Altenpflege im wohlfahrtsstaatlichen Wandel in Deutschland und

Altenpflege im wohlfahrtsstaatlichen Wandel in Deutschland und

Zwischen Professionalisierung und Prekarisierung: Altenpflege im wohlfahrtsstaatlichen Wandel in Deutschland und Schweden von Dipl.-Pol. Heidi Oschmi...

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Zwischen Professionalisierung und Prekarisierung: Altenpflege im wohlfahrtsstaatlichen Wandel in Deutschland und Schweden

von Dipl.-Pol. Heidi Oschmiansky

Eingereicht zur Erlangung des Doktorgrades (Dr. phil.) am Fachbereich Politik- und Sozialwissenschaften der Freien Universität Berlin

Berlin, 2013

Zwischen Professionalisierung und Prekarisierung: Altenpflege im wohlfahrtsstaatlichen Wandel in Deutschland und Schweden

von Heidi Oschmiansky

Gutachterinnen: Prof. Dr. Barbara Riedmüller Prof. Dr. Miranda Schreurs

Tag der Disputation: 11.02.2013 Eingereicht am: 4.9.2012

Danksagung Mein herzlicher Dank gilt Prof. Dr. Barbara Riedmüller für die hervorragende Betreuung dieser Arbeit sowie Prof. Dr. Miranda Schreurs, die sich freundlicherweise kurzfristig und überaus engagiert zum Zweitgutachten bereit erklärt hat. Besonders bedanken möchte ich mich beim Evangelischen Studienwerk Villigst, das die Erstellung dieser Arbeit durch die finanzielle Unterstützung erst ermöglicht hat. Aber auch und gerade die ideelle Unterstützung von Villigst und der Kontakt zu den Stipendiat/innen war für das Gelingen meiner Arbeit wesentlich. Herzlich bedanken möchte ich mich bei den Gespächspartner/innen in Schweden, namentlich bei Ulla Falk, Anne Georgsson, Niclas Jacobson, Lennarth Johansson, Per-Olav Nylander, Marta Szebehely und Gun-Britt Trydegård sowie bei Mårten Wirén. Sie haben mir überaus freundlich meine zahlreichen Fragen rund um die schwedische Pflegepolitik beantwortet und zentrale Hinweise und Hintergrundinformationen gegeben. Zu Dank verpflichtet bin ich auch den Mitarbeiter/innen der Bundesagentur für Arbeit und des Statistischen Bundesamtes, hier insbesondere Herrn Rottländer und Herrn Pfaff, die geduldig meine Anfragen beantwortet haben. Bedanken möchte ich mich sehr herzlich bei Prof. Hildegard Theobald, die mir viele zentrale Hinweise zur schwedischen Pflegepolitik gegeben hat. Auch die Hintergrundgespräche mit Prof. Hans-Joachim von Kondratowitz, Prof. Dr. Ernst von Kardorff, Gabriele Feld-Fritz, Dr. Wolfgang Becker sowie mit Dr. Steffen Lehndorff haben wichtige Anregungen für die Arbeit gegeben. Bei ihnen möchte ich mich ebenfalls herzlich bedanken. Mein Dank gilt auch den Teilnehmer/innen des sozialpolitischen Colloquiums von Frau Prof. Riedmüller, insbesondere Dr. Michaela Willert, für die anregenden Diskussionen und nützlichen Hinweise. Nicht zuletzt möchte ich mich bei Prof. Günther Schmid herzlich bedanken, der mein Interesse für die skandinavische Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik geweckt und gefördert hat. Ganz herzlich bedanke ich mich schließlich bei Frank Oschmiansky für das Lesen und Kommentieren des Manuskripts, bei Niklas und Hannah für ihre Geduld und ihre Zuversicht sowie bei meinen Freund/innen für ihre moralische Unterstützung.

Inhalt TABELLENVERZEICHNIS

VII

ABBILDUNGSVERZEICHNIS

X

VERZEICHNIS DER ABKÜRZUNGEN

XI

INHALTSVERZEICHNIS

I

1.

Einleitung

1

2.

Warum Altenpflege-Arbeitsmärkte vergleichen?

6

3.

4.

2.1.

Warum Deutschland und Schweden?

7

2.2.

Warum Altenpflege?

8

2.3.

Warum Altenpflege-Erwerbsarbeit?

Forschungsstand: Altenpflege im wohlfahrtsstaatlichen Wandel

10

12

3.1.

Wandel in der vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung

13

3.2.

Altenpflege als Teilbereich sozialer Dienstleistungen in der vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung

18

3.3.

Altenpflege(arbeit) in der vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung

26

Altenpflegearbeitsmärkte im wohlfahrtsstaatlichen Wandel – Theoretisch-analytischer Rahmen 4.1.

4.2.

4.3.

33

Konzepte des institutionellen Wandels und das Pfadabhängigkeits-Konzept: Wandel oder Kontinuität in der Altenpflegearbeit?

34

4.1.1.

Das Konzept der Pfadabhängigkeit

34

4.1.2.

Konzepte des institutionellen Wandels

38

Pflegearbeit in Konzepten der Wohlfahrtsforschung

40

4.2.2.

Pflege im Wohlfahrts-Mix

40

4.2.3.

Pflegearbeit in Wohlfahrtsstaatsregimen

46

Arbeitsmarkt- und professionalisierungstheoretische Ansätze

51

4.3.1.

Segmentations- und segregationstheoretische Ansätze: Der Pflegearbeitsmarkt als JedepersonArbeitsmarkt?

51

4.3.2.

Das Konzept der Prekarisierung und die atypische Beschäftigung

56

4.3.3.

Flexibilisierungstheoretische Ansätze: Atypische Erwerbsformen und geringe Qualifikationen in der Pflege

61

I

4.3.4.

5.

64

4.4.

Steuerungs- und regulierungstheoretische Ansätze

70

4.5.

Zusammenfassung, Forschungshypothesen und Analyseschema

78

Methoden

82

5.1.

Methodische Einordnung

82

5.2.

Was wurde in der statistischen Auswertung untersucht?

85

5.3.

Die Statistiken

86

5.3.1.

Deutschland

87

5.3.1.1.

Mikrozensus, Beschäftigtenstatistik und Pflegestatistik

90

5.3.1.2.

Kritische Einschätzung der Datenlage

93

5.3.2.

5.4.

6.

Berufs- und professionalisierungstheoretische Ansätze: Zur Professionalisierung der Pflegearbeit

Schweden

95

5.3.1.

Die Erwerbsformen

98

5.3.2.

Die Berufe

99

Berufsgruppen und Arbeitsvolumen: Vorschlag für eine Kategorisierung der Berufe der deutschen Pflegestatistik

100

Der deutsche Sozialstaat, der schwedische Wohlfahrtsstaat und die Altenpflege

104

6.1.

Der deutsche Sozialstaat und der schwedische Wohlfahrtsstaat

105

6.1.1.

Zentrale wohlfahrtsstaatliche Gestaltungsmerkmale

105

6.1.1.1.

Deutschland: Immer noch eine ungebrochene Vorrangstellung des Sozialversicherungsprinzips?

107

6.1.1.2.

Schweden: Soziale Dienste als Schlüsselelement des Wohlfahrtsstaates

112

6.1.2. 6.2.

Die Sozialpartner in der Sozialpolitik

116

Entwicklungspfade der öffentlichen Altenpflege bis in die 1990er Jahre

119

6.2.1.

Entwicklung des Wohlfahrtsstaates und die Rolle der Frauen

119

6.2.2.

Nachbarberufe und traditionelle Rollenerwartungen

121

6.2.3.

Die Bedeutung der ambulanten Pflege

122

6.2.4.

Altenpflegearbeit im traditionellen Wohlfahrt-Mix

126

6.2.5.

Verberuflichungsprozesse seit den 1950er Jahren

127

6.2.6.

Beschäftigungsverhältnisse und Qualifikationen

134

II

6.3.

7.

Die staatliche Steuerung der regulären Altenpflege bis in die 1990er Jahre

138

6.2.8.

Zusammenfassung: Die Pflegepfade in Deutschland und Schweden bis Anfang der 1990er Jahre

141

Altenpflege in Deutschland und Schweden heute: Rahmenbedingungen und Organisation

145

6.3.1.

Rechtliche und finanzielle Rahmenbedingungen

145

6.3.2.

Der Wohlfahrts-Mix der Altenpflege

151

6.3.3.

Die Akteure und die reguläre Altenpflegearbeit

155

6.3.4.

Entwicklungsgrad der öffentlichen Pflegesysteme

159

6.3.5.

Die Pflegebeschäftigten

162

6.3.6.

Der Arbeitskräftebedarf in der Altenpflege

167

6.3.7.

Zusammenfassung

168

Die Wende zum Markt – Liberalisierungspolitik im öffentlichen Bereich

169

7.1.

Der Steuerungswandel: Die „Wende zum Markt―

170

7.2.

Der Steuerungswandel in Deutschland

175

7.2.1.

Hintergrund: Vereinigung, Erschöpfung des Sozialstaates und der Wahlsieg von Rotgrün

176

7.2.2.

Liberalisierungspolitik in Deutschland

180

7.3.

7.4.

8.

6.2.7.

Der Steuerungswandel in Schweden

185

7.3.1.

Hintergrund: Wirtschaftskrise und Machtverlust der Sozialdemokraten

186

7.3.2.

Dezentralisierung

188

7.3.3.

Liberalisierungspolitik in Schweden

189

Der Steuerungswandel im Sozialbereich und die Rolle der Altenpflege

193

Die Altenpflegearbeitsmärkte in Deutschland und Schweden seit den 1990er Jahren

197

8.1.

Die allgemeinen Arbeitsmärkte in Deutschland und Schweden seit den 1990er Jahren

198

8.1.1.

Die Entwicklung der Erwerbsformen in Deutschland

203

8.1.2.

Die Entwicklung der Erwerbsformen in Schweden

205

8.1.3.

Zusammenfassung

209

8.2.

Die Altenpflegebeschäftigung in Deutschland und Schweden

211

8.2.1.

216

Die Trägerschaft: Öffentlich, gemeinnützig, privat

III

8.2.2.

8.2.3.

8.3.

9.

Die Entwicklung der Erwerbsformen in der Altenpflege

220

8.2.2.1.

Die Entwicklung der Erwerbsformen in der deutschen Altenpflege

220

8.2.2.2.

Die Entwicklung der Erwerbsformen in der schwedischen Altenpflege

228

8.2.2.3.

Zusammenfassung: Erwerbsformen in der deutschen und schwedischen Altenpflege

233

Die Qualifizierungsentwicklung in der Altenpflege

237

8.2.3.1.

Die Entwicklung der Qualifikationen in der deutschen Altenpflege

237

8.2.3.2.

Die Entwicklung der Qualifikationen in der schwedischen Altenpflege

241

8.2.3.3.

Zusammenfassung: Qualifikationen in der deutschen und schwedischen Altenpflege

245

Zusammenfassung: Die Entwicklung der formalen Altenpflegebeschäftigung in Deutschland und Schweden seit den 1990er Jahren

247

Die Gesundheits- und Pflegepolitik

252

9.1.

Die Gesundheitspolitik und die Entwicklung der Altenpflege

253

9.1.1.

Kostendämpfungspolitik als Bremse?

253

9.1.2.

Steuerungs- und Instrumententransfer?

254

9.1.3.

Verschiebung der Pflegebeschäftigung

256

9.1.4.

Umstrukturierung des Altenpflegesektors

257

9.2.

Altenpflegepolitik

259

9.2.1.

Die öffentlichen Ausgaben für den Altenpflegebereich

259

9.2.2.

Weichenstellungsgesetze im Altenpflegebereich

263

9.2.2.1.

Das Pflegeversicherungsgesetz in Deutschland

263

9.2.2.2.

Die ÄDEL-Reform in Schweden

272

9.2.3.

Weitere zentrale Gesetze und pflegepolitische Maßnahmen

276

9.2.3.1.

Deutschland

276

9.2.3.2.

Schweden

282

IV

9.2.4.

9.2.5.

10.

Steuerungswandel und Steuerungseffekte in der Altenpflege

287

9.2.4.1.

Deutschland

287

9.2.4.2.

Schweden

289

Die reguläre Altenpflegearbeit

294

9.2.5.1.

Steuerung des Personaleinsatzes

294

9.2.5.2.

Die Rolle der formellen Pflegekräfte

300

9.3.

Die Frage nach der Pfadabhängigkeit: Wie hat sich die pflegepolitische Steuerung der Altenpflege seit den 1990er Jahren verändert?

304

9.4.

Zusammenfassung

311

Die Arbeitsmarktpolitik

314

10.1.

Arbeitsrechtliche Regulierungen in Deutschland und Schweden

315

10.1.1.

Erwerbsformen in Deutschland und Schweden

316

10.1.2.

Arbeitsrechtliche Regulierungen in Deutschland

317

10.1.3.

Arbeitsrechtliche Regulierungen in Schweden

320

10.1.4.

Arbeitsrechtliche Regulierungen in beiden Ländern und die Effekte auf die Altenpflegearbeitsmärkte

322

10.2.

Aktive Arbeitsmarktpolitik

326

10.2.1.

Aktive Arbeitsmarktpolitik in Deutschland

328

10.2.1.1. Von der aktiven zur aktivierenden Arbeitsmarktpolitik

328

10.2.1.2. Der Instrumentenmix

331

Aktive Arbeitsmarktpolitik in Schweden

336

10.2.2.1. Von der aktiven zur aktivierenden Arbeitsmarktpolitik

338

10.2.2.2. Der Instrumentenmix

338

Aktive Arbeitsmarktpolitik im Vergleich und die beschäftigungspolitische Rolle des Staates

341

10.2.2.

10.2.3. 10.3.

Pflegerelevante arbeitsmarktpolitische Maßnahmen

345

10.3.1.

Deutschland

345

10.3.1.1. Beschäftigungsfördernde Maßnahmen

346

10.3.1.2. Bildungsorientierte arbeitsmarktpolitische Maßnahmen

349

V

10.3.2.

10.4.

11.

12.

Schweden

353

10.3.2.1. Bildungsorientierte arbeitsmarktpolitische Maßnahmen

353

10.3.2.2. Beschäftigungsfördernde arbeitsmarktpolitische Maßnahmen

355

10.3.3.

Diskussion: Pflegerelevante arbeitsmarktpolitische Maßnahmen in Deutschland und Schweden

358

10.3.4.

Hat die Arbeitsmarktpolitik die Verberuflichung und Stabilisierung des Altenpflegearbeitsmarktes gefördert?

361

Die Frage nach der Pfadabhängigkeit: Wie hat sich die arbeitsmarktpolitische Steuerung der Altenpflegearbeitsmärkte seit den 1990er Jahren verändert?

362

10.4.1.

Deutschland

362

10.4.2.

Schweden

365

Die (berufliche) Bildungspolitik

367

11.1.

Die Altenpflegeausbildung und das dominante Ausbildungssystem

369

11.2.

Berufsbezogene Maßnahmen

373

11.3.

Allgemeine Weiterbildungsmaßnahmen

379

11.4.

Akademisierung

383

11.5.

Die Frage nach der Pfadabhängigkeit: Wie hat sich die bildungspolitische Steuerung der Altenpflege seit den 1990er Jahren verändert?

385

11.6.

Zusammenfassung und Diskussion

386

Die EU-Politik

390

12.1.

Die EU und die Sozialpolitik

391

12.1.1.

Der Vorrang marktschaffender Politik

391

12.1.2.

Soziale Dienstleistungen

395

12.2.

Die EU und die Altenpflege

397

12.3.

Die EU-Regulierungen und die Altenpflegekräfte

402

12.3.1.

Transnationalisierung der Altenpflegearbeit

403

12.3.2.

Die Anerkennung der Berufsqualifikationen

407

12.3.3.

Die Förderung flexibler Erwerbsformen

409

12.4.

Zusammenfassung, Ausblick und die Frage nach der Pfadabhängigkeit VI

414

13.

Altenpflege im wohlfahrtsstaatlichen Wandel

417

13.1.

Pflegepolitik im inkrementellen Wandel

418

13.2.

Die Altenpflege-Arbeit: Zwischen Professionalisierung und Prekarisierung

423

13.2.1.

Die Liberalisierungspolitik und die beschäftigungsrelevanten Steueranreize

423

13.2.2.

Die empirische Entwicklung

424

13.3.

Ausblick

429

Anhang

431

Literaturverzeichnis

432

Kurzfassung der Ergebnisse

497

Summary of main results - Between precarisation and professionalization: Old-age care in welfare state change in Germany and Sweden

502

Curriculum Vitae

506

TABELLENVERZEICHNIS Tabelle 4.1.

Atypische Erwerbsformen

60

Tabelle 5.1.

Erwerbsformen im deutschen und schwedischen Altenpflegearbeitsmarkt

98

Tabelle 5.2.

Berufsgruppen in der deutschen Altenpflege

102

Tabelle 6.1.

Zentrale Merkmale des deutschen Sozialstaates und des schwedischen Wohlfahrtsstaate

107

Tabelle 6.2.

Berufe in der ambulanten Altenpflege in Deutschland, 1983

136

Tabelle 6.3.

Personalstruktur in bayerischen sozialpflegerischen Diensten 1979

136

Tabelle 6.4.

Personalstruktur in bayerischen Heimen der Altenhilfe 1980 und 1989

137

Tabelle 6.5.

Die Pflegepfade bis in die 1990er Jahre in Deutschland und Schweden Öffentliche und private Finanzierung der Langzeitpflege in Deutschland und Schweden im Jahr 2000

145

Umfang der Leistungen der deutschen und schwedischen Pflege (2007)

160

Tabelle 6.8.

Eckdaten des deutschen und schwedischen Altenpflegearbeitsmarktes (2007)

163

Tabelle 6.9.

Lohn in der schwedischen Altenpflege nach Berufen (2008)

166

Tabelle 6.10.

Der Anteil älterer Menschen an der Gesamtbevölkerung in Deutschland und Schweden

168

Tabelle 6.6. Tabelle 6.7.

VII

151

Tabelle 6.11.

Zentrale Merkmale der deutschen und schwedischen Altenpflege

168

Tabelle 7.1.

Die Privatisierung im schwedischen wohlfahrtsstaatlichen Bereich

197

Tabelle 8.1.

Niedriglohnsektor in Deutschland und Schweden in Prozent

200

Tabelle 8.2.

Schlüsselindikatoren der Frauenbeschäftigung in Deutschland und Schweden Geschlechtsspezifische Merkmale der Arbeitsmärkte in Deutschland und Schweden (2006)

201

Tabelle 8.3.

202

Tabelle 8.4.

Erwerbsformen in Deutschland 1991-2007 (Anteil an den Erwerbstätigen in Prozent)

204

Tabelle 8.5.

Erwerbsformen in Schweden 1987-2007

206

Tabelle 8.6.

Der Altenpflegearbeitsmarkt in Deutschland und Schweden im Jahr 2007

212

Tabelle 8.7.

Beschäftigte in der deutschen Altenpflege (in Tausend)

212

Tabelle 8.8.

Beschäftigte in der Altenpflege, Schweden (in Tausend)

213

Tabelle 8.9.

Abwesenheit bei Krankenpflegehelfer/innen und Pflegehelfer/innen in Schweden, in Prozent

215

Tabelle 8.10.

Beschäftigung nach Trägerschaft in Deutschland, 1999 und 2007

217

Tabelle 8.11.

Private und gemeinnützige Beschäftigung in der schwedischen Altenpflege

218

Tabelle 8.12.

Die Zahl Beschäftigten in der Alten- und Behindertenpflege bei kommunalen und privaten Arbeitgebern in Schweden, 2002-2007

219

Tabelle 8.13.

Zahl der Personen (65 Jahren oder älter) mit Pflegebedarf in der schwedischen Altenpflege nach Trägern

219

Tabelle 8.14.

Personal in der stationären und ambulanten Altenpflege nach Beschäftigungsverhältnis in Deutschland

225

Tabelle 8.15.

Zahl der geringfügig Beschäftigten in der deutschen Altenpflege nach Trägern

227

Tabelle 8.16.

Anteil der Erwerbsformen bei den weiblichen Beschäftigten in Schweden in der Altenpflege in Prozent

230

Tabelle 8.17.

Frauen im Pflege- und Gesundheitssektor in Schweden nach Erwerbsformen (2001 und 2007)

231

Tabelle 8.18.

Stundenweise Beschäftigte in der schwedischen Altenpflege

232

Tabelle 8.19.

Anteile atypischer Erwerbsformen in der deutschen und schwedischen Altenpflege (Anteil in Prozent)

236

Tabelle 8.20.

Anteil Berufsabschlüsse in Prozent in der deutschen Altenpflege nach Trägergruppen

241

Tabelle 8.21.

Anzahl der Kommunalbeschäftigten in der schwedischen Pflege, gerundet

VIII

242

Tabelle 8.22.

Qualifikationen der Pflegekräfte in Deutschland und Schweden im Jahr 2007

246

Tabelle 9.1.

Leistungen der Pflegeversicherung 2010 in Euro in Deutschland

265

Tabelle 9.2.

Ausgewählte zentrale Gesetze und Maßnahmen der deutschen Altenpflege

287

Tabelle 9.3.

Zentrale Gesetze und Maßnahmen der schwedischen Altenpflege

290

Tabelle 9.4.

Steuerungswandel der deutschen und schwedischen Altenpflege seit den 1990er Jahren

312

Tabelle 9.5.

Steuerungswirkungen der deutschen und schwedischen Altenpflege seit den 1990er Jahren

312

Tabelle 10.1.

Ausgewählte arbeitsrechtliche Regulierungen von Erwerbsformen

323

Tabelle 10.2.

Beschäftigungsschutzregulierungen in Deutschland und Schweden (zusammengefasster OECD-Indikator)

324

Tabelle 10.3.

Ausgaben für aktive Arbeitsmarktpolitik in Deutschland und Schweden

343

Tabelle 10.4.

Ausgewählte pflegerelevante beschäftigungsfördernde Maßnahmen der Arbeitsmarktpolitik in Deutschland

346

Tabelle 10.5.

Beschäftigungseffekte beruflicher Weiterbildungsmaßnahmen im deutschen Pflegebereich zwischen 2000 und 2003

350

Tabelle 10.6.

Arbeitsmarktausbildungen im schwedischen Pflegesektor

354

Tabelle 10.7.

Beschäftigungsfördernde arbeitsmarktpolitische Maßnahmen in der schwedischen Altenpflege

356

Tabelle 10.8.

Beschäftigungssubventionierende Maßnahmen im schwedische Pflegesektor

357

Tabelle 11.1.

Berufsbezoge Maßnahmen in der deutschen Altenpflege

374

Tabelle 11.2.

Weiterbildung in der schwedischen Altenpflege

381

Tabelle 13.1.

Steuerungswandel der deutschen und schwedischen Altenpflege seit den 1990er Jahren

420

Tabelle 13.2.

Steuerungswirkung in der deutschen und schwedischen Altenpflege seit den 1990er Jahren

420

Tabelle 13.3.

Anteil der privaten Pflegeanbieter in Deutschland und Schweden (in Prozent, 2007)

425

Tabelle 13.4.

Erwerbsformen und Qualifikationen in der deutschen und schwedischen Pflege (Anteil in Prozent, 2007)

425

Tabelle 13.5.

Pflegepolitische Entwicklungspfade in Deutschland und Schweden

427

IX

ABBILDUNGSVERZEICHNIS

Abbildung 3.1.

Altenpflege-Arbeitsmärkte als Untersuchungsgegenstand

12

Abbildung 4.1.

Zweidimensionales Modell des Arbeitsmarktes

53

Abbildung 6.1.

Anteil der Bevölkerung über 50 Jahre, die informelle Altenpflegearbeit leistet, in Prozent, 2004/2006

153

Abbildung 6.2.

Zahl der Pflegekräfte pro 100 Personen im Alter von 80 Jahren oder mehr in Deutschland und Schweden

162

Abbildung 8.1.

Relation zwischen Pflegebedürftigen und Pflegekräften 20002007 in Deutschland und Schweden (in Tausende)

214

Abbildung 8.2.

Erwerbsformen der Altenpfleger/innen in Deutschland, 19952007 (in Tausend)

221

Abbildung 8.3.

Anteil der Erwerbsformen im Arbeitsmarkt der Frauen und bei den Altenpflegerinnen (1997-2007)

222

Abbildung 8.4.

Leiharbeit in der deutschen Altenpflege 1999-2007 (Index 1999=100)

223

Abbildung 8.5.

Die Entwicklung der Erwerbsformen in der stationären und der ambulanten Pflege in Deutschland (in Tausend)

224

Abbildung 8.6.

Erwerbsformen in der ambulanten Pflege nach Trägern (Deutschland)

225

Abbildung 8.7.

Erwerbsformen in der stationären Pflege nach Trägern (Deutschland)

226

Abbildung 8.8.

Die Frauenbeschäftigung gesamt und in der stationären Altenpflege* in Schweden 1987-2002, Anteile der Erwerbsformen (in Prozent)

229

Abbildung 8.9.

Anteil der Berufsgruppen in der deutschen Altenpflege in Vollzeitäquivalenten

238

Abbildung 8.10.

Berufsgruppen in der ambulanten und stationären Pflege in Deutschland (in Vollzeitäquivalenten)

239

Abbildung 9.1.

Die Entwicklung der kommunalen Ausgaben und der Einsätze in der schwedischen Altenpflege sowie die Entwicklung der Zahl der älteren Menschen (80 Jahre und älter), 1994 - 2005, Index 1994= 0

260

Abbildung 9.2.

Die Entwicklung der öffentlichen Ausgaben im Rahmen der Pflegeversicherung, der Zahl der Pflegebedürftigen sowie der Zahl der Menschen ab 80 Jahren in Deutschland, 1999-2009, Index 1999= 0

261

X

Abbildung 9.3.

Anteil der Pflegebedürftigen in Deutschland und Schweden, die Pflegeleistungen erhalten, an der Bevölkerung ab 65 Jahren in Prozent, 1999-2009

262

Abbildung 10.1.

Ausgewählte zentrale arbeitsmarktpolitische Instrumente in Deutschland

332

Abbildung 10.2.

Teilnehmer/innen in arbeitsmarktpolitisch geförderten Bildungsmaßnahmen im Jahresdurchschnitt in Deutschland, 1994-2007

334

Abbildung 10.3.

Teilnehmer/innen in arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen in Schweden, Anteil an der Erwerbsbevölkerung in Prozent, 19902008

339

Abbildung 10.4.

Förderung der beruflichen Weiterbildung durch die Bundesagentur für Arbeit - Schulungsziel Altenpfleger (8614) mit Abschluss (Deutschland)

352

Abbildung 10.5.

Anteil des Gesundheits- und Pflegebereichs an Maßnahmen der beruflichen Weiterbildung in den 2000er Jahren in Schweden

355

VERZEICHNIS DER ABKÜRZUNGEN

ABM AFG AGH-MAE AVAVG AWO BA BSHG BUM CDU CEEP DGB ETUC EuGH FDP GSG HSL Kommunal LAS LASS LO

Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen Arbeitsförderungsgesetz Arbeitsgelegenheiten in der Variante „Mehraufwandsentschädigung― Gesetz über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung Arbeiterwohlfahrt Bundesagentur für Arbeit Bundessozialhilfegesetz Auftraggeber-Auftragnehmer-Modell (beställar-utförar-modeller) Christich Demokratische Union Deutschlands Europäischer Verband der öffentlichen Arbeitgeber und Unternehmen (Centre of Employers and Enterprises providing Public service) Deutscher Gewerkschaftsbund Europäischer Gewerkschaftsbund (European Trade Union Confederation) Europäischer Gerichtshof Freie Demokratische Partei Gesundheitsstrukturgesetz Gesundheits- und Krankenpflegegesetz (hälso- och sjukvårdslagen) Schwedische Gewerkschaft der bei den Kommunen Beschäftigten (Svenska Kommunalarbetareförbundet) Gesetz zum Beschäftigungsschutz (Lagen om Anställningsskydd) Gesetz zum Assistenzbudget (Lagen om assistansersättning) Schwedische Gewerkschaftsdachverband (Landsorganisationen i Sverige) XI

LOV LOU LQV LSS

MOK PflegeVG SAM SAF

SAP SGB SKL SOL SPD UNICE Ver.di ZAV

Gesetz über die Wahlfreiheit (Lagen om valfrihetssystem) Gesetz über das öffentliche Auftragswesen (Lagen om offentlig upphandling) Leistungs- und Qualitätsvereinbarungen Gesetz über die Unterstützung und die Dienste für Menschen mit bestimmten funktionalen Einschränkungen (Lagen om stöd och service om vissa funktionshindrade) Methode der offenen Koordinierung Pflegeversicherungsgesetz (Gesetz zur sozialen Absicherung des Risikos der Pflegebedürftigkeit) Strukturanpassungsmaßnahmen Schwedische Arbeitgeberverband (Svenska Arbetsgivareföreningen, seit 2001 Konföderation Schwedischer Unternehmer = Svenskt Näringsliv) Sozialdemokratische Arbeiterpartei Schwedens (Sveriges socialdemokratiska arbetareparti) Sozialgesetzbuch Schwedischer Verband der Kommunen und Regionen (Sveriges Kommuner och Landsting) Gesetz über die sozialen Dienste (socialtjänstlagen) Sozialdemokratische Partei Deutschlands Europäischen Arbeitgeberverband (Union of Industrial and Employers' Confederation of Europe; seit 2007: BusinessEurope) Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft Zentrale Auslands- und Fachvermittlung der Bundesagentur für Arbeit

XII

„Die Beschäftigten sind die wichtigste Ressource im Pflege- und Betreuungsbereich, und das Ideal sind gutausgebildete Beschäftigte mit einer niedrigen Fluktuation und einem hohen Beschäftigungsgrad.― (Oberste Sozialbehörde Schweden, Socialstyrelsen 2010, S. 211)

Einleitung In allen europäischen Ländern wird die Pflegepolitik im Kontext des sozio-demographischen Wandels zunehmend bedeutsam. Doch die Ausgangsbasis ist mit Blick auf die institutionellen und finanziellen Rahmenbedingungen der Altenpflegesysteme und deren Regulierung unterschiedlich. Zwar lassen sich in den europäischen Ländern pflegepolitische Annährungen identifizieren, so mit Blick auf die zunehmende öffentliche Unterstützung in Form von Geldleistungen, den Vorrang häuslicher Pflege und die wachsenden Bedeutung der privaten Pflegeanbieter. Trotz der Annäherung finden sich insbesondere bei den professionellen Dienstleistungen partiell erhebliche länderspezifische Unterschiede (Pacolet u.a. 1999; Fujisawa, Colombo 2009, Colombo u.a. 2011). Infolge des sozio-demographischen Wandels gewinnen die professionellen Dienstleistungen an Bedeutung. Denn es steigt nicht nur der Anteil der Menschen ab 80 Jahren an der Gesamtbevölkerung, die das größte Pflegerisiko haben. Auch das traditionelle Pflegepotential, also die Pflege durch Angehörige, wird nicht mehr in dem Maß, wie in der Vergangenheit, zur Verfügung stehen. Partner und Kinder fehlen entweder ganz aufgrund der zunehmenden Kinderlosigkeit sowie der steigenden Scheidungsraten. Oder sie sind infolge zunehmender Frauenerwerbstätigkeit und wachsenden beruflichen Mobilitätsanforderungen immer weniger in der Lage, Pflege selbst bereit zu stellen oder zu unterstützen. So kommen Studien zur Sicherstellung der Versorgung von pflegebedürftigen Menschen zu dem Befund, dass sich das traditionelle Pflegepotential in Deutschland um mehr als 30 Prozent bis zu über 40 Prozent bis zum Jahr 2050 verringern wird (Blinkert, Klie 2004; Hackmann 2009). Gleichzeitig geht die Sachverständigenkommission zur Lage der älteren Generation davon aus, dass im Jahr 2050 der Anteil der Menschen ab 80 Jahren an der Gesamtbevölkerung bei gut zwölf Prozent liegen 1

„Personalen är den viktigaste resursen inom vård och omsorg, och det ideala är välutbildad personal med låg omsättning och hög sysselsättningsgrad“ (Socialstyrelsen 2010, S. 21, Übersetzung der Verfasserin).

1

wird, während er im Jahr 2004 noch bei rund vier Prozent lag (Bericht der Sachverständigenkommission 2005, S. 35). Hinzu kommt die wachsende Bedeutung demenzieller Erkrankungen, die die Pflegesysteme vor besondere Herausforderungen stellen. Von den Menschen, die in den Jahren 2005 bis 2009 in Deutschland gestorben sind, waren bereits mehr als jeder zweite Mann und drei von vier Frauen dement und/oder pflegebedürftig (Rothgang 2010). Vor diesem Hintergrund ist daher davon auszugehen, dass die reguläre, bezahlte PflegeErwerbsarbeit an Bedeutung gewinnen wird. Hier knüpft die Forschungsarbeit mit der Untersuchung der regulären Altenpflege-Arbeit in Deutschland und Schweden vor dem Hintergrund des wohlfahrtsstaatlichen Wandels seit den 1990er Jahren an. Für die Untersuchung wurden Deutschland und Schweden ausgewählt, da sie in der vergleichenden

Wohlfahrtsstaatsforschung

unterschiedliche

Wohlfahrtsstaats-

und

Beschäftigungsregimes repräsentieren und eine länderspezifisch eigene Mischung aus öffentlicher, gemeinnütziger, kommerzieller und privater Pflegearbeit aufweisen. So ist der Anteil der öffentlich angebotenen Altenpflege in Schweden sehr hoch, wobei gemeinnützigen Organisationen nur eine geringe Bedeutung zukommt. Diese spielen wiederum in Deutschland eine wichtige, jedoch rückläufige Rolle, während private Organisationen ähnlich wie in Schweden - zunehmend in der Altenpflege aktiv sind. Schweden ist zudem von besonderem Interesse, weil kein (OECD-)Land mehr Geld für seine älteren Mitbürger/innen ausgibt und dort der Anteil der über 80jährigen Menschen europaweit zu den höchsten zählt. Schweden sieht sich daher schon heute mit Herausforderungen konfrontiert, die in Deutschland in den kommenden Jahren verstärkt auftreten werden. Im Zentrum der Forschungsarbeit stehen die regulären Arbeitsmärkte für Altenpflegekräfte. Der Fokus auf die reguläre Altenpflegearbeit folgt zum einen der Annahme, dass sich wohlfahrtsstaatliche Veränderungsprozesse in Teil-Arbeitsmärkten widerspiegeln und dass die Untersuchung des Altenpflege-Arbeitsmarktes zusätzliche Erkenntnisse über den wohlfahrtsstaatlichen Wandel bieten kann. Diese Perspektive trägt zum anderen der zunehmenden Ökonomisierung dieses sozialen Dienstleistungsbereichs

Rechnung

und

knüpft

an

die

theoretischen

Konzepte

marktschaffender Politik von Höpner u.a. (2009) und der ‚Wohlfahrtsmärkte‘ von Nullmeier (2001) an. So wurde in Deutschland mit der Einführung der Pflegeversicherung 1995 in Deutschland der Markt für private Anbieter geöffnet, der Kostendruck erhöht und der Wettbewerb forciert. Der Pflegesektor gilt als einer der am frühsten vermarktlichten 2

Segmente der sozialen Wohlfahrtsproduktion in Deutschland. Auch in Schweden wurden orientiert an Konzepten des New Public Managements - seit den 1990er zunehmend betriebswirtschaftliche Steuerungsinstrumente in die reguläre, öffentliche Altenpflege eingeführt. Zudem rückt aus der Perspektive der regulären Altenpflegearbeit die Arbeitsmarktpolitik stärker in das Blickfeld. Diese war maßgeblich an dem Berufskonstruktionsprozess der deutschen Altenpflege seit Ende der 1950er Jahren beteiligt und formt bis heute den Charakter des Altenpflegeberufs als klassischen Wiedereinstiegs- und Umschulungsberuf. Auch in Schweden unterstütze die oberste Arbeitsmarktbehörde die ersten Ausbildungskurse für Altenpflegerinnen in den 1950er Jahren, um dem damals akuten Personalbedarf zu begegnen und den expansiven Ausbau des Wohlfahrtsstaates zu fördern. Seit den 1990er Jahren unterliegt die Arbeitsmarktpolitik in Deutschland und in jüngerer Zeit auch in Schweden starken

Wandlungsprozessen,

was

wiederum

Rückwirkungen

auf

die

reguläre

Altenpflegearbeit hat. Schließlich bietet die Konzentration auf die formelle, bezahlte Altenpflege die Möglichkeit, neben der Pflege- und der Arbeitsmarktpolitik verstärkt auch andere Politikfelder wie die Bildungs- und die Gesundheitspolitik sowie die EU-Politik politikfeldübergreifend in die Analyse mit einzubeziehen und nach deren, für die Pflegebeschäftigung relevanten Steuerungsanreizen zu fragen. Das theoretische Erkenntnisinteresse dieser Forschungsarbeit bezieht sich auf die Frage nach einem wohlfahrtsstaatlichen Wandel im Pflegebereich und orientiert sich an dem Pfadabhängigkeitskonzept (vgl. z.B. Pierson 2000, Ebbingshaus 2005) sowie Konzepten des institutionellen

Wandels

(Streeck,

Thelen

2005,

Palier

2005).

Gemäß

der

Pfadabhängigkeitsthese verfolgen Wohlfahrtsstaaten aufgrund der starken Beharrungskräfte ihrer Institutionen auch unter veränderter Rahmenbedingungen mit einer größeren Wahrscheinlichkeit den einmal eingeschlagenen wohlfahrtsstaatlichen Entwicklungspfad. Abweichungen von diesen wohlfahrtsstaatlichen Traditionen erfolgen, wenn überhaupt, dann eher inkrementell. Konzepte des institutionellen Wandels zeigen allerdings, dass auch ein inkrementeller zu einem paradigmatischen Wandel führen kann, insbesondere wenn inkrementelle Veränderungen kumulieren. Mit Blick auf die Altenpflege lassen sich daraus folgende zentrale Forschungsfragen ableiten: 1. Sind erstens in den Altenpflegearbeitsmärkten eher den jeweiligen unterschiedlichen Beschäftigungssystemen

und

den

traditionellen 3

Pflegepfaden

entsprechende

Steuerungsmaßnahmen und Entwicklungsprozesse seit den 1990er Jahren erkennbar, um dem Arbeitskräftebedarf im Altenpflegebereich zu begegnen? Oder deutet sich in beiden

Ländern

angesichts

der

soziodemographischen

und

ökonomischen

Herausforderungen einerseits und der europäischen Integration sowie veränderter Rahmensteuerung des öffentlichen Sektors andererseits Pfadabweichungen oder gar Annäherungen der Steuerungs- und Entwicklungsmuster in der Altenpflege und damit ein universeller wohlfahrtsstaatlicher Wandel an? 2. Handel es sich zweitens bei den Transformationsprozessen in der deutschen und schwedischen Altenpflege um einen Wandel eher gradueller Natur mit partiellen Reformen oder um einen strukturellen, paradigmatischen Wandel? Zur Beantwortung dieser Fragen nach der Entwicklung und Steuerung der formellen Pflegearbeit wurde ein mehrstufiger Forschungsaufbau gewählt: Zunächst werden in einem ersten Schritt die pflegepolitischen Entwicklungspfade in Deutschland und Schweden seit den 1950er und 1960er Jahren bis zum Beginn der 1990er Jahre im Rahmen einer Literaturanalyse identifiziert. In einem zweiten Schritt wird die empirisch-statistische Entwicklung der Pflegearbeitsmärkte in Deutschland und Schweden zwischen Mitte der 1990er Jahre und dem Jahr 2007 untersucht. Um die Besonderheiten der Altenpflege-Arbeitsmärkte herauszuarbeiten, wird zunächst die Entwicklung der allgemeinen Frauen-Arbeitsmärkte seit den 1990er Jahren analysiert. Für die Untersuchung der Altenpflege-Arbeitsmärkte im Rahmen einer Längsschnittanalyse auf Basis deutscher, schwedischer und internationaler Statistiken werden folgende Indikatoren herangezogen: -

die Erwerbsformen der Pflegekräfte: Hier steht die Frage nach der Stabilisierung bzw. Prekarisierung der Beschäftigungsstruktur im Vordergrund: Ist der Anteil atypischer Erwerbsformen über den Zeitverlauf rückläufig, oder hat er eher zugenommen?

-

die Qualifikationen der Pflegekräfte: Die Auswertung der Qualifikationen soll Aufschluss darüber geben, ob sich der Prozess der Professionalisierung der Altenpflegeberufe in Deutschland und Schweden, der in den 1950 bis 1970 Jahre einsetzte, weiter fortgesetzt hat.

-

die Träger bzw. Arbeitgeber, bei denen die Pflegekräfte beschäftigt sind: Die Trägerauswertung ist zum einen für die Frage nach den möglichen Wirkungen der Privatisierung in der Altenpflege von Bedeutung und zum anderen für die Frage nach dem Wohlfahrts-Mix: Welche Arbeitsteilungen lassen sich zwischen den Familien, 4

dem Staat, den gemeinnützigen Organisationen und kommerziellen Anbietern im Altenpflegebereich identifizieren? Da

die

Altenpflege-Arbeitsmärkte

beschäftigungsrelevanten

Steuerungsanreizen

verschiedener Politikfelder unterliegen, werden in einem dritten Schritt die für die Pflegebeschäftigung

zentralen

Gesetze

der

Pflege-

und

Gesundheitspolitik,

der

Arbeitsmarktpolitik, der Bildungspolitik und der EU-Politik in die Analyse mit einbezogen. Dabei wird auf Basis einer sekundäranalytischen Literatur- und Dokumentenanalyse nach deren beschäftigungsrelevanten Steuerungsanreizen gefragt: Bieten die Gesetze eher Anreize für eine Professionalisierung und Stabilisierung der Pflegebeschäftigung oder aber eher für eine Prekarisierung und De-Professionalisierung? Welche Anreize bieten sie mit Blick auf den Wohlfahrts-Mix? Fördern sie eher die informelle (Familien-)Pflege oder die formale Pflegearbeit, und zielen dabei die Anreize eher auf marktorientierte oder öffentliche Lösungen? Die Forschungsarbeit lässt sich der vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung zuordnen. Sie stellt eine theoriegeleitete Fallstudienanalyse dar, die zwei Länderstudien beinhaltet und die in vergleichender Perspektive die formale Altenpflege-Erwerbsarbeit in Deutschland und Schweden untersucht. Den theoretischen Rahmen stellen Ansätze und Konzepte der vergleichenden

Wohlfahrtsstaatsforschung,

des

institutionellen

Wandels

sowie

steuerungspolitische Ansätze dar. Aber auch arbeitsmarkt- sowie professionstheoretische Ansätze

werden

mit

sekundäranalytischen

einbezogen.

Literatur-

und

Die

Untersuchung

erfolgt

auf

Dokumentenanalyse

sowie

einer

Basis

einer

statistischen

Auswertung. Die statistische Auswertung ist überwiegend explorativ angelegt, da ähnliche vergleichende Arbeiten nicht vorliegen, auf die zurückgegriffen werden konnte. Ein weiteres Ziel dieser Forschungsarbeit ist es daher auch, Kenntnisse über pflegerelevante Statistiken im Mehrländervergleich zu sammeln und danach zu fragen, welche Möglichkeiten sie bieten und welche Restriktionen mit ihnen bei einer Auswertung verknüpft sind. Der Aufbau der Forschungsarbeit ist wie folgt: In Kapitel 2 wird die Fallauswahl begründet und dabei auch dargelegt, weshalb Altenpflege-Arbeitsmärkte für die vergleichende Wohlfahrtsstaatsforschung, aber auch andere Forschungsrichtungen von Interesse sein können. In Kapitel 3 wird der Forschungsstand zur Altenpflege im wohlfahrtsstaatlichen Wandel zusammengefasst. Dabei zeigt sich, dass der Bereich der Altenpflege seit einigen Jahren als eigenes Forschungsthema an Bedeutung gewinnt. 5

Kapitel 4 und 5 bieten den theoretischen Analyserahmen der Forschungsarbeit und erläutern die methodischen Grundlagen. Aufgrund des Querschnittscharakters von Altenpflege-Arbeit werden theoretische Konzepte verschiedener Forschungsrichtungen für die Entwicklung der Forschungsfragen und des Analyserahmens verbunden. Als forschungsleitend sind dabei insbesondere das Pfadabhängigkeitskonzept, das Konzept zum inkrementellen institutionellen Wandel von Streeck und Thelen (2005) sowie das liberalisierungspolitische Konzept von Höpner u.a. (2009) hervorzuheben. In Kapitel 6 werden zentrale Gestaltungsmerkmale des deutschen Sozialstaates und des schwedischen Wohlfahrtsstaates gegenübergestellt. Die anschließende vergleichende Analyse der pflegepolitischen Entwicklungspfade von den 1950er Jahren bis zu Beginn der 1990er Jahre zeigt, dass sich die Gestaltungsmerkmale in den jeweiligen Pflegepfaden identifizieren lassen. Abschließend wird ein Überblick über die aktuelle Organisation und Regulierung der Altenpflegesysteme in Deutschland und Schweden geboten. In Kapitel 7 wird die Liberalisierungspolitik in Deutschland und Schweden im öffentlichen Bereich seit den 1990er Jahren dargestellt und nach der Rolle der Altenpflege gefragt. In Kapitel 8 werden zentrale Statistiken ausgewertet. Dabei werden zunächst die allgemeinen Arbeitsmärkte für Frauen in Deutschland und Schweden untersucht, um die Unterschiede zu den Altenpflege-Arbeitsmärkten kenntlich zu machen. Anschließend erfolgt die Untersuchung der Altenpflege-Arbeitsmärkte im Rahmen einer Längsschnittanalyse mit Blick auf drei Indikatoren, nämlich Erwerbsformen, Qualifikationen und Arbeitgeber, bei denen die Pflegekräfte beschäftigt sind. In Kapitel 9 bis 12 werden die Pflege- und Gesundheitspolitik, die Arbeitsmarktpolitik, die Bildungspolitik sowie die EU-Politik hinsichtlich ihrer Steuerungsanreize für die AltenpflegeArbeitsmärkte untersucht. Kapitel 13 fasst die Ergebnisse mit Blick auf die Frage nach einer pfadabhängigen oder pfadabweichenden Entwicklung der Altenpflegearbeit in Deutschland und Schweden zusammen.

2. Warum Altenpflege-Arbeitsmärkte vergleichen? In diesem Kapitel wird die Fallauswahl näher erläutert, die dieser Forschungsarbeit zugrundeliegt. Warum wurden erstens für diesen Vergleich Deutschland und Schweden ausgewählt? Warum konzentriert sich die Arbeit zweitens auf die Altenpflege und nicht den

6

gesamten Pflege- und Betreuungsbereich? Warum wird schließlich drittens hauptsächlich die formale Altenpflege-Erwerbsarbeit und nicht auch die informelle Pflege untersucht? 2.1. Warum Deutschland und Schweden? Für die Fallauswahl Deutschland und Schweden lassen sich drei Gründe anführen. Zum einen werden die beiden Länder in der vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung unterschiedlichen Wohlfahrtsstaatsmodellen zugeordnet (vgl. Kapitel 4), die sich auch mit Blick auf den Bereich sozialer Dienstleistungen deutlich unterscheiden. Schweden baute in den 1950 bis 1970er Jahren den Bereich sozialer Dienste umfassend aus. Die universelle und öffentliche Bereitstellung sozialer Dienstleistungen gilt in der vergleichenden Forschung als ein zentrales Unterscheidungsmerkmal des sozialdemokratischen Modells. Auch heute noch weist Schweden das weltweit größte Wohlfahrtssystem auf (Palme, Fritzell und Bergmark 2009, S. 46). Dagegen erfolgte in Deutschland der Ausbau sozialer Dienste bis in die 1990er Jahre nur zögerlich und wenig umfassend. Die Betreuung und Pflege von Kindern und pflegebedürftigen Menschen wurde lange Zeit den Familien und den Wohlfahrtsverbänden überlassen. Entsprechend wird in der Forschung das deutsche Wohlfahrtssystem dem konservativen Modell zugeordnet. Zwar finden sich in der vergleichenden Forschung Beiträge, die ein Abrücken der beiden Länder von dem für sie typisch geltenden Modell konstatieren (für Deutschland Hinrichs 2010, Mohr 2009; Seeleib-Kaiser, Fleckenstein 2007, Bleses, Seeleib-Kaiser 2004; für Schweden Clayton, Pontusson 1998). Andere Forschere/innen gehen allerdings davon aus, dass trotz gewisser Annäherungen die beiden Länder noch den jeweils für sie traditionell geltenden Wohlfahrtsstaatsmodell zugeordnet werden können bzw. dass sie immer noch ihren traditionellen Entwicklungspfaden folgen (für Deutschland Kaufmann 2003; für Schweden: Palme, Fritzell, Bergmark 2009; Bergh, Erlingsson 2009; Lindbom, Rothstein 2004; Huber, Stephens 2002, Lindbom 2001). Diese Ausführungen legen insgesamt nahe, dass zumindest in den 1990er, und damit zum Beginn des Untersuchungszeitraumes dieser Arbeit, die Entwicklung und Regulierung der Altenpflege in Deutschland und Schweden erkennbare Unterschiede aufweisen dürfte. Dagegen verweist der zweite Grund, warum die Auswahl von Deutschland und Schweden besonderen Erkenntnisgewinn verspricht, eher auf eine ähnliche Entwicklung in beiden Ländern. Sowohl Schweden als auch Deutschland waren zu Beginn der 1990er Jahre einem erhöhten wirtschaftlichen Problemdruck ausgesetzt. In Deutschland führte die Vereinigung zu 7

Finanzierungsproblemen der Sozialkassen, zu einem Anstieg der Staatsverschuldung und der Massenarbeitslosigkeit und insgesamt zu einer „Erschöpfung des Sozialstaates― (Trampusch 2009). Schweden geriet Ende der 1980er, Anfang der 1990er Jahre in die schwerste Wirtschaftskrise seit den 1930er Jahren. Die Arbeitslosigkeit stieg rasant an, und die öffentlichen Haushalte wurden stark belastet. Infolge des wirtschaftlichen Problemdruck und im Kontext der Globalisierung und Europäisierung wurden in Deutschland und Schweden sozialpolitische und institutionelle Reformen initiiert. Mit Blick auf die Altenpflegebereiche in Deutschland und Schweden ist daher anzunehmen, dass der wirtschaftliche Problemdruck der 1990er Jahre sich auch in diesem Bereich niedergeschlagen hat. Damit wird auf den dritten Grund verwiesen, weshalb ein deutsch-schwedischer Vergleich der Altenpflegebereiche besonders interessant ist. In beiden Ländern traten in der ersten Hälfte der 1990er Jahre im Altenpflegebereich mit dem deutschen Pflegeversicherungsgesetz und der schwedischen ÄDEL-Reform zentrale Gesetze in Kraft, die die Entwicklung der Altenpflegebereiche maßgeblich beeinflussten und die im Kontext des wirtschaftlichen Drucks in beiden Ländern zu sehen sind. Zusammenfassend lassen sich somit als Auswahlkriterien für die Untersuchung die unterschiedlichen Wohlfahrtsmodelle anführen sowie der wirtschaftliche Druck, dem beide Altenpflegebereiche zu Beginn der 1990er Jahre ausgesetzt gewesen sein dürften, und die dann zeitnah initiierten institutionellen Pflegereformen. 2.2. Warum Altenpflege? In der vergleichenden Forschung wird seit einigen Jahren die vergleichende Untersuchung von einzelnen Politikbereichen gefordert, um Variationen bei den politischen Wirkungen sowie bei Reformprozessen besser erfassen zu können (Huber, Stephen 2001, Pierson 2001a; vgl. Clasen, Siegel 2007, S. 6). Studien über soziale Dienstleistungen und über Pflege- und Betreuungspolitiken

(care

policies),

die

auch

informelle,

unbezahlte

Tätigkeiten

miteinschließen, haben seit den 1990er Jahren in der vergleichenden Forschung an Bedeutung gewonnen (für einen Überblick: Pfau-Effinger, Rostgaard 2011; Burau, Theobald, Blank 2007). Beispielhaft nennt Morel (2006, S. 1f.) zwei zentrale Gründe, warum Studien über die Bereiche Pflege und Betreuung in der vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung zusätzlichen Erkenntnisgewinn versprechen: Erstens ist die Pflege- und Betreuungspolitik Bestandteil der Neuausrichtung der Wohlfahrtsstaaten, unabhängig davon, welchem Wohlfahrtsmodell sie zugeordnet werden. Während die Bereiche der Sozialtransfers Prozesse des Abbaus oder der Umstrukturierung durchlaufen, stellt sich der Bereich der Pflege und Betreuung als einer der 8

dynamischsten Bereiche der wohlfahrtsstaatlichen Expansion oder Umstrukturierung dar. Zweitens ist der Bereich der Pflege- und Betreuung stärker als andere sozialpolitische Bereiche mit historisch bedingten sozialen Normen und Werten verknüpft. Die hier angeführten Argumente beziehen sich sowohl auf den Bereich der Kinderbetreuung als auch auf den Bereich der Pflege- und Betreuung alter, pflegebedürftiger Menschen. Eine separate Untersuchung der Altenpflegebereiche verspricht jedoch einen zusätzlichen Erkenntnisgewinn aus zweierlei Gründen: Erstens wird das Thema ‚Altenpflege‗ zukünftig zu den wichtigsten gesellschaftspolitischen Themen zählen. Auf der politischen Ebene spiegelt sich dies in Deutschland noch nicht wider. So kann die deutsche Altenpflegepolitik noch nicht als voll ausgereiftes Politikfeld (Noweski 2008) angesehen werden. Als Beleg dafür lässt sich beispielsweise die geteilte Zuständigkeit auf ministerieller Ebene anführen, nach der das Gesundheitsministerium für die Pflegeversicherung zuständig ist, die Themen ‚Altenpflegeausbildung‗ und ‚Ältere Menschen‗ jedoch dem Ministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend zugeordnet sind. In Schweden fallen hingegen die Bereiche ‚soziale Dienstleistungen‗ und ‚Altenpflege‗ auf ministerieller Ebene in die Zuständigkeit nur des Ministeriums für Gesundheit und soziale Angelegenheiten (Socialdepartementet). Auch das in Deutschland kaum zu überblickende Akteursfeld2 legt nahe, dass es noch kein schon längere Zeit existierendes stabiles Netzwerk gibt, das sich trotz divergierender Akteursinteressen auf gemeinsame Ziele einigt und politische Beratung und Lobbyarbeit leistet. Ein augenscheinliches Beispiel für die „Nachrangigkeit― der deutschen Altenpflege bieten auch die jährlichen Länderberichte von Sozialexperten im Rahmen des ASIP-Netzwerkes3 an die Europäische Kommission. In dem Bericht aus Deutschland (Schmähl, Wille, Erdmann 2010) über Pensionen, Gesundheit und Langzeitpflege wird die Langzeitpflege als eines von fünf Unterabschnitten unter dem Abschnitt ‚Gesundheit‗ knapp angeführt. Dagegen wird in dem Bericht aus Schweden (Wadensjö, Axelsson 2009) Langzeitpflege als eigenständiges Thema beschrieben. Auf die Nachrangigkeit der Altenpflege gegenüber Kinderbetreuungsfragen weist auch die Forschung hin. So führt Williams (2003) an, dass im Kontext des Wandels zum sozialinvestiven Wohlfahrtsstaat die Betreuung und das Wohlergehen der Kinder vorrangig behandelt werden, da dies als Investition in die Zukunft gilt (ebd., S. 3). Mahon (2005) erklärt hingegen die vorrangige Thematisierung von Kinderbetreuungsmöglichkeiten durch die 2

Als Beispiel kann auf die Sachverständigenliste vom 14.Mai 2012 bei der öffentlichen Anhörung zum PflegeNeuausrichtungs-Gesetz verwiesen werden, die mehr als 60 Verbände umfasst (Deutscher Bundestag 2012). 3 ASIP steht für ―Analytical support on the Socio-Economic Impact of Social Protection Reforms‖.

9

OECD mit deren zentralem Anliegen, flexible Arbeitsmärkte und Haushalte für eine globalisierte Wirtschaft zu fördern. Ostner (2011) kommt zu dem Schluß, dass die Familienpolitik verschiedene Formen der Pflege und Betreuung unterschiedlich behandelt und die Ressourcen auf die öffentliche Kinderbetreuung und nicht auf die Altenpflege konzentriert. Vorbeugende Maßnahmen, die als Investition in Kinder gelten, ließen sich kaum diskutieren oder gar verwerfen (ebd. S. 227). Daraus

lässt

sich

die

Annahme

ableiten,

dass

Altenpflegesysteme

im

Kontext

wohlfahrtsstaatlicher Veränderungsprozesse anderen Rahmenbedingungen, Regulierungen, Diskursen und Leitbildern unterliegen als Kinderbetreuungssysteme. Eine tiefergehende, separate Analyse von Altenpflegesystemen in vergleichender Perspektive dürfte daher zusätzliche Erkenntnisse mit Blick auf wohlfahrtsstaatliche Wandlungsprozesse erbringen. Zweitens ist der Altenpflegebereich auch aus steuerungstheoretischer Perspektive von besonderem Interesse. In den 1990er Jahren beschleunigte sich in Deutschland und Schweden, wie in anderen westlichen Industrieländern, ein steuerungspolitischer Wandel, der als Liberalisierungspolitik

(Höpner

u.a.

2009),

Ökonomisierung

(Wasel

2011)

oder

Vermarktlichung (Evers, Heinze 2008) bezeichnet wird. Dabei war in Deutschland die Altenpflege der erste Bereich im Sektor sozialer Dienstleistungen, in dem marktorientierte Steuerungselemente im Rahmen der Pflegeversicherung eingeführt wurden. Nullmeier (2002, S. 273) hat daher auch das Pflegeversicherungsgesetz als „Marktschaffungsgesetz― bezeichnet. Auch in Schweden wurden in den 1990er Jahren marktorientierte Reformen im öffentlichen Sektor initiiert. Hier stellt sich die Frage, ob möglicherweise auch der schwedische Altenpflegebereich in besonderer Weise von den marktorientierten Reformen war. Sollte dies zutreffen, und das wird im Rahmen dieser Forschungsarbeit auch zu prüfen sein, ergäbe sich daraus die Anschlussfrage, ob die Altenpflegebereiche generell als Türöffner für marktorientierte Reformen im sozialen Dienstleistungsbereich fungierten. 2.3. Warum Altenpflege-Erwerbsarbeit? Im Rahmen dieser Forschungsarbeit steht die formale Altenpflege-Erwerbsarbeit im Vordergrund, während informelle Pflegetätigkeiten, wie die Pflege und Betreuung durch Angehörige oder durch informelle, teilweise illegale Arbeitskräfte nur partiell im Kontext der Pflegepolitik

und

der

EU-Politik

thematisiert

werden.

Generell

muss

die

Forschungsperspektive auf einen Gegenstand selektiv sein, da nicht alle Aspekte und Varianten, die den Gegenstand betreffen, gleichermaßen in einer integrierten Makrotheorie behandelt werden können (Mayntz 2001, S. 9). 10

Mit der hier vorgenommenen Fallauswahl wird keineswegs die Bedeutung einer integrierten Analyse von bezahlter und unbezahlter Pflegearbeit für die vergleichende Forschung in Frage gestellt (vgl. dazu Kapitel 3). Hier wird jedoch die Annahme vertreten, dass sich innerhalb und außerhalb von Altenpflege-Arbeitsmärkten bedeutsame Veränderungen vollziehen, die einer separaten, vertiefenden Analyse bedürfen. Denn eine gleichzeitige Untersuchung der formellen und informellen Pflegearbeit über einen längeren Zeitraum würde eher die Verschiebung von Pflegetätigkeiten zwischen dem formalen und dem informellen Bereich hervorheben. Die Einschränkung auf die formale Pflege-Erwerbsarbeit erfolgt daher, um die regulären Altenpflege-Arbeitsmärkte, ihre Rahmenbedingungen, ihre Regulierungen und ihre Entwicklungen intensiver in den Blick zu nehmen. Altenpflege-Arbeitsmärkte können für die vergleichende Wohlfahrtsstaatsforschung mit Blick auf ihre länderspezifischen Differenzen generell von Interesse sein. Internationalen Vergleichen der OECD (Fujisawa, Colombo 2009, S. 27f.. Colombo u.a. 2011, S. 159ff.) zufolge weisen Altenpflege-Arbeitsmärkte hohe Anteile an Arbeitskräften mit eher geringen Qualifikationen und mit atypische Erwerbsformen auf. Es zeigen sich jedoch deutliche Unterschiede zwischen den Ländern, was auf länderspezifisch unterschiedliche Organisation und Regulierung der Altenpflegebereiche schließen lässt. Altenpflege-Arbeitsmärkte sind daher für die Arbeitsforschung von Interesse, in der „‗Care‗ als Black Box― (Gottschall 2010, S. 690) gilt. Altenpflege-Arbeitsmärkte können zudem für die in der vergleichenden Politikwissenschaft bisher vernachlässigten Fragen zu der Interdependenz von Politikfeldern (Bönker 2007; Janning, Toens 2008) Anregungen bieten. Denn sie sind eng mit den allgemeinen Arbeitsmärkten und den Arbeitsmarktpolitiken verknüpft. In einigen Ländern werden die Altenpflege-Arbeitsmärkte arbeitsmarktpolitisch für die Schaffung von Beschäftigungsmöglichkeiten für Arbeitslose genutzt (Morel 2006, Simonazzi 2009, H. Oschmiansky 2010a,b). Umgekehrt haben Pflegereformen Auswirkungen auf die allgemeinen Arbeitsmärkte. So führt Morel (2006, S. 1) an, dass Pflegereformen als Hintertür für die Einführung von Niedriglohnmaßnahmen und die Flexibilisierung der Beschäftigung dienten. Schließlich können Altenpflege-Arbeitsmärkte für die politikwissenschaftliche Steuerungsund Regulierungsforschung Anregungen bieten. Wie oben angeführt, war der deutsche Altenpflegebereich der erste Bereich sozialer Dienstleistungen, der marktorientiert umgestaltet wurde.

11

Die angeführten vier Dimensionen, die Altenpflege-Arbeitsmärkte für Fragen der vergleichenden Forschung interessant machen, werden im Rahmen dieser Forschungsarbeit aufgegriffen (vgl. Abbildung 3.1.). Abbildung 3.1.: Altenpflege-Arbeitsmärkte als Untersuchungsgegenstand

Eigene Zusammenstellung

In dieser Arbeit konzentrieren sich die Forschungsfragen in erster Linie auf ihre Entwicklung. Wohlfahrtsstaatlicher Wandel im Altenpflegebereich, so die hier zugrundeliegende Annahme, lässt sich an der Entwicklung der Altenpflege-Arbeitsmärkte ablesen. Dies impliziert jedoch einen Forschungsansatz, der verschiedene Forschungsrichtungen und –konzepte verbindet, der auch die oben angeführten Themenbereiche berührt und der im Kapitel 4 vorgestellt wird.

3. Forschungsstand: Altenpflege im wohlfahrtsstaatlichen Wandel In der internationalen vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung ist wohlfahrtsstaatlicher Wandel, sei es als Rückbau oder als Umbau, spätestens seit den 1990er Jahren ein zentrales Thema. Dabei werden zunehmend auch die sozialen Dienstleistungen mit einbezogen. Die Altenpflege

als

eigenständiges

Forschungssujet

im

Rahmen

der

vergleichenden

Wohlfahrtsstaatsforschung hat hingegen erst seit einigen Jahren an Bedeutung gewonnen. In 12

diesem Kapitel wird zunächst der Wandel in der vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung thematisiert, bevor die vergleichende Literatur zu sozialen Dienstleistungen im Kontext wohlfahrtsstaatlichen Wandels folgt. Abschließend werden zentrale Forschungsbeiträge angeführt, die Altenpflege in Deutschland und Schweden in vergleichender Perspektive untersuchen. 3.1. Wandel in der vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung Für die wohlfahrtsstaatliche Forschung markierte der zweite „Ölschock― von 1979 einen historischen Wendepunkt (Ferrera 2007). Die dreißig Jahre nach dem Zweiten Weltkrieg wurden in der Forschung begrifflich als „Trentes Glourieuses―4 oder „Golden Age― für die Wohlfahrtsstaaten Westeuropas5 gefasst, und bis in die 1980er Jahre beschäftigte sich die Wohlfahrtsstaatsforschung vor allem mit der historischen Entstehung und Ausdehnung des Wohlfahrtsstaates. In den 1980er und 1990er Jahren nahm der Krisendiskurs in der wissenschaftlichen Debatte zu (Ferrera 2007, S. 1ff.), und in den 1990er Jahren wurde wohlfahrtsstaatlicher Wandel ein zentrales Forschungsthema (Leibfried Mau 2008, S. xxiii). Mit Blick auf die Intensität und Reichweite des wohlfahrtsstaatlichen Wandels lassen sich grob zwei Richtungen in der Forschung unterscheiden, die entweder stärker die Stabilität und Kontinuität in der Entwicklung von Wohlfahrtsstaaten betonen oder aber einen grundlegenden Wandel identifizieren. Zu der ersten Gruppe, die von einer relativen institutionellen Stabilität ausgeht, zählen institutionalistische Ansätze, die dem Historischen Institutionalismus nahestehen, und die gemäß

der

Pfadabhängigkeitsthese

betonen,

dass

gegenwärtige

sozialpolitische

Entwicklungen durch frühere Entwicklungen, Entscheidungen und Kräfteverhältnisse beeinflusst werden (vgl. z.B. Pierson 1996, 2000, 2001; Kaufmann 2003). Kaufmann führt beispielsweise mit Blick auf die wohlfahrtsstaatliche Entwicklung verschiedener Länder an, dass es sich bei ihnen „[…] trotz offenkundiger Parallelitäten stets um eigenständige politische Entwicklungen handelt, die von den jeweiligen Vorbedingungen ebenso abhängig sind

wie

von

den

politischen

Kräfteverhältnissen

und

den

dominierenden

Problembestimmungen― (Kaufmann 2003, S. 26). Auch in dem Regimetypologie-Ansatz von Esping-Andersens (1990, S. 32) werden die Regime-Unterschiede mit dem historischen Einfluss mit erklärt und die Bedeutung früherer Reformen für die Institutionalisierung von 4

Ferrera (2007, S.2) zitiert den von Fourastié 1979 eingeführten Begriff „Trentes Glorieuses“ für die dreißig “glorreichen Jahre“ des wirtschaftlichen Wachstums nach dem Zweiten Weltkrieg. 5 Leibfried und Mau (2008, XII) verweisen darauf, dass der umfassende, universelle Wohlfahrtsstaat ein Phänomen der 1950er und 1960er Jahre war, das auf die westeuropäischen Staaten begrenzt blieb.

13

Klassen-Präferenzen hervorgehoben. Dem Konzept zufolge ist ein wohlfahrtsstaatlicher Abbau lediglich im liberalen Wohlfahrtsregime wahrscheinlich aufgrund des Fehlens einer Mittelschicht, die dem Wohlfahrtsstaat loyal gegenüber steht (Esping-Andersen 1990, S. 33). Die meisten kontinentalen Wohlfahrtsstaaten werden von Esping-Andersen (1996, S. 24) hingegen als „frozen welfare state landscape― bezeichnet. In diesen seien vor langer Zeit bestimmte Formen der sozialen Sicherung institutionalisiert worden, an denen mächtige Interessengruppen ihre Interessen ausgerichtet hätten und insofern ein starker Widerstand bei radikalen Reformen zu erwarten wäre. In Anlehnung an Esping-Andersens Konzept spitzt Pierson (2001, S. 14) die These von der begrenzten Reformfähigkeit auf die konservativen Wohlfahrtsstaaten zu: In den christlich demokratischen Wohlfahrtsstaaten beschränkt sich ihm zufolge der Wandel – anders als in den liberalen und den sozialdemokratischen Wohlfahrtsstaaten – lediglich auf die Kosteneindämmung und die Neuausrichtung bereits bestehender Programme. Die Entwicklung einer neuen wohlfahrtsstaatlichen Politik sei in diesen Ländern unwahrscheinlich. Zu der zweiten Richtung zählen Forschungsbeiträge, die grundlegende, paradigmatische Wandlungsprozesse betonen. Hierzu sind Beiträge und empirische Untersuchungen zum wohlfahrtsstaatlichen Rückbaus ebenso zu zählen (vgl. zum Beispiel Allan, Scruggs 2004; Korpi, Palme 2003; Clayton, Pontusson 1998; einen Literaturüberblick bietet Starke 2006), wie die Konvergenz-Ansätze, die von einer Annäherung der wohlfahrtsstaatlichen Entwicklung und damit einem Abweichen vom jeweiligen nationalen wohlfahrtsstaatlichen Entwicklungspfads ausgehen (vgl. zum Beispiel Höpner u.a. 2009; Holzinger, Knill 2005, Gilbert 2002; kritisch zu den Konvergenz-Ansätzen: Dingeldey 2011, S. 65; Obinger, Starke u.a. 2010, S. 11). In jüngeren Beiträgen wird zudem ein wohlfahrtsstaatlicher Wandel auch in den Ländern identifiziert, die Esping-Andersen (1996, S. 24) zufolge die oben zitierten gefrorenen wohlfahrtsstaatlichen Landschaften aufweisen (Palier 2010; Seeleib-Kaiser, Fleckenstein 2007; einen Überblick bietet Ebbinghaus 2005, S. 19). Mit der Debatte über die Intensität und Reichweite des wohlfahrtsstaatlichen Wandels sind noch zwei weitere Debatten verwoben, zum einen über die Art des wohlfahrtsstaatlichen Wandel und zum anderen über die Rolle des Staates. In der Debatte über die Art der wohlfahrtsstaatlichen Entwicklung lassen sich nach Dingeldey (2011, S. 67) drei Forschungsrichtungen unterscheiden, denen zufolge die Transformationsprozesse entweder zu einer Konsolidierung oder sogar einen Ausbau (Resilience/Expansion) des Wohlfahrtsstaates beigetragen haben. Als Vertreter dieser Richtung können die Beiträge von Castles (2001) und 14

Swank (2005) gezählt werden, die anhand von Untersuchung der Sozialausgaben zeigen, dass kaum Einschnitte in den 1980er und 1990er Jahren in den OECD-Ländern erfolgten bzw. die auf den Ausbau sozialer Dienstleistungen hinweisen. Die zweite Forschungsrichtung, zu der die Beiträge von Clayton und Pontusson (1998) sowie Korpi und Palme (2003) gezählt werden, weist auf einen Abbau (Retrenchment/Dismantling) des Wohlfahrtsstaates hin. So zeigen Korpi und Palme (2003) im Rahmen ihrer Analyse über soziale Rechte im Rahmen von sozialen Sicherungssystemen in 18 OECD Ländern, dass in einigen Ländern seit den 1980er Jahren umfassende Einschnitte vorgenommen wurden. Die dritte Forschungsrichtung geht von einem Umbau (Recasting/Restructuring) des Wohlfahrtsstaates aus. Als Vertreter dieser Richtung gilt der Beitrag von Pierson (2001b), demzufolge zwar alle Wohlfahrtsstaaten seit einigen Jahren kostendämpfenden Maßnahmen Priorität einräumen, jedoch keinen generellen sozialpolitischen Abbau betreiben, der den wohlfahrtsstaatliche Kern betrifft. Vielmehr würde es sich bei den Umbaumaßnahmen um sei eine Neuausrichtung („recalibration―) handeln, die sogar eine Ausweitung von sozialpolitischen Maßnahmen beinhalten könne. Mit der Frage nach dem Umfang von wohlfahrtsstaatlichen Veränderungen ist schließlich auch die Frage nach der Rolle des Staates verknüpft. Auch hier finden sich unterschiedliche Thesen in der Literatur. Gilbert (2002) beispielsweise, der von paradigmatischen Wandlungsprozessen in den westlichen Wohlfahrtsstaaten ausgeht, konstatiert einen „stillen― Rückzug des Staates6. Ihm zufolge fördert der „befähigende Staat― („the enabling state―) die individuelle Selbstverantwortung, zieht sich aber gleichzeitig aus der öffentlichen Verantwortung zurück. Dagegen weist Dingeldey (2011, S. 465) mit Blick auf die Arbeitsmarktpolitik in Dänemark, Großbritannien und Deutschland die These des generellen Rückzug des Staates zurück. Ihrer Analyse zufolge lassen sich mit Blick auf die sozialpoltischen Leistungen zwar Kürzungen, aber auch teilweise eine Ausweitung von ökonomischen Interventionen beobachten. Auch mit Blick auf die Verantwortung zeigen sich in jüngerer Zeit sowohl eine Rücknahme als auch eine Ausweitung staatlicher Verantwortung. Mit Blick auf die Reichweite der Wandlungsprozesse lassen sich, wie angeführt, in der Literatur unterschiedliche Einschätzungen finden. Dazu beigetragen haben dürfte zum einen, dass die Effekte von sozialpolitischen Einschnitten oft nicht leicht zu erkennen sind, weil es starke politische Anreize gibt, sie zu verschleiern. Der „blame-avoidance―-Hypothese (Pierson 1994, 1996) zufolge riskieren Regierungen, die umfassende Kürzungsmaßnahmen im 6

Der Untertitel seines hier angeführten Buches lautet: „The Silent Surrender of Public Responsibility“.

15

Sozialbereich vornehmen, ihre Wiederwahl. Daher versuchen politische Entscheidungsträger die Sichtbarkeit von sozialpolitischen Einschnitten zu verschleiern, in dem sie zum Beispiel eine Gruppe von Begünstigten gegen andere Gruppen ausspielen. Eine andere Strategie ist die Suche nach einem möglichst großen Konsens, um die „Schuld― bzw. Verantwortung für eine Kürzungsmaßnahme zu verteilen und die eigene Verantwortlichkeit für die Maßnahme zu kaschieren (Pierson 1996, S. 147). Eine weitere Möglichkeit stellte die Strategie der Teilung dar,

die

mit

Blick

auf

Dienstleistungen

zum

Beispiel

eine

Verschärfung

der

Anspruchskriterien oder eine Trennung von Konsumenten und Produzenten sein kann (Pierson 1994, S. 22f.). Die dritte Strategie ist die Kompensations-Strategie, nach der Kompensationen denjenigen Gruppen zugestanden werden, die am wahrscheinlichsten Widerstand gegen die Einsparungen mobilisieren, oder öffentliche Sympathien auf sich ziehen können. Gleichzeitig werden die Einschnitte auf eine unspezifische, vermutlich schwer zu organisierende Gruppe von zukünftigen Nutzern beschränkt. Auch Privatisierungen im öffentlichen Bereich können – wenn sie öffentlich subventioniert werden – eine Kompensation für (andere, größere) Einschnitte im öffentlichen Sektor darstellen (Pierson 1994, S. 23). Zum anderen tragen auch die unterschiedlichen Untersuchungsobjekte und -methoden zu den divergierenden Einschätzungen über die Reichweite der sozialpolitischen Veränderungen bei. Erstens wird Wandel in den Ansätzen unterschiedlich konzeptionalisiert. So betont das in institutionalistischen Ansätzen häufig angewandte Pfadabhängigkeitskonzept institutionelle Stabilitäten und unterschätzt damit tendenziell Möglichkeiten des institutionellen Wandels (Beyer 2006; Bleses, Seeleib-Kaiser 2004). Auch das häufig zitierte Konzept von Hall (1993) zum Policy-Wandel, das auch für Analysen des wohlfahrtsstaatlichen Wandels herangezogen wird7, legt eher eine stabile wohlfahrtsstaatliche Entwicklung nahe, da es nur dann von einem grundlegenden, paradigmatischen Wandel ausgeht, wenn die Instrumente, ihr Setting und auch die Ziele einer policy verändert werden. Dagegen lässt sich mit dem Konzept von Streeck und Thelen (2005) auch gradueller, inkrementeller wohlfahrtsstaatlicher Wandel fassen, der zu einem paradigmatischen Wandel führen kann. Streecks und Thelens Konzept findet zum Beispiel in dem von Palier (2010) herausgegeben Band zum wohlfahrtsstaatlichen Wandel in konservativen Wohlfahrtsstaaten Anwendung und damit in den Ländern, die den institutionalistischen Ansätzen zufolge als nur begrenzt reformierbar galten. Für die Forschungsfrage dieser Arbeit nach Kontinuität oder Wandel der Altenpflege-Arbeit werden

7

vgl. Dingeldey 2011, S. 62.

16

die drei Konzepte zum Wandel herangezogen und im Kapitel 4 näher dargestellt und diskutiert. Zweitens lässt sich grundlegender wohlfahrtsstaatlicher Wandel oft nur über einen längeren Zeitraum identifizieren. Wie das Konzept von Streeck und Thelen (2005) zum inkrementellen Wandel

nahelegt,

können

auch

graduelle

Veränderungen

längerfristig zu

einem

grundlegenden Wandel führen. Bleses und Seeleib-Kaiser (2004, S. 153) empfehlen daher eine lange Untersuchungsdauer, um zu entscheiden, ob es sich um einen regulären inkrementellen Wandel handelt, der nicht die generelle institutionelle Logik beeinflusst, oder ob dieser Wandel zu einem signifikanten generellen Wandel beiträgt, der die Ziele von Sozialpolitik neu bestimmt. Bleses- und Seeleib-Kaisers Empfehlung folgend werden in dieser Forschungsarbeit die Entwicklung der Altenpflegearbeitsmärkte seit den 1990er Jahren untersucht und auch die Verberuflichungsphase seit den 1960er Jahren berücksichtigt. Drittens wird wohlfahrtsstaatlicher Wandel häufig anhand von Sozialausgaben gemessen (Clasen, Siegel 2007, S. 7). Brodin (2005) weist darauf hin, dass eine Messung des wohlfahrtsstaatlichen Wandels anhand von Sozialtransfers eine relative institutionelle Stabilität suggerieren kann, sofern das Niveau der Sozialtransfers in etwa gleich bleibt. Genau dies hätten verschiedene Forschungsbeiträge mit Blick auf die Entwicklung des schwedischen Wohlfahrtsstaates in den 1990er gezeigt, obgleich sich im Bereich der sozialen Dienstleistungen deutliche Wandlungsprozesse vollzogen haben (Brodin 2005, S. 5). Auch Jochem (2004, S. 232) zufolge greifen ausgabenanalytischen Ansätze bisweilen zu kurz. Signifikante Veränderungen auch in konservativen Wohlfahrtsstaaten hätten vielmehr solche Analysen gezeigt, die auch „Programmcharakteristika― als Kriterien mit heranziehen. „Mit ihren programmspezifisch geschärften Analyselinsen beleuchten diese Beiträge die Frage nach Veränderungen und Kontinuitäten nuancierter, als es in Untersuchungen mit hoch aggregierten Datensätzen möglich ist― (ebd. S. 233). Da jedoch im Rahmen der „programmspezifischen― Analysen bisweilen der Gesamtkomplex des Wohlfahrtsstaates aus den Blick gerät und die politische Ökonomie vernachlässigt wird, schlägt Jochem auch die Einbeziehung der „Arbeitsmarktperformanz― vor. Dieses Vorgehen bietet ihm zufolge die Möglichkeit, nicht nur die Wandlungsprozesse zu beschreiben, sondern auch die politischen Ursachen für unterschiedliche Veränderungsgrade aufzudecken (ebd. S. 233f.). Im Rahmen dieser Arbeit wird Jochems Vorschlag mit der Einbeziehung einer Policy-Analyse der Arbeitsmarktpolitik in Deutschland und Schweden und der statistischen Untersuchung der jeweiligen arbeitsmarktpolitischen Entwicklung gefolgt. 17

Viertens

wird

der

Bereich

der

sozialen

Dienste

in

der

vergleichenden

Wohlfahrtsstaatsforschung mit Blick auf Wandlungsprozesse eher vernachlässigt (Alber 1995; Clayton, Pontusson 1998; Blomqvist 2004; Brodin 2005; J. Schmid 2011). Dabei macht der Bereich der sozialen Dienste einen Großteil der länderspezifischen Unterschiede im Wohlfahrtsbereich aus. So gelten soziale Dienste als das entscheidende Merkmal des skandinavischen Wohlfahrtsmodells (Anttonen 1990, Sipilä 1997; Huber, Stephens 2000; Cox 2002). Zudem legt die blame-avoidance-Hypothese nahe, dass sich wohlfahrtsstaatlicher Wandel im Sinne von Einschränkungen eher in Bereichen vollzieht, die weniger unmittelbar, greifbar und sichtbar sind, was wiederum stärker auf soziale Dienste als auf finanzielle Transfers zutrifft (Clayton, Pontusson 1998, S. 95f.). Clayton und Pontusson weisen in diesem Zusammenhang auf die Einschränkungen im schwedischen Wohlfahrtsbereich in den 1990er Jahren hin: „[…] it is first and foremost the service components of welfare states that have been reformed according to market principles.― (Clayton, Pontusson 1998, S.96). Eine Untersuchung der Entwicklung sozialer Dienstleistungen lässt demnach für die vergleichende Forschung zusätzliche Erkenntnisse erwarten. Hier knüpft die Forschungsarbeit mit der Untersuchung der formellen Pflege als sozialen Dienstleistungsbereich in Deutschland und Schweden an. 3.2.

Altenpflege als Teilbereich sozialer Dienstleistungen in der vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung

Wie

angeführt,

wurden

soziale

Dienstleistungen

in

der

vergleichenden

Wohlfahrtsstaatsforschung lange Zeit vernachlässigt (Alber 1995) bzw. standen im Schatten der Mainstreamforschung (J. Schmid 2011, S. 125). Als Grund lässt sich zum einen die analytische Konzentration der traditionellen vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung auf das Verhältnis von Markt und Staat sowie auf das Verhältnis zwischen den Klassen im Wohlfahrtsstaat anführen. Diese Fragestellung hat die anders gelagerte Problemstellung, die mit den sozialen Diensten verknüpft ist, ausgeblendet (J. Schmid 2011, S. 125; ähnlich auch Brodin 2005). Zum anderen lassen sich methodologische Schwierigkeiten in der vergleichenden Forschung anführen. Ein Vergleich ist aufgrund der Vielgestaltigkeit und der damit

einhergehenden

Datendefizite

sowie

der

länderspezifischen

institutionellen

Unterschiede erschwert (J. Schmid 2011, S. 125ff.)8

8

vgl. zu den methodischen Problemen auch: Bahle, Pfennig 2001, S. 10; Anttonen, Sipilä 1996, S. 91; Rostgaard, Fridberg 1998, S. 11f; Leichsenring 2005, S. 280; Bettio, Plantenga 2004, S. 86

18

Trotz dieser methodischen Schwierigkeiten haben seit den 1990er Jahren Beiträge zu sozialen Dienstleistungen in der vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung deutlich zugenommen. Soziale Dienstleistungen werden stärker als ein zentraler Bestandteil der sozialen Sicherung wahrgenommen,

der

in

enger

Beziehung

zu

sozialpolitischen

Fragen

wie

der

Geschlechterbeziehung, dem Wandel von Familien und der Arbeitsmarktentwicklung steht (Kröger 2001, S. 4). Wesentlich zu diesem Durchbruch (ebd.) beigetragen hat das 1990 erschienene Buch von Esping-Andersen „The Three Worlds of Welfare Capitalism―, in dem er den Fokus auf die Qualität sozialer Rechte zu Lasten von Untersuchungen zu sozialpolitischen Ausgaben legt (vgl. Kapitel 4). Insbesondere die feministische Wohlfahrtsforschung hat in kritischer Auseinandersetzung mit Esping-Andersens Typologie und der darin nicht berücksichtigten Rolle der unbezahlten Pflege- und Betreuungsarbeit verschiedene geschlechtersensible Regime-Typologien entwickelt (vgl. beispielsweise Lewis 1992, Orloff 1993; Lewis, Ostner 1994; Anttonen, Sipilä 1996; Fraser 1996; Knijn, Kremer 1997; Rostgaard, 2003; Bettio, Plantenga 2004; Pfau-Effinger 2005; Simonazzi 2008, vgl. für einen Überblick auch Theobald 2005, Betzelt 2007). Allerdings verweist Morel (2006, S. 1) darauf, dass jenseits der feministischen Wohlfahrtsforschung, insbesondere in der Politikwissenschaft, das Interesse an Pflege- und Betreuungspolitik immer noch eher gering ist, obgleich Pflegepolitiken besonders interessant sind, da sie eine neue Verantwortung für den Wohlfahrtsstaat darstellen: „As such, care policies are part and parcel of the recasting of the welfare state― (Morel 2006, S. 1; vgl. auch Schartau 2008, S. 10). Die vergleichenden Studien in den 1990er Jahren sind umfassend angelegt und untersuchen den Bereich der sozialen Dienstleistungen in der Regel anhand des Bereichs der Kinderbetreuung und der Altenpflege sowie anhand bezahlter und unbezahlter Pflege- und Betreuungsarbeit. Damit folgen viele Studien dem Konzept von „social care―, das Daly und Lewis (1998 2000)9 entwickelt haben, um Variationen zwischen den Wohlfahrtsstaaten sowie den Wandel in modernen Wohlfahrtsstaaten zu untersuchen. „Social care― lässt sich näherungsweise mit „Sorgearbeit― (Theobald 2004) oder „Fürsorgetätigkeit― (Theobald 2008) übersetzen und bedeutet, denjenigen informelle oder professionelle Hilfe zu geben, die Hilfe benötigen (Anttonen, Baldock, Sipilä 2003, S. 7). Daly und Lewis gehen davon aus, das der qualitative Wandel, der im Kontext von social care in den Wohlfahrtsstaaten stattfindet, mit dem Forschungsfokus auf den Ausgabenkürzungen nicht fassbar ist. Für die Analyse des 9

Ursprünglich war „care“ ein feministisches Konzept mit starken soziologischen Anlehnungen. Care wurde als unbezahlte, häusliche Arbeit als Teil der verwandtschaftlichen und ehelichen Beziehungen erfasst, und die theoretischen Anstrengungen konzentrierten sich auf Fragestellungen, warum Frauen diese Arbeit verrichten und warum sie unbezahlt ist (Daly 2001, S. 34f.).

19

qualitativen Wandels schlagen sie drei Dimensionen vor, die Pflege als Arbeit, Pflege im Kontext von Verantwortung und Recht sowie die Aufteilung der Pflegekosten umfasst. Entsprechend des umfassenden Ansatzes verweist Daly (2001) auf den Querschnittscharakter von care, der viele Politikfelder berührt: ―It criss-cross a broad range of policy domains – social policy, health policy education policy, labour market policy, income policy‖ (Daly 2001, S. 35). Auch Williams (2003) hat die Bedeutung von care als analytisches Konzept für die Erfassung von wohlfahrtsstaatlichem Wandel betont. Ihr zufolge lassen sich durch das care-Konzept die Veränderungen in den Bereichen Familie, Arbeit und Nation wie durch eine Linse betrachten. Mit Blick auf die Nation weist sie zum Beispiel darauf hin, dass Familien zunehmend über Kontinente hinweg Pflege und Betreuung organisieren, dass globale Pflege-Ketten („global care chains―) an Bedeutung gewinnen, bei denen Migrantinnen aus ärmeren Ländern in reicheren Ländern Pflege- Betreuungs- und Haushaltsarbeiten übernehmen, und dass auch die staatlichen Rekrutierungsanstrengungen zunehmend auf Arbeitskräfte aus anderen Ländern zur Schließung der eigenen Pflegelücke zielen. In den hier ausgewählten Ländervergleichen wird Altenpflege also nur als ein Teilbereich untersucht, der zudem teilweise auch die informelle Arbeit mit einbezieht. In der zweibändigen Studie von Antman und Fölster (1996) werden die öffentliche Kinderbetreuung und die Altenpflege in Deutschland und Schweden untersucht. Der „schwedische Teil― von Antman (1996) enthält im Vorwort einen knappen Vergleich der deutschen und schwedische Kinder- und Altenpflege, in dem die zentralen Unterschiede zusammengefasst werden. Im Hauptteil der Studie wird zum einen eine umfassende, auch empirisch gesättigte Darstellung über die Anfänge und die Entwicklung der schwedischen Altenpflege und der Kinderbetreuung aus der Armenfürsorge geboten, die vom 18. Jahrhundert bis in Ende der 1980er Jahre reicht. Zum anderen bietet die Studie einen Überblick

über

zentrale

Entwicklungen

der

schwedischen

Altenpflege

und

der

Kinderbetreuung in den 1990er Jahren, die ebenfalls umfassendes Zahlenmaterial enthält. Ein weiterer Teil befasst sich mit der Erwerbstätigkeit von Frauen im Kontext von Pflege- und Betreuungsarbeit. Die Studie ist in schwedischer Sprache erschienen. Anttonen und Sipilä (1996) vergleichen soziale Dienstleistungen für Kinder und alte, pflegebedürftige Menschen in 14 Ländern auf Basis von Daten der OECD und der EU, allerdings ausschließlich als formelle Arbeit. Dabei sind sie von der Frage ausgegangen, ob zum einen die Berücksichtigung von sozialen Dienstleistungen die Wohlfahrtsstaatsregimes 20

von Esping-Andersen verändern und zum anderen, ob es einen Zusammenhang zwischen den sozialen Dienstleistungen und der Frauenerwerbsquote gibt. Anttonen und Sipilä sehen in sozialen Dienstleistungen ein zentrales Mittel, die persönliche Autonomie von Frauen zu stärken. Sie gehen davon aus, dass es entsprechend der Auffassung von Esping-Andersen einer „Marktabhängigkeit― auch eine „Pflege- und Betreuungs-Abhängigkeit― („caredependency―) gibt und dass soziale Dienstleistungen ein Weg sind, diese Abhängigkeit zu mindern. Im Ergebnis lassen sich fünf Wohlfahrtsregimes identifizieren mit Blick auf die sozialen Dienstleistungen für Kinder. Bei den sozialen Dienstleistungen für pflegebedürftige alte Menschen kommen die Forscher/innen auf vier Modelle, wobei sie hier zwei Indikatoren verwenden, nämlich den Anteil der älteren Menschen ab 65 Jahren an der Altersgruppe, die in einer stationären Einrichtung leben oder die ambulante Dienste in Anspruch nehmen. Während Schweden sowohl mit Blick auf die sozialen Dienstleistungen für Kinder wie auch für

pflegebedürftige

Menschen

zu

der

Ländergruppe

mit

umfassenden

sozialen

Dienstleistungen zählt, gehört Deutschland zu der Ländergruppe, die in beiden Bereichen nur ein bescheidenes Angebot bereitstellen. Mit Blick auf die Frauenerwerbsquote zeigt sich nach Anttonen und Sipilä nicht nur erwartungsgemäß ein Zusammenhang zwischen dem ausgebauten Dienstleistungsangebot für Kinder und einer hohen Frauenerwerbsquote. Auch Länder, die umfassende soziale Dienstleistungen

für

pflegebedürftige

alte

Menschen

bieten,

weisen

eine

hohe

Frauenerwerbsquote auf. Allerdings weisen Anttonen und Sipilä selbst darauf hin, dass die hohe Korrelation zwischen sozialen Dienstleistungen und der Frauenerwerbstätigkeit zum Teil selbsterklärend ist, da viele Frauen in sozialen Diensten arbeiten. Zentrales Ergebnis der Untersuchung ist demnach, dass sich die Wohlfahrtsstaaten in der Ausgestaltung der sozialen Dienstleistungen nicht nur unterscheiden, sondern auch, dass es innerhalb der Länder Unterschiede mit Blick auf die sozialen Dienstleistungen für Kinder und für pflegebedürftige alte Menschen gibt. Einige Länder zeigen demnach eine stärkere Orientierung auf pflegebedürftige alte Menschen und andere eher auf Kinder auf (Anttonen, Sipilä 1996, S. 97). In der Studie von Rostgaard und Fridberg (1998) werden die Organisation, die Finanzierung und die Bereitstellung sozialer Dienstleistungen für Kinder und alte Menschen in Ländern der Europäischen Union vergleichend untersucht. Obgleich der Focus auf sozialen Dienstleistungen liegt, werden auch einige diesbezügliche finanzielle Beihilfen angeführt, um zu illustrieren, wie unterschiedliche Beihilfen die gleichen Funktionen in unterschiedlichen Ländern übernehmen können. Die Länder, die in diese Studie einbezogen wurden, sind 21

Dänemark, Schweden, Finnland, die Niederlande, England, Frankreich und Deutschland. Für jedes Land wird das soziale Betreuungssystem detailliert in Beziehung zu der Ausgabenentwicklung und zur Zahl der Empfänger bzw. Nutzer analysiert. Das Besondere an der Studie ist der längere Untersuchungszeitraum, der sich von 1982 bis 1996 erstreckt und somit sowohl Phasen der Ausweitung als auch der Einschränkung im Sozialsystem abdeckt. Anders als in der Studie von Anttonen und Sipilä ziehen Rostgaard und Fridberg auch soziale Dienstleistungen mit ein, die durch den Markt, die Familie oder den Freiwilligen-Sektor erbracht werden. Methodisch stellt die Studie einen Ländervergleich dar, der auf sekundäranalytischer Auswertung von Nationalstudien, nationalen Datensätzen sowie Länderbesuchen und Expertengesprächen beruht. Die Studie ist vor allem empirischdeskriptiv orientiert und bietet detaillierte Angaben. Wenn z.B. der Standard in der Kinderbetreuung

analysiert

wird,

wird

nicht

nur

nach

den

unterschiedlichen

Betreuungsformen, nach der Gruppengröße oder dem Personalschlüssel gefragt, der das Verhältnis zwischen Kindern und Erzieher/innen wiedergibt, sondern auch nach möglichen Wartelisten für bestimmte Einrichtungen oder nach dem prozentualem Anteil der Kinder, die auf einen Kindergartenplatz warten (vgl. ebd. S. 59). In der Studie von Bahle und Pfennig (2001) werden die Organisationsformen und Trägerstrukturen sozialer Dienste aus der Perspektive der komparativen Wohlfahrtsstaats- und Verbändeforschung in Ländern der EU untersucht und zu fünf Länderregimen zusammengefasst. Methodisch basiert die Untersuchung auf einer Sekundäranalyse komparativer Studien sowie internationaler Statistiken der OECD und der Europäischen Kommission. Neben den Ausgaben für soziale Dienste wird der Erfassungsgrad der Sozialen Dienste für alte, pflegebedürftige Menschen und Kinder, d.h. wie viele Menschen der genannten Personengruppen in den verschiedenen Ländern die entsprechenden Einrichtungen nutzen, in die Analyse mit einbezogen. Auch die Träger der sozialen Dienstleistungen, also öffentliche, privat-kommerzielle und nicht-kommerzielle Anbieter und ihre jeweiligen Marktanteile werden berücksichtigt. Im Ergebnis zeigt sich, dass die skandinavischen Länder Schweden und Dänemark eine deutlich abgrenzbare Gruppe mit hoch entwickelten Diensten für Kinder wie alte, pflegebedürftige Menschen bilden, wobei durchweg öffentliche Anbieter dominieren. In der Bundesrepublik dominieren Nonprofit-Organisationen, aber es findet sich auch ein bedeutender Anteil kommerzieller Anbieter im Bereich der Altenhilfe. Auch im Niveau

des

Dienstleistungsangebots

zeigen

sich

Unterschiede

zwischen

den

mitteleuropäischen Ländern: Während alle untersuchten mitteleuropäischen Länder mittlere 22

bis hohe Betreuungsquoten für alte Menschen aufweisen, unterscheiden sie sich deutlich im Feld der Kinderbetreuung. In ihrem Beitrag zu Care-Regimen in Europa vergleichen und kategorisieren Bettio und Plantenga (2004) die nationalen Care-Strategien der späten 1990er Jahre für Kinder und alte, pflegebedürftige Menschen in verschiedenen Mitgliedsstaaten der EU und diskutieren die sozialen und ökonomischen Effekte. Um ein möglichst umfassendes Bild von den CareAktivitäten zu erhalten, ziehen die Autorinnen neben der formellen Care-Arbeit auch informelle Care-Tätigkeiten in ihre Untersuchung mit ein. Diese werden anhand von Daten über das Zeitbudget vom European Community Household Panel (ECHP) erfasst. Für die Erfassung der formellen Care-Arbeit unterscheiden die Autorinnen zwischen den drei Variablen

Zeit,

Geld

und

Dienstleistungen.

Die

Variable

‚Zeit‘

umfasst

erwerbsarbeitsbezogene Freistellungen wie Elternzeit, Arbeitszeitreduzierungen etc. Mit der Variable ‚Geld‘ sind Steuererleichterungen, sozialversicherungsbezogene Leistungen, Unterstützungen für häusliche Dienstleistungen etc. gemeint, und unter ‚Dienstleistungen‘ wird z.B. die häusliche Pflege für alte, pflegebedürftige Menschen und die Tagespflege für kleine Kinder erfasst. Die Autorinnen konstruieren anhand der Ergebnisse fünf Care-Regime: Deutschland bildet zusammen mit Österreich ein Care-Regime, das sich durch eine bedeutsame private oder informelle Care-Strategie auszeichnet. Die Kosten dieser Strategie in Form von entgangenen Einkommen werden jedoch teilweise durch kollektive Arrangements kompensiert. Beide Länder rangieren im mittleren Bereich hinsichtlich der zeitlichen und der finanziellen Provisionen sowie der institutionellen Pflege für alte, pflegebedürftige Menschen. Das Muster, das sich daraus ergibt, lässt sich als öffentlich erleichtertes, privates Pflegemodell beschreiben. Die Familie ist entsprechend des Subsidaritätsprinzips für die Bereitstellung von Pflege zuständig, wird jedoch staatlich in dieser Rolle indirekt auch unterstützt. Schweden bildet mit den anderen nordischen Staaten ein eigenes Care-Regime, für das moderate bis hohe Level an formellen Care-Ressourcen und der universalistische Ansatz kennzeichnend ist. Die Familie spielt in der Pflegebereitstellung nur eine bescheidene Rolle, während der Staat die Familie in den Pflegeaufgaben eher ersetzt denn unterstützt. Die Einbeziehung der Variablen Zeit und Geld verdeutlicht, dass die Pflegeprovisionen in bestimmten „Paketen― erfolgen und zum anderen, dass soziale Dienstleistungen nur einen Teil der gesamten Pflegestrategie darstellen (Bettio, Plantenga 2004, S. 102).

23

In dem Beitrag von Bosch u.a. (2001) wird die häusliche Altenpflege neben anderen Dienstleistungsbereichen (Handel, Banken, IT Dienstleistungen und Krankenhaus) mit Blick auf die Veränderungen in den Beschäftigungsformen und Arbeitszeiten untersucht. Dafür wurden in wechselnden Ländern im Rahmen eines von der Europäischen Kommission geförderten Projektes Fallstudien durchgeführt. An den Fallstudien zu der häuslichen Pflege nahmen neben Schweden, Finnland, Großbritannien und die Niederlande und Italien teil. Die Wissenschaftler/innen

identifizieren

trotz

der

Unterschiede

in

den

nationalen

wohlfahrtsstaatlichen Regimes vier gemeinsame Basistrends: der Anstieg der Nachfrage nach häuslicher Altenpflege seit den 1970er Jahren, eine Stärkung der ambulanten Pflege, eine flexiblere Arbeitsorganisation sowie das staatliche Bemühen, die Altenpflege auf externe Marktanbieter oder informelle Pflegesysteme zu übertragen. Morel (2006) konzentriert ihre Untersuchung auf die Pflege- und Betreuung von Kindern und alten, pflegebedürftigen Menschen und die damit verbundenen Reformen seit den 1980er Jahren in Frankreich, Belgien, Deutschland und den Niederlanden. Diese Wohlfahrtsstaaten zählen aufgrund ihrer Sozialversicherungsorientierung zum Bismarck-Modell und grenzen sich von Wohlfahrtsstaaten ab, die aufgrund der Steuerfinanzierung der Sozialpolitik zum Beveridge-Modell der Staatsbürgerversorgung gerechnet werden (Morel 2006, S. 4; vgl. auch J. Schmid 2010, S. 108). Die Reformpolitiken weisen eine Reihe von Ähnlichkeiten auf, was Morel auf die für diese Länder typischen Arbeitsmärkte und wohlfahrtsstaatlichen Institutionen zurückführt. Denn die pflege- und betreuungsrelevanten Reformen sind ihr zufolge eng mit den spezifischen Beschäftigungsstrategien in den Ländern verknüpft. Seit die niedrigen weiblichen Beschäftigungsraten Ende der 1990er Jahre zunehmend als Schlüsselproblem für die Zukunftsfähigkeit dieser Wohlfahrtsstaaten angesehen werden, werden Pflege- und Betreuungspolitiken benutzt, um die weibliche Beschäftigung zu erhöhen. Mit Blick auf den Altenpflegebereich trifft dies insbesondere auf Frankreich und Deutschland zu. In Frankreich gibt es für Pflegebedürftige eine finanzielle Unterstützung, mit der sie selbst Pflegekräfte anstellen können. Zwischen 1994 und 2002 stieg die Zahl der häuslichen Pflegekräfte von 70.000 auf 200.000, wobei 70% von ihnen keine Pflegequalifikation aufwiesen und die meisten im Rahmen einer marginalen Teilzeitbeschäftigung tätig waren (Morel 2006, S. 13). In Deutschland wurde mit dem Pflegegeld ein ähnliches Teilziel wie in Frankreich verfolgt, nämlich die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit durch „billige Jobs― in der häuslichen Pflege (ebd. S. 17). Morel zieht mit Blick auf die Veränderungen in den Pflegeund Betreuungspolitiken der vier Länder den Schluss, dass diese den Bedürfnissen der nationalen Arbeitsmarktpolitiken angepasst wurden. War die Arbeitslosigkeit hoch, wurden 24

Frauen eher von einer Arbeitsmarktteilhabe abgehalten. Seit Ende der 1990er Jahren eine hohe Arbeitsmarktteilhabe von Frauen als notwendig erachtet wird und seit der gesellschaftliche Bedarf nach Dienstleistungen steigt, haben Wohlfahrtsstaaten des BismarckTypus - anders als die sozialdemokratischen Wohlfahrtsstaaten - darauf mit der Schaffung von

schlecht

bezahlten

Beschäftigungsmöglichkeiten

mit

geringen

Qualifikationsanforderungen im Dienstleistungsbereich reagiert (ebd., S.20). Pflege- und Betreuungsreformen haben zudem als Hintertür für die Einführung von Maßnahmen fungiert, die die Arbeitskosten senken und die Flexibilität erhöhen (ebd., S. 1).

Aus den Beiträgen lassen sich vier für diese Forschungsarbeit interessante Erkenntnisse ableiten. Erstens führt die Einbeziehung von sozialen Dienstleistungen bzw. informeller Pflege und Betreuung teilweise zu Regimen, die von der von Esping-Andersen (1990) entwickelten Typologie leicht abweichen, so bei Anttonen und Sipilä sowie bei Bahle und Pfennig. Die Einbeziehung von Pflege- und Betreuungsarbeiten sowie die Einbeziehung der Träger in den wohlfahrtsstaatlichen Vergleich verändert offensichtlich das Erscheinungsbild. Zweitens wird in den Beiträgen deutlich, dass es innerhalb der Länder deutliche Unterschiede mit Blick auf die Betreuung von Kindern und von pflegebedürftigen alten Menschen gibt. Während Anttonen und Sipilä dies mit unterschiedlichen Orientierungen in den Ländern erklären, führen Bettio und Plantenga (2004, S. 95) an, dass Pflege- und Betreuungsstrategien für Kinder eine stärkere Aufmerksamkeit als solche für ältere Menschen auf sich ziehen. Eine mögliche Erklärung dafür bietet Williams (2003). Sie weist darauf hin, dass Kinder vor dem Hintergrund der Debatte zum sozialinvestiven Staat als Arbeitnehmer/innen der Zukunft gelten. Damit sei es leichter geworden, Ansprüche mit Blick auf ihre Bedürfnisse im Vergleich zu anderen gesellschaftlichen Gruppen wie Alleinerziehende oder arme (alte) Frauen durchzusetzen (Williams 2003, S. 4). Drittens zeigt sich den Studien zufolge eine im Vergleich zur Kinderbetreuung geringere länderspezifische Differenzierung im Altenpflegebereich. Dies könnte ein Hinweis darauf sein, dass dieser Bereich Ende der 1980er Jahre tatsächlich weniger differenziert war als die Kinderbetreuung, und eine dem jeweiligen traditionellen Entwicklungspfad entsprechende Verteilung der Altenpflegearbeit vorherrschte. Ein anderer möglicher Grund könnte in der Untersuchungsmethode bzw. an den ausgewählten Indikatoren oder ihrer zu geringen Zahl liegen. Ein umfassenderer Forschungsansatz, der auch die jeweilige institutionellen Rahmenbedingungen und die Pflegepolitiken mit einbezieht und der im Rahmen dieser Arbeit vorgeschlagen wird, scheint daher sinnvoll zu sein. 25

Viertens hat vor allem der Beitrag von Morel (2006) deutlich gemacht, dass Pflegepolitik eng mit dem jeweiligen Wohlfahrtsstaat und der Arbeitsmarktpolitik und Arbeitsmarktregulierung verknüpft ist. Allerdings scheint die zunehmende Flexibilisierung gerade im PflegeArbeitsmarkt nicht nur auf die Länder nach dem Bismarck-Modell begrenzt zu sein, wie es Morels Beitrag nahelegt. Beispielsweise führen Nishikawa und Tanaka (2007) an, dass sich auch in Japan die zunehmende Flexibilisierung infolge der Deregulierungen in den 1990er Jahren im ambulanten Altenpflegearbeitsmarkt niedergeschlagen hat. In Japan entschied sich die Regierung für eine Vermarktlichung des Pflegebereichs und führte im Jahr 2000 eine Pflegeversicherung

ein.

In

der

Folge

wurde

der

ambulante

Pflege-Markt

wettbewerbsorientierter ausgestaltet, und infolge des Kostendrucks und der arbeitsintensiven Natur der Dienstleistungen nahm die Zahl der irregulären, nicht-standardisierten Formen von Beschäftigung zu (ebd., S. 213). Demzufolge ist es denkbar, dass auch in anderen Ländern die Altenpflege-Arbeitsmärkte flexibel gestaltet und den Bedürfnissen der allgemeinen Arbeitsmärkte bzw. der nationalen Arbeitsmarktpolitik angepasst werden. Ob dies auch auf Schweden zutrifft, kann die Einbeziehung der Verberuflichungsphase der schwedischen (wie der deutschen) Altenpflege in Kapitel 6 zeigen. Angesichts

der

angeführten

geringeren

länderspezifischen

Differenzierung

im

Altenpflegebereich erscheint es sinnvoll, sich lediglich auf diesen Teilbereich zu konzentrieren und ihn in vergleichender Perspektive einer tiefergehenden Analyse als in den hier vorgestellten Beiträgen zu unterziehen. Diese Beschränkung ist auch erforderlich, um die Frage nach einem möglichen Wandel oder einer Kontinuität in den AltenpflegeArbeitsmärkten im Rahmen einer Längsschnittanalyse in den Blick zu nehmen. Dabei scheint die Untersuchung der formellen, bezahlten Pflegearbeit besonders ergiebig. Denn nach Clayton und Pontusson kann eine Analyse des Pflegepersonals Hinweise auf den wohlfahrtsstaatlichen Wandel geben: „Measuring the welfare state in terms of the absolute size of the public sector labor force, we find quite a few instances of actual welfare-state shrinkage in recent years―(Clayton, Pontusson 1998, S. 70). 3.3. Altenpflege(arbeit) in der vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung Seit den 2000er Jahren ist die Zahl der Veröffentlichungen zum Thema ‚Pflege alter pflegebedürftiger Menschen‗ sprunghaft angestiegen. Dies dürfte auch auf die wachsende Erkenntnis zurückzuführen sein, dass der soziodemographische Wandel den Pflegebedarf und die damit verbundenen Kosten zu einen der wichtigsten sozialpolitischen Zukunftsthemen in den entwickelten Industriestaaten machen wird. 26

Jüngere Veröffentlichungen der OECD und der EU bieten einen umfassenden, deskriptiven Überblick über die Altenpflegesysteme in den OECD-bzw. EU-Ländern: In dem Beitrag von Colombo u.a. (2011) werden die Arbeitskräfte in der Altenpflege, ihre Erwerbsformen, ihre Qualifikationen und die Arbeitsbedingungen sowie die nationalen Politiken zur Deckung des Arbeitskräftebedarfs in OECD-Ländern dargestellt. In dem Beitrag von Fujisawa und Colombo (2009) werden politische Strategien diskutiert, die Zahl der Arbeitskräfte zu erhöhen, die verfügbaren Arbeitskapazitäten intensiver zu nutzen sowie den Bedarf nach Langzeitpflege zu reduzieren und die Produktivität der Pflegearbeit zu erhöhen. Riedel und Kraus (2011) bieten einen Überblick über die Organisation der Altenpflege in 21 europäischen Ländern. Der Beitrag von Geerts (2011) thematisiert die Arbeitskräfte in der Altenpflege in Deutschland, den Niederlanden, Spanien und Polen. Dabei orientiert sich die Länderauswahl an der von Kraus u.a. (2010) entwickelten Altenpflegesysteme-Typologie. In dieser Typologie basieren die Daten auf einer Expertenumfrage sowie Länderberichten, das Vergleichsjahr ist 2006. Die Typologie umfasst auch die neuen EU-Mitgliedstaaten. In dem Beitrag werden zwei Typologieansätze geboten: einen, der alle EU- Mitgliedstaaten umfasst und Hinweise auf die länderspezifischen Charakteristiken bietet und einen Ansatz, der die Finanzierung und Nutzung beschreibt. Während in dem ersten Ansatz Deutschland und Schweden zusammen in einem der vier Cluster liegen, werden sie im zweiten Ansatz verschiedenen Clustern zugeordnet. Da in keinem der Ansätze die Pflegearbeit und die Pflegekräfte eine Rolle spielen und die Indikatorenauswahl auch Fragen aufwirft, wird dieser Ansatz hier nicht weiter ausgeführt.10 Neben diesen eher deskriptiv ausgerichteten Beiträgen finden sich auch stärker theoretisch fundierte Veröffentlichungen, die in vergleichender Perspektive die Altenpflege(arbeit) zum Untersuchungsgegenstand haben. In der Studie von Alber (1995) werden soziale Dienstleistungen für alte, pflegebedürftige Menschen im Ländervergleich auf Basis von Daten der Europäischen Kommission von 1960 10

Beispielsweise bezieht sich ein Indikator auf die formale Nutzung von Langzeitpflegesystemen. Dabei wird angegeben, wie hoch der Anteil der Menschen ab 65 Jahren ist, der formale Altenpflegeangebote zu Hause oder in einer Einrichtung nutzt, ohne allerdings Art und Umfang der Angebote zu quantifizieren. Die Niederlande weisen bei diesem Indikator den zweithöchsten Wert von allen Vergleichsländern auf (Kraus u.a. 2010, S. 28). Dies dürfte mit ausschlaggebend dafür sein, dass ihr Langzeitpflegesystem dem „skandinavischen“ hoch entwickelten und generösem Cluster zugeordnet wird (vgl. ebd. S. 29). Nach dem Dienstleistungsregime-Modell von Anttonen und Sipilä (1996) bildeten die Niederlande noch gemeinsam mit Deutschland, Belgien und Frankreich ein Regime, bei dem die Verantwortung für die Pflege vor allem bei den Familien liegt. Hier waren die relevanten Indikatoren der Anteil der Menschen ab 65 Jahren, die in einer Pflegeeinrichtung leben bzw. die ambulante Pflege erhalten. Daher dürfte die veränderte Zuordnung der Niederlande in der Typologie von Kraus u.a. (2010) weniger auf eine veränderte Altenpflegestrategie in den Niederlanden zurückzuführen sein als vielmehr auf die gewählten Indikatoren.

27

und 1990 verglichen. Schweden ist in diesem Vergleich nicht enthalten. Anhand von drei Indikatoren – den Ausgaben für soziale Dienstleistungen, der Zahl der Beschäftigten in den stationären und ambulanten Einrichtungen und der Inanspruchnahme - kommt Alber zu dem Ergebnis, dass Deutschland trotz seiner hohen Sozialtransfers mit Blick auf die sozialen Dienstleistungen für alte Menschen in dem Ranking einen hinteren Platz belegt. Er erklärt die Länderunterschiede mit Unterschieden in der Regulierung, Finanzierung, der Bereitstellung von Dienstleistungen sowie den Einbezug der Interessen der Nutzer. In der Vergleichsstudie von Pacolet u.a. (1999) wird der Sozialschutz für pflegebedürftige ältere Menschen, zu dem die Forscher/innen auch soziale Dienstleistungen rechnen, in der Europäischen Union und Norwegen dargestellt. Die formelle Pflegearbeit spielt in dem Bericht nur eine indirekte Rolle, wenn das Verhältnis von professionellen Pflegekräften pro Pflegebedürftigen in der stationären und in der ambulanten Pflege verglichen wird. Dagegen sind die von den Forscher/innen identifizierten Trends von besonderem Interesse: -

Ihnen zufolge lässt sich ein „europäischer Weg― bei der Entwicklung des Sozialschutzes identifizieren. Dieser beinhaltet zunächst eine Erweiterung seit den 1970er Jahren, eine Rationierung, aber auch Diversifizierung und Differenzierung in der ersten Hälfte der 1990er Jahre und eine weitere quantitative Erweiterung seit Mitte der zweiten Hälfte der 1990er Jahre (S. 23).

-

Die Sozialschutzsysteme nähern sich zwar an, wenn z.B. in einem Land, in dem der Staat die Versorgung bereitstellt, nun auch der private Sektor einbezogen wird. Diese Annäherung bedeutet jedoch noch keine Angleichung des Umfangs des gewährten Schutzes (S. 25).

-

Es ist ein Trend zur Verlagerung von der Bereitstellung von sozialen Diensten hin zu einer Unterstützung in Form von Barleistungen zu beobachten. Der Trend führt zur Substitution der von Fachkräften erbrachten Pflege durch die von Angehörigen geleistete Pflege (S. 25).

-

Einen weiteren Trend stellt die Diversifizierung und Differenzierung infolge der Sparpolitik dar, die sich bei den Wohnformen wie bei der Pflegearbeit bemerkbar macht: So ist ein Pflegeheim kostengünstiger als ein Krankenhaus, ambulante Pflege ist kostengünstiger als stationäre Pflege und bezahlte Pflege durch Angehörige ist kostengünstiger als durch professionelle Pflegekräfte (S. 26). Einen wachsenden Pflege-„Markt― mit einem vielseitigen Angebot an Diensten für ältere Menschen gibt es in allen 16 Ländern (S. 83). 28

-

Trotz der Annäherung finden sich mit Blick auf die professionellen Dienstleistungen deutliche länderspezifische Unterschiede, vor allem mit Blick auf die stationäre Pflege, aber auch bei der ambulanten Pflege.

Die hier angeführten Trends sind mit Blick auf die Forschungsfrage nach Wandel oder Kontinuität der Altenpflegearbeit von Interesse. Sie legen nahe, dass die weitere Entwicklung der Altenpflegearbeit in Deutschland und Schweden in den 2000er Jahren möglicherweise auch weitere Annäherungen aufweisen, jedoch die länderspezifischen Unterschiede noch erkennbar sind. In der Studie von Schartau (2008) wird die Entwicklung der Altenpflegesysteme in Großbritannien, Deutschland und Schweden anhand des wohlfahrtspluralistischen Ansatzes untersucht. Methodisch basiert die Studie auf einer Diskursanalyse und folgt einer Top-downPerspektive, das heißt zentralstaatliche Dokumente werden als bedeutsam für die politische Gestaltung der lokalen Ebene angenommen. Die zentralen Forschungsfragen beziehen sich auf die Bedeutung wohlfahrtspluralistischer Strategien in den drei Ländern. Lässt sich ein Trend zu einer wachsenden Bedeutung des gemeinnützigen, des informellen und des kommerziellen Sektors identifizieren und substituiert die gemeinnützige und private Bereitstellung von Altenpflegeleistungen die öffentliche Bereitstellung oder ergänzt sie diese lediglich ? Dabei geht Schartau von zwei generellen Trends aus, die sich in allen westlichen Wohlfahrtsstaaten zeigen. Zum einen haben Aktivierungsmaßnahmen zugenommen, um die Zahl der Menschen zu reduzieren, die auf soziale Unterstützungsmaßnahmen angewiesen sind. Zum anderen lassen sich kostendämpfende Maßnahmen identifizieren, die ein verbessertes Management, eine größere Ressourceneffektivität und die Förderung von Wettbewerb implizieren. Mit Blick auf Schweden identifiziert Schartau eine langsame, vorsichtige und nicht sehr weitreichende Transformation, während in Großbritannien der Wandel hin zu einem stärker wohlfahrtspluralistischen Ansatz im Altenpflegebereich sich umfassend darstellt und bereits seit länger Zeit vollzieht. In Deutschland hat sich der Wandel in relativ kurzer Zeit vollzogen und ist umfassender als der in Schweden. Dabei geht Schartau davon aus, dass sich das schwedische und das deutsche Altenpflegesystem eher in Richtung des britischen entwickeln, als dass alle drei Länder sich gleichermaßen in einer Richtung bewegen (Schartau 2008, S. 179f.). Theobald hat in zahlreichen Veröffentlichungen das deutsche, das schwedische und andere Altenpflegesysteme und die jeweilige Pflegepolitik vergleichend untersucht. Dabei hat sie sich unter anderem mit Fragen der Ungleichheit (Theobald 2010, Theobald 2004, Theobald 29

1999), der sozialpolitischen europäischen Entwicklung (Theobald, Kern 2008; Kern, Theobald 2004) und der Migration (Theobald 2009) beschäftigt. In diesem Kontext ist ihr Beitrag über die Care-Arbeitsmärkte in Deutschland, Schweden und Italien besonders interessant (Theobald 2008). Dabei untersucht Theobald anhand des Konzeptes von „social care― von Daly und Lewis (1998, 2000) die Altenpflege in den drei Ländern als Arbeit, als soziales Recht und mit Blick auf die Verteilung der ökonomischen, emotionalen und sozialen Kosten zwischen den verschiedenen gesellschaftlichen Sektoren. Mit dem Fokus auf die Pflegearbeitsmärkte

verbindet

sie

die

drei

Dimensionen

und

verdeutlicht

deren

Wechselwirkungen. So beeinflusst die Definition sozialer Rechte und die Zuweisung der Pflegetätigkeit zu bestimmten Sektoren und die damit verbundenen Bedingungen die Situation der Pflegebedürftigen, der pflegenden Angehörigen und die Arbeitsbedingungen für die bezahlten Pflegekräfte. Ist beispielsweise eine öffentliche Unterstützung unzureichend, kann dies zu einem privaten, zum Teil auch informellen Arbeitsmarkt mit ungünstigen Arbeitsbedingungen führen (Theobald 2008, S. 262). Im Ergebnis beeinflussen die unterschiedlichen sozialen Rechte die Entwicklung der Care-Arbeitsmärkte. In Schweden sind die sozialen Rechte, die als Zugangskriterien, sowie Umfang und Form der Leistung definiert werden, am umfangreichsten entwickelt. Auch die staatliche Finanzierung ist dort umfassend, und entsprechend hoch ist die quantitative Bedeutung, die der Care-Arbeitsmarkt für den regulären allgemeinen Arbeitsmarkt hat. 12,7% aller erwerbstätigen Frauen sind dort beschäftigt. Dagegen sind nur 4 Prozent der erwerbstätigen Frauen im deutschen CareArbeitsmarkt tätig, was Theobald auch auf die Teilsicherung durch die deutsche Pflegeversicherung zurückführt. Denn im Falle von Pflegebedürftigkeit müssen auch private Mittel, informelle Pflegearbeiten durch die Familie oder nach einer Einkommensprüfung Leistungen nach dem Bundessozialhilfegesetz herangezogen werden. Daher ist in Deutschland auch ein grauer Markt für Haushaltsdienste und zunehmend auch Pflegedienste in Form einer „24-Stunden-Pflege― entstanden (ebd., S. 276). In dem Beitrag von Simonazzi (2008) werden die Altenpflegearbeitsmärkte in acht europäischen Ländern, unter anderem in Deutschland und Schweden, untersucht. Ausgangspunkt des Beitrags ist das doppelte Problem von Altenpflegesystemen, zum einen den wachsenden Pflegebedarf zu decken und zum anderen hochwertige Pflege in einem Sektor bereitzustellen, für den niedrige Löhne, schlechte Arbeitsbedingungen und hohe Fluktuationsraten charakteristisch sind. Die Untersuchung beschränkt sich dabei auf die formale Altenpflegearbeit. Nach Simonazzi sind die Arbeitsbedingungen und die Bezahlung in den Altenpflegearbeitsmärkten generell eher schlecht. Dennoch lässt sich eine große 30

Spannbreite identifizieren, die sie auf die nationalen Arbeitsmarktmodelle zurückführt. So ist beispielsweise Teilzeitarbeit im Altenpflegearbeitsmarkt vor allem in den Ländern stark verbreitet, die auch generell hohe Teilzeitquoten aufweisen. Wo allerdings kaum Teilzeitarbeitsplätze im allgemeinen Arbeitsmarkt vorhanden sind, wie zum Beispiel in Italien, bietet die Altenpflege vor allem für junge Mütter eine Gelegenheit, in Teilzeit zu arbeiten. Auch mit Blick auf die Qualifikationen der formalen Altenpflegearbeitskräfte lassen sich deutliche länderspezifische Unterschiede ausmachen. In Ländern mit einem weit entwickelten Ausbildungssystem wie in Deutschland und Österreich, weisen auch die Pflegekräfte ein entsprechend hohes Ausbildungsniveau auf. Noch höher wird das Qualifikationsniveau der Pflegekräfte in Schweden eingeschätzt, da jede zehnte Pflegekraft in der Altenpflege einen Universitätsabschluss aufweist. Entsprechend hoch ist auch die Bezahlung. Simonazzi kommt zu dem Schluss, dass diejenigen Länder, die stärker regulierte (allgemeine) Arbeitsmärkte haben, erfolgreicher in der Bereitstellung eines ausreichenden Angebots an einheimischen Arbeitskräften sind. In den Ländern, in denen die Arbeitsmärkte stärker dereguliert sind oder in denen es den Pflegebedürftigen freigestellt ist, Pflegedienstleistungen selbst zu kaufen, gibt es einen Mangel an einem quantitativ und qualitativ ausreichenden Angebot an regulären Altenpflegekräften. Dabei sind die Qualität der Arbeit und die Qualifikation der Arbeitskräfte entscheidend für die Qualität der Pflege. Die große Herausforderung aus Simonazzis Sicht besteht daher darin, die Löhne und die Weiterbildungsmöglichkeiten der Pflegekräfte zu verbessern, ohne die Nachfrage von einkommensschwächeren Familien nach Pflegeleistungen einzuschränken. Die in diesem Abschnitt angeführten Beiträge zu den Altenpflegesystemen bzw. AltenpflegeArbeitsmärkten sind für diese Studie in dreierlei Hinsicht interessant: Erstens ist nach Schartau (2008) davon auszugehen, dass sich ein länderübergreifender wohlfahrtsstaatlicher Wandel vollzieht, der Rückwirkungen auf das deutsche und schwedische Altenpflegesystem hat, der sich jedoch in Umfang und Geschwindigkeit dort unterschiedlich

darstellt.

Diesen

Wandel,

den

Schartau

mit

Kostendämpfung,

Wettbewerbsförderung und Aktivierung umreißt und auf den auch Pacolet u.a. (1999) mit Blick auf die Altenpflegesysteme hinweisen, gilt es genauer (in Kapitel 7) in den Blick zu nehmen. Zweitens weisen Theobald (2008) und Simonazzi (2008) wie auch schon Morel (2006) im vorigen Abschnitt auf die enge Verbindung von Pflegepolitiken und Arbeitsmarktpolitiken und deren Bedeutung für die Arbeitsbedingungen der Altenpflegekräfte hin. Eine Untersuchung der deutschen und der schwedischen Arbeitsmarktpolitik inklusive der 31

Arbeitsmarktregulierungen mit Blick auf ihre Bedeutung für die Altenpflege-Arbeitsmärkte in den beiden Ländern scheint daher ergiebig. Drittens werden in den Beiträgen von Simonazzi (2008) und Theobald (2008) auch statistische Angaben zu den regulären Arbeitskräften in den Pflegearbeitsmärkten, zum Teil auch zu deren Erwerbsformen und Qualifikationen, geboten. Dabei handelt es sich jedoch um Bestandsaufnahmen. Ein systematischer Vergleich über einen längeren Zeitraum der Arbeitskräfte

im

deutschen

und

schwedischen

Altenpflege-Arbeitsmarkt,

ihren

Erwerbsformen und die Trägerstruktur, dürfte zusätzliche Erkenntnisse mit Blick auf die Auswirkungen des wohlfahrtsstaatlichen Wandels in diesen Bereichen erbringen. Ein solcher deutsch-schwedischer Vergleich, der im Rahmen dieser Arbeit vorgenommen wird, liegt meiner Erkenntnis nach bisher nicht vor. Neben den bisher angeführten ländervergleichenden Studien und Abhandlungen gibt es eine Reihe

weiterer

Studien

sowie

statistische

Auswertungen

zum

Thema

reguläre

Altenpflegearbeit, die sich mit nur einem der beiden in dieser Arbeit betrachteten Länder befassen. Für Schweden sind das folgende Beiträge, die auch für diese Arbeit ausgewertet wurden: -

Szebehely (1995) zur häuslichen Pflege Ende der 1980er Jahre

-

Szebehely (2000) über Arbeitskräfte in der stationären und häuslichen Altenpflege

-

Johansson und Norén (2002) über Beschäftigte im Gesundheitssektor, im Pflegebereich und im Sozialsektor

-

Johansson und Moss (2004) über reguläre Pflegekräfte in Schweden, Großbritannien und Spanien

-

Törnquist (2004) über Qualifikationen von Pflegeleiter/innen und Pflegekräften in Altenheimen

-

Trydegård (2005) über die Pflegekräfte, ihre Anstellungsformen und ihre Qualifikationen

-

Gustafsson und Szebehely (2005) über die Erwerbsformen der Pflegekräfte

Für Deutschland lassen sich folgende Studien und Beiträge anführen, die auch empirischstatistische Angaben zu dem formalen Pflegepersonal in der Altenpflege enthalten. -

Schneekloth und Müller (1999) zum Personal in stationären, teilstationären und ambulanten Einrichtungen

-

Weberling (2001) zu den Qualifikationen und Erwerbsformen in ambulanten Einrichtungen 32

-

Gerste und Rehbein (2002) mit Blick auf die Qualifikationen in den ambulanten Einrichtungen,

-

Meyer (2002) zum Berufsfeld Altenpflege

-

Frerichs u.a. (2004) zur Personalstruktur in stationären Einrichtungen in NordrheinWestfalen

-

Zellhuber (2005) zur Arbeitssituation von Altenpflegekräften in Heimen

-

Backes, Amrhein und Wolfinger (2008) zur informell-familiären, aber auch zur formell beruflichen Pflege- und Sorgearbeit für ältere Menschen aus der Pflegestatistik

-

Buestrich u.a. (2008) über die veränderte Beschäftigungssituation von Pflegekräfte infolge der Einführung wettbewerblicher Strukturen im Pflegesektor

-

H. Oschmiansky (2010a,b) über die Erwerbsformen, Qualifikationen und Arbeitgeber der Pflegekräfte in der Altenpflege

4. Altenpflegearbeitsmärkte

im

wohlfahrtsstaatlichen

Wandel



Theoretisch-analytischer Rahmen Die Forschungsfrage nach einem möglichen Wandel oder einer Kontinuität in der Entwicklung und Regulierung der Altenpflege-Arbeitsmärkte in Deutschland und Schweden seit den 1990er Jahren ordnet diese Arbeit der vergleichenden Wohlfahrtsforschung zu. Der Focus auf den wohlfahrtstaatlichen Wandel sowie das Forschungsobjekt „reguläre Altenpflegearbeit―

und

dessen

Querschnittscharakter

verweisen

auf

verschiedene

Forschungsrichtungen und theoretische Konzepte, die im Rahmen dieser Arbeit genutzt und verbunden werden sollen. Zu ihnen gehören:  Konzepte des institutionellen Wandels und das Pfadabhängigkeitskonzept,  Theorien und Konzepte des Wohlfahrtsmixes und der Wohlfahrtsregime  Arbeitsmarkt-, berufs- und professionalisierungstheoretische Ansätze sowie  Steuerungs- und regulierungstheoretische Ansätze Diese Konzepte und Ansätze werden in den folgenden Abschnitten mit Blick auf die formelle Altenpflegearbeit und die Forschungsfrage diskutiert, um anschließend einen Analyserahmen zu entwickeln.

33

4.1.

Konzepte des institutionellen Wandels und das Pfadabhängigkeit-Konzept: Wandel oder Kontinuität in der Altenpflegearbeit?

Die Forschungsfrage nach Wandel oder Kontinuität der Entwicklung der AltenpflegeArbeitsmärkte legt nahe, Konzepte des institutionellen Wandels sowie das PfadabhängigkeitsKonzept heranzuziehen.

4.1.1. Das Konzept der Pfadabhängigkeit Das Konzept der Pfadabhängigkeit war ursprünglich auf den ökonomisch-technologischen Bereich bezogen und bot eine Erklärung für die Durchsetzung bestimmter technischer Produkte gegenüber überlegenen Konkurrenten. Die sozialwissenschaftliche Erweiterung des Konzepts auf institutionelle Phänomene ist eng mit dem Historischen Instutionalismus verknüpft, obgleich der Begriff in frühen Beiträgen nicht verwendet wird (Beyer 2006, S. 25). Der Historische Institutionalismus zählt neben dem Rational-Choice-Institutionalismus und dem

Soziologischen

Institutionalismus

zum

Neoinstitutionalismus.

In

den

drei

Forschungsansätzen wird die Rolle von Institutionen mit Blick auf ihre sozialen und politischen Wirkungen hervorgehoben (Hall, Taylor 1996). Dabei unterscheidet sich der Historische Institutionalismus von den beiden anderen Forschungsansätzen zum einen in der Betonung der institutionellen Effekte auf politische Entwicklungen im Zeitverlauf (Pollack 2005, S. 363). Neben der historischen Dimension („history matters―) ist ein weiteres Unterscheidungskriterium

dieses,

seit

den

frühen

1990er

Jahren

entwickelten

Forschungsansatzes das Interesse an „real world empirical outcomes― (Steinmo 2008, S. 123). Historische Institutionalisten stellen Pierson und Skocpol (2002, S. 3) zufolge ―große― Fragen, die nicht nur für die Wissenschaft, sondern auch für eine breite Öffentlichkeit von Interesse sein können (vgl. auch Immergut 1998) Als Institutionen definiert der Historische Institutionalismus formelle wie informelle Prozeduren, Routinen, Normen und Konventionen, die in die organisatorischen Strukturen des politischen Systems und der politischen Ökonomie eingebettet sind (Hall, Taylor 1996, S. 6). Auch Altenpflegearbeitsmärkte sind in dieser Sicht Institutionen bzw. nach Göhler (2004) institutionelle Arrangements, die auf Kontinuität angelegt sind.11 Von zentraler Bedeutung ist im Rahmen des Historischen Institutionalismus die Betonung von Pfaden bei der Entwicklung von Institutionen. In Abweichung zu der traditionellen Vorstellung, dass gleiche Kräfte oder Anreize überall das gleiche Ergebnis 11

Als institutionelle Arrangements entfalten Altenpflegearbeitsmärkte eine stabilisierende Wirkung, weil es für sie Regeln gibt, die angewendet werden und weil dies den Beteiligten auch bekannt ist (Göhler 2004, S. 210f.).

34

erzielen, geht der Historische Institutionalismus davon aus, dass solche Anreize oft durch historisch bedingte Besonderheiten des Kontextes vermittelt werden und damit das Ergebnis beeinflussen (Hall, Taylor 1996, S. 9). Das mit dem Historischen Institutionalismus verknüpfte Pfadabhängigkeitskonzept wird zunehmend

in

sozialwissenschaftlichen,

aber

auch

wirtschaftswissenschaftlichen

Untersuchungen angewandt (Ebbinghaus 2005). Nach dem Konzept werden gegenwärtige sozialpolitische Entwicklungen von früheren Entwicklungen und Entscheidungen beeinflusst, da diese in bestehenden Institutionen als Vorschriften, Normen oder policy-Strukturen eingebettet sind (Pierson 2000, S. 264). Zwar können policies, also Politikinhalte, leichter als konstitutive Regelungen von formellen Institutionen verändert werden. Da policies aber auf Gesetzen basieren und durch die zwingende Staatsmacht unterstützt werden, sind sie oft bemerkenswert beständig (Pierson 2000, S. 259). Kaufmann (2003, S. 11, 26) hat in diesem Kontext den Begriff der Idiosynkrasien, also der Eigensinnigkeit, unterschiedlicher nationaler Entwicklungen der Sozialpolitik geprägt, die auf eigenständige politische Entwicklungen zurückzuführen, und die von den Vorbedingungen, den politischen Kräfteverhältnissen und den dominanten Problembestimmungen abhängig seien. Idiosynkrasien entstehen ihm zufolge aus der fortgesetzten Wechselwirkung zwischen kulturellen, politischen-sozialen und institutionellen Eigenarten (ebd. S. 11). Kaufmanns Hinweis auf die mitgestaltende Rolle der Kultur in der jeweiligen wohlfahrtsstaatlichen Entwicklung, die zum Beispiel auch von Manow (2004) mit Blick auf die Rolle der Kirche, von Bode (2008) im Kontext von Wohlfahrtsmärkten und von Pfau-Effinger (2005) mit Blick auf Pflege-Arrangements betont wird, kann im Rahmen dieser Arbeit nicht weiter nachgegangen werden. In Ansätzen, die Pfadabhängigkeit in einem eher weiten Sinn definieren, ist die Richtung zwar nicht vorgegeben, der einmal eingeschlagene Pfad kann auch eine Reaktion in eine andere Richtung provozieren (Pierson 2000, S. 252, 264). Eher enge Definitionen gehen aber davon aus, dass auch gegenwärtige Entwicklungen in dieselbe Richtung wie die vergangenen weisen. Levi (1997, S. 28) erklärt dies damit, dass das Beschreiten eines bestimmten Pfades die Kosten der Umkehr erhöht. Es gibt zwar andere Wahlmöglichkeiten („choice points―), aber die Verfestigung von bestimmten institutionellen Arrangements verhindert eine einfache Rückkehr zu dem ursprünglichen Ausgangspunkt. Auch im Rahmen von Piersons (2000, S. 252) eher enger Pfadabhängigkeitsdefinition erfolgen jüngere sozialpolitische Entwicklungen entlang einmal eingeschlagener Pfade, da sie mit steigenden Erträgen („increasing returns―) 35

bzw. Selbstverstärkungseffekten verbunden sind. Selbstverstärkungseffekte machen eine Umkehr im Zeitverlauf zunehmend unattraktiv, da neue Institutionen oder policies hohe Kosten

verursachen

mit

Blick

auf

die

Gründungskosten,

die

Lerneffekte,

die

Koordinationseffekte und die Erwartungen von Akteuren, die ihr Handeln entsprechend anpassen müssen (Pierson 2000, S. 254). Ein zentrales Element des Historischen Institutionalismus ist der Begriff der „critical junctures―, der auch im Kontext des Pfadabhängigkeitskonzeptes herangezogen wird. Der Begriff bezieht sich auf spezifische prägende historische Ereignisse, die alternative Entwicklungen ausschließen. Nach einem prägenden Ereignis kommt es zu einem Einfrieren, einem „freezing―, der institutionellen Konfiguration (Beyer 2006, S. 25f.). Dabei können auch „kleine― Ereignisse, die zum richtigen Zeitpunkt erfolgen, große Wirkungen erzielen (Pierson 2000, S. 263). Auch der Zeitfaktor - das timing, wann ein Ereignis eintritt und die zeitliche Reihenfolge bzw. die Sequenz - ist entscheidend für die Ausprägung eines möglichen Entwicklungspfades. Denn Pierson (2000, S. S. 264) zufolge kann das gleiche prägende Ereignis, wie zum Beispiel ein Krieg, zu unterschiedlichen Effekten führen, je nachdem, wann es in einer Abfolge von verschiedenen Ereignissen eintritt. Zur Verdeutlichung zitiert Thelen (2002, S. 97) die von Pierson benutzte Koch-Metapher: Während Querschnitts-Studien häufig der Annahme folgen, dass die Reihenfolge, in der Zutaten in den Topf gegeben werden, gleichgültig ist, hat die historisch-institutionalistische

Forschung

oft

gezeigt,

dass

die

Reihenfolge

zu

unterschiedlichen Mahlzeiten führen kann. Daraus lässt sich ableiten, dass die Untersuchung der Pflege-Arbeitsmärkte auch ihre Verberuflichungsphase mit umfassen sollte. Zusammenfassen lässt sich das Konzept der Pfadabhängigkeit nach Rothstein (1998, S. 29) in drei Punkten: 1.Frühere Veränderungen in institutionellen Arrangements, ob beabsichtigt oder nicht, beeinflussen spätere institutionelle Entwicklungen, 2. Bestimmte Handlungsabläufe, die einmal etabliert sind, sind schwer zu revidieren, 3. Anlässe, die in der nächsten historischen Sequenz erfolgen, stärken den ursprünglichen Auslöser (increasing returns). Für die Forschungsfrage dieser Arbeit nach der Entwicklung und Regulierung von Altenpflegearbeitsmärkten ist das Konzept der Pfadabhängigkeit forschungsleitend. Aus Sicht des

Pfadabhängigkeitskonzepts

wie

des

Historischen

Institutionalismus

sind

Altenpflegearbeitsmärkte historisch gewachsene institutionelle Konfigurationen, deren Entwicklung und Regulierung maßgeblich durch ihre Anfangsphase beeinflusst wurden. Aus dieser

Perspektive

ist

daher

eine

Untersuchung 36

der

Anfangsphase

der

Altenpflegearbeitsmärkte, das heißt der Phase der Formalisierung und Verberuflichung der Altenpflegearbeit,

notwendig,

um

die

damals

eingeschlagenen

Entwicklungspfade

herauszuarbeiten. Die identifizierten Entwicklungspfade dienen dann als „Vergleichsgröße― für die spätere Entwicklung der Altenpflegearbeitsmärkte in den 1990er und 2000er Jahren. Eine häufig zitierte Schwäche des Pfadabhängigkeitskonzeptes wird in seinem impliziten Konservatismus gesehen, das heißt, der Neigung, institutionelle Stabilitäten zu überschätzen und Möglichkeiten des institutionellen Wandels zu unterschätzen (Beyer 2006, S. 11; Werle 2007, S. 127f.). Nach Bleses und Seeleib-Kaiser (2004) wurde das Pfadabhängigkeitskonzept entwickelt, um Kontinuität und nicht um Wandel zu erklären (ebd., S. 152). Aber auch nach dem Pfadabhängigkeitskonzept, das noch stärker als der Historische Institutionalismus, stabile Entwicklungen betont, ist Wandel möglich. Auch Entwicklungspfade, die auf steigenden Erträgen beruhen und daher als besonders stabil gelten, müssen Beyer (2006, S. 27) zufolge nicht notwendigerweise zu dauerhaften „Einschlüsssen― (lock-ins) führen, sofern der Vorteil eines Pfadwechsels groß ist, seine Kosten als klein eingestuft werden und sofern sich negative adaptive Erwartungen herausbilden, die die selbstverstärkenden Wirkungen begrenzen oder umkehren Auch die Tatsache, dass soziale Prozesse und Prozesse im sozialen Bereich sich manchmal nur sehr langsam und inkrementell entwickeln, kann erklären helfen, warum trotz eines lange scheinbar stabilen Entwicklungspfades eine Abweichung erfolgt. Erst wenn Prozesse eine kritische Masse erreicht haben, können sie einen größeren Wandel auslösen (Pierson, Skocpol 2002, S. 9).12 Zudem sind graduelle Veränderungsprozesse bisweilen sehr komplex, was ihr Erkennen erschwert (Ebbinghaus 2005, S. 19). Das Pfadabhängigkeitskonzept legt demnach nahe, dass Entwicklung und Regulierung der Altenpflegearbeitsmärkte auch über einen längeren Zeitraum eher stabil sind, jedoch ein institutioneller Wandel bei entsprechenden Rahmenbedingungen nicht ausgeschlossen ist. Prägende Ereignisse könnten auch im Altenpflegebereich zu einer Pfadabweichung geführt haben. Doch wie lässt sich ein solcher Wandel messen? Wo liegt die Grenze, ab der von einem tiefergreifenden Wandel, also einer Pfadabweichung oder einem Pfadbruch, gesprochen werden kann, der geringfügige institutionellen Veränderungen und Anpassungen überschreitet? Zur Beantwortung dieser Fragen bieten sich die Konzepte zum institutionellen Wandel von Hall sowie von Streeck und Thelen an, die im Folgenden vorgestellt werden. 12

Pierson und Skocpol führen an, dass sich Wandlungsprozesse manchmal so langsam vollziehen, das sie von manchen Forscher/innen unbemerkt bleiben: „Analysts who fail to be attentive to these slow-moving dimensions of social life may ignore potentially powerful hypotheses. Perhaps most fundamental of all, they may fail to even identify some important questions about politics because the relevant outcomes happen too slowly and are therefore simply off their radar screens (Pierson und Skocpol 2002 S. 10).

37

4.1.2. Konzepte des institutionellen Wandels In dem von Hall (1993, S. 278ff.) entwickelten Konzept zum policy-Wandel wird zwischen einem Wandel erster, zweiter und dritter Ordnung unterschieden. Danach liegt eine Veränderung erster Ordnung vor, wenn nur die Instrumente verändert werden. Ihr Setting bzw. ihre Konfiguration bleiben aber ebenso erhalten wie die übergreifenden policy-Ziele. Bei einem Wandel zweiter Ordnung wird das Instrumenten-Setting verändert ebenso wie die Instrumente. Die policy-Ziele und die Zielhierarchie bleiben weitestgehend unverändert. Erst bei einem Wandel dritter Ordnung kann von einem radikalen Wandel gesprochen werden. Er beinhaltet die gleichzeitige Veränderung aller dreier Komponenten: Die Instrumente werden ausgetauscht, das Instrumentensetting wird modifiziert und die Zielhierarchie hinter der Policy wird ebenfalls verändert. Veränderungen erster und zweiter Ordnung stellen nach Hall keinen grundlegenden Wandel dar, sondern sind lediglich „normal policymaking―, also Bestandteil des politischen Alltagsgeschäftes. Nur ein Wandel dritter Ordnung kann als tiefgehender, paradigmatischer Wandel angesehen werden. Er tritt sehr selten ein und wenn, dann eher als unverbundener Prozess. Auch müssen Veränderungen erster und zweiter Ordnung nicht automatisch zu einem Wandel dritter Ordnung führen (Hall 1993, S. 279). Das Konzept von Hall ist für die Beurteilung der Reichweite institutioneller Veränderungen hilfreich und durch seine klare Unterscheidung zwischen den Instrumenten, ihrem Setting und den Zielen und der Untergliedrung in drei Formen des Wandels auf die Veränderungsprozesse in policies gut anwendbar. Einen Pfadbruch stellt aus dieser Perspektive demnach nur ein Wandel dritter Ordnung dar, bei dem sich das policy-Ziel verändert. Allerdings ist das Konzept von Hall statisch ausgerichtet und blendet die Dynamik von Veränderungsprozessen aus. Die meisten wohlfahrtstaatlichen Veränderungen sind eher gradueller Natur (Hinrichs, Kangas 2003) und würden nach Halls Konzept als Wandel zweiter Ordnung und damit als „normal policymaking― aufgefasst. Wie im vorangegangenen Abschnitt angeführt, können aber auch „kleine― Ereignisse in späteren Sequenzen große Wirkungen entfalten, und einmal beschrittene Entwicklungspfade können enden oder zu einem Pfadwechsel führen. So zeigen Hinrichs und Kangas (2003) am Beispiel der Alterssicherungspolitik in Deutschland und Finnland, dass kleine, inkrementelle, nicht systemmodifizierende Veränderungen über einen längeren Zeitraum graduell auch den Wohlfahrtstaat verändern. Mit dem Konzept von Streeck und Thelen (2005) zum institutionellen Wandel lassen sich solche inkrementellen Veränderungen erfassen. Das Konzept unterscheidet insgesamt fünf Formen: 38



Die erste Form ist die Verdrängung (displacement), bei der neue Institutionen oder Regelungen auftreten, die die alten in Frage stellen und schließlich verdrängen. Wandel infolge einer Verdrängung kann eintreten, wenn bisher aufgeschobene oder unterdrückte, alternative Möglichkeiten wiederentdeckt oder aktiviert werden. Eine andere Form der Verdrängung ist die Invasion, bei der heimische institutionelle Arrangements durch auswertige verdrängt werden (ebd., S. 19ff.)



Die zweite Form institutionellen Wandels ist die Schichtung (layering), bei der zu einer bestehenden Institution parallel eine neue eingeführt wird. Infolge der Schichtung können sich pfadabweichende Entwicklungen vollziehen, wenn die alte und die neue Institution mit unterschiedlicher Geschwindigkeit wachsen.



Als Nichtanpassung (drift) bezeichnen Streeck und Thelen eine dritte Form, die an der Oberfläche Stabilität suggerieren, tatsächlich aber für einen fundamentalen Wandel stehen

kann.

Institutionen

benötigen

im

Kontext

sich

verändernder

Rahmenbedingungen eine aktive Aufrechterhaltung durch Neuausrichtung und Neuverhandlung. Fehlt dies, erfolgt keine Anpassung der Institutionen an sich ändernden Rahmenbedingungen, und es entstehen institutionelle Abweichungen. Diese sind das Resultat von bewussten Vernachlässigungen, sie sind allerdings auch ohne politisches Manöver möglich, oder sie können Folgen von Nichtentscheidungen sein (ebd., S.24f.f.). 

Bei der Umwandlung (conversion) von Institutionen - der vierten Form institutionellen Wandels - werden bestehende Institutionen auf neue Ziele, für neue Funktionen oder für neue Zwecke angepasst.



Die fünfte Form ist die institutionelle Erschöpfung (exhaustion), die im Gegensatz zu den vier anderen institutionellen Wandlungsformen eher zu einem, wenn auch graduellen Zusammenbruch der Institution als zu ihrem Wandel führt. Dabei können Institutionen Dynamiken auslösen, die die Saat ihrer eigenen Zerstörung beinhalten.

Anhand des Konzeptes von Streeck und Thelen können nicht nur verschiedene Formen inkrementellen Wandels identifiziert, sondern diese auch zeitlich miteinander kombiniert werden. Allerdings kann mit dem Konzept von Streeck und Thelen institutioneller Wandel zwar beschrieben, nicht aber ausreichend erklärt werden (Seeleib-Kaise, Fleckenstein 2007, S. 428). Eine Schwierigkeit bei der Anwendung Streecks und Thelens Konzept ist zudem mit der Zeitdimension verbunden: Während ein Wandel nach Halls Konzept bereits im Veränderungsprozess anhand der veränderten oder ausgetauschten Ziele oder Instrumente identifiziert werden kann, ist dies bei Formen des inkrementellen Wandels erst ex-post 39

möglich. Palier (2005) hat auf den kumulativen Charakter inkrementellen Wandels hingewiesen. Wenn neue Institutionen zu bereits bestehenden eingeführt werden, also im Sinne von Streeck und Thelen eine Schichtung (layering) erfolgt, kann ihre Addition eine inkrementelle, kumulative Transformation einleiten. Insbesondere dann, wenn eine neue Institution gegensätzlich zu der alten konzipiert wurde, wenn viele Akteure sich über das Scheitern der alten Institution bzw. Politik einig sind und die neue Institution aus unterschiedlichen Gründen und mit unterschiedlichen Interessen befürworten, ist Palier (2005, S. 130f.) zufolge ein inkrementeller, kumulativer Wandel wahrscheinlich. Schließlich bezieht sich Streeck und Thelens Ansatz implizit auf einzelne Institutionen und deren Beziehungen zu einander. Die Pflege alter und pflegebedürftiger Menschen ist jedoch eine Querschnittsaufgabe, die von mehreren institutionellen Arrangements und PolicyBereichen geprägt wird. Daraus ergibt sich die Frage, welche Folgen ein inkrementeller Wandel in einem dieser Bereiche für die Pflege haben kann. Hat ein institutioneller Wandel in einem Bereich einen Domino-Effekt und weitet er sich infolge der institutionellen Verschränkung von einer Sphäre in die andere aus (Bosch, Lehndorff, Rubery 2009, S. 2)? Diese Frage lässt sich mit Streeck und Thelens Konzept nicht beantworten und verweist auf die weiter unten angeführte Annahme zu den Interdependenzen von Politikfeldern im Rahmen steuerungs- und regulierungstheoretischen Ansätzen. Für die hier interessierende Frage nach dem Wandel des Altenpflegebereichs ist das Konzept des institutionellen Wandels von Streeck und Thelen zusammen mit Halls Konzept zum policy-Wandel jedoch hilfreich. 4.2.

Pflegearbeit in Konzepten der Wohlfahrtsforschung

In diesem Abschnitt wird das Konzept des Wohlfahrts-Mixes und Konzepte zu Wohlfahrtsregimen

vorgestellt,

die

für

diese

Arbeit

wichtige

Anregungen

und

Anknüpfungspunkte bieten.

4.2.2. Pflege im Wohlfahrts-Mix Die Rahmen- und Arbeitsbedingungen für die Pflegearbeit werden maßgeblich durch den gesellschaftlichen Bereich beeinflusst, in dem die Pflege erfolgt. Daher stellt die Frage nach der Verortung der Pflegearbeit in unterschiedlichen gesellschaftlichen Sektoren der Gesellschaft eine zentrale Analysedimension dar (Theobald 2008a, S. 259). Hierfür bieten sich wohlfahrtspluralistische Ansätze an, die die Bedeutung einzelner Sektoren an der

40

Leistungserstellung von individueller Wohlfahrt und ihre jeweiligen spezifischen Stärken und Grenzen hervorheben. Das Ausmaß individueller Wohlfahrt ist Kaufmann (2002, S. 209f.) zufolge das Ergebnis von Aktivitäten, die nicht allein von den Individuen ausgehen, sondern in die eine Vielzahl von Personen und häufig auch Organisationen einbezogen sind. Wohlfahrtsproduktion ist damit ein auf mehreren Ebenen erfolgender Prozess, der sich in unterschiedlichen institutionellen Kontexten vollzieht (ebd.). Wohlfahrtspluralistischen Konzepte13 gehen daher davon aus, dass mehrere Versorgungssysteme bzw. gesellschaftliche Sektoren an der Produktion von Wohlfahrt beteiligt sind, so der Staat, der Markt, die Familien bzw. die Privathaushalte sowie ein, in der Literatur unterschiedlich definierter, vierter Sektor, der die Wohlfahrtsverbände (Kaufmann 2002, S. 210) oder die „ Non-Profit-Organisationen― bzw. den „intermediären Bereich― (Evers, Olk 1996, S. 16) oder die „Zivilgesellschaft― (Theobald 2008a, S. 260) umfasst. Diese vier Sektoren bilden zusammen den sog. „Wohlfahrtsdiamanten― („Welfare Diamond―) (Pijl 1994, S. 4). Die Beteiligung der vier Sektoren erfolgt auf mehreren Ebenen und (meist) gleichzeitig (Kaufmann 2002, S. 210). Die vier Sektoren weisen in ihren Leistungsbeiträgen zur Wohlfahrtsproduktion jeweils eigene Steuerungs- oder Handlungslogiken sowie spezifische Stärken und Grenzen auf. Evers und Olk (1996) zufolge erreichen die vier Sektoren ihre spezifischen Bezugswerte zwar optimal, allerdings auf Kosten der Vernachlässigung anderer Ziele. Zudem wird in den wohlfahrtspluralistischen Konzepten implizit unterstellt, dass das relative Versagen eines Sektors durch einen anderen aufgefangen werden kann, und dass das Niveau in etwa gleich bleibt. Die Mischung der Sektoren bei der Bereitstellung von Wohlfahrt, der „Wohlfahrtsmix―, könne dementsprechend einem „Versagen― vorbeugen. In der sozialen Realität gibt es jedoch zum Beispiel mit Blick auf obdachlose Menschen deutliche Hinweise dafür, dass alle vier Sektoren „versagen― können. Auch ist die Annahme von einem in etwa gleichbleibenden Wohlfahrtsniveau zu hinterfragen. Zudem sind die „Beziehungen― der Sektoren im „Wohlfahrtsmix― untereinander nicht egalitär: Erstens hat die feministische Wohlfahrtsstaatsforschung das besondere Zusammenspiel zwischen der informellen, unbezahlten Familienarbeit und den anderen Sektoren herausgearbeitet. Danach handelt es sich bei der Pflege und Betreuung alter Menschen um ein komplexes, komplementäres Wechselspiel: „The familiy supports the welfare state and the welfare state needs the family― (Wærness, Ringen 1987, S. 162). Zweitens hat auch der Staat Kaufmann 13

Für einen Überblick vgl. Heinze, Schmid, Strünck 1997; Köppe, Starke, Leibfried 2008; Evers 2011

41

zufolge (2002, S. 218) eine besondere Rolle im Wohlfahrtsmix. Denn er stellt die institutionellen Grundlagen der verschiedenen Leistungssysteme und gewährt Inklusion durch die Einräumung und den Schutz sozialer Rechte. Der entstehende Regulierungsbedarf wird daher nach Leisering und Berner (2001, S. 5) im Konzept des Wohlfahrtsmixes unterschätzt. Heinze, Schmid und Strünck (1997, S. 185) haben außerdem darauf hingewiesen, dass die normativen Varianten von wohlfahrtspluralistischen Konzepten (der 1990er Jahre) nicht allein auf eine Analyse, sondern auch auf eine Wiederbelebung von Selbsthilfe und Gemeinsinn zielen. Es ist daher vermutlich kein Zufall, dass gerade in der jüngeren Debatte um den sozialinvestiven Staat wieder auf wohlfahrtspluralistische Konzepte zurückgegriffen wird. Auch eine zentrale These der wohlfahrtspluralistischen Konzepte, nämlich die funktionalen Vorzüge nicht staatlicher und nicht marktlicher Sektoren bei der Wohlfahrtsproduktion als Erklärung für deren Entwicklung hinterfragen Heinze, Schmid und Strünck (1997, S. 185) und verweisen auf die historisch politischen Entwicklungspfade, die zu der gemischten Wohlfahrtsproduktion geführt haben. Trotz dieser Einwände bieten die Annahmen der wohlfahrtspluralistischen Ansätze einen hilfreichen Ansatzpunkt, da sie den Blick auf die verschiedenen wohlfahrtsproduzierenden Sektoren und Mechanismen und ihre jeweiligen Stärken und Grenzen lenken, die auch im Kontext der Organisation der Altenpflege relevant sind. Aus Sicht wohlfahrtspluralistischer Konzepte, die sich zum Teil stark an ökonomische Theorien des Markt- und des Staatsversagens (vgl. Winston 2007) anlehnen, bietet der Markt ein Maximum an Wahlmöglichkeiten – zum Beispiel zwischen Pflegeeinrichtungen oder ambulanten Diensten - und kann so die Konsumentensouveränität stärken. Er ist jedoch für die Schaffung von Gleichheit (der Ergebnisse) ungeeignet, da die Nutzung von den finanziellen Möglichkeiten der Konsumenten abhängt. Eine reine Marktausrichtung ohne korrigierende sozialstaatliche Regelung fördert daher soziale Ungleichheit. Ferner liegt Marktversagen vor mit Blick auf Bedürfnisse, die nicht über das Geldmedium befriedigt werden können (Evers Olk, 1996, S. 24). Eine persönlich anteilnehmende Pflege, wie sie im Idealfall im Rahmen der Familienpflege möglich ist, ist über den reinen Marktmechanismus nicht herstellbar. Auch die Bildung von Monopolen14 zählt zum Marktversagen, da Monopole Marktmacht bedeuten und die Möglichkeit, höhere Preise zu setzen. Ein weiteres Problem von Märkten sind die unvollkommenen Informationen, die entweder als „Ungewissheit― oder 14

Monopolbildung kann sich infolge von Skaleneffekten ergeben, wenn die durchschnittlichen Kosten pro Produktionseinheit bei steigendem Produktionsumfang sinken (Schmid 1994, S. 81). So sind bei einer großen Pflegeeinrichtung infolge der Skaleneffekte die internen Kosten zum Beispiel für die Küche geringer als bei einer kleinen Einrichtung.

42

aber als ungleicher Informationsstand von Konsumenten und Produzenten auftreten können (Schmid 1994, S. 81). Gerade diese Form von Marktversagen dürfte im Pflegebereich relevant sein, da die Pflege und Betreuung als Erwerbsarbeit ein Vertrauensgut (Schallermeier 1999, Jochimsen 2005) ist15 und die Qualität der Leistung durch die Kunden, in dem Fall durch die Pflegebedürftigen und ihre Angehörigen, schwer zu bewerten ist. Schließlich liegt Marktversagen vor, wenn sozial wünschenswerte Güter oder Dienste nicht über den Markt aufgrund ihrer fehlenden Rentabilität angeboten werden (Winston 2006, S. 61). Mit Blick auf die Altenpflege könnte dies zum Beispiel das regionale Angebot von Pflegeeinrichtungen einschränken. Insbesondere in Schweden stellt sich die Frage, ob es sich für private Einrichtungen rechnet, sich in weitabgelegenen kaum besiedelten Gegenden zu etablieren (Schartau 2008, S. 34). Von Kardorff (2002) hat zudem auf die Unangemessenheit des Kunden-Begriffs hingewiesen, welcher seit der Einführung der Pflegeversicherung und der zunehmenden Marktorientierung an Bedeutung gewonnen hat. Pflegebedürftige sind ihm zufolge zum einen überwiegend abhängige Personen, die Pflege, Betreuung und Assistenz benötigen, und zum anderen sind sie Klienten, die auf die Gewährleistung der Hilfe aus Mitteln der Pflegeversicherung und ergänzend der Sozialhilfe angewiesen sind (von Kardorff 2002, S. 11f.). Der Staat als Sektor der Wohlfahrtsproduktion kann ein flächendeckendes und standardisiertes Angebot an Gütern und Dienstleistungen für alle Bürger/innen bereitstellen und damit in der Tendenz eine Gleichartigkeit von Lebensbedingungen schaffen. Aber er läuft Gefahr, die Bedürfnisse von Minderheiten oder Menschen mit besonderen Bedarfen, zum Beispiel Pflegebedürftige mit einem Haustier, infolge der standardisierten Ausrichtung zu verfehlen.16 Zudem schränkt er die individuellen Freiheitsrechte tendenziell ein (Evers, Olk 1996, S. 24f.). Übertragen auf die Altenpflege könnte dies eine regionale Einschränkung bei

15

Die Altenpflege ist ein Vertrauensgut, denn die Qualität der Arbeit kann vom Leistungsempfänger nicht vor und auch nicht nach dem Kauf bzw. den Leistungsbezug beurteilt werden. Dem Leistungsempfänger fehlt bei sozialen Dienstleistungen in der Regel eine ausreichende fachliche Kompetenz, und das Leistungsergebnis tritt oft erst nach einer unbestimmten Zeit ein. Insbesondere für den Pflegebereich ist dieser Aspekt relevant, da dort die Informationsasymmetrie zwischen den Anbietern und den Nachfragern besonders groß ist. Zum einen ist die Qualität der Pflege in einer stationären Einrichtung oder bei einem ambulanten Dienst nur schwer anhand von Qualitätsindikatoren vorab zu beurteilen. Zum anderen sind die Pflegebedürftigen aus unterschiedlichen Gründen nach dem Eintritt in eine Pflegeeinrichtung nicht mehr bereit oder in der Lage, diese zu wechseln (Schallermair 1999, S. 69ff; Jochimsen 2005). 16 Nach der Theorie des Staatsversagens orientiert sich die jeweilige Regierung bei der Bereitstellung öffentlicher Güter und Dienstleistungen an der Mehrheitsregel, um die Chancen ihrer Wiederwahl zu erhöhen. Dementsprechend richten politische Entscheider die öffentlichen Angebote am Bedarf des sogenannten Medianwählers aus, mit der Folge, dass spezifische Bedürfnisse und Minoritäten vernachlässigt bzw. benachteiligt werden (Weisbrods 1988, S. 26ff.).

43

der Wahl einer Pflegeeinrichtung sein, so wie dies zum Beispiel in Schweden lange Zeit üblich war (vgl. Kapitel 6 und 9). Der informelle Bereich der Wohlfahrtsproduktion umfasst Familien, Freundeskreise, Nachbarn oder sonstige informelle Netzwerke. Deren Leistungen basieren auf dem Reziprozitätsprinzip, das heißt auf wechselseitigen Hilfen, die zu einem späteren Zeitpunkt erbracht werden können und die sich auch zwischen den Generationen vollziehen (Evers, Olk 1996, S. 25). Der besondere Vorteil insbesondere der familiär erbrachten Pflege liegt darin, dass sie im Vergleich zu allen anderen formellen Pflegearrangements auf den ersten Blick für die Gesellschaft sehr kostengünstig erscheint. Zudem kann Familienpflege bisweilen zeitlich umfassender und flexibler als die formelle Pflege gestaltet werden (Schartau 2008, S. 33). Auch in diesem Punkt erscheint familiär erbrachte kostengünstiger als die formelle Pflegearbeit. Denn dem Uno-actu-Prinzip entsprechend ist Pflege nicht lagerfähig, da Produktion und Konsum der Pflegearbeit zeitlich und räumlich unmittelbar zusammen fallen. Da der Bedarf an Pflegedienstleistungen nicht exakt vorhersehbar ist und oft sehr kurzfristig eintritt, müssen in stationären Einrichtungen und ambulanten Diensten Pflegekräfte vorbehalten werden, die jedoch zu Überkapazitäten und damit zu Leerkosten beitragen (Schallermair 1999, S. 29). Das Kostenargument unterschlägt allerdings den entgangenen Lohn der pflegenden Angehörigen, die entgangenen Sozialversicherungsbeiträge sowie die möglichen

Kosten

der

Altersarmut,

die

sich

infolge

der

pflegebedingten

Erwerbsunterbrechung oder –aufgabe von Familienmitgliedern ergeben können. Ein weiterer Vorzug der Familienpflege kann – im günstigen Fall - in der persönlichen, vertrauten und auf die individuellen, intimen Bedürfnisse des Pflegebedürftigen eingehenden Betreuung liegen. Dieser Punkt erscheint relevant, da Pflegearbeit zu einem großen Teil Gefühls- und Beziehungsarbeit ist (Schallermeier 1999, S. 36). Gerade aufgrund der besonderen Tätigkeit, die sich auf die intime Lebenssphäre richtet, sind Pflegebedürftige in der Regel an einer vertrauensvollen, dauerhaften Beziehung zu den Pflegenden interessiert (Schallmair 1999, S. 69ff.). Zudem sind in der Altenpflege das ‚Produkt‗ und der ‚Herstellungsprozess‗ auf eine besondere Weise verknüpft. Die sonst übliche Trennung zwischen Konsument und Produzent entfällt, da der Konsument zum Ko-Produzenten wird. Der Produzent ist demnach auf die Mitwirkung des Konsumenten angewiesen (Finis Siegler 2009, S. 44). Dessen Mitwirkung hängt wiederum von der Qualität der zwischenmenschlichen Beziehung zwischen dem Leistungsempfänger und dem Leistungserbringer ab (Schallermair 1999; S. 28). 44

Der Begriff des Familienversagens ist, anders als die Begriffe Staats- und Marktversagen, in der ökonomischen wie auch in der wohlfahrtspluralistischen Literatur unüblich.17 Angemessener erscheint der Begriff der „Grenze― zu sein. Von Grenzen der Familienpflege ist auszugehen bei Gewalt in der Pflege und bei Pflegefehlern, wenn die pflegenden Personen körperlich oder psychisch mit der Pflege überlastet sind und wenn trotz Überlastung anderweitige Hilfe abgelehnt wird. Ebenso ist die Familienpflege begrenzt, wenn keinerlei familiäre Unterstützung möglich ist, weil es keine Angehörigen gibt, die dazu bereit und in der Lage wären. Auch wenn die Wahlfreiheit der pflegenden Person wie des Pflegebedürftigen durch moralische Verpflichtung eingeschränkt ist, zeigt dies die Grenzen der

Familienpflege

Wahlmöglichkeiten

auf.

Insbesondere

betroffen,

da

vor

Frauen allem

sind von

von ihnen

den die

eingeschränkten Übernahme

von

Pflegeverpflichtungen innerhalb der Familie erwarten wird (Schartau 2008). Wie Schartau anführt, sind mit der Pflege für die pflegenden Frauen persönliche Kosten verbunden. Die Pflege ist physisch, mental und sozial aufreibend und mit einem Mangel an Privatheit und einen Verlust an Freiheit verbunden. Die Frauen müssen oft ihre Erwerbsarbeit einschränken oder ganz aufgeben, und jüngere Frauen mit Kindern können in einen Konflikt zwischen verschiedenen Betreuungsverpflichtungen geraten (Schartau 2008, S. 34). Schließlich kann eine Grenze der Familienpflege mit Blick auf die fehlende Fachlichkeit gesehen werden. Umgekehrt kann eine Stärke der formellen Pflege in ihrer Fachlichkeit liegen, sofern die Pflegekräfte eine entsprechende Ausbildung aufweisen. So sind nach Jochimsen (2005) für eine effektive Organisation von Sorgetätigkeiten wie der Altenpflege neben den Motiven der Pflegekräfte und den materiellen, finanziellen und zeitlichen Ressourcen generell auch die Fachkompetenzen der Pflegekräfte zur Ausführung der Sorgeleistung notwendig. Schallermair (1999) führt die hohe Bedeutung der Fachkompetenz auf das Uno-Acto-Prinzip zurück, nach dem die Produktion und der Konsum bei personennahen sozialen Dienstleistungen wie der Altenpflegearbeit zusammenfallen. Die Folge des Uno-actu-Prinzips ist eine beschränkte Standardisierbarkeit der Dienstleistung, da die

Leistungserstellung

auf

die

besonderen

Bedürfnisse

des

individuellen

Leistungsempfängers abgestimmt werden muss. Die Pflegekräfte müssen entsprechend ihr theoretisches berufliches Fachwissen in der Praxis mit Blick auf den individuellen Bedarf der Pflegebedürftigen anpassen und umsetzen (Schallermair 1999, S. 25, 36). Zudem ist die 17

Esping-Andersen (2004) hat den Begriff des Familienversagens vor allem mit Blick auf die Kinderbetreuung durch die Familie angeführt. Der Begriff des Familienversagens scheint jedoch im Kontext des Wohlfahrts-Mixes problematisch, da Familien heterogen sind, über entsprechend unterschiedliche „Kapazitäten“ verfügen und die Sphäre „der Familie“ sich nicht mit derjenigen „des Staates“ und „des Marktes“ gleichsetzen lässt.

45

Beziehungs- und Gefühlsarbeit, wie angeführt, ein zentraler Bestandteil bei der Altenpflegearbeit. Auch dieser Aspekt dürfte durch einen berufsfachlichen Hintergrund der Pflegekräfte unterstützt werden, der eine professionelle Balance zwischen Nähe und Distanz erleichtert und so eine emotionale Überforderung der Pflegenden angesichts des permanenten Umgangs mit Leiden und Tod vermeiden hilft. Der „intermediäre Bereich“ bzw. der „Non-Profit-Sektor― der Wohlfahrtsproduktion umfasst so

unterschiedliche

Akteure

Arbeitnehmerorganisationen

wie

oder

die

Wohlfahrtsverbände,

zivilgesellschaftliche

die

Kirchen,

(Selbsthilfe-)Organisationen.

Entsprechend ist dieser Sektor in den Wohlfahrtsstaaten sehr unterschiedlich ausgestaltet. In einigen Ländern wie den Skandinavischen Wohlfahrtsstaaten stellen die intermediären Organisationen selbst keine sozialen Dienstleistungen bereit, sondern übernehmen nur Interessenformulierungs- und Lobbyfunktionen (Schartau 2008, S. 31). In anderen Ländern wie Deutschland sind sie bedeutender Teil der Wohlfahrtsproduktion. Evers und Olk (1996, S.23ff) zufolge liegt die Leistungsstärke des intermediären Bereichs in der soziale Kohäsion und sowie in der Förderung bürgerschaftlichen Engagements. Als zentrale Defizite von NonProfit-Organisationen werden eine reduzierte Effektivität sowie geringe Beiträge zur Lösung von Ungleichheitsproblemen angeführt (Evers und Olk 1996, S. 23; Evers 2011, S. 271). Der Verdienst wohlfahrtspluralistischer Konzepte liegt darin, dass sie die Beteiligung verschiedener gesellschaftlicher Sektoren an der Produktion von Wohlfahrt sowie deren Stärken und Grenzen sichtbar machen. Dieser Aspekt wird von den governance-Ansätzen, die weiter unten angeführt werden, aufgegriffen und um den Aspekt der Steuerung und Regulierung erweitert. Zu der verstärkten Wahrnehmung und Anerkennung der unbezahlten (wie der bezahlten) Pflege- und Betreuungsarbeit hat aber auch die nun folgende Wohlfahrtsregimeforschung

beigetragen.

Festzuhalten

bleibt,

dass

in

der

hier

vorgenommenen Untersuchung der Entwicklung der Pflegearbeit auch danach zu fragen ist, ob eine Verschiebung innerhalb des ‚Wohlfahrts-Mixes‗ in Deutschland und Schweden erfolgte.

4.2.3. Pflegearbeit in Wohlfahrtsstaatregimen Der

am

häufigsten

zitierte

und

diskutierte

Beitrag

in

der

vergleichenden

Wohlfahrtsstaatsforschung stellt der Regimetypologieansatz von Esping-Andersen dar (Leibfried, Mau 2008). Sein Buch „The Three Worlds of Welfare Capitalism― von 1990 bildet einen

zentralen

Ausgangspunkt

für

zahlreiche 46

weitere

Wohlfahrtsstaatstypologien,

insbesondere mit Blick auf die Organisation und Regulierung der bezahlten und unbezahlten Pflege- und Betreuungsarbeit. Daher wird zunächst Esping-Andersens Ansatz kurz vorgestellt. Anschließend werden zwei für die Fragestellung dieser Arbeit relevante Konzepte – der Familialismus-Ansatz von Leitner (2003) und der Beschäftigungsregimes-Ansatz von Gallie (2007) diskutiert. Nach Esping-Andersen (1990, S. 21ff; 1996, S. 36ff.) lassen sich drei Typen von Wohlfahrtsstaaten identifizieren, die sich mit Blick auf die Ausgestaltung der sozialen Rechte sowie der sozialen Stratifizierung unterscheiden. In der Folge ergeben sich unterschiedliche wohlfahrtsstaatliche Arrangements zwischen dem Staat, dem Markt und der Familie, die Esping-Andersen

zu

drei

Regimetypen

zusammengefasst

hat:

Im

liberalen

Wohlfahrtstaatsregime überwiegen bedarfsgeprüfte Sozialleistungen, niedrige universelle Transferleistungen und bescheidende Sozialversicherungsleistungen. Der Staat fördert dabei direkt und indirekt den Markt durch das minimale Sozialleistungsangebot und die Subventionierung privater Sozialleistungen. Im korporatistischen Wohlfahrtsstaatsregime sind dagegen die sozialen Rechte anerkannt, aber im Kontext der statuserhaltenden Sozialpolitik an Klassen und (Erwerbs-)Status geknüpft. In diesem Regime, zu denen Esping-Andersen unter anderem Deutschland rechnet, wurde der Markt in der Wohlfahrtsproduktion zurückgedrängt, und der Staat „springt― erst dann ein, wenn die Selbsthilfefähigkeit der Familien erschöpft ist. Die skandinavischen Staaten verkörpern das sozialdemokratische Regime, in dem die Prinzipien von Universalismus auf die neue Mittelschicht ausgedehnt und eine Gleichheit auf dem höchstem Niveau und nicht eine gleiche Befriedigung von Mindestbedarfen angestrebt wird. Auch in diesem Regime wird der Markt zurückgedrängt. Aber nicht die Familie, sondern der Staat ist direkt für die Betreuung und Pflege von jungen, älteren und hilflosen Menschen verantwortlich. Idealerweise wird die individuelle Unabhängigkeit und nicht die Abhängigkeit von der Familie sozialpolitisch gefördert. Esping-Andersens Regimes-Ansatz wurde in der vergleichenden Wohlfahrtsforschung mit Blick auf dessen Fokus auf die Qualität sozialer Rechte und der Abkehr von Untersuchungen von sozialpolitischen Ausgaben positiv aufgenommen (J. Schmid 2010, Huber, Stephen 2001). Hauptkritikpunkte richteten sich auf seine analytisch-methodisches Vorgehen, insbesondere die unklare Trennung zwischen Ideal- und Realtypen, die nicht thematisierte Heterogenität innerhalb der einzelnen Typen und die Konzeption des konservativen Wohlfahrtsstaatstypus als Residualkategorie, aber auch die normative Aufladung und Rangordnung

(der

sozialdemokratische

Typus 47

als

Positivbeispiel)

sowie

die

Geschlechterblindheit des Ansatzes (vgl. J. Schmid 2010; Ostner 2010; Kulawik 2005; Manow

2004,

Alber

2000;

Orloff

1993;

einen

Überblick

über

die

kritische

Auseinandersetzung bieten Leibfried, Mau 2008). Die zwei folgenden Regime-Typologien leiten sich aus Esping-Andersens Typologie ab. Das Familialismus-Konzept („varieties of familialism―) von Leitner (2003) bezieht sich zwar nur auf die informelle, das heißt von der Familie erbrachten Pflegearbeit. Es kann aber vermutet werden, dass Länder, die Familien besonders intensiv bei der Pflege und Betreuung unterstützen und sie davon entlasten, auch einen ausgebauten Arbeitsmarkt für formelle Pflege- und Betreuungsdienstleistungen aufweisen. Leitner versteht ihr Konzept als kritische Auseinandersetzung mit dem von Esping-Andersen entwickelten Ansatz der DeFamiliarisierung. Esping-Andersen hat in einen späteren Beitrag (Esping-Andersen 1999) das De-Kommodifizierungs-Konzept überarbeitet. Er setzt unter anderem dem Begriff der „Marktabhängigkeit― den Begriff der „Familien-Abhängigkeit― als funktionales Äquivalent entgegen und unterscheidet zwischen „familiaristischen― Wohlfahrtsregimen, die ein Maximum an sozialen Aufgaben an die Familien delegieren und „de-familiaristischen― Wohlfahrtsregimen, in denen die Sozialpolitik die Abhängigkeit der Individuen von der Familie verringert. Leitners Familialismus-Ansatz (2003) bietet eine feiner abgestufte Kategorisierung, die für die Einordnung sozialpolitischer Maßnahmen im Pflegebereich hilfreich ist. In ihrem Ansatz untersucht Leitner die sozialpolitischen Leistungen für die Pflege und Betreuung von pflegebedürftigen alten Menschen und von Kindern in 15 europäischen Ländern. Ansatzpunkt des Konzepts ist die Familie und deren Pflege- und Betreuungsfunktion. Dabei versteht Leitner (2003, S. 358) unter familiarisierenden Maßnahmen solche, die die Familie in ihren Pflege- und Betreuungsaufgaben sowohl fördern als auch verpflichten und die aber auch die Abhängigkeit der Pflegebedürftigen stärken. Demgegenüber mindern de-familiarisierende politische Maßnahmen nicht nur die Pflegeverpflichtungen der Familien, sondern reduzieren auch das Ausmaß, nach dem die Befriedigung der Bedürfnisse der Pflegebedürftigen von ihren individuellen Beziehungen zu der Familie abhängen. Wohlfahrtsregime unterscheiden sich Leitner zufolge daher in ihrem Ausmaß, wie sie die familiäre Pflege- und Betreuungsfunktion unterstützen. Sie können vier Idealtypen zugeordnet werden: Im Wohlfahrsregime mit explizitem Familialismus wird die Familie nicht nur durch entsprechende sozial-familienpolitische Maßnahmen in ihrer Pflege- und Betreuungsfunktion gestärkt. Es herrscht auch ein Mangel an öffentlich geförderte und bereitgestellte wie über den 48

Markt bereitgestellte Alternativen zu der Familienpflege, was wiederum die Familie zur Pflege anhält. Im Wohlfahrtsregime mit optionalem Familialismus werden öffentliche Dienste sowie sonstige unterstützende Pflegepolitiken bereitgestellt. Die pflegende und betreuende Familie wird gestärkt, hat aber auch zeitweise die Möglichkeit, auf entlastende Angebote zurückzugreifen. Sowohl im Wohlfahrtsregimen mit explizitem wie optionalem Familialismus wird den Familien auch ein Recht auf Zeit für die Pflege („a right to time to care― nach Knijn und Kremer 1997) eingeräumt. Allerdings wird im optionalen Familialismus das Recht der Familie zu pflegen nicht der Verpflichtung dazu gleichgestellt. Im Wohlfahrtsregime mit impliziten Familialismus

werden weder de-familiarisierende noch

familiarisierende

Maßnahmen angeboten. Trotzdem wird die Pflege und Betreuung aufgrund fehlender Alternativen hauptsächlich bzw. allein von der Familie geleistet. Schließlich werden im defamiliarisierenden Wohlfahrtsregime soziale Dienstleistungen vom Staat oder Markt angeboten. Die pflegenden Angehörigen sind (teilweise) von der Pflege entlastet, die familiär erbrachte Pflege wird nicht anerkannt. Mit Blick auf die Pflege und Betreuung von alten, pflegebedürftigen Menschen zieht Leitner zwei Indikatoren heran: zum einen finanzielle Transfers für die Pflegebedürftigen oder ihre Familien, zum anderen ambulante Dienstleistungen für Menschen ab 65 Jahren. Danach zählt Deutschland zu den Ländern mit einem expliziten Familialismus, Schweden zu den Ländern mit einem optionalen Familialismus. Keines der von Leitner klassifizierten 15 europäischen Länder wird als de-familiarisierendes Wohlfahrtsregime mit Blick auf die Pflege und Betreuung alter, pflegebedürftiger Menschen eingruppiert. Für die Ausgestaltung der formellen Pflegearbeit ist auch der allgemeine Arbeitsmarkt von zentraler Bedeutung. Simonazzi (2008, S. 3) hat darauf hingewiesen, dass die nationalen Beschäftigungsmodelle die formellen Pflege-Arbeitsmärkte prägen. Daher wird hier der Beschäftigungsregime-Ansatz von Gallie (2007) diskutiert, da dieser ausdrücklich die Arbeitsbedingungen in den Vergleich einbezieht und insofern für die hier verfolgte Forschungsfrage nach der Entwicklung der Pflegearbeit anhand der Erwerbsformen und Qualifikationen von besonderem Interesse ist. Der Beschäftigungsregime-Ansatz von Gallie (2007) stützt sich zum Teil auf die Varities of capitalism- und die Wohlfahrtsregime-Literatur, zum Teil auch auf segmentationstheoretische und machtressourcentheoretische Ansätze. Gallie (ebd, S. 17) unterscheidet anhand von einem Indikatorenset

zwischen

drei

Beschäftigungs-Regimen,

die

unterschiedlich

auf

Polarisierungsrisiken auf den Arbeitsmärkten eingehen und so die Qualität der Arbeit und die 49

Arbeitsbedingungen unterschiedlich beeinflussen. Als institutionelle Schlüsselindikatoren wertet Gallie dabei die verschiedenen (Berufs-)Bildungssysteme auf der einen Seite und die Koordinationsstärke der organisierten Arbeitnehmerschaft und ihre Möglichkeiten zur Durchsetzung integrierter Politikansätze auf der anderen Seite. Danach unterscheidet Gallie zwischen

einem

inklusivem,

einen

dualistischem

und

einem

markt-orientierten

Beschäftigungsregime: Im inklusivem Beschäftigungsregime („inclusive employment regime―), dem nach Gallie die skandinavischen Länder am nächsten kommen, zielt die Politik auf ein hohes Beschäftigungsniveau und die Ausweitung allgemeiner Beschäftigungsrechte. Inklusive Regime weisen tendenziell Politikansätze auf, die die Unterschiede in der Arbeit und bei den Beschäftigungsbedingungen zwischen verschiedenen Kategorien von Beschäftigten reduzieren. Dies beinhaltet auch eine inklusive Beschäftigungsstrategie, die neben der Vollbeschäftigung auf die Unterstützung bei der Arbeitsmarktintegration von eher ungeschützten (vulnerable) Arbeitnehmergruppen zielt (Gallie 2007, S. 27f.). Der Staat greift bei Bedarf durch die Schaffung von Jobs im öffentlichen Sektor ein. Aufgrund der relativ starken Position der organisierten Arbeitnehmerschaft spielt die Qualität der Arbeit eine wichtige Rolle. Im dualistischen Regime („dualist regime―), dem Gallie Deutschland zurechnet, wird das Vollbeschäftigungsziel weniger verfolgt, aber den gut qualifizierten, langjährig Beschäftigten vor allem in großen Unternehmen werden umfassende Rechte eingeräumt zu Lasten der Arbeitsbedingungen und der Sicherheit für die Beschäftigten an der Peripherie. Im marktorientierten Regime („market employment regime―) werden nur geringe Beschäftigungsregulierungen betont, es wird unterstellt, dass dies langfristig zu einem hohen Beschäftigungsniveau führt. Mit Blick auf die Qualität der Arbeitsbedingungen sowie auf die geschlechtsspezifische Segregation unterscheiden sich die drei Regime dahingehend, dass sie Polarisierungsrisiken stärken oder abschwächen. Während das dualistische System sowohl Polarisierungsrisiken hinsichtlich der geschlechtsspezifischen Segregation, der Teilzeitbeschäftigung und der befristeten Beschäftigung fördert, schwächt das inklusive Regime diese ab. Das marktorientierte

Regime

fördert

lediglich

Polarisierungstendenzen

bei

der

Teilzeitbeschäftigung, während es mit Blick auf befristete Beschäftigung (aufgrund des geringen Kündigungsschutzes) das Polarisierungsrisiko eher schwächt. Im Ergebnis zählt Deutschland mit Blick auf die Arbeitssicherheit zu den Ländern mit den höchsten Anteilen an unsicherer Beschäftigung mit schlechten Arbeitsbedingungen, Schweden hingegen zu den Ländern mit den niedrigsten Anteilen (Gallie 2007, S. 222). 50

Gallies Ansatz stellt wie in Esping-Andersens Typologie eine Verbindung zwischen den Wohlfahrtsstaatsregimen und den jeweiligen Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitiken her. Dies wird insbesondere am Begriff des inklusiven Arbeitsmarktsystems und dessen Betonung des Vollbeschäftigungsziels deutlich. Der Begriff der Inklusivität wird von Applebaum u.a. (2010) mit Blick auf Arbeitsmarktsysteme ebenfalls angeführt. Mit dem Begriff beschreiben sie (Applebaum u.a. 2010, S. 7ff.) die Fähigkeit von nationalen Arbeitsmarktsystemen, Löhne, Zusatzleistungen und Arbeitsbedingungen aus Sektoren und Berufen mit einer hohen Verhandlungsmacht über formelle und informelle Mechanismen in Sektoren und Berufe mit niedriger Verhandlungsmacht übertragen zu können. Zu den Mechanismen zählen unter anderem der Abdeckungsgrad der Tarifverhandlungen, Mindestlöhne, der Kündigungsschutz sowie die sozialrechtliche Ausgestaltung nicht-standarisierter bzw. atypischer Arbeit. Mit Blick auf die hier zugrundeliegende Fragestellung nach der Entwicklung der bezahlten Pflegearbeit bietet der Ansatz von Gallie wichtige Hinweise, die zum einen in der Untersuchung

der

Pflegepolitiken

zu

berücksichtigen

sind,

so

insbesondere

das

Berufsbildungssystem und die Arbeitsmarktpolitik sowie Rolle und Bedeutung der Gewerkschaften. Zum anderen legen Gallies und Applebaums u.a. Ausführungen nahe, dass sich die Arbeitsbedingungen im schwedischen Pflege-(Teil-)Arbeitsmarkt weniger von schwedischen Gesamt-Arbeitsmärkten aufgrund der hohen Inklusivität des schwedischen Arbeitsmarktsystems unterscheiden. Ob dies zutrifft und ob der deutsche Pflege-Arbeitsmarkt sich vom deutschen Gesamtarbeitsmarkt, den Annahmen Gallies entsprechend stärker unterscheidet, wird im Rahmen dieser Arbeit zu klären sein. 4.3. Arbeitsmarkt- und professionalisierungstheoretische Ansätze Im vorangegangenen Abschnitt wurde mit Gallies Ansatz die Bedeutung des allgemeinen Arbeitsmarktes für den Teilarbeitsmarkt der Pflegekräfte angeführt. In diesem Abschnitt geht es nun um den Pflegearbeitsmarkt selbst, der aus der Perspektive segmentations- und segregationstheoretische

Ansätze,

Konzepte

der

Prekarisiserung

und

atypischer

Beschäftigung, flexibilisierungstheoretischer Ansätze sowie Konzepte der Professions- und Berufsforschung in den Blick genommen wird. 4.3.1. Segmentations- und segregationstheoretische Ansätze: Der Pflegearbeitsmarkt als Jedeperson-Arbeitsmarkt? Soziale

Chancen

und

Risiken

sind

auf

Arbeitsmärkten

der

feministischen

Arbeitsmarktforschung wie den segmentationstheoretischen Ansätzen zufolge unterschiedlich 51

verteilt. Im Unterschied zu neoklassischen Ansätzen, die den Arbeitsmarkt theoretisch nicht von Gütermärkten unterscheiden und soziale Ungleichheiten aus unterschiedlichen Marktstrategien

der

Arbeitskräfte

erklären

(Pfau-Effinger

2004,

S.

106),

gehen

segmentationstheoretische Ansätze davon aus, dass sich Segmentation aus der Kombination ungleicher Arbeitsplätze und ungleicher Zugangschancen auf die differenzierten Arbeitsplätze ergibt (Sengenberger 1987, S. 60f.). Entsprechend sind die Arbeitsbedingungen und die mit ihnen behafteten ökonomischen und soziale Risiken je nach Zugehörigkeit zu einem Arbeitsmarktsegment unterschiedlich verteilt (Köhler, Loudovici, Struck 2007). Die

feministische

Arbeitsmarktforschung

Arbeitsmarktsegmentation

bzw.

geht

von

einer

Arbeitsmarktsegregation

geschlechtsspezifischen

aus.

Dabei

weist

die

Arbeitsmarktsegregation eine horizontale und eine vertikale Dimension auf, die miteinander verknüpft sind. Nach der horizontalen Segregation sind Frauen und Männer in unterschiedlichen Tätigkeitsfeldern, Berufen und Branchen tätig, und sie sind der vertikalen Segregation

zufolge

auf

unterschiedlichen

Hierarchieebenen

mit

unterschiedlichen

Arbeitsbedingungen beschäftigt (Cyba 1998; Elson 1999, Gottschall 2000; Lenz, Nickel, Niegraf 2000, Leitner 2001). Dabei wird angenommen, dass die Einkommen, die berufliche Positionierung, das

Arbeitslosigkeitsrisiko, aber

auch zunehmend

die

geforderten

Arbeitszeiten in den sogenannten Frauenberufen aufgrund der Segregation eher ungünstig sind (Leitner 2001, S.13). Der Altenpflegearbeitsmarkt ist demnach als klassischer Frauenarbeitsmarkt mit einem über 80% Frauenanteil institutionell geschlechtsspezifisch stark geprägt und institutionell gefestigt (Elson 1999) und lässt entsprechend ungünstige Arbeitsbedingungen erwarten. Jenson (2002) sieht in dem Pflegearbeitsmarkt einen Teilarbeitsmarkt

mit

besonderen

Bedingungen

und

verweist

damit

auf

segmentationstheoretische Annahmen: „Gone is the idea of a single labor market, into which women might be incorporated as equals. Instead, we find a multiplication of labour markets, functioning according to a variety of rules. The market for care, whether home care or informal care, is one of these segments‖ (Jenson 202, S. S.81). Segmentationstheoretische Ansätze gehen entsprechend davon aus, dass die ungünstigen Arbeitsbedingungen in bestimmten Arbeitsmarktsegmenten kumulieren. Ihnen liegt die Annahme zugrunde, dass "der Arbeitsmarkt" keinen homogenen Markt darstellt, sondern sich aus verschiedenen Teilarbeitsmärkten zusammensetzt. Die intern relativ homogenen Teilarbeitsmärkte sind gegeneinander mehr oder weniger abgeschirmt und weisen unterschiedliche Funktions- und Anpassungsformen auf. Die Mobilitätsmöglichkeiten zwischen ihnen sind eingeschränkt, und die Zugangschancen zu ihnen sind unterschiedlich 52

hoch (Keller 1993, S. 241). Bei den segmentationstheoretischen Ansätzen steht die Erklärung von Lohnunterschieden, Qualifizierungsstrukturen und Diskriminierung bestimmter Gruppen im Vordergrund (Rothschild 1994, S. 110). Die Stärke der segmentationstheoretischen Ansätze liegt darin, dass sie die Bedeutung der Nachfrageseite betonen und institutionelle Faktoren für das Funktionieren von Arbeitsmärkten hervorheben (Pfau-Effinger 2004, S. 106). Entwickelt wurden die segmentationstheoretischen Ansätze unter anderem von Doeringer und Piore (1971) für den US-amerikanischen Arbeitsmarkt (vgl. Sengenberger 1978). Für die Analyse der bundesdeutschen Arbeitsmarktverhältnisse wurde von Lutz, Sengenberger und anderen das Konzept des dreigeteilten Arbeitsmarktes konzipiert (Sengenberger 1987), das Sengenberger (1987) durch ein zweidimensionales Modell ergänzt hat. Abbildung 4.1.: Zweidimensionales Modell des Arbeitsmarktes Organisationsform des Teilarbeitsmarktes beruflich

Qualität der Beschäftigungsverhältnisse

hoch

niedrig

betrieblich

Berufsfachlicher Arbeitsmarkt

Betriebsinterner Arbeitsmarkt

Standardisierte, breite berufliche Qualifikationen in mehrjährigen Ausbildungen

Betriebsinterne Qualifikation, nur geringe überbetriebliche Qualifikationen, hohe innerbetriebliche Mobilitätschancen

Unstrukturierter JedermannArbeitsmarkt

Abhängig externer Puffermarkt

Nur Allgemeinkenntnisse erforderlich, einfache unqualifizierte Tätigkeiten, fehlende Bindung zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer, geringe Kosten bei einem Arbeitsplatzwechsel, daher hohe Fluktuation

Qualitativ minderwertige Beschäftigungsverhältnisse, jedoch Beziehung zu anderen Segmenten: Puffermärkte dienen der Abwälzung von Kosten und Risiken und stabilisieren damit andere Beschäftigungsverhältnisse

Quelle: in Anlehnung an Sengenberger 1987, S. 212; vgl. auch H. Oschmiansky, F. Oschmiansky 2003, S. 7

Danach lassen sich idealtypisch vier Teilarbeitsmärkte unterscheiden mit je unterschiedlichen Qualifikationsanforderungen, Mobilitätschancen und Arbeitsbedingungen (Sengenberger 1987, S. 210ff.; H. Oschmiansky, F. Oschmiansky 2003, S. 7, Pelizzari 2009, S. 60; vgl. Abbildung 4.1.). Da nach diesem schon älteren Segmentations-Ansatz vor allem viele kurzzeitige Beschäftigungsverhältnisse wie Leiharbeitskräfte oder Beratertätigkeiten sich nicht eindeutig 53

den Qualifikationsgruppen zuordnen lassen, haben Köhler, Struck und Bultemeier (2004, S. 53) eine modifizierte Qualifikationsunterscheidung vorgeschlagen. Danach zählen solche Qualifikationen zu dem unstrukturierten bzw. (so von ihnen bezeichneten) JederpersonTeilarbeitsmarkt, die in einem Zeitrahmen von bis zu zwei Monaten erworben werden können. Tätigkeitsbasierte (interne) Qualifikationen, die nach Köhler, Struck und Bultemeier im Gegensatz zum ursprünglichen Konzept von Lutz und Sengenberger auch anspruchsvolle Qualifikationen umfassen und nicht auf den Betrieb begrenzt sein müssen, erfordern einen längeren Qualifikationsprozess, der über Anlernen oder Weiterbildung erfolgen kann. Berufsfachliche Qualifikationen setzen hingegen eine formalisierte und institutionalisierte berufliche Ausbildung von mindestens zwei Jahren voraus. Der Altenpflegearbeitsmarkt dürfte den segmentationstheoretischen Ansätze zufolge vergleichsweise

hohe

Anteile

des

unstrukturierten

Jedeperson-Arbeitsmarktes,

möglicherweise auch des Pufferarbeitsmarktes aufweisen. Dafür spricht, dass Pflegearbeiten teilweise als einfache Tätigkeiten gelten (vgl. dazu weiter unten), für deren Ausübung keine hohen fachlichen Qualifikationen erwartet werden. Auch die schlechten Arbeitsbedingungen, die mit geringen Verdienst- und Aufstiegsmöglichkeiten, ungünstigen Arbeitszeiten und einem hohen Anteil atypischer Beschäftigung sowie Zeitdruck und Überlastungen der Pflegekräfte einhergehen (Christopherson 1997, S. 4; Fujisawa, Colombo 2009, S. 21f.; Colombo u.a. 2011, S. 15; 205f.), stützen die segmentationstheoretische Annahme über den unstrukturierten Teilarbeitsmarkt. Nicht zuletzt infolge der ungünstigen Arbeitsbedingungen ist beispielsweise der Krankenstand in den Pflegeberufen in Deutschland deutlich höher als der Gesamtdurchschnitt aller Berufsgruppen.18 Zudem denken Pflegekräfte vor allem in Deutschland überdurchschnittlich häufig über einen Berufsausstieg nach (vgl. die Ergebnisse der NEXT-Studie in: Hasselhorn u.a. 2005, 2003). Auch sind die Fluktuationsraten im Altenpflegesektor hoch (Christopherson 1997, S. 4; Colombo u.a. 2011; S. 14). Dabei

scheinen

sich

den

segmentationstheoretischen

Ansätzen

entsprechend

Arbeitsmarktspaltungen innerhalb der Altenpflegebereiche in mehreren Ländern und vor allem seit den 1990er Jahren zu zeigen. So führt Christopherson (1997, S. 36) in einem Überblick über die Entwicklung der Altenpflegebereiche in zehn OECD-Ländern in den 1990er Jahren an, dass sich ein segmentierter Arbeitsmarkt infolge der Ausdifferenzierung von Berufen im Altenpflegebereich zu entwickeln scheint. Infolge der Arbeitsteilung wird die 18

Pflegekräfte weisen aufgrund von Muskel-Skelett-Erkrankungen bzw. aufgrund von psychiatrischen Erkrankungen jeweils doppelt so viele Krankheitstage wie der Durschnitt aller Erwerbstätigen auf (Robert-KochInstitut 2004, S. 41).

54

Tätigkeit mit den geringsten formalen Anforderungen, die häusliche Unterstützung, separiert und an Arbeitskräfte an der Peripherie des Arbeitsmarktes zugewiesen. Als wichtigsten Grund für die veränderte Arbeitsteilung nennt Christopherson die damit einhergehende Kostenreduktion (ebd.). Ob

diese

Entwicklungen

sich

auch

im

deutschen

und

im

schwedischen

Altenpflegearbeitsmarkt zeigen, wird in Kapitel 8 anhand der empirisch-statistischen Untersuchung geprüft. Zumindest mit Blick auf Deutschland sind jedoch Zweifel an der Annahme einer allgemeinen Segmentierung der Pflegetätigkeiten im häuslichen Bereich angebracht, da es mit dem dreijährigen Altenpflegeberuf eine fachlich anspruchsvolle Ausbildung in Deutschland gibt. Den segmentationstheoretischen Ansätzen zufolge dürften diese Berufe dem fachlichen Arbeitsmarkt mit günstigen Arbeitsbedingungen zugerechnet werden. Damit einhergehend ist zu fragen, ob segmentationstheoretische Ansätze generell auch den Zuwachs

atypischer

Beschäftigung

fassen

und

erklären

können.

Die

segmentationstheoretischen Ansätze gehen davon aus, dass die Zunahme atypischer Erwerbsformen sich hauptsächlich in den externen Teilarbeitsmärkten zeigt. So weisen neuere segmentationstheoretische Ansätze darauf hin, dass in Deutschland nach wie vor langfristige Beschäftigungsverhältnisse - den segmentationstheoretischen Annahmen entsprechend - einen bedeutsamen Bestandteil des Arbeitsmarktgeschehens ausmachen. Allerdings gehen diese auch infolge des Wachstums des Niedriglohnsektors (als externer Arbeitsmarkt) zurück, und zeitlich begrenzte Beschäftigungsverhältnisse haben in den letzten Jahren deutlich zugenommen (Struck u.a. 2006; Köhler, Loudovici, Struck 2007). Die Zunahme zeitlich befristeter Beschäftigungsverhältnisse wird aus segmentationstheoretischer Perspektive aber vor allem als Zunahme externer Flexibilität, nicht aber innerhalb der internen Teilarbeitsmärkte erklärt. Insbesondere die zunehmende Befristung sowie der enorme Zuwachs bei der Zeit- bzw. Leiharbeit (Bellmann, Hohendanner, Kühl 2008), von dem auch Arbeitskräfte mit hohen Fachqualifikationen betroffen sind, sprechen jedoch dafür, dass die Ausweitung atypischer Beschäftigung nicht auf externe Arbeitsmärkte begrenzt ist. Hierfür bietet sich das im folgenden Abschnitt angeführte Konzept der Prekarisierung an.

55

4.3.2. Das Konzept der Prekarisierung und die atypische Beschäftigung In der internationalen Arbeitsforschung werden nicht-reguläre Erwerbsformen zunehmend unter dem Begriff der Prekarisierung bzw. prekärer Beschäftigung diskutiert.19 Auch im deutschen Diskurs findet der Begriff der prekären Beschäftigung seit einigen Jahren immer häufiger Anwendung.20 Allerdings ist er weder in Deutschland noch in Schweden generell akzeptiert (Weinkopf 2009, S. 177; Jonsson, Nyberg 2009; 194). Der Begriff der Prekarität wurde vor allem von den französischen Soziologen Bourdieu, Castel und Paugam geprägt, die mit diesem Begriff die Veränderungen in der Arbeitswelt, in den Betrieben und bezüglich der Erwerbsbiographien erfassen. Boltanski und Chiapello (2003) haben dabei die Veränderungen der Arbeitswelt am Beispiel der vertraglichen Gestaltung der Beschäftigungsverhältnisse konkretisiert (Vogel 2009, S. 188f.). Mit dem Begriff der Prekarisierung wird eine Ausweitung von sozialer Unsicherheit beschrieben (Castel 2011, 2000). Mit Blick auf die Beschäftigungsverhältnisse gibt es bisher noch keine einheitliche anerkannte Definition (Weinkopf, Hieming, Mesaros 2009, S. 5). Die Definition von Rodgers (1989),21 der die Arbeitsplatzsicherheit, die Einflussmöglichkeit auf die Arbeitssituation, arbeitsrechtliche Schutzbestimmungen und Existenzsicherung durch die Arbeit als Kriterien anführt, findet jedoch häufiger Anwendung (so beispielsweise Pelizzari 2009, Vogel 2006). Keller und Seifert (2006, S. 239, vgl. auch Brehmer und Seifert 2008) haben darauf hingewiesen, dass „atypische Erwerbsformen― ein erhöhtes Prekaritätspotential und unterschiedliche Prekaritätsgrade aufweisen, jedoch nicht grundsätzlich prekär sind, da dies von den persönlichen Lebensumständen der Beschäftigten abhängt. Demgegenüber vertreten Weinkopf, Hieming und Mesaros (2009, S. 8) die Ansicht, dass die individuelle

19

vgl. beispielswiese Kalleberg 2009; Pelizzari 2009, 2006; Vosko, MacDonald, Campbell 2009; Vosko 2006; Fudge, Ownes 2006; Castel 2000; Rodgers, Rodgers 1989 20 Gottschall 2010; Weinkopf, Hieming, Mesaros 2009; Dörre 2009, 2007, 2005; Vogel 2009, 2006; Castel, Dörre 2009; Brinkmann, Dörre 2006; Lang 2009, Mayer-Ahuja 2003, Kim, Kurz 2003 21 Rodgers (1989) Definition prekärer Beschäftigung umfasst vier Dimensionen. Die erste Dimension betrifft den Grad der Unsicherheit mit Blick auf die Weiterbeschäftigung. Prekäre Beschäftigung ist entweder befristet oder weist ein hohes Arbeitslosigkeitsrisiko auf. Auch irreguläre Arbeit zählt nach Rodgers hierzu. Die zweite Dimension betrifft die fehlende Möglichkeit, die Arbeit zu kontrollieren, also die Arbeitsbedingungen, die Löhne, aber auch den Arbeitsrhythmus, zum Beispiel bei unregelmäßigen Arbeitsplänen oder Arbeit auf Abruf. Die dritte Dimension betrifft die fehlenden Schutzbestimmungen, ob arbeitsrechtliche, kollektivvertragliche oder gewohnheitsmäßige, gegen ungerechtfertigte Entlassungen, oder nichtakzeptable Arbeitspraktiken, aber auch die fehlende Einbeziehung in soziale Sicherungssysteme. Die vierte Dimension bezieht sich schließlich auf die mangelnde Existenzsicherung und niedrige Einkommen (vgl. auch Pelizzari 2009, S. 38). Damit ist der Begriff der prekären Beschäftigung umfassender als der Begriff der atypischen Beschäftigung. Während der Begriff der atypischen Erwerbsformen nur auf die Erwerbsformen abzielt, umfasst der Begriff der prekären Beschäftigung auch generell geringbezahlte Arbeit, unabhängig davon, in welcher Erwerbsform sie erbracht wird (Weinkopf 2009, S.177).

56

Lebenssituation weniger für die Frage relevant ist, ob ein Beschäftigungsverhältnis als solches als prekär anzusehen ist. Das Prekarisierungs-Konzept ist im Rahmen dieser Arbeit aus vier Gründen von Interesse: 1. Ausweitung prekärer Beschäftigung in allen Segmenten des Arbeitsmarktes Prekarisierungsorientierte Beiträge gehen davon aus, dass die Ausweitung prekärer Beschäftigung nicht auf die externen Segmente begrenzt ist (Vogel 2006, S. 191). Vogel unterscheidet zwischen einer „alten“ und einer „neuen“ Prekarität. Während die alte Prekarität sich bei den einfachen industriellen, handels- und haushaltsbezogenen privaten Dienstleistungen zeigt, dringt die neue Prekarität in die „*…+ qualifizierte, mittelständische und männlich dominierten Berufe der industriellen, technischen und kaufmännischen Facharbeiter, aber auch in die von Frauenarbeit strukturierten Sektoren der öffentlichen Dienste“ (ein) (Vogel 2006, S. 192; vgl. auch Dörre, Kraemer, Speidel 2004). Aus dieser Perspektive können somit auch Prozesse im Altenpflege-Arbeitsmarkt erfasst werden, die sich auf die (berufs)fachliche Pflegearbeit bzw. auf die Fachberufe der Altenpflege und nicht nur auf Arbeitskräfte der externen Segmente beziehen.

2. Prekarisierung als Resultat politischer Reformvorstellungen Prekarisierungsorientierte Ansätze gehen davon aus, dass die Zunahme prekärer Beschäftigung nicht als Ausdruck „globaler ökonomischer Naturgesetze“ anzusehen ist, sondern als „Resultat politischer Reformvorstellungen und gesetzgeberischer Gestaltungsziele“ (Vogel 2006, S. 193). Die Ausbreitung prekärer Beschäftigungsverhältnisse werden durch die Durchsetzung eines flexiblen Produktionsmodells (Dörre 2005, S. 58f.) und veränderter Unternehmensstrategien gefördert (Chiapello und Boltanski 2003; S. 262) Hier knüpft die vorliegende Arbeit an, die die Entwicklung der formellen Pflegearbeit in Verbindung mit der marktschaffenden bzw. Liberalisierungspolitik (vgl. dazu Kap. 4.4. weiter unten) untersucht.

3. Anschlussfähigkeit an institutionalistische Ansätze Prekarisierungsorientierte Ansätze gehen davon aus, dass sich Prekarisierungsentwicklungen aufgrund institutioneller Arrangements bzw. „institutioneller Filter“ in den Ländern unterschiedlich darstellen (Dörre, Kraemer, Speidel 2004, S. 383, Kim, Kurz 2003, S. 168). Die Untersuchung der allgemeinen Arbeitsmärkte und der Altenpflegearbeitsmärkte in Deutschland und Schweden im Rahmen dieser Arbeit lässt demnach unterschiedliche Ausprägungen prekärer Beschäftigung erwarten.

4. Sichtbarmachung prekärer Entwicklungen gerade in Teilarbeitsmärkten mit traditionell hohen Anteilen atypischer Beschäftigung Prekarisierungsorientierte Ansätze lenken das Augenmerk auch auf Arbeitsmarktbereiche, die traditionell ungünstige Arbeitsbedingungen und einen hohen Anteil atypischer Beschäftigung aufweisen. 57

Gerade die „Prekarisierung einfacher Arbeit“ (Brandherm 2007) oder Prekarisierungsentwicklungen in frauendominierten Teilarbeitsmärkten, wie die Altenpflege, drohen in den Wandlungsprozessen auf dem Arbeitsmarkt weniger beachtet zu werden, da sie „schon immer“ hohe Anteile atypischer Arbeit aufwiesen. Dabei zeigt Mayer-Ahuja (2003) in ihrer Analyse zur Entwicklung des deutschen Reinigungsgewerbes, wie Frauenerwerbsarbeit zur Wegbereiterin prekärer Beschäftigung wurde, in dem sie die Entstehung moderner Formen von prekärer Arbeit erleichterte. Fudge und Ownes (2006) vermuten, dass die Ausbreitung prekärer Arbeit sich gerade auf Frauenarbeit, also Arbeit mit einem bereits traditionell hohen Anteil atypischer Beschäftigung, bezieht: „Our hypothesis is that the rise and spread of precarious work is gendered and that it challenges the existing legal norms of employment and regimes of labour regulation” (Fudge, Ownes 2006, S. 3). Indem prekarisierungsorientierte Ansätze die Entwicklung prekärer Beschäftigung in Verbindung mit veränderten Unternehmenspraktiken thematisieren, machen sie auch aktuelle Prekarisierungsentwicklungen in Arbeitsmarktbereichen mit traditionell hohen Anteilen an atypischer Beschäftigung wie der Altenpflegebereich sichtbar. Wird lediglich die Entwicklung der Beschäftigungsverhältnisse betrachtet, ohne sie in einen Zusammenhang mit den veränderten Unternehmenspraktiken zu bringen, laufen gerade diese Arbeitsmarktbereiche Gefahr, dass dort die Entwicklung der atypischen Erwerbsformen leicht als eine berufs-, alters-, und/oder ausbildungsspezifische Fatalität abgetan wird (Boltanski; Chiapello 2003, S. 269).

Diesen Annahmen folgend wird im Rahmen dieser Arbeit der Altenpflegearbeitsmarkt vor dem Hintergrund der veränderten Liberalisierungs- oder marktschaffenden Politik untersucht, die Anreize für den unternehmerischen Einsatz atypischer Erwerbsformen gestärkt hat. Zwar wird hier der Begriff der Prekarisierung (und sein Gegenbegriff der Stabilisierung) benutzt, um

arbeitsbezogene

politische

Regulierungen

zu

benennen,

die

generell

Beschäftigungsverhältnisse unsicherer machen.22 Mit Blick auf die Erwerbsformen selbst, wird hier jedoch der Begriff der atypischen Beschäftigung beibehalten. Darauf soll nun kurz eingegangen werden. Bereits seit den 1980er Jahren wird der Zuwachs nicht-regulärer Erwerbsformen in Deutschland vor allem unter den Begriffen der „atypischen Erwerbsformen― und des sogenannten Normalarbeitsverhältnisses diskutiert.23 Unter atypische Erwerbsformen werden 22

Damit wird der Begriff in dieser Arbeit weiter gefasst als bei Dörre, Kraemer und Speidel (2004, S. 381), die mit dem Begriff der Prekarisierung einen sozialen Prozess bezeichnen, der auf die Erosion von Normalarbeitsverhältnissen und eine politisch in die Wege geleitete Korrektur von Integrationsstandards hinausläuft. 23 Vgl. Mückenberger 1985, 1989; Kress 1998; Hoffmann, Walwei 2000, 2002, Keller, Seifert 2006; 2007; Bosch 2003; Schmid, Protsch 2009; Schulze Buschoff, Protsch 2007; Brzinsky-Fay, Protsch, Schulze Buschoff 2007; Oschmiansky 2010, 2007; Oschmiansky, Oschmiansky 2003; Schmid, Oschmiansky 2000. Auch in öffentlichen Publikationen werden die Begriff „atypische Erwerbsformen“ und „Normalarbeitsverhältnis“ angeführt (vgl. Statistisches Bundesamt 2008d; Sachverständigenrat 2008, 2004).

58

Teilzeit-, befristete, und geringfügige Beschäftigungsverhältnisse sowie Leiharbeit/Zeitarbeit und Solo-(Schein-)Selbstständigkeit verstanden. Das „Normalarbeitsverhältnis― ist aufgrund der „Lohnarbeitszentrierung― der deutschen Sozialpolitik (Vobruba 1990) eng mit dessen Sozialversicherungsprinzip verknüpft (vgl. Kap.5). Unter „Normalarbeitsverhältnis― wird in der Regel eine unbefristete, abhängige Vollzeitbeschäftigung ohne Leiharbeit verstanden. Unter normativen Gesichtspunkten bezeichnet der Begriff eine sozial abgesicherte, abhängige Vollzeitbeschäftigung, deren Rahmenbedingungen (Arbeitszeit, Löhne, Transferleistungen) kollektivvertraglich bzw. arbeits- und sozialrechtlich auf einem Mindestniveau geregelt sind (Bosch 2002, S. 108). „Normalarbeitsverhältnis― bedeutet zum einen, dass diese Erwerbsform empirisch weit verbreitet ist, und zum anderen, dass dieses Arbeitsverhältnis eine normative Funktion als sozialpolitisches Leitbild aufweist. Im Sozial-, Arbeits- und Tarifrecht dient der Begriff

als

Orientierungsgröße.

Idealtypisch

erhält

nur

derjenige

den

vollen

Sozialversicherungsschutz, der dauerhaft im Rahmen eines „Normalarbeitsverhältnisses― erwerbstätig ist. Wer dies nicht kann, ist ganz oder teilweise aus den Sozialversicherungen, und damit dem Kern des deutschen sozialen Sicherungssystems, ausgeschlossen (Mückenberger 1989, S. 211; Wagner 2000, S. 13; Mayer-Ahuja 2003, S. 14; Bleses, SeeleibKaiser 1999, S. 121). „Atypische― Erwerbsformen weichen von diesen – durch das „Normalarbeitsverhältnis― geprägten – Standards ab. Sie weisen ein unterschiedliches, jedoch geringeres Maß an sozialer und rechtlicher Absicherung auf und erlauben in der Regel keine eigenständige Existenz- und Alterssicherung (vgl. Weinkopf, Hieming, Mesaros 2009; Schulze Buschoff, Schmidt 2005, H. Oschmiansky 2007, H. Oschmiansky, F. Oschmiansky 2003, vgl. Tabelle 4.1.). Die Begriffe des „Normalarbeitsverhältnisses― und der „atypischen Erwerbsformen― werden angesichts der Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt zunehmend kritisch hinterfragt. Zum einen entzündet sich die Kritik an der geschlechtsspezifischen Prägung. Denn der Begriff des „Normalarbeitsverhältnisses― hängt eng mit dem für das deutsche Geschlechterregime lange Zeit prägenden Leitbild des „Familienernährers― zusammen (Hinrichs 1996, S. 102; vgl. Kapitel

5.1.).

Danach

wird

das

Familieneinkommen

im

Rahmen

eines

„Normalarbeitsverhältnisses― vom männlichen Familienernährer erwirtschaftet, während die Ehefrau gar nicht oder nur zeitlich begrenzt im Rahmen einer „atypischen― Beschäftigung „hinzuverdient― und ansonsten durch ihre unentgeltliche Haushalts- und Familienarbeit die Voraussetzung für die Verfügbarkeit des Ehemannes auf dem Arbeitsmarkt schafft. Der

59

soziale Schutz der Ehefrau leitet sich dabei überwiegend aus der Erwerbstätigkeit des Mannes im Rahmen des „Normalarbeitsverhältnisses― ab (Wagner 2002, S. 7). Tabelle 4.1.: Atypische Erwerbsformen Sozialversicherungspflichtige Teilzeitbeschäftigung

niedrigeres Einkommen verringerte soziale Absicherung im Alter und bei Arbeitslosigkeit

Beschäftigung nicht in die sozialen Sicherungssysteme einbezogen (Ausnahme: Rentenversicherung mit äußerst bescheidenen Rentenversicherungsansprüche), geringe Beschäftigungsstabilität; Stundenlöhne zumeist unter der Niedriglohnschwelle

geringfügigen (Mini-Jobs)

Leih- bzw. Zeitarbeitsverhältnisses

sehr niedrigen Stundenlöhnen, niedrige Beschäftigungsstabilität, geringe soziale Absicherung

Befristete Beschäftigung

erhöhtes Arbeitslosigkeitsrisiko, erhöhtes Risiko, wieder befristet beschäftigt zu werden

Solo-Selbständigkeit

unregelmäßiger Einkommen und Gefahr mangelnder sozialer Absicherung

Eigene Zusammenstellung

Kritisch

ist

zum

anderen

nach

der

tatsächlichen

quantitativen

Bedeutung

des

„Normalarbeitsverhältnisses― zu fragen. Für viele erwerbstätige Frauen, und nicht mehr nur für sie, sind „atypische― Erwerbsformen die Norm und nicht die Ausnahme oder Abweichung, wie es der Begriff suggeriert. Auch arbeiten in bestimmten Branchen wie der Altenpflege (vgl.

Kap.

7)

mittlerweile

mehr

Menschen

im

Rahmen

einer

„atypischen―

Teilzeitbeschäftigung als in einem „Normalarbeitsverhältnis―. In diesem Kontext hat Mayer – Ahuja (2003, S. 14f.) jedoch zu Recht darauf hingewiesen, dass der Begriff des „Normalarbeitsverhältnisses― in den 1980er Jahren geprägt wurde, als er bereits seine „Selbstverständlichkeit― eingebüßt hatte. Voll ausgebildet in quantitativer wie qualitativer Hinsicht war das „Normalarbeitsverhältnis― gegen 1970. Daher müssen „atypische― Arbeitsverhältnisse

in

quantitativer

Hinsicht

auch

nicht

notwendigerweise

eine

Minderheitserscheinung sein. Trotz der kritischen Einwendungen sind die beiden Begriffe „Normalarbeitsverhältnis― und „atypische Erwerbsformen― für empirische Analysezwecke sinnvoll, da sie unterschiedliche Erwerbsmuster von Frauen und Männern verdeutlichen (Gottschall 2010), gut eingeführt sind und infolge der Lohnarbeitszentrierung des deutschen Systems sozialer Sicherung eine

60

zentrale sozialpolitische Bedeutung haben. Sie werden in der empirisch-statistischen Untersuchung in Kapitel 8 daher auch verwendet.

4.3.3. Flexibilisierungstheoretische Ansätze: Atypische Erwerbsformen und geringe Qualifikationen in der Pflege Die Zunahme atypischer Erwerbsformen wird in der Literatur mit verschiedenen Entwicklungen erklärt. Zum einen wird sie auf die Tertiarisierung zurückgeführt, also die Verschiebung der Beschäftigung vom sekundären, industriellen Sektor hin zum (tertiären) Dienstleistungssektor mit seinem traditionell hohen Anteil an atypischer Beschäftigung (vgl. Häußermann, Siebel 2011, S. 63). Zum anderen werden die Globalisierung und die Verbreitung von Informationstechnologien angeführt, die eine flexible Arbeitsorganisation erfordern. Auch die zunehmende Erwerbsbeteiligung von Frauen und die Erfordernis, Erwerbsarbeit mit Familienaufgaben oder anderen Tätigkeiten wie Weiterbildungsaktivitäten zu verbinden, können den Zuwachs an atypischen Erwerbsformen erklären. Schließlich können atypische Erwerbsformen eine Alternative zur Arbeitslosigkeit darstellen (G. Schmid 2010, S. 13f.). Mit Blick auf die Beschäftigung von Arbeitskräften mit geringen Qualifikationen wird in der Literatur auf den Rückgang von einfachen Tätigkeiten verwiesen. Die internationale Arbeitsteilung führt in den meisten entwickelten Industrieländern zu einer Spezialisierung auf hochwertige Güter und Dienstleistungen. Infolgedessen ist der Bedarf an qualifizierten

Beschäftigten

gestiegen

und

einfache

Tätigkeiten

mit

geringen

Qualifikationsanforderungen haben an Bedeutung verloren (Kalina, Weinkopf 2005, S. 1). Mit Blick auf die Altenpflege gibt es spezifische, mit den Anforderungen der Arbeit verknüpfte Gründe, die die Existenz atypischer Erwerbsformen in diesem Segment auch mit erklären. So sind die Arbeitsbedingungen der Altenpflegearbeit durch die besonderen Arbeitszeiten gekennzeichnet. Da die Pflege- und Betreuung von pflegebedürftigen Menschen rund um die Uhr an sieben Tagen in der Woche erfolgen muss, gehören Wochenendarbeiten und Wechselschichten zum Berufsbild. Infolge kurzfristiger Auslastungsschwankungen und krankheitsbedingter Ausfälle müssen Dienstpläne öfter geändert werden und machen kurzfristige Einsätze erforderlich. Oft sind die Folgen Überstunden, geteilte Dienste, ein häufiger Wechsel zwischen Früh- und Spätschicht sowie Arbeit auf Abruf (Hieming u.a. 2005, S.170). Aus arbeitsorganisatorischer Sicht dürfte eine Personalplanung, die auf „vielen Köpfen― (in Teilzeit) beruht, leichter zu bewerkstelligen sein als bei wenigen vollzeitbeschäftigten Pflegekräften. 61

Zudem erweist sich gerade im Pflegebereich die Vereinbarkeitsfrage für Pflegekräfte mit Familie als besonders problematisch aufgrund des Drucks zur kurzfristigen Verfügbarkeit (Arbeit auf Abruf) und zu flexiblen Arbeitszeiten (Nachtschicht, Wochenendschicht, im Wechsel Früh- und Spätschicht, geteilte Dienste, Überstunden). Die Arbeit selbst ist körperlich und psychisch belastend. Das schwere Heben und Tragen ist insbesondere in der ambulanten Pflege ein großes Problem, da die Pflegekräfte meist entsprechende Tätigkeiten beim Baden, beim Umbetten oder beim Umsetzen der pflegebedürftigen Person in einem Rollstuhl allein bewältigen müssen. Die permanente Konfrontation mit Krankheit, Leiden und Tod ist zudem psychisch belastend, und Erfolgserlebnisse sind – im Gegensatz zum Beispiel zum Krankenhaus – in Pflegeeinrichtungen sehr viel seltener und geringer (Bäcker 1988, S. 50ff.). Oft dürften solche insgesamt sehr fordernden Arbeitsbedingungen nur im Rahmen einer Teilzeitbeschäftigung physisch und psychisch längerfristig zu bewältigen sein. Neben diesen Gründen legen die prekarisierungsorientierten Beiträge im vorangegangenen Abschnitt nahe, dass veränderte Unternehmenspraktiken zu einer Ausweitung atypischer Beschäftigung beitragen. Doch wann und warum haben Unternehmen ein Interesse daran, Erwerbstätige

im

Geringqualifizierte

Rahmen

ihrer

einzustellen

Personalpolitik

bzw.

vermehrt

atypisch

zu

Arbeitsplätze

beschäftigen mit

nur

und

geringen

Qualifikationsanforderungen bereitzustellen? Zur Beantwortung dieser Frage bieten sich zwei theoretische

Konzepte

an,

die

aus

einer

personalökonomischen

und

einer

transaktionskostentheoretischen Perspektive den Einsatz atypisch Beschäftigter und gering Qualifizierter erklären.24 In der personalökonomischen Perspektive spielen die Betriebe bei der Ausgestaltung der Beschäftigungsformen die entscheidende Rolle. In dem Konzept von Nienhäuser (2007) werden drei betriebliche Beschäftigungsstrategien unterschieden, die sich aus der Art der zu erstellenden Produkte und Dienstleistungen sowie der Art und Weise der Leistungserstellung ergeben. Betriebe, die eine kurzfristig-externe Beschäftigungsstrategie verfolgen und geringe Anforderungen an das allgemeine und betriebsspezifische Human- und Sozialkapital ihrer Beschäftigten haben, nutzen am häufigsten atypische Erwerbsformen, vor allem befristete Beschäftigung.

Dagegen

weisen

Betriebe

mit

einer

langfristig-internen

Beschäftigungsstrategie nur geringe Anteile an atypisch Erwerbstätigen auf, die vor allem der funktionalen Flexibilität dienen (z.B. Werkverträge für Experten). In Betrieben mit einem Hybrid-System – insbesondere in solchen, die eine Facharbeitskräfte-Beschäftigungsstrategie 24

Dieser Abschnitt beruht auf einer früheren Veröffentlichung der Verfasserin (H. Oschmiansky 2010a).

62

verfolgen – ist der Anteil atypischer Erwerbsformen ebenfalls relativ gering. Leiharbeit und zum Teil Befristung dienen hier der numerischen Flexibilität. Die betriebliche Nutzung von atypischen Erwerbsformen ist jedoch generell an verschiedene Bedingungen geknüpft: zum einen an dem Vorhandensein eines in quantitativer und qualitativer Hinsicht ausreichenden Angebots an Arbeitskräften, die bereit sind, in der jeweiligen Beschäftigungsform zu arbeiten. Zum

anderen

ist

eine

an

den

atypischen

Beschäftigungsformen

angepasste

Arbeitsorganisation notwendig: ein hoher Grad an Arbeitsteilung erlaubt eher kurzfristige, geringqualifizierte

Beschäftigung.

Schließlich

ist

der

Flexibilisierungsbedarf

von

Schwankungen der Nachfrage nach Dienstleistungen und Gütern sowie von deren Vorhersehbarkeit abhängig. Es kann daher auch sein, dass ein hoher betrieblicher Bedarf an Humankapital sich nicht in stabiler Beschäftigung niederschlägt. Betriebe im Altenpflegebereich dürften sich im Rahmen dieses Konzeptes durch eine überwiegend kurzfristig-externe Beschäftigungsstrategie mit großen Anteilen atypischer Beschäftigung und Geringqualifizierter auszeichnen. Der numerische und zeitliche Flexibilisierungsbedarf ist hier hoch, weil in der Altenpflege Arbeit an sieben Tagen und Nächten

in

der

Woche

erforderlich

ist

und

kurzfristige,

unvorhersehbare

Auslastungsschwankungen typisch sind. Die seit den 1990er Jahren stark sinkende Verweildauer von Patienten in den Krankhäusern (Robert Koch-Institut 2006, S. 161) dürfte ebenfalls den flexiblen Bedarf nach ambulanter Pflege rund um die Uhr erweitert haben. Aber auch kostentheoretische Annahmen lassen erwarten, dass der Anteil atypischer Erwerbsformen in der Altenpflege besonders hoch ist. In dem kostentheoretischen Konzept von Neubäumer und Tretter (2008) wird der Zuwachs atypischer Erwerbsformen mit den gestiegenen Kostenvorteilen für Unternehmen erklärt, die diese Erwerbsformen bieten. Als Ausgangspunkt gilt in dem Konzept der zunehmende internationale Wettbewerb, der dazu geführt hat, dass Unternehmen zunehmend Preise in ihre Wettbewerbsstrategie einbeziehen. Der Kostendruck hat sie dazu veranlasst, Entwicklungen im Leistungserstellungsprozess und im Organisationssystem zu initiieren, die wiederum die Kosten atypischer Erwerbsformen für die

Unternehmen

gesenkt

haben.

Aber

auch

Veränderungen

der

institutionellen

Rahmenbedingungen und die arbeitsmarktpolitische Förderung atypischer Erwerbsformen haben die Kostenvorteile durch atypische Beschäftigung verstärkt und die Kostennachteile reduziert. Ob sich der Einsatz atypischer Erwerbsformen für ein Unternehmen lohnt, hängt davon ab, ob es eine Niedrigpreisstrategie verfolgt und daher nicht an einer umfangreichen Einarbeitung und Weiterbildung seiner Mitarbeiter interessiert ist, und ob die Arbeitskosten 63

niedriger sind als die Transaktionskosten für Suche, Auswahl und Kontrolle. Unternehmen, die eine Qualitäts- und Innovationsstrategie betreiben, streben dagegen eher eine dauerhafte Besetzung ihrer Arbeitsplätze an. Nach den personalökonomischen und kostentheoretischen Konzepten erfolgt der verstärkte Einsatz atypischer Erwerbsformen und niedriger Qualifikationen in der Altenpflege aufgrund ihrer

eher

kurzfristig

ausgelegten

Beschäftigungsstrategien

und

des

gestiegenen

Kostendrucks. Der Einsatz höher qualifizierter Fachkräfte beruht hingegen auf einer längerfristigen Beschäftigungsstrategie. Es ist denkbar, dass die Beschäftigungsstrategien (kurz- oder langfristig) sich auf alle Beschäftigten eines Unternehmens gleichermaßen beziehen. Der erhöhte Kostendruck lässt es aber plausibel erscheinen, dass Unternehmen unterschiedlich qualifizierte Arbeitskräfte in Form von unterschiedlichen Erwerbsformen beschäftigten („Skill mix―). Damit wäre eine verstärkte Differenzierung in Kern- und Randbelegschaften (vgl. Henniger, Papouschek 2006, S. 192) bzw. eine stärkere Segmentierung des Arbeitsmarktes die Folge des erhöhten Kostendrucks. Ob sich eine solche Entwicklung andeutet, wird die statistisch-empirische Auswertung in Kapitel 8 zeigen. Ging es in diesem Abschnitt um die Erwerbsformen und die Qualifikationen von Pflegekräften, werden nun im folgenden Abschnitt Aspekte einer Professionalisierung der Pflegearbeit diskutiert.

4.3.4. Berufs- und professionalisierungstheoretische Ansätze: Zur Professionalisierung der Pflegearbeit In Deutschland und Schweden ist die berufliche Ausbildung für den Altenpflegebereich unterschiedlich organisiert, wie das Kapitel 11 zeigen wird. An dieser Stelle wird aufgrund des ausbildungspolitischen „Sonderwegs― für personenbezogene Dienstleistungen in Deutschland Bezug auf die deutsche Professionalisierungs—und Verberuflichungsdebatte genommen, deren Beiträge jedoch auch für die Klärung der Ausbildungsdifferenzen zwischen dem deutschen und dem schwedischen Pflegearbeitsmarkt relevant sind. In der deutschen Berufsbildungsdiskussion zu personenbezogenen Dienstleistungen, also zu Dienstleistungen, die sich direkt auf Menschen beziehen und deren physische, psychische und soziale Situation betreffen (Karsten u.a. 1999, S. 26), hat vor allem die feministische sozialwissenschaftliche Forschung zentrale Beiträge geliefert: So entstanden in den 1980er Jahren eine Reihe von Studien, die die historische Entwicklung von klassischen Frauenberufen

untersuchten.

In

den

1990er 64

Jahren

wurden

der

Wandel

zur

Dienstleistungsgesellschaft und professionspolitische Auseinandersetzungen verstärkt in den Vordergrund gerückt. Kennzeichnend für die Beiträge ist ihr Bemühen um eine Verbesserung der Erwerbssituation in den personenbezogenen Dienstleistungsberufen (Thiessen 2004, S. 319f., vgl. ebd. sowie Meyer 2002, S. 50ff. für einen Literaturüberblick). Dabei bieten vor allem vier Schwerpunkte der Berufsbildungsdiskussion wichtige Anknüpfungspunkte für die vorliegende Arbeit. Erstens werden die Schwierigkeiten der Verberuflichung von personennahen Dienstleistungen vor allem auf die weiblich konnotierten Tätigkeiten und ihre Nähe zur Hausarbeit zurückgeführt. Insbesondere der Altenpflegeberuf wurde als ein „typischer Frauenberuf― konstruiert (Meyer 2002, S. 56). Das Tätigkeitsspektrum der professionellen Altenpflege überschneidet sich mit unbezahlter Hausarbeit und familiärer Laienpflege. Die Grenze zwischen dem Berufs- und dem Privatbereich ist fließend und verändert sich ständig (Stiegler 1999, S. 11; Friese; Thiessen 2003, S. 79). Selbst als Fachberuf haben traditionelle Frauenberufe im personenbezogenen Dienstleistungssektor die Verbindung zur privat erbrachten, unbezahlten Laienpflege nicht abstreifen können (Krüger 2003, S. 128). Zweitens

wird

die

(mangelnde)

Einbindung

der

beruflichen

Ausbildung

der

personenbezogenen Dienstleistungen in das traditionelle duale Berufsbildungssystem hervorgehoben. Die personennahen Dienstleistungen wurden als Frauenberufe außerhalb des dualen Berufsausbildungssystems semi-professionell organisiert (Thiessen 2004, S. 367). In der beruflichen Organisation außerhalb des dualen Berufsausbildungssystems sieht Krüger (2003, S. 133f.) eine zentrale historische Weichenstellung, die die personennahen Dienstleistungen benachteiligt. Für personennahe Dienstleistungen wird die berufliche Bildung nicht über ein einheitliches Berufsbildungsgesetz geregelt, das Ausbildungssuchende und beruflich Qualifizierte aus dem gewerblich-technischen und den kaufmännischen Bereich vor der unmittelbaren Einbindung in Arbeitgeberinteressen schützt. Zwar wurde mit der Etablierung der beruflichen Vollzeitschulausbildung für personenbezogene Dienstleistungen die Berufsbezeichnung gesetzlich geschützt, aber nicht die dazugehörigen Qualifikationen selbst. „[…] die Instanzen können für die gleiche Arbeit sowohl Laien, als auch Angelernte als auch fachberuflich Qualifizierte einstellen.― (Krüger 2003, S. 134). Auch in Beiträgen der Berufsbildungsforschung des Bundesinstituts für berufliche Bildung wird auf die problematische berufsstrukturelle Organisation personennaher Dienstleistungen bzw. des Gesundheits- und Sozialwesens hingewiesen. Als das charakteristische Merkmal des Berufsfelds Gesundheit und Sozialwesen führen Becker und Meifort (2006, S. 38) den 65

„Zustand der Zersplitterung― an, der sich in der Berufskonstruktion, in der Berufssystematik sowie in der beruflichen Bildung zeigt.25 Becker und Meifort (ebd., S. 38ff.) zufolge führt der Zustand der Zersplitterung, also die kaum mehr durchschaubare strukturelle Unordnung, geteilte Zuständigkeiten, die systematische Unschärfe und begriffliche Verwirrung dazu, dass die Berufsstruktur im Gesundheits- und Sozialwesen erodiert. Drittens wird in der Professionalisierungs- und Berufsbildungsdebatte die geringe öffentliche Anerkennung von personenbezogenen und hauswirtschaftlichen Dienstleistungsberufen hervorgehoben. Insbesondere die geringe Wertschätzung der Altenpflegearbeit hat sich in der politischen Debatte wiederholt gezeigt. Bekannt wurde die Einlassung des damaligen Bundesarbeits- und Sozialministers Norbert Blüm aus dem Jahr 1995, wonach „ein gutes Herz― und eine „ruhige Hand― ausreichend für bestimmte Pflegetätigkeiten seien (Deutscher Bundestag 1995, S. 4373). Auch die Kommission für Zukunftsfragen der Freistaaten Bayern und Sachsen (1997) hat unter anderem die häusliche Altenhilfe und die „einfache Kinderbetreuung― als einfache Dienste bezeichnet „[…] in dem Sinne, dass Menschen sie ohne besondere Kenntnisse und Fähigkeiten erbringen können― (ebd. S. 117).26 Thiessen (2004, S. 370) hat in diesem Kontext auf den Mangel an Kenntnissen über personenbezogene Dienstleistungsarbeit hingewiesen, die sich in solchen Aussagen widerspiegeln. In der Professionalisierungs- und Berufsbildungsdebatte wird die geringe Wertschätzung häufig auf die weiblich konnotierten Tätigkeiten sowie die Nähe zur Laienarbeit zurückgeführt: „Der unterbewertete Stellenwert häuslicher (Frauen)leistungen setzt sich in die erwerbswirtschaftliche Erbringung sozialer Dienstleistungen fort― (Scharfenorth 1997, S. 33). Thiessen fasst die Abwertungs-Problematik in der Faustregel ―je hausarbeitsnäher, desto geringwertiger― (Thiessen 2004, S. 322) zusammen. Nach Stiegler (1999, S. 10f.) ist dies auf die Vergeschlechtlichung von Berufen zurückzuführen. Vergeschlechtlichungsprozesse 25

So gelten für die Berufe des Gesundheits- und Sozialwesens mit der „dualen“, vor allem betrieblichen und der schulischen Berufsausbildung zwei unterschiedliche Qualifikationssysteme sowie drei Rechtssysteme: das Rechtssystem der dualen Ausbildung, die Rechtsnorm der Berufsgesetze des Bundes (zum Beispiel das Altenpflegegesetz) sowie die Verordnungen und Ausbildungsregelungen der Bundesländer. Für die 59 Berufe im Gesundheits- und Sozialwesen existieren 168 Ausbildungsregelungen. In der beruflichen Weiterbildung gibt es 144 Regelungen für 99 staatlich anerkannte Weiterbildungsabschlüsse und bei den sonstigen Weiterbildungen gehen die Autor/innen davon aus, dass es bereits mehr als 1000 Weiterbildungsabschlüsse gibt, die keinen normierten und nachvollziehbaren Qualitätskriterien unterliegen (Becker, Meifort 2006, S. 38f.). 26 Interessanterweise scheint sich diese geringe Wertschätzung der Altenpflegeberufe nicht pauschal in der Meinung der Bevölkerung widerzuspiegeln, wie eine repräsentative Befragung zeigt (Ciesinger u.a. 2011). Demnach stimmen der Aussage „Altenpflege, das kann jeder“ nur gut 2 Prozent der Befragten zu, während mehr als 85% diese Aussage bestritten (ebd., S. 28). Allerdings bezieht sich diese Aussage nicht explizit auf die fachlichen Qualifikationen der Pflegekräfte. Denkbar ist auch, dass die Befragten ihre Aussage eher auf emotionale und soziale Kompetenzen oder auch psychische Bewältigungsstrategien bezogen.

66

führen ihr zufolge zu einer Abwertung, wenn der Beruf als weiblich definiert bzw. als Frauenberuf etikettiert wird. Dabei ist die gesellschaftliche Anerkennung vor allem dann sehr gering, wenn ehemals privat und unbezahlt geleistete Arbeiten von Frauen verberuflicht werden. Auch Backes, Amrhein und Wolfinger (2008, S. 24) führen in Anlehnung an Bourdieu an, dass soziale Felder und Tätigkeiten (oft unbewusst) geschlechtlich interpretiert und eingeteilt werden und dass die Themen „Alter― und „Pflege― eng mit dem „Körper― verknüpft werden, welcher wiederum – im Gegensatz zum „Geist― ( = männlich) - weiblich konnotiert ist. Daher werden im öffentlichen Diskurs die direkte körperliche Pflege und das höhere Alter weitgehend tabuisiert und dem privaten und weiblichen Raum zugeordnet.27 Demgegenüber weist Krüger (2003) darauf hin, dass die geringe öffentliche Wertschätzung personennaher Dienstleistungen auch dann beibehalten wird, wenn die Berufe zunehmend gemischt-geschlechtlich zusammengesetzt sind, wie zum Beispiel in der Krankenpflege. Vielmehr ist aus ihrer Sicht die traditionsreiche Arbeitsmarktpositionierung von Berufen entscheidend, die in berufsstrukturellen Beziehungen zueinander verfestigt sind und die das Verhältnis der Aufgabenzuweisung der Berufsfelder zueinander dauerhaft weiterführen. (ebd. S. 133ff.). Viertens nimmt der Begriff der Professionalisierung in der Berufsbildungsdiskussion insbesondere um Pflegeberufe eine Schlüsselstellung ein. Zum einen wird eine Professionalisierung aus fachlichen Gründen gefordert. Im Bereich der Altenpflege werden die

Professionalisierungserfordernisse

mit

der

Zunahme

hochaltrigkeitsbedingter

Pflegeerfordernisse und der Zunahme chronischer Krankheiten begründet. Auch die erweiterten ökonomisch-organisatorischen Anforderungen, die durch Verwaltungs- und Finanzierungsreformen für die Berufstätigkeit in personenbezogenen Dienstleistungen entstanden sind, werden als Professionalisierungserfordernis genannt (Karsten u.a. 1999, S. 140). In diesem Zusammenhang wird auch auf die fachliche Notwendigkeit verwiesen, pflegerische Leistungen vor dem Hintergrund einer restriktiven Sparpolitik und der Einführung von betriebswirtschaftlichen und marktorientierten Effizienzkategorien zu begründen und sie nicht gegen wirtschaftliche Anbieterinteressen auszuspielen (BögemannGroßheim 2004, S. 101; Bode 2005, S. 260). Nicht zuletzt wird die Verbesserung der Qualität als eine weitere Begründung für eine Professionalisierung angeführt (Bollinger, Gerlach,

27

Hier zeigt sich jedoch seit einigen Jahren ein deutlicher gesellschaftlicher Wandel. So wird zunehmend die Demenzerkrankung von bekannten Persönlichkeiten in Büchern veröffentlicht und in Talkshow-Runden debattiert (so über den Literaturwissenschaftler Walter Jens, den Fußball-Manager Rudi Assauer oder den Vater des Schriftstellers Arno Geiger).

67

Grewe 2006, S. 77). Krüger (2003, S. 129) verweist zudem auf die gestiegenen Anforderungen infolge ein neues Pflegeverständnis, das eine aktivierende und rehabilitative Pflege impliziert. Erfahrungswissen reicht demnach nicht aus, die Tätigkeiten werden zunehmend an Forschungserkenntnissen der Pflegewissenschaft ausgerichtet. Rabe-Kleberg (1996, S, 294f.) führt an, dass die personennahen Dienstleistungsarbeiten mit Blick auf den Arbeitsprozess und das Arbeitsprodukt eine Arbeit in Ungewissheit darstellen und aus diesem Grund gerade der Professionalisierung bedürfen. Da die Arbeit nur wenig standardisiert ist, die Belastung unstetig ausfällt und ständig neue Kompetenzen zu generieren sowie Qualifikationen in Reserve zu halten sind, ist die Dienstleistungsarbeit nur unter den Bedingungen professioneller Arbeit zu leisten. Für Landenberger und Ortmann (1999) steht der Beziehungsaspekt im Vordergrund. Professionelles Handeln ist ihnen zufolge das Explizitmachen impliziter Pflegehandlungen: Die Kerntätigkeiten der Pflege, wie „Essen reichen, Körperpflege und Wundversorgung sind keine Erledigung von Aufgaben […], sondern diese pflegerischen Interventionen sind Beziehungsarbeit, Verarbeiten von Sorgen und Angstgefühlen der Patienten, Stärkung der persönlichen

Identität

sowie

Unterstützung

bei

der

Wiedererlangung

der

Selbständigkeit―(Landenberger, Ortmann 1999, S. 29). Eine Professionalisierung wird zum anderen aber auch zur Aufwertung der Frauenarbeit gefordert (Krüger 2003; Thiessen 2004). Denn die Aufwertung der beruflichen Tätigkeit im Sinne der Professionalisierung beeinflusst in hohem Maß die Arbeitsbedingungen, das Einkommen und die Bildungschancen, aber auch den gesellschaftlichen Status und das soziale Prestige sowie den Zugang zur Macht (Pundt 2006, S.13). Auch die Lösung konkreter Probleme im Pflegebereich, wie eine Förderung der Verweildauer im Beruf wird von einer Professionalisierung erwartet (Bollinger, Gerlach, Grewe 2006, S. 77). Neben den in der Literatur überwiegenden Forderungen nach einer Professionalisierung, die (auch) eine Akademisierung der Pflege beinhaltet, finden sich auch kritische Beiträge mit Blick auf eine Professionalisierung durch eine Akademisierung. Dielmann (2002, S. 72) erkennt den Bedarf an akademisch qualifizierten Pflegekräften an, sieht allerdings in der Akademisierung eines Teils der Pflegekräfte auch die Gefahr, dass diejenigen Pflegekräfte, die unmittelbar den Kontakt zu den Patient/innen haben, dequalifiziert werden. Auch Bögemann-Großheim (2004, S. 105) erwartet von einer Akademisierung der Pflege eine weitere Differenzierung der Qualifikationsniveaus der Beschäftigten und erkennt darin keinen Beitrag zur Professionalisierung des gesamten Berufsfeldes und zur verbesserten Anerkennung aller in dem Bereich Beschäftigtem. Die Veränderung der Arbeitsteilung 68

infolge der Einführung von akademisch ausgebildeten „Pflege-Eliten―, wie sie in Ausbildungs-Konzepten der Robert-Bosch-Stiftung vorgesehen sind, wird auch von Meifort (2002) kritisiert. Die Forscherin verweist darauf, dass den „Pflege-Eliten― den Konzepten entsprechend „Pflege-Heloten― mit Ausbildungen unterhalb des Fachniveaus zur Seite gestellt werden sollen. Krampe (2003, S. 405ff.) hat zudem kritisch auf die aktive Rolle von Krankenpflege-Akademiker/innen in der Umsetzung ökonomischer Konzepte und der Kostendämpfungspolitik im Gesundheitswesens hingewiesen, die sich davon eine Festigung und Ausweitung der eigenen Position versprachen. Festzuhalten bleibt, dass eine Professionalisierung

über

eine

Akademisierung,

die

sich

nicht

nur

auf

das

Ausbildungspersonal in den beruflichen Schulen bezieht, auch zu einer veränderten Aufgabenteilung der verschiedenen Berufe und einem veränderten Qualifikations-Mix (skillmix) im Altenpflegearbeitsmarkt führt. Wie anhand der vorangegangenen Ausführungen erkennbar, liegen in der Literatur unterschiedliche Verständnisse über den Begriff der Professionalisierung vor. In der berufssoziologischen Debatte wird „[…] unter Professionalisierung ein Prozess der autonomen Verantwortungsübernahme einer Berufsgruppe verstanden, der angesichts ihrer besonderen Kompetenz gesellschaftliche Aufgabenfelder „anvertraut― werden und die über eine eigene Ethik, Wissenschaft, über eigene Wissensbestände und eine berufsinterne Autonomie verfügen― (Klie 1998, S. 124). Professionen weisen demnach eine Reihe von Merkmalen wie die theoretische Fundierung des praktischen Handelns, die Autonomie des Berufsstandes, eine ethische Fundierung des Handelns sowie einen Bezug zu essenziellen gesellschaftlichen Problemen auf (Bollinger, Gerlach, Grewe 2006, S. 77). Klie zufolge kann daher mit Blick auf die Verberuflichung eines Arbeits- oder Aufgabenfeldes nicht von einer Professionalisierung gesprochen werden. Auch sind die Berufe der Altenpflege in diesem Sinn keine Professionen, sondern Semi-Professionen, da sie den Kriterien der Professionen nicht gerecht werden und insbesondere eine eigene Kompetenz gegenüber Laien und der Gesellschaft nur teilweise und unvollkommen durchsetzen können (Meyer 2002, S. 106). Eine von der berufssoziologischen abweichende Professionalisierungs-Definition, an die auch in dieser Arbeit angeknüpft wird, bietet Bögemann-Großheim (2004). Ihre Definition zielt auf eine „Normalisierung der Berufsstrukturen― (Rabe-Kleberg 1998, S. 119f.) und wählt die nur partielle Verberuflichung als Ausgangspunkt. Bögemann-Großheim zufolge beschreibt „Professionalisierung― „[….] einen Prozess, der darauf zielt, die Merkmale beruflicher Arbeit – wie sie im Berufskonzept beschrieben sind – vollständig anzueignen und das berufliche 69

Handeln in seiner Komplexität zu würdigen und zu bewerten― (Bögemann-Großheim 2004, S. 102). Zu den Merkmalen beruflicher Arbeit zählt sie unter anderem die Kompetenz, die Aufgaben

selbständig

zu

planen,

durchzuführen

und

auszuwerten,

vielfältige

Beschäftigungsoptionen und das Vermögen zur beruflichen Mobilität aufgrund transparenter Kompetenzprofile, die Befähigung sich stetig fachlich weiterzuentwickeln sowie die Einordnung in das Tarif- und Sozialrechtssystem (ebd.). Ergänzend lässt sich mit Scharfenorth (1997, S. 33) anführen, dass eine so verstandene Professionalisierung, soll sie es nicht nur dem Namen nach sein, sich nicht auf eine inhaltliche Ausweitung und Funktionsanreicherung begrenzen darf. Sie muss auch eine entsprechende professionelle Anpassung der Arbeitsbedingungen und Arbeitsverhältnisse beinhalten. Zusammenfassend lässt sich an dieser Stelle festhalten, dass die Arbeitsbedingungen der formellen Altenpflegeerwerbsarbeit aufgrund ihrer weiblich konnotierten Tätigkeiten und ihrer Nähe zur unbezahlten Laienpflege eher ungünstig sein dürften. Diese Aspekte dürften auch auf die schwedische Pflegearbeit zutreffen. Anders als in Schweden (vgl. dazu Kapitel 11) nehmen in Deutschland die Berufe im Altenpflegebereich zudem eine Sonderstellung im System der beruflichen Ausbildung ein, was im Vergleich zu Schweden ungünstigere Arbeitsbedingungen erwarten lässt. Die Professionalisierungs-Definition von BögemannGroßheim kann im Rahmen dieser Arbeit zur Einschätzung der Entwicklung und Steuerung der Altenpflegearbeitsmärkte genutzt werden. Demnach lassen sich solche Entwicklungen und

Regulierungen

Verberuflichung

der

als

Professionalisierung Altenpflege-Arbeit

qualifizieren, abzielen,

die

während

auf

eine

stärkere

umgekehrt

de-

professionalisierende Maßnahmen solche sind, die zu einer Abwertung des Pflege-Berufes beitragen. 4.4. Steuerungs- und regulierungstheoretische Ansätze Wie weiter oben bereits im Kontext wohlfahrtspluralistischer Ansätze angeführt (Kap. 4.2.2.), können an der Pflege und Betreuung alter und pflegebedürftiger Menschen der Staat, der Markt, die Familien und die Gemeinschaften bzw. die Zivilgesellschaft beteiligt sein. Wohlfahrtspluralistische Ansätze haben jedoch die Steuerungsperspektive vernachlässigt, die die Leistungen der gesellschaftlichen Bereiche steuert und koordiniert. Dafür bieten sich die in diesem Abschnitt diskutierten steuerungs- und regulierungstheoretischen Ansätze an.

70

Politisches Steuern ist der von Mayntz, Scharpf und Kaufmann wesentlich mitentwickelten Theorie der politischen Steuerung28 zufolge zielgerichtetes staatliches Handeln, das die Existenz von Steuerungssubjekten, also Akteuren, sowie Steuerungsobjekten impliziert. Steuerungsobjekte sind (Teil-)Systeme, deren Entwicklung durch das Steuerungshandeln in eine bestimmte Richtung gelenkt werden sollen (Mayntz 1987, S. 190f.). Die Vorstellung von klar unterscheidbaren Steuerungsobjekten und –subjekten wurde jedoch in Frage gestellt und der Problem- wie der Nationalstaatsbias der Theorie der politischen Steuerung29 haben dazu beigetragen, dass sie seit den 1990er Jahren zunehmend von Governance-Ansätzen verdrängt wurden (vgl. Mayntz 2001, 2004). Auch die Zunahme nicht-hierarchischer Steuerungsformen in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts – wie neokorporatistische, Netzwerke, „publicprivate partnerships― und die gesellschaftliche Selbstregulierung dürften zur Ausbreitung des Governance-Begriffs beigetragen haben (Mayntz 2008, S. 48). Governance beinhaltet unterschiedliche Forschungsstränge und Begriffsdefinitionen.30 Nach Mayntz (2009) wird der politikwissenschaftliche Governance-Begriff zur Bezeichnung verschiedener Formen der absichtsvollen Regelung kollektiver Sachverhalte benutzt. Während sie (2009, S. 8; 2004) eine Begriffsverwendung favorisiert, bei der Governance eine Form von politischer Steuerung bzw. Regierung darstellt, an der korporative, private Akteure mitwirken (ähnlich auch Pierre, Peteres 2000, Benz 2004a), finden sich auch Definitionen, die nur nichthierarchische Formen der Regelung als Governance bezeichnen (vgl. Börzel, Risse 2010). Eine Definition, die staatliche Eingriffe miteinschließt, bietet Benz (2004b), demzufolge der Governance-Begriff auf „[…] Strukturen und Verfahren der Steuerung und Koordination mittels einer komplexen Kombination aus Hierarchie, Verhandlungen und Netzwerken

bzw.

aus

Regulierung,

Anreizmechanismen

und

Vereinbarungen

im

Zusammenwirken staatlicher und gesellschaftlicher Akteure― verweist (ebd., S. 19).

28

Die Theorie der politischen Steuerung fand auch Eingang in die schwedische politikwissenschaftliche und soziologische Debatte (Therborn 2012, S. 284). 29 In einer späteren Veröffentlichung hat Mayntz (2001) auf die selektive Perspektive dieser Theorie hingewiesen: Zum einen weist die politische Steuerungstheorie einen Nationalstaatsbias auf, was mit der zunehmenden europäischen Integration sichtbar wurde und auf der globalen Ebene die Verwendung des Begriffs der zentralen politischen Steuerung ausschließt. Zum anderen ist die politische Steuerungstheorie mit einem Problembias behaftet und unterstellt, dass das Ziel staatlichen Handelns die Lösung gesellschaftlicher Probleme und die Förderung des Gemeinwohls ist. Macht als politisches Handlungsziel (nicht als Mittel zur Durchsetzung) wird beispielsweise in der politischen Steuerungstheorie ausgeblendet. Zudem lassen sich Steuerungssubjekt und –objekt nicht klar unterscheiden, da die Steuerungsobjekte zum Teil selber an Regelungsentwürfen und ihrer Durchsetzung mitwirken (Mayntz 2001, 2004). 30 vgl. March, Olsen 1994, Merrien 1998; Pierre, Peters 2000; Benz 2004a; Schuppert 2005; 2011; Dingeldey, Rothgang 2009; Bevir 2009; Mayntz 2009, Nullmeier 2011.

71

Der Begriff der Governance gewann zunächst in der ökonomischen Transaktionskostentheorie an Verbreitung, wobei anfangs zwei Typen der Koordination – Markt und (Firmen)Hierarchie - identifiziert wurden. Bald wurde der Begriff um weitere Typen der Handlungskoordination wie Clans, Verbände und Netzwerke ergänzt, wobei die Intervention in den Hintergrund trat (Mayntz 2004, 1998). War der Governance-Begriff zunächst als Gegenbegriff zur staatlichen Steuerung konzipiert, werden in Deutschland seit einigen Jahren Governance-Ansätze mit Konzepten des aktivierenden und investiven Sozialstaates31, des regulativen Sozialstaates32 und des Gewährleistungsstaates33 verbunden (Nullmeier 2011, S. 291f). Diese Themenverschiebung ergibt sich Nullmeier zufolge aus der Erkenntnis, dass Privatisierungen, Deregulierungen und Liberalisierungen zu neuen staatlichen Aufgaben geführt haben. Die Aufgabenverlagerung an nicht-staatliche Akteure erfordert regulierende staatliche Eingriffe. Zudem muss der Staat infolge seiner Gewährleistungsfunktion sicherstellen,

dass

es

bestimmte

Güter

und

Dienstleistungen

auch

nach

einer

Aufgabenauslagerung in einer bestimmten Qualität und Menge für alle Bürger/innen gibt (Nullmeier 2011, S. 291f.). Allerdings werden in den Governance-Ansätzen - ähnlich wie bei der Theorie der politischen Steuerung – infolge der Konzentration auf die Regelung von Sachverhalten die dahinterstehenden Interessen der Akteure tendenziell ausgeblendet. So wird der Beteiligung privater Akteure ein Wohlfahrtseffekt zugeschrieben, da unterstellt wird, dass bindende Entscheidungen verschiedener Akteure eher gemeinsame als partikulare Interessen verfolgen. Empirische Untersuchungen zeigen jedoch, dass das Zusammenwirken staatlicher und privater Akteure durchaus eher den privaten als dem öffentlichen Interesse dienen kann (Manytz 2009, S. 11, vgl. auch Mayntz 2004). Nach Berner (2008b) kann der verstärkte Einbezug privater Akteure sogar steuerungsmindernde Effekt haben. Ihm zufolge, kann der Staat die Wohlfahrtsproduktion in abnehmenden Maße steuern, je stärker private gewinnorientierte Akteure bei der Erfüllung sozialpolitischer Aufgaben beteiligt sind und je größer die Rolle von Märkten dabei ist. In der Governance-Perspektive wird die Koordination von Akteure betont. Neben der Governance

zwischen

territorialen

Ebenen,

also

einer

Governance

in

einem

Mehrebenensystem (Mayntz 2008), wird auch eine politikfeldübergreifende Governance über traditionelle

Politikfeldgrenzen

hinweg

31

Vgl. zum Beispiel Dingeldey 2006, 2011 Vgl. zum Beispiel Leisering, Berner 2001 33 Vgl. zum Beispiel Schmid 2004 32

72

(Dingeldey

2003)

bzw.

ein

Interdependenzmanagement (Mayntz 1996, S. 273f.) angeführt. Damit lenkt die GovernanceForschung den Blick auch auf die Verflechtungen und Interdependenzen von Politikfeldern. Infolge der starken Abhängigkeit vom ökonomischen System ergibt sich eine asymmetrische Interdependenzbeziehung der einzelnen Politikfelder (Mayntz 1996, S. 274). Nach Bönker (2007) wurden die Interdependenzen von Politikfeldern in der politikwissenschaftlichen Literatur bisher vernachlässigt, obgleich sie seit den 1990er in der deutschen Sozialpolitik an Bedeutung gewonnen zu haben scheinen (vgl. auch Janning, Toens 2008, S. 11). Auch Simonazzi (2008) verweist in ihrer Analyse von Pflege-Arbeitsmärkten auf deren Interdependenzen mit den nationalen Beschäftigungsmodellen. Aus diesen Ausführungen lassen sich mit Blick auf die Entwicklung der Altenpflegearbeit drei Folgerungen ableiten. Erstens ist die Entwicklung der Altenpflegearbeit aus der Governance-Perspektive mit Blick auf die Einbindung nicht-staatlicher Akteure in diesem Politikfeld zu betrachten. Das Governance-Konzept macht deutlich, dass die soziale Wohlfahrtsproduktion in diesem Bereich „[…] nicht allein von Handlungen politischer Eliten abhängt, sondern auf mehreren Ebenen verhandelt, arbeitsteilig bewerkstelligt sowie unter Einfluss unterschiedlicher Steuerungslogiken ausgestaltet wird― (Bode 2006, S. 184). Zweitens sind - entsprechend der Annahme der Interdependenzen von Politikfeldern - neben der Pflegepolitik weitere Politikfelder in die Untersuchung mit einzubeziehen. Dabei kommt der Arbeitsmarktregulierung und der Arbeitsmarktpolitik eine zentrale Bedeutung zu. Schließlich lenkt drittens das Governance-Konzept den Blick auf die Steuerung der Wohlfahrtsproduktion,

das

heißt

auf

die

Kombination

von

Steuerungs-

und

Koordinierungsinstrumente in diesem Bereich. Dabei handelt es sich häufig um verschiedene Steuerungs-

und

Koordinierungsinstrumente,

die

auch

wettbewerbliche

Elemente

miteinschließen und insofern hybride Verbindungen darstellen (Nullmeier 2011, S. 193, Bode 2006, S. 185). Da jedes Politikfeld der Governance-Perspektive zufolge seinen ganz eigenen spezifischen Mix an Steuerungs- und Regulierungsinstrumenten aufweist (Schuppert 2011, S. 26), ist zu fragen, wie der spezifische Steuerungsmix im Pflegebereich sich darstellt und ob er einem Formenwandel (Mayntz 1996, S. 278) seit den 1990er Jahren unterliegt. Dabei gilt es, die hierarchische Steuerung durch Gesetze und gesetzesähnlichen Regulierungen in die Analyse mit einzubeziehen und danach zu fragen, welche Anreize und Einschränkungen sich daraus für die an der Wohlfahrtsproduktion beteiligten Akteure ergeben. Die zunehmende Hybridisierung zwischen dem Staats- und dem Marktsektor in der Wohlfahrtsproduktion wird in der Literatur häufig unter dem Begriff der „Wohlfahrtsmärkte― 73

zusammengefasst (Köppe, Starke und Leibfried 2008, S. 12). In öffentlich regulierten Wohlfahrtsmärkten (Nullmeier 2001, 2002, Berner 2004, Bode 2005, 2008) bzw. wohlfahrtsstaatlichen Arrangements (Berner 2004, 2008a) werden wohlfahrtstaatliche Leistungen von privaten oder öffentlichen Produzenten erbracht, während die Finanzierung und Regulierung beim Staat verbleibt. Der Begriff des Wohlfahrtsmarktes geht auf den Taylor-Gooby (1999) zugeschriebenen Begriff der „welfare markets― zurück. Nullmeier hat den Begriff der Wohlfahrtsmärkte in die deutsche sozial- und wohlfahrtsstaatliche Debatte eingeführt und um die Frage der politischen Regulierung erweitert (Willert 2011, S.1). Als „Wohlfahrtsmärkte― bezeichnet Nullmeier (2001, S. 647, 651f.) solche Märkte, die politisch geschaffen werden, die weiterhin einer sozialpolitischen Regulation unterliegen und die wohlfahrtsstaatliche Leistungen als Transfer oder Dienstleistung bereitstellen.34 Dabei bleibt jedoch der Zweck der sozialen Sicherung erhalten und der Staat gewährleistet einen bestimmten sozialen Sicherungsstatus. Nullmeier (2002, S. 270, ähnlich auch Bode 2005, S. 252f.) verwendet den Begriff des Wohlfahrtsmarktes als Obergriff, unter den er neben „voll entwickelten,

freien

Märkten―

und

„Marktverfahren

nur

nachahmenden

Wettbewerbsprozessen ohne Beteiligung privater Anbieter― auch innerstaatliche QuasiMärkte subsummiert. Der Begriff der Wohlfahrtsmärkte ist demnach umfassender als der Begriff der Quasi-Märkte, die in der internationalen, wohlfahrtsstaatlichen Debatte im Kontext der veränderten Rolle des Staates im Wohlfahrtsbereich angeführt werden (vgl. Le Grand 1991, Johansson 2000, Brandsen 2004, Czada 2004). Dem Konzept der Quasi-Märkte zufolge agiert der Staat nicht länger sowohl als Financier als auch als Produzent wohlfahrtstaatlicher Dienste. Bei QuasiMärkten erfolgt die Finanzierung und Organisation über den öffentlichen Sektor, der als Käufer der Dienstleistungen auftritt. Die Dienstleistungen werden von unabhängigen und miteinander konkurrierenden Dienstleistungsanbietern erbracht. Die Dienstleistungsanbieter können öffentliche, privat-gewinnorientierte und gemeinnützige Anbieter oder auch private Haushalte sein. Auch erfolgt die Finanzierung der Anbieter nicht mehr direkt im Rahmen von bürokratischen Prozessen. Die Ressourcen werden stattdessen über Ausschreibungen, zweckgebundene Budgets oder Gutscheinsysteme („vouchers―) vergeben (Le Grand 1991, S. 12; Johansson 2000, S. 24). In der schwedischen wohlfahrtstaatlichen Debatte findet der Begriff der Quasi-Märkte Anwendung (Johansson 2000).

34

zur Begriffskritik vgl. Berner 2004, S.9ff.

74

Die Kombination unterschiedlicher Steuerungs- und Koordinierungsmechanismen im Bereich der Altenpflege lässt sich mit dem Konzept des Wohlfahrtsmarktes treffend beschreiben und kenntlich machen. Nullmeier (2002, S. 273) hat das Konzept nicht zuletzt mit Blick auf die Altenpflege

und

die

Einführung

neuer

Koordinierungsinstrumente

im

Zuge

der

Pflegeversicherung eingeführt. Zwar beruht das Konzept stark auf der sozialpolitischen Entwicklung in Deutschland (Willert 2011, S. 14f.) Willert (2011) und Bode (2008) haben das Konzept jedoch auch für internationale Vergleiche genutzt. Wie angeführt, werden Nullmeier zufolge Wohlfahrtsmärkte politisch geschaffen. Die politische „Marktschaffung― verweist darauf, dass sich nicht nur die Kombination von politischen Steuerungs- und Koordinierungsinstrumenten geändert hat, sondern auch, dass sich innerhalb der Steuerungsinstrumente, die dem Staat zur Verfügung stehen, eine Veränderung vollzogen hat. Ein Politikinstrument, das sich seit den 1980er Jahren deutlich gewandelt hat und das zunehmend in der wissenschaftlichen Debatte thematisiert wird, ist die politische Regulierung (Jordana; Levi-Faur 2004, einen Literaturüberblick bieten Döhler, Wegrich 2010). Jordana und Levi Faur (2004, S. 1ff.) zufolge hat sich im Kontext der veränderten Beziehung zwischen den Koordinationsmechanismen „Regulierung― und „Wettbewerb― eine neue Regulierungsform entwickelt, die sie als „regulation-forcompetition― bezeichnen. Während mit dem Begriff der De-Regulierung lediglich die Verringerung der wirtschaftlichen, politischen und sozialen Regulierung bezeichnet wird, spiegelt der Begriff der regulation-for-competition – also die marktfördernde oder marktschaffende Regulierung - eine positive Beziehung zwischen Regulierung und Wettbewerb wider. Der Begriff legt nahe, dass es möglich sei, Wettbewerb über politische, administrative Regulierung zu fördern. Damit stellt diese Regulierungsform eine Abkehr von dem traditionellen Verständnis von Regulierung dar (ebd.). Andere Formen der Regulierung, die insbesondere für den Sozialbereich bedeutsam sind, wie die marktkompensatorische und die marktkorrigierende Regulierung sowie die markteingrenzende Regulierung, verlieren demnach an Bedeutung (Nullmeier 2011, S. 270; Czada 2004, S. 10). Die Formen marktschaffender politischer Regulierung sind vielfältig und umfassen neben der Einführung

von

Wohlfahrtsmärkten

auch

Privatisierungen,

De-Regulierungen

und

Liberalisierungen. Höpner u.a. (2009) haben ein Konzept entwickelt, mit dem marktschaffende

Politik

bzw.

Liberalisierungspolitik

als

ein

politikfeld-

und

länderübergreifendes Phänomen untersucht wird, welches sich systematisch über einen längeren Zeitraum erstreckt. Die Forscher gehen davon aus, dass Liberalisierungsphasen zwar 75

nichts generell Neues darstellen, dass jedoch spätestens seit den 1980er Jahren die entwickelten Industrieländer in eine neue Liberalisierungsphase getreten sind. Unter Liberalisierungspolitik, für die sie synonym auch den Begriff der marktschaffenden Politik verwenden, verstehen Höpner u.a. „[…] die politisch herbeigeführte und politisch legitimierte Delegation von Allokations- und Distributionsentscheidungen an Märkte […]― (ebd., S. 5). Liberalisierungsprozesse, die nicht auf politisch-administrativer Staatstätigkeit beruhen, also politisch ungesteuert sind, werden von Höpner u.a. nicht negiert, im Rahmen des Konzeptes aber nicht erfasst. Liberalisierungspolitik zielt demnach auf die politische Durchsetzung von Marktprinzipien, zu denen Höpner u.a. erstens das Prinzip der Eigenverantwortlichkeit, zweitens das Prinzip der dezentralen Entscheidungsfindung sowie drittens das Prinzip der Konkurrenz zählen. Diesen drei Marktprinzipien oder Teilzielen ordnen Höpner u.a. (2009) drei Instrumente der Liberalisierungspolitik zu: erstens den Abbau staatlicher und auf Dauer gestellter Quersubventionierung, um das Prinzip der Eigenverantwortlichkeit durchzusetzen, zweitens die Stärkung des Privateigentums und drittens die Wettbewerbspolitik (ebd. S. 5f.). Die breite Definition des Konzeptes ist einerseits seine Stärke, da damit unterschiedliche Entwicklungen in verschiedenen Politikbereichen als ein Gesamtphänomen erfasst werden können. Wie Svensson (2003, S. 9) anführt, erzeugen verschiedene Konzepte, die sich (nur) mit Deregulierungen oder Privatisierungen oder anderen marktorientierten Reformen befassen, separate empirische und theoretische Diskurse, obgleich sie tatsächlich das gleiche Phänomen beschreiben. Andererseits bedeutet eine breite Definition, dass marktorientierte Reformen in verschiedenen Ländern nicht differenziert und in ihrem Kontext erfasst werden und dass länderspezifische Unterschiede verwischen.35 Entsprechend gehen Höpner u.a. (2009) davon aus, dass es sich bei der jüngsten Liberalisierungsphase um eine parallele und konvergente Entwicklung in den Industrieländern handelt. Nach dem Liberalisierungs-Konzept kann Liberalisierungspolitik mit einem Abbau oder Rückzug des Staates einhergehen, aber auch eine Zunahme staatlicher Regulierung ist möglich (Höpner u.a. 2009, S. 6). Auch Trampusch (2009) betont, dass der Staat für die Marktschaffung und Markterweiterung erforderlich sei, indem er Regeln einführt, die Märkte konstituieren (Regulierung), in dem er allokative Funktionen von politischen und bürokratischen Entscheidungen hin zum Markt verlagert (De-Regulierung) und indem er Marktergebnisse zu korrigieren versucht (Re-Regulierung) (Trampusch 2009, S. 167).

35

Allerdings verweisen Höpner u.a. (2009, S. 7) darauf, dass einzelne Liberalisierungspolitiken separat zu analysieren sind, um deren Idiosynkrasien herauszuarbeiten.

76

In einigen Bereichen hat die Marktschaffung nach Höpner u,.a. (2009) zur Zunahme der Regelungsdichte

geführt,

so

im

Kontext

der

Wettbewerbspolitik

privatisierter

Infrastruktursektoren. Daher unterscheiden Höpner u.a. (2009, S. 6) zwischen einer politischen Rückführung öffentlicher Intervention und der staatlichen Regulierungsdichte, die im Einzelfall gleich bleibt oder sogar zunehmen kann. Der Staat als intervenierender, nicht jedoch als regulierender Akteur hat demnach an Bedeutung eingebüßt. Die Ausführungen von Höpner u.a. (2009) legen nahe, dass nicht von einem vollkommenen Steuerungswandel gesprochen werden kann, der frühere Formen der sozialpolitischen Steuerung gänzlich zugunsten marktschaffender Steuerungsformen ersetzt. Vielmehr stellt sich nach Dahme, Kühnlein und Wohlfahrt (2005) mit Blick auf die Beziehung zwischen dem Staat und den Wohlfahrtsverbänden die „sozialwirtschaftliche Transformation― als ein „[…] durchaus widersprüchlicher Prozess dar, in dessen Verlauf neokorporatistische Formen der Zusammenarbeit zwischen Staat und Verbänden immer wieder reaktiviert werden― (Dahme, Kühnlein, Wohlfahrt 2005, S. 149). Auch Evers (2006, S. 144) weist darauf hin, dass die veränderten Logiken und Organisationsmuster in der Sozialpolitik nicht die früheren wohlfahrtsbürokratischen Muster ersetzt haben, sondern mit ihnen in unterschiedlicher Weise verschmolzen sind. Insgesamt bietet das Liberalisierungs-Konzept von Höpner u.a. (2009) aufgrund des politikfeldübergreifenden Ansatzes einen zentralen Anknüpfungspunkt dieser Arbeit. Zum einen ist der Liberalisierungshypothese von Höpner u.a. (2009) zufolge davon auszugehen, dass der Altenpflegebereich einer „direkten― liberalisierungspolitischen Steuerung unterliegt, und dort zum Beispiel Wohlfahrtsmärkte geschaffen wurden. Zum anderen ist aufgrund des Querschnittscharakters der Altenpflegearbeit und der Interedependenz von Politikfeldern anzunehmen,

dass

auch

Liberalisierungseffekte

anderer

Politikfelder

auf

den

Altenpflegebereich „indirekt― einwirken. Liberalisierungseffekte anderer Politikfelder würden sich in dieser Perspektive mit Liberalisierungseffekten des Pflegebereiches überlagern oder diese verstärken. Anhand der von Höpner u.a. (2009) angeführten Prinzipien der Eigenverantwortlichkeit, der dezentralen Entscheidungsfindung sowie der Konkurrenz können in Kapitel 7 die Entwicklungen im Politikfeld „Pflegepolitik― sowie in den „benachbarten― Politikfeldern erfasst werden. Auch der länderübergreifende Ansatz des Liberalisierungs-Konzepts bietet für diese Arbeit einen wichtigen Ansatzpunkt mit Blick auf die Frage, ob marktschaffende Politik sowohl in Deutschland als auch in Schweden an Bedeutung gewonnen hat. Ob allerdings, wie 77

die Ausführungen von Höpner u.a. es nahelegen, die sozialpolitischen Entwicklungen in den Ländern sich infolge der marktschaffenden Politik annähern, oder ob sie der Pfadabhängigkeitsthese

entsprechend

den

länderspezifischen

Entwicklungs-

und

Steuerungspfaden folgen, wird mit Blick auf die Altenpflegearbeit im Rahmen dieser Arbeit zu beantworten sein. 4.5. Zusammenfassung, Forschungshypothesen und Analyseschema Die Forschungsfrage dieser Arbeit bezieht sich auf die Altenpflege-Arbeitsmärkte in Deutschland und Schweden und fragt nach möglichen Wandlungsprozessen oder Kontinuitäten in deren Entwicklung und Regulierung seit den 1990er Jahren. Diese Fragestellung legt einen breiten Forschungsansatz nahe. Hierfür wurden neben den Forschungskonzepten, die sich mit Fragen nach einem wohlfahrtsstaatlichen Wandel und der Pfadabhängigkeitsthese

befassen,

auf

wohlfahrts-

arbeitsmarkt-

und

professionalisierungstheoretische sowie steuerungs- und regulierungstheoretische Ansätze zurückgegriffen. Zunächst sollen zentrale Aussagen der diskutierten Ansätze knapp zusammengefasst und anschließend das Analyseschema vorgestellt werden. In der Zusammenschau der diskutierten theoretischen Ansätze und Konzepte lassen sich mit Blick auf die Forschungsfrage nach einem Wandel oder einer Kontinuität in der Entwicklung und Regulierung der Altenpflegearbeitsmärkte die zentralen Aussagen folgendermaßen zuspitzen: Das Pfadabhängigkeitskonzept legt nahe, dass die Regulierung und Entwicklung der Altenpflege-Arbeitsmärkte seit den 1990er Jahren den länderspezifischen Pfaden entsprechend erfolgt, die in der Formalisierungs- und Verberuflichungsphase der AltenpflegeArbeitsmärkte

angelegt

wurden.

Entsprechend

führen

berufs-

und

professionalisierungstheoretische Ansätze die bis in die Gegenwart hineinreichende nicht abgeschlossene Verberuflichung der personennahen Dienstleistungen in Deutschland auch auf deren berufsbildungspolitischen Sonderweg und deren ungünstige Platzierung innerhalb der traditionellen berufsstrukturellen Konstellation zurück. Auch die geschlechtsspezifische Prägung der Altenpflege-Arbeitsmärkte charakterisieren die Entwicklungspfade. Die Wohlfahrtsregimes-Ansätze unterstützen ebenfalls indirekt die Pfadabhängigkeitsthese, in dem sie von unterscheidbaren Regimen mit Blick auf soziale Dienstleistungen, die Verantwortungsverteilung zwischen der Familie und dem Staat sowie mit Blick auf den Arbeitsmarkt ausgehen. Ihnen zufolge dürften sich die formalen Altenpflege-Arbeitsmärkte in Deutschland und Schweden deutlich unterscheiden. Dem Familialismus-Konzept von Leitner (2003) zufolge ist der formale Altenpflege-Arbeitsmarkt in Deutschland wenig ausgebaut, 78

während die Familie in ihrer Pflegefunktion sozialpolitisch unterstützt wird. In Schweden wird die pflegerische Funktion der Familie zwar auch gestärkt, die Familie kann jedoch optional auf umfassende öffentliche Dienste zurückgreifen. Dem BeschäftigungsregimeAnsatz von Gallie (2007) entsprechend ist davon auszugehen, dass die Inklusivität des schwedischen Arbeitsmarktes höher als des deutschen ist und sich daher die Arbeitsbedingungen in der schwedischen Altenpflege weniger stark vom allgemeinen Arbeitsmarkt unterscheiden als in Deutschland. Die segmentations- und segregationstheoretischen Ansätze weisen darauf hin, dass es auf den Arbeitsmärkten

eine

Ungleichverteilung

hinsichtlich

der

Arbeitsbedingungen

und

Aufstiegschancen gibt, die Dimensionen der geschlechtsspezifischen Segregation umfasst und die Ausgleichsprozesse erschweren. Der Altenpflege-Arbeitsmarkt weist in dieser Perspektive hohe Anteile des unspezifischen Jedeperson-Arbeitsmarktes auf. Schließlich ist aus feministischer

gesellschaftswissenschaftlicher

Perspektive

Pflegearbeit

eine

weiblich

konnotierte Tätigkeit. Die Nähe der formalen, beruflichen Pflegeerwerbsarbeit zur familiär erbrachten Laienpflege erschwert eine Grenzziehung und stellt diese permanent in Frage. Demgegenüber führen Steuerungs- und regulierungstheoretische Konzepte an, dass sich das Steuerungsinstrumentarium um ein neues Instrument, nämlich die marktschaffende Regulierung oder Politik, erweitert und die Kombination der politischen Steuer- und Koordinierungsinstrumente verändert hat. Nach dem Liberalisierungskonzept ist davon auszugehen, dass infolge der länder- und politikfeldübergreifenden Liberalisierungspolitik auch die Entwicklung der Altenpflege-Arbeitsmärkte seit den 1990er Jahren deutlichen Wandlungsprozessen unterliegt, die in der Tendenz auf eine Annäherung hinauslaufen. Aus dem Liberalisierungskonzept lässt sich zudem ableiten, dass die Liberalisierungspolitik auf Altenpflegearbeitsmärkte in zweifacher Hinsicht einwirkt. Zum einen unterliegen die Altenpflegebereiche einer „direkten― liberalisierungspolitischen Steuerung. Zum anderen wirken auf die Altenpflege-Arbeit aufgrund ihres Querschnittscharakters und infolge der Interdependenzen von Politikfeldern „indirekte― liberalisierungspolitische Effekte anderer Politikfelder ein. Prekarisierungsorientierte Ansätze legen nahe, dass möglicherweise gerade auch solche Teilarbeitsmärkte wie die Altenpflege-Arbeitsmärkte Veränderungen bzw. Prekarisierungen unterliegen, die bereits in der Vergangenheit relativ hohe Anteile atypischer Erwerbsformen aufweisen.

Flexibilisierungstheoretische

Ansätze

erklären

die

Zunahme

atypischer

Erwerbsformen mit veränderten Unternehmensstrategien, die infolge des wachsenden 79

internationalen Wettbewerbs und veränderter politischer Regulierungen kostentheoretische und

beschäftigungsstrategische

Erwägungen

im

Personaleinsatz

mit

einbeziehen.

Insbesondere im sozialen Bereich wird diese veränderte Kombination mit der Einführung von Wohlfahrtsmärkten

augenscheinlich.

Ansätze

zum

institutionellen

Wandel

betonen

schließlich, dass auch geringfügige, inkrementelle institutionelle Veränderungen zu einem paradigmatischen Wandel führen können, insbesondere wenn sie kumulieren. Selbst im Pfadabhängigkeitskonzept ist ein grundlegender Wandel nicht ausgeschlossen, jedoch unwahrscheinlich. Die binäre Zuspitzung auf die Frage nach einem grundlegenden Wandel oder einer Kontinuität in der Entwicklung und Regulierung der Altenpflege-Arbeitsmärkte erscheint zu undifferenziert. So sind institutionelle, inkrementelle Veränderungen denkbar, die zwar eine Pfadabweichung markieren, jedoch (noch) unterhalb der Schwelle eines paradigmatischen Wandels bleiben. Insbesondere der Verweis auf die Bedeutung des inkrementellen Wandels bei Streeck und Thelen legt nahe, neben den beiden Forschungsfragen nach einem paradigmatischen

Wandel

oder

einer

pfadabhängigen

Entwicklung

einer

dritten

Forschungsfrage nach inkrementellen Veränderungen nachzugehen. Zusammenfassend lassen sich daher folgende drei Hypothesen formulieren: 1. Die Pfadabhängigkeits-Hypothese (H1): In ihrer Entwicklung und Regulierung folgen die Altenpflege-Arbeitsmärkte in Deutschland und Schweden auch seit den 1990er Jahren den jeweiligen Entwicklungspfaden, die in der Phase der Formalisierung und Verberuflichung der Altenpflegearbeit eingeschlagen wurden. 2. Die Hypothese des paradigmatischen Wandels (H2): In ihrer Entwicklung und Regulierung weichen die Altenpflege-Arbeitsmärkte seit den 1990er Jahren von ihren bisherigen Pfaden grundlegend ab, so dass im Sinne von Hall von einem Wandel dritter Ordnung, also einem paradigmatischen Wandel auszugehen ist. 3. Die Hypothese des inkrementellen Wandels (H3): In der Entwicklung und Regulierung der Altenpflege-Arbeitsmärkte zeigen sich seit den 1990er Jahren inkrementelle Veränderungen, die eine Pfadabweichung zeigen, die jedoch (noch) nicht zu einem Pfadbruch und einem paradigmatischen Wandel im Sinne Halls geführt haben. Sollte in beiden Ländern ein inkrementeller oder paradigmatischer Wandel in den Altenpflegesystemen identifiziert werden, wäre die veränderte politische Steuerung der Altenpflegesysteme als Erklärung in Betracht zu ziehen. 80

Zudem

sind

die

Wandel-Hypothesen

im

Ergebnis

auch

mit

Blick

auf

das

Liberalisierungskonzept von Höpner u.a. (2009) interessant. Hat sich dem Konzept zufolge tatsächlich

ein

länder-

und

sektorenübergreifender

liberalisierungspolitischer

Steuerungswandel vollzogen, müssten auch die Altenpflege-Arbeitsmärkte in Deutschland und Schweden davon betroffen sein und ein paradigmatischer oder zumindest inkrementeller Wandel wäre dort zu identifizieren. Beide Fragestellungen - die Frage nach der politischen Steuerung als erklärender Faktor und die Frage nach der Anwendbarkeit des Liberalisierungskonzeptes - können jedoch im Rahmen dieser Forschungsarbeit nicht näher untersucht werden. Zur Überprüfung der Hypothesen zum Wandel wird ein mehrstufiges Analyseschema gewählt:

In einem ersten Schritt wird die Phase der Formalisierung und Verberuflichung der Altenpflegearbeit seit den 1950er Jahren in Deutschland und Schweden beleuchtet (Kapitel 6), um, dem Pfadabhängigkeitskonzept entsprechend, die jeweiligen Entwicklungspfade zu identifizieren. In einem zweiten Schritt wird anhand des Konzepts von Höpner u.a. (2009) die Liberalisierungspolitik in Deutschland und Schweden im öffentlichen Bereich zusammenfassend dargestellt (Kapitel 7). In einem dritten Schritt (Kapitel 8) wird die empirisch-statistische Entwicklung der Pflegearbeitsmärkte seit den 1990er Jahren auf Basis verschiedener Statistiken im Rahmen einer Längsschnittanalyse untersucht. Arbeitsmarkt- und professionalisierungtheoretische Ansätze legen eine Untersuchung der Entwicklung der Erwerbsformen und der Qualifikationen der Pflegekräfte nahe, während die Untersuchung der Arbeitgeber, bei denen die Pflegekräfte tätig sind, Hinweise auf eine veränderte Kombination von Steuerungs- und Koordinierungsinstrumenten geben. In einem vierten Schritt wird die politische Steuerung der Altenpflege-Arbeitsmärkte im Rahmen einer Politikfeldanalyse untersucht. Ausgehend von der Annahme einer Interdependenz von Politikfeldern werden neben der Gesundheits- und Pflegepolitik (Kapitel 9) auch die Arbeitsmarktpolitik (Kapitel 10), die Bildungspolitik (Kapitel 11) und die EUPolitik (Kapitel 12) in die Analyse mit einbezogen. Gegenstand der Untersuchung sind dabei zentrale, für die Altenpflege beschäftigungsrelevante Gesetze oder gesetzesähnliche Regulierungen. 81

Zur Bewertung ihrer Beschäftigungsanreize wird danach gefragt, ob die Gesetze und Regulierungen  Stabilisierungs- oder aber Prekarisierungsentwicklungen mit Blick auf die Erwerbsformen fördern,  ob sie mit Blick auf die Qualifikationen Professionalisierungsentwicklungen im Sinne von Bögemann-Großheim (2004) fördern oder aber DeProfessionalisierungsentwicklungen,  welche Anreize sie mit Blick auf den Wohlfahrts-Mix bieten. Vor allem: Fördern sie eher die informelle Laien- bzw. Familienpflege oder die formale Pflegearbeit? Hierfür wird zur Einordnung auf das Familialismus-Konzept von Leitner (2003) zurückgegriffen. Um einen möglichen Wandel in der Entwicklung und Regulierung der AltenpflegeArbeitsmärkte zu identifizieren, wird auf die Ansätze von Streeck und Thelen sowie von Hall zum institutionellen Wandel zurückgegriffen. Dieser fünfte Schritt erfolgt separat für jedes Politikfeld. In dem abschließenden Kapitel (13) werden die Ergebnisse zusammengeführt, auf dessen Basis die Beantwortung der Forschungsfragen nach einem grundlegenden oder inkrementellen Wandel oder einer Kontinuität in der Entwicklung und Regulierung der Altenpflege-Arbeitsmärkte erfolgt.

5. Methoden In

diesem

Kapitel

werden

die

methodischen

Grundlagen

der

Arbeit,

der

Untersuchungsgegenstand und das Vorgehen erläutert. Dabei wird insbesondere die statistische Auswertung in den Vordergrund gerückt, da sie einer Erläuterung bedarf. 5.1. Methodische Einordnung Im Rahmen der Forschungsarbeit werden die Altenpflege-Arbeitsmärkte in Deutschland und Schweden zwischen Mitte der 1990er Jahre bis zum Jahr 2007 untersucht. Die Forschungsarbeit stellt eine theoriegeleitete Fallstudienanalyse dar, die der qualitativen Forschung zuzuordnen ist und die einen am Erkenntnisziel orientierten Methodenmix beinhaltet (vgl. Pickel 2009). Die Arbeit umfasst zwei Einzelfallstudien, in denen die formale Altenpflegearbeit in vergleichender Perspektive untersucht wird. Damit entspricht sie den Anforderungen Landmanns (2000, S. 32), wonach Länderfallstudien als Einzelfallstudien 82

gelten. Dagegen sind Muno (2009, S. 115) zufolge echte Einzelfallstudien nur solche, die sich auf ein einziges Untersuchungsobjekt beschränken. Mit der Fallauswahl Deutschland und Schweden wurden zwei Untersuchungsländer gewählt, die mit Blick auf den Bereich sozialer Dienstleistungen zwar tendenziell eher kontrastierende Fälle darstellen (Dingeldey 2002, S. 18). So unterscheiden sie sich hinsichtlich der Organisation der Altenpflegesysteme. Sie entsprechen jedoch nicht vollkommen dem Standarddesign der vergleichenden Forschung36 nach einem most-different-design, da sie nicht in allen für die Altenpflege relevanten Kontextbedingungen differieren (Rohlfing 2009, S. 135; Jahn 2006, S. 235f.). So erfolgt in beiden Ländern die Regulierung über den Staat, und in beiden Länder war der öffentliche Sektor infolge der Vereinigung in Deutschland und der Wirtschaftskrise in Schweden einem erhöhten wirtschaftlichen Druck ausgesetzt. Die Forschungsarbeit lässt sich der vergleichenden Forschungsrichtung zuordnen, da sie einen „komparativen Verdienst― aufweist (Muno 2009, S. 166; Aarebrot, Bakka 2003) 37 und Hypothesen zur Pfadabhängigkeit prüft. Die Untersuchung soll zeigen, ob die Entwicklung der

formalen

Pflegearbeit

in

Deutschland

und

Schweden

den

traditionellen,

länderspezifischen Entwicklungspfaden folgt, oder ob sich seit den 1990er Jahren Pfadabweichungen oder Pfadbrüche identifizieren lassen. Lassen sich in beiden Ländern trotz unterschiedlicher Altenpflegesysteme umfassende Wandlungsprozesse ausmachen, können auf dieser Basis vorsichtige verallgemeinernde Schlüsse hinsichtlich der Wandlungsprozesse gezogen werden (Patzelt 2005, S. 26f., Sartori 1994, S. 15f., Ragin 1987, 35). Damit würde auch die politische Steuerung der beiden Altenpflegesysteme als erklärender Faktor an Bedeutung gewinnen, sofern die Untersuchung der Pflegearbeit in Deutschland und Schweden eine pfadabweichende Entwicklung trotz unterschiedlicher Rahmenbedingungen zeigt. Diese Fragestellung wird jedoch im Rahmen dieser Arbeit nicht näher untersucht. Die Forschungsarbeit untersucht zum einen aus einer policy-analytischen Perspektive ausgewählte Politikfelder und fragt nach den Steuerungsanreizen, die diese für die Pflegearbeit haben (Windhoff-Héritier 1987; Kenis, Schneider 1991; Schneider, Janning 2006, Dose 2008, Braun, Giraud 2009). Die Politikfelder wurden nach ihrer Relevanz für die Altenpflegeerwerbsarbeit ausgewählt und umfassen die Pflege- und Gesundheitspolitik, die Arbeitsmarkt- und Bildungspolitik sowie die EU-Politik. 36

Das häufiger genutzte Design in der vergleichenden Forschung ist jedoch das „most similiar design“ (vgl. Sartori 1994, S. 22). 37 Nach Sartori (1994, S. 23) sind Einzelfallstudien nicht der vergleichenden Forschung zuzuordnen, da sie keine Verallgemeinerungen ermöglichen.

83

Im Rahmen einer sekundäranalytischen Literatur- und Dokumentenanalyse werden die ausgewählten

Politikfelder

beschäftigungsrelevanten

in

Deutschland

Steuerungsanreizen

und

Schweden

analysiert.

Dabei

mit

Blick

beschränkt

auf

ihre

sich

die

Dokumentenanalyse überwiegend auf zentralstaatliche Dokumente, vor allem Gesetze oder gesetzesähnliche Regelungen, da diese bedeutsame staatliche Steuerungsinstrumente darstellen. Zudem wird der Verberuflichungsprozess der deutschen und der schwedischen Altenpflegearbeit seit den 1950er vergleichend untersucht, um ein Entwicklungsmuster für die Pfadhypothese zu identifizieren. Die Analyse der schwedischen Pflegepolitik war durch das vergleichsweise geringere sozialpolitische Hintergrundwissen und den eingeschränkten Literaturzugang erschwert. Daher wurden offene leitfadengestützte Experteninterviews in Schweden geführt, bei denen das Erkenntnisinteresse sich vor allem auf das Kontextwissen der Expert/innen bezog (Meuser, Nagel 2009). In erster Linie boten die Experteninterviews eine Möglichkeit, sich das Politikfeld explorativ in relativ kurzer Zeit zu erschließen und Hintergrundwissen abzufragen. Dazu zählten auch Literaturempfehlungen und statistische Hinweise. Damit verbunden war die Abfrage von Informationen, die anderweitig in der Literatur nicht zu finden waren. Schließlich konnten im Rahmen der Experteninterviews Fehlinterpretation, die sich aufgrund von Kulturspezifika und Verständnisproblemen ergeben können (Pickel, Pickel 2009, S. 450), durch direktes Nachfragen gemindert werden. Eine Liste der Expert/innen aus dem Sozialministerium, der obersten Sozialbehörde, vom Schwedischen Verband der Kommunen und Regionen und der Gewerkschaft für Kommunalbeschäftigte sowie mit zwei Wissenschaftler/innen der Universität Stockholm, mit denen im Juni 2009 die Interviews geführt wurden, ist dem Anhang beigefügt. Die Forschungsarbeit umfasst zum anderen eine statistisch-empirische Auswertung der Pflegearbeit in Deutschland und Schweden von Mitte der 1990er Jahre bis 2007. Für Vergleichsanalysen bieten Statistiken grundsätzlich ein umfassendes Instrumentarium, sind jedoch auch mit Risiken behaftet, wenn sich beispielsweise die Datenlage als lückenhaft erweist. Fehlen zentrale Variablen, kann sich der Fokus der Studie als falsch erweisen (Patzelt 2005, S. 22f.). Solche Risiken können jedoch durch den Methodenmix gemindert werden, indem fragwürdige oder lückenhafte statistische Ergebnisse durch qualitativ gewonnene Erkenntnisse hinterfragt oder ergänzt werden. Die hier vorgenommene Kombination der statistischen

Auswertung

mit

der

Politikfeldanalyse

Fehlinterpretationen minimieren. 84

kann

so

das

Risiko

von

Die statistische Auswertung ist zum Teil explorativ angelegt, da es vergleichbare Arbeiten, die ländervergleichend Pflegekräfte mit Blick auf ihre Erwerbsformen, Qualifikationen und Träger über einen längeren Zeitraum untersuchen, nach nicht gibt (vgl. Kapitel 4). Das Ziel der statistischen Auswertung in dieser Forschungsarbeit ist daher neben der HypothesenPrüfung auch die statistische Exploration: Welche Statistiken sind für die Untersuchung der Altenpflegeerwerbsarbeit geeignet und welche Möglichkeiten und Grenzen sind mit ihnen verbunden? Darüber hinaus stellt sich die grundsätzliche Frage, ob die statistische Untersuchung der formalen Pflegeerwerbsarbeit einen zusätzlichen Erkenntnisgewinn erbringen kann. Auf diesen Aspekt soll im abschließenden Kapitel 13 eingegangen werden. Welche Statistiken herangezogen wurden und welche Probleme sich daraus ergaben, wird weiter unten angeführt. Zudem wird ein eigener Vorschlag zur Klassifizierung der zahlreichen Berufe im deutschen Altenpflegearbeitsmarkt gemacht, der einen Vergleich erleichtert und der

im

„Statistik-Kapitel―

8

herangezogen

wurde.

Zunächst

soll

jedoch

der

Untersuchungsgegenstand genauer ausgeführt werden. 5.2. Was wurde in der statistischen Auswertung untersucht? Der Forschungsarbeit liegt die Annahme zugrunde, dass veränderte Steuerungsanreize, die sich aus einer veränderten politischen Steuerung im Rahmen der Pflege- und Gesundheitspolitik, aber auch der Arbeitsmarkt- und Bildungspolitik und der EU-Politik ergeben, sich in den Altenpflege-Arbeitsmärkten niederschlagen. Sofern es einen inkrementellen oder paradigmatischen Wandel (auch) in der Altenpflegepolitik gibt, zeigt er sich auch in den Altenpflege-Arbeitsmärkten. Daher ist es notwendig, zunächst die allgemeinen Arbeitsmärkte für Frauen in Deutschland und Schweden zu untersuchen, um mögliche Unterschiede zu den AltenpflegeArbeitsmärkten

herauszuarbeiten.

So

kann

sichergestellt

werden,

dass

bestimmte

Veränderungen in den Altenpflege-Arbeitsmärkten tatsächlich nur auf eine veränderte pflegerelevante Steuerung, nicht auf einen allgemeinen Trend im Frauen-Arbeitsmarkt zurückzuführen sind. Mit Blick auf Schweden ist allerdings davon auszugehen, dass der allgemeine Arbeitsmarkt für Frauen vergleichsweise große Wirkungen auf den AltenpflegeArbeitsmarkt hat, da dort relativ viele Frauen im Pflegebereich arbeiten. Für die Untersuchung der Altenpflege-Arbeitsmärkte seit den 1990er Jahren mussten mehrere Statistiken herangezogen werden. Dies ist vor allem dem Umstand geschuldet, dass es weder in Deutschland noch in Schweden detaillierte Daten zu Pflegekräften gibt, worauf weiter 85

unten noch eingegangen wird. Neben den mangelnden Daten erwiesen sich als weitere Herausforderungen die zum Teil fehlende Abgrenzung zu benachbarten Berufsgruppen, statistische Revisionen, sowie die unterschiedlichen länderspezifischen Konzepte zu den Erwerbsformen und den Berufen, die weiter unten ebenfalls angeführt werden. Die Vergleichbarkeit der angeführten Daten ist daher begrenzt, und eine durchgängige Darstellung der Entwicklung der Erwerbsformen und Qualifikationen in den Altenpflege-Arbeitsmärkten seit den 1990er Jahren nicht möglich. Dennoch lassen sich anhand der angeführten Auswertungen landesspezifische Entwicklungsmuster über den Zeitverlauf identifizieren, die in Verbindung mit den Politikfeldanalysen Rückschlüsse auf die Veränderungsprozesse in dem deutschen und schwedischen Altenpflegebereich erlauben. Infolge der angeführten Datenprobleme wurden für Deutschland auf Basis unterschiedlicher Statistiken zwei Bezugsgruppen untersucht: zum einen die Altenpfleger/innen, die allerdings auch außerhalb des Altenpflegebereichs erwerbstätig sein können, und zum anderen die Beschäftigten in stationären Einrichtungen und ambulanten Diensten gemäß der Pflegeversicherung. Dieses kombinierte Vorgehen bietet ein Zusatz an Informationen, da zum Beispiel für die Altenpfleger/innen keine detaillierten, statistischen Angaben über ihre Erwerbsformen existieren. Allerdings geht dieses Vorgehen zu Lasten der Übersichtlichkeit. Für Schweden liegen hingegen keine separaten Daten für die Pflegekräfte vor, die alte und pflegebedürftige Menschen versorgen. Die entsprechenden Statistiken weisen in der Regel Pflegekräfte aus, die im Bereich der Altenpflege und im Gesundheitsbereich, zum Teil auch im Bereich der Behindertenpflege tätig sind. In den Anmerkungen zu den einzelnen Auswertungen in Kapitel 8 wird deutlich gemacht, um welche Bezugsgruppe es sich jeweils handelt. Wie bei den deutschen Altenpfleger/innen und Altenpflegehelfer/innen ist es auch mit Blick auf die schwedischen Krankenpflegehelfer/innen und Pflegehelfer/innen nicht möglich, diese ausschließlich dem Altenpflegebereich zuzuordnen. Denn sie werden sowohl in der Altenpflege, als auch im Gesundheitsbereich oder in der Behindertenpflege eingesetzt. Die schwedische Statistik weist sie nach Berufsgruppen aus, nicht nach dem Dienstleistungsbereich, in dem sie arbeiten (Johansson, Norén 20002, S. 25). 5.3. Die Statistiken Wie angeführt wurden für die empirisch-statistische Auswertung im Kapitel 8 verschiedene Statistiken herangezogen. Für die Auswertung mit Blick auf die allgemeinen Arbeitsmärkte in Deutschland und Schweden wurde auf Daten der OECD (Employment Outlook), der ILO (Laborsta Internet), der EU (Eurostat) sowie auf nationale Statistiken zurückgegriffen. Die 86

Altenpflege-Arbeitsmärkte in den beiden Ländern wurden hauptsächlich anhand nationaler Statistiken untersucht. Diese weisen eine Reihe von Besonderheiten und Beschränkungen auf, die es bei einem Vergleich zu beachten gilt.

5.3.1. Deutschland Die Entwicklung des Altenpflegearbeitsmarktes in Deutschland lässt sich - zumindest bis zur Einführung der Pflegestatistik im Jahr 1999 - aufgrund der unzulänglichen Datenlage nur schwer einschätzen (vgl. zusammenfassend Weberling 2001: 2f.; Landenberger, Ortmann 1999: 12f.; Becker 2003, S. 90ff.; Deutscher Bundestag 2001b, S. 34). Die für den Altenpflegearbeitsmarkt relevanten Statistiken unterscheiden sich hinsichtlich der Zuordnung einzelner Pflegeberufsgruppen, der Vollständigkeit und Aktualität des Datenmaterials sowie in Bezug auf die ausgewählten Merkmale. Weitere Schwierigkeiten ergeben sich aufgrund unterschiedlicher Methoden der Datenerfassung und der unzureichenden Differenzierung des Personalbestandes nach Qualifikationsniveau, Berufsgruppen und Beschäftigungsfeldern (Deutscher Bundestag 2001b, S. 34; Landenberger, Ortmann 1999). Becker (2003, S. 89) führt in diesem Zusammenhang an, dass die „Zersplitterung― der nicht aufeinander bezogenen, vorhandenen Daten das Berufsfeld der personenbezogenen und sozialen Dienstleistungen, zu denen auch der Altenpflegebereich gehört, sich von allen übrigen Berufsfeldern unterscheidet, deren Berufe dem betrieblichen Ausbildungssystem angehören. Dort liegen für jeden Ausbildungsabschluss Einzelinformationen vor, während dies im Bereich der personennahen und sozialen Dienstleistungen, die überwiegend schulische Ausbildungen

beinhalten,

nicht

der

Fall

ist.

„Dadurch

erhält

das

Berufsfeld

‚personenbezogene und soziale Dienstleistungen‘ eine Art ‚virtuelle Präsenz‘, die weder seiner wirtschaftlichen noch seiner arbeitsmarktbezogenen oder gesellschaftlichen Bedeutung entspricht― (Becker 2003, S. 89). Auch im Rahmen der hier vorgenommenen Auswertung haben sich die genannten Schwierigkeiten gezeigt. Die wichtigsten Datengrundlagen stellen der Mikrozensus, die Pflegestatistik des Statistischen Bundesamtes sowie die Beschäftigtenstatistik und die Arbeitslosenstatistik der Bundesagentur für Arbeit dar. Diese Statistiken weisen verschiedene Merkmale auf, wie vor allem die Zuordnung der Berufsgruppen, die einen direkten Vergleich begrenzen. Dies wird auch deutlich bei der Abgrenzung des Untersuchungsgegenstandes, d.h. in diesem Fall in der Frage, welche im Altenpflegebereich tätigen Berufsgruppen empirisch analysiert 87

werden und damit einhergehend, welche statistischen Quellen zur Verfügung stehen und genutzt

werden.

Im

Rahmen

dieser

Arbeit

wird

die

Entwicklung

auf

dem

Altenpflegearbeitsmarkt aus zwei Perspektiven betrachtet: Zum einen wird die Entwicklung von Berufsgruppen in der Altenpflege analysiert. Die Analyse konzentriert sich dabei zum einen auf die Berufsgruppe der Altenpfleger/innen, da diese - nach der Pflegestatistik - neben den Altenpflegehelfer/innen sowie Krankenschwestern bzw. –pflegern und -helfer/innen die quantitativ bedeutsamsten Berufsgruppen sind, die im Altenpflegebereich arbeiten. Der partielle Verzicht38 auf die Altenpflegehelfer/innen ist dem Umstand geschuldet, dass nur sehr begrenzte statistische Informationen zu dieser Berufsgruppe vorliegen und keine Aussagen über ihre Beschäftigungsformen möglich sind. Der Vernachlässigung der Krankenschwestern/pfleger und -helfer/innen liegt wiederum die plausible Annahme zugrunde, dass ein Großteil der auch im Altenpflegebereich quantitativ bedeutsamen Gruppe der Krankenschwestern/pflegern außerhalb des Altenpflegebereichs tätig ist. Umgekehrt arbeiten auch Altenpfleger/innen nicht ausschließlich in Alten- oder Pflegeheimen oder in der ambulanten Altenpflege, sondern sind u.a. in geriatrischen und gerontopsychiatrischen Rehabilitationskliniken,

Abteilungen in

von

Krankenhäusern,

Wohnheimen

für

behinderte

in

PflegeMenschen

und oder

Seniorenberatungsstellen tätig.

Zum anderen werden auf Basis der Pflegestatistik auch neben den Altenpfleger/innen die Beschäftigten in der stationären und ambulanten Pflege analysiert. Die Pflegestatistik bietet hier einen guten Überblick über die Entwicklung des Arbeitsmarktes für Beschäftigte mit verschiedenen Qualifikationen in der stationären, teilstationären und ambulanten Pflege nach dem Pflegeversicherungsgesetz. Die Pflegestatistik hat zudem den Vorzug, zum einen die quantitative Bedeutung von Altenpfleger/innen im Rahmen der Gesamtbeschäftigung aufzuzeigen. Zum anderen bietet sie weitere für das Forschungsvorhaben relevante Daten, wie z.B. zum Qualifikationsniveau der Beschäftigten und den zeitlichen Umfang der Arbeitsverhältnisse.

Sie

umfasst

jedoch

nach

dem

Pflegeversicherungsgesetz

alle

Pflegebedürftigen, also neben alten, pflegebedürftigen Menschen auch Menschen mit Behinderungen. Allerdings sind nach der Pflegestatistik über 80% der Pflegebedürftigen 65 Jahre und älter (Statistisches Bundesamt 2008). Entsprechend ist die Pflegestatistik nicht nur auf die Beschäftigten in der Altenpflege begrenzt, sondern enthält auch Beschäftigte in 38

Im Rahmen der Daten des Mikrozensus zur Berufsordnung 864 sind jedoch auch Altenpflegerhelfer/innen mitenthalten, siehe unten.

88

Einrichtungen für Menschen mit Behinderungen. Eine trennscharfe Ausweisung nur der Altenpflegebeschäftigten ist auf Basis dieser Statistik nicht möglich. Zudem beginnt die Pflegestatistik erst mit dem Jahr 1999 und erlaubt so keinen längerfristigen Vergleich, der auch den Stand vor der Einführung der Pflegeversicherung mit einbezieht. Eine weitere, für die Fragestellung dieser Arbeit wichtige Einschränkung bezieht sich auf die Entwicklung einzelner Erwerbsformen wie der befristeten Beschäftigung, Leiharbeit und der Selbständigkeit, die im Rahmen der Pflegestatistik nicht erhoben werden. Daher wird auf eine weitere Datenquelle - den Mikrozensus – zurückgegriffen. Diese Datenbasis bietet insbesondere für die hier interessierende Forschungsfrage nach den Erwerbsformen entsprechende Daten zur befristeten Beschäftigung und der Selbständigkeit von Altenpfleger/innen. Zudem sind auf dieser Basis teilweise längerfristige Entwicklungen bei den Erwerbstätigen nachvollziehbar. Allerdings weist der Mikrozensus einzelne Berufe (sog. „Viersteller―) nicht aus, sondern nur „Berufsordnungen―, in denen verschiedene Berufe zusammengefasst sind, die ihrem Wesen nach gleichartig sein sollen. Für die Berufsordnung der Altenpfleger/innen bedeutet dies, dass unter dem Ordnungstitel „Altenpfleger/in― (Berufsordnung BO 864) weitere Untergliederungen bzw. „Berufsklassen― mit zum Teil recht unterschiedlichem Tätigkeitsspektrum und Qualifikationsniveau subsummiert werden. Für eine bessere Lesbarkeit wird jedoch diese Berufsordnung im Folgenden mit den Namen „Altenpfleger/innen u.a.― abgekürzt. Auch im Rahmen der Beschäftigtenstatistik der Bundesagentur für Arbeit (BA) werden die Altenpfleger/innen nicht als einzelne Berufe ausgewiesen (also als „Viersteller―), sondern mit sieben weiteren Berufen in der Berufsordnung BO 861 zusammengefasst dargestellt.39 Die Beschäftigtenstatistik beruht auf einer eigenen Klassifizierung der Berufe (in der Version von 1988), die von der Klassifizierung des Statistischen Bundesamtes (Mikrozensus) allerdings abweicht. Die Einordnung erfolgt aufgrund der Sozialversicherungsmeldung der Arbeitgeber/innen; die Arbeitgeber/innen müssen jedoch die Berufe nur als „Dreisteller― melden. Insofern ist hier eine saubere Trennung zwischen den sozialversicherungspflichtigen Berufen nicht möglich. Die Arbeitslosenstatistik der Bundesagentur für Arbeit weist wiederum zwar die sog. „Viersteller― aus und bietet somit Informationen auf der Berufsebene. Allerdings umfasst die hier interessierende Berufskennziffer (BKZ) 8614 neben den Altenpfleger/innen noch fünf 39

Nur die Fachaltenpfleger/innen stellen hier eine Ausnahme dar, sie sind mit der Berufskennziffer 8539 in der Berufsordnung 853 enthalten, in der auch Krankenschwestern und Krankenpfleger enthalten sind. In dieser empirischen Analyse werden sie aufgrund der schwierigen statistischen Trennung nicht berücksichtigt.

89

weitere Berufe. Nach Auskunft der Bundesagentur ist eine saubere Trennung auf der Vierstellerebene auch nur bedingt zu gewährleisten. Denn die Berufseinordnung der Arbeitslosen erfolgt im Gespräch mit den Arbeitsvermittler/innen und die Arbeitslosen geben nicht den tatsächlich erlernten, sondern den Zielberuf an.

Im Kapitel 8 werden daher nach Fragestellung und Bedarf zwei Gruppen analysiert: Zum einen die Altenpfleger/innen, zum anderen die Beschäftigten in den ambulanten, teilstationären und stationären Pflegeeinrichtungen nach der Pflegeversicherung. Bei den Altenpfleger/innen wird je nach Datenquelle der jeweilige „Dreisteller― (BO 864 Mikrozensus / BO 861 Beschäftigtenstatistik) oder „Viersteller― (BKZ 8614) genannt, um zu verdeutlichen, dass die Daten neben den Altenpfleger/innen auch weitere Berufe enthalten. In diesem Abschnitt wurde bereits das Problem der verwendeten Statistiken hervorgehoben, dass über den Beruf der Altenpflegerin / des Altenpflegers keine Einzelinformationen vorliegen. Daneben lassen sich noch eine Reihe weiterer Aspekte der Statistiken anführen, die eine Auswertung mit Blick auf den Altenpflegebereich erschweren. 5.3.1.1. Mikrozensus, Beschäftigtenstatistik und Pflegestatistik Der Mikrozensus ist eine jährlich durchgeführte 1%-Haushaltsstichprobe. Die erhobenen Daten werden jeweils hochgerechnet und auf 1.000 gerundet. Der dadurch auftretende Standardfehler ist umso grösser, je kleiner die Besetzungszahl in den jeweiligen Berufsordnungen ist. Daher werden erstens Angaben zu einzelnen Berufen mit weniger als 5.000 Angaben im Mikrozensus nicht mehr ausgewiesen, da hier ein Standardfehler von plus oder minus 15% und mehr wahrscheinlich wäre. Diese Verfahrensweise führt dazu, dass Informationen zu kaum ausgeführten Berufen, wie z.B. der Familienpflege oder der Dorfhilfe, die auch für den Altenpflegebereich relevant sind, nicht zur Verfügung stehen (Becker 2003, S. 93). Zweitens ordnet der Mikrozensus seine berufsbezogenen Informationen, wie angeführt, nach einer eigenen „Klassifizierung der Berufe― des Statistischen Bundesamtes von 1992. Diese sind jedoch nicht mit denen der Beschäftigtenstatistik von 1988 der Bundesagentur für Arbeit kompatibel. Beim Mikrozensus werden nur die sog. „Dreisteller― ausgeführt. Mit den „Dreistellern― sind Berufsordnungen gemeint, die Berufe zusammenfassen, die nach dem Wesen ihrer Berufsaufgabe und Tätigkeit als gleichwertig gelten. Die einzelnen Berufe oder Berufsarten, die als Viersteller in den Berufsklassen angeführt werden, werden jedoch vom Mikrozensus nicht ausgewiesen (vgl. Statistisches Bundesamt o.J., S. 2). Für die 90

Berufsordnung der Altenpfleger/innen bedeutet dies, dass unter dem Ordnungstitel „Altenpfleger/in― (Berufsordnung BO 864) weitere Untergliederungen bzw. „Berufsklassen― mit zum Teil recht unterschiedlichen Tätigkeitsspektrum und Qualifikationsniveau subsummiert werden, so unter anderem Abteilungs- und Pflegedienstleiter/innen wie auch Altenpflegehelfer/innen: 8640 Altenpfleger/innen ohne nähere Angaben 8641 Abteilungs-, Pflegedienstleiter/innen (Altenpflege) 8642 Altentherapeut/innen 8643 Unterrichtsaltenpfleger/innen 8647 Altenpflegehelfer/innen 8649 andere Altenpfleger/innen. Drittens sind die Angaben im Mikrozensus Selbstangaben der Befragten. Hier sind Zweifel angebracht, ob jede Pflegekraft, die sich beispielsweise als „Altenpflegerin― bezeichnet, tatsächlich einen Berufsabschluss in der Altenpflege abgelegt hat, oder ob nicht die Tätigkeit in einem erheblichen Umfang in einem Arbeitsgebiet (z.B. als Stationshilfe oder als Altenpflegehelfer/in) unter den Ordnungstitel „Altenpfleger/in― subsummiert wird (Becker 2003, S. 93f.). Viertens hat der Mikrozensus die geringfügige Beschäftigung bis zum Jahr 2004 untererfasst.40 Dies ist bei der Analyse der Erwerbstätigkeit der Altenpfleger/innen u.a. zu bedenken, da gerade in diesem Arbeitsmarktbereich der Anteil der geringfügig Beschäftigten vergleichsweise hoch ist. Die Pflegestatistik wird von den Statistischen Ämtern des Bundes und der Länder seit dem Dezember 1999 zweimal jährlich erhoben. Sie setzt sich aus zwei Erhebungen zusammen. Zum einen werden die zugelassenen ambulanten und stationären Einrichtungen befragt, d.h. mit denen ein Versorgungsvertrag nach dem Elften Buch Sozialgesetzbuch (SGB XI) besteht. Zum anderen basieren die Informationen über die Pflegegeldleistungen auf Informationen der Spitzenverbände der Pflegekassen und des Verbandes der privaten Krankenversicherung. Die Pflegestatistik enthält mit Blick auf die Pflegekräfte nur Angaben zu den Tätigkeiten, die nach dem Pflegeversicherungsgesetz abgerechnet werden.

40

Mit dem neuen Mikrozenus-Gesetz von 2005 wurde u.a. der Erhebungszeitraum verändert: Statt der bis dato üblichen Erhebung in einer jährlich bestimmten Berichtswoche wird nun eine über das Jahr kontinuierliche Erhebung vollzogen. So können auch geringfügige, diskontinuierliche Arbeitsverhältnisse besser erfasst werden (Hin 2005 S. 13).

91

Mit Blick auf die Erwerbsformen bzw. Beschäftigungsformen bietet die Pflegestastik relativ detaillierte Angaben zum Beschäftigungsumfang: So wird bei den Teilzeitbeschäftigten differenziert zwischen „Teilzeit mit über 50% der Arbeitszeit―, „Teilzeit mit 50% und weniger, aber nicht geringfügig beschäftigt― sowie „geringfügig beschäftigt―. Aussagen über Erwerbsformen wie Leiharbeit, befristete Beschäftigung und Selbständigkeit sind auf Basis der Pflegestatistik nicht möglich. Die Beschäftigtenstatistik der Bundesagentur für Arbeit wird auf Basis der Meldungen der Arbeitgeber zur Sozialversicherung ermittelt und stellt so eine Vollerhebung dar. Sie beruht auf einer eigenen Klassifizierung der Berufe (in der Version von 1988), die von der Klassifizierung des Statistischen Bundesamtes abweicht (vgl. oben). Auch in der Klassifizierung der Berufe der Bundesagentur stellen die Berufe in der Regel ein berufliches Aggregat dar und lassen nur sehr grobe Abgrenzungen zu. Während z.B. die Krankenpflegehelfer/innen eine eigene Kategorie bilden (Berufsordnung BO 854), zu denen einzelberufliche Daten zur Verfügung stehen, werden die Altenpfleger/innen zusammen mit sieben weiteren Berufsbenennungen in der Berufsordnungskategorie 861 zusammengefasst (Biersack u.a. 2000). Die Berufsordnung 861 umfasst folgende Berufe: 

Altenpfleger/innen,



Sozialarbeiter/innen,



Sozialpfleger/innen,



Fürsorger/innen,



Erziehungsberater/innen,



Familienpfleger/innen,



Dorfhelfer/innen und



Jugendpfleger/innen

Die Berufsbenennungen sollen zwar vom „Wesen― her „gleichartige Berufsaufgaben― haben; im Bereich der personenbezogenen und sozialen Dienstleistungen lässt sich dies jedoch nicht nachvollziehen. So lässt sich im Rahmen der „statistisch leider völlig verwaschenen Berufskategorie― 861 (Becker 2003, S. 107) nicht nachvollziehen, weshalb hier Erziehungsberater/innen, Familienpfleger/innen und Altenpfleger/innen zusammengefasst sind vor dem Hintergrund ihrer üblicherweise wahrgenommenen Berufsaufgaben und ihrer ganz unterschiedlichen Qualifikationswege (Becker 2003, S. 91f.).

92

Zudem ist das der Statistik zugrunde liegende Berufsraster veraltet; in ihnen finden sich weder neue Berufsbezeichnungen wieder – wie z.B. Assistenzberufe – noch sind die in der jüngeren Vergangenheit in großer Zahl etablierten „Weiterbildungsberufsabschlüsse― (Beispiel Altentherapeut) abgebildet. Daher scheint die Statistik als valide Beurteilungsgrundlage berufsspezifischer Entwicklungen „nahezu ungeeignet― (Becker 2003, S. 92). Schließlich finden sich nur Angaben zu der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung der Berufsordnungen (als „Dreisteller―); Angaben zu der geringfügigen Beschäftigung für die Berufsordnung 861 liegen nicht vor. Mit Blick auf die Leih- oder Zeitarbeit, deren Entwicklung in Kapitel 8 im allgemeinen Arbeitsmarkt sowie im Altenpflege-Arbeitsmarkt untersucht wird, ist folgendes anzuführen: Es gibt zwei Statistiken der Bundesagentur für Arbeit zur Arbeitnehmerüberlassung bzw. Leiharbeit.

In

der

Arbeitnehmerüberlassungsstatistik

werden

nur

allgemeine

„Gesundheitsberufe― angeführt. Dagegen können mit Hilfe der Beschäftigtenstatistik Leiharbeitnehmer/innen mit der Berufskennziffer 861, zu denen neben Altenpfleger/innen, noch fünf weitere „Berufsklassen― zählen, identifiziert werden. Die Identifikation der Leiharbeitnehmer/innen erfolgt in der Beschäftigtenstatistik, die auf der Meldepflicht zur Sozialversicherung

der

Beschäftigten

durch

den

Arbeitgeber

beruht,

über

den

Wirtschaftszweig Arbeitnehmerüberlassung (WZW 74502). Dabei werden nur solche Unternehmen erfasst, deren wirtschaftliche Haupttätigkeit zu 50% oder mehr in der Arbeitnehmerüberlassung liegt. Von denen wird jedoch auch das Stammpersonal miterfasst. Die Erfassung ist demnach mehrfach verzerrt. 5.3.1.2. Kritische Einschätzung der Datenlage Die Schwierigkeiten bei der Auswertung der verschiedenen Statistiken liegen zum einen in ihrer Vergleichbarkeit. Hoffmann, Menning und Borch (2009)

weisen auf das

Vergleichbarkeits-Dilemma hin, nach dem die für den Altenpflege-Arbeitsmarkt relevanten Datenquellen auf verschiedenen Erhebungsmethoden basieren, abweichende Klassifikationen benutzen und zudem in der Regel keine separaten Daten über die Altenpflege verfügbar sind (ebd. S. 3). Dabei hat die Nachrangigkeit der Pflegeberufe in den Klassifikationen historische Ursachen, da die Klassifizierung der Berufe ein historisch gewachsenes Produkt der Industriegesellschaft ist (Matthes, Burkart und Biersack 2008, S. 11). Während die industrieberuflichen Tätigkeiten überwiegend einen eigenen Dreisteller haben, werden viele Dienstleistungsberufe, aber auch Verwaltungstätigkeiten in einem einzigen Dreisteller zusammengefasst.

Damit

wird

nicht

nur 93

die

berufliche

Mobilität

zwischen

Dienstleistungsberufen systematisch unterschätzt und die zwischen Industrieberufen überschätzt. Auch die berufliche Mobilität von Frauen, die eher in Verwaltungs- und Dienstleistungsberufen tätig sind, könnte so eher unterschätzt und die von Männern eher überschätzt werden (Matthes, Burkart und Biersack 2008. S. 11f.). Ein weiteres Problem ist zum anderen der eklatante Mangel an Daten für den Bereich der Altenpflege wie für den gesamten Bereich des Gesundheits- und Sozialwesens. So weist Becker (2003) auf die großen Datenlücken mit Blick auf die Schulen des Gesundheits- und Sozialwesens hin. Im Gesundheitsbericht des Statistischen Bundesamtes von 1997 werden beispielsweise nur 141 Schulen im Altenpflegbereich in nur 3 Bundesländern angeführt. Dagegen kommt eine Vollerhebung des Bundesinstituts für berufliche Bildung für dasselbe Jahr auf über 800 Altenpflegeschulen. Den Informationsmangel zur Situation der schulischen Berufsbildung in den personenbezogenen und sozialen Dienstleistungen führt Becker darauf zurück, dass die Länder für die Berufsbildung in Schulen sowie für die Führung entsprechender Statistiken zuständig sind (Becker 2003, S. 94). Auch Isfort u.a. (2010, S. 30f.) betonen den Datenmangel im Bereich der beruflichen Ausbildung von Pflegekräften. Ihnen zufolge ist eine bundesweite Übersicht über die Absolventen von Pflegeausbildungen nicht möglich, da die dafür nötigen Daten für Deutschland nicht umfassend und einheitlich erhoben und zur Verfügung gestellt werden. Insbesondere sei die Datenbereitstellung in Hessen und Brandenburg unzureichend, und seit einigen Jahren werden in der Gesundheitsberichterstattung des Bundes keine Daten bezüglich der Altenpflege aus Sachsen und Mecklenburg-Vorpommern ausgewiesen. Becker (2003) zufolge könnte ein Bundesgesetz die lückenhafte Datenbasis im Gesundheitsund Sozialwesen beheben. Allerdings wurde mit dem im Herbst 2000 verabschiedeten „Dienstleistungs-Statistikgesetz― die Chance darauf zunächst vertan. Denn dieses Gesetz schließt

die

Erhebung

von

Daten

aus

dem

personenbezogenen

und

sozialen

Dienstleistungsbereich ausdrücklich aus (ebd. S. 94). Der Bund hatte mit diesem Gesetz dafür gesorgt, dass wirtschaftsbezogene Dienstleistungsberufe in die kontinuierliche Datenerhebung aufgenommen wurden (Becker 2006, S.17). Denkbar wäre auch eine Umstellung der Statistiken der Bundesagentur für Arbeit, die die Pflegeberufe detaillierter erfasst und darstellt. Die Bundesagentur für Arbeit wurde wiederholt in Fachgremien aufgefordert, das Erhebungsraster ihrer Erwerbstätigenstatistik mit Blick auf die sozialen und Gesundheitsberufe berufsgenau zu ändern und lehnte dies mit dem Argument datentechnischer Probleme ab (Becker 2006, S.16). Zudem wurde die Bundesagentur für 94

Arbeit vom Bundesministerium für Arbeit gebeten zu prüfen, ob eine getrennte Erfassung von arbeitslosen Altenpfleger/innen und von Altenpflegehelfer/innen sowie eine Differenzierung bei den Helferberufen nach ausgebildeten und nicht ausgebildeten Kräften machbar sei. Eine Umstellung wäre jedoch mit „unvertretbar hohem Aufwand― verbunden (Deutscher Bundestag 2004c, S. 55). Seither sind rund zehn Jahre vergangen. Möglicherweise ist seither auch das Bewusstsein dafür gewachsen, dass die Deckung des Bedarfs an Pflegekräften eine zentrale sozialpolitische Zukunftsaufgabe sein wird, die auf grundlegende statistische Angaben angewiesen ist. Becker (2006, S. 17) hat nachdrücklich darauf hingewiesen, dass „Berufe, über die man nichts weiß, [es nicht] auf die „politische Agenda― [schaffen und] für politische Planung nachrangig [bleiben…]―. Möglicherweise besteht heute eine größere Chance, die Pflegeberufe aus ihrem statistischen Aschenputtel-Dasein zu holen und entsprechende statistische Umstellungen und Gesetzesinitiativen zu forcieren. Auf jeden Fall ist Isforts u.a. (2010) Einschätzung mit Blick auf die zukünftige gesellschaftspolitische Bedeutung der Altenpflege zuzustimmen: „Die fehlenden Daten müssen als zentrales Defizit einer Sektor übergreifenden Analyse- und Planungsmöglichkeit ausgemacht werden. Betrachtet man die herausragende Bedeutung der Gesundheits- und Pflegeversorgung für die Bevölkerung, so besteht hier bundesweit, aber auch in den meisten Bundesländern ein dringender Korrekturbedarf. Nur auf der Basis valider und regelmäßiger Kennzahlen lassen sich zentrale Entwicklungen beschreiben, analysieren und umfassend in der Öffentlichkeit diskutieren― (Isfort u.a. 2010, S. 31).

5.3.2. Schweden Einen guten Überblick über die schwedische Statistik, die für den Altenpflegebereich relevant ist, bietet Edebalk (2004), auf dessen Beitrag die folgenden Ausführungen beruhen. In Schweden wird die Krankenpflege (nursing) und die Betreuung (caring) der älteren Menschen und der Menschen mit Behinderungen als einheitliches Konzept von Aktivitäten angesehen. Daher lassen sich die Bereiche auch statistisch nicht trennen. Es werden auch keine exklusiven Daten zu den Dienstleistungen für Ältere erhoben (Edebalk 2004 S. 228). Dies ist die Folge der Pflegereform (ÄDEL-Reform) von 1992, der zufolge alle Formen von Pflege und Betreuung unter einen „Schirm― zusammengefasst wurden (Socialstyrelsen 2009a, S. 8). Die Daten zu den kommunalen Beschäftigten in der Altenpflege beziehen sich auf den November von jedem Jahr und sind Surveys von allen Beschäftigten, auch den stundenweise 95

Beschäftigten. Der Schwedische Verband der Kommunen und Regionen (SKL) sammelt die Daten, standardisiert sie und reicht sie an das Schwedische Statistikamt weiter, das die offizielle Statistik produziert. Die Beschäftigtenstatistik auf nationaler Ebene basiert auf den Lohnstatistiken

der

Kommunen.

Die

Daten

enthalten

Angaben

zu

den

Beschäftigungsbedingungen wie z.B. den Arbeitsstunden, Art der Beschäftigung (befristet, unbefristet, stundenweise bezahlt), Arbeitslosenraten, Geschlecht und Alter. Daten über den Schulabschluss und Qualifikationen werden nicht erhoben (Edebalk 2004, S. 228ff.). Der Schwedische Verband der Kommunen und Regionen (SKL, Sveriges Kommuner och Landsting), der die kommunalen Daten erhebt, veröffentlicht selbst Beiträge mit umfassenden statistischen Angaben, unter anderem zum Thema soziale Dienste im Bereich Gesundheit und Pflege (vgl. zum Beispiel SKL 2009, 2008a). Diese Beiträge - auf Schwedisch, zum Teil auch auf Englisch - enthalten auch Angaben zu den Erwerbstätigen in den sozialen Diensten, wobei, wie angeführt, keine Differenzierung nach Einrichtungstypen, also zum Beispiel Altenpflegeeinrichtungen oder Einrichtungen für Menschen mit Behinderungen, möglich ist. Mit Blick auf die Erwerbstätigen wird zwischen der Zahl der angestellten Erwerbstätigen unterschieden und derjenigen, die aktuell arbeiten. Die Zahl der angestellten Beschäftigten enthält auch diejenigen, die in Elternzeit, in Bildungsurlaub oder längere Zeit krank sind. Zudem sind in den Beiträgen nur Angaben zu den kommunalen Beschäftigten enthalten, nicht jedoch zu den Beschäftigten, die bei privaten oder gemeinnützigen Einrichtungen tätig sind. Zu den kommunalen Erwerbstätigen finden sich Angaben über ihre Qualifikationen, ihren Verdienst und ihren Beschäftigungsumfang, allerdings nur differenziert nach Voll- und Teilzeit. Die oberste Sozialbehörde (Socialstyrelsen) veröffentlicht einem Regierungsauftrag zufolge jährlich Berichte über die Entwicklung im Bereich der Pflege und Betreuung alter Menschen. In den Beiträgen werden auch Daten zu den Erwerbstätigen im Pflegebereich geboten. Diese beruhen auf Angaben des Schwedischen Verbandes der Kommunen und Regionen (SKL), werden jedoch von der obersten Sozialbehörde zum Teil überarbeitet und weichen daher bisweilen leicht von denjenigen des SKL ab. Zudem bieten die Veröffentlichungen von Socialstyrelsen auch Angaben über die Erwerbstätigen, die bei privaten Einrichtungen arbeiten. Diese beruhen auf Schätzungen, die die oberste Sozialbehörde auf Basis ihrer Beschäftigtenstatistik vorgenommen hat. Mit Blick auf die Erwerbstätigen werden Angaben über ihre Zahl und ihr Qualifikationsniveau gemacht. Die stundenweise Beschäftigten werden zudem separat ausgewiesen. 96

Insgesamt lässt sich somit festhalten, dass es in den Veröffentlichungen des Schwedischen Verbandes der Kommunen und Regionen und der Obersten Sozialbehörde keine separaten statistischen Angaben über den schwedischen Altenpflegebereich gibt und die Daten zu den Qualifikationen und Erwerbsformen der schwedischen Pflegekräfte wenig differenziert sind. Die Datenlage könnte sich jedoch seit kurzem verbessert haben. Denn seit Ende 2007 sind die Kommunen verpflichtet, alle sechs Monate individuelle Daten über die Nutzer/innen der kommunalen Dienste bereitzustellen. Diese Daten basieren auf der persönlichen ID-Nummer und enthalten Angaben zum Geschlecht, Alter, die Art der Unterkunft, das Datum, wann die Entscheidungen über die Dienstleistung gemacht wurde, wann mit dieser Dienstleistung begonnen und wann sie als nicht länger nötig erachtet wird. Diese Daten können mit anderen persönlichen Datenregistern verbunden werden und so beispielsweise Informationen über die Medikamenteneinnahme einer Person bereitstellen. Anhand dieser Daten kann auch festgestellt werden, wie Personen im Zeitverlauf soziale Dienste nutzen und wie diese sich verändern. Allerdings gab es in der Anfangsphase Probleme, da in manchen Kommunen die Computersysteme nicht auf diese datentechnische Anforderung umzustellen waren (Socialstyrelsen 2009a, S. 8). In dieser Forschungsarbeit wurde auch auf Daten des schwedischen Statistikamtes (Statistiska Centralbyrån,

SCB)

zurückgegriffen.

Die

Arbeitskräfteerhebung

(Arbetskraftsundersökningarna, AKU) bietet nicht nur für die Untersuchung des allgemeinen schwedischen Arbeitsmarktes, sondern auch mit Blick auf die Pflegekräfte relativ detaillierte Daten hinsichtlich der Erwerbsformen. So wird zwischen kurzer Teilzeit (unter 20 Stunden), Teilzeit (20-34 Stunden) und Vollzeit (ab 35 Stunden) differenziert und nach Befristung und Festanstellung unterschieden. Die Arbeitskräfteerhebung wird monatlich vom Statistikamt durchgeführt und basiert auf Interviews mit 21.000 Personen. In der Regel beziehen sich die Daten auf die Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter, die bis zum Jahr 2004 mit der Altersgruppe von 16-64 Jahre Jahren angegeben wurde. Seit 2005 erfolgt eine EU-Anpassung und als Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter gilt nun die Altersgruppe von 15 bis 74 Jahre (vgl. SCB 2007a). Seit 2007 gelten zudem auch Vollzeitstudent/innen, die Arbeit suchen, als arbeitslos (SCB 2008, S. 50). Diese Veränderungen sind bei einem Vergleich mit früheren Daten zu beachten. Auch in der vom schwedischen Statistikamt seit 1984 herausgegebenen Veröffentlichungen über zentralen Fakten zu Frauen und Männern in Schweden („På tal om kvinnor och män“ vgl. SCB 2008) werden mit Blick auf die Arbeitsmarktteilhabe zentrale Auswertungen 97

zusammengestellt, auf die zum Teil in dieser Arbeit zurück gegriffen wurde. So finden sich hier Auswertungen über die Beschäftigung seit den 1970er Jahren nach dem Arbeitgeber (kommunal, staatlich, privat, selbständig) oder die Gründe für eine befristete Beschäftigung, die auch den Anteil der Arbeit auf Abruf enthält (vgl. SCB 2008, S. 60).

5.3.1. Die Erwerbsformen Die statistische Auswertung in Kapitel 8 weist auf verschiedene Erwerbsformen im deutschen und schwedischen Altenpflege-Arbeitsmarkt hin (vgl. Tabelle 5.1.). Tabelle 5. 1: Erwerbsformen im deutschen und schwedischen Altenpflege-Arbeitsmarkt Deutschland

Schweden

Unbefristet Beschäftigte

Tillsvidareanställda

Befristet Beschäftigte

Visstidsanställda

Vollzeitbeschäftigte

Heltidanställda

Teilzeitbeschäftigte

Deltidanställda Timanställda (Stundenweise Beschäftigte) Behovsanställningar oder kallas om behov (Arbeit auf Abruf)

Geringfügig Beschäftigte bzw. Beschäftigte mit Mini-Jobs Solo-Selbständige Eigene Zusammenstellung

Wie in Kapitel 4.3.2. angeführt, gelten in Deutschland die befristete Beschäftigung, die Teilzeitbeschäftigung, die geringfügige Beschäftigung und zum Teil auch die SoloSelbständigkeit als atypische Erwerbsformen, die mit unterschiedlichen sozialen Risiken verknüpft sind. Dazu zählen, je nach Erwerbsformen in unterschiedlichem Maße, ein niedrigeres Einkommen, oft auch niedrigere Stundenlöhne, eine geringere soziale Absicherung im Alter und bei Arbeitslosigkeit und ein erhöhtes Arbeitslosigkeitsrisiko. Als besonders prekär gelten Mini-Jobs bzw. die geringfügige Beschäftigung. In Schweden dürfte die stundenweise Beschäftigung die Erwerbsform mit den größten sozialen Risiken sein. Stundenweise beschäftigt bedeutet, dass der Vertrag nur eine kurze Zeitspanne umfasst (z.B. bei Student/innen), oder dass es sich um eine Beschäftigung auf Abruf handelt. Die Arbeit auf Abruf in der Altenpflege wird häufig als ein Weg genutzt, um Frauen und Einwanderer zu rekrutieren. Sie führt eher selten zu einer Festanstellung 98

(Socialystyrelsen 2007, S. 37; Håkansson 2001). Dagegen ist Teilzeitarbeit in Schweden weniger marginalisiert als in Deutschland. Teilzeitbeschäftigte müssen keine Abschläge bei den Stundenlöhnen hinnehmen. Die Teilzeitbeschäftigung ist nicht auf gering bezahlte Arbeit mit niedrigen Qualifikationsanforderungen beschränkt (Bardasi, Gornick 2008).

5.3.2. Die Berufe Im internationalen Vergleich fällt die Vielzahl unterschiedlicher Berufsbezeichnungen für Beschäftigte mit einer geringen pflegerelevanten Qualifikation auf. Diese verschiedenen Titel interpretieren Szebehely und Daly (2009, S.3) als einen Mangel an Professionalisierung der Pflegearbeit. Ein Ländervergleich von Qualifikationen im Bereich der Altenpflege ist entsprechend mit mehreren Problemen konfrontiert (vgl. Christopherson 1997). Zum einen hat im Zuge der Expansion des Bereichs auch die Zahl der Berufe und Berufstitel zugenommen, die zum Teil alte ersetzen, oder aber Kombinationen von bereits existierenden Berufen darstellen. Christopherson (1997, S. 24) weist in diesem Zusammenhang auf besonders einprägsame Beispiele hin: ―One striking example is the development of the practical nurse occupation in Finland which replaces ten former lower level qualifications in the social and health care field. Another example is the emergence of the ―aide à domicile‖ in France and the ―alpha assistant‖ in The Netherlands, occupations which may combine personal care and household maintenance work.‖ Zum anderen können Berufe mit dem gleichen Namen in verschiedenen Ländern ein unterschiedliches Qualifizierungsniveau aufweisen. Schließlich können Unterschiede im organisatorischem Status und dem Zugang zu Tarifverhandlungen mit dem jeweiligen Beruf in unterschiedlichen Ländern verbunden sein (Christopherson 1997, S. 24, ebd.). Die im Rahmen dieser Arbeit bedeutsamen schwedischen Berufe im Bereich der Altenpflege werden hier mit einer englischen Übersetzung und einer vorgeschlagenen deutschen Übersetzung angeführt: 

Undersköterskor = englisch: assistant nurse, in dieser Arbeit übersetzt mit Krankenpflegehelfer/in. In der Regel weisen diese Arbeitskräfte eine, wenn auch kurze Ausbildung auf (Socialstyrelsen 2009, S. 11 zu der Ausbildung Kap. 11.1.).



Vårdbiträden = englisch: care nurse oder nurse‘s aide; in dieser Arbeit übersetzt mit Pflegehelfer/in. Diese Arbeitskräfte sind häufig auch ohne Pflegeausbildung tätig 99

(Ahnlund 2008, S. 56). Haben sie eine Pflegeausbildung, ist diese ebenfalls nur kurz (Socialstyrelsen 2009, S. 11, vgl. zu der Ausbildung Kap. 11.1.). 

Sjuksköterskor = englisch: nurse, deutsch: Krankenschwester/pfleger, sie weisen ein Hochschulstudium auf.



Biståndsbedömare, områdeschef, (älterer Begriff: hemtjänstassistent), = alle drei Begriffe werden auf Englisch mit― middle manager― übersetzt. (Johansson Moss 2004, S. 28, 89, 97). Trydegård (2000) benutzt den Begriff des Care Mangers und weist darauf hin, dass der Name sich im Lauf der Jahre immer wieder geändert hat. Vom Schwedischen Verband der Kommunen und Regionen (SKL) wird zum Beispiel der Begriff „arbetsledare― (Supervisor, Aufsichtsperson) bevorzugt (vgl. SKL 2009, S. 74f.). Seit einigen Jahren gibt es eine besondere, 3 bis 3,5 jährige Ausbildung (social omsorgsutbildnuing) für die Care-Manger/innen. Die Care-Manger/innen nehmen die Bedarfsbegutachtung vor und entscheiden, in welcher Form die Person Unterstützung erhält. Sie überwachen auch die Arbeit der Pflegekräfte in der häuslichen Pflege (Johansson Moss 2004, S. 28, 89, 97).

Die Pflegestatistik weist mit Blick auf die Beschäftigten, die in stationären Einrichtungen oder ambulanten Diensten der deutschen Altenpflege arbeiten, 20 Berufe aus. Die quantitativ bedeutsamsten Berufe sind:  

Pflegefachkräfte Formaler Berufsabschluss, Dauer 3 Jahre



Examinierte Pflegehilfskräfte Formaler Berufsabschluss, Dauer je nach Bundesland 1-2 Jahre



Staatlich anerkannte Altenpfleger/in Krankenund Gesundheitspfleger/in Staatlich anerkannte Altenpflegehelfer/in Kranken- und Gesundheitshelfer/in

Quelle: Hieming u.a. (2005), S. 166

5.4.

Berufsgruppen und Arbeitsvolumen: Vorschlag für eine Kategorisierung der Berufe der deutschen Pflegestatistik

Im Kapitel 8 wird unter anderem die Entwicklung der Qualifikationen in der Altenpflege untersucht. Für den deutschen Altenpflegebereich weist die Pflegestatistik 20 Berufe aus (vgl. Kapitel 8.2.3.1.). Mit Blick auf die Frage nach dem Professionalisierungsgrad, aber auch zu Vergleichszwecken,

erscheint

es

sinnvoll,

die

angeführten

Berufsabschlüsse

zusammenzufassen und zu kategorisieren, um Entwicklungstendenzen präziser in den Blick zu nehmen. Zudem muss auch das Arbeitsvolumen bei der Analyse berücksichtigt werden. 100

Denn ohne die Einbeziehung des jeweiligen Arbeitszeitumfangs bei den verschiedenen Berufsabschlüssen werden die Ergebnisse verzerrt.

Zunächst soll an dieser Stelle eine mögliche Kategorisierung der Berufsabschlüsse vorgeschlagen werden. Hierfür bietet sich zunächst der Begriff der „Fachkraft“ an. Rechtlich ist der Begriff der Fachkraft in der Altenhilfe jedoch nicht eindeutig geregelt. Lediglich im Sozialgesetzbuch Elftes Buch und in der Heimpersonalverordnung finden sich Ansatzpunkte: Nach dem Sozialgesetzbuch, Elftes Buch, §71, Abs. 3 werden als Pflegefachkräfte, die als Leitungskräfte in „ständiger Verantwortung stehen―, ausgebildete Krankenpfleger/innen, Kinderkrankenpfleger/innen sowie Altenpfleger/innen genannt. Zudem gelten bei ambulanten Einrichtungen, die überwiegend behinderte Menschen pflegen und betreuen, auch nach Landesrecht ausgebildete Heilerziehungspfleger/innen und Heilerzieher/innen als Fachkräfte. Die Heimpersonalverordnung, die nur für den stationären, nicht jedoch für den ambulanten Bereich gilt, ist mit Blick auf die Fachkraftdefinition relativ offen formuliert: Nach §5 und §6 dürfen betreuende Tätigkeiten nur durch Fachkräfte oder unter angemessener Beteiligung von Fachkräften wahrgenommen werden, die „eine Berufsausbildung abgeschlossen haben, die Kenntnisse und Fähigkeiten zur selbständigen und eigenverantwortlichen Wahrnehmung der von ihnen ausgeübten Funktionen und Tätigkeiten vermittelt―. Davon jedoch ausdrücklich ausgeschlossen sind Altenpflegehelfer/innen, Krankenpflegehelfer/innen sowie vergleichbare Hilfskräfte. Bei mehr als vier pflegebedürftigen Bewohnern muss mindestens jede zweite Arbeitskraft eine Fachkraft sein. Damit gibt die Heimpersonalverordnung das Mindestverhältnis von Fachkräften zu NichtFachkräften vor.41 Das heißt, Fachkraft im Sinne von §6 Heimpersonalverordnung setzt eine Berufsausbildung mit staatlich anerkanntem Abschluss voraus, die grundsätzlich eine dreijährige Ausbildung erforderlich macht, soweit nicht nach Landesrecht eine mindestens zweijährige Ausbildung mit staatlich anerkanntem Abschluss vorgesehen ist. Fachkräfte im Gesundheits- und Sozialwesen sind daher grundsätzlich alle, die eine Ausbildungszeit von mindestens drei Jahren absolviert haben und denen die staatliche Anerkennung vorliegt. Hierbei kann es sich um schulische/berufsfachschulische, duale oder hochschulische Ausbildungen

handeln.

Somit

beschränkt

sich

der

Fachkräftebegriff

der

Heimpersonalverordnung nicht ausdrücklich auf die Pflegefachkräfte; denkbar sind auch

41

Von dieser 50%-Quote kann abgewichen werden, wenn dies zur Sicherstellung der Betreuung und Pflege notwendig ist und verantwortbar erscheint. Bislang gibt es keine pflegewissenschaftliche oder sonstige fachwissenschaftliche Begründung für die 50 Prozent Quote (Klie 2002, S. 5).

101

andere Fachkräfte wie z.B. im Bereich der sozialen Betreuung die Einbeziehung von Sozialarbeiter/innen (Klie 2002, S.4). Die relativ offene Formulierung der Heimpersonalverordnung hat zu unterschiedlichen Auslegungen in wissenschaftlichen Untersuchungen, offiziellen Berichten wie auch in der praktischen Anwendung in den einzelnen Bundesländern geführt, welche Berufe zu den Fachkräften zählen. Daher ist die Aussagekraft von Pflegefachquoten begrenzt und ihre Vergleichbarkeit kaum möglich, da sich die Definitionen und Berechnungsmethoden unterscheiden. Gerste und Rehbein (2002, S. 336) vom Wissenschaftlichen Institut der AOK haben z.B. für die Jahre 1995/1996 für den ambulanten Bereich verschiedene Pflegefachquoten zwischen 57% und 89% errechnet, je nach Definition, Bezugsbasis und Berechnungsart. Aufgrund der genannten Schwierigkeiten - insbesondere der in den Bundesländern unterschiedlich gehandhabten Methoden zur Berechnung der Fachkraftquoten und der Regelungen über die Anerkennung des Fachkraftstatus (vgl. auch Bundesministerium für Familien, Senioren, Frauen und Jugend 2006, S.81) – und des damit einhergehenden großen Interpretationsspielraums - scheint die Fachkraftquote kein probates Mittel zur Darstellung der Qualifikationsentwicklung in der Altenpflege zu sein. Zudem ist die binäre Differenzierung zwischen Fachkraft und Nicht-Fachkraft für die Beschreibung der Qualifikationsentwicklung zu grob. Daher wird hier eine eigene Kategorisierung vorgeschlagen, die sich an das SGB XI und die Heimpersonalordnung anlehnt und die die Qualifikationsentwicklung differenzierter darstellt. Hiermit lassen sich folgende sechs Berufsgruppen in der stationären und ambulanten Altenpflege differenzieren (vgl. Tabelle 5.2.): Tabelle 5. 2: Berufsgruppen in der deutschen Altenpflege Pflegefachkräfte



(nach dem SGB XI §71, Abs. 3 und der Heimpersonalverordnung)



Soziale Betreuer/innen



  

 

Staatlich anerkannte Altenpfleger/innen Krankenund Gesundheitspfleger/innen Kinderkrankenpfleger/innen Heilerziehungspfleger/innen Arbeitskräfte mit einem pflegewissenschaftlichen Abschluss an einer Universität oder Fachhochschule Arbeitskräfte mit einem sozialarbeiterischen/ sozialpädagogischen Abschluss Ergotherapeuten Heilpädagogen 102

Mindestens dreijährige Ausbildung oder ein pflegewissenschaftliches Studium

Hochschulstudium

Hilfskräfte

     

Angelernte Arbeitskräfte

  

Praktikanten, Schüler/innen und Auszubildende „Sonstige“.

  

Staatlich anerkannte Altenpflegehelfer/innen Krankenund Gesundheitspflegehelfer/innen Heilerziehungspfleger/innen Dorfhelfer/innen „sonstiger pflegerischer Beruf―* sonstiger Abschluss im Bereich der nicht-ärztlichen Heilberufe Familienpfleger/innen** Arbeitskräfte ohne einen Berufsabschluss Arbeitskräfte mit einem „sonstigen Berufsabschluss―

Hauswirtschaftskräfte Zilvildienstleistende Helfer/innen im sozialen Jahr

Formaler Berufsabschluss, Dauer je nach Bundesland 1-2 Jahre; -Dorfhelfer/in: 1-2 Jahre Weiterbildung

Hauswirtschaftskräfte lassen sich statistisch freiwilligen nicht sauber nach Fachund Hilfskräften trennen

Eigene Zusammenstellung Anmerkung: * Anders als der Pflegestatistik bzw. dem Statistischen Bundesamt entsprechend, werden hier auch die Arbeitskräfte mit einem „sonstigen pflegerischen Beruf― erfasst. Denn diese Berufskategorie beinhaltet der Systematik der Pflegestatistik gemäß weder einen Abschluss im Bereich der nicht-ärztlichen Heilberufe noch eine sozialpädagogischen oder sozialarbeiterischen Abschluss. Daher kann davon ausgegangen werden, dass mit dieser Rubrik vor allem Personen erfasst werden, die nach einer pflegebezogenen Fortbildung als Hilfskräfte tätig sind (vgl. Frerichs 2004, S. 50). ** Staatlich anerkannte/r Haus- und Familienpfleger/in ist eine landesrechtlich oder durch interne Vorschriften der Bildungsträger geregelte Weiterbildung an Fachschulen bzw. Berufskollegs und privaten Bildungseinrichtungen. Daneben gibt es die Möglichkeit, im Rahmen einer landesrechtlich geregelten schulischen Ausbildung an Berufsfachschulen den Ausbildungsabschluss Haus- und Familienpfleger/in zu erwerben. Die Weiterbildung dauert im Vollzeitunterricht 1,5 bis 3 Jahre. Die schulische Ausbildung dauert zwei bis drei Jahre (vgl. http://infobub.arbeitsagentur.de/berufe/search/simple/index.jsp der Bundesagentur für Arbeit, Zugriff 14.8.2008). Aufgrund der Konzentration auf den Privathaushalt, der Ausbildungsdauer und der unklaren Abgrenzung zwischen Weiterbildung und Ausbildung wird die Familienpflege/in hier nicht als Fachkraft angeführt.

Neben der Kategorisierung ist auch das Arbeitsvolumen42 der Beschäftigtengruppen in die Analyse mit einzubeziehen. Denn die Berufsgruppen können in Erwerbsformen mit ganz unterschiedlichem zeitlichem Umfang tätig sein. Eine alleinige Betrachtung der einzelnen Qualifikationsgruppen würde daher zu Verzerrungen führen. Um dies zu vermeiden, ist es

42

Den Zusammenhang zwischen Erwerbstätigenzahl, Arbeitszeit und Arbeitsvolumen gerade bei geschlechtsspezifischen Analysen der Erwerbstätigenentwicklung hat z.B. Beckmann (2003) dargelegt. So stieg zwischen 1991 und 2001 die Zahl der erwerbstätigen Frauen in Deutschland deutlich (+8%), während ihre Jahresarbeitszeit jedoch drastisch sank (-10,6%). Dies hatte einen Rückgang des Arbeitsvolumens der Frauen zur Folge (-3,3%) (ebd., S. 7).

103

notwendig, den jeweiligen Arbeitszeitumfang der Beschäftigten in „Vollzeitäquivalente―, also Teilzeit- in Vollzeitbeschäftigung umzurechnen. So ergibt z.B. der Arbeitszeitumfang von zwei Teilzeitbeschäftigten, deren Arbeitszeit genau die Hälfte der regulären wöchentlichen Arbeitszeit umfasst, zusammengerechnet ein Vollzeitäquivalent von 1. Datenbasis für diese Berechnung stellt wiederum die Pflegestatistik dar. Für die Jahre 2003, 2005 und 2007 weist die Pflegestatistik die Beschäftigten in der ambulanten und stationären Altenpflege nach Berufsabschlüssen nach „geschätzten― Vollzeitäquivalenten aus. Hierfür wurde vom Statistischen Bundesamt mit Blick auf die Pflegestatistik ein Umrechnungsfaktor entwickelt, der für die hier durchgeführte eigene Berechnung der Jahre 2001 und 1999 übernommen wird.43 Ab dem Jahr 2001 werden die Teilzeitbeschäftigten nach Berufsabschluss weiter differenziert in Teilzeitbeschäftigte mit mehr als 50% der regulären Arbeitszeit, in Teilzeitbeschäftigte mit weniger als 50% der Arbeitszeit, jedoch ohne die geringfügig Beschäftigten, und in geringfügig Beschäftigte. Für die erste Gruppe der Teilzeitbeschäftigten mit mehr als 50% der Arbeitszeit setzt die Pflegestatistik bzw. das Statistische Bundesamt einen „Vollzeitäquivalenten-Faktor― von 0,75 an, für die zweite Gruppe (weniger als 50%, aber nicht geringfügig) beträgt der Faktor 0,45 und für die geringfügig Beschäftigten beträgt er 0,25 (unveröffentlichtes Manuskript der Pflegestatistik o.J.). Anhand dieser Angaben können die Vollzeitäquivalente für die Berufsgruppen für die Jahre 2001 und 1999 berechnet werden [vgl. die Abbildungen 8.9. (Anteil der Berufsgruppen in der deutschen Altenpflege in Vollzeitäquivalenten und 8.10 (Berufsgruppen in der ambulanten und stationären Pflege in Deutschland) in Kapitel 8].

6.

Der deutschen Sozialstaat, der schwedischen Wohlfahrtsstaat und die Altenpflege

In der vergleichenden Wohlfahrtsstaatsforschung werden der deutsche Sozialstaat und der schwedische Wohlfahrtsstaat mit Blick auf zentrale Merkmale und Gestaltungsprinzipien zwei unterschiedlichen Modellen bzw. Typen zugeordnet (vgl. Kapitel 4). Diese Gestaltungsmerkmale

kamen

auch

im

Formalisierungsprozess

der

öffentlichen

Altenpflegearbeit in Deutschland und Schweden zum Tragen. In beiden Ländern wurden entsprechend unterschiedliche Pfade bei der Formalisierung, Ausgestaltung und Entwicklung 43

Für das Jahr 1999 liegen Daten der Pflegestatistik zu den Erwerbstätigen in der stationären und ambulanten Pflege nach Berufsabschluss vor, inklusive des Arbeitsumfangs. Dieser ist jedoch lediglich differenziert nach Vollzeit und Teilzeit ausgewiesen. Eine Umrechnung des Arbeitsumfangs in die verschiedenen Teilzeitformen anhand des Umrechnungsfaktors der Pflegestatistik ist also machbar. Die Basis für diese Berechnung wären jedoch lediglich die Erwerbsformen nach Arbeitsumfang aus der Pflegestatistik ohne Angaben zum Berufshintergrund. Die Umrechnung ist folglich mit gewissen Unsicherheiten behaftet.

104

der öffentlichen Altenpflegearbeit seit den 1950er Jahren eingeschlagen. Im ersten Abschnitt dieses Kapitels werden die zentralen Gestaltungsmerkmale des deutschen Sozialstaates und des schwedischen Wohlfahrtsstaates angeführt. Daran anknüpfend zeigt der historische Rückblick im zweiten Abschnitt die Formalisierungs- und Entwicklungsprozesse der öffentlichen Altenpflegearbeit in beiden Ländern. Dabei konzentrieren sich die Ausführungen auf den Zeitraum vom Beginn der Verberuflichung der Altenpflege in den 1950er Jahren bis Anfang der 1990er Jahre. Im dritten Abschnitt werden die derzeitige Organisation, Finanzierung und rechtliche Regulierung der Altenpflegebereiche in Deutschland und Schweden zusammengefasst. 6.1. Der deutsche Sozialstaat und der schwedische Wohlfahrtsstaat In diesem Abschnitt werden zunächst die zentralen Merkmale des deutschen Sozialstaates und des schwedischen Wohlfahrtsstaates gegenüber gestellt, bevor sie etwas ausführlicher dargestellt und auf ihre aktuelle Bedeutung hin hinterfragt werden. Anschließend wird die Einbindung der Sozialpartner in das jeweilige Sozialstaats- bzw. Wohlfahrtsmodell gegenübergestellt. 6.1.1. Zentrale wohlfahrtsstaatliche Gestaltungsmerkmale Deutschland gilt in der vergleichenden Wohlfahrtsstaatsliteratur als klassischer Vertreter des „konservativen―

Wohlfahrtsstaatstypus,

für

den

der

hohe

Stellenwert

des

Sozialversicherungsprinzips und die statusbewahrende Ausrichtung charakteristisch sind. Weitere

typische

Merkmale

sind

der

vergleichsweise

geringe

Ausbau

sozialer

Dienstleistungen, das Subsidaritätsprinzip, die Lohnarbeitszentrierung, das Ernährermodell, der hohe Familisierungsgrad sowie die korporatistische Regulierung. Dagegen werden für Schweden als Prototyp des „sozialdemokratischen― Wohlfahrtsstaates in der vergleichenden Wohlfahrtsstaatsliteratur als oberstes Gestaltungsprinzip seine Universalität genannt, gefolgt vom Egalitarismus bzw. Gleichheitspostulat. Aber auch die korporatistische Steuerung, die steuerfinanzierte, umfassende Bereitstellung sozialer Dienste, die primär öffentliche Verantwortung

gegenüber

Menschen

mit

Unterstützungsbedarf,

das

Leitbild

des

Zweiverdienermodells sowie der hohe Grad an Defamiliarisierung sind zentrale Merkmale des schwedischen Wohlfahrtsstaates (vgl. Erläuterungen siehe weiter unten). Diese Hauptmerkmale und zentralen Gestaltungsmerkmale in den beiden Ländern hängen eng miteinander zusammen und spiegeln sich in den politikfeldspezifischen Merkmalen wider: In Deutschland ist im Bereich der Pflege - dem Subsidaritätsprinzip und dem Ernährermodell 105

entsprechend – primär die Familie zuständig. Dagegen liegt in Schweden in Folge der Defamilisierungspolitik die Pflege und Betreuung alter, pflegebedürftiger Menschen vorrangig in öffentlicher Verantwortung. Im Bereich der Berufsbildung ist das für Deutschland politikfeldspezifische Merkmal das Berufskonzept und die duale Ausbildung. Dieses steht zum einen in engem Zusammenhang mit der Sozialversicherungsorientierung und der Anbindung sozialpolitischer Leistungen an Berufsgruppen44. Zum anderen zeigt sich im Berufskonzept auch die im Politikfeld Arbeitsmarkt primäre Orientierung an dem sog. „Normalarbeitsverhältnis―. Das „Normalarbeitsverhältnis― ist infolge der Lohnarbeitszentrierung der deutschen Sozialpolitik wiederum Orientierungsgröße im Rahmen der Sozialversicherungen und hat aufgrund des Sozialversicherungsprinzips in der sozialen Sicherung in Deutschland eine herausragende Bedeutung. Zudem haben in der Arbeitsmarktpolitik aufgrund der finanziellen Förderung

durch

die

Sozialversicherungen

passive

(Transfer-)Maßnahmen

der

Arbeitslosenversicherung Vorrang vor den aktiven Maßnahmen, wie zum Beispiel Weiterbildungsmaßnahmen. Vollbeschäftigung ist neben dem angemessenen und stetigen Wirtschaftswachstum, der Preisniveaustabilität und dem außenwirtschaftlichen Gleichgewicht nur der eines von vier wirtschaftspolitischen Zielen im Rahmen des sog. „magischen Vierecks―. In Schweden war die Vollbeschäftigung lange Zeit das zentrale wirtschaftspolitische Ziel und hat bis heute einen sehr hohen Stellenwert in der Wirtschafts- und Arbeitsmarktpolitik. Die Bedeutung der unbefristeten, dauerhaften Vollzeitbeschäftigung als Orientierungsgröße im Bereich der sozialen Sicherung dürfte hingegen infolge des Universalismus-Prinzips im Vergleich zu Deutschland etwas geringer sein. Die hohe Bedeutung der öffentlichen Verantwortung in der Sozialpolitik zeigt sich schließlich auch in der schwedischen Berufsbildungspolitik:

Die

beruflichen

Erstqualifikationen

werden

überwiegend

in

öffentlichen Schulen oder Hochschulen vermittelt (vgl. Tab. 6.1.).

44

In den Bismarck’schen Wohlfahrtsstaaten orientieren sich soziale Programme an Berufsgruppen (EspingAndersen, Korpi 1987, S. 42).

106

Tabelle 6.1.: Zentrale Merkmale des deutschen Sozialstaates und des schwedischen Wohlfahrtsstaates Deutschland

Schweden

Regulierung

Korporatismus

Dezentrale Steuerung

Sozialleistungen

Sozialversicherungsprinzip

Sozialversicherungen soziale Dienste

Ausmaß der sozialen Sicherung

Selektivität

Universalismus, Egalitarismus

Zuständigkeit/Verantwortung

Subsidaritätsprinzip

Öffentliche Verantwortung

Leitbild

Modernisiertes Ernährermodell

Zweiverdiener-Modell

Hauptmerkmale

Grad an Wahlfreiheit/ Individuelle Familiarisierung Autonomie

staatliche und

Defamiliarisierung

Politikfeldspezifische Merkmale Politikfeld „Pflege― Politikfeld „Arbeitsmarkt―

Politikfeld „Berufsbildung―

Primär zuständig: Familie

Primär zuständig: Staat

 Vollbeschäftigung als eines  von vier wirtschaftspolit. Zielen  Passive vor aktiven  Maßnahmen,  Starke Orientierung am „Normalarbeits-verhältnis― Berufskonzept, Berufsausbildung

Vollbeschäftigung zentrales Ziel Aktive vor Maßnahmen

als

passiven

duale Schulische Berufsausbildung

Eigene Zusammenstellung

Die Entwicklung dieser politikfeldspezifischen Merkmale seit den 1990er wird in den Kapitel 9, 10 und 11 zur Pflege-, Arbeitsmarkt und Berufsbildungspolitik angeführt. Im folgenden Abschnitt sollen nun die Hauptmerkmale für den deutschen Sozialstaat und den schwedischen Wohlfahrtsstaat näher ausgeführt werden. 6.1.1.1.

Deutschland: Immer noch eine ungebrochene Vorrangstellung des Sozialversicherungsprinzips?

In Deutschland wurde Sozialpolitik lange vor allem als Sicherung sozialer Risiken im Rahmen von Sozialversicherungen wahrgenommen. Soziale Dienste als Teil der Sozialpolitik waren vergleichsweise wenig ausgebaut (Meyer 1999, S. 221). Die Begrenzung der deutschen Sozialpolitik auf den sozialversicherungsrechtlichen Part lässt sich in Anlehnung an

107

Kaufmann (2001)45 mit dem auch hier verwandten Terminus des „Sozialstaates― ausdrücken und schlug sich in dem häufig zitierten Begriff des „Sozialversicherungsstaates― nieder (Riedmüller, Olk 1994, vgl. auch Kaufmann 2001, S. 291). Auch heute noch gilt Deutschland in der Europäischen Union schlechthin als der Sozialversicherungsstaat: Der Anteil der Sozialversicherungsausgaben an den gesamten Sozialausgaben liegt bei etwa rund zwei Drittel (Hinrichs 2010, S. 45). Die Vorrangstellung des Sozialversicherungsprinzips bei der wohlfahrtstaatlichen Produktion in Deutschland hat ihre historischen Wurzeln im 19. Jahrhundert. In den 1880er Jahren wurden sozialen Risiken im Deutschen Reich - weltweit erstmals - unter Bismarck im Rahmen

von

Sozialversicherungen

abgedeckt.

Im

Jahr

1927

folgte

die

Arbeitslosenversicherung. Damit war Deutschland neben Österreich eines der Pionierländer sozialstaatlicher Sicherung (Seeleib-Kaiser 2001, S. 74f.; J. Schmid 2010, S. 129ff). Die Sozialen Dienste entstanden ab den 1890er Jahren als Teil der kommunalen Daseinsvorsorge. Sie beinhalteten neue Formen personenbezogener Dienstleistungen auf dem Gebiet der Gesundheits-, Wohnungs-, Jugend- und Arbeitslosenfürsorge und waren auf persönliche Betreuung, Beratung, aber auch Kontrolle ausgerichtet (Sachße 2003, S. 1f.; Sachße 2011, S. 94).46 Das Sozialversicherungssystem, das sich nach dem zweiten Weltkrieg mit den vier Säulen Renten- Kranken-, Arbeitslosen- und Unfallversicherung in Deutschland entwickelte, ist in seinen Grundzügen bis heute erhalten geblieben (J. Schmid 2010, S. 130). Die Einführung der Pflegeversicherung als 5. Säule des Sozialversicherungssystems hat gezeigt, dass sich die Versicherungsorientierung in der deutschen Sozialpolitik auch in den 1990er Jahren durchsetzen konnte (Rothgang 1994, S. 165f.). Da die sozialen Leistungen aus den laufenden Beitragszahlungen geleistet werden und mit diesen Beiträgen wiederum Rechtsansprüche auf spätere Leistungen erworben werden, ist dieses System besonders pfadabhängig und nur langfristig reformierbar (Egle, 2006, S. 157).

45

Kaufmann (2001) präferiert für Deutschland den Begriff „Sozialstaat“, da im deutschen Verständnis „Sozialstaatlichkeit“ vor allem als ein Element der verfassungsmäßigen Bestimmung des Staates gilt. Dagegen wird im angelsächsischen oder skandinavischen Verständnis des „welfare state“ mit dem Begriff des „Wohlfahrtsstaates“ die Gesamtheit der Wohlfahrtseinrichtungen erfasst. (ebd. S. 34). 46 Nach Sachße waren die sozialen Dienstleistungen ursprünglich nicht nur als Fürsorgemaßnahme zur Integration der städtischen „unteren“ Schicht und zur Befriedung der Klassenspaltung konzipiert, sondern auch geschlechtsspezifisch ausgerichtet: „Während die Sozialversicherung auf die Sicherung gegen die Risiken der industriellen Produktion zielte, zielte die kommunale Fürsorge auf die Risiken der Reproduktion in Familie, Haushalt und städtischem Lebensraum. Die Klientel der Sozialversicherung war daher vor allem männlich, die der Fürsorge vor allem weiblich“ (Sachße 2011, S. 94).

108

Die sozialen Dienste haben sich dagegen zwar innerhalb eines Jahrhunderts von Fürsorgemaßnahmen zu Dienstleistungen für breite Bevölkerungsschichten entwickelt (Sachße 2003, S. 1ff.; Sachße 2011, S. 94). Im europäischen Vergleich ist der Ausbau in Deutschland jedoch vergleichsweise spät und weniger umfassend erfolgt (Bahle 2007, S. 64). Seit den 1990er Jahren schein eine aufholende Entwicklung eingesetzt zu haben; seither ist die Zahl der Einrichtungen der freien Wohlfahrtspflege wie die Zahl der dort Beschäftigten deutlich angestiegen.47 Mit dem Sozialversicherungsprinzip einher geht das Subsidaritätsprinzip, einem aus der katholischen Soziallehre stammender Organisationsgrundsatz, der die Nachrangigkeit des Staates in Bezug auf die Familie, die Sozialpartner und die gemeinnützigen Träger von Wohlfahrtsdienstleistungen vorsieht (Dingeldey, Gottschall 2001, S. 32; J. Schmid 2010, S. 132) und dessen „Einfluss auf die deutsche Sozialpolitik kaum zu überschätzen ist― (Kaufmann 2001, S. 304). Mit Blick auf die öffentlich bereitgestellten und finanzierten sozialen Dienste hatten die gemeinnützigen Träger in der alten Bundesrepublik eine Vorrangstellung, die sie erstmalig im Kontext der Einführung der Pflegeversicherung eingebüßt haben (Rüb 2003) (vgl. dazu Kapitel 9). Seither gelten als maßgebliche Vergabekriterien für die Erbringung sozialer Dienstleistungen die ökonomischen Prinzipien des Kontraktmanagements und der Qualitätskontrolle (Heinze 2011, S. 171). Als ein weiteres zentrales Gestaltungsmerkmal des deutschen Sozialstaatsmodells gilt die korporatistische Strukturierung der Sozialpolitik bzw. die korporatistische Politiksteuerung (Wessels 1999, S. 89). Wesentliche Merkmale waren die enge und kooperationsorientierte Beziehung zwischen Staat, Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden sowie die Einbindung der Verbände in die Formulierung und Ausführung von politischen Entscheidungen (Trampusch 2009, S. 156). Insbesondere die tripartistischen Bündnisse zwischen Arbeitgebervertretern, Gewerkschaften und der Regierung kennzeichneten das „Modell Deutschlands― (Streeck 2003). Die Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände spielen in der Selbstverwaltung der Sozialversicherung eine zentrale Rolle und haben die alleinige Verantwortung für die Sozialpolitik übertragen bekommen (Schmidt, Zohlnhöfer 2006, S. 19). Ein weiterer Mechanismus der Einbindung in die staatliche Sozialpolitik stellt die

47

Mit gut 102 Tausend Einrichtungen im Jahr 2008 hat sich die Zahl der Einrichtungen seit 1970 fast verdoppelt. Die Zahl der Beschäftigten stieg in diesem Zeitraum von 382 Tausend auf 1, 5 Millionen Beschäftigte und damit auf knapp 4 Prozent aller Erwerbstätigen im Jahr 2008 (Bundesarbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege 2009, S. 12ff.).

109

personelle Verflechtung der Verbände mit den Parteien dar (Trampusch 2009, S. 62).48 Der Korporatismus hat jedoch infolge der rückläufigen Verflechtung der Verbände und der Politik sowie dem Scheitern des tripartistischen „Bündnisses für Arbeit― Ende der 1990er Jahre an Bedeutung verloren (Trampusch 2004, S. 7; Streek 2003). Im Bereich der sozialen Dienste ist die Einbindung der sechs Spitzenverbände der Wohlfahrtspflege - Caritas, Diakonie, Deutsches Rotes Kreuz, Arbeiterwohlfahrt, Paritätischer Wohlfahrtsverband und Zentralwohlfahrtsstelle der Juden in Deutschland - in die Sozialpolitik und ihrer Beteiligung bei der Wohlfahrtsproduktion nach wie vor charakteristisches Merkmal der deutschen Sozialpolitik (Heinze 2011, S. 62). Die Wohlfahrtsverbände haben vielfache Aufgaben und Funktionen in der Sozialpolitik. Erstens fungieren sie als Interessengruppen, die klassische Einflusspolitik in Form von Lobbyismus und stellvertretender advokatorischer Interessenwahrnehmung betreiben. Zweitens sind sie zu einem großen Teil in die Politikformulierung sowie die Implementation mit einbezogen (Heinze 2011, S. 62). Drittens nehmen die Wohlfahrtsverbände eine Bündelungsfunktion für unterschiedliche freie gemeinnützige Träger wahr, die sich den Wohlfahrtsverbänden als Mitglieder angeschlossen haben (Merchel 2011, S. 245). Die Wohlfahrtsverbände agieren viertens schließlich auch als professionelle Dienstleistungsunternehmen und – öffentlich kaum wahrgenommen - als Arbeitgeber (Heinze 2009, S. 62). Allein bei der Caritas waren im Jahr 2008 rund 507 Tausend Menschen hauptamtlich beschäftigt.49 Damit war der Wohlfahrtsverband – nach dem öffentlichen Dienst – Deutschlands größter Arbeitgeber. Insgesamt werden fast zwei Drittel aller sozialen Dienstleistungen in Deutschland von den Wohlfahrtsverbänden erbracht, während der Staat in großen Teilen des Sozial- und Gesundheitswesens die Finanzierung übernimmt (J. Schmid 2010, S. 125). Neben den Wohlfahrtsverbänden sind an der Bereitstellung sozialer Dienstleistungen noch weitere freie gemeinnützige Träger beteiligt: Jugendverbände, Vereinigungen mit Selbsthilfecharakter sowie diejenigen Träger, die Mitglieder von den Wohlfahrtsverbänden sind (Merchel 2011, S. 245). Die

über

Jahrzehnte

etablierten

Beziehungen

zwischen

dem

Staat

und

den

Wohlfahrtsverbänden haben sich jedoch in den vergangenen Jahren deutlich verändert. Nach Heinze (2011, S. 63) haben vor allem zwei Aspekte die Wohlfahrtsverbänden massiv 48

Trampusch (2009, S. 62.) zählt desweiteren zu den integrativen Mechanismen den Bundestagsauschuss für Arbeit und die Ämterkumulation der Sozialpolitiker und ihre Karrierewege über verschiedene sozialpolitische Bereiche. 49 Vgl. http://www.caritas.de/diecaritas/wofuerwirstehen/millionenfachehilfe, Zugriff am 13.12.2011.

110

getroffen: zum einen die Debatte um Verwaltungsmodernisierung und Governance (vgl. Kapitel 7) vor allem auf kommunaler Ebene, zum anderen das insbesondere auf der Bundesebene veränderte sozialpolitische Leitbild der Regierungspolitik des „aktivierenden― oder „investiven― Sozialstaates. Dabei kommt vor allem dem Pflegebereich, der mit der Einbindung der Verbände durch das Sozialgesetzbuch XI (Soziale Pflegeversicherung) stark korporatistisch geprägt ist (Meyer 2007, S. 212), eine zentrale Rolle zu. Die Einführung der Pflegeversicherung hatte in diesem Kontext eine sozialrechtliche Pilotfunktion. Die Wohlfahrtsverbände verloren ihren privilegierten Status (Backhaus-Maul 2000). Ein weiteres, eng mit dem Sozialversicherungsprinzip verknüpftes Merkmal konservativer Wohlfahrtsstaatstypen ist neben der in der Familienpolitik ausgeprägten Unterstützung der traditionellen Familie das (Allein-)Ernährermodell, nach dem in einer Familie der Mann für die Erwerbsarbeit und die Frau für unbezahlte Pflege- und Betreuungsaufgaben zuständig ist (Morel 2006, S. 4). Bis in die 1990er Jahre förderte Riedmüller (2009) zufolge die deutsche Familienpolitik

das

traditionelle

Ernährermodell.50

Seither

existieren

neben

dem

Ernährermodell weitere konkurrierende Leitbilder in der deutschen Sozialpolitik wie das Zweiverdienermodell, bei dem beide in Vollzeit arbeiten oder das modernisierte Ernährermodell, bei dem der Mann in Voll- und die Frau in Teilzeit arbeitet (Riedmüller 2009 S. 123ff., Dingeldey, Gotschall 2001, S. 37; Leitner, Ostner, Schratzenstaller 2004). Im Bereich des Familien- und Sozialrechts haben in jüngster Zeit verschiedene Regelungen das traditionelle Ernährermodell nachhaltig in Frage gestellt, so die Unterhaltsreform von 200751 und die modifizierten Zumutbarkeitsregelungen für Arbeitssuchende von 200552. Nach diesen Regelungen sind nunmehr Mütter kleiner Kinder im Falle von Arbeitslosigkeit oder Scheidung verpflichtet, zur Sicherstellung ihres Unterhaltes eine Erwerbstätigkeit auszuüben.53 Das Modell des „männlichen Familienernährers― und der „Versorger- oder 50

So wurden beispielsweise erst in den 1980er und 1990er Jahren Kindererziehungszeiten und die Pflege von Angehörigen mit den Rentenreformen als „verlorene“ Erwerbsarbeit berücksichtigt. Erst in den späten 1990er Jahren setze ein Wandel des traditionellen Leitbildes in der deutschen Familienpolitik ein, und die Vereinbarkeit von Beruf und Familie wurde durch die vermehrte Schaffung von Kinderbetreuungseinrichtungen öffentlich gefördert (Riedmüller 2009). 51 In der Unterhaltsreform von 2007 wurden die Unterhaltsansprüche von geschiedenen Müttern denjenigen aller anderen Mütter angepasst. Geschiedene Mütter haben seither nur noch bis zum dritten Geburtstag des Kindes einen Anspruch auf Unterhalt. Bis zu der Reform mussten sie erst nach dem 8. Geburtstag des Kindes halbtags und erst nach dem 16. Geburtstag ganztägig erwerbstätig sein (Lenze 2009). 52 Danach ist einer erwerbsfähigen Mutter eine Arbeit zumutbar, soweit die Betreuung des Kindes nach dem vollendeten dritten Lebensjahr in einer Kinderbetreuungseinrichtung gesichert ist (SGB II, §10). 53 Allerdings ergeben sich daraus Widersprüche zum Bürgerlichen Gesetzbuch. Lenze (2009, S. 3) weist in diesem Kontext darauf hin, dass das Bürgerliche Gesetzbuch davon ausgeht, dass Hausarbeit und Erwerbsarbeit gleichwertig sind und dass Mütter mit der Erziehung ihrer Kinder regelmäßig ihrer Unterhaltspflicht erschöpfend nachkommen.

111

Hausfrauenehe― findet sich zwar mit steigender Erwerbstätigkeit der Frauen auf dem Rückzug. Im Jahr 2003 lebten nur noch etwa 20% der deutschen Bevölkerung das „reine Ernährermodell― mit einem vollzeiterwerbstätigen Mann und einer nicht-erwerbstätigen (Ehe)Frau, im Vergleich zu 29% im Jahr 1990 (Bothfeld 2008, S. 17). Ein Blick auf die Beschäftigungsquoten zeigt zudem, dass die Erwerbsbeteiligung der Frauen in den vergangenen zehn Jahren rasant angestiegen ist und Frauen in Deutschland mittlerweile deutlich häufiger als im EU-Durchschnitt beschäftigt sind.54 Der Großteil von ihnen ist jedoch teilzeiterwerbstätig, und viele der Frauen sind lediglich geringfügig beschäftigt (vgl. Kapitel 8). Die Einschätzung von Riedmüller (1984, S. 46) aus dem Jahr 1984, dass Frauen trotz steigender Erwerbstätigkeit und erhöhtem Bildungsstand auf dem Arbeitsmarkt eine untergeordnete Rolle einnehmen, ihr Lohnniveau niedriger als das der Männer ist und Frauen eher in unqualifizierten Berufen tätig sind, ist auch heute noch - gut ein Vierteljahrhundert später- gültig. Nicht zuletzt, weil Männer kaum mehr Haushalts- und Familienarbeit leisten, führt der Wandel zudem nicht zu einer generellen Neuordnung der Geschlechterverhältnisse, sondern zu einer modernisierten geschlechtsspezifischen Arbeitsteilung und potentiell zu einer Mehrbelastung der Frauen (Janczyk u.a. 2003, S. 13f.; Lewis 2004, S. 68, Arn, Walter 2004, S. 150).55 6.1.1.2. Schweden: Soziale Dienste als Schlüsselelement des Wohlfahrtsstaates Als oberstes Gestaltungsprinzip des schwedischen Wohlfahrtsstaates gilt in der Literatur die universalitische Ausrichtung des Systems der sozialen Sicherung, nach der nicht nur die abhängig Beschäftigten, sondern die gesamte Wohnbevölkerung mit einbezogen ist (Rothstein 1998; Anttonen 2002; Kautto, Kvist 2002; Thorslund, Trydegård 2010; Schmid, J. 2010, Henningsen 1986). Dieses am Bürgerstatus und nicht am Erwerbsstatus anknüpfende Modell

54

Im Jahr 2009 lag die Beschäftigungsquote der Frauen in Deutschland im erwerbsfähigen Alter bei 66,2% und damit fast neun Prozentpunkte höher als zehn Jahre zuvor. Zum Vergleich: Die Beschäftigungsquote der Frauen lag im EU-Durchschnitt im Jahr 2009 bei 58,5%, in Frankreich bei 60,1% und in Schweden bei 70,2% .(European Commission 2010). Allerdings ist bei der Beschäftigungsquote zu berücksichtigen, dass sie nur die Zahl der Beschäftigten, nicht jedoch deren tatsächliches Arbeitsvolumen wiedergibt. 55 Arn und Walter (2004) sprechen in diesem Zusammenhang von einem „halbierten adult worker model“, also einer Vollzeiterwerbstätigkeit des Mannes und der Frau, bei der der Mann bei Beibehaltung der traditionellen Arbeitsteilung doppelt profitiert, nämlich vom Erwerbseinkommen der Frau und ihrer häuslichen Versorgung. Die von Arn und Walter vorgelegten empirischen Befunde zur Beteiligung von Männern an der Hausarbeit im internationalen Vergleich legen nahe, dass der Zuwachs an Erwerbstätigkeit und Einkommen bei Frauen nicht zu einer Verbesserung ihrer Verhandlungsposition mit Blick auf die Haus- und Betreuungsarbeit führt, sondern zu einer Mehrbelastung (ebd., S. 150).

112

universalistischer sozialer Sicherung wurde zuerst in Schweden verwirklicht (Kaufmann 2001, S. 180).56 Der Ansatz der universellen Ausgestaltung des Sozialsystems wurde in den 1920er Jahren im politischen Diskurs der schwedischen Sozialdemokraten eingeführt und war mit dem Begriff des „Volksheimes―57 verknüpft (Anttonen 2002, S. 76). Neben der sozialdemokratischen Partei

SAP

spielte

die

schwedische

Arbeiterbewegung,

die

im

Schwedischen

Gewerkschaftsdachverband (LO) zusammengeschlossen war, eine zentrale Rolle bei der Schaffung des universalistischen Wohlfahrtsmodells.58 Gustav Möller, der zwischen 1936 und 1951 mit einer kurzen Unterbrechung sozialdemokratischer Sozialminister in Schweden und maßgeblich am Ausbau des schwedischen Wohlfahrtsstaates beteiligt war, nannte vor allem zwei Gründe für die Umsetzung des universalistischen Ansatzes in verschiedenen Sozialreformen. Erstens wird durch den Einbezug aller Bürgerinnen und Bürger eine soziale Stigmatisierung derjenigen vermieden, die von den Sozialleistungen (besonders) profitieren. Sozialleistungen sollen keine milde Gabe der Nächstenliebe, sondern ein Bürgerrecht darstellen, um das man nicht zu betteln braucht. Zweitens soll so eine administrative Komplexität und demütigende Behandlung durch die Bürokratie vermieden werden (Rothstein 1985, S. 157f.). Es gab auch eine politisch strategische Komponente in der Betonung der Sozialdemokraten, dass alle sozialen Dienstleistungen vom öffentlichen Sektor bereitgestellt werden sollten (vgl. hierzu auch Anttonen und Sipilä 1996, S. 96). Die Reformer glaubten, dass nur ein universeller Zugang zu den Dienstleistungen eine breite öffentliche Unterstützung aufrecht erhalten könnte. Dies wiederum erforderte, dass die vom öffentlichen Sektor bereit gestellten Dienste von so hoher Qualität sein sollten, dass es keine Nachfrage nach alternativen, über den Markt vermittelten Dienste bei den Bessergestellten gab. So wurde in der Nachkriegsära ein flächendeckendes, öffentliches System sozialer Dienste neu geschaffen. Die meisten der 56

Als Auftakt zu einer modernen sozialpolitischen Gesetzgebung in Schweden gilt der Antrag des Liberalen Adolf Hedin im Schwedischen Reichstag 1884 über eine Unfall- und Altersversicherung. Der Antrag führte zur Einsetzung einer Kommission, die einen Gesetzesvorschlag entwickelte. Der Vorschlag der Kommission sah keine Beschränkung allein auf die Arbeiter vor. Die Sozialpolitik war damit, anders als in Deutschland, nicht vorrangig auf die Arbeiterfrage fokussiert (Kulawik 1999, S. 157ff.; Hort 1999, S. 122; Kaufmann 2001, S. 259). 1913 wurde schließlich die weltweit erste Alters- und Invalidenversicherung geschaffen, die unabhängig vom Beruf oder der Herkunft des Einzelnen alle Einwohner des Landes umfasste (Kaufmann 2001, S. 183). 57 Mit dem Begriff des „Volksheims“ (folkhemmet) waren Vorstellung einer gerechten Gesellschaft verbunden, in der der Staat für die Sicherheit sorgt und alle Bürger gemeinsam und solidarisch für die materielle Grundlage der Versorgungssystem verantwortlich sind (Henze 1999). 58 Neben der zentralen Rolle der schwedischen Arbeiterbewegung wird in der Literatur die weitreichende Zusammenarbeit der Tarifpartner angeführt sowie die stärker an Kooperation als an Konflikten orientierte Zusammenarbeit der Tarifparteien und des Staates (Hort 1999, S. 121).

113

wenigen privaten Anbieter sozialer Dienstleistungen schieden aus, vor allem aufgrund der fehlenden öffentlichen Unterstützung (Blomqvist 2004, S. 141). In der sozialen Praxis ist der schwedische Wohlfahrtsstaat allerdings nie ausschließlich universell ausgerichtet gewesen. Verschiedene soziale Versicherungsleistungen, so die Arbeitslosenversicherung, das Krankengeld und die mittlerweile reformierte Zusatzrente, setzen eine frühere Erwerbstätigkeit voraus (Bergqvist, Lindbom 2003; Lindbom, Rothstein 2004; Jonsson, Nyberg 2009)59. Nach Bergqvist und Lindbom (2003, S. 393) sind zwar seit 1980 die Kosten für die Sozialhilfe gestiegen60, was auf einen niedrigeren Universalismus hindeutet. Auch weisen einige Tendenzen darauf hin, dass bestimmte Gruppen, wie junge Erwachsene und Einwanderer, durch das Sicherungsnetz der Sozialversicherungen fallen. Beim Krankengeld und der Rente ist der Universalismus seit den 1980er Jahren jedoch nicht gesunken, und bei der Arbeitslosenversicherung hat er sogar noch zugenommen.61 Insgesamt ist der schwedische Wohlfahrtsstaat nach Bergqvist und Lindbom (2003, S. 394) immer noch relativ universell ausgestaltet. Lindbom und Rothstein (2004, S. 7) führen zudem an, dass der schwedische Wohlfahrtsstaat nicht nur aus den Sozialversicherungen, sondern auch aus den sozialen Diensten besteht, welche überwiegend universell gestaltet sind. Schweden ist, wie die anderen Nordischen Staaten, mit Blick auf das System der sozialen Sicherungen nicht nur ein fortgeschrittener Sozialversicherungs- sondern auch ein sozialer Dienstleistungsstaat (Anttonen 1990; Szebehely 1998). Die sozialen Dienste gelten als der Schlüssel zum Skandinavischen Wohlfahrtsstaat (Sipilä 1997; Blomqvist 2004, S. 140). Die Dienste bieten integrierte soziale Dienstleistungen an; die Initiative, Finanzierung und Produktion erfolgt in öffentlicher Regie (von Otterer 1999, S. 87). Das UniversalismusPrinzip bedeutet in Hinblick auf die Ausgestaltung der sozialen Dienste, dass die gleichen Dienstleistungen von hoher Qualität für alle Bürgerinnen und Bürger, unabhängig von ihrer Einkommenssituation bzw. Schicht- oder Klassenzugehörigkeit, offen stehen und von diesen auch genutzt werden (Szebehely 1998, S. 279). Eng verknüpft mit dem Universalismus ist der Egalitarismus bzw. das Gleichheitsprinzip (Kaufmann 2001, S. 170; Esping-Andersen, Korpi 1987, S.42f). Die Sozialpolitik und damit 59

Umfang und Dauer der vorangegangenen Erwerbstätigkeit dürften sich jedoch in den Sozialleistungen in Schweden und Deutschland unterschiedlich niederschlagen. 60 Der Sozialhilfeanstieg ist auf die wachsende Zahl von Menschen zurückzuführen, die bisher noch nicht in den schwedischen Arbeitsmarkt integriert waren (ebd., S. 393). 61 Dies ist darauf zurückzuführen, dass der Universalismus bei der Arbeitslosenunterstützung auf der Zahl der Mitglieder in der freiwilligen Arbeitslosenversicherung in Bezug auf die Erwerbsbevölkerung basiert. Diese Zahl ist seit 1980 deutlich gestiegen. Waren 1980 noch 74% der Erwerbstätigen Mitglied der Arbeitslosenversicherung, waren es im Jahr 2002 bereits 86% (Bergqvist, Lindbom 2003, S. 393).

114

auch die sozialen Dienste sollen soziale Ungleichheiten reduzieren und zu einer stärker egalitären Gesellschaft beitragen. Nach Anttonen (2002, S. 71) ist dabei die universalitische Ausgestaltung des Systems sozialer Sicherung eine Vorbedingung für Gleichheit und Solidarität, auch gerade zwischen Männern und Frauen. Die sozialen Dienste ermöglichten es auch ärmeren Frauen und Frauen der Mittelschicht, Pflege- und Betreuungsaufgaben mit einer Erwerbstätigkeit zu vereinbaren, während es reicheren Familien immer schon offen stand, solche Pflege- und Betreuungsdienstleistungen am Markt zu kaufen (ebd., S. 75). Auch mit Blick

auf

die

Einkommensunterschiede

zeigt

sich

die

zentrale

Bedeutung

des

Gleichsheitsprinzips in Schweden: Mitte der 2000er Jahre ist Schweden, nach Dänemark, OECD-weit das Land mit den niedrigsten Einkommensunterschieden (OECD 2009, S. 89)62. Ein weiteres charakteristisches Merkmal des schwedischen Wohlfahrtsstaates ist die primär öffentliche Verantwortung des Staates bzw. der Kommunen gegenüber Menschen mit Unterstützungsbedarf, die wiederum eng mit dem Defamiliarisierungskonzept der schwedischen Sozialpolitik verknüpft ist. Eine umfassende Defamiliarisierungspolitik erfolgte in Schweden im Zuge des Wohlfahrtsausbaus und weitete nicht nur die Erwerbsmöglichkeiten der Frauen aus, sondern auch ihre intergenerationale Unabhängigkeit. So wurde in den 50er Jahren in Schweden die Verpflichtung der Kinder abgeschafft, für ihre alten Eltern zu sorgen (Anxo, Nyman 2001, S. 279). Das Zweiverdienermodell ist mit Blick auf die Erwerbsquoten und das Arbeitsvolumen der Frauen in Schweden fester Bestandteil des schwedischen Wohlfahrtsstaates. Bereits seit Beginn der 1960er Jahre wurde in der öffentlichen Debatte das traditionelle Modell des Alleinernährers und der Hausfrau hinterfragt und das Ideal der Geschlechtergleichheit diskutiert (Björnberg 2004, S. 356). In den frühen 1980er Jahren wurde im schwedischen Wohlfahrtsstaat

die

Norm

des

doppelten

Einkommens

sowie

generöse

Elternfreistellungsregulierungen etabliert und ein Kinderbetreuungssystem entwickelt, welches Müttern und Vätern ermöglicht, Familie und Arbeit zu kombinieren. Auch in den 1990er Jahren, als die Arbeitslosigkeit infolge der Wirtschaftskrise zunächst stark anstieg und öffentliche Ausgaben eingeschränkt wurden, wurden die Kinderbetreuungsmöglichkeiten noch ausgeweitet (Bergqvist, Lindbom 2003, S. 392, 396).63 Allerdings hat auch in Schweden, wie in Deutschland, die steigende Erwerbsbeteiligung der Frauen nicht zu einer 62

Deutschland liegt Mitte der 2000er Jahre mit Blick auf die Gleichheit der Einkommensverteilung leicht unter dem OECD-Durchschnitt und weist ein höheres Maß an Ungleichverteilung auf als zum Beispiel Österreich, Frankreich und Ungarn (OECD 2009, S. 89). 63 Allerdings wurden die Kindergartengruppen von 14 auf 16 Kinder vergrößert und auf eine Erzieherin/ein Erzieher kamen nun im Durchschnitt fünf statt vier Kinder (ebd., S. 1996).

115

generellen Umverteilung der Haushalts- und Betreuungsarbeit in den Familien geführt: Frauen leisten in Schweden etwa doppelt so viel Hausarbeit wie Männer (Björnberg 2004, S. 363).64 Schweden verfügt über eine lange Tradition des korporatistischen Interessenausgleichs, die ihre historischen Wurzeln in der Einrichtung paritätisch besetzter Gremien in der Arbeitsvermittlung im Jahr 1902 hat und die vor allem mit dem historischen „Hauptabkommen― von Saltsjöbaden von 1938 in Zusammenhang gebracht wird. In diesem Kompromiss verpflichteten sich der schwedische Arbeitgeberdachverband (SAF) und der schwedische Gewerkschaftsdachverband (LO), zukünftig gemeinsame Angelegenheiten ohne staatliche Interventionen zu regeln. Mit dem Abkommen wurde die Grundlage für weitere Verhandlungen und die friedlichen Arbeitsbeziehungen der Nachkriegszeit gelegt. Allerdings ist die korporatistische Steuerung auf den arbeitsrechtlichen Bereich bezogen (Kaufmann 2001, S. 175). Gemeinnützige, nicht-öffentliche Organisationen, wie zum Beispiel Patientenoder Pensionärsverbände, haben zwar in Schweden eine Interessenvertretungsfunktion. Ihre politischen Mitgestaltungsmöglichkeiten sind jedoch begrenzt, und sie bieten selbst kaum soziale Dienstleistungen an (Bahle, Pfennig 2001, S. 47, 80). Im Bereich der sozialen Dienstleistungen bzw. der Wohlfahrtspflege ist daher die dezentrale staatliche Steuerung ein weiteres charakteristisches Merkmal des schwedischen Wohlfahrtsstaates: Die Provinzen sind für das Gesundheitswesen zuständig, während die Kommunen Entscheidungskompetenz in Angelegenheiten des Bildungswesens, der Sozialhilfe und der sozialen Dienste haben. Die Kommunen sind die Hauptanbieter der sozialen Dienstleistungen und verfügen über ein eigenes Steuererhebungsrecht (Kaufmann 2001, S. 197f). Innerhalb der staatlichen Rahmengesetzgebung verfügen sie über eine relativ hohe Autonomie, die es ihnen erlaubt, weitestgehend selbst über Maßnahmen zu entscheiden (Bahle, Pfennig 2001, S. 80). 6.1.2. Die Sozialpartner in der Sozialpolitik Die institutionelle Einbindung der Sozialpartner in die deutsche Sozialpolitik erstreckt sich auf

mehrere

Bereiche:

Gewerkschaften

und

Arbeitgeberverbände

spielen

in

der

Selbstverwaltung der Sozialversicherung eine maßgebliche Rolle. Ihnen wurde die alleinige Verantwortung in der Tarifpolitik übertragen (Schmidt, Zohlnhöfer 2006, S. 19). In der 64

Zwar ist in den 1990er Jahren der Abstand zwischen Frauen und Männern im zeitlichen Aufwand für den Haushalt einer Zeitverwendungsstudie des Schwedischen Statistischen Amtes zufolge leicht gesunken. Dies liegt jedoch daran, dass Frauen im Verlauf der 1990er Jahre die von ihnen aufgebrachte Zeit vor allem für den Haushalt, aber auch für die Kinder reduziert haben, während Männer – trotz ihrer rückläufigen Erwerbsarbeitszeit - nicht mehr Zeit für Haushalt und Kinder aufgewendet haben (vgl. Björnberg 2004; SCB 2003b, S. 19, 30; vgl. auch Scherer, Steiber 2007).

116

Berufsbildung wirken sie an der Planung neuer oder der Modernisierung bereits bestehender Ausbildungsberufe mit. Im Bereich der Arbeitsmarktpolitik sind sie neben dem Bund, den Ländern und den Gemeinden in den Selbstverwaltungsorganen der Bundesagentur für Arbeit eingebunden. Allerdings blieb die Einbindung der Sozialpartner in die Politikformulierung meist sektoral und auf wenige Phasen, wie die „Konzertierten Aktionen von 1967 bis 1976―, begrenzt (Schmidt, Zohlnhöfer 2006, S. 19). Seit Jahren verlieren die Sozialpartner an Einfluss: Dazu beigetragen hat die Schwächung der Selbstverwaltungsstrukturen der Sozialversicherungen, das Auftreten neuer, konkurrierender Akteure im Politikfeld, wie den privat-gewerblichen Dienstleistungsunternehmen und Klientelorganisationen, und der Mitgliederschwund (Trampusch 2009, S. 156ff.). In qualitativer Hinsicht zeigt sich dies durch den Verlust an Verpflichtungsfähigkeit bei den Großorganisationen, in quantitativer Hinsicht an den abnehmenden Mitgliederzahlen (Wessels 1999, S. 103). Bei den Arbeitgeberverbänden hat sich der Konflikt zwischen den kleinen und mittleren und den Großunternehmen seit den 1990er Jahren verschärft. In der Tarifpolitik hat dies dazu geführt, dass Arbeitgeberverbände, um Mitglieder halten zu können, Verbände ohne Tarifbindung

(OT-Verbände)

gründen,

die

die

Betriebe

nicht

zur

Übernahme

flächentarifvertraglichen Normen verpflichten (Trampusch 2009, S. 156ff.). In den 1980er Jahren waren noch rund 80% der Unternehmen in Arbeitgeberverbänden organisiert (von Alemann o.J.). Mitte der 2000er Jahre liegt der Organisationsgrad bei 63% und damit im europäischen Mittelfeld (Schulten 2010b, S. 38). Auch die Gewerkschaften sind schwächer und uneiniger geworden (Trampusch 2004, S. 17). In Deutschland sind rund 6,3 Millionen Menschen im Deutschen Gewerkschaftsbund (DGB) organisiert. Die organisatorischen Rahmenbedingungen scheinen insbesondere seit 2001 recht günstig, seit mit ver.di der Dienstleistungsbereich unter dem Dach des DGB vereint ist. Aber seit den 1980er Jahren ist die Verpflichtungsfähigkeit der Gewerkschaften immer brüchiger geworden (Egle 2007, S. 158). Zudem haben die Gewerkschaften seit den frühen 1990er Jahren mehr als 30% ihrer Mitglieder verloren, was für sie neben den finanziellen Einbußen auch einen Legitimitäts- und Machtverlust bedeutet. In Deutschland sind Mitte der 2000er Jahre nur noch 22% der Beschäftigten gewerkschaftlich organisiert, im Jahr 1980 waren es noch knapp 33% (Schulten 2010b, S. 37; Schnabel u.a. 2005, S. 184). Zudem wachsen seit einigen Jahren die Zahl und der Einfluss von Berufs- und Standesverbänden, wie zum Beispiel die Vereinigung Cockpit, die nicht dem Deutschen Gewerkschaftbund angehören (F. Oschmiansky 2010).

117

Mit Blick auf den Organisationsgrad sind die Einflussmöglichkeiten der Gewerkschaften in Schweden deutlich günstiger: In Schweden waren Mitte der 2000er Jahre etwa 76% der Beschäftigten gewerkschaftlich organisiert. Damit wies Schweden EU-weit den höchsten gewerkschaftlichen Organisationsgrad auf (Schulte 2010b, S. 37). Zwar nahm der gewerkschaftliche Organisationsgrad seit den 1990er Jahre leicht ab - 1993 Jahre lag er noch bei 85% (Kjellberg 2011, S. 69). Aber in einigen Gewerkschaften stieg die Zahl der Mitglieder an. So hat die schwedische Akademikergewerkschaft SACO seit Mitte der 1980er einen über 50 prozentigen Mitgliederzuwachs zu verzeichnen (Bamber u.a. 2010, S. 19, 22, 27). Der hohe Grad an gewerkschaftlicher Mitgliedschaft in Schweden wird politischinstitutionell damit gestützt, dass die Verwaltung der Arbeitslosenkassen den Gewerkschaften überlassen wird (Schulten 2010b, S. 38): Das Ghent-System bietet einerseits einen großen Anreiz für die Beschäftigten zur Gewerkschaftsmitgliedschaft und andererseits einen Anreiz zu einer stärkeren Gemeinwohlorientierung der Gewerkschaften, da sie auch die Interessen der Arbeitslosen berücksichtigen (Merkel u.a. 2006, S. 107). Allerdings wurden die Gewerkschaften durch die von der bürgerlich-liberalen Koalition in den Jahren 2007 und 2008

vorgenommen

einschneidenden

Arbeitslosenkassen merklich geschwächt.

Veränderungen 65

am

Finanzierungssystem

der

In der Folge verliessen zwischen 2007 und Ende

2008 rund 245.000 Mitglieder die Gewerkschaften und damit 8% der aktiven Mitglieder. Im Jahr 2010 lag der gewerkschaftliche Organisationsgrad bei 71% (Kjellberg, 2011, S. 67). Wie in

den

anderen

Skandinavischen

Ländern

liegt

der

Organisationsgrad

der

Arbeitgeberverbände mit 55% deutlich unter den der Gewerkschaften (Schulten 2010b, S. 38). Insgesamt schätzt Kaufmann (2001) die Effektivität der korporatischen Entwicklung in Schweden als hoch ein: „Die frühe Bildung von einheitlichen Spitzenverbänden und der hohe Organisationsgrad auf beiden Seiten ermöglichte Abmachungen von hoher Verbindlichkeit und während Jahrzehnten eine zentralistische Tarifpolitik, die in der Nachkriegszeit zu einer sehr mäßigen Lohnentwicklung und zu einer von beiden Tarifparteien getragenen, höchst erfolgreichen Arbeitsmarktpolitik geführt hat. Die Gewerkschaften trugen die Modernisierung 65

Die Beiträge zu den verschiedenen, von den Gewerkschaften verwalteten Arbeitslosenkassen wurden im Zuge der Reformen differenziert nach der Höhe der Arbeitslosigkeit in der jeweiligen Branche. Damit wurden die individuellen Beiträge erhöht oder abgesenkt, je nachdem ob die Arbeitslosigkeit in einer Branche steigt oder sinkt. In Folge der Reform stiegen jedoch fast alle Beiträge deutlich an - in einigen Fällen verdreifachten sich die Beiträge – und zwischen 2007 und 2008 verliessen rund 500.000 Arbeitskräfte die Arbeitslosenversicherung. Die meisten von ihnen waren geringbezahlte und geringqualifizierte Arbeitskräfte mit instabilen Arbeitsbedingungen. Da die Mitgliedsbeiträge der Arbeitslosenkassen mit den Gewerkschaftsbeiträgen verknüpft sind, ging auch die Zahl der Gewerkschaftsmitglieder stark zurück (Anxo 2012, S. 31f.; Kjellberg 2011, S. 68).

118

der schwedischen Wirtschaft voll mit, und die Arbeitgeber begünstigten eine staatliche Politik der Qualifizierung und Mobilisierung der Arbeitnehmer― (Kaufmann 2001, S. 177f.). Im folgenden Abschnitt wird nun die Entwicklung der öffentlichen Altenpflege bis in die 1990er Jahre in Deutschland und Schweden nachgezeichnet. Wie sich zeigt, sind die oben angeführten

Hauptmerkmale

des

deutschen

Sozialstaates

und

des

schwedischen

Wohlfahrtsstaates im Formalisierungsprozess der Altenpflegearbeit in zum Teil sehr prägnanter Weise zum Tragen gekommen. 6.2. Entwicklungspfade der öffentlichen Altenpflege bis in die 1990er Jahre Bei der Darstellung der zentralen Entwicklungslinien der deutschen und der schwedischen formellen Altenpflege konzentrieren sich die Ausführungen auf den Zeitabschnitt ab den 1950er Jahren, als in beiden Ländern die ersten Pflegekurse implementiert wurden, bis in die 1990er

Jahren.

Anhand

dieses

Rückblicks

sollen

die

jeweiligen

dominanten

Entwicklungspfade herausgearbeitet werden, um zu klären, ob sie auch für die jüngere Gegenwart seit den 1990er Jahren von Bedeutung sind. 6.2.1. Entwicklung des Wohlfahrtsstaates und die Rolle der Frauen In Deutschland und Schweden wurden in den 1950er Jahre im Abstand von nur wenigen Jahren die ersten Ausbildungskurse für Arbeitskräfte eingerichtet, die alte Menschen im Rahmen einer regulären Beschäftigung pflegen und betreuen sollten. Trotz dieser zeitlichen Nähe waren die staatlichen Interessen an der Steuerung des Altenpflegebereichs sowie die politisch-institutionellen Rahmenbedingungen höchst unterschiedlich. In Deutschland gestalteten bis zur Einführung der Pflegeversicherung Mitte der 1990er vor allem die Bundesländer die deutsche Altenpflegepolitik. Erst Ende der 1980er zeigte die Bundesregierung mit der Vorlage eines Gesetzesentwurfs zur Vereinheitlichung der Altenpflegeausbildung ein erhöhtes Steuerungsinteresse (Schölkopf 2002, 13f.). Dagegen hatte der Zentralstaat in Schweden ein doppeltes Interesse am Ausbau der öffentlichen Altenpflege in den 1950er Jahren. Zum einen galt der Pflege- und Betreuungsbereich als ein bedeutsames Segment des sich im Ausbau befindenden Wohlfahrtstaates. Zum anderen wurden auch mit dem Ausbau der öffentlichen Altenpflege – neben

der

vermehrten

Schaffung

von

Teilzeitbeschäftigung

und

Kinderbetreuungsmöglichkeiten - Frauen von familiären Verpflichtungen entlastet und für den Arbeitsmarkt freigesetzt (Johansson 1997, S. 79). In den 1950er Jahren expandierten der 119

schwedische

Wohlfahrtsstaat

und

die

sozialen

Dienstleistungen

umfassend.

Eine

Vorbedingung dafür war das Vorhandensein eines entsprechenden Arbeitskräftepotentials. Allerdings hatte der Zentralstaat zunächst Schwierigkeiten, entsprechendes Personal für den Sozialbereich zu rekrutieren, da erwerbstätige Frauen eher in anderen Arbeitsmarktbereichen mit besseren Beschäftigungsbedingungen und einer höheren Bezahlung tätig waren. Die Situation wurde auf politischer Ebene als so kritisch eingeschätzt, dass sie als Bedrohung für den weiteren Ausbau des Wohlfahrtsstaates angesehen wurde.66 Dem Staat gelang es schließlich, Frauen für Beschäftigungen im Wohlfahrtssektor zu gewinnen, in dem dort die Arbeitsbedingungen, anders als im privaten Sektor, stärker den familiären Erfordernissen angepasst wurden (Evertsson 2000, S. 234; Johansson 1997, S. 79). Auch in Deutschland gab es seit Mitte der 1950er Jahre einen wachsenden Arbeitskräftemangel. Diesem wurde jedoch vor allem mit dem systematischen Abwerben von ausländischen Arbeitskräften begegnet, da die Ausweitung der Frauenerwerbstätigkeit als wenig realistisch und/oder wünschenswert galt. Die durch die Kriegswirren vielfach aufgehobene geschlechtsspezifische Arbeitsteilung wich nach der Währungsreform einer Restauration der traditionellen Geschlechterideologie. Frauen sollten in den 1950er Jahren den Männern Arbeitsplätze freimachen und wieder mit der Rolle der Hausfrau und Mutter vorlieb nehmen. Die Arbeitsmarktintegration der Frauen wurde lediglich als zeitweilige Übergangslösung gesehen (Cornelissen 1993, S. 53; Schmid, Wiebe, F. Oschmiansky 2005, S. 303f.). Neben dem weiblichen Rollenideal hat möglicherweise auch die demographische Entwicklung den Ausbau eines formalen Pflegesystems in Deutschland gebremst. Rückert (1991, S.2) führt den starken Vorrang der Familienpflege darauf zurück, dass bis in die 1970er Jahre Deutschland im internationalen Vergleich ein überdurchschnittliches „Töchterpflegepotential― aufwies, das heißt, Frauen im Alter zwischen 45 und 59 Jahren, die theoretisch für die familiäre unentgeltliche Pflege in Frage kamen. Nach Rückert war dieses „Töchterpflegepotential― in Schweden bereits seit den 1950er Jahren stark rückläufig, während in Deutschland dieser Prozess erst nach 1970 einsetzte und erst Ende der 1980er Jahre politisch erkannt wurde.

66

In einer staatlichen Untersuchung von 1952 wurde die geringe Erwerbsbeteiligung der 40 bis 60jährigen Frauen und das dort verborgene Arbeitskräftepotential thematisiert. In der Untersuchung wurde gefordert, dass diese Frauen sich in die staatlich unterstützte Haushaltsbeschäftigung „einreihen“ sollten (Antman 1996, S. 57f.).

120

6.2.2. Nachbarberufe und traditionelle Rollenerwartungen Die Pflege alter Menschen außerhalb der Familie war in Deutschland und Schweden zum einen eng mit der Armenfürsorge verknüpft. Arme alte Menschen, die nicht familiär versorgt wurden und nicht krank waren, kamen in Deutschland in Armenhäusern unter. Erst zum Ende des 19. Jahrhunderts wurden Versorgungsanstalten für Ältere gegründet (von Kondratowitz 1988, S. 105). Auch in Schweden zählte die Altenpflege lange Zeit zur Armenfürsorge. Bis in die 1950er Jahre bestand die öffentliche Altenpflege im Prinzip nur aus der Institutionenpflege, das heißt, vor allem den Altersheimen (Szebehely 1995 27, Edebalk 2001, S. 2). Erst mit dem Ausbau der häuslichen Altenpflege in den 1950er Jahren und ihrer wachsenden Popularität bei den Politikern wie bei der Bevölkerung verlor die Altenpflege die Prägung durch die Armenfürsorge (Szebehely 1995, S. 37). Zum anderen war die Pflege alter Menschen außerhalb der Familie in Deutschland und Schweden vor allem mit zwei Nachbarberufen verknüpft, die die weitere Entwicklung der Altenpflege geprägt haben. In Deutschland war dies die Krankenpflege und in Schweden vor allem die Familienpflege. Bis in die 1960er Jahre galt die Altenpflege in Deutschland als Teil der Krankenpflege (Meyer 2002, S. 77). Die Krankenpflege wurde im 19. Jahrhundert zunächst überwiegend von katholischen und evangelischen Schwestern geleistet, die in speziellen Beschäftigungsformen arbeiteten: Sie wurden von ihren Mutterhäusern im Rahmen von Gestellungsverträgen zur unentgeltlichen Pflegearbeit unter prekären Arbeitsbedingungen an die Krankenanstalten entliehen.67 Im Gegenzug erhielten die Schwestern vom Mutterhaus die Garantie, selbst im Falle von Krankheit und Pflegebedürftigkeit gepflegt zu werden. Das Mutterhaus-Modell wurde auch von zahlreichen weltlichen Organisationen wie dem Roten Kreuz oder kommunalen Trägern übernommen. Bis Anfang des 20. Jahrhunderts bestimmte es die Krankenpflege in Deutschland und hielt sich auch noch nach dem 2. Weltkrieg in abnehmenden Maße (Cappell 196, S. 22f.). Mit Blick auf die Entwicklung der Altenpflege lassen sich als „Erbe― der Krankenpflege das Mutterhaussystem als eine besondere Art des Beschäftigungsverhältnisses sowie die Etablierung der bezahlten Pflege als Arbeitsfeld für Frauen sowie als (christlicher) Dienst am Nächsten und nicht als Lohnarbeit anführen (Voges 2002, S. 104). Aber auch Vorstellungen über besondere, „weibliche Fähigkeiten―, die die

67

Die Ausübung eines Pflegeberufs als „Mutterhausschwester“ bedeutet einen unbegrenzten Einsatz der Arbeitskraft sowie strikte Unterordnung unter einen hierarchischen Aufbau und die Anweisungen der Mutterhäuser (Voges 2002, S. 294f.).

121

Entwicklung der Krankenpflege prägten, haben bei der Berufsentwicklung der Altenpflege eine Rolle gespielt. Sie bildeten den Ausgangspunkt in den Konzepten zur Schulung von Altenpflegekräften nach dem Zweiten Weltkrieg (Voges 2002, S. 104ff.). In Schweden war für die Entwicklung der beruflichen häuslichen Altenpflege zum einen die Tradition der Hausarbeit in bürgerlichen Familien bedeutsam. Bis in die 1950er Jahre war die Beschäftigung von bezahlten Kräften in privaten Haushalten zur Unterstützung verschiedener Formen von Haus- und Betreuungsarbeit typisch für einen bürgerlichen schwedischen Haushalt und wurde privat bezahlt. Viele Kommunen vermittelten die Arbeitskräfte. Die Beschäftigten hatten in der Regel eine Festanstellung in Vollzeit sowie freie Kost und Logis; sie wohnten in der Familien (Gough 1994, S. 51). Zum anderen hat die berufliche Familienpflege die Entwicklung der schwedischen Altenpflege

geprägt.

Die

ersten

sogenannten

häuslichen

Familienpflegerinnen

(hemvårdarinnor) wurden 1926 vom Roten Kreuz im Bereich der sozialen häuslichen Dienstleistungen angestellt (Szebehely 1995, S. 58ff.; Antman 1996 54, Evertsson 2002, S. 115). In den 1940er Jahren wurden die Familienpflegerinnen von den Kommunen angestellt, sie arbeiteten im Rahmen von Vollzeitbeschäftigungen und erhielten Urlaubsgeld. 1944 wurde ein staatlich finanzierter Zuschuss für die Familienpflegerinnen eingeführt. An diese Unterstützung war die Bedingung einer Ausbildung der Familienpflegerinnen geknüpft (Szebehely 1995, S. 60). Als der Ausbau der öffentlichen häuslichen Pflege für Ältere in Schweden in den 1950er Jahren einsetzte, gab es also bereits seit den 1940er Jahren mit den Familienpfleger/innen eine Form von kommunaler häuslicher Hilfe (Szebehely 1995, S. 60). Die Familienpflege galt bereits in den 1950er Jahren als „richtiger― Beruf, wohl nicht zuletzt aufgrund ihrer staatlichen Förderung und der ihr zugeschriebenen Gemeinnützigkeit, die eine öffentliche Organisation und Unterstützung rechtfertigte. Dagegen wurde die Altenpflege als ehrenamtlich geprägte Nebenbeschäftigung für Hausfrauen gesehen (Szebehely 1995, S. 60). 6.2.3. Die Bedeutung der ambulanten Pflege Für die quantitative Entwicklung des Altenpflegearbeitsmarktes hatte insbesondere der Ausbau der ambulanten Pflege eine hohe Bedeutung, wie das schwedische Beispiel zeigt. Der Ausbau der häuslichen Pflege und Betreuung hat maßgeblich zum Beschäftigungszuwachs beigetragen. In Schweden war die Altenpflege bis in die 1940er Jahre eine Pflege in Altenheimen. Die offizielle Haltung zugunsten einer Pflege in häuslicher Umgebung entwickelte sich Anfang 122

der 1950er Jahre: Die oberste Sozialbehörde (Socialstyrelsen) formulierte die erste Anweisung für die häusliche Pflege alter Menschen bereits 1952 (Szebehely 1995, S. 28). 1956 erschien eine staatliche Altenpflege-Untersuchung, die eindeutig für die häusliche Hilfe als Hauptalternative der Altenpflege plädierte. Demnach sollten die Maßnahmen in der Altenpflege zuallererst und soweit wie möglich so ausgerichtet sein, dass die älteren Menschen so lange wie möglich ein unabhängiges Leben in ihren eigenen Häusern führen können. Diese Untersuchung stellte einen Durchbruch der „Ideologie des Zuhausewohnens― (hemmaboendeideologi) und der häuslichen Pflege dar (Szebehely 1995: 27ff.; Törnquist 2004, S. 19f.). Die häusliche Hilfe wurde rasch die dominierende Form der Betreuung älterer Menschen. Ab dem Jahr 1964 erhielten die Kommunen einen staatlichen Zuschuss zu den Kosten der häuslichen Dienste (Szebehely 1995, S. 64; Antman 1995, S. 62). Im Jahr 1968 wurde die Verpflichtung der Kommunen in der Altenpflege, allen Einwohnern ihren Bedürfnissen entsprechend ausreichend Versorgung zu gewährleisten und den Bedarf der Mitbürger nach Pflege zu befriedigen, vorzugsweise zu Hause, gesetzlich festgeschrieben (Antman 1996, S. 65). Das ausdrückliche Ziel der Dienste war, ältere Menschen aus der alleinigen Abhängigkeit von familiärer Hilfe zu befreien (Johansson, Sundström, Hassing 2003, S. 276). Ein zentrales Merkmal des schwedischen Wohlfahrtsstaates – die Defamiliarisierung – zeigte sich im Altenpflegebereich deutlich. Ende der 1970er erreichte die Ausweitung der öffentlichen Altenpflege ihren Höhepunkt. Entsprechend der universalitischen Ausrichtung der schwedischen Wohlfahrtspolitik erhielten im Jahr 1975 zwei Drittel der über 80jährigen Menschen häusliche Pflegedienstleistungen oder lebten in einer Institution (Sundström, Johansson, Hassing 2002, S. 351). Mitte der 1970er Jahre war die häusliche Pflege etwa dreimal zu groß wie die Institutionenpflege (Szebehely 1995, S. 32). In den 1980er Jahren setzte ein Rückbau im Bereich der Altenpflege ein. Die schwedischen Gemeinden passten den Umfang der von ihnen bereitgestellten Dienstleistungen den veränderten ökonomischen Rahmenbedingungen und dem gestiegene Betreuungsbedarf der älteren Menschen an, die häusliche Pflege in Anspruch nahmen (Edelbalk 2001, S.2). Vor allem die häusliche Pflege war vom Rückgang stark betroffen. Erhielten 1982 noch knapp 18% der älteren Menschen zwischen 65 und 79 Jahren eine Form der häuslichen oder institutionellen Pflege, so sank ihr Anteil bis 1992 auf knapp 10 Prozent. Zur gleichen Zeit erhöhten die Angehörigen ihren Einsatz. Daher setzte bereits in den 1980er Jahren eine Informalisierung ein (Szebehely 1995, S. 33; Sundström, Johansson, Hassing 2002; Johansson, Sundström, Hassing 2003). 123

Auch in Deutschland wurde der ambulanten Altenpflege von staatlicher Seite ein Vorrang vor der stationären Pflege eingeräumt, jedoch erst etwa 20 bis 30 Jahre später als in Schweden. Die Bundesländer initiierten in der ersten Hälfte der 1970er Jahr Modellvorhaben. Schließlich räumte ab 1983 die neue CDU/CSU/FDP-Regierung in ihrer Regierungserklärung der ambulanten vor der stationären Versorgung Vorrang ein und strebte eine Ausweitung der häuslichen Pflege an (Schölkopf 2002, S. 23ff.). Die christlichen Parteien vertraten, basierend auf der katholischen Soziallehre, ein traditionelles Familienbild, in dem die Erwerbstätigkeit der Mütter als potentiell schädlich für das Familienleben erachtet wurde. Die Leitvorstellungen einer starken Familiensolidarität fanden auch ihren Niederschlag in der Altenpflege und führten dazu, dass der häuslichen Pflege politische Priorität eingeräumt wurde (Alber, Schölkopf 1999, S. 132). Die oben angeführten zentralen Gestaltungsmerkmale des deutschen Sozialstaates – das Subsidaritätsprinzip und das Ernährermodell – zeigten sich somit deutlich bei der Ausgestaltung der ambulanten Pflege. Aber auch finanzielle Gründe spielten eine wichtige Rolle. Rund neun Zehntel der für die Pflege aufgewendeten Sozialhilfeausgaben entfielen auf die stationäre Pflege. Da die Verantwortung für die Finanzierung der Sozialhilfe bei den Kommunen lag, belasteten die steigenden Sozialhilfeausgaben68 für die Hilfen zur Pflege die Kommunalhaushalte. Die Kommunen strebten daher verstärkt danach, die teure Heimunterbringung so weit wie möglich durch kostengünstige ambulante Dienste zu ersetzen (Alber, Schölkopf 1999, S. 131).69

In

einer

Novellierung

des

Bundessozialhilfegesetzes

im

Rahmen

des

Haushaltbegleitgesetzes von 1984 wurde der Vorrang der ambulanten Dienste vor der stationären Hilfe vom Bundesgesetzgeber schließlich verfügt (Höft-Dzemski 1987, S. 15f.).70 Auch das Gesundheitsreformgesetz von 1989, das erstmals Pflegebedürftigen den Zugang zu Leistungen der Gesetzlichen Krankenversicherung ohne die Bedingung einer akuten

68

Zwischen 1975 und 1993 vervierfachten sich die Sozialhilfeausgaben für die Hilfe zur Pflege (Alber, Schölkopf 19999, S. 131). 69 Alber und Schölkopf (1999, S. 132) führen in dem Zusammenhang aus, dass die ambulante Pflege nur bei einem geringen Betreuungsbedarf kostengünstiger als die stationäre ist. Sobald der Pflegebedarf steigt und täglich zwei oder mehr Stunden professionelle Pflege nötig werden, ist die stationäre Pflege die kostengünstigere Alternative. 70 Damit wurde auch das Wunsch- und Wahlrecht des Pflegebedürftigen eingeschränkt. Bis zu der Novellierung war es möglich, zwischen ambulanter und stationärer Versorgung wählen zu können, soweit die Wünsche angemessen sind und keine unvertretbaren Mehrkosten auftreten. Nach der Novellierung sollte den Wünschen von Hilfebedürftigen nach einer Heimunterbringung nur noch entsprochen werden, wenn andere Hilfen nicht möglich oder ausreichend sind (Brandt 1987, S. 30).

124

Erkrankung eröffnete,71 sah nur Leistungen für die Pflege in der häuslichen Umgebung vor (Alber, Schölkopf 1999, S. 102).72 Die kontinuierliche Ausweitung der Fördergelder und die Regelförderung der ambulanten Pflege in Form von Sozialstationen erfolgten je nach Bundesland in den 1970er und 1980er Jahren (Schölkopf 2002, S. 23). Das Neue an dem Konzept der Sozialstationen war die Integration der sozial- und gesundheitspflegerischen Fachkräfte durch die Zusammenlegung der Kranken-, Haus-, Familien- und Altenpflege (Meyer 2006, S. 21). In den Sozialstationen waren überwiegend Krankenschwestern tätig, nicht einmal die Hälfte der rd. 1.500 Sozialstationen hatte wenigstens eine Altenpflegekraft. Neben den in der Regel 4 bis 12 Fachkräften arbeiteten auch freiwillige und ehrenamtliche Helfer/innen in den Stationen (Deutscher Bundestag 1984, S. 6). Allerdings blieb der Ausbau der Sozialstationen hinter den Erwartungen zurück. Nach Rückert geschah daher im ambulanten sozialpflegerischen Bereich „nicht viel mehr als eine Umstrukturierung vorhandener Kapazitäten und Verbalkosmetik durch Umbenennung vorhandener Dienste in ‚Sozialstationen‘― (Rückert 1985, S. 17). Die Politik „ambulant vor stationär― wurde bis 1990 somit faktisch nicht realisiert. Zutreffend wäre daher nach Rückert (1991, S. 13, 17) die Bezeichnung „weder ambulant, noch stationär, sondern familial―. Auch in der DDR fand ein Ausbau der ambulanten Pflege statt. Ambulante Pflegedienste wurden von Gemeindeschwestern erbracht, die bei Polikliniken, Ambulatorien und staatlichen Arztpraxen angebunden waren. Ihre Zahl stieg von 5.100 Gemeindeschwestern im Jahr 1978 auf ca. 6.500 im Jahr 1989. In geringem Maß wurde häusliche Betreuung zudem von konfessionellen Gemeindeschwestern geleistet. Die hauswirtschaftliche Versorgung und die Versorgung mit Mahlzeiten der älteren Menschen wurde hingegen von Arbeitskräften des halbstaatlichen Wohlfahrtverbandes ‚Volkssolidarität‘ erbracht. Diese Hilfen waren für die Nutzer weitgehend kostenlos und wurden aus dem Staatshaushalt finanziert. Im stationären Bereich wurde seit den 1970er Jahren ein expansiver Kurs verfolgt. Die Zahl stieg von 96.000 Plätzen in Feierabend- und Pflegeheimen auf ca. 140.000 im Jahr der Wende. Dennoch war die Personalsituation äußerst unbefriedigend. Auch in der höchsten Pflegestufe wurde 1989 bestenfalls ein Personalschlüssel von 1: 5 erreicht (Schölkopf 2002 S. 30f.). 71

Die Kosten für pflegerische Hilfen im häuslichen Bereich übernahm zunächst ausschließlich das Bundessozialhilfegesetz (BSHG) auf der Grundlage einer Bedürftigkeitsprüfung. Vorrausetzung für die Hilfegewährung war jedoch das Vorliegen einer behandlungsfähigen Krankheit (Alber, Schölkopf 1999, S. 102). 72 Pflegebedürftige, die die Kosten der Pflege in Alten- und Pflegeheimen nicht selbst tragen konnten, waren bis zur Einführung der Pflegeversicherung auf die Inanspruchnahmen der „Hilfen zur Pflege“ des Bundesssozialhilfegesetztes angewiesen (Alber Schölkopf 1999, S. 102).

125

6.2.4. Altenpflegearbeit im traditionellen Wohlfahrts-Mix Zwar wurden in Deutschland schon in den 1950er Jahren erste Anzeichen des Rückgangs der Familienpflege öffentlich wahrgenommen. Der Vorrang der Familie blieb jedoch dem Subsidaritätsprinzip entsprechend bis in die 1990er Jahre (und darüber hinaus) erhalten. Der Ausbau der regulären Altenpflege ab den 1950er Jahren blieb angesichts des enorm gestiegenen Pflegebedarfs und der verkürzten Jahresarbeitszeiten der Beschäftigten unzureichend (Rückert 1985, S. 9). Auch der Ausbau der ambulanten Altenpflege war vor allem als Unterstützung und Entlastung der Familienpflege gedacht, das heißt, die Pflege sollte im Wesentlichen durch die Familie, Freunde, die Nachbarschaft oder sonstige Freiwillige und ehrenamtliche Helfer erbracht werden. Die Wohlfahrtsverbände, und hier insbesondere die kirchlichen Träger, leisteten einen erheblichen Beitrag, während der Staat nur eine residuale und der Markt eine geringe Rolle im traditionellen Pflegewohlfahrt-Mix spielten. Zwar war die Altenpflege als potenzieller Markt für kommerzielle Anbieter zunächst nicht attraktiv (Evers 2002, S. 87). Zu Beginn der 1980er Jahre zeichnete sich jedoch ein Privatisierungstrend im Altenpflegebereich ab. Neben den Sozialstationen nahm die Zahl der privaten Pflegedienste im ambulanten Bereich zu. Während sich der Anteil der Altenheim- und –pflegeheimplätze in öffentlicher Trägerschaft kaum veränderte,

zeigte

sich

eine

zunehmende

Verlagerung

der

Altenheimplätze

von

wohlfahrtsverbandlichen zu privaten Trägern (Trojan 1985, S. 24; Meyer 2006, S. 24). Zu Beginn der 1990er Jahre wurde bereits knapp ein Drittel der stationären Einrichtungen in den alten Bundesländer von privaten Trägern geführt, wobei es sich, mit Blick auf die Plätze, überwiegend um kleinere Einrichtungen handelte (Alber, Schölkopf 1999, S. 310). In Schweden wurde die formelle Altenpflegearbeit seit Mitte der 1950er Jahre überwiegend von dem öffentlichen Sektor bereitgestellt, während private und freiwillige und gemeinnützige Initiativen eine sehr geringe Rolle spielten. 1987 wurde in einem Regierungsentwurf der Vorrang der öffentlichen Pflege unterstrichen, in dem die informelle Pflege offiziell als nur eine Ergänzung der öffentlichen Dienste bezeichnet wurde (Sundström, Johansson, Hassing 2002, S. 351). Der Ausbau der öffentlichen Altenpflege führte jedoch nicht zu einer generellen Substitution der familiären Pflege. So zeigen Studien, dass der Beitrag der Ehefrauen und anderen Familienmitglieder in den 1980er Jahren zur Pflege und Betreuung älterer Menschen, die außerhalb einer Institution lebten, etwa zwei- bis dreimal so hoch war wie die öffentliche 126

Altenpflege (Anxo, Nyman 2001, S. 269; Trydegård 2000, S. 29f.). Private Anbieter wie auch gemeinnützige Organisationen spielten bis Ende der 1980er Jahre kaum eine Rolle im schwedischen Altenpflegebereich (Trydegård, Szebehely 2008, S. 6). 6.2.5.Verberuflichungsprozesse seit den 1950er Jahren Der Verberuflichungsprozess setzte in Deutschland wie in Schweden vor allem aufgrund des in den 1950er Jahren herrschenden Personalmangel im Bereich der Altenpflege ein. Nach dem zweiten Weltkrieg herrschte im Altenpflegebereich in Deutschland akuter Personalmangel. Die Altersheime hatten trotz ihrer Geschichte im Nationalsozialismus73 auch in den 1950er Jahren einen erhöhten Zulauf.74Als Fachkräfte arbeiteten in den Heimen zunächst vermutlich75 Krankenschwestern sowie Angehörige religiöser Pflegegemeinschaften, die von ungeschultem Hilfspersonal unterstützt wurden. Mit dem zahlenmäßigen Rückgang der Pflegegemeinschaften und dem Ausbau der Heime verschärfte sich der Personalmangel Mitte/Ende der 1950er Jahre. Zudem wurde die Zunahme pflegebedürftiger Älterer wie auch erste Anzeichen des abnehmenden familiären Pflegepotentials öffentlich wahrgenommen. Krankenschwestern ließen sich nicht für die Altenpflege gewinnen, da sie durch den Krankenhausboom verstärkt für die Krankenpflege nachgefragt wurden, wo ebenfalls Personalmangel herrschte (Cappell 1996, S. 37f.; Voges 2002, S. 105; Balluseck 1980, S. 143; von Kondratowitz 1988, S. 111). In dieser Situation mehrten sich die Forderungen nach Schulungen von Arbeitskräften zur Versorgung der älteren Menschen. Der Personalmangel der Heimträger sollte dabei nicht nur kurzfristig behoben werden, ihnen sollte langfristig auch eine möglichst kostenneutrale Heranziehung von Nachwuchs ermöglicht werden. Dies wurde durch die Arbeitsverwaltung

73

Zwischen 1939 und 1945 wurden auch die Altersheime zum Synonym für die Auslieferung an die Vernichtungsaktionen im Nationalsozialismus. So avancierte zum Beispiel Ende 1939 das sog. „Krüppelheim“ Grafeneck im Kreis Münsingen zu einer der „effektivsten“ Tötungsanstalten bei der zentralen Durchführung der Erwachsenen-Euthanasie „Aktion T4“. Das entscheidende Kriterium war die Einteilung der Bevölkerung in angeblich „Unproduktive“ und „Produktive“. Die Vernichtungsaktionen wurden zunächst auf die Altersgebrechlichen ausgeweitet, dann auf alle alten Menschen, die sich in der Verfügungsgewalt einer Heiloder Pflegeanstalt befanden. Das Altersheim wurde so zum Synonym für die sichere Auslieferung an die Vernichtungsaktionen (von Kondratowitz 1988, S. 123f., 132). Nach den Vernichtungsaktionen wurden die Heilund Pflegeanstalten in Wehrmachtslazarette umgebaut oder dienten der Kinderlandverschickung (Hahn 1994, S. 224). 74 Es wurden u.a. ökonomische Gründe für die Zusammenfassung älterer Menschen in Heimen angeführt, wie die wirtschaftlichere Verköstigung oder die Entlastung der Krankenhäuser durch die Erweiterung der Pflegeabteilungen der Altersheime. Aber auch die Wohnungsnot infolge der Evakuierung, Wohnungszerstörung, Flucht und Vertreibung waren wichtige Aufnahmegründe für die Älteren in Heimen (Cappell 1996, S. 34). 75 Angaben über die fachlichen Qualifikationen liegen nicht vor (Cappell 1996, S. 37).

127

gewährleistet, die Schulungsmaßnahmen nach dem Gesetz über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung (AVAVG) finanzierte. Der erste Schulungskurs wurde 1958 von einer Schwesternschule der Arbeiterwohlfahrt angeboten. Die Initiative hierfür ging vom Arbeitsamt aus: das Landesarbeitsamt Nordrhein-Westfalen hatte die Oberin der Schwesternschule 1957 beauftragt, einen Lehrplan für Altenpflege zu entwickeln. Der halbjährliche Kurs umfasste wöchentlich 48 Stunden Unterricht. Die Ausbildung wurde unter anderem angestrebt, um den Bedarf an Krankenschwestern in Altenheimen bis auf eine leitende Krankenschwester reduzieren zu können (Meyer 2002, S. 89f.; Voges 2002, S. 106). Weitere Schulungsmaßnahmen, auch von der Caritas und der Diakonie, folgten demselben Muster: Die Arbeitsämter übernahmen überwiegend die Kosten und wählten dafür die Teilnehmer, meist schwer auf dem Arbeitsmarkt zu vermittelnde Frauen, aus (Cappell 1996, S. 41). Die Wohlfahrtsverbände fungierten so häufig als Träger der Ausbildung wie als Arbeitgeber, die gleichzeitig auch über den Bedarf an Fachpersonal, Personaleinsatz und Fachprofile entschieden (Gottschall 2008, 257). Inhaltlich wurde die Altenpflege von den Heimträgern

zunächst

als

„billige

Version

der

Krankenpflege―

konzipiert.

Die

Zugangsvoraussetzungen zu den Schulungen wurden gezielt niedrig gehalten, um auch Arbeit Suchende mit niedrigen Schulabschlüssen rekrutieren zu können und die sozialstaatliche Förderung sicherzustellen. Die Orientierung an „Jedefrau-Qualifikationen― legitimierte auch die kurzen Schulungszeiten (Dielmann 1991, S, 198). Das Ziel der Ausbildungen lag darin, Hilfskräfte für besser qualifizierte Berufs zu schaffen (Cappell 1996, S. 42). Die Ausbildungen in den 1950er Jahren zielten auf drei Gruppen, die auch zahlenmäßig entsprechend zur Verfügung standen: Erstens Berufsrückkehrerinnen, die nach einer Kinderphase wieder erwerbstätig sein wollten, zweitens Berufswechslerinnen wie ältere Angestellte und Arbeiterinnen, die ihren Beruf nicht mehr ausüben konnten, und drittens jüngere Frauen, die sich nicht einer längeren zweijährigen Krankenpflegausbildung unterziehen konnten oder wollten. Diesen drei recht heterogenen Zielgruppen gemeinsam war ihre Benachteiligung auf dem Arbeitsmarkt. Sie boten sich zudem an, weil sie zur Verfügung standen; andere konkurrierende Berufe gab es für sie zu dem Zeitpunkt nicht. Dadurch musste der Beruf der Altenpflegerin in Bezug auf die sozialen Attribute nicht besonders ausgestattet werden (Voges 2002, S. 134, Cappell 1996, S. 40f, 53). Bei der Ausgestaltung der Kurse bestimmte die Finanzierung den Ausbildungsrahmen. So bot die Diakonie Frauen, die bereits praktisch in der Pflege gearbeitet hatten, halbjährige, nur mit einem Taschengeld entlohnte Kurse an, in denen der praktische Teil fast fünfmal so groß wie 128

der theoretische Teil war. Damit ließen sich die Ausbildungskosten senken, und es konnte relativ qualifiziertes Personal rekrutiert werden, das zudem kostengünstig im überwiegenden Praxisteil Arbeit leistete (Cappell 1996, S. 41f.). Nach Cappell (1996, S. 41ff.) wiesen bereits diese Schulungen drei Merkmale auf, die zu wesentlichen Kernelementen des späteren Altenpflegeberufs wurden: Erstens waren dies die genannten relativ heterogenen Zielgruppen. Zweitens stellte das Ziel der Ausbildung die Schaffung von Hilfskräften für besser qualifizierte Berufe dar. Drittens ist der von der Finanzierung bestimmte Ausbildungsrahmen zu nennen, der entweder von den Arbeitsämtern finanzierte kompakte Kurse vorsah. Oder es wurden von dem Träger praxisdominierte, kostengünstige Kurse angeboten, in dem die Teilnehmer/innen entsprechend viel arbeiteten und die sonstigen Pflegekräfte entlasteten. Der akute Personalmangel in den Pflegeheimen führte zu einem sprunghaften Anstieg der Kurse ab 1960, die durch die Länder finanziell unterstützt wurden und unterschiedliche Ausbildungen beinhalteten. Aber auch die Verbände boten nicht-arbeitsamtsfinanzierte Kurzausbildungen an, die ohne staatliche Anerkennung zumeist von den Trägern für Personal ohne einschlägige Ausbildungen durchgeführt wurden. Diese Kurzausbildungen waren je nach Verband höchst unterschiedlich gestaltet (Balluseck 1980, S. 170ff.).76 Daher wurde 1961 erstmals in einer Publikation des Deutschen Vereins für öffentliche und private Fürsorge77 die Vereinheitlichung der Ausbildung und die Schaffung eines „festen― Berufes in der Altenpflege gefordert, um die Attraktivität des Berufes zu erhöhen (Cappell 1996, S. 43). 1965 legte der Deutsche Verein ein Konzept des neuen Berufsbildes der Altenpflegerin vor, das 1968 als Ausbildungs- und Prüfungsverordnung verabschiedet wurde. Voraussetzungen

für

die

Ausbildungen

waren

neben

dem

Volksschulabschluss

hauswirtschaftliche Kenntnisse. Nach der einjährigen Ausbildung folgte ein sog. „Anerkennungsjahr― (NDV 1965, S. 2002). Angesichts des damit insgesamt sehr hohen praktischen Anteils vermutet Cappell (1996, S. 46), dass nicht nur fachliche Gründe für die Verlängerung der Ausbildung maßgeblich waren, sondern auch die Sicherung der Arbeitskraft der Schülerinnen für die Heime. Da die Ausbildung zur Altenpflegerin eine schulische Ausbildung und keine betriebliche Lehre war, brauchten die Heim- und Schulträger keine Ausbildungsvergütung zu zahlen. Die Länder waren nicht verpflichtet, staatliche Schulen für 76

Die Dauer variierte zwischen wenigen Stunden bis zu über einem Jahr, und neben den Festangestellten, die so eine Spätqualifizierung erhalten sollten, wandten sich die Schulungen zum Teil auch an Ehrenamtliche. (Balluseck 1980, S. 170ff, S. 180). 77 Im Deutschen Verein sind neben Bundes- und Landesbehörden, Städte, Kreisen und Gemeinden, Wohlfahrtverbänden, Gewerkschaften, Soziale Dienste und Einrichtungen, überbehördliche Träger der Jugend und Sozialhilfe, Fachhochschulen sowie anderen Gebietskörperschaften auch Einzelpersonen zusammengeschlossen, die sich mit Sozialpolitik befassen.

129

den Berufsschulunterricht bereit zu stellen. Die Schulen waren private Fachschulen oder Berufsfachschulen, für deren Unterricht Schulgeld zu entrichten war, entweder von den Schülerinnen selbst oder für die Schülerinnen aus staatlichen Mitteln. Die Altenpflegerin sollte nicht nur in Heimen und Anstalten, sondern auch in der halboffenen und der offenen oder ambulanten Altenpflege dauerhaft eingesetzt werden (NDV 1965, S. 2002; Balluseck 1980, S. 144). Mit der Ausbildungs- und Prüfungsverordnung wurde das Ausbildungssystem der Altenpflege gegen die Krankenpflege abgegrenzt, um einen Abstrom aus der Alten- in die Krankenpflege zu verhindern. Gleichzeitig wurden mit den Altenpflegehelferinnen Hilfskräfte für die Altenpflegerinnen geschaffen, um sie weiter an ihren Beruf zu binden. Durch eine Ausweisung der Altenpflege-Ausbildung als Schulung zu einem sozial-pflegerischen Beruf wurden zum einen inhaltliche Bezüge zur Krankenpflege minimiert. Zum anderen war damit die Absicht verbunden, die sozialpädagogischen und offenen Hilfen im Alter auszubauen (Voges 2002, S. 106, Balluseck 1980, S. 144). Altenpflege wurde aber auch als sozialpflegerischer

Beruf

konstruiert,

damit

er

nicht

als

Heilberuf

unter

die

Gesetzgebungskompetenz des Bundes, sondern unter die der Länder fiel (Voges 2002, S. 108, Cappell 1996, S. 46). Insgesamt stellte die gefundene Organisationsform für die mittelbar und unmittelbar beteiligten Organisationen nach Cappell (1996, S. 54) eine ideale Lösung dar. Die Finanzierung wurde in der Regel durch das Arbeitsamt übernommen. Außerdem gab es staatliche Fördermittel zur Einrichtung von Altenpflegeschulen. Wohlfahrtsverbände konnten zu günstigen Konditionen Personal rekrutieren, dessen Ausbildung sie vorgeben konnten, aber nicht zu bezahlen brauchten. Die Arbeitsämter wiederum konnten schwer vermittelbare oder von Arbeitslosigkeit bedrohte Frauen in eine sichere Stellung vermitteln. Durch den Einsatz der Verbände wurden die staatlichen Organe entlastet und brauchten nicht direkt einzugreifen. 1969

erließ

Nordrhein-Westfalen

als

erstes

Bundesland

die

erste

staatliche

Ausbildungsverordnung. In den Jahren bis 1978 folgten die anderen Bundesländern mit eigenen Ausbildungsordnungen (Balluseck 1980, S. 195). Die Regelungen variierten jedoch beträchtlich. Die Kritik richtete sich auf die Schulgeldfrage und die fehlende Ausbildungsvergütung, die fehlende Bundeseinheitlichkeit der Ausbildung und die damit verbundenen Qualitätsunterschiede, die unterschiedlichen inhaltlichen Ausrichtungen der Ausbildungen und die daraus resultierende eingeschränkte regionale Mobilität ausgebildeter Fachkräfte (Meifort 1991, S. 2). 130

Zwar gab es seit den 1970er Jahren immer wieder Forderungen nach Maßnahmen im Sinne einer stärkeren Professionalisierung wie einer stärkeren Qualifizierung der Altenpflegekräfte oder einer Verschärfung der Zugangsvoraussetzungen zur Ausbildung. Die Zersplitterung und Einflusslosigkeit

der im

Berufsfeld

der Altenpflege tätigen Berufsverbände und

Gewerkschaften war jedoch zu groß. Der einzige von den Akteuren gemeinsam anerkannte Mangel des Berufs waren daher die voneinander abweichenden Länderregelungen (Cappell 1996, S.64f). Auf die politische Tagesordnung von Bund und Ländern gelangte die Thematik, als mit der zunehmenden Zahl unbesetzter Stellen in der Altenpflege Ende der 1980er Jahre der Personal- bzw. „Pflegenotstand― zum Thema in den Medien wurde. Erstmals in der Geschichte der Bundesrepublik protestierten Pfleger/innen aus der Alten- und Krankenpflege, gemeinsam mit Vertretern von Verbänden, Ärzten und Betroffenen gegen die bestehenden Missstände in den Altenheimen und Krankenhäusern (Gennrich 1993, S. 4). In der Folge unternahmen die Bundesländer zunächst verstärkte Anstrengungen, die Attraktivität der Pflegeberufe zu fördern. Im Jahr 1990 kam es zu einem ersten, vor allem vom Bundesministerium für Familie und Senioren betriebenen Versuch, die Ausbildung in der Altenpflege bundeseinheitlich zu regeln. Der Gesetzesentwurf scheiterte jedoch am Widerstand einzelner Bundesländer im Bundesrat, die ihre in diesem Bereich bestehenden Kompetenzen durch bundeseinheitliche Vorgaben beeinträchtigt sahen (Alber, Schölkopf 1999, S. 121f). Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass sich über den Zeitraum von den 1950 Jahren hin bis zum Ende der 1980er/Anfang der 1990er Jahre insgesamt eine Tendenz zur Höherqualifizierung in der deutschen Altenpflege ausmachen lässt. Die ersten Schulungen Ende der 1950e Jahre/Anfang der 1960er Jahre wiesen noch einen sehr niedrigen Theorieund einen bis zu fünfmal höheren Praxisanteil auf und dauerten meist nur einige Wochen bis zu einem halben Jahr. Mitte der 1980er Jahre einigten sich die Bundesländer auf eine mindestens zweijährige Ausbildungsdauer, mit einem deutlich höheren Theorie- als Praxisanteil (1.400 gegenüber 1000 Stunden). Mit der Vorlage eines Referentenentwurfs zum Altenpflegegesetz Ende der 1980er zeigte auch die Bundesregierung ein erhöhtes Professionalisierungsinteresse (Cappell 1996, S. 92). Generell blieb der Grad an Professionalisierung bis Ende der 1980er Jahre aber im Vergleich zu anderen öffentlichen sozialstaatlichen Bereichen niedrig (Evers 1993, S. 13). Zudem vollzog sich der Verberuflichungsprozess der Altenpflegeberufe langsam und in den Bundesländern uneinheitlich. Er verzögerte sich nicht nur aufgrund des Bildungsföderalismus und des stark zersplitterten Akteursfeldes. Nach Meifort und Paulini (1984, S. 20ff.) dürfte auch die große 131

Bedeutung der freien Träger im Ausbildungsgeschehen, die in der Ausbildung auch ihre Berufsauffassung und ihre Weltanschauung vermitteln wollten, den Verberuflichungsprozess erschwert haben. Insgesamt wird die Entwicklung der deutschen Altenpflege - in Relation zu den Krankenpflegeberufen - als ein verspäteter Verberuflichungsprozess gewertet (Dietrich 1995, S. 4; vgl. Henninger, Papouschek 2006). Mit Blick auf die oben angeführten Gestaltungsprinzipien des deutschen Sozialstaate gilt für den Altenpflegebereich, dass sich der Verberuflichungsprozess der Altenpflegearbeit zwar mit der Ausweitung der theoretischen Ausbildungsbestandteile vage am „Berufskonzept― orientiert. In zentralen Punkten, wie der schulischen Ausbildung und dem Schulgeld, weicht die Verberuflichung der Altenpflege jedoch vom Berufskonzept ab (vgl. dazu ausführlicher Kapitel 11). In der DDR waren verschiedene Berufsgruppen mit der Versorgung Älterer betraut. Zwar gab es keine eigenständige Berufsausbildung zur Altenpflege, die Evangelische Kirche konnte jedoch einen Sonderweg einschlagen. Es war ihr gestattet, in gewissen Umfang eigene Sozialverbände zu unterhalten und seit den 1960er Jahren in Seminaren Diakoniepflegerinnen auszubilden. Später erhielt sie die Möglichkeit diese Ausbildung mit dem Abschluss „Diakonische Geriatriepflegerin― neu zu gestalten. Es handelte sich jedoch um eine innerkirchliche Ausbildung, die staatlich nicht anerkannt war und nur auf ein geringes Interesse

der

Öffentlichkeit

stieß.

Entsprechende

Fachtätigkeiten

wurden

von

Krankenpflegekräften wahrgenommen Im ambulanten Pflegebereich waren hingegen in der DDR ausgebildeten Gemeindeschwestern, Fürsorgerinnen und Hauswirtschaftspflegerinnen tätig. Nach der Vereinigung wurde daher der Altenpflegeberuf als neuer Beruf eingerichtet (Kuhlmey u.a.1994, S. 250; Voges 2002, S. 108; Dietrich 1995, S. 4). Auch in Schweden war der akute Personalmangel Ausgangspunkt für die Entwicklung von Altenpflege-Schulungen für den häuslichen Bereich in den 1950er Jahren. Anders als in Deutschland wurden jedoch überwiegend ältere Hausfrauen als geeignete Teilnehmerinnen dieser Kurse gesehen. Jüngere Frauen kamen vermutlich deswegen nicht in Frage, weil sie bereits in anderen Bereichen eine Beschäftigung gefunden hatten. Der Ausbildungskurs wurde vom Roten Kreuz gemeinsam mit der staatlichen Arbeitsmarktbehörde, dem Königlichen Verwaltungsrat für Berufsausbildung und der Schwedischen Krankenschwestervereinigung entwickelt und bezog sich auf eine vom Roten Kreuz angebotene häusliche Unterstützung für ältere alleinstehende Menschen. Das Rote Kreuz hatte 1950 erstmals diese Unterstützung auf Basis einer regulären Beschäftigung angeboten (Antman 1996, S. 57). Dafür wurden vor allem Hausfrauen im mittleren und höheren Alter engagiert, die für einen Stundenlohn einen 132

kleinen Arbeitseinsatz außerhalb ihres eigenen Hauses leisteten. Diese Beschäftigung wurde rasch bei den älteren Menschen wie bei den Verantwortlichen für die Altenpflege populär, da sie eine billige Alternative zur Institutionenpflege darstellte (Szebehely 1995, S. 28, Törnquist 2004, S. 117f.). Der damit verbundene Ausbildungskurs war relativ kurz. Ein Lehrplan aus dem Jahr 1962 umfasste lediglich 132 Stunden praktische und theoretische Unterweisung mit Schwerpunkt auf der Krankenpflege. 1962/1963 wurden 4000 häusliche Pflegekräfte ausgebildet. Die zentrale Behörde für das Schulwesen in Schweden übernahm ab 1964/1965 die Ausbildung (Szebehely 1995, S. 28, Törnquist 2004, S. 117f.). Für die Pflegekräfte in der stationären Altenpflege wurde erst in den 1960er Jahren eine Ausbildung entwickelt, mit dem Ziel, Wissen zu vermitteln und zusätzliches Personal zu rekrutieren. Die siebenwöchige Ausbildung war als Orientierungskurs für Personen gedacht, die bereits praktische Berufserfahrungen hatten (Törnquist 2004, S. 96, 118, 275). Ab den 1960er Jahren wurde auch die Bedeutung der Personalleitung im häuslichen Pflegebereich zunehmend erkannt. Es wurde ein hierarchisches System eingeführt, die so genannte Gruppe der häuslichen Pflegekräfte (hemsamaritgrupp), und die ManagementArbeit wurde von der direkten Pflegearbeit („am Bett―) getrennt. Infolgedessen wurde das Bildungsniveau vor allem der Pflegemanager/innen angehoben, während viele Pflegekräfte keine oder nur eine geringe nachschulische Ausbildung aufwiesen. Die Diskrepanz im Qualifikationsniveau der beiden Beschäftigtengruppen nahm infolgedessen zu (Johansson, Moss 2004, S. 40). Die Rolle des Leitungspersonals (arbetsledare) in der häuslichen Altenpflege wurde in den 1970er Jahren weiter verstärkt (Johansson, Moss 2004, S. 20). In den 1960er Jahren begann auch eine Diskussion über eine gemeinsame Basisausbildung für häusliche

und

stationäre

Altenpflegekräfte.

1977

wurde

eine

neue

zehn-

bzw.

zwanzigwöchige Ausbildung eingeführt für Pflegekräfte der stationären Pflege und den häuslichen sozialen Diensten. Während der 1980er Jahre wurde der Rekrutierungsproblematik erhöhte Aufmerksamkeit zu Teil. Die oberste Sozialbehörde ging davon aus, dass durch eine verbesserte Ausbildung der Status des Berufs erhöht werden könne. Eine Höherqualifizierung der Altenpflegekräfte wurde demnach nicht als erforderlich für die Arbeitsbewältigung, sondern für die Statusanhebung und als Rekrutierungshilfe gesehen (Szebehely 1995, S. 75). Mit der Erweiterung der Pflegearbeit um aktivierende, präventive und rehabilitative Aufgaben wurden im Verlauf der 1980er Jahre auch die Arbeitsbedingungen neu definiert, was insgesamt die Verberuflichung der Tätigkeit förderte. Dazu gehörte eine stärker berufsförmig 133

organisierte Arbeitszeit, die zunehmend unbefristete Arbeitsverträge mit einer zumindest 30stündigen Wochenarbeitszeit vorsah. Zudem wurden Hochschulstudiengänge im Bereich Altenbetreuung eingerichtet. Bis Ende der 1980er Jahre entstand ein neues hierarchisch organisiertes Berufsfeld. In diesem waren ca. 10% der Beschäftigten Hochschulabsolventen und in der Regel in leitenden Positionen, während der Großteil der Frauen nur geringe formale Qualifikationen aufwies (Theobald 2004, S. 180). Die Professionalisierungsentwicklung des Altenpflegebereichs vollzog sich in Schweden demnach weniger durch eine deutliche Ausweitung der Qualifikationsbemühungen für alle Pflegekräfte und eine Konzipierung eines speziellen Berufes für diesen Bereich, als vielmehr durch eine Hierarchisierung und Professionalisierung der Leitungsebene. Einen „Kernberuf― mit einem hohen Level an Basisqualifikationen und einem begleitenden Korpus an Theorie und Praxis für den häuslichen wie stationären Altenpflegebereich gab und gibt es bisher nicht. Als Erklärung führt Evertsson (2002, 2000) die Nähe der Pflege- und Betreuungsberufe zum schwedischen Wohlfahrtsstaat an. Zwar förderte der Zentralstaat mit der Ausweitung des Wohlfahrtsstaates

die

Verberuflichung

und

Ausweitung

von

Pflege-

und

Betreuungstätigkeiten. Denn diese Berufe spielten eine wichtig Rolle bei der Umsetzung der zentralstaatlichen, institutionalisierten Wohlfahrtsprogramme und Reformen. Die Nähe zum Wohlfahrtsstaat dieser Beruf hatte jedoch auch eine bremsende Wirkung und schränkte ihre professionelle Weiterentwicklung ein (Evertsson 2000, S. 234, S. 239). 6.2.6. Beschäftigungsverhältnisse und Qualifikationen In Deutschland wurde mit dem Heimgesetz von 1975 die Verpflichtung des Gesetzgebers festgeschrieben, eine Verordnung über Mindestanforderungen zur Qualifikation der Beschäftigten sowie zur Anzahl der Beschäftigten in Altenheimen zu erlassen. Der Bundesrat und das damaligen Bundesministerium für Familie, Jugend und Gesundheit konnten sich jedoch nicht einigen, und die jeweiligen Erlasse zu den Mindestanforderungen von 1974 und 1979 scheiterten. Die unterschiedlichen Positionen des Bundesministeriums und des Bundesrates bezogen sich auf das als erforderlich angesehene Verhältnis von Pflegekräften und Pflegebedürftigen. Während das Bundesministerium 1979 für einen Personalschlüssel von 1:4 plädierte, lehnte der Bundesrat dies nach langem Ringen 1983 mit der Begründung ab, dass eine Pflegekraft für fünf Pflegebedürftige völlig ausreichend sei (Gennrich 2002, S. 24). Entsprechend differierte die personelle Ausstattung der Pflegeheime in den Bundesländern in quantitativer und qualitativer Hinsicht. Mit ein Grund dafür war, dass die 134

Bundesländer den Begriff der Pflegebedürftigkeit unterschiedlich auslegten (Gennrich,2002, S. 27f.). Entsprechend prekär war die Personalsituation in der stationären, aber auch in der ambulanten Pflege bis Ende der 1980er /Anfang der 1990er Jahre. Vor allem in der ambulanten Pflege war es - wie oben angeführt – nicht gelungen, die Beschäftigung quantitativ und qualitativ dem gestiegenen Pflegebedarf gemäß auszuweiten. Zwar hatte die Zahl der Pflegekräfte in der ambulanten Pflege deutlich zugenommen. Der Ausbau schien sich aber zu einem nicht unerheblichen Teil über die Ausweitung von gering qualifizierten und geringfügig beschäftigten Pflegekräften vollzogen zu haben. So wiesen häufig jene Bundesländer besonders hohe Versorgungsquoten auf, in denen auch überdurchschnittlich häufig Pflegehelferinnen und stundenweise Beschäftigte eingesetzt wurden (Höft-Dzemski 1987, S. 69). Eine Bestandsaufnahme des Deutschen Vereins im Auftrag des Bundesministers für Jugend, Familie, Frauen und Gesundheit, kam zu dem Ergebnis, dass im Jahr 1983 von den gut 36 Tausend Pflegekräften in ambulanten Diensten nur 36% in Vollzeit erwerbstätig waren. 24% der Pflegekräfte arbeiteten in Teilzeit und 40% waren stundenweise, also geringfügig beschäftigt. Dabei zeigte sich, dass die auf Stundenbasis arbeitenden Pflegerinnen überwiegend (zu 71%) zur Berufsgruppe der Helferinnen gehörten. Fachkräfte wie Krankenschwestern, Altenpflegerinnen und Familien- und Dorfhelferinnen waren hingegen meist vollzeitbeschäftigt (Höft-Dzemski 1987, S. 44).78 Auch in der stationären Altenpflege verbesserte sich die Personalsituation mit Blick auf den gestiegenen Pflegebedarf bis Anfang der 1990er Jahre kaum. Zwar stieg nach einer Statistik der Freien Wohlfahrtspflege die Zahl der Beschäftigten von etwa 45 Tausend im Jahr 1970 auf 130 Tausend im Jahr 1990. Der Anteil der Teilzeitkräfte lag nur bei nur 31% im Jahr 1990 (1984: 36%, 1970: 21%). Allerdings hatte die Politik „ambulant vor stationär― dazu geführt, dass sich der Anteil schwer Pflegebedürftiger in den stationären Einrichtungen weit mehr als verdoppelte, und die Jahresarbeitszeit der regulären Beschäftigten war seit 1968 kontinuierlich gesunken. Damit wurde der Beschäftigungszuwachs auch in den Heimen durch die demographische Entwicklung überrollt (Rückert 1992, S. 10ff.).

78

In Ländern wie der Schweiz, Dänemark und den Niederlanden waren etwa zum gleichen Zeitpunkt rund zwei bis fünfmal so viele vollzeitbeschäftigte Mitarbeiter im ambulanten Altenhilfebereich tätig wie in der Bundesrepublik (Trojan 1985, S. 24).

135

Hinsichtlich der Qualifikationen zeigt die Bestandsaufnahme des Deutschen Vereins von 1983, dass in den ambulanten Diensten einerseits vor allem Krankenschwestern, anderseits aber zu einem großen Teil auch Helferinnen tätig waren (vgl. Tabelle 6.2.). Tabelle 6.2.: Berufe in der ambulanten Altenpflege in Deutschland, 1983 Krankenschwester

35%

Krankenpflegehelferin

6%

Altenpflegerin

6%

Haus- und Familienpflegerin/Dorfhelferin

13%

Helferin in der Altenpflege, Haus- und Familienpflege

40%

Quelle: Höft-Dzemski 1987, S. 51

Differenzierter zeigt Rückerts Auswertung (1985, S. 1) der bayerischen Statistik, dass auch der Anteil der „pflegefremden― Beschäftigten ohne einen Abschluss, mit einem sonstigen Abschluss oder als „Sonstige― mit insgesamt rd. 16% relativ hoch war (vgl. Tabelle 6.3.). Tabelle 6.3.: Personalstruktur in bayerischen sozialpflegerischen Diensten 1979 42%

Krankenschwester/-pfleger

9%

Altenpfleger/innen

Helfer in der Alten-, Kranken- und Familienpflege 15% 18%

Haus- Familienpfleger/in, Dorfhelferin Personen mit Abschluss im nicht-sozialen Bereich

6%

Personen ohne abgeschlossene Berufsausbildung

8%

Sonstige

2%

Quelle: Rückert 1985, S. 17

Mit Blick auf die stationäre Altenpflege zeigt Rückerts Auswertung der bayerischen Statistik, dass der Anteil der Fachkräfte – also der Krankenschwestern und -pfleger und der Altenpfleger/innen – in den 1980er Jahre nicht erhöht wurde. Die Fachkräftequote lag konstant bei 51%. Es fand lediglich eine Verdrängung der Krankenschwestern und -pfleger zugunsten der Altenpfleger/innen statt (vgl. Tabelle 6.4.).

136

Tabelle 6.4.: Personalstruktur in bayerischen Heimen der Altenhilfe 1980 und 1989 1980 1989 Krankenpfleger/innen

26% 16%

Altenpfleger/innen

25% 35%

Krankenpflegehelfer/innen 11% 11% Altenpflegehelfer/innen Sonstige Hilfspersonal

17% 25% 3%

2%

17%

9%

Quelle: Rückert 1991, S. 15

Bei der Gruppe der Helferinnen gewannen die Altenpflegehelferinnen ebenfalls stark an Bedeutung auf Kosten des sonstigen Hilfspersonals. Nach Rademacker (1991, S. 15, zit. in Cappell 1996, S. 86) war die Ursache des hohen Anteils an unausgebildeten Personal jedoch nicht der Personalmangel, sondern die Einstellungspraxis der Einrichtungen. In Schweden führte vor allem der Ausbau der häuslichen Altenpflege zu der Schaffung eines bedeutsamen Arbeitsmarktes. In den 1970er Jahren stellten häusliche Pflegekräfte die größte Gruppe unter den von den Kommunen Beschäftigten dar (Mears 2008, S. 2). Eine Konsequenz der Ausweitung der öffentlichen Dienste war jedoch der starke Zuwachs bei den Hilfskräften in der Pflege. Untergeordnete Hilfskräfte, insbesondere häusliche Hilfskräfte und Krankenpflegehelfer/innen wurden von der Schwedischen Statistik erstmals ab 1962 ausgewiesen (Johansson, Moss 2004, S. 19). Bis in die 1970er Jahre waren im Prinzip alle Altenpflegekräfte stundenweise beschäftigt. Im Jahr 1975 wurde der sogenannte „Altenpflegevertrag― (samaritavtalet) abgeschafft, der die stundenweise Beschäftigung geregelt hatte, und ein neuer Tarifvertrag wurde abgeschlossen, welcher Festanstellungen erleichterte (Szebehely 1995, S. 61; Wiechel 2008, S. 13). Der Anteil der stundenweise Beschäftigten begann rasch von 98% im Jahr 1973 zu sinken auf 34% in 1980 bzw. 17% im Jahr 1986. Auch die durchschnittliche Arbeitszeit der Altenpflegekräfte begann zu steigen: Während 1965 eine Altenpflegekraft im Durchschnitt etwa ein Drittel der Vollzeit arbeitete, waren es 1980 die Hälfte und 1989 ungefähr zwei Drittel der regulären Arbeitszeit. Die Zahl der Altenpflegekräfte, die vollzeitbeschäftigt waren, nahm zwar deutlich zu: von 0,4% im Jahr 1973 auf 19% im Jahr 1989. Im Vergleich zu allen weiblichen Beschäftigten, bei denen der Anteil der Vollzeiterwerbstätigen bei 58% 137

im Jahr 1989 lag, waren die Pflegekräfte aber deutlich seltener vollzeitbeschäftigt (Szebehely 1995, S. 61). Das Qualifikationsniveau der Altenpflegekräfte stieg bis Ende der 1980er Jahre an, war jedoch vergleichsweise niedrig. Nachdem zu Beginn der 1970er nur etwa ein Viertel der Altenpflegearbeitskräfte irgendeine für die Altenpflege qualifizierende Ausbildung aufwies, war es im Jahr 1986 etwa die Hälfte (Szebehely 1995, S. 62). Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass Pflege ein Ausbildungsgang von mehreren innerhalb des regulären Schulsystems darstellt (vgl. Kap. 11). So hatte bis Ende der 1980er Jahre etwa die Hälfte der Altenpflegerinnen ausschließlich einen Schulabschluss, während im (sonstigen) öffentlichen Sektor nur 25% der Beschäftigten ausschließlich einen Schulabschluss aufwiesen (Antman 1996, S. 160). 6.2.7. Die staatliche Steuerung der regulären Altenpflege bis in die 1990er Jahre In Deutschland unterlag die Steuerung der Altenpflege als einen Bereich sozialer Dienstleistungen traditionell sozialpolitischer Regulation und war vom Ausbau und der Organisation des Wohlfahrtsstaates abhängig (Gottschall 2008, S. 256f.). Dabei waren es vor allem die Bundesländer, die bis zur Einführung der Pflegeversicherung Mitte der 1990er die Altenpflegepolitik gestalteten. Sie unterstützten finanziell seit Ende der 1950er Jahre die Haus- und Gemeindepflegedienste der Wohlfahrtsverbände und später auch die Sozialstationen und begannen Anfang der 1960er Jahre, zum Teil auch früher, sich in der stationären Altenhilfe zu engagieren.79 Die Bundespolitik hingegen hielt sich – unabhängig der parteipolitischen Färbung der Bundesregierungen - mit Blick auf die Planung und Finanzierung pflegerischer Infrastruktur zurück. Steuerungsabsichten des Bundes – wie sie zum Beispiel im Bereich der Krankenhausfinanzierung zum Tragen kamen, waren kaum erkennbar (Schölkopf 2002, S. 13): Das für die Altenhilfe lange Zeit zentrale, 1961 beschlossene Bundessozialhilfegesetz (BSHG) wurde leistungsrechtlich nur mit vagen Vorgaben ausgestattet. So gab es keine gesetzlich eindeutige Verantwortung für die Sicherstellung einer bedarfsgerechten Pflegeinfrastruktur. Auch das 1974 eingeführte, auf den Schutz der Bewohner stationärer Einrichtungen zielende Heimgesetz umfasste kaum regulierende, standardsichernde Vorgaben. Die Vorgaben für bauliche Verbesserungen wurden im Gesetz abgeschwächt und die Vorgaben für die Personalausstattung angesichts der 79

Zwar unterstützen auch die Landkreise, Städte und Gemeinden den Ausbau der Altenpflege, aber entscheidend trug die Politik der Bundesländer zur Expansion der Pflegedienste und zur Entwicklung neuer Angebotsformen bei (Schölkopf 2002.).

138

vermuteten Folgekosten zurückgestellt. Erst Ende der 1980er zeigte die Bundesregierung mit der Vorlage eines Gesetzesentwurfs zur Vereinheitlichung der Altenpflegeausbildung ein erhöhtes Steuerungsinteresse (Schölkopf 2002, 13f.). Das geplante, jedoch zunächst gescheiterte Gesetz hätte den Bund allerdings nicht mit zusätzlichen Kosten belastet (Deutscher Bundestag 1990). Die Position der Bundesländer und Kommunen zu der Frage nach der Personalausstattung der Pflegeheime verdeutlichte sich in der Debatte um das Heimgesetz. Hier lehnte sich der Bundesrat/die Länder an die Kostenargumente der Kommunen an, die als Kostenträger jede kostenmäßige Veränderung im stationären Bereich zu tragen und entsprechend an „kostengünstigen― Lösungen Interesse hatten (Schölkopf 2002, S. 13f.).80 Die Regelungen zur Personalausstattung in stationären Einrichtungen wurden somit nicht auf Bundes- oder Länderebene vorgegeben. Sie wurden vielmehr im Rahmen von Pflegesatzverhandlungen in den sog. Pflegesatzkommissionen ausgehandelt, in denen sich die Pflegekassen und Sozialhilfeträger als Hauptfinanziers und die Verbände der freien Wohlfahrtspflege als wichtigste Anbieter gegenüberstanden (Alber, Schölkopf 1999, S. 112). Auch im Vergleich zu anderen Politikfeldern zeigt sich das hohe Maß an dezentraler Steuerung der deutschen Altenpflege und die beschränkte Verantwortlichkeit der öffentlichadministrativen Instanzen. Diese überließen - im Unterschied etwa zum Bildungs- oder Gesundheitsbereich - den Bereich Altenpolitik in sehr viel höherem Maße unterschiedlichen privaten und freien Trägern. Rechtsansprüche waren hier vergleichsweise weniger gesichert und dementsprechend groß war der Ermessensspielraum der lokalen politischen Verwaltung im Hinblick auf Art und Umfang ihres Engagements (Evers 1993, S. 13).

Allerdings war die zentralstaatliche Ebene über die Förderung des Ausbildungsgeschehens mit arbeitsmarktpolitischen Mitteln an der Steuerung der regulären Altenpflege zumindest indirekt beteiligt. Nach dem Gesetz über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung (AVAVG) finanzierte die Arbeitsmarktpolitik ab Ende der 1950er Jahre Schulungen und förderte so die Schaffung der beruflichen Altenpflegearbeit. Das Gesetz gesellschaftlich-historischen

Situation

somit

den

Charakter

hatte in dieser

eines

heimlichen

Berufsbildungsgesetzes (Cappell 1996, S. 42; Voges 2002, S. 105, 134). In der Folgezeit

80

Der Bundesrat/die Länder hatte sich in der vorrausgehenden Debatte um das Heimgesetz für einen „kostengünstigen“ Personalschlüssel von 1 (Pflegekraft) : 5 (Pflegebedürftigen) eingesetzt. Andere Akteure wie die BAG der freien Wohlfahrtspflege, die Arbeiterwohlfahrt und zeitweilig auch das zuständige Bundesministerium forderten hingegen einen kostenintensiveren Personalschlüssel von 1: 4 (Holz 1987, S. 218).

139

weiteten die Arbeitsämter angesichts sinkender Zahlen bei der Erstausbildung ihre Aktivitäten über Fortbildungs- und Umschulungsmaßnahmen bis Anfang der 1990er Jahre aus.81 Damit förderte die Bundesanstalt für Arbeit den überwiegenden Teil des Ausbildungsgeschehen in der Altenpflege: Die meisten Altenpflegeschülerinnen in den Altenpflegeausbildungen Ende der 1980er Jahre waren arbeitsamtsfinanzierte Umschülerinnen.82 Die arbeitsamtsfinanzierten Maßnahmen erfolgten jedoch nicht kontinuierlich (Dietrich 1995, S. 11). Die erheblichen Schwankungen bei den Teilnehmerzahlen deuten darauf hin, dass der Altenpflegebereich zumindest partiell als „arbeitsmarktpolitisches Auffangbecken― fungierte. Dies zeigt auch eine Auswertung der Teilnehmerstatistik von 1982, nach der ein überdurchschnittlich hoher Anteil der geförderten Altenpflegeschüler/innen im Vergleich mit allen

Teilnehmer/innen

der

Fortbildungs-

und

Umschulungsmaßnahmen

keine

Berufsausbildung hatte und dass jede dritte geförderte Altenpflegeschülerin vor der Ausbildung arbeitslos war (Hallermann 1985. S. 61). Andererseits wurden durch den verstärkten Einsatz von arbeitsamtsgeförderten Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen oder Sonderprogrammen die abnehmenden personellen Ressourcen im Stammkräftebereich personell aufgefangen (Gennrich 1993, S. 5).

Waren es in Deutschland auf staatlicher Seite also vor allem die Bundesländer, die den Ausbau der regulären Altenpflege gestalteten, so wurde in Schweden auf zentralstaatlicher Ebene die Ausweitung forciert. Traditionell waren in Schweden Pflege und Gesundheit das Territorium der Regionen und Kommunen. Mit dem expansiven Ausbau des schwedischen Wohlfahrtsstaates vor allem in den Jahren zwischen 1945 und 1975 wurde von dieser Tradition abgewichen. Mit dem wachsenden zentralstaatlichen Interesse am Pflege- und Gesundheitsbereich veränderte sich auch deren Regulierung. Wie andere Wohlfahrtsbereiche wurde der Pflegebereich nun auf zentraler Ebene verstärkt geplant, gesteuert und kontrolliert. Er sollte besser zugänglich und landesweit einheitlich gestaltet werden (Evertsson 2000, S. 233). Mit Blick auf den Ausbau der Altenpflege wirkte sich die veränderte Steuerung günstig aus. Die zentrale Planung, Steuerung und Kontrolle erleichterte die Etablierung der frauendominierten Pflege- und Gesundheitsberufe als Berufe. Mit der Vorstellung der Pflegearbeit

als

Berufung

wurde

gebrochen

81

und

die

Bindungen

zu

den

1975 nahmen rd. 2000 Teilnehmer/innen an Maßnahmen zur beruflichen Fortbildung und Umschulung mit dem Zielberuf Sozialarbeiter/in teil, zu dem auch die Altenpfleger/in gehörte. In der Teilnehmerstatistik von 1982 sind rd. 1.800 Personen mit dem Zielberuf Altenpfleger zu finden (Hellermann 1985, S. 59f.). 82 Da keine verlässlichen Angaben über die Zahl der Ausbildungsplätze vorliegen, lässt sich der Anteil der Umschüler/innen nicht genau angeben. Cappell (1996, S. 71) zitiert jedoch Anteile von 54% bis 82%. In Bremen, das allerdings eine Ausnahme darstellte, lag die Zahl der Umschüler/innen gar bei 100%.

140

Freiwilligenorganisationen und den lokalen Akteuren wurde geschwächt. Der Wohlfahrtsstaat öffnete neue professionelle Bereiche und schuf einen stabilen Arbeitsmarkt, der auch günstige Bedingungen für gewerkschaftliche und professionelle Organisation bot (Evertssson 2000, 239). Wie in Deutschland war dabei auch in Schweden die Arbeitsmarktpolitik an der Konstruktion der beruflichen Pflegetätigkeit von Beginn an, wie oben angeführt, beteiligt. Auch

das

weitere

Qualifizierungsgeschehen

in

der

Altenpflege

wurde

von

arbeitsmarktpolitischer Seite aufgrund des Personalmangels unterstützt. Die Ausbildung zur Altenpflegekraft wurde von der Arbeitsmarktbehörde als Umschulungsmaßnahme oder Ausbildung in einem Mangelberuf durchgeführt (Törnquist 2004, S. 120). In den 1970er Jahren wurde die zentrale Steuerung und detaillierte Planung teilweise durch eine Verlagerung der Verantwortung auf die Kommunen und Regionen abgelöst (Evertssson 2000, S. 240). Aufgrund ihres Rechts, lokale Steuern zu erheben und über deren Verwendung zu bestimmen, hatten die Kommunen einen großen Handlungsspielraum bei der Ausgestaltung der Altenpflege hinsichtlich des Umfangs und der Qualität. Als sich die ökonomischen Rahmenbedingungen in den 1980er Jahren verschlechterten und der Pflegebedarf vor allem der besonders Pflegebedürftigen gleichzeitig stark anstieg, ermöglichte die dezentrale Steuerung und die große Autonomie der schwedischen Kommunen es ihnen, ihre sozialen Dienste der Situation entsprechend einzuschränken (Trydegård 2003, S.2f; Rauch 2008). 6.2.8. Zusammenfassung: Die Pflegepfade in Deutschland und Schweden bis Anfang der 1990e Jahre Betrachtet man die Entwicklungspfade der regulären Altenpflege in Deutschland und Schweden, finden sich zahlreiche Parallelen, so die Entwicklung aus der Armenfürsorge, die von Nachbarberufen geprägte „späte― Entwicklung und die untergeordnete Stellung in der Berufshierarchie, der niedrige Status als „nicht richtiger Beruf―, „Ersatzberuf― oder „Hilfsberufs― aufgrund der Nähe zu haushaltsnahen Tätigkeiten, die an den Beruf geknüpften tradierten Rollenerwartungen, die Berufsentwicklung, die vor allem aufgrund des Personalmangels gefördert wurde und die damit verbundene zentrale Bedeutung der arbeitsmarktpolitischen Steuerung. Auch die nur langsam zunehmende Verberuflichung und die Verlängerung des Theorieunterrichts, vor allem, um die Attraktivität und den Status des Altenpflegeberufes zu steigern und so die Rekrutierungsmöglichkeiten zu verbessern, haben sich sowohl in Deutschland als auch in Schweden gezeigt. Schließlich hat in beiden Ländern die Arbeitsmarktpolitik sowohl bei der „Berufskonstruktion― der Altenpflege als auch später 141

im Ausbildungsgeschehen eine zentrale, aber auch ambivalente Rolle gespielt. Durch die arbeitsmarktpolitische Finanzierung konnte der Altenpflegebereich Arbeitskräfte kostenlos oder kostengünstig ausbilden lassen. Im Gegenzug fungierte der Altenpflegebereich zumindest teilweise als ein „arbeitsmarktpolitisches Auffangbecken―. Betrachtet man die Unterschiede zwischen der deutschen und der schwedischen Entwicklung, ist an erster Stelle die unterschiedliche staatliche Rolle beim Ausbau der öffentlichen Altenpflege anzuführen. In Schweden trat der Staat nicht nur als Regulierer und Financiers auf, sondern über die Kommunen auch als Produzent. Somit ermöglichte der Staat direkt die Ausweitung des Pflegesektors. In Deutschland regulierte und finanzierte der Staat, die Produktion überließ er den Wohlfahrtsverbänden. Auch fällt die zeitlich verzögerte Entwicklung in Deutschland auf. Während in Schweden die Ausgestaltung der Altenpflegearbeit als reguläre Beschäftigung und „Beruf― bereits Anfang der 1950er Jahre einsetzte und zentralstaatlich unterstützt wurde, begann sich die Bundespolitik erst in den 1980er Jahren stärker zu engagieren. Die zeitlich unterschiedliche Entwicklung der formellen Altenpflege in Deutschland und Schweden ist ein deutlicher Hinweis auf ihre Pfadabhängigkeit. Das PfadabhängigkeitsKonzept legt nahe, dass das Timing, wann ein Ereignis eintritt, und die Sequenz, also die zeitliche Abfolge der Ereignisse, entscheidend für den Verlauf eines Entwicklungspfades sind und zu unterschiedlichen Effekten führen kann. Bezogen auf das Timing erfolgten in Deutschland und Schweden die Formalisierung der Altenpflegearbeit, also die Konzipierung als reguläre Erwerbsarbeit, mit nur wenigen Jahren Abstand. In Schweden fällt damit die Formalisierung der Altenpflegearbeit in die Phase des Wohlfahrtsstaatsausbaus, insbesondere auch als Staat sozialer Dienstleistungen. In Deutschland findet erst Jahre später in den 1970er Jahren ein sehr zögerlicher Ausbau von sozialen Dienstleistungen statt. Auch in der nach der Formalisierung der Altenpflegearbeit folgenden Sequenz zeigen sich deutliche

Unterschiede.

So

wurden

in

Deutschland

kaum

weitere

Formalisierungsanstrengungen mit Blick auf die Anpassung der Arbeitsbedingungen unternommen. Vielmehr wurde der Schwerpunkt auf die berufliche Bildung gelegt. Schweden ging tendenziell den umgekehrten Weg und forcierte zunächst die Verbesserung der Arbeitsbedingungen. Nicht zuletzt die unterschiedliche gesellschaftliche Entwicklung dürfte eine wichtige Rolle gespielt haben. In Schweden „verschwanden― bereits in den 1970er Jahren die Hausfrauen: zwischen 1965 und 1980 stiegen mehr als eine halbe Million Frauen im erwerbsfähigen Alter 142

in den regulären Arbeitsmarkt ein (Axelsson 1992, zitiert in Niskanen o.J.). In den alten Bundesländern hat eine vergleichbare Entwicklung erst in den 1990er Jahren eingesetzt. Ein weiterer bedeutsamer Unterschied zeigte sich bei der Priorisierung der ambulanten Altenpflege. In beiden Ländern wurde der Vorrang der häuslichen vor der stationären Altenpflege politisch angestrebt und gefördert. Das Ziel wurde in Schweden Ende der 1970er Jahre erreicht und in Deutschland bis Ende der 1980er Jahre verfehlt. Dies lässt sich zum Teil auf die zeitliche unterschiedlich einsetzende Förderung zurückführen, was wiederrum die Bedeutung des Zeitpunktes im Rahmen des Pfadabhängigkeitskonzeptes unterstreicht. Zudem war die Förderung mit sehr unterschiedlichen gesellschaftspolitischen Zielsetzungen verbunden, die von verschiedenen Parteien vertreten wurden, in Schweden von den Sozialdemokraten, in Deutschland vor allem von den christlichen Parteien. In Schweden sollte mit dem Ausbau der häuslichen Pflege auch die Unabhängigkeit der älteren Menschen gefördert und Frauen von den Pflegetätigkeiten entlastet werden, um sie für den Arbeitsmarkt zu gewinnen. In Deutschland sollten die Familien nur partiell von den Pflegetätigkeiten entlastet werden, um die Familienpflege zu stabilisieren und auch, um eine teure Heimunterbringung

zu

verhindern

oder

wenigstens

hinauszuzögern.

Eine

zeitlich

umfassendere Entlastung, die auch eine Erwerbstätigkeit erlauben würde, war nicht vorgesehen. Die grundsätzliche Verantwortung der Familie für ihre älteren Angehörigen wurde, anders als in Schweden, nicht auf das Gemeinwesen übertragen. So wenig wie es in Deutschland gelang, auch nominell einen Vorrang der ambulanten Pflege bis Ende der 1980er Jahre zu erreichen, so unbefriedigend war die Personalsituation in der Altenpflege generell. Der Personalmangel scheint eher ein Dauerthema als die Ausnahme über den betrachteten Zeitraum gewesen zu sein. Daher verlor die informelle Pflege durch Familienangehörige im Altenpflege-Wohlfahrtsmix angesichts des wachsenden Pflegebedarfs und dem nur unzureichenden Personalausbau auch nach wie vor bis Ende der 1980er Jahre nicht an Bedeutung. Aber auch in Schweden setzte mit dem Abbau vor allem der ambulanten Altenpflege eine Informalisierung in Form von einer Verlagerung auf die Familie ein, jedoch erst in den 1980er Jahren. Zuvor war bis etwa Ende der 1970er Jahre ein hoher Deckungsgrad in der Altenpflege, eine Altenpflege „für alle― so gut wie erreicht worden. Dabei kam dem öffentlichen Sektor, und hier den Kommunen, die zentrale Bedeutung bei der Bereitstellung der Altenpflegearbeit zu, während es in Deutschland vor allem die Wohlfahrtsverbände waren, die die Altenpflegearbeit organisierten. Reguläre Altenpflegedienste durch private

143

Anbieter spielten in Deutschland eine gewisse Rolle, in Schweden waren sie faktisch nicht existent. Die Verberuflichungs- und Professionalisierungsentwicklungen führten in den beiden Ländern zu unterschiedlichen Entwicklungspfaden. In Deutschland wurde Ende der 1960er Jahre mit der zunächst zweijährigen Ausbildung zur Altenpfleger/in ein eigener Beruf geschaffen, dessen Regulierung auf der Bundesländerebene angesiedelt war. In Schweden wurde kein spezieller Beruf geschaffen, und die Ausbildungen dauerten nur einige Wochen. Die Verberuflichungs- und Professionalisierungsentwicklung vollzog sich in Schweden vielmehr durch eine Hierarchisierung des Berufsfeldes, eine Professionalisierung der Leitungsebene und eine stärker berufsförmig organisierte Arbeitszeit. Generell lässt sich über den Betrachtungszeitraum von den 1950er Jahren bis Anfang der 1990er Jahre aber auch in Schweden wie in Deutschland eine Verlängerung der Ausbildung und eine Verlängerung des Theorieanteils und eine Höherqualifizierung identifizieren, wenngleich der Anteil Geringqualifizierter noch sehr hoch war. In Deutschland vollzog sich dieser Prozess allerdings sehr langsam. Mit Blick auf die Erwerbsformen zeigt sich in Schweden ein deutlicher Stabilisierungstrend, der durch die veränderte tarifvertragliche Regulierung forciert wurde: Der fast 100 prozentige Anteil stundenweise Beschäftigter in der schwedischen Altenpflege Mitte der 1970er Jahre ging rasch zurück, nachdem der sogenannte „Altenpflegevertrag― abgeschafft wurde zu Gunsten eines neuen Tarifvertrages, welcher Festanstellungen erleichterte. In Deutschland scheint der Anteil atypisch Erwerbstätiger, insbesondere der stundenweise Beschäftigten, in den 1980er etwas niedriger als in Schweden gewesen zu sein. Zudem ging der Anteil der Teilzeitbeschäftigten seither bis 1990 leicht zurück. Eine vergleichbare tarifvertragliche oder sonstige Regelung zur Eingrenzung der atypischen Beschäftigung in der Altenpflege, wie in Schweden, gab es in Deutschland jedoch nicht. Zusammenfassend lassen sich die Regulierung und Entwicklung der deutschen und der schwedischen Altenpflegearbeitsmärkte tabellarisch folgendermaßen darstellen (vgl. Tabelle 6.5.):

144

Tabelle 6.5.: Die Pflegepfade bis in die 1990er Jahre in Deutschland und Schweden Regulierung

Entwicklung

Deutschland

Schweden

Deutschland

WohlfahrtsMix

vorrangig familiäre Verantwortung und Bereitstellung

vorrangig öffentliche Verantwortung und Bereitstellung

Geringfügiger Umfassender Ausbau; Ausbau; öffentliche Bereitstellung über Bereitstellung Wohlfahrtsverbände

Erwerbsformen

Hoher Anteil Stabilisierung atypisch durch Beschäftigter Tarifvertrag

Hoher Anteil atypisch 98% atypisch Beschäftigter, Beschäftigte bis 1975, Stabilisierung seit den danach Stabilisierung 1980er Jahren

Qualifikationen

Verberuflichung

Vergleichsweise Anstieg des eher hoher Anteil an niedrigen Fachkräften, aber kein Qualifikationsniveaus Zuwachs bei ihnen in den 1980er Jahren

Qualifizierung

Qualifizierungen und Hierarchisierung

Schweden

Eigene Zusammenstellung

6.3.

Altenpflege in Deutschland und Schweden heute – Rahmenbedingungen

und Organisation Im

Folgenden

werden

die

finanziellen,

rechtlichen

und

organisatorischen

Rahmenbedingungen sowie die wichtigsten Akteure im Altenpflegebereich in den beiden Ländern angeführt. 6.3.1. Rechtliche und finanzielle Rahmenbedingungen In Deutschland spielt der Zentralstaat, wie in anderen föderal aufgebauten Ländern auch, für die Organisation sozialer Dienste keine direkte Rolle. Er erlässt jedoch wichtige Rahmengesetze (Bahle, Pfennig 2001, S. 12). Für den Altenpflegebereich ist die hohe sozialpolitische Regelungsdichte kennzeichnend. Vor

allem

vier

Gesetze

sind

dabei

von

zentraler

Bedeutung:

Mit

dem

Pflegeversicherungsgesetz wurde ein einklagbares, einkommensunabhängiges Recht auf Pflegeleistung festgeschrieben (Evers 1998, S. 12). In dem Gesetz sind die sachlichen und geldlichen Pflegeleistungen geregelt, auf die Pflegebedürftige einen Leistungsanspruch haben.

145

Der Vorrang der häuslichen Pflege vor stationären Leistungen ist hier ebenso festgeschrieben sowie der Vorrang von präventiven und rehabilitativen Maßnahmen. Rund 90 Prozent der Bevölkerung sind über die Gesetzliche Krankenversicherung auch gesetzlich pflegeversichert, etwa 10 Prozent, die privat krankenversichert sind, sind in einer privaten Pflegeversicherung.Die gesetzliche Krankenversicherung übernimmt in der Regel die Kosten für die medizinische Behandlung (Alber, Schölkopf 1999, S. 101). Das Bundessozialhilfegesetz gewährt ‚Hilfen zur Pflege‗ für Menschen mit Pflegebedarf, sofern die finanziellen Mittel der Pflegeversicherung ausgeschöpft sind und die Pflegebedürftigen über keine eigenen Mittel verfügen. Das Heimgesetz diente bis zum Jahr 2006 dem Schutz der Interessen der Heimbewohner/innen und sollte ihre Selbstbestimmung und Selbständigkeit fördern. Im Kontext der Föderalismusreform wurde das Heimgesetz in die Zuständigkeit der Bundesländer übertragen. Die Heimpersonalverordnung als Bestandteil des Heimgesetzes regelte den Anteil der Pflegefachkräfte in den Heimen (vgl. vertiefend Kapitel 9). Neben diesen Gesetzen sind für den Altenpflegearbeitsmarkt die arbeitsrechtlichen Regulierungen und die Arbeitsmarktpolitik von Bedeutung (vgl. Kapitel 10). Zentrale Akteure in der Regulierung der Altenpflege sind die Bundesländer. Sie sind nach dem Pflegeversicherungsgesetz (§9 SGB XI) zur Vorhaltung einer leistungsfähigen, zahlenmäßig ausreichenden und wirtschaftlichen pflegerischen Infrastruktur verpflichtet. Die dafür notwendigen Planungs- und Steuerungskompetenzen bleiben den Landesrecht überlassen. Zudem sollen die Bundesländer die Finanzierung der Investitionen der Pflegedienste und –einrichtungen übernehmen. In welcher Höhe dies erfolgt, liegt ebenfalls im Ermessen der Bundesländer (Alber, Schölkopf 1999, S. 149, Rothgang u.a. 2004, S. 7). Die Gemeinden in Deutschland spielen zum einen als Träger von Pflegediensten und Pflegeeinrichtungen nur eine marginale Rolle. Zum anderen haben sie – anders als in Schweden - keine eigenen Einnahmequellen. Sie sind jedoch an der Organisation und Koordination sozialer Dienste beteiligt und verfügen über ein hohes Maß an lokaler Autonomie und demokratischer Legitimation (Bahle, Pfennig 2001, S. 12). Für die schwedische Steuerungsstruktur im Altenpflegebereich ist eine dezentrale staatliche Steuerung kennzeichnend, bei der vor allem die Kommunen als Hauptakteure in der Steuerung der öffentlichen Altenpflege agieren. Generell liegt die Pflege älterer Menschen in Schweden in öffentlicher Verantwortung und ist als soziales Recht im Gesetz über die sozialen Dienste (socialtjänstlagen, schwedische Abkürzung: SoL) verankert (Edebalk 2010, S. 65). Ältere Menschen haben dem Gesetz über die sozialen Dienste entsprechend das Recht, 146

öffentliche Dienste in Anspruch zu nehmen, die sie in ihrem Alltagsleben unterstützen, sofern ihre Bedürfnisse nicht auf andere Weise befriedigt werden können. Kinder sind nicht für die Pflege ihrer pflegebedürftigen Eltern verantwortlich (Socialstyrelsen 2009, S. 7). Die rechtliche Verpflichtung für Kinder wurde für den Sozialbereich bereits 1956 und im Familienrecht 1979 aufgehoben (Johansson u.a. 2011, S. 337). Die Ausführungen über das Recht auf soziale Dienstleistungen und die Bedingungen sind allerdings relativ vage und unspezifisch im Gesetz über die sozialen Dienste formuliert und lassen einen Interpretationsfreiraum offen (Rauch 2007, S. 279, vgl. auch Kapitel 9). Das Recht älterer Menschen auf öffentliche Dienste geht auf das in den 1970er Jahren als Staatsziel formulierte sog. „Normalisierungsprinzip― (normalisieringsprincipen) zurück. Danach soll jedem Individuum, welches aus irgendeinem Grund Pflege und Betreuung benötigt, soweit es geht, die Möglichkeit gegeben werden, zu Hause in seiner gewohnten Umgebung leben und arbeiten zu können (Antman 1996, S.66). Entsprechend wird seit Jahrzehnten in der schwedischen Pflegepolitik aus humanen, aber auch aus ökonomischen Gründen die Bedeutung der häusliche Pflege und Betreuung betont (Trydegård 2000, S. 36). Die Pflege- und sozialen Dienstleistungen sollen nach den Prinzipen der Selbstbestimmung und Normalisierung ausgerichtet sein (Antman 1996, S.66; Edebalk 2004, S. 217). Die meisten Kommunen bieten diesem Ansatz entsprechend, der in der internationalen Pflegedebatte auch als „ageing in place― bezeichnet wird, eine Bandbreite von sozialen Diensten an, die ältere Menschen dabei unterstützen, weiterhin zu Hause zu leben (Johansson u.a. 2011, S. 339). Dabei kann die häusliche Hilfe (hemhjälp) mit häuslicher Krankenpflege kombiniert werden sowie mit weiteren unterstützenden Maßnahmen und Angeboten

wie

Alarmsystemen,

Essenslieferung,

Tagesaktivitäten,

Kurzzeitpflege,

Transportdienste und anderem mehr (Trydegård 2000, S. 32f.). Die Altenpflege wird auf drei Ebenen reguliert. Auf der nationalen Ebene legen das Parlament und die Regierung politische Ziele durch die Gesetzgebung und ökonomischen Steuerungsmaßnahmen fest. Auf der regionalen Ebene haben die 21 Provinziallandtage die Verantwortung für die medizinische Pflege, also die ambulante Versorgung und das Krankenhauswesen. Auf der lokalen Ebene sind die 290 Kommunen rechtlich verpflichtet, den Bedarf älterer Menschen nach sozialen Dienstleistungen, Pflege und häuslichen Diensten nachzukommen (Socialstyrelsen 2009, S. 7). Über kommunale Steuern finanzieren sie aber nicht nur die Dienste, sondern erbringen sie auch häufig selbst. Sofern die Kommunen Aufträge nach außen an nicht-kommunale Anbieter vergeben, verbleibt die Verantwortung bei 147

ihnen. Sie sind für die Aufsicht und Qualitätskontrolle zuständig (Karch 2007). Kommunale Altenpflege

umfasst

zudem

die

Bereitstellung

der

Unterkünfte,

wie

spezielle

Seniorenwohnheime, Altenheime und Häuser oder individuelle Appartements, die unterschiedliche Grade an Extra-Service bieten wie Vollverpflegung oder häusliche Hilfe (Teilzeitunterstützung und Haushaltsarbeiten wie Putzen, Kochen oder Einkaufen). Die Kommunen bieten ebenfalls subventionierte Transporte (Taxi, Bus) an oder betreiben Tageszentren, die Aktivitäten und Therapien für die älteren Menschen anbieten (Häggroth u.a.1996, S. 24). Rechtlich geregelt sind die Zuständigkeiten der Kommunen und Provinziallandtage für die Pflege und Betreuung im Gesetz über die sozialen Dienste (socialtjänstelagen, SoL), dem Gesetz über die Unterstützung und die Dienste für Menschen mit bestimmten funktionalen Einschränkungen (lagen om stöd och service om vissa funktionshindrade, LSS) und dem Gesundheits- und Krankenpflegegesetz (hälso- och sjukvårdslagen, HSL) (Socialstyrelsen, 2004, S. 16). Im Gesetz über die sozialen Dienste ist das Recht zu Hause zu wohnen festgeschrieben, unabhängig davon, wie groß der Pflegebedarf ist. Danach hat nach Kapitel 4, §1 (SoL) jeder das Recht, Hilfe nach seinen Bedürfnissen einzufordern, sofern auf andere Weise seine Bedürfnissen nicht entsprochen werden kann. Allerdings gibt es auf der zentralen Ebene keine detaillierten Regelungen, auf welche Weise und in welchem Umfang soziale Dienste für die Pflegebedürftigen angeboten werden. Infolge der Dezentralisierung der Altenpflege hängt die Umsetzung von der kommunalen Ebene ab. Jede Kommune entscheidet, wie viel Unterstützung sie gewähren will. Laut Johansson83 von der Obersten Sozialbehörde (Socialstyrelsen) ermöglichen die meisten Kommunen im Rahmen ihrer „ageing-in-placepolicy―84 eine häusliche Pflege auch rund um die Uhr. Praktisch bedeutet dies, dass die Pflegekräfte maximal sechs bis acht Mal einen Pflegebedürftigen innerhalb von 24 Stunden zu Hause aufsuchen. Sie wohnen jedoch nicht im Haushalt des Pflegebedürftigen. Eine 24Stunden-Pflege ist daher auch zu Hause möglich (Trydegård 2000, S. 33; Trydegård, Thorslund 2010, S. 501). Sie hängt jedoch bei großem Pflegebedarf nach Johansson85 davon ab, ob noch weitere Personen, zum Beispiel die Familie, zur Verfügung stehen.

83

E-Mail von Lennarth Johansson, Oberste Sozialbehörde (Socialstyrelsen) an die Verf. vom 7.11.2011. Mit dem Begriff „ageing in place-policy“ werden Maßnahmen zusammengefasst, die ein möglichst langes Verbleiben von älter werdenden Menschen in ihrer Wohnung oder ihrem Haus unterstützen. 85 E-Mail von Lennarth Johansson, Oberste Sozialbehörde (Socialstyrelsen) an die Verf. vom 7.11.2011. 84

148

Der Pflegebedarf wird von den Kommunen begutachtet. Es gibt keine nationalen Standards oder Richtlinien für die Begutachtung, für entsprechende Kriterien oder für die Art der angebotenen Dienstleistungen. Jede Kommune hat ihr eigenes Konzept zum Pflegebedarf (Johansson u.a. 2011, S. 339). Dabei wird die Begutachtung von den „Pflege-Manger/innen― durchgeführt, die anschließend entscheiden, in welcher Form, wie oft und in welchem Umfang die Person Unterstützung erhält (Johansson Moss 2004, S. 28, 89, 97). Bei dem Begutachtungsprozess wird auch die Familie mit einbezogen und andere professionelle Kräfte werden konsultiert. Neben dem Gesundheitszustand beeinflusst vor allem das Alter sowie die Tatsache, ob die Person alleine oder nicht alleine lebt, den Umfang der gewährten Stunden in der häuslichen Pflege (Socialstyrelsen 2009a, S. 8). Die Finanzierung der formalen Altenpflege erfolgt in Deutschland über verschiedene Sozialversicherungen. Leistungen der Pflegeversicherung (vgl. Sozialgesetzbuch Elftes Buch SGB XI), in die fast die gesamte Bevölkerung einbezogen ist, können dann in Anspruch genommen werden, wenn eine erhebliche, dauerhafte Pflegebedürftigkeit bei der betroffenen Person vorliegt. Über den Medizinischen Dienst der Krankenkassen wird der Pflegebedarf festgestellt und eine Einstufung in die Pflegestufen vorgenommen. In Abhängigkeit von der Schwere der Pflegebedürftigkeit werden nach §15 SGB XI drei Pflegestufen unterschieden. Die Leistungen der Pflegeversicherung richten sich nach diesen Stufen. Dabei enthält der Leistungskatalog des Pflegeversicherungsgesetzes eine eindeutige Priorität für die häusliche Pflege vor der stationären Versorgung (Alber, Schölkopf 1999, S. 146). Neben den Leistungen für die häusliche und die stationäre Pflege werden auch Leistungen für die teilstationäre Pflege, also Tages- und Nachtpflege, sowie die Kurzzeitpflege gewährt. Dabei sind die Leistungen nicht bedarfsdeckend, sondern nach dem „Teilkasko-Prinzip― konzipiert. Es bleibt dem Pflegebedürftigen überlassen, ob er weitergehende Leistungen auf eigene Rechnung in Anspruch nimmt oder nicht (Klie 2003, S. 18). Mit Blick auf die häusliche Pflege umfassen die Leistungen der Pflegeversicherung Dienst-, Sach- und Geldleistungen. Die Sachleistungen beziehen sich auf eine grundpflegerische und hauswirtschaftliche Versorgung durch professionelle Pflegekräfte. Sachleistungen können auch mit den Geldleistungen, also dem Pflegegeld, kombiniert werden. Das Pflegegeld wird für eine vom Pflegebedürftigen selbstbeschaffte Pflegehilfe gewährt. Zudem werden von der Pflegeversicherung Pflegehilfsmittel, Maßnahmen zur Verbesserung des individuellen Wohnumfeldes und Pflegekurse für die Angehörigen bezahlt. Die Pflegeversicherung übernimmt auch die Rentenversicherungsbeiträge von pflegenden Angehörigen oder selbstbeschafften Pflegehilfen. Leistungen der stationären Pflege werden von der 149

Pflegeversicherung nur dann gewährt, wenn eine häusliche oder teilstationäre Pflege nicht möglich ist (Alber Schölkopf 1999, S. 147f, vgl. SGB XI §36ff.). Ist eine Person nur vorrübergehend pflege- und hilfsbedürftig, wie zum Beispiel nach einem Krankenhausaufenthalt, werden Leistungen der Krankenversicherungen gewährt. Dabei umfasst die „häusliche Krankenpflege―, die vom Arzt verordnet und von der Krankenkasse genehmigt werden muss, neben den pflegerischen auch hauswirtschaftliche Dienstleistungen. Allerdings wird diese Leistung nur gewährt, sofern der Pflegebedürftige dazu nicht in der Lage ist und keine Angehörigen in dem Haushalt leben (Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend 2010, S. 25f.). Auch das Sozialhilfegesetz sieht mit der „Hilfe zur Weiterführung des Haushalts― (§§70, 71 BSHG) hauswirtschaftliche Hilfeleistungen vor, die, unabhängig vom Vorliegen einer Krankheit, also auch bei einem Pflegefall gewährt werden können. Desweiteren kann alten Menschen Hilfen gewährt werden (§75 BSHG Altenhilfe), die ihnen helfen sollen, ein selbständiges Leben zu führen (Alber, Schölkopf 1999, S. 103). Da die Pflegeversicherung keine Vollversicherung darstellt, müssen die Pflegebedürftigen auch eigene Mittel aufbringen. Sind ihre eignen finanziellen Möglichkeiten erschöpft, kann Sozialhilfe (SGB XII) in Anspruch genommen werden. Dabei wird jedoch auch das Einkommen und Vermögen des Ehepartners mitberücksichtigt und zudem geprüft, ob die Kosten

auch

von

unterhaltspflichtigen

Kindern

übernommen

werden

können

(Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend 2010, S. 25f.).

In Schweden wird die Altenpflege fast vollständig über Steuern finanziert. Dabei zahlen die Nutzer nur einen geringen Anteil der Kosten (5% bis 6%), die seit 2002 auf ein monatliches Maximum (Maxtaxa) begrenzt sind.86 Den Großteil der Altenpflegekosten - etwa 82 bis 85% wird über die lokalen Steuern, die von den Kommunen erhoben werden - abgedeckt. Die übrigen rd. 10% der Kosten werden über nationale Steuern gedeckt (Socialstyrlesen 2009, S. 7; Edebalk 2010, S. 65). In Tabelle 6.6. sind die Anteile der privaten und öffentlichen Finanzierung in Deutschland und Schweden für das Jahr 2000 gegenübergestellt. Danach sind die öffentlichen Ausgaben in Schweden doppelt so hoch wie in Deutschland. Bei den privaten Ausgaben wiederum, die in beiden Ländern nur einen geringen Anteil der Gesamtausgaben darstellen, ist in Deutschland

86

Im Jahr 2006 lag die Grenze bei 1.588 SEK im Monat (SKL 2006b, S. 72), was heute etwa 175 Euro entsprechen würde.

150

der Anteil deutlich höher als in Schweden. Insgesamt wird in Schweden, gemessen am Bruttoinlandsprodukt, fast doppelt so viel für die Pflege ausgegeben wie in Deutschland. Tabelle 6.6.: Öffentliche und private Finanzierung der Langzeitpflege in Deutschland und Schweden im Jahr 2000 Deutschland

Schweden

Finanzierung

Sozialversicherung

Steuern

Gesamtausgaben in Prozent des Bruttoinlandproduktes

Häusliche Pflege

0,47 Häusliche Pflege

0,82

Institutionelle Pflege

0,88 Institutionelle Pflege

2,07

gesamt

1,35 gesamt

2,89

Öffentliche Ausgaben

Häusliche Pflege

0,43 Häusliche Pflege

0,78

in Prozent des Bruttoinlandprodukts

Institutionelle Pflege

0,52 Institutionelle Pflege

1,96

gesamt

0,95 gesamt

2,74

0,04 Häusliche Pflege

0,04

0,36 Institutionelle Pflege

0,10

0,40 gesamt

0,14

Private Ausgaben in Prozent des Häusliche Pflege Bruttoinlandprodukts Institutionelle Pflege gesamt Quelle: OECD 2005, S.26

Seither scheinen sich die erheblichen Unterschiede in der öffentlichen Finanzierung sogar noch vergrößert zu haben. Nach einer Veröffentlichung der Europäischen Kommission (European Commission 2009, S. 145) wurden im Jahr 2007 in Schweden 3,5 Prozent des Bruttoinlandproduktes für die Langzeitpflege ausgegeben gegenüber 0,9 Prozent in Deutschland. 6.3.2. Der Wohlfahrts-Mix der Altenpflege An der Bereitstellung pflegerischer und unterstützender Leistungen für pflegebedürftige Menschen sind pflegende Angehörige, beruflich Pflegende sowie ehrenamtlich Tätige beteiligt. Dieser Wohlfahrts-Mix bei der Bereitstellung von Pflegeleistungen ist in Deutschland und Schweden unterschiedlich ausgeprägt. Entsprechend dem Subsidaritätsprinzip als zentralem Merkmal des deutschen Sozialstaates hat die Familie als kleinste Einheit Vorrang gegenüber einer öffentlichen Bereitstellung sozialer Dienstleistungen. Der Vorrang der unbezahlten, von Angehörigen geleisteten Pflege ist entsprechend in sozialversicherungsrechtlichen Regelungen normativ und fiskalisch fixiert. So sieht die Pflegeversicherung eine Förderung der Familienpflege vor (§4 SGB XI). Danach 151

können pflegende Angehörige ein Pflegegeld beziehen und Rentenanwartschaften erwerben. Das Pflegegeld stellt jedoch mit Blick auf die Höhe und den Umfang der Pflegeleistung kein Entgelt dar und wird nicht als Einkommen gewertet, sondern als eine Anerkennung der Familienpflege. Anders als in Schweden gibt es in Deutschland zudem keine Möglichkeit, Pflegeaufgaben innerhalb der Familie auch beruflich zu übernehmen (Bericht der Sachverständigenkommission 2010, S. 188; Klie 2003, S. 23). Auch der gesetzlich festgeschriebene Vorrang der ambulanten vor der stationären Pflege unterstreicht die Bedeutung der Familienpflege. Denn die reguläre, ambulante Pflege ist von ihrer Ausgestaltung her darauf angewiesen, dass der Großteil der pflegerischen Aufgaben von den Familien geleistet wird. Andernfalls wird bei Inanspruchnahme von Sozialhilfe auf die kostengünstigere Heimversorgung angesichts der im ambulanten Bereich entstehenden Mehrkosten für die Pflege verwiesen (Bericht der Sachverständigenkommission 2010, S. 188). Auch in anderen Sozialversicherungen ist der Vorrang der Familien im Altenpflegebereich fixiert. In der Krankenversicherung werden nur dann pflegerische Leistungen gewährt, wenn keine Angehörigen im Haushalt leben, die diese Aufgaben übernehmen könnten. Sofern im Haushalt lebende Angehörige die Pflegeaufgaben übernehmen können, ruht der Leistungsanspruch (§ 37 Abs. 3 SGB V). Müssen Leistungen der Sozialversicherung im Pflegefall in Anspruch genommen werden, werden auch unterhaltspflichtige Kinder zur Deckung der Kosten mit einbezogen (Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend 2010). Anders als in Schweden sind Kinder für die Pflege ihrer Eltern verantwortlich. In Schweden ist das öffentliche Altenpflegesystem weit ausgebaut. Im Gesetz über die sozialen Dienste von 1982 wurde formal die öffentliche Verantwortung für die Altenpflege festgelegt. Die informelle (Familien-)Pflege wurde in dem ursprünglichen Gesetz von 1982 nicht erwähnt. Sie galt lange Zeit lediglich als eine Ergänzung der formellen, öffentlich bezahlten Pflege (Johansson u.a. 2011, S. 340). Dennoch leisten auch in Schweden die Angehörigen einen Großteil der Pflegearbeit: Laut einer Befragung wurde im Jahr 2000 rund 70% der gesamten Pflege- und Betreuungsarbeit von den Angehörigen geleistet (Socialdepartementet 2008, S. 10). Die Substitutions-These, nach der die Bereitstellung öffentlicher Dienstleistungen die familiär erbrachte Pflege verdrängt, trifft demnach nicht zu (Daatland 1997, S. 158). Die Familienpflege wird auch staatlich unterstützt. Bereits in den 1960er Jahren wurde in Schweden eine Bezahlung für pflegende Angehörige eingeführt. Das populärste Programm dieser jedoch vergleichsweise selten in Anspruch genommene Maßnahme sieht eine kommunale Anstellung eines pflegenden Angehörigen vor, der das 152

gleiche Gehalt wie eine Krankenpflegehelfer/in (undersköterska) erhält (Johansson, Moss 2004, S. 20, vgl. auch Kapitel 9). Trotz des ausgebauten Altenpflegesystems in Schweden scheint einer OECD-Erhebung (2011, S. 88) zufolge der Anteil der Bevölkerung,87 die informell ihre pflegebedürftigen Angehörigen pflegt und betreut, sogar höher als in Deutschland zu sein (vgl. Abbildung 6.1.).

Abbildung 6.1.:

Anteil der Bevölkerung über 50 Jahre, die informelle Altenpflegearbeit leistet, in Prozent, 2004/2006

50 40 30

34,2

36,2

39,7

28,3

instrumentelle Aktivitäten

20

persönliche Pflege + instrumentelle Aktivitäten

10 0 Deutschland

Schweden

Quelle: OECD 2011, S. 88 Anmerkung: zu den „instrumentellen Aktivitäten― zählt die Unterstützung beim Einkaufen, bei der Korrespondenz etc. „Persönliche Pflege― umfasst neben den Pflegeaktivitäten auch Unterstützung bei Alltagsaktivitäten (OECD 2011, S. 86)

Allerdings ist der zeitliche Aufwand in Deutschland deutlich größer als in Schweden. Fast jede/r dritte informell Pflegende in Deutschland, aber nur 15% der informell Pflegenden in Schweden wenden 20 Stunden oder mehr in der Woche für die Pflege und Betreuung der Angehörigen auf (OECD 2011, S. 90). Mit Blick auf die reguläre Altenpflegearbeit in Deutschland wird ein Großteil der Pflegedienste und –einrichtungen von den Wohlfahrtsverbänden betrieben bzw. angeboten. Das im Bundessozialhilfegesetz88 fixierte Subsidaritätsprinzip gewährt den weltanschaulich geprägten Wohlfahrtsverbänden generell eine besondere Stellung im Dienstleistungsbereich. 87

Die Erhebung der OECD (2011) ist auf die Bevölkerung im Alter von 50 Jahren oder älter begrenzt. Da seit Jahren immer mehr Frauen in einem späteren Alter gebären, ist jedoch davon auszugehen, dass auch in der Altersgruppe der unter 50Jährigen ein nicht unerheblicher Teil der familiären Altenpflegearbeit geleistet wird. 88 Zum einen garantiert das Subsidaritätsprinzip den freien Trägern Selbständigkeit in der Zielsetzung, Organisation und Durchführung sozialpolitischer Maßnahmen. Zum anderen soll die öffentliche Hand von der Einrichtung sozialer Dienste und Einrichtungen absehen, solange die notwendigen und bedarfsgerechten sozialen Dienstleistungen furch freie Träger gewährt werden (Alber, Schölkopf 1999, S. 103).

153

Zunehmend bedeutsam werden jedoch auch private Anbieter im Altenpflegebereich. Im Jahr 2007 war knapp die Hälfte der in der ambulanten Pflege Beschäftigten bei einem privaten Träger tätig, in der stationären Pflege waren es immerhin fast 40%. Öffentliche Träger, wie zum Beispiel Kommunen, spielen entsprechend dem Vorrang der anderen Träger nach dem Sozialgesetz nur eine marginale Rolle. Der Anteil der öffentlichen Träger lag in der stationären Pflege bei 7% und in bei den ambulanten Diensten bei nur 2% (Pflegestatistik 2007). In Schweden wird die reguläre, bezahlte Altenpflegearbeit überwiegend von kommunalen Trägern bereitgestellt. Schätzungen der Sozialbehörde gehen davon aus, dass nur 11% aller Pflegebeschäftigten bei privaten Anbietern tätig sind (Socialstyrelsen 2009, S. 42, vgl. dazu Kapitel 9). Separate Angaben über den Anteil der gemeinnützigen Organisationen in der schwedischen Altenpflege liegen nicht vor. Der Schwedische Verband der Kommunen und Regionen schätzt jedoch, dass rund 30 bis 40 gemeinnützige Organisationen in der schwedischen Altenpflege aktiv sind und dass 13% der Pflegebedürftigen von gemeinnützigen und privaten Pflegeanbietern in der stationären Pflege betreut werden; in der ambulanten Pflege dürften es 9% sein (SKL 2006b, S. 45, 54). Vor allem das Rote Kreuz oder die Schwedische Kirche unterstützen alte Menschen (Socialstyrelsen 2007, S. 12). So erhielten beispielsweise im Jahr 2005 knapp 30.000 vor allem ältere Menschen von ehrenamtlich Tätigen Besuch, die über den Besucherdienst des Roten Kreuzes organisiert sind (Socialstyrelsen 2007, S. 12). Traditionell bieten gemeinnützige Organisation im schwedischen Wohlfahrtsstaat selbst eher keine sozialen Dienstleistungen an, sondern nehmen andere Funktionen wahr (Bahle, Pfennig 2001, S. 81). In Deutschland nimmt im Altenpflegebereich die Bedeutung der informellen Pflege durch häufig illegale osteuropäische Pflegekräfte zu. Schätzungen gehen von 100.000 bis 200.000 osteuropäischen Pflegekräften in Deutschland aus (Bericht der Sachverständigenkommission 2010, S. 361, vgl. Kapitel 12). Typisch für diese irreguläre Beschäftigung sind prekäre Beschäftigungsverhältnisse, monatliche Pauschalvergütung unabhängig davon, ob der Pflegeaufwand zunimmt, sowie „Live-in―-Arbeitssituationen, bei denen die Betreuungskräfte im Haushalt der Pflegebedürftigen wohnen. Die ständige Verfügbarkeit führt nicht selten zu einer 24-Stunden-Pflege an sieben Tagen in der Woche (Krawietz 2010, S. 47). Auch dem freiwilligen Engagement im Altenpflegebereich kommt in Deutschland eine gewisse Bedeutung zu. Einer Untersuchung zufolge erhielten im Jahr 2005 rund 11 Prozent 154

der Haushalte mit einer pflegebedürftigen Person ehrenamtliche Unterstützung. Der zeitliche Umfang der Unterstützung durch Ehrenamtliche liegt allerdings nur bei etwa einer Stunde pro Woche (vgl. Bericht der Sachverständigenkommission 2010, S. 189). Auch in Schweden gibt es nach Aussage der Sozialbehörde89 einen ‚Grauen Markt‗ für irregulär Beschäftigte im Altenpflegebereich. Zum Beispiel arbeiten Pflegekräfte aus Polen schwarz als Haushaltshilfen bei älteren Menschen. Anders als in Deutschland wohnen sie jedoch

nicht

im

Haus

der

Pflegebedürftigen.

In

ländlichen

Regionen

hat

die

Nachbarschaftshilfe dagegen große Bedeutung. 6.3.3. Die Akteure und die reguläre Altenpflegearbeit In Deutschland sind traditionell die Wohlfahrtsverbände Caritas, Diakonie, Arbeiterwohlfahrt, Deutsches Rotes Kreuz und Zentralwohlfahrtsstelle der Juden in Deutschland zentrale Akteure im Altenpflegebereich. Auf der lokalen Ebene sind die Wohlfahrtsverbände Anbieter von ambulanten und stationären Pflegeeinrichtungen. Auf der Landes- und Bundesebene nehmen sie vor allem die Funktion von Interessenvertretungsorganen gegenüber den gesetzgebenden Körperschaften wahr. Auf der Bundesebene sind die Verbände in sechs Spitzenverbänden organisiert, um Repräsentationsfunktionen zu gewährleisten. Die Koordinierung bei gemeinsamen Aktionen erfolgt in der Bundesarbeitsgemeinschaft der freien Wohlfahrtspflege (Alber Schölkopf 1999, S. 104). Für die Wohlfahrtsverbände stellt einerseits eine Besserstellung von Pflegekräften ein Kostenproblem dar. Andererseits haben sie eine Sozialverpflichtung und befürchten die Konkurrenz von Billiganbietern (Voges 2002, S. 289). Für die kirchlichen Verbände Caritas und Diakonisches Werk gelten infolge des kirchlichen Sonderweges eigene Arbeits- und Tarifrechte.90 Ihr Vergütungssystem war zwar in der Vergangenheit an den öffentlichen Bundesangestelltentarif (BAT) „angelehnt―. Sie konnten schon immer Ergebnisse von Tarifverhandlungen modifizieren, was jedoch seit einigen Jahren zunehmend zugunsten einer Absenkung der Arbeitsbedingungen und Gehälter erfolgt (Dahme, Kühnlein, Wohlfahrt 2005, S. 168). Im Rahmen einer Studie zu den Arbeitsbedingungen im Sozialsektor kommen Dahme, Kühnlein und Wohlfahrt (2005, S. 169) zu dem Ergebnis, dass die Auflösungstendenzen weniger von den Kirchen selbst als vielmehr von den eigenständigen Sozialunternehmen bzw. diakonischen Einrichtungen ausgehen. Während für die Beschäftigten der Kirchen weiterhin größtenteils das Tarifrecht des 89 90

Experteninterview mit Lennarth Johansson, Socialstyrelsen im Juni 2009. Vgl. zum Arbeitsrecht in kirchlichen Sozialverbänden, den „Dritten Weg“: Dahme u.a. 2012, S. 7ff.

155

öffentlichen Dienstes Bedeutung hat, setzen sich die kirchlichen Wohlfahrtsverbände für die Schaffung eigener Arbeitsrechtsregelungen ein (Dahme u.a. 2012, S. 17). Zu den Berufsverbänden, die berufsständische Interessenvertretung wahrnehmen, zählen der Deutsche Pflegeverband (DBV), der Deutsche Berufsverband für Altenpflege (DBVA) und der Deutsche Berufsverband für Pflegeberufe (DBfK). Die Berufsverbände sind Mitglieder im deutschen Pflegerat, der politische Interessenvertretung wahrnimmt. Die Aktivitäten der Berufsverbände sind darauf bezogen, den Pflegeberufen einen rechtlich fixierten Status als Heilberuf mit einem therapeutisch eigenständigen Fähigkeitsprofil einzuräumen. Allerdings ist

die

Position

der

Berufsverbände

aufgrund

der

im

Pflegeversicherungsgesetz

festgeschriebenen Substituierbarkeit der Pflegearbeit schwach (Voges 2002, S. 290f.). Durch das Pflegeversicherungsgesetz haben zudem private Anbieter und die Pflegekassen an Bedeutung gewonnen. Die Pflegekassen sind rechtlich selbständig, organisatorisch und personell jedoch an die Krankenkassen gebunden. Sie schließen mit den Pflegeanbietern Versorgungsverträge und Vergütungsvereinbarungen ab, die unter anderem auch die Höhe der Kostenerstattung regeln. Waren es bis zur Einführung der Pflegeversicherung die Sozialhilfeträger, also die Kommunen, die mit den Pflegeanbietern verhandelten, so sind nun die Pflegekassen die dominierenden Finanzierungsakteure (Alber, Schölkopf 1999, S. 149). Die Pflegekassen sind aufgrund des Wirtschaftlichkeitsgebots in der Pflege- und Krankenversicherung an niedrigen Sachleistungen für berufliche Pflege sowie an geringen Entgelten für Leistungen der Pflegedienste interessiert. Auch die Krankenkassen und Sozialhilfeträger als Kostenträger wollen unter dem wirtschaftlichen Druck Aufwendungen für berufliche Pflegearbeit einschränken. Nicht nur eine Lohnanhebung für die Pflegekräfte würde dem entgegenstehen (Voges 2002, S. 288). Auch eine Ausweitung von „teureren― Fachkräften und der Verzicht auf kostengünstige Beschäftigungsverhältnisse dürften nicht im Interesse der Kostenträger liegen. Dagegen haben die Kommunen mit der Einführung der Pflegeversicherung 1995/10996, wie angeführt, an Bedeutung verloren. Da seither die Versorgungsverträge von den Pflegekassen mit

den

Pflegeanbietern

abgeschlossen

werden,

haben

die

Kommunen

kaum

Steuerungsmöglichkeiten. Von den privaten Anbietern sind die Mehrzahl vor allem im ambulanten, aber auch im stationären Bereich eher kleine Einrichtungen. Sie betreuen nicht nur im Durchschnitt eher weniger Pflegebedürftige als die gemeinnützigen Träger. Der Anteil großer Einrichtungen und Dienste ist bei den privaten Trägern auch niedriger als bei den gemeinnützigen Trägern (vgl. 156

Pflegestatistik 2007, S.16, 21). Die Interessen privater Anbieter werden unter anderen vom Berufsverband private Pflege (ABVP) und dem Bundesverband privater Alten- und Pflegeheime und ambulanter Dienste (BPA) wahrgenommen. Mit Blick auf die Altenpflegebeschäftigung haben private Anbieter aufgrund ihrer Gewinnorientierung ein Interesse

an

der

Verringerung

von

Personalkosten

und

der

Vermeidung

von

Ausbildungskosten. Sie favorisieren ein einfaches Fähigkeitsprofil bei den Pflegekräften (Voges 2002, S. 289). Die

für

den

Dienstleistungsbereich

größte

Gewerkschaft

ist

die

Vereinigte

Dienstleistungsgewerkschaft „Ver.di― mit rund 2,2 Millionen Mitgliedern. In ihr sind Beschäftigte aus mehr als 1000 Berufen organisiert. Mit Blick auf den Altenpflegebereich setzt sie sich für höhere Löhne, reguläre Beschäftigungsverhältnisse und den Einsatz qualifizierten Personals ein: Der Organisationsgrad in der Altenpflege ist jedoch sehr gering. Laut dem ver.di-Bundesfachbereichsvorstand Peter Gerlich sind nur etwa 10% der Altenpflegebeschäftigten gewerkschaftlich organisiert.91 In Schweden sind die Kommunen die zentralen Akteure im Altenpflegebereich. Sie sind für die Bereitstellung der Altenpflege und ihre Finanzierung verantwortlich und führen die Aufsichts- und Qualitätskontrollen durch. Stellen die Kommunen selbst nicht die Pflegedienstleistung bereit, sondern vergeben sie Aufträge über öffentliche Ausschreibungen, verbleibt die Verantwortung und Aufsicht bei den Kommunen (Karch 2007). Innerhalb der Kommunen sind für die Pflege - wie für andere soziale Dienste - soziale Wohlfahrtskomitees zuständig. Sie entwickeln zusammen mit dem Gemeinderat die Ziele und Richtlinien für das kommunale Regierungshandeln, sie genehmigen das Budget, bestimmen die Höhe der Kommunalsteuern und entscheiden auch über die Höhe der Gebühren für öffentliche Dienste (Trydegård 2000, S. 36). Sie entscheiden auch maßgeblich über Qualität und Quantität der angebotenen Dienste. Zwar müssen sie dem Sozialgesetz entsprechend häusliche Dienste anbieten, können deren Inanspruchnahme jedoch durch Bedürftigkeitsprüfungen regulieren. Als Arbeitgeber regulieren sie auch direkt die Altenpflegebeschäftigung. Das heißt, in welchen Beschäftigungsformen und mit welchen Qualifikationen Altenpflegekräfte tätig sind, wird in erster Linie auf der lokalen Ebene entschieden. Aufgrund der zentralen Bedeutung der Kommunen in der schwedischen Altenpflege, aber auch aufgrund der kommunalen Unterschiede sprach Trydegård im Jahr 2000 daher treffend von „Wohlfahrtskommunen― in 91

Vgl. http://saar.verdi.de/fachbereiche/gesundheit_soziales/altenpflege/altenpflege_in_bewegung, Zugriff am 17.3.2011.

157

Abgrenzung zum

„Wohlfahrtsstaat―. Im Laufe der 2000er Jahre haben allerdings die

Dezentralisierungstendenzen nachgelassen, die Kommunen haben zunehmend ihre lokalen Pflegepolitiken dem nationalen Durchschnitt angepasst (Trydegård und Thorslund 2010). Hinsichtlich der Altenpflege dürften sich die Kommunen in einem Konflikt befinden. Auf der einen Seite haben sie mit Blick auf ihre steuerzahlenden Bürger/innen wenig Interesse an höheren Ausgaben durch einen verstärkten Einsatz qualifizierter Arbeitskräfte oder einer höheren Entlohnung. Als Arbeitgeber dürften sie zudem vor allem an einen möglichst flexiblen Einsatz von Pflegearbeitskräften interessiert sein. Zum anderen haben sie mit Blick auf ihre älteren Mitbürger/innen ein Interesse an einem gut ausgebauten, qualitativ hochwertigen

öffentlichen

Altenpflegesystem.

Entsprechend

zeigen

sich

deutliche

Unterschiede in den 290 kommunalen Altenpflegesystemen mit Blick auf die Zugänglichkeit und die Reichweite. Auch hinsichtlich der Ausgaben für Altenpflegedienstleistungen gibt es große Unterschiede zwischen den Kommunen. Teilweise lässt sich dies mit strukturellen Unterschieden, wie der unterschiedlichen soziodemographischen Zusammensetzung und der Einwohnerdichte, in den Kommunen erklären (Socialstyrelsen 2009a, S. 12). Ein weiterer bedeutsamer Akteur in der schwedischen Altenpflege ist der schwedische Verband der Kommunen und Regionen (Sveriges Kommuner och Landsting, kurz: SKL). SKL repräsentiert die Kommunen, Regionen und Provinziallandtage und stellt deren politisch kontrollierte Arbeitgeberorganisation dar. Der SKL vertritt die Interessen der Kommunen, die Dienstleistungsanbieter und Arbeitgeber von über einer Million Beschäftigten sind.92 Mit Blick auf die Altenpflegebeschäftigung nimmt der SKL eine Schlüsselstellung ein. Zwar entscheidet der SKL nicht selbst auf der lokalen Ebene über die konkrete Ausgestaltung der Altenpflegebeschäftigung. Im politischen Diskurs der schwedischen Altenpflegepolitik hat die Stimme vom SKL jedoch als Repräsentant der Kommunen ein sehr hohes Gewicht (Meagher, Szebehely 2010, S. 9). Da der SKL auch die Interessen der Kommunen als Arbeitgeber und Dienstleistungsanbieter in der Altenpflege vertritt, ist davon auszugehen, dass für die Kommunen kostenintensive Maßnahmen im Bereich der Altenpflegebeschäftigung vom SKL eher abgelehnt werden, wie auch das Beispiel um den den Berufs „Assistent für Ältere― im Kapitel 11 zeigt. Der Anteil privater Pflegeanbieter ist zwar in Schweden vergleichsweise niedrig. Die vier größten Pflegeanbieter dürften jedoch aufgrund ihrer Größe durchaus einen Einfluss auf die kommunale Pflegepolitik haben. Allein bei Attendo Care sind mehr als 10.000 Beschäftigte in 92

Vgl. http://english.skl.se/municipalities_county_councils_and_regions (Zugriff am 21.5.2011)

158

rund einem Drittel der schwedischen Kommunen angestellt. Die Vereinigung privater und gemeinnütziger Arbeitgeber im Bereich Gesundheitswesen und Pflege - Vårdföretagarna repräsentiert 1800 Arbeitgeber mit 50 Tausend Beschäftigten (Meagher, Szebehely 2010, S. 13ff.). Wie in Deutschland so dürften auch die schwedischen privaten Pflegeanbieter aufgrund ihrer Gewinnerwartung kein Interesse an einer Erhöhung der Personalkosten haben. Schwedens größte Gewerkschaft, die Gewerkschaft für die kommunalen Beschäftigten „Kommunal― mit ihren 570.000 Mitgliedern, ist ein weiterer bedeutsamer Akteur im schwedischen Altenpflegebereich. Anders als in Deutschland dürfte der Organisationsgrad im Pflegebereich ausgesprochen hoch sein. Rund 90% der kommunalen Beschäftigten, zu denen auch die nicht-examinierten Pflegekräfte in der Altenpflege zählen, sind dort gewerkschaftlich organisiert, unter anderem 110.000 Krankenpflegehelfer/innen und 70.000 Pflegehelfer/innen. 80% der Mitglieder von Kommunal sind Frauen; die Hälfte von ihnen arbeitet im Pflegebereich.93 6.3.4. Entwicklungsgrad der öffentlichen Pflegesysteme Das öffentliche, professionelle Pflegesystem in Deutschland ist im Vergleich zu dem schwedischen weniger ausgebaut. Zwar erhielten in Deutschland im Jahr 2007 mehr als die Hälfte aller 2,25 Millionen Pflegebedürftigen im Sinne der Pflegeversicherung öffentliche Unterstützung durch stationäre oder ambulante Dienste.94 Bezieht man die Leistungen aber auf die Altersgruppe der 80jährigen und Älteren, also diejenigen, die ein erhöhtes Risiko tragen, pflege- oder hilfsbedürftig zu werden, ergibt sich folgendes Bild: Weniger als 5% der 80jährigen und Älteren wurden im Rahmen der Pflegeversicherung ausschließlich oder überwiegend durch ambulante Dienste unterstützt, und knapp 13% wurden in stationären Einrichtungen betreut (vgl. Tabelle 6.7.). Dagegen erhielten in Schweden mehr als fünfmal so viele 80jährige und Ältere häusliche Pflege- und Betreuungsleistungen. Mit Blick auf die stationäre Pflege ist der Unterschied zwischen beiden Ländern hingegen geringer. Bei dieser Gegenüberstellung ist allerdings zu berücksichtigen, dass in Schweden viele ältere Menschen nur hauswirtschaftliche Unterstützung im Rahmen der häuslichen Betreuung in Anspruch nehmen. Während die schwedischen Daten alle Formen der ambulanten Dienste 93

Vgl. http://www.kommunal.se/Kommunal/Globala-lankar/Languages/languages/English/Page-in-English/; Zugriff 30.8.2010 94 Von den rund 2,25 Millionen Pflegebedürftigen im Sinn der Pflegeversicherung in Deutschland wurde im Jahr 2007 etwa ein Drittel in der stationären Pflege betreut. Gut jede fünfte pflegebedürftige Person erhält ausschließlich oder überwiegend Unterstützung durch ambulante Dienste und knapp 46% der Pflegebedürftigen wurden ausschließlich von ihren Angehörigen oder Freunden betreut (Pflegestatistik 2007, S. 12).

159

beinhalten, ist die hier der Gegenüberstellung zugrunde liegenden Pflegestatistik nur auf die Leistungen nach der Pflegeversicherung begrenzt. Die hauswirtschaftlichen Dienstleistungen, die nach dem Krankenversicherungsrecht SGB V über die Krankenkassen abgerechnet werden, sind in dieser Gegenüberstellung nicht enthalten. Insofern dürfte der Anteil der in Anspruch genommenen ambulanten Dienste in Deutschland etwas höher sein.

Tabelle 6.7.: Umfang der Leistungen der deutschen und schwedischen Pflege (2007) Deutschland Schweden Anteil der 80jährigen und Älteren, die Leistungen der häuslichen Pflege erhalten, an allen 80jährigen und Älteren Anteil der 80jährigen und Älteren, die Leistungen der stationären Pflege erhalten, an allen 80jährigen und Älteren Betten in Einrichtungen der Langzeitpflege für 65jährige und Ältere je 1000 Einwohner* (Jahr 2005) Anteil der Ein-Bettzimmer in der Dauerpflege

4,3%

23%

12,7%

16%

48

88

56%

78%**

Quelle: Deutschland: Pflegestatistik 2007 S. 7; Statistisches Bundesamt 2008b; Schweden: Socialstyrelsen 2009a, S. 10; 2009b, S. 15; SKL 2009, S. 47; * OECD 2008 Eigene Berechnung95 des Anteils der 80jährigen und Älteren, die Leistungen der häuslichen bzw. der stationären Pflege erhalten, an allen 80Jährigen und Älteren **Anmerkung: 78% der Einwohner/innen in stationären Alteneinrichtungen verfügten mindestens über ein bis eineinhalb Zimmer, inklusive einer Kochmöglichkeit, Toilette, Dusche oder Bad (SKL 2009, S. 49)

Zudem ist in Deutschland mit (fast) ausschließlich öffentlichen Mitteln eine häusliche Pflege und Betreuung rund um die Uhr wie in Schweden (siehe oben) nicht möglich. In Schweden gibt es keine Obergrenze für die Zahl der Betreuungsstunden (Karch 2007), so dass eine 24Stunden-Pflege auch zu Hause gewährleistet werden kann (Trydegård 2000, S. 33). Die schwedische häusliche Pflege orientiert sich demnach stärker am Bedarfsprinzip. Dagegen wird in Deutschland dem Budgetprinzip gefolgt. Nur in Ausnahmefällen und auch nur bis zu einer bestimmten finanziellen Grenze ist eine intensive häusliche Pflege und Betreuung im Rahmen der Pflegeversicherung möglich. Nach §36 SGB XI können die Pflegekassen bei einem außergewöhnlich hohen Pflegeaufwand im Einzelfall Pflegebedürftigen der Pflegestufe III weitere Pflegeeinsätze bis zu einem Gesamtwert von 1.918 Euro monatlich gewähren. Als Beispiel

wird

die

Notwendigkeit

einer

95

mehrfachen

nächtlichen

Betreuung

von

Von den rund 1,2 Millionen Pflegebedürftigen, die 80 Jahre oder älter waren, wurden laut Pflegestatistik 2007 rund 726.500 zu Hause versorgt und 487.600 wurden in Heimen betreut. Da die häusliche Versorgung auch die ausschließliche Betreuung durch Angehörige mit beinhaltet, wurde der Anteil der ausschließlich oder überwiegend durch ambulante Pflege betreuten Personen auf diese Altersgruppe übertragen: Laut Pflegestatistik wurden 22,4% aller in Deutschland lebenden Pflegebedürftigen nach dem Pflegeversicherungsgesetz zum Teil oder vollständig über ambulante Pflegedienste betreut. Insgesamt waren laut dem Mikrozensus 2007 (Statistisches Bundesamt 2008b) im Jahr 2007 rund 3,8 Millionen Menschen 80 Jahre oder älter.

160

Pflegebedürftigen im Endstadium von Krebserkrankungen genannt. Eine weitere Begrenzung einer intensiven häuslichen Betreuung stellt die Regulierung dar, dass die Ausnahmeregelung nur bei maximal drei Prozent aller Pflegebedürftigen der Pflegestufe III, die häuslich gepflegt werden, Anwendung finden darf (vgl. SGB XI, §36, Abs. 4). Entsprechend scheint es auch eher nur einen kleinen Markt für eine reguläre, legale 24-Stunden-Betreuung zu geben: Nur einer von vier befragten ambulanten Diensten bietet eine 24-Stunden-Pflege als Regelleistung an (Isfort, Neuhaus 2009, S. 24f.). Aber nicht nur mit Blick auf die ambulanten Dienste ist das schwedische Pflegesystem weiter ausgebaut als das deutsche. Auch der stationäre Bereich in Schweden ist trotz des Vorrangs der ambulanten Pflege deutlich umfassender: So standen zum einen nach Angaben der OECD (2005) pro Eintausend Einwohnern in Schweden fast doppelt so viele Betten in der Dauerpflege wie in Deutschland bereit. Zum anderen verfügten in Schweden fast vier von fünf Pflegebedürftigen in stationären Einrichtungen alleine über mindestens ein bis eineinhalb Zimmer inklusive einer Kochmöglichkeit, Toilette, einer Dusche oder einer Badewanne (SKL 2009, S. 49). In Deutschland müssen sich 44% der Pflegebedürftigen das Zimmer mit anderen Personen teilen (vgl. Tabelle 6.7.). In Schweden liegt dagegen der Anteil der Personen, die mit jemanden in einem Zimmer der stationären Dauerpflege leben, der nicht mit ihnen verwandt oder befreundet ist, bei nur etwa einem Prozent (SKL 2009, S. 49). Ein weiterer wichtiger Indikator für das Niveau eines öffentlichen Pflegesystems ist die Relation zwischen den Pflegekräften und den Personen im Alter von 80 Jahren und mehr, also der Bevölkerungsgruppe mit der höchsten Pflegewahrscheinlichkeit. Auch hier zeigt sich, dass das schwedische Pflegesystem deutlich extensiver ausgestaltet als das deutsche ist. Wie in Abbildung 6.2. dargestellt, kommen in Schweden rund dreimal so viele Pflegekräfte auf 100 Menschen im Alter von 80 Jahren oder mehr als in Deutschland.

161

Abbildung 6.2.:

Zahl der Pflegekräfte pro 100 Personen im Alter von 80 Jahren oder mehr in Deutschland und Schweden

50

44

40

Anteil der Pflegekräfte Pflegekräfte pro Zahl der 100 Personen im Alter pro 100 Personen im von 80Alter Jahren oder mehr von 80 Jahren

33

30 20

oder mehr 15

11 Anteil der Pflegekräfte in Pflegekräfte in Vollzeitäquivalenten Vollzeitäquivalente pro 100 100Personen PersonenimimAlter Altervon 80von Jahren oder mehr 80 Jahren oder mehr

10 0 Deutschland

Schweden

Quelle: OECD 2011, S. 45 Anmerkung: Daten für Deutschland von 2007, Daten für Schweden von 2009; die Daten enthalten auch Krankenschwestern/pfleger

6.3.5. Die Pflegebeschäftigten In Deutschland waren im Jahr 2007 rund 810.000 Arbeitskräfte in der Altenpflege tätig, die im Rahmen der Pflegeversicherung Pflegearbeit leisteten, die meisten von ihnen in stationären Einrichtungen

der

Altenpflege.

Der

Anteil

der

Altenpflegebeschäftigten

an

der

Gesamtbeschäftigung in Deutschland lag damit bei rund 2,2%. Der Frauenanteil ist erwartungsgemäß hoch und der Anteil der Vollzeitkräfte eher gering (vgl. Tabelle 6.8.). Der Pflegebereich ist von einem interdisziplinären Arbeitsansatz gekennzeichnet, bei dem verschiedene Berufsgruppen – Ärzte, Pflegekräfte, Sozialarbeiter/innen und Therapeuten sowie Hauswirtschaftskräfte – zusammenarbeiten (Klie 2002, S. 9). Die häufigsten Berufe sind staatlich anerkannte Altenpfleger/innen, die vor allem in der stationären Pflege einen Großteil der Beschäftigten stellen, die Krankenpfleger/innen, sowie in etwas geringerem Maße die entsprechenden Helferberufe. Der Anteil der Krankenpfleger/innen ist in der ambulanten Pflege besonders hoch, weil fast alle Pflegedienste nicht nur Leistungen für pflegebedürftige alte Menschen, sondern auch für Kranke und Menschen mit Behinderungen erbringen (Backes, Amrhein, Wolfinger 2008, S. 49). Der Anteil der Zivildienstleistenden ist in den 2000 Jahren deutlich gesunken, er lag im Jahr 2007 bei unter 5% (Pflegestatistik 2007). Während zu den Aufgaben der Krankenpfleger/innen im Altenpflegebereich vor allem die medizinische Pflege zählt, ist für den Beruf der Altenpfleger/in die Ausrichtung auf sozialpflegerische Aufgaben wie die Betreuung und Beratung alter Menschen in ihren

162

persönlichen und sozialen Angelegenheiten und die Hilfe zur Erhaltung und Aktivierung der eigenständigen Lebensführung charakteristisch (Klie 2003, S. 32). In der stationären Pflege müssen der Heimpersonalverordnung entsprechend mindestens 50% der Pflegekräfte Fachkräfte mit einer dreijährigen Fachausbildung sein, wie zum Beispiel Kranken- und Altenpfleger/innen. Altenpflegehelfer/innen und Krankenpflegehelfer/innen, die nur eine einjährige Ausbildung absolviert haben, gelten entsprechend nicht als Fachkräfte (vgl. Kapitel 11). Zu den Tätigkeitsprofilen der Pflegekräfte zählt neben der Grundpflege (unter anderem Unterstützung bei der Morgentoilette, beim Ankleiden, bei der Nahrungsaufnahme) auch soziale Betreuung in den stationären Einrichtungen sowie hauswirtschaftliche Versorgung in den häuslichen Pflegediensten. Die Tätigkeitsfelder der Pflegefachkräfte, vor allem der Altenpfleger/innen und Krankenpflege/innen, unterscheiden sich nur geringfügig von dem Tätigkeitfeld der Pflegehilfskräfte (Hierming u.a. 2005, S. 177). Auch Hilfskräfte können bestimmte Aufgaben der Behandlungspflege übernehmen, wenn die organisatorischen Voraussetzungen und die verantwortliche Steuerung dieser Dienstleistungsprozesse gewährleistet sind (Klie 2002, S. 10). Tabelle 6.8.: Eckdaten des deutschen und schwedischen Altenpflegearbeitsmarktes (2007) Deutschland Stationäre Altenpflege

Ambulante Einrichtungen

Anzahl der Pflegeeinrichtungen/Pflegedienste

11.000

11.500

Beschäftigte gesamt

574.000

236.000

Anteil der Pflegebeschäftigten an den Gesamtbeschäftigung *

2,2%

Schweden Alten- und Behindertenpflege

232.800 5,2%

Frauenanteil

85%

87%

91%

Vollzeit

35%

27%

39%

Quelle: Statistisches Bundesamt, Pflegestatistik 2007, SKL 2008a, S. 77; European Commission 2008, Zahlen gerundet *Anmerkung: Anteil der Pflegebeschäftigten an der Gesamtbeschäftigung im Alter von 15-64 (European Commission 2008, Statistical Annex)

In Schweden stellt der Pflegebereich einen vergleichsweise großen Teil-Arbeitsmarkt dar. Über fünf Prozent aller Beschäftigten, und damit mehr als doppelt so viele wie in

163

Deutschland, sind in der Alten- und Behindertenpflege in Schweden erwerbstätig (vgl. Tabelle 6.7.). In der Pflege sind verschiedene Berufsgruppen tätig: Persönliche Assistenten (personliga assistenter), Krankenpflegehelfer/innen (undersköterskor) Hilfskrankenschwestern/pfleger (sjukvårdsbiträden) und Pflegehelfer/innen (vårdbiträden) leisten die direkte Pflegearbeit. Administrative und organisatorische Aufgaben übernehmen die Pflegemanager/innen der mittleren

Leistungsebene

Krankenschwestern/pfleger

(hemtjänstassistent, (sjuksköterskor),

områdeschef

oder

Krankengymnasten

biståndsbedömare).

(sjukgymnaster)

und

Arbeitstherapeuten (arbetsterapeuter) sind ebenfalls in die Pflege einbezogen, ihr Anteil an allen Pflegekräften ist jedoch gering (Johansson, Moss 2004, S. 28f.). Die beiden wichtigsten Berufe in der Altenpflege, die die alltägliche, direkte Pflegearbeit leisten,

sind

die

Krankenpflegehelfer/innen

und

die

Pflegehelfer/innen.

Krankenpflegehelfer/innen haben in der Regel eine mehrjährige Pflegequalifizierung absolviert, die in den Schulen in der Gymnasialstufe angeboten wird (Johansson, Moss 2004, S. 40f.). Krankenpflegehelfer/innen können sowohl in der stationären als auch in der ambulanten Altenpflege tätig sein. Allerdings gibt es auch Krankenpflegehelfer/innen, die ohne eine pflegerelevante Qualifizierung tätig sind. Die Pflegehelfer/innen weisen oft gar keine, oder nur eine wenige Wochen umfassende pflegerelevante Qualifizierung auf. Zum Teil sind es Studentinnen, die in den Semesterferien im Altenpflegebereich jobben (Johansson, Moss 2004, S. 28f.). Generell ist die Tätigkeit der Krankenpflegehelfer/in nicht stärker reguliert als die der Pflegehelfer/in (Szebehely, Daly 2009, S. 3). Separate Daten zu den Krankenpflegehelfer/innen und Pflegehelfer/innen liegen nicht vor. Laut einer Untersuchung in 8 Kommunen im Jahr 2003 waren etwa die Hälfte der Beschäftigten Krankenpflegehelfer/innen, rund ein Drittel gehörte zu den Pflegehelfer/innen und nur gut 6% waren Krankenschwestern oder Krankenpfleger (Gustafsson, Szebeheley 2005, S. 19). Die Arbeitsaufgaben der schwedischen Pflegehelfer/innen und der Krankenpflegehelfer/innen in der ambulanten Pflege sind breit gefächert. Neben der Körperarbeit (Morgentoilette, Toilettengang, etc.) haben beide Berufsgruppen Kontakt zu anderen Akteuren im Gesundheitssystem und erledigen auch administrative Aufgaben. Sie leisten Beziehungsarbeit (Gespräche mit den Pflegebedürftigen), reinigen die Wohnung, waschen Wäsche und bereiten Mahlzeiten zu. Aber schwedische Pflegekräfte übernehmen auch professionelle Arbeiten wie Spritzen geben und das Verabreichen von Medikamenten. Lediglich bei dem Verabreichen 164

von Spritzen und bei administrativen Aufgaben gibt es Unterschiede zwischen den Pflegehelfer/innen und den Krankenpflegehelfer/innen: diese Aufgaben werden eher von letzteren übernommen (Szebehely, Daly 2009, S. 9). Für die Pflegeleitungskräfte gibt es seit einigen Jahren eine spezielle Sozialausbildung (social omsorgsutbildning), die drei bis dreieinhalb Jahre dauert. Ihre Aufgabe besteht darin, den Pflegebedarf einzuschätzen, in welcher Form, wie oft und in welchem Umfang die hilfsbedürftige Person eine Unterstützung erhalten sollte (Johansson Moss 2004, S. 89). Generell ist das Qualifikationsniveau der schwedischen Altenpflegekräfte im Vergleich zu Berufen in anderen Sozialbereichen niedrig. Während beispielsweise im Jahr 2002 in der Krankenpflege und im Vorschulbereich rund

die Hälfte der Arbeitskräfte eine

Hochschulausbildung aufwies (54% bzw. 45%), waren es in der Alten- und Behindertenpflege nur 18% (Socialstyrelsen 2004, S. 17). Der Lohn ist in der deutschen Altenpflege sehr niedrig. Laut dem Index des Deutschen Gewerkschaftsbundes „Gute Arbeit― verdienten 72 Prozent der Vollzeitbeschäftigten in der Altenpflege einen monatlichen Bruttolohn von unter 2000 Euro. 48% beziehen sogar weniger als 1.500 Euro brutto im Monat. Nur jede vierte Altenpflegekraft verdiente zwischen 2000 und 3000 Euro (vgl. Nölle; Goesmann 2009, S.5f.). Der Bruttomonatsverdienst einer Altenpflegerin und eines Altenpflegers liegt bei durchschnittlich 2.148 Euro; bei einer Altenpflegerhelfer/in bei 1.877 Euro (Bispink u.a. 2012, S.6). Der Bruttomonatsverdienst in der stationären Alten- und Behindertenpflege lag zwar bei durchschnittlich 14,17 Euro und in der ambulanten Pflege bei 13,57 Euro. Allerdings handelt es sich dabei um einen Durchschnittslohn, der nach oben und nach unten abweichen kann. So verdiente fast jede zehnte Pflegekraft in der Pflegebranche weniger als 8,50 Euro (West) bzw. 7,50 Euro (Ost) im Jahr 2006. Rund 9.400 Beschäftigte in der Pflegebranche – und zwar überwiegend

Frauen,

die

vollzeitbeschäftigt

waren

-

mussten

daher

ergänzend

Arbeitslosengeld II beantragen, da ihr Lohn nicht ausreichte (Deutscher Bundestag 2010, S. 4). Dies ist auf die sehr schwache Tarifbindung im Altenpflegebereich zurückzuführen. Bei den privaten Pflegeeinrichtungen finden sich keine tarifvertragliche Bindungen bis auf einige große Pflegekonzernketten, die eigne Haustarifverträge eingeführt haben. Bei den freigemeinnützigen Träger, die sich in der Vergangenheit an die Tarifstrukturen des BAT orientierten, haben sich einige Träger in den letzten Jahren von dieser Strategie verbschiedet.

165

(Hierming u.a. 2005, S. 169; Dahme, Kühnlein. Wohlfahrt 2005, S. 162f.). 96 In Hamburg wurden im Jahr 2007 beispielsweise nur noch 20 Prozent der in der ambulanten Pflege Beschäftigten nach Tarif bezahlt (Hamburger Abendblatt vom 3.11.2007). Seit August 2010 gibt es jedoch einen Mindestlohn für Pflegehilfskräfte, der bei 8,50 Euro bzw. 7,50 Euro in den alten und den neuen Bundesländern liegt und der bis zum Jahr 2014 auf 9 bzw. 8 Euro steigt. Im Vergleich zu Deutschland ist der Lohn in der schwedischen Altenpflege eher höher. Im Jahr 2007 lag der Durchschnittslohn in der häuslichen Pflege bei 20.562 SEK (entspricht etwa 2.267 Euro) bei öffentlichen Arbeitgebern und bei 20.138 SEK (entspricht etwa 2.220 Euro) bei privaten Arbeitgebern (Hanspers, Hensvik 2011, S. 285). Sieben Jahre zuvor war das Entgeltniveau bei privaten Arbeitgebern noch höher als bei öffentlichen Arbeitgebern. 97 Eine mögliche Erklärung könnte sein, dass die privaten Anbieter damals in der Expansionsphase mit der höheren Entlohnung leichter Pflegekräfte rekrutieren konnten. Im Vergleich zu anderen Bereichen ist der Lohn in der schwedischen Altenpflege jedoch niedrig (Johansson, Moss, S. 30).98 Ein Blick auf das Lohnniveau nach Berufsgruppen zeigt zudem, dass die quantitativ

bedeutsamsten

Beschäftigtengruppen

der

Pflegehelfer/innen

und

Krankenpfleger/innen auch nur wenig mehr als die deutschen Pflegekräfte verdienen dürften (vgl. Tabelle 6.8.). Tabelle 6.9.: Lohn in der schwedischen Altenpflege nach Berufen, 2008 SEK Pflegehelfer/innen 17.800 SEK Krankschwesternhelferinnen 18.600 SEK Krankenschwestern 24.500 SEK Beschäftigte in leitender 28.200 SEK Funktion

Euro 1.973 2.061 2.715 3.125

Quelle: SKL 2008a, S. 77

96

In den neuen Bundesländern konnte der BAT zudem im sozialen Sektor noch nie eine wirkliche Bindekraft entfalten (Dahme, Kühnlein, Wohlfahrt 2005, S. 163). 97 Nach Johansson und Moss (2004, S. 30) verdiente im Jahr 2000 eine weibliche Altenpflegekraft bei einem öffentlichen Arbeitgeber 16.200 SEK (entspricht etwa 1760 €) und bei einem privaten Arbeitgeber 16.500 SEK (1795€) (Johansson, Moss 2004, S. 30). 98 Allerdings verdienten die Beschäftigten im Vorschulbereich bei öffentlichen Arbeitgebern mit 20.552 SEK sogar etwas weniger als in der Altenpflege (Hanspers, Hensvik 2011, S. 262).

166

6.3.6. Der Arbeitskräftebedarf in der Altenpflege In Deutschland gibt es im Pflegemarkt bereits heute einen Fachkräftemangel, wie das Deutsche

Institut

für

angewandte

Pflegeforschung

in

seiner

bundesweiten

Pflegekräftebefragung von 2009 festgestellt hat (Isfort, Weidner u.a. 2010, S. 36). Nach Angaben des Statistischen Bundesamtes und des Bundesinstituts für Berufliche Bildung kann der derzeitige Pflegepersonalmangel bisher noch durch die Beschäftigung un- und angelernter Pflegekräfte kompensiert werden. Dagegen wird einer Studie der beide Institute (Afentakis,

Maier

2010)

zufolge

bis

spätestens

zum

Jahr

2025

ein

massiver

Arbeitskräftemangel erwartet bei einer Fortschreibung der derzeitigen alters- und geschlechtsspezifischen Krankenhausdiagnose- und Pflegewahrscheinlichkeiten (Status-quoSzenario) und unter Beibehaltung der derzeitigen Beschäftigtenstruktur. Auch das Aussetzen des Zivildienstes im Jahr 2011 wird zum Arbeitskräftemangel im Altenpflegebereich beitragen. Allerdings waren die Zahlen der Zivildienstleistenden, die in der Altenpflege tätig sind, schon seit Jahren deutlich rückläufig99. In

Schweden

gibt

es

vor

allem

bei

den

Krankenschwestern/pflegern

einen

Arbeitskräftemangel im Pflegebereich. Bis Mitte der 2000er Jahre scheinen sich die Rekrutierungsschwierigkeiten bei den Pflegehelfer/innen und den Krankenpflegehelfer/innen gelegt zu haben. Bei den Pflegehelfer/innen zeigt sich sogar eine steigende Arbeitslosigkeit. Allerdings ist dies regional unterschiedlich. Vor allem in den großen Städten, besonders in Stockholm, gibt es weiterhin Schwierigkeiten bei der Rekrutierung der Pflegekräfte (Socialstyrlesen 2004, S. 17). Nach dem Jahr 2015 wird bei allen Pflegekräften ein Arbeitskräftemangel erwartet (Blomqvist, Murhem 2005). Es wird mit einem Mangel von rund 200.000 Pflegebeschäftigten in der Kranken-, Alten- und Behindertenpflege gerechnet (Socialstyrelsen 2004, S. 19). Demgegenüber geht der Schwedische Verband der Kommunen und Regionen davon aus, dass erst im Jahr 2020 ein erheblicher Arbeitskräftemangel eintreten wird (SKL 2006b, S. 63). Dies ist zum einen auf demographische Gründe zurückzuführen. Wie aus Tabelle 6.9. ersichtlich, gehen die Prognosen von einem deutlichen Anstieg älterer Menschen, vor allem der Gruppe der 80jährigen und Älteren aus. Nach dem Jahr 2020 wird für Schweden im Vergleich zu Deutschland jedoch mit einem deutlich geringeren Anstieg gerechnet. 99

Die Zahl der in der stationären Einrichtungen und ambulanten Diensten tätigen Zivildienstleistenden sank von gut 19 Tausend um mehr als die Hälfte, auf knapp neun Tausend, und der Anteil der Zivildienstleistenden an allen in der Altenpflegebeschäftigten ging von rund 3% im Jahr 1999 auf 1% im Jahr 2007 zurück (Pflegestatistik 2007).

167

Tabelle 6.10.: Der Anteil älterer Menschen an der Gesamtbevölkerung in Deutschland und Schweden

Jahr 1971 2000 2020 2050

Anteil der 65jährigen und Älteren an der Anteil der 80jährigen und Älteren an der Gesamtbevölkerung in Prozent Gesamtbevölkerung in Prozent Deutschland Schweden Deutschland Schweden 14 14 2 2 18* 17,2 4,2 5 21,9 21,2 6,9 5,4 29,6 23,6 12,2 8,7

Quelle: für Deutschland: Bericht der Sachverständigenkommission 2005, S. 35; für Schweden: Socialstyrelsen 2009b, S. 10; Statistiska centralbyrån 2006, S. 14ff.; SKL 2006b, S. 11 *Jahr 2000 = 2003

Zum anderen werden aus Altersgründen in den kommenden Jahren viele Pflegebeschäftigte den Arbeitsmarkt verlassen und in Rente gehen. Das schwedische Statistikamt geht davon aus, dass sich die Zahl der Pflegehelfer/innen und Krankenpflegehelfer/innen bis zum Jahr 2020 halbieren könnte (Socialstyrelsen 2006, S. 45). 6.3.7. Zusammenfassung Insgesamt sind die Rahmenbedingungen in Schweden für einen großen öffentlichen Pflegearbeitsmarkt günstiger als in Deutschland (vgl. Tabelle 6.10.). Tabelle 6.11.: Zentrale Merkmale der deutschen und schwedischen Altenpflege Deutschland Sozialversicherung Korporatistische Steuerung: Staat, Verbände, Sozialversicherungen Einklagbares Recht auf Pflege Berechtigung Budgetprinzip: „Teilkasko― Pflegebezogenes Prinzip Vorrang der Familienpflege Verantwortung (Subsidarität)  Familienpflege, öffentlich erleichtert Rolle der ambulanten Die Familienpflege entlastend Dienste häusliche Pflege bei sehr Stark begrenzt hohem Pflegebedarf zentrale Anbieter von Wohlfahrtsverbände, private Träger Pflegedienstleistungen Ca. 10% Gewerkschaftlicher Organisationsgrad der Beschäftigten Finanzierung Steuerung

Quelle: Eigene Zusammenstellung

168

Schweden Kommunale Steuern Dezentrale staatliche Steuerung: Staat, Kommunen (Bürger)Recht auf Pflege Bedarfsprinzip:„Normalisierung― Öffentliche Verantwortung (Universalismus)  Öffentliche Pflege Familienpflege und ambulante Dienste ergänzen einander 24-Stunden Pflege möglich Kommunen Ca. 90%

Der Einfluss der angeführten Rahmenbedingungen auf die Beschäftigungsbedingungen der Pflegekräfte lässt sich schwer einschätzen. In Deutschland dürfte das große und fragmentierte Akteursfeld eine Stabilisierung und Professionalisierung der Altenpflegearbeit tendenziell erschweren. Die Position der Berufsverbände und der Gewerkschaft, die eine Aufwertung der Pflegearbeit und bessere Beschäftigungsbedingungen befürworten, ist eher schwach. Zudem treten neben den weltanschaulich geprägten Wohlfahrtsverbänden auch im großen Umfang private Anbieter als Arbeitgeber im Pflege-Arbeitsmarkt auf. Deren ausschließliche Gewinnorientierung hat einerseits ein starkes Interesse an niedrigen Personalkosten zur Folge. Andererseits könnte aus ihrer Sicht ein besonderes Qualifikationsprofil mit einem hohen Fachkräfteanteil einen Wettbewerbsvorteil darstellen. Im Vergleich zu Deutschland ist das Akteursfeld in Schweden übersichtlicher. Als Arbeitgeber

treten

überwiegend

Kommunen

auf,

und

der

gewerkschaftliche

Organisationsgrad gilt als sehr hoch. Allerdings haben die Kommunen bei der Ausgestaltung des kommunalen Pflegesystems große Gestaltungsspielräume, aufgrund der vagen Formulierungen über soziale Dienste im entsprechenden Gesetz, aber auch aufgrund ihres Rechtes, Steuern zu erheben und über deren Verwendung relativ frei zu entscheiden. Die Organisation der regulären Pflegearbeit ist demnach in einem nicht unerheblichen Maße von den jeweiligen Kommunen und ihren ökonomischen, soziodemographischen und politischen Rahmenbedingungen abhängig.

7. Die Wende zum Markt – Liberalisierungspolitik im öffentlichen Bereich Seit den 1980er und 1990er Jahren vollzieht sich in den westlichen Industrieländern ein steuerungspolitischer Wandel, der eine Stärkung des Marktes gegenüber den anderen wohlfahrtsproduzierenden Institutionen - dem Staat, den Familien und den gemeinnützigen Organisationen - umfasst. Hierunter lassen sich Privatisierungen, Liberalisierungen, Deregulierungen und die Markterweiterung im öffentlichen Bereich fassen. All diese Elemente des Steuerungswandels führen zu einem Bedeutungsverlust des Staates als Produzent wohlfahrtsstaatlicher Leistungen und als intervenierender Akteur zugunsten eines Bedeutungszuwachses des Marktes. Neben Liberalisierungen, Deregulierungen und Privatisierungen können auch workfare-ähnliche sowie defamiliarisierende sozialpolitische Reformen als Teil des marktorientierten Steuerungswandels aufgefasst werden, da sie eine Stärkung des (Arbeits-)Marktes als wohlfahrtsproduzierende Instanz beinhalten. Zudem zielen sie zufolge auf eine Stärkung der Eigenverantwortung (Höpner u.a. 2009, Gilbert 2002). Zwar weichen workfare-Ansätze und defamiliarisierende Reformen von dem Muster des staatlichen 169

Bedeutungsverlustes infolge des Marktzuwachses ab, da sie eher zu einem „Mehr― an staatlicher Regulierung beitragen. Nach Gilbert (2002) stellen diese Reformen jedoch weitere Bereiche dar, in der der Staat sich durch die Stärkung der Eigenverantwortung von seiner öffentlichen Verantwortung verabschiedet. In diesem Kapitel soll der Steuerungswandel im öffentlichen Sektor in Deutschland und Schweden genauer betrachtet werden, da er für die Entwicklung und Steuerung der Pflegearbeitsmärkte zentral ist. Mit Blick auf die erheblichen Unterschiede der beiden Länder bei den wohlfahrtstaatlichen Rahmenbedingungen und Akteurskonstellationen zu Beginn der 1990er Jahre (vgl. Kap. 6) ist nach der Pfadabhängigkeitsthese davon auszugehen, dass sich der Steuerungswandel in Deutschland und Schweden ebenfalls in seiner Zielsetzung und Form sowie in seinem Umfang unterscheidet. Dies dürfte entsprechend unterschiedliche Implikationen für die Altenpflegearbeitsmärkte haben. Daher werden in diesem Kapitel zentrale steuerungspolitische Entwicklungen in den beiden Ländern gegenüber gestellt und dabei auch nach der Rolle der Altenpflege gefragt. 7.1. Der Steuerungswandel: Die „Wende zum Markt“ Als „Wende zum Markt― hat Renate Mayntz (1996, S. 266) jene Entwicklung bezeichnet, die sich seit den 1980er Jahren in den westlichen Industrieländern im öffentlichen Sektor abzeichnet und Tendenzen der Deregulierung, Privatisierung, Liberalisierung und der Erweiterung von Märkten im öffentlichen Bereich umfasst. In der sozialwissenschaftlichen Forschung besteht Konsens darüber, dass sich ein solche „Wende zum Mark― vollzieht.100 Uneinigkeit besteht hingegen über die Gründe für diesen Wandel, über seine Form und Tiefe sowie über seine Folgen für die nationale Sozialpolitik. Auch konnten sich bisher keine einheitliche Definition und kein einheitlicher Begriff durchsetzen. Geläufig sind unter anderem Begriffe wie „Liberalisierung(spolitik)― oder „marktschaffende Politik (Höpner u.a. 2009; Trampusch 2006) „Ökonomisierung― (Wasel 2011; Evers, Heinze 2008;101 Heinze, Schmid,

Strünck

1997),

„Vermarktlichung―

(Nullmeier

2004,

Bode

2006)

bzw.

„Marketization― (Svensson 2001, 2003; Reichard 2002, Antonnen, Haïkïö 2011), „marktorientierte Reformen― (Gilbert 2002) und „Marktschaffung― bzw. „Konstitution von Märkten― (Eberlein 2000; Czada, Lütz 2000).

100

Vgl. beispielsweise Bieling u.a. 2008; Höpner u.a. 2009; Gilbert 2002; Svensson 2001; Pierson 2000, 1996, Lütz, Czada, 2000; Eberlein, Grande 2000, Grande, Eberlein 2000; Lane 1997 101 In dem von Evers und Heinze (2008) herausgegebenen Band beschäftigen sich verschiedene Beiträge unter anderem mit der Ökonomisierung der Familienpolitik, der Pflegepolitik und der Lebenswelt.

170

Generell lassen sich mit Blick auf ursächliche und verstärkende Kräfte, die den marktorientierten Wandel forciert haben, grob zwei Richtungen unterscheiden, die in der Tendenz eher wirtschaftliche oder politische Aspekte betonen. Vertreter der „Internationalen Hypothese― bzw. der „Globalisierungsthese― verweisen auf die veränderten wirtschaftlichen Rahmenbedingungen, die wachsende Weltmarkteinbindung und die Liberalisierung des Handels und der Kapitalmärkte, die nationales Regierungshandeln einschränken. Auch die Innovationen

der

Informationstechnologie,

die

eine

Beschleunigung

der

globalen

Kapitalbewegungen ermöglicht haben, werden als treibende Kraft oder Vorbedingung der Globalisierung angeführt (vgl. für einen Überblick Ostheim 2007; kritisch zur Globalisierungsthese: Svensson 2003). Forscher/innen, die sich mit dem Wandel des Keynesianischen fordistischen Wohlfahrtsstaat befassen (vgl. zum Beispiel Jessop 1993; Gray 2005),

betonen

ebenfalls

die

Bedeutung

der

veränderten

wirtschaftlichen

Rahmenbedingungen. So führt beispielsweise Sauer (2007) den Steuerungswandel auf eine veränderte Produktionsweise zurück, die mit dem Bruch mit dem Fordismus einhergeht und die

zu

einer

Durchsetzung

einer

marktzentrierten

Produktionsweise

und

der

unternehmensbezogenen Ausrichtung auf Absatzmärkte geführt hat. In einer anderen Forschungsperspektive wird eher die Rolle der Politik, der Akteure und der institutionellen Rahmenbedingungen betont und die ―Wende zum Markt― vor allem als Folge eines normativen Wandels gesehen, dessen „[…] Ursprung nicht in der realen Ökonomie, sondern in der Politik […]― liegt (Mayntz, Scharpf 2005 ohne Seitenzahl; vgl. auch Czada 2004, S. 14, Höpner u.a. 2009, S.5; Svensson 2003, S. 22). Mayntz und Scharpf (2005) führen in diesem Kontext den Paradigmenwechsel in den Wirtschaftswissenschaften102 an und dessen Adaption durch Teile der Wirtschaftspresse, die Situationsdeutung durch das politische System, sowie durch den Personalaustausch in den Führungs- und Stabsfunktionen der Finanzministerien,

Wirtschaftsministerien

und

Zentralbanken.

Auch

die

Liberalisierungspolitik der Europäischen Kommission bzw. die EU Politiken seit den 1990er Jahren gelten als treibende Kraft (vgl. Eberlein, Grande 2000; Czada 2004; Dahme, Kühnlein, Wohlfahrt 2005; Börzel 2006; Leibfried, Starke 2008). Weitgehende Einigkeit besteht in der Literatur, dass sich die marktschaffende Politik in den 1980er Jahren in Deutschland wie in Schweden (zunächst) auf die „staatsnahen Sektoren― 102

Dabei sei es Mayntz und Scharpf (ebd.) zu Folge nicht nur zu einer Renaissance, sondern auch zu einer Radikalisierung der neoliberalen Wirtschaftstheorie gekommen, die Staatseingriffe in das Marktgeschehen nicht nur als praktisch unwirksam, sondern als schädlich ansah. Lane (1997) verweist auf die wirtschaftswissenschaftlichen Konzepte der Universität Chicago („Chicago School“) zur Privatisierung, Deregulierung und Vermarktlichung, die den marktorientierten Wandel gestützt haben.

171

(Mayntz, Scharpf 1995, S. 13) bezogen, die öffentliche Leistungen erbringen, ohne zu den Staatsfunktionen im engeren Sinne zu zählen. Hierzu gehören die Gas-, Wasser- und Elektrizitätsversorgung sowie kommunalen Infrastruktureinrichtungen wie Krankenhäuser oder Bäder, aber auch das Gesundheitswesen.103 Die Privatisierung dieses „äußeren Verteidigungsrings― des Wohlfahrtsstaates (Leibfried, Starke 2008), für den in der deutschen Debatte auch der Begriff der „Daseinsvorsorge― benutzt wird, erhöhte den institutionellen, nationalen Rechtfertigungsdruck auf den dahinterliegenden Sozialstaat (Leibfried 2001; Leibfried, Starke 2008). Seit den 1990er Jahren zeigt sich in Deutschland auch eine zunehmende „Ökonomisierung― bzw. „Vermarktlichung in verschiedene sozialpolitische Politikbereichen104 (einen Überblick bieten Evers, Heinze 2008). In Schweden haben Marktmechanismen vor allem im Bereich der Pflegepolitik und im Kontext der Rentenreform an

Bedeutung

gewonnen

(Bergh

2010;

einen

Überblick

zur

schwedischen

Liberalisierungspolitik bieten Bergh und Erlingsson 2009). Die Folgen der marktschaffenden Politik sind zum einen eine Aufwertung des Marktes im Bereich der Wohlfahrtsproduktion (vgl. Kapitel 4). Hassel (2011) führt an, dass der Markt als Koordinierungsmechanismus

im

wohlfahrtsstaatlichen

Bereich

und

als

Produzent

wohlfahrtstaatlicher Leistungen an Bedeutung gewonnen hat. In Kontext der Deregulierung hat der Staat dem Markt bzw. den privaten Unternehmen Zugang zu vormals öffentlichen Versorgungsunternehmen

eröffnet,

mit

erheblichen

Konsequenzen

für

die

Wohlfahrtsproduktion: „An die Stelle des Wohlfahrtsstaates als Garant sozialer Absicherung traten nun private Anbieter auch in Bereichen der Sozialpolitik, etwa durch die Einführung der kapitalgedeckten Renten- und Krankenversicherung― (Hassel 2011, S. 9). Die marktschaffende Politik hat so den Aufstieg der „Wohlfahrtsbranche― gefördert (Klenk, Nullmeier 2010). Zum anderen hat die marktschaffende Politik Auswirkungen auf die Funktion der Sozialpolitik, die in der Literatur unterschiedlich bewertet werden. So betonen Morel, Palier und Palme (2012, S. 9) beispielsweise die seit Ende der 1990er Jahre zunehmend produktive bzw. „sozialinvestive― Ausrichtung und Funktion der Sozialpolitik. Sozialpolitik soll demnach weniger durch passive Einkommenstransfers „reparieren―, als vielmehr die 103

Für Deutschland: Mayntz, Scharpf 1995; Schneider, Tenbrücken 2004, Leibfried, Obinger 2008; Höpner u.a. 2009; für Schweden: Montin 1997, Clayton, Pontusson 1998; Green-Pedersen 2002; Svensson 2003; Blomqvist 2004. 104 Für den Bereich der Sozialen Arbeit vgl. Buestrich, Wohlfahrt 2008; Boeßenecker, Trube, Wohlfahrt 2000 sowie Lindenberg 2000; für die Gesundheitspolitik vgl. Gerlinger 2004; für die Familienpolitik vgl. Leitner 2008 und Ostner 2008; für die Pflegepolitik vgl. Pfau-Effinger, Och und Eichler 2008; für die Arbeitsmarktpolitik vgl. Dingeldey 2011.

172

Menschen durch frühkindliche Bildung und Betreuung sowie lebenslanges Lernen „vorbereiten―, um bestimmten sozialen und ökonomischen Risiken vorzubeugen, die sich aus veränderten Arbeitsmarktbedingungen und Familienkonstellationen ergeben können. Dagegen betont Lamping (2008a), dass die Sozialpolitik zwar zum einen zunehmend „[…] Produktivfaktor,

Zuträger

und

Fundament

für

eine

europäische

Politik

der

Konkurrenzfähigkeit und des Wachstums― (ebd., S. 131) sei. Zum anderen fungiert sie jedoch auch als „notwendiges Auffangbecken für die Verlierer des Modernisierungsprozesses […]― (ebd., S. 131). Cantillon (2010, S. 16) führt allerdings an, dass Sozialpolitik in den europäischen Ländern seit einigen Jahren weniger zugunsten von armen Menschen ausgerichtet sei. Der Übergang vom passiven Sozialschutz zur Aktivierung und sozialinvestiven Maßnahmen ist ihrer Ansicht nach zum Teil für die enttäuschenden Ergebnisse bei der Armutsbekämpfung verantwortlich. In Anlehnung an das in Kapitel 4 vorgestellte Liberalisierungs-Konzept von Höpner u.a. (2009) wird in diesem Beitrag die „Wende zum Markt― als marktschaffende Politik oder Liberalisierungspolitik aufgefasst, die sich politikfeldübergreifend vollzieht und die politisch herbeigeführt wird. Dazu werden hier neben der Liberalisierung, Privatisierung und Deregulierung auch separat die Einführung von Quasi-Märkten und Wohlfahrtsmärkten (vgl. Kapitel 4) sowie workfare-ähnliche und defamiliarisierende Reformen angeführt. Die Einführung workfare-ähnlichen Reformen kann als marktschaffende Politik aufgefasst werden, da sie nach der in Kapitel 4 angeführten Definition von Höpner u.a. (2009) auf eine Stärkung des Prinzips der Eigenverantwortung der Betroffenen hinwirken. Der Begriff „workfare― leitet sich aus den Wörtern „work― und „welfare― ab und bedeutet „work for your welfare―, also die Gewährung von wohlfahrtsstaatlicher Unterstützung nur im Gegenzug für geleistete Arbeit (Kildal 2001, S. 3). Beim workfare-Ansatz (vgl. Jessop 1993, 2002) werden die Übergänge in vorhandene Jobs effektiver gestaltet, in dem Sozialhilfeempfänger in Arbeitssuchende transformiert und so aktiviert werden (Peck, Theodore 2001, S. 454). Zwar haben workfare-Reformen im strikten Sinn außerhalb des angelsächsischen Raumes Mohr (2009) zufolge kaum Bedeutung. Es sind jedoch in den meisten westlichen Ländern Reformen der sozialen Absicherung bei Erwerbslosigkeit umgesetzt worden, die die staatliche Unterstützung stärker von den Mitwirkungspflichten der Erwerbslosen abhängig machen (Mohr 2009, S. 50). Dieser Prozess vollzieht sich seit den 1990er Jahren in den europäischen Ländern im Kontext der zunehmenden Aktivierung der Arbeitsmarktpolitik (Lødemel,

173

Trickey 2000, S. 13).105 Demgegenüber führt Kildal (2001, S. 3) allerdings an, dass workfareAnsätze nicht mit Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik gleichzusetzen sind, da sie sich von anderen Formen der Aktivierungspolitik durch die schlechten Arbeitsbedingungen und den Mangel an Weiterbildungselementen unterscheiden. Als marktschaffende Politik können auch defamiliarisierende, sozialpolitische Reformen angeführt

werden,

die

eine

Herauslösung

von

Betreuungs-,

Bildungs-

und

Erziehungsaufgaben aus der Familie fördern und die auf eine größtmögliche Ausweitung der Arbeitsmarktteilhabe aller erwachsenen Familienmitglieder setzen (Ostner 2008, zum Konzept der Defamilisierung vgl. Kapitel 4). Defamiliarisierende Reformen zielen dem liberalisierungspolitischem Kriterium Höpners u.a. (2009) entsprechend auf eine Stärkung der Eigenverantwortlichkeit der Familien. Dies zeigen auch die sozialpolitischen Vorstellungen der OECD, die eine Verknüpfung der sozialen gesellschaftlichen Solidarität mit der Eigenverantwortung der Familien und der Individuen vorsehen: ―The new social policy agenda is how to achieve social solidarity through enabling individuals and families to support themselves […]― (OECD 1999, S. 4, zitiert in Ostner 2008, S. 49). Zudem zielen defamiliarisierende Reformen auf arbeitsmarkt-, wachstumspolitische und demographische Ziele. Familien werden Ostner (2008, S. 49ff.) zufolge zunehmend unter ökonomischen

Gesichtspunkten

betrachtet,

so

unter

anderem

als

Ressource

des

Arbeitsmarktes. Die Idee einer „familienfreundlichen Arbeitswelt― sei demnach der Idee einer „beschäftigungsfreundlichen Familie― gewichen (ebd.), deren Familienleben sich den betrieblichen und beschäftigungsrelevanten Erfordernissen anpasst (Daly 2009, S. 337, 340). Die Arbeitnehmernorm wurde auch auf Familien mit Kleinkindern unter drei Jahre verallgemeinert und die zunehmende Individualisierung der sozialen Sicherung fördert den Einstieg in das Zwei-Verdiener-Modell (Ostner 2008, S. 49ff.). Mahon (2005) zufolge ist dieser Wandel im Bereich der Familienpolitik, der einen Abschied von der sozialpolitischen Unterstützung von Frauen mit häuslichen Betreuungs- und Pflegeaufgaben beinhaltet, nicht nur auf die EU begrenzt, sondern zeigt sich auch in anderen entwickelten, kapitalistischen Ländern. Dieser Wandel wird maßgeblich von supranationalen Organisationen wie der OECD gefördert, deren zentrales Anliegen die Schaffung von

105

Das aus den USA stammende workfare- Konzept findet dort seit 1981 Anwendung und kann dort als funktionales Äquivalent für eine fehlende Arbeitsmarktpolitik und ein angemessenes Sozialsystem gesehen werden (Kildal 2001, S.3f.).

174

flexiblen Arbeitsmärkten und Haushalten in einer globalisierten Wirtschaft ist.106 Allerdings wird die Defamiliarisierung im Altenpflegebereich weniger von der OECD vorangetrieben (Mahon 2005, S. 1f.). Auch die EU hat diesen Wandel mit dem Konzept zur Vereinbarkeit von Erwerbsarbeit und Familie gefördert. Stratigaki (2004) kommt im Rahmen ihrer Analyse von EU-Dokumenten zu dem Ergebnis, dass die ursprünglichen gleichstellungsorientierten Ziele - die Förderung der Gleichberechtigung auf dem Arbeitsmarkt und eine Teilung der Verantwortung für Familienarbeit zwischen Männern und Frauen

- im Rahmen der Europäischen

Beschäftigungsstrategie der 1990er zunehmend in ein stärker marktorientiertes Ziel, nämlich die Förderung von flexibler Beschäftigung, verändert wurden (Stratigaki 2004, S. 30). Der Staat zieht sich im Kontext von defamiliarisierenden Reformen als Wohlfahrtsproduzent jedoch nicht grundsätzlich zurück, sondern verstärkt in einigen Bereichen sein Engagement, so beim Ausbau der öffentlichen Kinderbetreuung. Andere Bereiche überlässt er hingegen zum Teil dem Markt, wie das Beispiel der privaten Nachhilfe in Deutschland zeigt (vgl. weiter unten). Im folgenden Abschnitt soll die Liberalisierungspolitik in Deutschland und Schweden verglichen werden. Der Pfadabhängigkeitsthese (vgl. Kapitel 4) entsprechend ist davon auszugehen, dass sich zwischen den beiden Ländern tendenziell eher Unterschiede im Umfang, Form und Ziel der Liberalisierungspolitik zeigen werden. Dagegen legen die Ausführungen von Höpner u.a. (2009) zu dem länder- und politikfeldübergreifenden Charakter der Liberalisierungspolitik nahe, dass sich die Liberalisierungsprozesse in Deutschland und Schweden ähneln. Doch zunächst wird der sozialpolitische Hintergrund in Deutschland und Schweden skizziert, bevor zentrale Elemente der Liberalisierungspolitik in den beiden Ländern angeführt werden. Die arbeitsrechtlichen Deregulierungen werden separat im Kapitel 10 zur Arbeitsmarktpolitik thematisiert, um Doppelungen zu vermeiden. 7.2. Der Steuerungswandel in Deutschland In Deutschland gab es in den 1980er erste Anzeichen eines Politik- und Steuerungswandels, die sich jedoch insgesamt eher bescheiden darstellten. Erst in den 1990er Jahren setzten verstärkte Liberalisierungsmaßnahmen ein und in den 2000er Jahren zeigten sich in mehreren 106

In diesem Kontext interessant ist Frasers (2009) Hinweis auf die „untergründige“ Wahlverwandtschaft zwischen dem Neoliberalismus und der Neuen Frauenbewegung, die Fraser zufolge zu einer Umdeutung feministischer Ideale geführt hat. So hat beispielweise die ursprünglich feministische Kritik am "Familienlohn" ungewollt dazu beigetragen, dass die Überbewertung der Lohnarbeit (auf Kosten der informellen Arbeit) noch verstärkt wird.

175

sozialpolitischen Bereichen deutliche Pfadabweichungen. Mit der Vereinigung und der Belastung des sozialen Sicherungssystems, aber auch dem zunehmenden Einfluss der EU und dem Regierungswechsel von 1998 haben politische und ökonomische Aspekte zum sozialpolitischen Pfadwechsel geführt, die im Folgenden kurz ausgeführt werden. 7.2.1. Hintergrund: Vereinigung, Erschöpfung des Sozialstaates und der Wahlsieg von Rotgrün Die deutsche Vereinigung im Jahr 1990 stellte eine tiefe Zensur in der deutschen Wirtschaftsund Sozialpolitik dar (Ritter 2007, S. 6). Erstens führte sie zu einer Umkehrung der von der CDU/FDP-Regierung in den 1980er Jahren verfolgten Wirtschafts- und Sozialpolitik: „Ziele der Politik waren weniger Staat und mehr Markt, Stärkung der Eigenverantwortung der Bürger und der Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft. Diese Grundkonstellation änderte sich mit der Vereinigung― (Ritter 2007, S. 6). Beyme hat hierfür den Begriff des „Vereinigungskeynesianismus wider Willen― geprägt (Beyme 1994, S. 265, zitiert in SeeleibKaiser, Fleckenstein 2007, S. 430). Infolge der Vereinigung stiegen die Sozialleistungsquote und die Staatsquote stark an, die Verschuldung der öffentlichen Haushalte nahm zwischen 1989 und 1995 um mehr als das Doppelte zu, in den neuen Bundesländern gingen über vier Millionen Arbeitsplätze verloren und auch in den alten Bundesländern stieg die Arbeitslosigkeit nach dem Vereinigungsboom nach 1993 deutlich an. Um die negativen sozialen Folgen abzufedern, wurden umfassende Leistungen des bundesdeutschen Systems der sozialen Sicherung auf die neuen Länder übertragen. Entgegen früherer Tendenzen in den 1980er Jahren des Staatsabbaus sowie der Stärkung von Subsidarität und Eigenvorsorge übernahm nun der bundesdeutsche Staat die Verantwortung für die Lebensverhältnisse der Menschen in den neuen Bundesländern (Ritter 2007, S. 6). Zweitens spielte die Sozialpolitik im deutschen Einigungsprozess eine entscheidende Rolle. Insbesondere durch die aktive Arbeitsmarktpolitik, die zeitweise über zwei Millionen Erwerbstätige in den neuen Bundesländern erfasste, sowie durch die Übertragung des (west)deutschen Systems der sozialen Sicherung auf die neuen Bundesländer, wurde der wirtschaftliche Umbruch sozial abgefedert (Ritter 2007, S. 6f.). Mit arbeitsmarktpolitischen Mitteln wie den Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen, Kurzarbeit und Arbeitslosengeld, aber auch mit Frühverrentungsregelungen wurde der Arbeitsmarkt entlastet. Im Jahr 1991 betrug der Entlastungseffekt der aktiven Arbeitsmarktpolitik fast 50%, das heißt ohne die 176

arbeitsmarktpolitische Expansion wäre die Arbeitslosigkeit um den Faktor 1,5 höher gewesen (Schmid 1998, S. 175). Drittens hatte die Vereinigung Folgen für die Sozialpolitik. Die hohen Transferleistungen in die neuen Bundesländer wurden zu einem großen Teil über die Sozialversicherungen und nicht über Steuern finanziert und führten zu einer einseitigen Belastung der Versicherten und Arbeitgeber.107 „Die Sozialkassen wurden in der Frühphase der Einheit quasi als eine Art ‚Anschubfinanzierung‗ für ‚blühende Landschaften‗ im Osten verwandt (Trampusch 2009, S. 104). Im Zeitraum von 1990 bis 1997 betrug der Nettotransfer in die neuen Bundesländer eine Billion DM (Tálos 2004, S. 217). Die Folgen war eine „Erschöpfung des Sozialstaates― (Trampusch 2009, S. 110) und ein rasanter Anstieg der Staatsverschuldung (Zohlnhöfer 2001, S. 266).108 Die Sozialkassen hatten ein erhebliches Defizit zu verzeichnen. Während sie im Jahr 1991 zusammengenommen noch einen Überschuss von insgesamt 12 Milliarden DM aufwiesen, lag ihr Defizit nur ein Jahr später bei 28 Milliarden DM (Sachverständigenrat 1992, S. 151). In der Folge verschärften sich die Finanzierungsprobleme der Sozialkassen, die Beitragssätze zu den Sozialversicherungen mussten in den 1990er Jahren (mehrmals) erhöht werden ebenso wie die Steuern (Ostheim, Schmidt 2007, S. 197). Aber nicht nur die Erschöpfung des Sozialstaates wie auch die anhaltend hohe Massenarbeitslosigkeit erzeugten einen wachsenden Reformdruck. Auch die infolge der Vereinigung sich verschlechterten Standortbedingungen der deutschen Wirtschaft durch die Staatsverschuldung und die gestiegenen Arbeitskosten, insbesondere die „Lohnnebenkosten―, dürften den Reformdruck gesteigert haben. Zudem sah sich die Wirtschaft einem verschärften Wettbewerb ausgesetzt durch die Europäisierung des Arbeitsmarktes, der Globalisierung der Finanzmärkte und den unternehmerischen Standortverlagerungen in Länder mit niedrigeren Steuern, Löhnen, Sozialleistungen und Umweltauflagen (Ritter 2007, S. 7). Die MaastrichtKriterien engten zudem die Handlungsmöglichkeiten der Bundesregierung ein, und die Alterung der Bevölkerung und ihre Bedeutung für die sozialen Sicherungssysteme wurden verstärkt wahrgenommen. Es war das Zusammenspiel dieser genannten Faktoren, „[…] dass die Sozialpolitik seit Mitte der Neunzigerjahre immer weniger Entlastung im Verhältnis von Staat und Verbänden hinsichtlich Kostenverteilung und Konfliktinstitutionalisierung bieten konnte, sondern im Gegenteil beide belastete― (Trampusch 2009, S. 121).

107

Bis zu einem Viertel der gesamten Kosten der Einheit wurde von den Sozialversicherungen getragen (Jochem 2004, S. 254). 108 Während die Neuverschuldung im Jahr 1989 bei 20 Milliarden DM lag, schnellte sie im Jahr 1991 auf 46, 7 Mrd. DM hoch und lag im Jahr 1993 bei 66,2 Mrd. DM (Zohlnhöfer 2001, S. 266).

177

Der erneute Umschwung in der Ausrichtung der Sozialpolitik setzte Ende 1992 ein: Zentrales Ziel der Regierungspolitik wurde nun die Konsolidierung der Staatsfinanzen und der Abbau der durch Steuern und Sozialabgeben verursachten Belastungen der Wirtschaft (Ritter 2007, S. 8). Mit einer Reihe von Maßnahmen und Gesetzen, die Einschnitte im sozialen Sicherungssystem

beinhalteten,

versuchte

die

Regierung,

die

Ausgaben

der

Sozialversicherungen zu begrenzen (Ostheim, Schmidt 207, S. 198f.; Tálos 2004, S. 217ff.). Gleichzeitig wurde in den 1990er eine Politik der Privatisierung und Deregulierung, die in den 1980er Jahren eher halbherzig vorangetrieben worden war, nun beschleunigt und intensiviert, da eine Ausdehnung der Staatsverschuldung oder eine Erhöhung der Sozialversicherungsbeiträge nicht mehr in Frage kamen (Zohlnhöfer 2001, S. 314, 364). Auch die Einführung des Neuen Steuerungsmodells 1993 zur Modernisierung der kommunalen Verwaltung ist im Kontext der Haushaltskonsolidierung zu sehen. Denn die Kommunen gerieten infolge der Absenkung der Lohnersatzleistungen und der zeitlichen Verkürzung der Arbeitslosenhilfe109 unter Druck, da sie zu dem Zeitpunkt mit stark steigenden Empfängerzahlen im Bereich der Sozialhilfe zu kämpfen hatten (Hassel, Schiller 2010, S. 104). Insbesondere die kommunale Sozialverwaltung geriet infolge der steigenden Sozialhilfeausgaben unter einen extremen Legitimationsdruck, da sie sich zum existenziellen Risiko für die kommunale Selbstverwaltung entwickelte. Gleichzeitig konnte sie die Faktoren ihres Problemdrucks, die steigende Arbeitslosigkeit und die Durchlöcherung des sozialen Sicherungsnetzes, selbst kaum beeinflussen. Die Ausgliederung von sozialen Aufgaben im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells dürfte daher für sie verlockend erschienen sein (Trube, Wohlfahrt 2000, S. 20f.). Der Wahlsieg der SPD und der Grünen im 1998 führte zu einem vollständigen Machtwechsel und ermöglichte der neuen Regierungskoalition, ihr Wahlversprechen einzulösen und den „Sozialabbau― der Vorgängerregierung rückgängig zu machen. In der Sozialpolitik wurden zunächst zahlreiche Leistungskürzungen und Deregulierungen zurückgenommen110 (Ostheim, Schmidt

2007, S. 201ff).

Doch die

anfangs

umverteilungsfreundliche, klassisch

sozialdemokratische Politikphase111 der rot-grünen Regierung währte nur kurz. Dazu dürfte

109

Ende 1993 hatte sich die christlich-liberale Regierung auf das Spar-, Konsolidierungs- und Wachstumsgesetz geeinigt, das Absenkungen der Lohnersatzleistungen und die Verkürzung der orginären Arbeitslosenhilfe auf ein Jahr enthielt (Hassel, Schiller2010, S. 104). 110 Zurückgenommen wurden unter anderem die Lockerung des Kündigungsschutzes und die Kürzung der Lohnfortzahlung im Krankheitsfall. Bei der geringfügigen Beschäftigung wurde die Sozialversicherungspflicht ausgeweitet (Ostheim, Schmidt 2007, S. 203). 111 Mit der vom Finanzminister Lafontaine vorgelegten Steuerreform sollten in erster Linie Arbeitnehmer/innen und Familien sowie mittelständische Unternehmen entlastet werden. Nach Schätzungen des

178

zum einen der Verlust der Bundesratsmehrheit der Regierungskoalition im April 1999 und damit nur gut ein halbes Jahr nach Regierungsantritt beigetragen haben. Vermutlich hat auch der Rücktritt des sozialdemokratischen und keynesianisch-orientierten Finanzministers Lafontaine, der die umverteilungsorientierte Steuerreform vorgelegt hatte, und die folgende Schwächung des linken Flügels der SPD, die klassisch sozialdemokratische Phase begrenzt. In den Folgejahren wurden die zurückgenommenen Leistungskürzungen und Deregulierungen überwiegend in gleicher oder ähnlicher Gestalt wieder eingeführt (Ostheim, Schmidt 2007, S. 201ff) und gingen in ihrer Reformreichweite oftmals über das hinaus, was die schwarz-gelbe Regierung zuletzt umgesetzt hatte (Egle, Zohlnhöfer 2007, S. 517; Fleckenstein 2008, S. 177). Bereits in der ersten Amtszeit der rot-grünen Regierungskoalition wurde mit der RiesterRente ein sozialpolitischer Pfad- und Paradigmenwechsel eingeleitet: Diese staatlich geförderte, kapitalfundierte Altersvorsorge ist „sowohl Privatisierung als auch Etatisierung― (Ostheim, Schmidt 2007, S. 203) und stellt einen Übergang von der niveauorientierten zur einnahmeorientierten Alterssicherungspolitik dar (Schmidt 2007, S. 295). Der Kurswechsel in der Sozialpolitik wurde mit der von Bundeskanzler Schröder in seiner Regierungserklärung angekündigten „Agenda 2010― deutlich, die ein Bündel von Maßnahmen der Arbeitsmarktpolitik, der Gesundheitspolitik, verschiedene Rentenreformen und der Förderung des Bildungswesens umfasste (Deutscher Bundestag 2003). Hegelich, Krollmann und Kuhlmann (2011) zählen die Riester-Rente (2001), die Hartz-Reformen (2002-2005), die Modernisierung der Gesetzlichen Krankenversicherung (2004) sowie die „Rente mit 67― (2007) dazu, auch wenn einige dieser Reformen vor der Verkündung der „Agenda 2010― umgesetzt wurden.112 Ihnen zufolge war die „Agenda 2010― eine Reform zur Neuausrichtung der Sozialpolitik, mit der „[…] neue Legitimationsmuster in der Sozialpolitik dominant [wurden], die die individuelle Verantwortung zum Selbstmanagement und die Pflicht des einzelnen (Leistungsempfängers) betonen, seine prekäre Situation aktiv und unter öffentlichem Nachweis dieser Aktivität zu beenden― (Hegelich, Krollmann, Kuhlmann 2011, S. 12).

Bundesfinanzministeriums lag die Entlastung privater Haushalte bei 24,5 Mrd. DM und beim Mittelstand bei 55 Mrd. DM. Großunternehmen unterlagen einer zusätzlichen steuerlichen Belastung von ungefähr 10 Mrd. DM (Egle 2006, S. 164, Sachverständigenrat 1999, S. 158f.). 112 Hegelich, Krollmann und Kuhlmann (2011, S. 25) vertreten die These, dass die Phase seit dem Regierungsantritt der Schröder-Regierung im Herbst 1998, und damit vor der Verkündung der „Agenda 2010“ im März 2003, einer „Agenda-Politik“ zuzuordnen sei. Dabei übersehen die Forscher/innen die oben angeführte, klassisch sozialdemokratische Phase der ersten Monate nach dem Regierungsantritt, die mit dem Rücktritt des Finanzministers Lafontaines endete.

179

Eine klare Abkehr vom tradierten Pfad deutscher Sozialstaatlichkeit bedeutete dabei insbesondere die Einführung der Arbeitsmarktreformen („Hartz-Reformen―) (Schmidt 2007, S. 296). Vor allem das Vierte Gesetz für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt („Hartz IV―), das die Zusammenlegung der Arbeitslosenhilfe und der Sozialhilfe vorsah und das nach Fleckenstein (2008) schon länger vorbereitet worden war,113 stellt einen Pfadbruch und eine radikale Abkehr vom bislang in Deutschland vorherrschenden Prinzip der Statussicherung dar. Das Leitprinzip des konservativen Wohlfahrtsstaates – die Sicherung des sozialen Status und des erreichten Lebensstandards – wurde damit auf den Kern der Kurzzeitarbeitslosen beschränkt. Die Mehrheit der Arbeitslosen genießt zudem auch keinen beruflichen Statusschutz mehr (Seeleib-Kaiser, Fleckenstein 2007, S. 443; Egle, Zohlnhöfer 2007, S. 515; Fleckenstein 2008, S. 180, Hassel, Schiller 2010, S. 96). Insgesamt setzte die rot-grüne Regierung in ihrer zweiten Amtszeit im Bereich der Arbeitsmarkt- und Sozialpolitik deutliche Deregulierungen und Privatisierungen durch, die durch die Oppositionsmehrheit im Bundesrat noch eine Erweiterung fanden (Egle, Zohlnhöfer 2007, S. 531).114 7.2.2. Liberalisierungspolitik in Deutschland Bereits in den 1980er Jahren wurden unter der seit 1982 regierenden christlich-liberalen Regierung Liberalisierungsmaßnahmen eingeleitet, die sich auf die Postreform (1989) und die Flexibilisierung der Ladenöffnungszeiten (1989) bezogen (Zolhnhöfer 2001, S. 169f.). Im Bereich der Arbeitsmarktpolitik wurden mit dem Beschäftigungsförderungsgesetz von 1985 mit arbeitsmarktbezogenen Deregulierungen begonnen und die befristete Beschäftigung 113

Nach Fleckenstein (2008) lässt sich damit auch der Pfadwechsel trotz der institutionellen Rahmenbedingungen (Vetomöglichkeiten des Bundesrates) mit der zentralen Bedeutung von politischen Lernprozessen erklären: Das Arbeitsministerium hatte die Bertelsmann Stiftung gebeten, ein Expertenforum einzuberufen, das 1999 startete und in dem über die Zukunft der Arbeitslosenhilfe und der Sozialhilfe diskutiert wurde. Politiker wurden nicht eingeladen, um parteipolitische Positionierungen zu vermeiden. Das Bertelsmann-Forum und eine Projektgruppe des Arbeitsmarktministeriums, die ebenfalls in dem BertelsmannForum involviert war, wurden so bedeutend für die Formulierung der späteren Gesetzgebung (Fleckenstein 2008). Möglicherweise reichen die „Lernprozesse“ zeitlich jedoch noch weiter zurück: Das sogenannte „Scheidungspapier“ (Lambsdorff 1982), das der damalige liberale Bundeswirtschaftsminister Lambsdorff 1982 vorlegte und das zum Bruch der rot-gelben Regierung maßgeblich beitrug, weist neben der allgemeinen Diktion (wie der „Stärkung der Eigenverantwortung“, „Anpassung der sozialen Sicherungssysteme“) zahlreiche Punkte auf, die auch die „Agenda 2010“ (Deutscher Bundestag 2003) enthält: so beispielsweise die Begrenzung des Arbeitslosengeldbezugs auf maximal ein Jahr, strengere Zumutbarkeitsregelungen, die Zusammenlegung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe auf dem Niveau der Sozialhilfe („Agenda 2010“) bzw. gemeinsame Verwaltung der Arbeitslosen- und Sozialhilfe durch die Sozialämter (so im „Scheidungspapier“ vgl. Lambsdorff 1982). 114 Im Regierungsentwurf zum Hartz IV-Gesetz waren die Kriterien zumutbarer Arbeit von den Bundestagsfraktionen der SPD und den Grünen herausgestrichen worden, mussten jedoch im Vermittlungsausschuss auf Druck der Opposition wieder hineingenommen werden. Ähnlich wurde auch die Deregulierung der geringfügigen Beschäftigung durch den Vermittlungsausschuss ermöglicht (Egle, Zohlnhöfer 2007, S. 526).

180

erleichtert, die Überlassungsdauer von Leiharbeitern verlängert (ebd., S.110ff.) und der Kündigungsschutz

gelockert.

Die

Wende

zur

Angebotsorientierung

in

der

Beschäftigungspolitik wurde endgültig vollzogen (Schmid, Wiebe 1999, S. 376, 380). Insgesamt schätzt Zohlnhöfer (2001, S. 170) den Politikwechsel in den 1980er mit Blick auf die Entwicklung in Großbritannien als vergleichsweise moderat ein (vgl. auch Eberlein, Grande 2000, S. 41). Seit den 1990er und verstärkt seit den 2000er Jahren erfolgten mit Privatisierungen, arbeitsrechtlichen Deregulierungen, der Verwaltungsmodernisierung im Kontext des sog. Neuen Steuerungsmodells und der Einführung von „Quasimärkten― im Sozialbereich einschneidende

Liberalisierungsmaßnahmen.

Die

umfassendsten

Deregulierungen,

Liberalisierungen und Privatisierungen bezogen sich, neben den Privatisierungen in Ostdeutschland in Folge der Vereinigung, auf den Infrastrukturbereich, nämlich auf die zu Beginn der 1990er Jahre noch als „bundeseigene Verwaltungen― geführte Bahn und Post sowie die Telekommunikation. Aber auch bisherige Bundesbeteiligungen, wie zum Beispiel an der Lufthansa und die bundesdeutschen Liegenschaften wurden privatisiert. Die Märkte für Strom und Gas wurden, angestoßen durch die europäische Integration, geöffnet und der Verkehrsbereich sowie die Versicherungs- und Finanzmärkte wurden dereguliert. Dabei gingen die marktorientierten Reformen weiter als die Liberalisierungsanforderungen der europäischen Ebene (Grande, Eberlein 2000, S. 631ff, Eberlein, Grande 2000; S. 41f.; Zohlnhöfer 2001, S. 314ff, 360ff.; Börzel 2006, S. 499). Die Aufhebung des Vermittlungsmonopols der Bundesanstalt für Arbeit im Jahr 1994 und die Zulassung privater, gewinnorientierter Arbeitsvermittler ist hier ebenfalls anzuführen. Für diese Maßnahme gab es nach Ansicht des Arbeitsmarktforschers Günther Schmid kaum eine dringende Notwendigkeit, sie entsprach „mehr dem Geist der Zeit― (Schmid 1998, S. 164). Auch die spätere Umgestaltung der Bundesagentur für Arbeit, die sich linguistisch in der Umbenennung von Bundesanstalt in Bundesagentur ausdrückte, orientierte sich am New Public Management Konzept (Seeleib-Kaiser, Fleckenstein 2007, S. 433). Für den Bereich der sozialen Dienstleistungen und die Wohlfahrtsverbände hat vor allem die Einführung des Neuen Steuerungsmodells zur Verwaltungsmodernisierung auf kommunaler Ebene eine zentrale Bedeutung (Reichard 2002; Sachße 2003; Dahme, Kühnlein, Wohlfahrt 2005;

Buestrich,

Wohlfahrt

2008;

Trampusch

2009;

Heinze

2011).

Das

Neue

Steuerungsmodell geht auf das seit den 1980er Jahren zunächst in Ländern mit angelsächsischer Staats- und Verwaltungstradition umgesetzte Konzept des New Public 181

Management zurück (Felder 2000, S. 1094.). In Deutschland kam die „Welle des New Public Management― (Feldner 2000, S. 1095) allerdings erst in den 1990er Jahren an. Die Finanzkrise

der

Kommunen

(vgl.

hierzu

Hassel

2010)

bot

die

entsprechenden

Rahmenbedingungen für die Umsetzung des Neuen Steuerungsmodells. 115 War das Modell zunächst auf einige eher randständige Verwaltungsbereiche begrenzt, wird es mittlerweile auf allen Verwaltungsebenen und auch im „Dritten Sektor― angewandt (Felder 2000, S. 1094f.). Die deutsche Version des New Public Management-Konzepts - das Neue Steuerungsmodell – umfasst im Verhältnis der Verwaltung zur Politik, zu sich selbst und zu den Bürgern drei Dimensionen,

deren

Kernelemente

Zielvereinbarungen

und

Controlling,

dezentrale

Ressourcenverantwortung und Kosten- und Leistungsrechnung sind sowie die Einführung von Wettbewerb (Wollmann 2000, S. 706). Der Grundgedanke des Modells stellt die Abkehr von traditionellen rechtlichen Steuerungsinstrumenten hin zu einer Steuerung über ökonomische Indikatoren dar, wobei sich die Etablierung eines betriebswirtschaftlichen Instrumentariums meist in einem ersten Schritt über die Definition von Produkten vollzieht (Feldner 2000, S. 1095). Das Neue Steuerungsmodell hatte vor allem für die sozialen Dienste in öffentlicher Trägerschaft eine zentrale Bedeutung. Bei den freien Trägern dominierte hingegen der sog. Sozialmanagementbegriff, der kein einheitliches Konzept darstellt, jedoch analog zum Neuen Steuerungsmodell Elemente der Betriebswirtschaftslehre und Managementliteratur aufgreift. In der Folge wurden Themen wie Controlling, Kostenrechnung, Benchmarking, Qualiätsmanagement und Personalentwicklung bei freien Trägern relevant (Grohs, Bogumil 2011, S. 299, 304). Zentrales Element ist dabei das Kontraktmanagement, das die Beziehung zwischen öffentlichen und freien Trägern Beziehung regelt. Bis Anfang der 1990er Jahre waren die Beziehungen zwischen den öffentlichen Kostenträgern und den freien Trägern durch

klassische

Zuwendungsfinanzierung

nach

dem

Selbstkostendeckungsprinzip

gekennzeichnet. Mit der Einführung der Pflegeversicherung und der Neuregelung im Kinderund Jugendhilfegesetz sowie der Sozialhilfe wurden in allen maßgeblichen Sozialbereichen ein leistungsbezogenes Auftraggeber-Auftragnehmerverhältnis geschaffen, bei dem der Auftraggeber im Rahmen des Kontraktmanagements Leistungsziele definiert, Träger mit der

115

Der Verweis in Publikationen, dass es Ländern wie Neuseeland, Australien und Großbritannien mit Hilfe des New Public Management-Ansatzes gelungen sei, ihre Budgetprobleme in den Griff zu bekommen, dürfte hier ebenso eine Rolle gespielt haben wie der von der Bertelsmann-Stiftung veranstalteten internationale modernisierungspolitische Wettbewerb, bei dem deutsche Städte weit abgeschlagen endeten (Wollmann 2000, S. 705f.).

182

Umsetzung beauftragt und mit einem entsprechenden Budget ausstattet (Grohs, Bogumil 2011, S. 299, 304f.). Die Einführung von Wettbewerb in den sozialen Dienstleistungssektor vor allem durch die Depriviligierung der freien Träger, das heißt die Auflösung ihrer Vorrangstellung, sowie die Abschaffung des Selbstkostenerstattungsprinzips und die Einführung leistungsbezogener Entgelte wird häufig mit dem Begriff der Quasi – oder Wohlfahrtsmärkte verknüpft. Bei der Einführung von Wohlfahrtsmärkten in die deutsche Sozialpolitik hat die Pflegeversicherung eine zentrale Rolle gespielt. Nach Nullmeier stellt das Pflegeversicherungsgesetz, das 1995 in Kraft trat, ein „bedeutsames Marktschaffungsgesetz― dar, mit dem auch ein Wohlfahrtsmarkt für private Anbieter von Pflegediensten eröffnet (Nullmeier 2002, S. 273) bzw. erweitert wurde. Märkte wurden aber auch in der Einkommensvorsorge der Alterssicherung und bei den sozialen Diensten im Bereich der Kranken- und Pflegeversicherung eingeführt (Nullmeier 2001, S. 627). Mittlerweile sind in nahezu allen Bereichen der Sozialversicherung durch Regulierung und Deregulierung Märkte geschaffen und die Kommerzialisierung der Träger vorangetrieben worden (Trampusch 2009, S. 168). Mit den Arbeitsmarktreformen der 2000er Jahre wurden workfare-ähnliche Elemente eingeführt (Mohr 2009). So sind im Rahmen des Hartz IV-Gesetzes nicht nur die Zumutbarkeitsregelungen, also welche Arbeit einem Arbeitslosen als zumutbar gilt, verschärft worden. Auch die Sanktionsregelungen im SGB II bei der Ablehnung einer angebotenen Arbeit oder arbeitsmarktpolitischen Maßnahme wurden für Arbeitssuchende unter 25 Jahren nicht nur verschärft, sondern deutlich schärfer ausgestaltet als für ältere Erwerbslose (Götz u.a. 2010, S. 2).116 Da bei einer Totalsanktion dem Betroffenen die Regelleistung und die Kosten für Unterkunft und Heizung komplett entzogen werden können und er dann auch nur einen eingeschränkten Anspruch auf medizinische Hilfe hat, können die Arbeiten, Arbeitsgelegenheiten oder Ausbildungen als „an offer you can‘t refuse― (Lødemel, Trickey 2000) angesehen werden. Dieses Beispiel zeigt auch, dass die workfare-Elemente weit über die Arbeitsmarktpolitik hinaus auf die Ausgestaltung des Wohlfahrtsstaates ausstrahlen und ihn nachhaltig verändern. Zum einen wird dem Betroffenen bei einer Totalsanktion sein Recht auf ein Existenzminimum zeitlich befristet verwehrt. Zum anderen beansprucht das 116

Lehnt ein Erwerbsloser unter 25 Jahren eine Arbeit, Ausbildung oder Arbeitsgelegenheit ab, können ihm die Miete und die Heizkosten für drei Monate ganz gestrichen werden. Zwar kann er Lebensmittelgutscheine beantragen, diese können jedoch auch abgelehnt werden. Bei Erwerbslosen über 25 Jahren ist die Sanktion auf zunächst nur 30% Mittelkürzung beschränkt. Zwar bleiben Totalsanktionierte formal krankenversichert, müssen die Beträge aber selber zahlen. Da sie dies kaum können, haben sie nur bei akuten Schmerzen oder bei einer Schwangerschaft Anspruch auf medizinische Versorgung. Sie können auch explizit nicht zur Abmilderung der Sanktionen „Hilfen zum Lebensunterhalt“ der Sozialhilfe in Anspruch nehmen (Götz u.a. 2010, S. 2).

183

Jugendstrafrecht auch aus pädagogischen Gründen, milder als das Erwachsenenstrafrecht zu sein. Dieses Prinzip wurde mit Blick auf die schärferen Sanktionsregelungen für die jüngeren Erwerbslosen umgedreht (Götz u.a. 2010, S. 7). Mit Blick auf die defamiliarisierenden Reformen in Deutschland spricht Ostner (2008, S. 49) von einem Paradigmenwechsel, der im Zusammenhang der grundsätzlichen Neuprogrammierung der deutschen Sozialpolitik im Kontext der „Agenda 2010― steht. Dabei geht der Wandel der deutschen Familienpolitik auf ältere Debatten 117 zurück und hat sich im Kontext „[…] des OECD-inspirierten und vom Lissabon-Prozess induzierten transnationalen Politiklernens […]― vollzogen (Ostner 2007, S. 388). Zu den defamiliarisierenden Reformen in Deutschland können das Elterngeld, das 2007 zeitlich von 24 auf 14 Monate gekürzt wurde, sowie der Ausbau der Ganztagsschulen und der Kinderbetreuungseinrichtungen, insbesondere für unter Dreijährige seit 2005 gezählt werden. Auch die Unterhaltsreform von 2007, die geschiedenen Müttern nur noch bis zum dritten Geburtstag des Kindes einen Anspruch auf Unterhalt einräumt und anschließend eine Erwerbstätigkeit möglichst in Vollzeit der Mütter einfordert, lässt sich hier anführen. Bis zu der Reform mussten geschiedene Mütter erst nach dem 8. Geburtstag des Kindes halbtags und erst nach dem 16. Geburtstag ganztägig erwerbstätig sein (Lenze 2009). Von den defamiliarisiernden Reformen sind insbesondere Alleinerziehende betroffen. „Sie sollen nicht überhaupt oder irgendwie erwerbstätig sein […], sondern – sofern bedürftig – möglichst kontinuierlich Vollzeit arbeiten und die Kinder nach der 14-monatigen Elternzeit nicht mehr selbst betreuen― (Ostner 2009, S. 337). Ostner (2010) zufolge wurde der Paradigmenwechsel durch eine veränderte ökonomische Sichtweise gefördert, nach der Kinder als gesellschaftliches Vermögen gelten und so auch in familienpolitischen Veröffentlichungen seit der zweiten Amtszeit der rot-grünen Regierung thematisiert werden. Mit der öffentlichen Förderung der mütterlichen Erwerbsarbeit werden entsprechend mehrere ökonomische Ziele verfolgt. Sie soll zum einen Erwachsene zum Kinderbekommen ermutigen, zum anderen aber auch Kinderarmut verhindern, die auf mangelnde (mütterliche) Erwerbsbeteiligung zurückgeführt wird. Sie soll die frühkindliche Bildung fördern, die in dieser Sichtweise besser in einer öffentlichen Einrichtung als in einem potentiell „anregungsarmen Umfeld― in der Familie aufgehoben zu sein scheint (Ostner 2010,

117

Insbesondere waren dies die Debatten um das Kindergeld, die Elternzeit, die Kinderbetreuung und die Förderung der Erwerbstätigkeit von Müttern (Mätzke, Ostner 2010, S. 150)

184

S.225f.). Schließlich soll sie eine längere erziehungsbedingte Abwesenheit der Mütter vom Arbeitsmarkt verhindern und damit die Schwierigkeiten des Wiedereinstiegs. Die Defamiliarisierung der Familienpolitik birgt somit nicht nur den Abschied vom Wohlfahrtspluralismus (Ostner 2008, S. 61), der den Familien eine Wahlentscheidung mit Blick auf die Betreuung ihrer Kinder einräumte, sowie eine Verschiebung der wohlfahrtlichen Produktion aus der Familiensphäre in die öffentliche Sphäre. Diese Verschiebung führt auch zum einen zu einer Stärkung der marktlichen Sphäre auf indirektem Weg, da die Verantwortung für die familiäre Wohlfahrt (auch) der mütterlichen Arbeitsmarktteilnahme zugeschrieben wird und Mütter für den Markt aktiviert werden. Zum anderen wird die staatlich forcierte „Auslagerung― der wohlfahrtstaatlichen Produktion aus der Familie nur zum Teil durch den Staat kompensiert, sondern partiell auch dem Markt überlassen. Ein Beispiel hierfür ist die wachsende Nachfrage nach privater Nachhilfe. So wird in einer Studie im Auftrag des Bundesbildungsministeriums angeführt, dass Schätzungen zufolge mittlerweile fast jede/r vierte Schüler/in der Sekundarstufe I und II in Deutschland privat Nachhilfeunterricht erhält. Als Gründe führt die Studie unter anderem die Veränderungen in der familiären Situation an, „die es den Eltern erschweren oder auch unmöglich machen, ihre Kinder in schulischen Angelegenheiten zu unterstützen― (Dohmen u.a. 2008, S. 12). Dazu dürften auch die gestiegenen (Vollzeit-)Erwerbsanforderungen an die Eltern und deren abnehmende Zeit für familiäre und schulische Angelegenheiten beitragen. 7.3. Der Steuerungswandel in Schweden Die Zeit um 1990 gilt bei zahlreichen Forscher/innen als Einschnitt in der Entwicklung des schwedischen Wohlfahrtsstaates (vgl. exemplarisch Lindvall, Rothstein 2006). In dieser Zeit setzte ein weitreichender politischer und institutioneller Wandel ein, der über graduelle Veränderungen hinausging (Riegler, Schneider 1999). Zahlreiche Reformen, die das schwedische Wohlfahrtsmodell im Kern berührten, wurden umgesetzt: Die Expansion des Dienstleistungssektors wurde angehalten, zentrale Bürokratien wurden abgebaut und bestimmte Politikfelder, wie die Bildung oder der Wohnungsbau, wurden nicht länger als Elemente in einer konzertierten Regierungsanstrengung zur Reform der Gesellschaft wahrgenommen (Lindvall, Rothstein 2006, S.48f.). Staatliche Einrichtungen wurden privatisiert und eine Fülle organisatorischer Reformen wurde implementiert, die auf Konzepten der ‚Rationalisierung‘ und der Trennung von ‚Käufern‘ und ‚Verkäufern‘ beruhte (Premfors 1998, S. 152). Dabei war die Privatisierung und Deregulierung des öffentlichen Sektors in Schweden vor allem von der New-Public-Management-Philosophie beeinflusst. 185

Der Reform-Diskurs orientierte sich an entsprechenden Konzepten aus Neuseeland und Großbritannien (von Otter 1999, S. 85; Trydegård 2001, S. 77). Insbesondere die Veröffentlichungen des Public Management Commitees (PUMA) der OECD über Public Management Reformen haben in Schweden den Diskurs bestimmt (Sahlin Andersson 2000). Insgesamt waren die 1990er Jahre im schwedischen Wohlfahrtsbereich geprägt von einer größeren Dezentralisierung, der zunehmende Bereitstellung sozialer Dienste durch private Anbieter und einer stärkeren Marktorientierung (Palme, u.a. 2002, S.338f.). Bevor diese drei Steuerungsbereiche genauer betrachtet werden, gilt es den ökonomisch-politischen Hintergrund des Steuerungswandels auszuführen. 7.3.1. Hintergrund: Wirtschaftskrise und Machtverlust der Sozialdemokraten Die wohlfahrtsstaatliche Reformpolitik vollzog sich zum einen vor dem Hintergrund der seit den 1930er Jahren schwersten Wirtschaftskrise in Schweden. Ende der 1980er Jahre, Anfang der 1990er Jahre geriet der schwedische Wohlfahrtsstaat in eine tiefe ökonomische Krise. Die offene Arbeitslosigkeit vervielfachte sich innerhalb kürzester Zeit und die öffentlichen Haushalte gerieten in eine, zum Teil bedrohliche Schieflage (Jochem 2009, S. 157). Das Bruttoinlandsprodukt war in diesem Zeitraum negativ. Hatte Schweden noch Ende der 1980er Jahre den größten Haushaltsüberschuss in der OECD, wies es vier Jahre später das größte Defizit auf (Lindbom 2001, S. 171f.). Die einhergehende Beschäftigungskrise hatte einen starken Einfluss auf die öffentlichen Finanzen, da der Abschwung zu einer massiven Zunahme der öffentlichen Ausgaben sowie zu einem drastischen Einbruch beim Steuereinkommen führte (Palme u.a. 2002, S. 329). Doch die schwedische Wirtschaft erholte sich rasch. Bereits 1998 wies der nationale Haushalt wieder einen Überschuss auf (Lindbom 2001, S. 171f.). Der wohlfahrtsstaatliche Wandel in Schweden war zum anderen eng mit dem politischen Wandel und dem Machtverlust der sozialdemokratischen Arbeiterpartei SAP verbunden. 1991 verlor die SAP die Wahl und eine bürgerliche Minderheitsregierung, bestehend aus Christdemokraten, Zentrumspartei, liberaler Volkspartei und der Konservativen Partei, übernahm die Regierung (Premfors 1998, S. 149, Siegel 2004, S. 247f.). Das Programm der neu gewählten bürgerlichen Regierungskoalition war inhaltlich und ideell stark von neoliberal ökonomischen Vorstellungen geprägt: Es beinhaltete zahlreiche Privatisierungen staatlicher Einrichtungen sowie radikale Ideen über Markttests als fundamentale Prinzipien in allen Bereichen des öffentlichen Sektors (Premsfors 1998, S. 151). Weitere anvisierte Maßnahmen waren die Kommerzialisierung staatlicher Einrichtungen, die Implementierung 186

von Quasi-Märkten im öffentlichen Sektor, die Förderung eines privaten Angebots in Teilen des ursprünglich öffentlich erbrachten Leistungsangebots und die Annäherung des Managements, der Personalentwicklung und des öffentlichen Arbeitsmarktes an die Verhältnisse im privaten Sektor. Zwischen dem radikalen Reform-Diskurs und den tatsächlich implementierten Maßnahmen gab es jedoch eine Diskrepanz: Trotz der auf der rhetorischen Ebene angekündigten weitreichenden Abkehr vom schwedischen Wohlfahrtsstaat kam es zu keinen radikalen strukturellen Reformen (Michelsen 2002, S. 82). Bedeutende Teile der Privatisierungen und Vermarktlichungsmaßnahmen zu Beginn der 1990er Jahre wurden verschoben oder gestoppt (Premfors 1998, S. 152). Im Bereich der sozialen Dienstleistungen konnte die bürgerliche Regierungskoalition in den Jahren 1991 bis 1994 allerdings einschneidende Veränderungen gegen den Widerstand der Gewerkschaften durchführen. Der vom konservativen Regierungschef Carl Bildt angestrebte grundlegende Wandel des schwedischen Wohlfahrtsstaates wurden in diesem Bereich umgesetzt (Jochem 2004, S. 247f., Jochem, Siegel 2003, S. 299f.). Die neue Regierung verkündete als ihr oberstes Ziel eine „Revolution der Wahl(freiheit)― im öffentlichen Dienstleistungssektor (Bergqvist, Rothstein 2003, S. 395) und sah in der Privatisierung der Dienstleistungsproduktion eines ihrer besten Rezepte für den öffentlichen Sektor (Rothstein 1998, S. 27). Das soziale Dienstleistungssystem wurde nach dem Regierungswechsel in Richtung größerer individueller Freiheit und des Abbaus öffentlicher Produktionsmonopole verändert, die Steuerfinanzierung wurde aber beibehalten (Olsson Hort 1999, S. 125). Gegen den Widerstand der Sozialdemokraten verhängte die bürgerliche Regierungskoalition jedoch von 1991 bis 1993 einen kommunalen Steuerstopp. Die Kommunen, die bis dato relativ autonom innerhalb fester Grenzen Steuern erheben konnten, waren nun nicht mehr in der Lage, trotz des gestiegenen Problemdrucks die Steuern entsprechend anzupassen. Der Bereich der sozialen Dienste, für die die Kommunen zuständig sind, war davon unmittelbar betroffen. Privatisierungen sowie partielle Dezentralisierungen, die bereits in den 1980er Jahren initiiert worden waren, hatten zur Folge, dass sich der Mix aus öffentlichen und privaten Dienstleistungen zu Gunsten der privatwirtschaftlichen Betreiber verschob (Jochem 2003, S. 300). Die privaten Anbieter sozialer Dienstleistungen nahmen in der vergangenen Dekade rasch zu, und die sozialdemokratischen Regierungen nach 1994 wollten und konnten hier keine Veränderungen bewirken. Lediglich die gezielte Förderpolitik wurde zugunsten von Schulen und Krankenhäusern ausgeweitet, und der Steuerstopp wurde aufgehoben. Im Sozialbereich 187

wurde zudem eine zum Teil empfindliche Sparpolitik betrieben (Jochem 2004, S. 247f.f; Jochem, Siegel 2003, S. 299f.; Bergqvist, Lindbom 2003, S. 390). Umgesetzt

wurden

die

marktorientierten

Reformen

zwar

von

der

bürgerlichen

Regierungskoalition. Diese Reformen folgten nach Green-Peddersen (2002, S. 283f.) jedoch einem Pfad, der bereits in den 1980er Jahren von den Sozialdemokraten angelegt worden war. Bereits mit dem Wahlsieg von 1982 der SAP setzten die Sozialdemokraten Reformen des öffentlichen Sektors an die Spitze ihrer Agenda. Dabei handelte es sich zunächst um Dezentralisierungen und einen stärker dienstleistungsorientierten Wohlfahrtsstaat. Die Organisations- und Steuerungsveränderungen waren zwar stark von der New-Public Management Philosophie beeinflusst, sie waren jedoch hauptsächlich intern ausgerichtet. Privatisierungen von Wohlfahrtsdienstleistungen waren nicht vorgesehen. Bei der SAP gab es die Vorstellung, dass diese Reformen radikaleren marktorientierte Reformen vorbeugen könnten (Green-Peddersen 2002, S. 284; Hort 2008, S. 541; Montin 1997, S. 262).118 7.3.2. Dezentralisierung In

Schweden

war

der

umfassende

Ausbau

des

öffentlichen

Sektors

in

den

Nachkriegsjahrzenten mit der Vorstellung verknüpft, dass gesellschaftliche Reformen durch zentralisierte Lösungen voranzutreiben seien. In der sozialdemokratischen Partei dominierte bis in die 1970er Jahre die Auffassung, dass die Expansion des öffentlichen Sektors Gleichheit fördere und mit Demokratisierung gleichzusetzen sei (Michelsen 2002, S. 70f.). In den 1980er Jahren wurde unter der 1982 gewählten Sozialdemokratischen Regierung unter Olof Palme eine ausgeprägte Dezentralisierungspolitik betrieben (Olsson Hort 1999, S. 125). So wurden zur Stärkung der lokalen Selbstverwaltung Experimente mit „Freien Kommunen― initiiert,

bei

denen

den

teilnehmenden

Kommunen

und

Bezirken

größere

Gestaltungsfreiräume zugesichert wurden (Häggroth 1996, S. 23). Gegen Ende der 1980er Jahre wurden die Dezentralisierungen mit der Förderung des öffentlichen Wettbewerbs verbunden. Zu diesem Zweck sollte eine funktionale Aufgabentrennung in die politischadministrative Struktur des öffentlichen Sektors implementiert werden (Michelsen 2002, S. 71). Die Ergebnisse der „Freie Kommunen-Experimente― mündeten zum Teil in dem 1992 in Kraft getretenen Gemeindegesetz. (kommunallag). Das Gesetz räumte den Kommunen größere Freiheiten in der internen Organisation ein und gab ihnen den entsprechenden Handlungsspielraum für die, für das Auftraggeber-Auftragnehmer-Modell notwendige 118

Die vergleichende Wohlfahrtsstaatsforschung zeigt, dass sozialdemokratische Parteien eine führende politische Kraft darstellen, wenn universale Wohlfahrtsstaaten im Einklang mit marktorientierten Prinzipien reformiert werden (Klitgaard; Baggesen 2007).

188

Umorganisation. Das Gemeindegesetz deregulierte Teile des Schulsystems und der sozialen Dienste und führte ein vereinfachtes staatliches Zuschußsystem ein. (Häggroth 1996, S. 22; Norlin 1997, S. 73). Mit dem erweiterten Gestaltungsspielraum infolge des Kommunalgesetzes wurden die am New Public Management orientierten Maßnahmen in den Kommunen zwar später als im Zentralstaat, dafür jedoch umso intensiver umgesetzt. Vor allem in den großen Städten wurden Veränderungen in der Organisation oder im Steuerungssystem im Bereich der Kinderbetreuung, Alten- und Behindertenpflege vorgenommen. Während etwa 10 Prozent der Kommunen radikale Veränderungen bis Mitte der 1990er vornahm, änderte rd. ein Viertel der Kommunen bis dato nichts an ihrer Organisation (Montin 1997, S. 268). Die lokalen Unterschiede nahmen im Laufe der 1990er Jahre deutlich zu (Jochem 2003, S. 300, Häggroth 1996, S. 57). Nach Premfors (1998, S. 157) war das möglicherweise bedeutendste Kennzeichen der Reformen in den 1990er Jahren daher die weiter voranschreitende politische und administrative Dezentralisierung. Diese Einschätzung mag auch darauf beruhen, dass die Dezentralisierung die Privatisierung im öffentlichen Sektor förderte: Im Bereich der sozialen Dienstleistungen fungierte die Dezentralisierung „als Sprungbrett― für Privatisierung und verstärkten Wettbewerb (Svensson 2003, S. 21; Jochem 2003, S. 300). 7.3.3. Liberalisierungspolitik in Schweden Schweden gilt zusammen mit Großbritannien als eines der Vorreiterländer bei der Liberalisierung der öffentlichen Dienstleistungssektoren (Lippert 2009, S. 316). Das Land führte nicht nur als erstes von den nordischen Ländern marktfördernde, am New Public Management

orientierte

Maßnahmen

ein.

Die

markschaffende

Politik

bzw.

die

Vermarktlichung (marknadisering) ist dort - zumindest phasenweise - offensiver als in den anderen nordischen Ländern betrieben worden (Trydegård 2001, S. 77; vgl. auch Lane 1997, Blomqvist, Rothstein 2000; Green-Pedersen 2002, Montin 2002; Svensson 2003; Szebehely 2005a;

Vabø

2005,

Gustafsson,

Szebehely

2005).

Allerdings

erfolgte

die

Liberalisierungspolitik ohne einen substantiellen wohlfahrtsstaatlichen Abbau (Bergh, Erlingsson 2009). Private wie gemeinwohlorientierte Akteure spielten im Wohlfahrtsbereich bis in die 1990er Jahre praktisch kaum eine Rolle. In der Nachkriegsära, als ein flächendeckendes, öffentliches System sozialer Dienste neu geschaffen wurde, schieden die meisten der wenigen privaten Anbieter sozialer Dienstleistungen aus, vor allem aufgrund der fehlenden öffentlichen 189

Unterstützung (Blomqvist 2004, S. 141). Aber bereits vor der Expansion des schwedischen Wohlfahrtsstaates gab es nur wenige nicht-staatliche Akteure, die im Bereich der Sozialen Dienste aktiv waren (Blomqvist 2004, S. 141). Die Privatisierung kommunaler Dienstleistungen wurde in der Phase 1989 und 1991 zugelassen (von Otter 1999, S. 95). Zum einen räumte die Gemeindereform von 1992 (siehe oben) den Kommunen erstmals die Möglichkeit ein, mit privaten Dienstleistungsanbietern Verträge abzuschließen (Gustafsson, Szebehely 2009, S. 84ff). Zum anderen wurden im Jahr 1993 die meisten zweckgebundenen, am lokalen Problemdruck orientierten zentralstaatlichen Zuschüsse abgeschafft. Die Kommunen bekamen nun einen Pauschalbetrag119 zugewiesen, mit dem sie in Einstimmung mit den Rechtsvorschriften selbständig Prioritäten in verschiedenen Bereichen setzen können (Bergmark 2001, S. 32f.; Trydegård; Thorslund 2000b S. 6; Socialstyrelsen 2010, S. 20). Die unter der bürgerlichen Regierungskoalition erfolgte Privatisierung zu Beginn der 1990er Jahre in vielen sozialen Dienstleistungsbereichen wurde schließlich auch durch einen kommunalen Steuerstopp forciert, den die bürgerliche Regierungskoalition den Kommunen zwischen 1991 und 1993 auferlegte. Der Pauschalbetrag und der Steuerstopp führten dazu, dass viele Kommunen dazu übergingen, ihre Dienstleistungsbetriebe zu privatisieren (Jochem 2003, S. 300f.). Insbesondere im Gesundheitsbereich - vor allem bei den Zahnärzten, aber auch bei Ärzten und Gesundheitszentren - nahm die Privatisierung in den 1990er Jahren zu. Aber auch in der stationären Pflege und im Vorschulbereich stieg der Anteil privater Anbieter (Svensson 2001, S. 152). Mitte der 1990er Jahre lebten etwa neun Prozent der älteren, pflegebedürftigen Menschen in privat betriebenen Einrichtungen. Der deutlichste Trend war aber in der ambulanten Pflege abzulesen, in dem private Einrichtungen Teile des kommunalen Angebots für ältere Menschen übernahmen wie zum Beispiel die mobile Essensverteilung (Häggroth u.a. 1996, S. 68). Auch in den 2000 Jahren wurde die Privatisierung im Sozialbereich weiterverfolgt und unter der bürgerlichen Koalition, die nach dem Regierungswechsel 2006 unter Reinfeldt die Regierung stellt, wird dieser Prozess weiter forciert. Weniger Leistungskürzungen per se sind seither das reformpolitische Thema als vielmehr die Privatisierung des ehemals eindeutig unter staatlicher Hegemonie funktionierenden schwedischen Wohlfahrtsstaat (Jochem 2009, S. 160). Allerdings war die Reform der

119

Der Pauschalbetrag wird in Schweden „påsen”, auf deutsch: Beutel, genannt.

190

Arbeitslosenversicherung im Jahr 2007 mit deutlichen Leistungseinschränkungen verknüpft (Anxo 2012, S. 30).120 Als eine Form der Privatisierung kann auch die Teil-Finanzierung sozialer Dienstleistungen durch die Nutzer in den 1990er Jahren gezählt werden. Dieser generelle Trend, zunehmend die Nutzer durch steigende Nutzergebühren an der Finanzierung sozialer Dienstleistungen zu beteiligen,

erstreckt

Kinderbetreuung,

den

sich

auf

verschiede

Gesundheitsbereich

wohlfahrtsstaatliche und

die

Bereiche

Altenpflege.

Seither

wie

die

werden

Nutzergebühren auch stärker als in der Vergangenheit einkommensbezogen erhoben (Palme u.a. 2002, S. 339). Bereits in den 1980er Jahren unter sozialdemokratischer Führung wurden marktorientierte, am New Public Management orientierte Maßnahmen im öffentlichen Sektor eingeführt, wie die Deregulierung des Telekommunikationsmarktes oder die Abschaffung des Laufbahnprinzips und der Besoldungsgruppen für die staatlichen Angestellten (von Otter 1999; Trydegård 2001, Green-Pedersen 2002). Insbesondere das Finanzministerium plädierte in der zweiten Hälfte der 1980er Jahre in seinen Publikationen für die Einführung von Quasi-Märkten im sozialen Dienstleistungssektor. Ein anderes, ebenfalls vom Finanzministerium diskutiertes Modell war die freie Wahl der Anbieter. Ende der 1980er Jahre wurden Quasi-Märkte offen von der sozialdemokratischen Regierung als ein Mittel der Erneuerung sozialer Dienste befürwortet (Blomqvist 2004, S. 145; Gidlund 1997, S. 67ff.). Die folgende Phase von 1991 bis 1994 in der Umsetzung marktorientierter Maßnahmen war gezeichnet von einer allgemeinen Euphorie über marktfördernde Instrumente. In dieser Zeit wurden Quasi-Märkte von Lokalpolitikern in der Erwartung eingeführt, dass Quasi-Märkte sowohl die Kosten reduzieren als auch die Nutzer besser zufriedenstellen könnten. In der seit 1994 anhaltenden Phase wich der Enthusiasmus über experimentelle Quasi-Märkte zugunsten stabilerer Formen der Auslagerung von Dienstleistungen auf Vertragsbasis (contracting out) an unabhängige öffentliche und private Akteure (Blomqvist 2004, S. 145). In der Altenpflege wurde vor allem die externe Anbieterkonkurrenz umgesetzt, bei der die kommunalen Einrichtungen mit anderen externen Anbietern um Angebote konkurrieren. Im Bereich der Kinderbetreuung und der Grundschule war dieses Steuerungsmittel weit weniger ausgeprägt (Montin 1997, S. 269).

120

Der Bemessungszeitraum vor Eintritt der Arbeitslosigkeit wurde nach der Reform auf die letzten 12 Monate statt sechs Monate erweitert. Die Ersatzrate wurde von 80 auf 70 Prozent nach 200 Tagen Arbeitslosigkeit reduziert und das maximale Tagesgeld wurde von 730 auf 680 SEK reduziert. Auch die maximale Bezugsdauer wurde begrenzt auf 300 Tage bzw. 450 Tage für Arbeitslose mit Kindern. Zusammegenommen reduzierte sich das Leistungsniveau damit um rund 3 Prozentpunkte (Anxo 2012, S. 30).

191

Auch in Schweden wurden in den 1990er Jahre infolge der Arbeitsmarktprobleme insbesondere für Jüngere workfare-ähnliche Reformen durchgeführt. Zum einen wurde die Rechte und Pflichten der Arbeitslosen modifiziert. Waren in der Vergangenheit Erwerbslose lediglich verpflichtet, selbst aktiv eine Arbeit zu suchen und angemessene Angebote zu akzeptieren, so müssen sie nach dem Gesetz für soziale Dienste aus dem Jahr 1998 nun an kommunalen Beschäftigungsprogrammen oder Bildungsprojekten teilnehmen, sofern diese ihnen angeboten werden. Bei Nichtteilnahme kann die Unterstützungsleistung gekürzt oder gestrichen werden (Kildal 2001, S. 10). Es gibt aber weder formale Regelungen oder Anweisung über die erforderlichen Arbeitssuchaktivitäten der Erwerbslosen, was die Häufigkeit oder den Inhalt angeht, noch gibt es Regeln, wie die Kommunen hinsichtlich der Sanktionen verfahren sollen (Thorén 2008, S. 51). Zum anderen wurde ein workfare-Element im Rahmen des sogenannten Entwicklungsgarantie-Programms (Utvecklingsgarantin) für Erwerbslose zwischen 20 und 24 Jahren ebenfalls im Jahr 1998 eingeführt. In den ersten 90 Tagen haben die Arbeitsämter die Verantwortung für die jungen Arbeitslosen, danach die Kommunen, die ihnen eine bis zu zwölf Monate dauernde Beschäftigung oder die Teilnahme an einem Bildungsprogramm anbieten müssen. Die Arbeitslosen müssen diese Angebote akzeptieren, andernfalls können sie ihre Unterstützungsleistungen verlieren (Kildal 2001, S. 10). Die Gewerkschaften konnten jedoch eine Absenkung der Transferzahlungen verhindern und sogar einen Zunahme der maximal möglichen Arbeitslosenunterstützung erreichen (Gray 2005, S. 96). Im Jahr 2001 wurden die Aktivierungsmaßnahmen weiter verschärft. Arbeitslose müssen in den ersten 100 Tagen entsprechend ihres Aktivierungsplanes in ihrem Beruf und in ihrer Wohnumgebung eine Arbeit suchen, danach müssen sie ihre Suchaktivitäten auf den nationalen Arbeitsmarkt ausweiten (Bengtsson, Berglund 2012, S. 98). Mit dem Regierungswechsel 2006 wurde unter der bürgerlichen Regierung das Niveau der Lohnersatzleistungen sowie die Mittel für die Arbeitsmarktpolitik stark gekürzt, und die Aktivierungsmaßnahmen mit verschärften Sanktionsmöglichkeiten für Langzeitarbeitslose und junge Arbeitslose wurden erneut verstärkt (Schmid, J. 2010, S. 398). Das Recht der Arbeitslosen, ihre Suche in den ersten 100 Tagen auf Beschäftigung ihren Qualifikationen entsprechend und in der näheren Umgebung zu beschränken, wurde abgeschafft (Anxo 2012, S. 30). Nach Bengtsson und Berglund (2012) hat sich die „workfare―-Ausrichtung, Erwerbslose in jede Art von Job zu vermitteln, in der schwedischen Arbeitsmarktpolitik verstärkt. Statt in die Qualifikationen der Erwerbslosen durch Weiterbildungsmaßnahmen zu investieren, werden eher disziplinarische Strategien entwickelt, um die Motivation der Arbeitslosen zur Arbeitssuche aufrecht zu erhalten (Bengtsson, Berglund 2012, S. 102). 192

Eine defamiliarisierende Familienpolitik, die auf eine Aktivierung der Familien für den (Arbeits-)Markt setzt, wird in Schweden bereits seit den 1970er Jahren verfolgt (Ostner 2008, S. 64). Ökonomische Motive, welche auf eine möglichst umfassende Erwerbsbeteiligung zielen, wurden aber mit gleichstellungspolitischen Motiven verbunden. So wurde zum einen schon sehr früh ein egalitäres Modell angestrebt, das auch Väter in die Familienarbeit mit einbezieht.121 Zum anderen wurden die Kinderbetreuungsmöglichkeiten in den 1990er Jahren, trotz der angespannten Lage der öffentlichen Haushalte infolge der Wirtschaftskrise um das Jahr 1990 und der hohen Arbeitslosigkeit, noch erheblich ausgebaut. Die Annahme, dass Frauen in Wirtschaftskrisen und Zeiten der hohen Arbeitslosigkeit wieder auf ihre Rolle als Mütter begrenzt und vom Arbeitsmarkt gedrängt werden, hat sich in Schweden in den 1990er Jahren

nicht

bestätigt

(Haataja,

Nyberg 2006,

S.

217f.).

Schließlich

sind

die

Kinderfreistellungsregelungen zum Teil recht generös ausgestaltet hinsichtlich der Freistellung vom Markt.122 So stehen im Krankheitsfall des Kindes bis zum 12. Geburtstag den Eltern pro Kind und Jahr 60 Tage für die Versorgung des Kindes zur Verfügung (Anxo 2009),123 während es in Deutschland pro Kind und Jahr nur 20 Tage sind. Die Defamiliarisierungspolitik in Schweden hat nicht nur zu einer Freistellung der Frauen von Kinderbetreuungsaufgaben geführt, sondern auch zu einer Freistellung von Betreuungs- und Pflegeaufgaben gegenüber den Eltern oder Schwiegereltern. Bereits in den 1950er Jahren die bis dato gültige Verpflichtung der Kinder, für ihre alten und pflegebedürftigen Eltern zu sorgen, auf den Staat übertragen (Anxo, Nyman 2001, S. 279). Seit den 1990er Jahren scheint sich jedoch ein Wandel in der schwedischen Defamiliarisierungspolitik mit Blick auf die Altenpflege abzuzeichnen, wie im Kapitel 9 dargestellt. 7.4. Der Steuerungswandel im Sozialbereich und die Rolle der Altenpflege Sowohl in Deutschland als auch in Schweden hat sich im öffentlichen Sektor ein Steuerungswandel vollzogen, der eine Zunahme von Liberalisierungen, Privatisierungen, Deregulierungen, der Marktschaffung sowie die Einführung von workfare-ähnlichen 121

Bereits 1974 wurde die Erziehungszeit nur für Mütter durch eine Elternzeit für Vater und Mutter ersetzt. 1980 wurde eine Erziehungszeit für Väter, eingeführt und im Jahr 1995 durch einen Erziehungsmonat, der nicht an die Mutter transferiert werden darf, erweitert (Haataja, Nyberg 2006, S.220). 122 Nach der schwedischen Elternzeit-Regelung steht den Eltern pro Kind 480 Tage Freistellung bis zum 8. Lebensjahr oder nach Abschluss des ersten Schuljahres zur Verfügung. Die Eltern können diese Zeit am Stück oder in mehreren Blöcken, im Rahmen einer Teilzeitbeschäftigung oder Vollzeitbeschäftigung in Anspruch nehmen. 60 Tage der 480 Tage sind für jeden Elternteil reserviert. Von den 480 Tagen werden in den ersten 390 Tagen Zahlungen in Höhe von 80% des Bruttogehalts gezahlt. In den übrigen 90 Tagen erhalten sie eine Pauschale über 180SEK (rd. 20 Euro) (Anxo 2009, S. 58). 123 Allerdings liegt die Lohnersatzrate wie bei der Elternzeitregelung bei 80% (Anxo 2009, S. 58).

193

Elementen umfasst. Erste Anzeichen dieses Steuerungswandels zeigten sich in beiden Ländern bereits in den 1980er Jahren, und in den 1990er Jahren beschleunigte sich auch in beiden Ländern die Entwicklung. Dabei lassen sich neben externen Faktoren wie der Globalisierung und der Europäisierung landesspezifische Faktoren anführen, die den Steuerungswandel forciert haben. In Deutschland war dies die Belastung des sozialen Sicherungssystems in Folge der deutschen Vereinigung und der Massenarbeitslosigkeit. In Schweden war es die Wirtschaftskrise um das Jahr 1990, die rasch steigende Arbeitslosigkeit und die Belastung der öffentlichen Haushalte. Auch die politischen Machtwechsel seit den 1990er Jahren in beiden Ländern haben eine, den Steuerungswandel zumeist verstärkende, oder zumindest nicht grundsätzlich in Frage stellende Rolle gespielt. Neben diesen Gemeinsamkeiten lassen sich jedoch eine Reihe von markanten Unterschieden der

landesspezifischen

Liberalisierungspolitik

ausmachen:

Erstens

setzten

die

Umstrukturierungen des öffentlichen Sektors in Schweden früher als in Deutschland ein. Generell gilt Schweden in der wohlfahrtsstaatlichen Debatte, wie oben angeführt, als eines der Vorreiterländer in Europa bei der Liberalisierung des öffentlichen Dienstleistungssektors und möglicherweise als das nordische Land, in dem sich der Steuerungswandel - zumindest in der ersten Hälfte der 1990er Jahre - in seiner Reichweite und Tiefe besonders intensiv vollzog (Lane 1997, S. 188). Auch nach der Untersuchung von Höpner u.a. 2009124 gehört Schweden im Ländervergleich zu den Ländern, die sowohl in regulatorischer als auch in distributiver Hinsicht eine besonders intensive Liberalisierungspolitik seit Mitte der 1990er Jahre verfolgt haben. Dagegen zählt Deutschland nach der genannten Untersuchung eher zum mittleren Feld. Allerdings umfasst die Untersuchung nur den Zeitraum von 1980 bis 2003; jüngere sozialpolitische Reformen, wie die deutschen Arbeitsmarktreformen der 2000er Jahre, sind nicht in die Untersuchung eingeflossen. Zweitens war in Deutschland im Bereich der sozialen Sicherung die Einführung von Wohlfahrtsmärkten möglicherweise die größte Veränderung. Denn zum einen erstreckte sich die Marktschaffung auf die sozialen Versicherungssysteme und auf die sozialen Dienste. Zum anderen führte die Marktschaffung zu einem Bedeutungszuwachs privater Akteure zulasten der gemeinnützigen Akteure. In Schweden war hingegen die bedeutendste Veränderung in 124

Hoepner u.a. (2009) haben, wie in Kapitel 4.4. angeführt, anhand von Daten von 21 OECD-Ländern deren Liberalisierungspolitik zwischen 1980 und 2003 untersucht. Im Ergebnis zeigt sich in allen Ländern eine politikfeldübergreifende Liberalisierung und somit eine konvergente Entwicklung, die sich seit Beginn der 1990er Jahre noch beschleunigt hat. Die Untersuchung umfasst Bereiche wie die Transformation der staatsnahen Sektoren öffentlicher Daseinsvorsorge, die zunehmende Bedeutung kapitalgedeckter Säulen der Altersvorsorge und den sinkenden Anteil öffentlicher Finanzierung der Gesundheitsausgabe. Der soziale Dienstleistungsbereich war nicht Gegenstand der Untersuchung.

194

den 1990er Jahren wahrscheinlich die Dezentralisierung bzw. Kommunalisierung der Sozialpolitik in Verbindung mit veränderten zentralstaatlichen finanziellen Zuweisungen in Form von Pauschalbeträgen. Denn die Dezentralisierung führte zu wachsenden kommunalen Differenzen in der Ausgestaltung wohlfahrtsstaatlicher Leistungen und erwies sich als Beschleuniger einer Privatisierung im öffentlichen Sektor. Drittens zeigen sich Unterschiede zwischen Deutschland und Schweden in der Privatisierung im wohlfahrtsstaatlichen Bereich. In Deutschland führte der Steuerungswandel zu einem deutlichen Zuwachs privater Akteure. In Schweden zählt die Privatisierung zwar mit zu den zentralen Veränderungen der wohlfahrtstaatlichen Steuerung, und die Zahl privater Akteure hat bei der Bereitstellung wohlfahrtstaatlicher Leistungen für schwedische Verhältnisse stark zugenommen. Jochem (2004; S.250) zufolge ist in Schweden die Grenzverschiebung zwischen Staat und Markt in der Regulierung des öffentlichen Sektors daher deutlich erkennbar. Im Vergleich zu Deutschland ist der Anteil privater Akteure im Bereich sozialer Dienstleistungen jedoch bescheiden. Montin (1997) spricht mit Blick auf die vergleichsweise bescheidene Privatisierung auch von einem „New Public Management auf Schwedisch―, bei dem die organisatorischen Veränderungen zwar stark vom New Public Management-Konzept beeinflusst waren, jedoch hauptsächlich intern vollzogen wurden. Statt einer umfassenden Privatisierung erhielten die Kommunen mehr Verantwortung für sozialpolitische Fragen. Es wurden auf zentraler und lokaler Ebene eine Ziel- und Ergebnissteuerung eingeführt, die entsprechenden Auswertungsfunktionen waren aber eher schwach entwickelt (Montin 1997, S. 262). Daher liegt auch nach Lippert (2009) der vielleicht größte Unterschied zu den Liberalisierungsentwicklungen in anderen Ländern darin, dass die schwedischen Reformen nicht mit einem umfassenden Ansatz der Privatisierung verbunden waren. Das „Modell des öffentlichen Eigentums― wurde nicht in Frage gestellt (Lippert 2009, S. 325). Der Staat bleibt in Schweden, trotz der schwedischen New-Public-Management-Reformen, weiterhin der dominante Produzent in der wohlfahrtstaatlichen Leistungserstellung. Doch welche Rolle hat der Bereich der Altenpflege im Steuerungswandel gespielt? War die Altenpflege den hier angeführten steuerungspolitischen Entwicklungstrends entsprechend betroffen? Eine Annäherung an diese Fragen kann hier nur mit Blick auf die schwedische Altenpflege erfolgen, da entsprechende vergleichende Untersuchungen für Deutschland nicht vorliegen. Mit Blick auf Deutschland kann jedoch festgehalten werden, dass das Pflegeversicherungsgesetz bei der Einführung von Wohlfahrtsmärkten, wie angeführt, eine Vorreiterrolle gespielt hat. Es stellte nicht nur ein zentrales „Marktschaffungsgesetz― dar. Es 195

führte auch dazu, dass der Pflegesektor in Deutschland einer der am frühsten vermarktlichten Segmente der Wohlfahrtsproduktion wurde (Bode 2006, S. 185). In Schweden war die Altenpflege zwar nicht der erste große wohlfahrtsstaatliche Bereich, in dem Marktelemente eingeführt wurden, da bereits in den 1980er Jahren im Gesundheitswesen New Public Management-orientierte Reformen umgesetzt worden waren (Green-Peddersen 2002, S. 277). Die Altenpflege war auch nur leicht von den Kürzungsmaßnahmen in den 1990er Jahren betroffen (Palme u.a. 2001, S. 112). Zudem bezogen sich die Kürzungen nur auf die stationäre Pflege. Die sozialen Dienste wurden, wie in den 1980er Jahren auch, in den 1990er und 2000er Jahren in Schweden weiter gefördert (Socialstyrelsen 2009, S. 12). Daran zeigt sich deutlich, dass in Schweden der traditionelle Pfad der Bereitstellung sozialer Sicherung über soziale Dienste - trotz der angespannten Haushaltslage - weiter beschritten wurde. Die Finanzierung der Altenpflege liefert somit nur begrenzt Rückschlüsse auf das Ausmaß des Steuerungswandels. Sie legt vielmehr nahe, dass die Altenpflege, wenn überhaupt, dann nur leicht von der schwedischen Liberalisierungspolitik der 1990er Jahre betroffen war. Das Bild gewinnt jedoch an Schärfe, wenn die Entwicklung der Beschäftigung mit einbezogen wird. Zum einen zeigt sich dann, dass der Beschäftigungsabbau im Pflegebereich in der ersten Hälfte der 1990er zum Teil größer als in anderen öffentlichen Bereichen war.125 Zum anderen zeigt sich, dass zumindest mit Blick auf die Privatisierung die Alten- und Behindertenpflege vom Steuerungswandel in den 1990er Jahre deutlich betroffen war. In keinem anderen großen Wohlfahrtsbereich ist die Zahl der Beschäftigten, die bei privaten Einrichtungen tätig sind, so stark in den 1990er Jahren angestiegen wie in der Altenund Behindertenpflege (vgl. Tab. 7.1.).126

125

Zwischen 1990 und 1993 sank die Beschäftigung in der Altenpflege und in der Kinderbetreuung um 10 Prozent, im Bereich der Bildung (Schule) und beim Militär hingegen „nur― um 7 bzw. um 4 Prozent Zwar war der Beschäftigungsrückgang im Gesundheitswesen mit 25% weitaus höher (Ringqvist 1996, S. 112f.). Dies dürfte jedoch zum auch auf die Ädelreform zurückzuführen sein, in deren Kontext rund 60 Tausend Krankenpflegehelfer/innen und Pflegehelfer/innen das Gesundheitssystem „verließen― und in den Altenpflegebereich wechselten (vgl. Kapitel 8). 126 Damit war die Altenpflege der Bereich im Schwedischen Wohlfahrtsstaat, in dem die Privatisierung in den 1990er Jahren am stärksten voranschritt: Zwar wiesen zwei andere Bereiche - die Zahnpflege und andere Gesundheitsdienste sowie die Heime für Kinder und Jugendliche - bereits zu Beginn der 1990er hohe Anteile privat Beschäftigter auf. Diese Wohlfahrtsbereiche sind jedoch sehr klein. Der Anteil ihrer Beschäftigten an allen Beschäftigten lag 2000 bei knapp 6 Prozent. Dagegen ist die Behinderten- und Altenpflege nach dem Schulbereich und den Gesundheitsdiensten der drittgrößte Wohlfahrtsbereich in Schweden (Der Anteil der Pflegebeschäftigten an allen Beschäftigten im Wohlfahrtsstaat lag im Jahr 2000 bei 22 %) (vgl. Trydegård 2001, S. 131).

196

Tabelle 7.1.: Die Privatisierung im schwedischen wohlfahrtsstaatlichen Bereich Anteil der privat Beschäftigten

Prozentualer Zuwachs des Anteils der privat Beschäftigten 1993-2000

1993

2000

Kinderbetreuung

4,0

10,8

170

Schule

1,2

3,4

183

Gesundheitsdienste Zahnpflege und „andere Gesundheitsdienste―* Heime für Kinder, Jugendliche und Missbrauchsopfer

5,3 32,9

12,0 63,9

126 94

19,1

37,1

94

Alten- und Behindertenpflege

2,5

12,9

416

Alle Wohlfahrtsdienste

6,1

12,7

108

Quelle : Trydegård 2001, S. 131 *Zu den „anderen― Gesundheitsdiensten zählt Trydegård (2001, S. 110) Beschäftigte in medizinischen Laboren und in alternativmedizinischen Praxen

Die veränderte Beschäftigungssituation deckt sich auch mit der in der Literatur angeführten besonderen „Betroffenheit― des Altenpflegebereichs. Szebehely (2005b, S. 86) zufolge hatten die neuen Organisationsmodelle, die sich am Markt orientieren, in keinem anderen Bereich einen solchen Durchbruch wie in der Altenpflege (vgl. auch Palme u.a. 2003, Clayton, Pontusson 1998). Somit bleibt festzuhalten, dass der Bereich der Altenpflege in beiden Ländern in besonderer Weise vom Steuerungswandel betroffen war. In Deutschland gehörte er zu den ersten „vermarktlichen― Segmenten, und in Schweden war er stärker als andere Wohlfahrtsbereiche von den Privatisierungsanstrengungen betroffen.

8.

Die Altenpflegearbeitsmärkte in Deutschland und Schweden seit den 1990er Jahren

Die Altenpflegearbeitsmärkte in Deutschland und Schweden haben sich seit der Formalisierung der Altenpflegearbeit in den 1950er Jahren unterschiedlich entwickelt (vgl. Kap. 6). In diesem Kapitel soll nun die Entwicklung der Altenpflegearbeitsmärkte in Deutschland und Schweden seit den 1990er Jahren anhand von Beschäftigungsstatistiken genauer

untersucht

werden.

Altenpflegearbeitsmärkten

Die

ihren

zentrale

Frage

jeweiligen

lautet

dabei:

Haben

Entwicklungspfaden

sich

die

entsprechend

weiterentwickelt oder zeigen sich Abweichungen? Die empirische Untersuchung erfolgt dabei anhand von drei Indikatoren:

197

1.den Erwerbsformen der Pflegekräfte: Hier steht die Frage nach der Stabilisierung bzw. Prekarisierung der Beschäftigungsstruktur im Vordergrund: Ist der Anteil atypischer Erwerbsformen über den Zeitverlauf rückläufig, oder hat er eher zugenommen? 2.den Qualifikationen der Pflegekräfte: Die Auswertung der Qualifikationen soll Aufschluss darüber geben, ob sich der Prozess der Professionalisierung der Altenpflegeberufe in Deutschland und Schweden, der in den 1950 bis 1970 Jahre einsetzte, weiter fortgesetzt hat. Damit verbunden ist auch die Frage nach einer Professionalisierung der Altenpflege in Form einer Akademisierung der Pflegeberufe. 3.den Trägern, bei denen die Pflegekräfte beschäftigt sind: Die Trägerauswertung ist zum einen für die Frage nach dem Wohlfahrts-Mix von Interesse, zum anderen für die Frage nach den möglichen Wirkungen der Privatisierung in der Altenpflege von Bedeutung.

Doch zunächst erscheint es sinnvoll, sich die Entwicklung der allgemeinen Arbeitsmärkte in Deutschland und Schweden näher anzuschauen. Diese Vorgehensweise ermöglicht es, allgemeine Entwicklungen auf den Arbeitsmärkten kenntlich zu machen und Besonderheiten auf den Altenpflegearbeitsmärkten herauszuarbeiten. Bei diesen Ausführungen stehen die Entwicklungen in den Frauenarbeitsmärkten im Vordergrund. Denn es gilt zu prüfen, ob sich die Altenpflegearbeitsmärkte, die in beiden Ländern einen sehr hohen Frauenanteil aufweisen, seit den 1990er Jahren ähnlich wie die allgemeinen Arbeitsmärkte der Frauen entwickelt haben. 8.1.

Die allgemeinen Arbeitsmärkte in Deutschland und Schweden seit den 1990er Jahren

Die Arbeitsmärkte in Deutschland und Schweden sind relativ stark reguliert. Der Kündigungsschutz ist in Schweden etwas stärker als in Deutschland reguliert. Laut dem EPLIndex (Employment Protection Legislation), der für die Kategorie der regulären Arbeitsverhältnisse die Rigidität der gesetzlichen Vorschriften eines Landes bei der Einstellung und Entlassung von Beschäftigten misst und eine Skala von 0 bis 6 umfasst, lag der Wert für Schweden bei 2,9 gegenüber 2,7 für Deutschland (Sachverständigenrat Gutachten 2008/2009, S. 308).127 Kennzeichnend für den schwedischen Arbeitsmarkt ist der hohe gewerkschaftliche Organisationsgrad: Knapp 70% der Beschäftigten sind gewerkschaftlich organisiert, während 127

Zum Vergleich: Im Vereinigten Königreich liegt der Index bei 1,1, in den Niederlanden bei 3,1 (Sachverständigenrat Gutachten 2008/2009, S. 308).

198

es in Deutschland nur knapp 20% sind (Bispinck, Schulten 2011, S. 29). In Schweden wie in Deutschland werden Mindestlöhne ausschließlich über Tarifverträge geregelt und sind daher von der Tarifbindung abhängig. Einen allgemeinen, branchenübergreifenden gesetzlichen Mindestlohn gibt es in beiden Ländern nicht (Schulten 2010a, 158ff, Eldring, Alsos 2012). Der branchenbezogene Flächentarifvertrag bildet in Deutschland wie in Schweden die wichtigste und strukturbildende Form des nationalen Tarifvertragssystems. Seit Beginn der 1990er Jahre ist die Anzahl der Beschäftigten in Deutschland, die durch einen Tarifvertrag geschützt wird, von etwa 80% auf etwa 60% zurückgegangen (Schulten 2010b). Schweden weist hingegen immer noch einen sehr hohen Abdeckungsgrad an Tarifverhandlungen auf. Hier sind in etwa 90% der Beschäftigten durch kollektive Vereinbarungen erfasst (Engblom 2009, S. 25; Taylor 2006, S. 64f.). Insgesamt scheint Schweden dem inklusiven Beschäftigungsregime, wie es der in Kapitel 4.2.3. angeführte Beschäftigungsregime-Ansatz von Gallie (2007) nahelegt, recht nahe zu kommen. Dagegen scheint die Inklusivität der deutschen Arbeitsmarktinstitutionen, also die Fähigkeit, Löhne und Arbeitsbedingungen aus Sektoren und Berufen mit einer hohen Verhandlungsmacht auf solche mit einer niedrigeren Verhandlungsmacht übertragen zu können, niedriger als in Schweden zu sein (Appelbaum u.a. 2010, S. 7ff.,). Entsprechend

der

mittlerweile

eher

niedrigen

Inklusivität

des

deutschen

Arbeitsmarktsystems128 ist der Niedriglohnsektor - definiert als Stundenlohn, der geringer als zwei Drittel des mittleren Bruttolohns ist - in Deutschland deutlich größer129 als in Schweden. Seit Mitte der 1990er Jahre hat sich der Anteil der Niedriglohnbeschäftigten in Deutschland verdoppelt, während in Schweden nur eine leichte Zunahme zu verzeichnen war (vgl. Tab. 8.1).

128

Traditionell wies das deutsche Arbeitsmarktsystem eine hohe Inklusivität aus. Das Ausscheiden vieler, vor allem kleiner und mittlerer Arbeitgeber aus dem Flächentarifvertrag seit Mitte der 1990er Jahre, die intensive Nutzung geringfügiger Beschäftigungsverhältnisse sowie die Auslagerung von Tätigkeiten in kleine, nicht tarifgebundene Betriebe haben dazu beigetragen, dass die Inklusivität seit den 1990er Jahren gesunken ist (Appelbaum u.a. 2010, S. 7ff.). 129 Einer internationalen Studie zur Niedriglohnbeschäftigung zufolge liegt der Anteil der Niedriglohnbeschäftigten Mitte der 2000er Jahre in Deutschland sogar bei 22,7% und damit nur etwas niedriger als in den USA (25%). Dieser Wert für Deutschland basiert auf einer Untersuchung des DIW anhand des Sozioökonomischen Panels (Mason, Salverda 2010, S. 37; vgl. auch Brenke 2006, S. 198).

199

Tabelle 8.1.: Niedriglohnsektor* in Deutschland und Schweden in Prozent Mitte der 1990er Jahre Deutschland Schweden

Mitte der 2000er Jahre **

11,6

22,2 (22,7)

5,7

6,4

*Anteil der Vollzeitbeschäftigten, die weniger als zwei Drittel des Medianeinkommens verdienen Quelle: Mitte der 1990er Jahre Employment Outlook 2006, Tab. 5.7: Evolution of incidences of low-paid work since the mid-1990s. ** Schweden = Jahr 2003/2004; (Quelle: Employment Outlook 2006, Tab. 5.7: Evolution of incidences of lowpaid work since the mid-1990s); Deutschland im Jahr 2006 (Quelle: Kalina, Weinkopf 2008, S. 2; Mason, Salverda 2011, S. 37)

Neben den institutionellen Unterschieden finden sich auch mit Blick auf die Arbeitsmarktteilhabe erhebliche länderspezifische Unterschiede (vgl. Tabelle 8.2). Erstens spielt für die Frauenerwerbstätigkeit der öffentliche Sektor in Schweden eine zentrale Rolle. Rund die Hälfte der erwerbstätigen Frauen ist in Schweden im öffentlichen Sektor beschäftigt,130 in Deutschland ist es nur etwa jede sechste erwerbstätige Frau. Allerdings ist der Anteil der öffentlich beschäftigten Frauen in Schweden in den vergangenen Jahren deutlich zurückgegangen: Zu Beginn der 1990er Jahre waren noch rd. 60% der erwerbstätigen Schwedinnen im öffentlichen Sektor beschäftigt (Nordli Hansen 1997, S. 85). Zweitens ist die Erwerbsquote bei den Frauen in Schweden deutlich höher als in Deutschland. Die Erwerbsquote gibt den Anteil der Erwerbstätigen an der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter zwischen 15 und 64 Jahren an. Allerdings ist ein guter Teil der beschäftigten Schwedinnen zum Erhebungszeitpunkt zwar angestellt, jedoch für längere Zeit vom Arbeitsplatz abwesend.131 Gründe für die Abwesenheit sind häufig Krankheiten oder Erziehungs-, Bildungs- oder Pflegefreistellungen (vgl. Kapitel 11). Auch in Deutschland umfasst die Erwerbsquote Personen, die formell mit ihrem Arbeitsplatz verbunden sind, aber aufgrund von Elternzeit, Urlaub etc. aktuell nicht erwerbstätig sind. Diese werden jedoch nicht differenziert ausgewiesen.

130

Im Jahr 2007 waren rd. 117 Tausend Frauen bei (zentral)staatlichen und 865 Tausend bei kommunalen Arbeitgebern angestellt, gut eine Million Frauen arbeitete bei privaten Arbeitgebern (vgl. SCB 2007b, S. 35). 131 So lag die Quote der aktuell erwerbstätigen Frauen im Jahr 2007 bei 60% (vgl. SCB 2007b, Tabelle 1, S. 14). Die große Mehrheit der nicht-erwerbstätigen Frauen war entweder krank oder studierte. Nur rund 55 Tausend Frauen, d.h. 2 Prozent der Frauen im erwerbstätigen Alter, zählte im Jahr 2007 offiziell als Hausfrauen (Jonsson, Nyberg 2009, S. 197, S. 208).

200

Tabelle 8.2.: Schlüsselindikatoren der Frauenbeschäftigung in Deutschland und Schweden 1991

1997

2007

D

SW

D

Anteil der öffentlich Beschäftigten *

-

-

16,4 52,5

15,6 50,5

Erwerbsquote** in Prozent

56,9 79,2

55,3 67,2

64,0 73,8

Erwerbsquote in Vollzeitäquivalenten*** in Prozent 46,1 58,5

45,2 56,7

46,5 61,0

SW

D

SW

* Anteil der im öffentlichen Sektor Beschäftigten an der Gesamtbeschäftigung; Quelle: Laborsta Internet des International Labour Office (ILO); 1997 = Deutschland 2001, Schweden 1999; 2007 = Deutschland 2005 ** Erwerbsquote = Anteil der Erwerbstätigen (Deutschland) bzw. der Beschäftigten (Schweden) an der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter (15-64 Jahre); Quelle Eurostat; SCB (2007b): AKU Grundtabeller år 2007, Tabelle 1, S. 14 ***Erwerbsquote in Vollzeitäquivalenten in Prozent: 1991 = 1995; 2007 = 2006 (Quelle: Eurostat in European Commission 2007: Statistical Annex)

Mit Blick auf die Erwerbsbeteiligung haben die Frauen in Deutschland aufgeholt. Waren Anfang der 1990er Jahre nur rd. 57% der Frauen in Deutschland erwerbstätig, so sind es im Jahr 2007 fast zwei von drei Frauen (vgl. Tab. 8.2). Um die Arbeitsmarktteilhabe von Frauen adäquat darstellen zu können, ist die Erwerbsquote allerdings als einziger Maßstab unzureichend. Denn sie berücksichtigt nicht den tatsächlichen zeitlichen Beschäftigungsumfang. Da Frauen häufig teilzeitbeschäftigt sind, müssen insbesondere mit Blick auf die Frauenbeschäftigung auch die Arbeitszeiten mit einbezogen werden. Wie Tabelle 8.2 zeigt, ist die Erwerbsquote in Vollzeitäquivalenten, 132 in der die Arbeitszeiten Berücksichtigung finden, in Schweden ebenfalls deutlich höher als in Deutschland. Die wöchentlichen Arbeitszeiten sind demnach in Deutschland bei den vollzeitund teilzeitbeschäftigten Frauen im Durchschnitt niedriger als in Schweden. So lag im Jahr 2006 die durchschnittliche Arbeitszeit von voll- und teilzeitbeschäftigten Frauen in Schweden bei knapp 34 Stunden, in Deutschland dagegen bei nur rd. 30 Stunden in der Woche. Damit war Deutschland innerhalb der EU nach den Niederlanden das Land mit der niedrigsten wöchentlichen Arbeitszeit von Frauen (Kümmerling, Jansen, Lehndorff 2008, S. 8). Drittens sind die geschlechtsspezifischen Unterschiede auf dem schwedischen Arbeitsmarkt mit Blick auf die Bezahlung und die Erwerbsteilhabe erheblich geringer ausgeprägt als auf dem deutschen Arbeitsmarkt (vgl. Tabelle 8.3.). Besonders der Einkommensunterschied 132

In der Erwerbsquote in Vollzeitäquivalenten Vollzeitbeschäftigungsverhältnisse umgerechnet.

201

sind

die

Teilzeitbeschäftigungsverhältnisse

in

zwischen Männern und Frauen (gender pay gap) ist in Deutschland groß. Nur in Zypern, Estland und der Slowakei ist der gender pay gap EU-weit noch größer als in Deutschland (vgl. Davoine; Erhel; Guergoat-Lariviere 2008, S. 173, Tabelle 4).133 Tabelle 8.3.: Geschlechtsspezifische Merkmale der Arbeitsmärkte in Deutschland und Schweden (2006) Deutschland Schweden Einkommensunterschied zw. Männern und Frauen (gender pay gap)

22

16

Beschäftigungsunterschied zw. Männern und Frauen (gender employment gap) 11,3

4,8

Sektorale Segregation

18,2

21,6

Berufliche Segregation

26,5

26,8

Quelle: Davoine, Erhel; Guergoat-Lariviere 2008, S. 173 (basiert auf Daten der Europäischen Kommission von 2006)

Viertens sind in beiden Länder die Arbeitsmärkte stark geschlechtsspezifisch segregiert (für Deutschland: Gottschall 2000; Cyba 1998; Lenz, Nickel, Niegraf 2000; für Schweden: Persson, Wadensjö 1997; Nermo 1997; Özan 2010). Dabei ist die geschlechtsspezifische Segregation in Schweden mit Blick auf die Erwerbstätigkeit von Frauen in verschiedenen Wirtschaftssektoren etwas ausgeprägter als in Deutschland. Dies ist darauf zurückzuführen, dass in Schweden vergleichsweise viele Frauen im öffentlichen Sektor in Berufen des Gesundheits- oder Bildungswesens oder im Bereich sozialer Dienste tätig sind (Özan 2010, S. 2). Zudem ist in Schweden der „gender pay gap― im öffentlichen Dienst niedriger als in der Privatwirtschaft, das Einkommensniveau bei qualifizierten sozialen Dienstleistungen ist vergleichsweise hoch, und Frauen haben in dem Bereich mittlerweile Leistungspositionen eingenommen, die früher von Männern besetzt waren. Vor allem von der Beschäftigung im öffentlichen Sektor scheint daher ein egalitätsfördernder Effekt auszugehen (Lehndorff 2006, S. 15). Fünftens müssen Teilzeitbeschäftigte in Schweden, anders als in vielen anderen Ländern, keine Abschläge bei den Stundenlöhnen für Teilzeitbeschäftigt hinnehmen (die „Lohn-Strafe für Teilzeit― bzw. „part-time pay penalty―). Im Gegenteil verdienen der Untersuchung von Bardasi und Gornick (2008) zufolge Teilzeitbeschäftigte in Schweden etwa ein Prozent mehr

133

Zwar ist der Beschäftigungsunterschied (gender employment gap) zwischen Männern und Frauen in Deutschland größer als in Schweden. Allerdings liegt er unter dem gender employment gap in der Mehrzahl der EU-Länder (nur 9 Länder haben einen niedrigen gender employment gap), und Schweden weist zudem nach Finnland EU-weit den niedrigsten gender employment gap auf (vgl. Davoine, Lucie; Erhel, Christine; Guergoat-Lariviere 2008, S. 173, Tabelle 4).

202

als Vollzeitbeschäftigte, während in Deutschland die Differenz bei acht Prozent zuungunsten der Teilzeitbeschäftigten liegt (ebd. S. 51f.).134 Zudem ist in Schweden Teilzeitarbeit wenig marginalisiert und nicht auf gering bezahlte Arbeit mit geringen Qualifikationsanforderungen begrenzt. Auch viele hochqualifizierte Frauen sind teilzeitbeschäftigt. Relativ viele Frauen in Schweden arbeiten im Rahmen einer Teilzeitbeschäftigung. Nach der Untersuchung von Bardasi und Gornick (2008) war Schweden das Land mit dem höchsten Teilzeitanteil bei Frauen (34% der erwerbstätigen Frauen arbeiten Teilzeit, in Deutschland sind es 32%). In der Regel handelt es sich dabei um eher lange Teilzeitformen (ebd. S. 45, siehe den folgenden Abschnitt). 8.1.1. Die Entwicklung der Erwerbsformen in Deutschland Infolge der Deutschen Vereinigung veränderte sich der Arbeitsmarkt in Deutschland erheblich.

Der

ökonomische

Transformationsprozess

führte

zu

einem

massiven

Arbeitsplatzabbau: Über drei Millionen Jobs gingen verloren. Die Privatisierungen Anfang bis Mitte der 1990er, insbesondere der Deutschen Bundespost, und die Fusion der Deutschen Bundesbahn und Reichsbahn, führten zu einem starken Beschäftigungsrückgang im öffentlichen Sektor. Anfang der 1990er Jahre war noch jede fünfte Frau im Öffentlichen Sektor beschäftigt, bis zum Jahr 2007 sank der Anteil auf knapp 14%. Die Erwerbsquote der Frauen

stieg

in

den

1990er

Jahren

deutlich

an,

während

infolge

der

Frühverrentungsprogramme die Erwerbsquote der männlichen Arbeitnehmer weiter sank. Die im Vergleich zu Westdeutschland wesentlich höhere Erwerbsquote ostdeutscher Frauen schlug sich hier nieder (Bleses, Seeleib-Kaiser 2004, 36; Seeleib-Kaiser, Fleckenstein 2007, S. 430). Demgegenüber stand jedoch ein deutlicher Rückgang der Vollzeitbeschäftigung der Frauen. War Anfang der 1990er mehr als jede dritte erwerbstätige Frau vollzeitbeschäftigt, so waren es im Jahr 2007 nur noch gut die Hälfte. Dafür nahmen atypische Erwerbsverhältnisse seit den 1990er Jahren weiter zu: Vor allem Teilzeitbeschäftigungsverhältnisse mit einem geringen Stundenumfang wurden erheblich ausgeweitet: Der Anteil erwerbstätiger Frauen, die im Rahmen einer geringfügigen Beschäftigung tätig waren, hat sich seit 1991 fast verdreifacht (vgl. Tabelle 8.4.). Im Jahr 2007 arbeitete von allen erwerbstätigen Frauen knapp jede Dritte normalerweise weniger als

134

Nach Wolf (2010, S. 30) lag bei teilzeitbeschäftigten Frauen in Deutschland der durchschnittliche Bruttostundenlohn bei rund 13,43 Euro, bei vollzeitbeschäftigten Frauen hingegen bei 15,45 Euro in Westdeutschland. Bei den Frauen in Ostdeutschland war die Differenz deutlich niedriger (12,17 bzw. 12,74 Euro). Doppelt so groß war der Lohnunterschied bei teil- und vollzeitbeschäftigten Männern.

203

21 Stunden in der Woche (zum Vergleich: bei den Männern waren es knapp 7%) (Statistisches Bundesamt 2007d). Tabelle 8.4: Erwerbsformen in Deutschland 1991-2007 (Anteil an den Erwerbstätigen in Prozent) 1991

1997

2007

Frauen Männer Frauen Männer Frauen Männer Öffentlich Beschäftigte

20,3

16,4

16,9

12,6

13,8

10,3

Vollzeitbeschäftigte

69,5

97,5

64,6

95,6

54,0

90,6

Teilzeitbeschäftigte, ohne geringfügige Beschäftigung*

25,1

1,0

26,1

2,2

32,6

6,1

geringfügig Beschäftigte*

5,4

1,5

9,2

2,3

13,4

3,3

befristet Beschäftigte

6,9

4,9

7,0

5,9

9,3

8,4

Zahl der Selbständigen in Tausend

5,0

10,3

6,3

12,5

7,5

13,8

Leiharbeiter/innen

0,2

0,5

0,3

0,8

1,1

2,5

(Staatlich/Kommunal)

* Die Regelungen zur geringfügigen Beschäftigung wurden im Zug der Arbeitsmarktreformen der 2000er Jahre, mit „ Hartz II―, reformiert. (vgl. Kap. 10). Quelle: Statistisches Bundesamt: Erwerbstätige nach Stellung im Beruf, Arbeitszeit und Art des Arbeitsvertrages. Ergebnisse des Mikrozensus; verschiedene Jahrgänge; Statistisches Bundesamt: Erwerbstätige – darunter geringfügig Beschäftigte – nach ausgewählten Merkmalen. Ergebnisse des Mikrozensus, verschiedene Jahrgänge; Bundesagentur für Arbeit: Arbeitnehmerüberlassungsstatistik (für die Leiharbeit wurde ein Jahresdurchschnitt errechnet); Bundesanstalt für Arbeit 2001: Arbeitsmarkt 2000. Amtliche Nachrichten der Bundesanstalt für Arbeit Arbeitsmarkt Deutschland. Kapitel VI, Tabelle 19, S. 186, Nürnberg. Sowie: Bundesagentur für Arbeit 2008: Amtliche Nachrichten der Bundesagentur für Arbeit. Arbeitsmarkt Deutschland 2007 Kapitel III G Tabellenanhang, S.171; Statistisches Bundesamt: Fachserie 14, Reihe 6, Tabelle ‚Beschäftigte der öffentlichen Arbeitgeber‘

Auch der Anteil der befristet beschäftigten Frauen ist seit Beginn der 1990er Jahre gestiegen, was möglicherweise auf eine stärkere Präsenz von Frauen in Positionen, die häufiger befristet sind wie im Sozial- und Gesundheitswesen, zurückgeführt werden kann (Weinkopf, Hieming, Mensaros 2009, S. 52). Vor allem aber hat die Leih- bzw. Zeitarbeit für Frauen an Bedeutung gewonnen. Dies ist auch auf die wachsende Bedeutung der Leiharbeit im Gesundheitswesen zurückzuführen (Bräutigam u.a. 2010). Allerdings ist der Anteil der männlichen Leiharbeitskräfte noch stärker angestiegen. Leiharbeitnehmer werden vor allem im Segment der Hilfskräfte eingesetzt (Siebenhüter 2011, S.17).

204

8.1.2. Die Entwicklung der Erwerbsformen in Schweden Schweden erlebte in den frühen 1990er Jahren infolge der landeseigenen Bankenkrise und vor dem Hintergrund eines internationalen Abschwungs die schwerste Beschäftigungskrise seit der Großen Depression der 1930 Jahre (Anxo, Niklasson 2006, S. 13; Jochem 2004, S. 247). Die Arbeitslosenrate schnellte innerhalb von drei Jahren von 2 auf 10 Prozent, während der EU Durchschnitt „nur― von 8 auf 11 Prozent stieg (Bergh 2004, S. 754). Stark betroffen vom Beschäftigungsabbau war der öffentliche Sektor. Dabei fielen die Beschäftigungseinbußen für die Frauen geringer als für die Männer aus.135 Vom Beschäftigungsabbau im öffentlichen Sektor waren vor allem Geringqualifizierte, befristet Beschäftigte und Teilzeitbeschäftigte betroffen (Gonäs, Johansson, Svärd 1997, S. 117f). Auch der Anteil des industriellen Sektors an der Beschäftigung nahm in den 1990er Jahren weiter ab. Dagegen wuchs der private Sektor seit den 1980er Jahren (Nyström 2005, S. 174; Gonäs, Johansson, Svärd 1997, S. 117ff.; Storrie 2003, S. 80f.). Doch die schwedische Ökonomie erholte sich zügig; ab der zweiten Hälfte der 1990er entwickelte sie sich besonders günstig (Anxo, Niklasson 2006). Bis Ende der 1990er Jahre stieg die Beschäftigung wieder an, die Nationale Arbeitsmarktbehörde sprach vom größten Beschäftigungsaufbau seit dem Zweiten Weltkrieg (Storrie 2003, S. 80). Die Zahl der Beschäftigten lag im Jahr 2007 sogar über dem Niveau Ende der 1980er Jahre. Die Arbeitslosenrate war jedoch im Jahr 2007 mit 4,6% mehr als doppelt so hoch. Der Beschäftigungsaufbau ab der zweiten Hälfte der 1990er Jahre erfolgte überwiegend in Form von atypischen Beschäftigungsverhältnissen. Während die Zahl der unbefristet Angestellten in den 1990er Jahren stark zurückging, in den 2000er Jahren wieder stieg, jedoch nicht mehr das Niveau Ende der 1980er Jahre erreichen konnte, nahm die Zahl der befristet Angestellten kontinuierlich zu (vgl. Tabelle 8.5.). Der Zuwachs atypischer Beschäftigung, der in anderen europäischen Kontinentalstaaten bereits in den 1980er Jahren einsetze, erfolgte in Schweden in den 1990er Jahren (Gonäs 1999, S. 311). Die Beschäftigungsentwicklung und -situation der Frauen stellte sich seit Ende der 1980er Jahre anders als die der Männer dar. Der Anteil der teilzeitbeschäftigten Frauen ist seither rückläufig, während der Anteil der vollzeitbeschäftigten Frauen gestiegen ist. Bei den Männern verlief die Entwicklung umgekehrt, wenn auch in weniger ausgeprägter Form. Selbständigkeit spielt bei den Frauen eine nahezu unverändert geringe Rolle. Dagegen ist die öffentliche Beschäftigung der Frauen – kommunal oder staatlich – in den 1990er Jahre stark 135

Die Zahl der Frauen sank von 166 Tausend auf 144 Tausend Beschäftigte (-31%) , die Zahl der Männer hingegen von 234 Tausend auf 152 Tausend Beschäftigte (-35%).

205

zurückgegangen. Für Männer setzte der Rückgang bereits in der zweiten Hälfte der 1980er Jahre ein. Der Rückgang beruht zum Teil auf einem Personalabbau, zum Teil aber auch auf die Privatisierung verschiedener großer öffentlicher Unternehmen wie der Post, der Telefongesellschaft oder Vattenfall. Deren Angestellte zählen nun zum Privatsektor. Die private Beschäftigung ist seit Anfang der 1990er Jahre deutlich gestiegen, während die kommunale Beschäftigung rückläufig ist. Arbeiteten bis etwa Ende der 1990er Jahre mehr Frauen bei kommunalen oder staatlichen Arbeitgebern, so ist seit den 2000er Jahren der Anteil der öffentlich und privat angestellten Frauen in etwa gleich groß (SCB 2008, S. 61ff.; Gonäs; Johansson, Svärd 997, S. 118). Tabelle 8.5: Erwerbsformen in Schweden 1987-2007 1987 1997 2007 Frauen Männer Frauen Männer Frauen Männer Anteil der befristet Angestellten* an allen Angestellten

14,2%

9,7%

16,8%

12,3%

19,5%

14,6%

Anteil der öffentlich Angestellten (Staatlich/Kommunal) an allen Angestellten

57,3%

25,9%

53,2%

20,4%

49,5%

17,9%

Anteil der Vollzeitbeschäftigten (35 und mehr Stunden/Woche) an allen Beschäftigten

54,9%

93,3%

61,9%

90,7%

64,2%

Anteil der Teilzeitbeschäftigten (2034 Stunden/Woche an allen Beschäftigten

38,6%

4,8%

31,4%

6,3%

29,4%

7,9%

Anteil Teilzeitbeschäftigter mit weniger als 20 Stunden/Woche an allen Beschäftigten

6,5%

1,9%

6,6%

3,0%

6,4%

3,4%

Zahl der Selbständigen in Tausend

118

294

110

294

112

321

Leiharbeit ** Zahl in Tausend

5

14

88,7%

59

* In der schwedischen Statistik wird zwischen den „Beschäftigten― (sysselsatta) und den „Angestellten― (anställda) unterschieden. Zu der größeren Gruppe der Beschäftigten gehören neben den Angestellten auch Personen in öffentlich geschützter Beschäftigung, arbeitsmarktpolitischen Programmen, Freigestellte (wegen Krankheit, Erziehungsaufgaben, Studium), Selbständige, mithelfende Familienmitglieder etc. (SCB 2005). **Daten für 1987 aus dem Jahr 1994, denn die gewinnorientierte Leiharbeit wurde erst 1993 legalisiert. Quelle: 1994, 1997: Storrie 2003, S. 83; 1997: Regierungsbericht (Regeringens skrivelse 2005, S. 4); 2007: CIETT 2010, S. 21. Die Werte beruhen auf Schätzungen des Arbeitgeberverbandes, der Leiharbeitsfirmen bzw. der internationalen Vereinigung von Leiharbeitsformen CIETT. Berechnung: Anteil der Leiharbeitskräfte an allen Personen im erwerbstätigen Alter zw. 16-64 Jahre in SCB, AKU: Befolkningen fördelad efter arbetskraftstillhörighet samt efter kön och ålder, verschiedene Jahrgänge Quelle: SCB 2005c: Sysselsättning och arbetsloshet 1976-2004, S. 12; SCB (o.J.): Anställda 16-64 år (AKU) efter anställningsform, facklig organisation och kön. År 2005-2007, SCB (o.J.): Sysselsatta 16-64 år (AKU) efter kön, ålder och anknytningsgrad till arbetsmarknaden. År 1987-2004 SCB (o.J.) : Sysselsatta (AKU), 100-tal Anställda 16-64 år (AKU), 1 000-tal efter anställningsform, facklig huvudorganisation, kön och tid, sowie SCB : Arbetskraftsundersökningarna AKU, verschiedene Jahrgänge, zum Teil eigene Berechnungen

206

Frauen arbeiten eher im Rahmen einer Teilzeitbeschäftigung oder befristeten Beschäftigung als Männer. Dabei dominiert die „lange― Teilzeitbeschäftigung mit einer eher höheren Stundenzahl (20-34 Stunden/Woche). Allerdings ist mehr als jede vierte teilzeitbeschäftigte Pflegekraft (zwischen 26% und 30%) unfreiwillig teilzeitbeschäftigt (Jonsson, Nyberg 2009, S. 195, 202; Gustafsson; Szebehely, 2005; Socialstyrlesen 2005, S. 43). Der Anteil der Frauen mit einer „kurzen― Teilzeitbeschäftigung unter 20 Stunden in der Woche ist hingegen gering; er lag 1987 bei knapp 7 Prozent und ist seither in etwa gleich geblieben. Die befristete Beschäftigung ist in Schweden in den 1990er Jahren stark angestiegen. Vor allem Frauen, junge Menschen und Ausländer arbeiten im Rahmen von befristeten Verträgen. Allerdings beschränkt sich die befristete Beschäftigung mit Blick auf die Altersverteilung nicht nur auf junge „Neuzugänge― auf den Arbeitsmarkt. Die höchsten Zuwachsraten in den 1990er Jahren wies die Gruppe der 25 bis 34 Jährigen auf (Engblom 2009, S.4, Pekkari 1999, S. 10f.). Befristete Beschäftigung ist vor allem im Dienstleistungsbereich verbreitet. Die höchsten Raten finden sich im Bereich personeller und kultureller Dienstleistungen (Jonsson, Nyberg 2009, S. 201). Auch im Bereich Gesundheit und Pflege war der Anteil der befristeten Beschäftigungsverhältnisse mit knapp 19% im Jahr 2000 vergleichsweise hoch. Allerdings lag dort der Anteil befristeter Beschäftigungsverhältnisse bereits zu Beginn der 1990er Jahre bei knapp 18% (Storrie 2003, S. 92, vgl. Pekkari 1999, S.7). Befristete Beschäftigung ist etwas geringer im privaten Dienstleistungsbereich verbreitet (Wallette 2004, S. 258). In den 1990er Jahren

trug

auch

die

aktive

Arbeitsmarktpolitik

durch

die

Ausweitung

der

Einstellungszuschüsse und öffentlich geförderte befristete Beschäftigung verstärkt zum allgemeinen Anstieg der befristeten Beschäftigung bei. So waren im Jahr 1992 rd. 45 Tausend Menschen in arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen beschäftigt (Pekkari 1999, S. 6) (vgl. dazu Kapitel 10). Von den weiblichen Erwerbstätigen arbeitete jede Fünfte im Jahr 2007 im Rahmen einer befristeten Beschäftigung (vgl. Tabelle 5), die meisten von ihnen jedoch unfreiwillig.136 Zudem ist die Dauer der unfreiwillig befristeten Beschäftigung relativ lang. Anders als in Deutschland, wo rd. zwei Drittel der unfreiwillig befristeten Beschäftigungsverhältnisse bis

136

Zwei Drittel der im Jahr 2005 befristet beschäftigten Frauen in Schweden war unfreiwillig befristet beschäftigt; bei den Männern waren es etwas mehr als die Hälfte. In Deutschland war hingegen „nur“ jede sechste befristet beschäftigte Frau unfreiwillig befristet beschäftigt (vgl. Europäische Gemeinschaften 2007, S. 3)

207

zu maximal ein Jahr dauern, umfassen in Schweden mehr als die Hälfte der unfreiwillig befristeten Verträge ein Jahr und mehr (Europäische Gemeinschaften 2007, S. 6). Der hohe Anteil der befristet beschäftigten Frauen lässt sich zu einem großen Teil auf die schwedischen Freistellungsregelungen – vor allem die Elternzeit und den Bildungsurlaub zurückführen.137 Die Freistellungsregelungen haben die Nachfrage nach zeitlich befristetem Ersatz erhöht. In den 1990er Jahren war die Freistellungsvertretung die häufigste Form der befristeten Beschäftigung. Im Jahresdurchschnitt arbeiteten ungefähr 180 Tausend Personen im Rahmen einer Freistellungsvertretung (Pekkari 1999, S. 5). Das Recht, die Freistellung auch im Rahmen einer Teilzeitbeschäftigung in Anspruch zu nehmen, hat wiederum die Nachfrage der Arbeitgeber nach Teilzeitbeschäftigten erhöht (Jonsson, Nyberg 2009, S. 198ff., 207; Persson 1997, S. 261). Im Jahr 2007 entfiel rund ein Drittel der befristeten Beschäftigung der Frauen auf Freistellungsvertretungen. Die Freistellungsvertretung war damit die für Frauen häufigste Form der befristeten Beschäftigung.138 Von den gut 2 Millionen angestellten Frauen arbeiteten fast 6% im Rahmen einer Freistellungsvertretung. 139 Allerdings ist die Zahl der Freistellungen in den vergangenen Jahren gesunken.140 Dies dürfte auch mit der Gesetzesänderung vom 1.1.2000 zu der Stellvertreterregelung in Zusammenhang stehen. Danach muss nun eine Person, die mehr als drei Jahre für einen Arbeitgeber als Stellvertreter in den letzten fünf Jahren tätig war, eine Festanstellung erhalten (Nelander, Goding 2005, S. 9). Aber auch die Beschäftigung auf Abruf stellt eine für Frauen bedeutsame Form der befristeten Beschäftigung dar. Etwa jede fünfte befristet beschäftigte Frau arbeitete im Jahr 2007 auf Abruf (vgl. SCB 2007b, S. 60). Diese Erwerbsform hat in den 1990er Jahren am stärksten von allen befristeten Erwerbsformen zugenommen: von 40 Tausend im Jahr 1990 stieg ihre Zahl 137

Zur schwedischen Elternzeit-Regelung vgl. Kapitel 7.3. Unbezahlter Bildungsurlaub steht allen Beschäftigten zu, die mindestens sechs Monate bei einem Arbeitgeber beschäftigt waren. Die gesetzliche Regelung macht hier weder Vorgaben über die Länge des Bildungsurlaubs noch über seinen Inhalt. Der Bildungsurlaub wird durch ein System von öffentlichen Zuschüssen und Krediten finanziell unterstützt (Anxo 2009). Die Freistellung zur Pflege eines schwererkrankten Angehörigen (Närståendepenning) spielt eine nicht unbedeutende Rolle: Im Jahr 2007 nutzten rd. 10 Tausend Beschäftige diese Freistellungsregelung (Sand 2010, S. 41f.). 138 Die offizielle schwedische Statistik unterscheidet folgende Formen befristeter Beschäftigung: Freistellungsvertretung, stundenweise Beschäftigung, Projektarbeit, Ferien- und Saisonarbeit, Probebeschäftigung oder Praktikum sowie Übrige (vgl. Statistiska centralbyrån 2007, S. 60, vgl. Pekkari 1999, S. 5f.) 139 Vgl. SCB 2007b, S. 60, eigene Berechnung. 140 Im Jahr 1990 arbeiteten rd. 186 Tausend Beschäftigte als Freistellungsvertretung, 1995 lag die Zahl bei 180.000 Freistellungsvertretungen, im Jahr 2008 waren es nur noch 130 Tausend (vgl. Larsson 2010, S. 20).

208

auf 126 Tausend im Jahr 2008 (Storrie 2003, S. 90; Larsson 2010, S. 20; Nelander, Goding 2005, S. 22). Der Frauenanteil lag im Jahr 2007 bei rd. 63% (vgl. SCB 2007b, S. 60). Vor allem bei jungen Beschäftigten hat sie schneller zugelegt als andere befristete Beschäftigungsformen. Neben dem Hotel- und Restaurantbereich wies Ende der 1990er Jahre auch die Alten- und Behindertenpflege hohe Anteile an Beschäftigten auf Abruf auf (Håkansson 2001, S. 12, Olsson 2008). Die meisten Beschäftigten auf Abruf arbeiten im Rahmen einer kurzen Teilzeitbeschäftigung von maximal 19 Stunden (Håkansson 2001, S. 43). Auch die Leiharbeit (bemanningsbranschen) hat seit den 1990er Jahren stark zugelegt, nachdem das öffentliche Arbeitsvermittlungsmonopol in Schweden 1993 abgeschafft wurde (Pekkari 1999, S. 15). Ihr Anteil an der Gesamtbeschäftigung lag im Jahr 2007 bei gut einem Prozent (vgl. Tabelle 3).141 Dabei arbeiten deutlich mehr Frauen als Männer in Leiharbeitsfirmen.142 Die meisten Beschäftigten in der Leiharbeitsbranche sind Festangestellte (Larsson 2010, S. 22).143 Wie angeführt, machen zu einem guten Teil die Freistellungsvertretungen die hohen Anteile befristeter Beschäftigung aus. Sie können jedoch den Anstieg der befristeten Beschäftigung in den 1990er Jahren allein nicht erklären. Für die 1990er Jahre hat Storrie (2003, S. 91f.) die Freistellungsbefristungen aus der Gesamtzahl der befristeten Beschäftigung heraus gerechnet und kommt zu dem Ergebnis, dass der Zuwachs der befristeten Beschäftigung sich vor allem im

Privatsektor

vollzogen

hat.

Insbesondere

im

Bereich

der

Finanz-

und

Wirtschaftsdienstleistungen haben befristete Beschäftigungsverhältnisse stark an Bedeutung gewonnen. 8.1.3. Zusammenfassung Deutschland und Schweden erlebten zu Beginn der 1990er Jahre einen enormen Arbeitsplatzabbau und einen kräftigen Anstieg der Arbeitslosenraten. In beiden Ländern nahm 141

Ende der 1990er Jahre betrug der Anteil der Leiharbeitsbeschäftigung an der Gesamtbeschäftigung 0,5% und lag damit unter dem EU-Durchschnitt von 1,5% (Pekkari 1999, S. 15). 142 Nach einer Untersuchung von Andersson und Wadensjö (2004, S. 36) lag der Frauenanteil Ende der 1990er Jahre bei 60%. Nach dem Schwedischen Leiharbeitsverband SPUR betrug der Frauenanteil im Jahr 1998 sogar 71% (Pekkari S. 17). 143 In einer Untersuchung zu der Entwicklung der Leiharbeit in sieben europäischen Ländern kommen Vanselow und Weinkopf mit Blick auf Schweden zu dem Schluss, dass dort„(…) Zeitarbeit als Treiber von Prekarität kein Gegenstand heftiger öffentlicher Debatten ist“ (Vaneslow, Weinkopf 2009, S. 45). Dies könnte darauf zurückzuführen sein, dass - anders als in Deutschland - die Zuwachsraten etwas moderater ausfielen, dass die Einsätze nicht dauerhaft, strategisch und in großer Zahl erfolgen und dass die Unterschiede zu den Arbeitsbedingungen der Stammbelegschaft nicht gravierend sein sollen (Vaneslow, Weinkopf 2009, S.6, 45f.).

209

dann im Laufe der 1990er Jahren die Beschäftigung der Frauen kontinuierlich zu, wenngleich in unterschiedlichen Maße. Die durchschnittlichen Arbeitszeiten der Frauen in Deutschland waren deutlich niedriger als die der Frauen in Schweden. Dennoch erfolgte auch in Schweden wie in Deutschland der Beschäftigungsaufbau überwiegend in atypischen Erwerbsformen. Dazu beigetragen haben auch die Privatisierungen im öffentlichen Sektor. Der öffentliche Sektor bot immer weniger Beschäftigungsmöglichkeiten für Frauen. Der Rückgang der öffentlichen Beschäftigung war in Schweden seit den 1990er Jahren stärker ausgeprägt. Aber im Jahr 2007 war immer noch fast die Hälfte der erwerbstätigen Frauen bei staatlichen oder kommunalen Arbeitgebern tätig, während es in Deutschland nur rd. 15% waren. Sowohl der deutsche als auch der schwedische Arbeitsmarkt sind mit Blick auf die Erwerbsformen stark geschlechtsspezifisch segregiert. Frauen sind häufiger in atypischen Erwerbsformen tätig als Männer. In Anlehnung an den gender pay gap und den gender employment gap (vgl. Tabelle 8.3.) könnte man hier von einem ‚gender precarity gap‗ sprechen, der in Deutschland deutlich größer als in Schweden ist: Während in Deutschland dreimal so viele Frauen wie Männer atypisch erwerbstätig (34,1% gegenüber 11,5%; vgl. Deutscher Bundestag 2010b, S. 2) sind, arbeiten in Schweden Frauen etwa doppelt so häufig wie Männer in unsicheren Beschäftigungsverhältnissen (Socialstyrelsen 2007, S. 47). In Deutschland hat seit Beginn der 1990er Jahre vor allem die Teilzeitbeschäftigung bei den Frauen an Bedeutung gewonnen, und hier insbesondere die „kurze― Teilzeitbeschäftigung mit einem geringen Stundenumfang, während diese Erwerbsform in Schweden seit den 1980er Jahren nur eine unverändert geringe Rolle spielt. Insgesamt sind in Deutschland mehr Frauen teilzeitbeschäftigt als in Schweden. In Schweden hat die „lange― Teilzeitbeschäftigung mit einem hohen Stundenumfang bei den Frauen an Bedeutung eingebüßt. Dagegen arbeiten in Schweden zunehmend mehr Frauen in Rahmen befristeter Verträge. Im Jahr 2007 war bereits jede fünfte Angestellte befristet erwerbstätig. Insbesondere die Beschäftigung auf Abruf hat unter den verschiedenen Formen der befristeten Beschäftigung in den 1990er Jahren stark zugenommen. Besonders hohe Zuwachsraten weist auch die Leiharbeit seit den 1990er Jahren in Deutschland und Schweden auf. Ihr prozentualer Anteil an der Gesamtbeschäftigung ist jedoch gering. Interessanterweise überwiegt in der Leiharbeit – wie auch in der befristeten Beschäftigung - in Schweden der Frauenanteil, während diese beiden Beschäftigungsformen in Deutschland eher von Männern ausgeübt wurden. Umgekehrt ist die „kurze― Teilzeitbeschäftigung in Deutschland eine typisch weiblich dominierte Beschäftigungsform, 210

während in Schweden zwar auch mehr Frauen als Männer in dieser Beschäftigungsform tätig sind, der Abstand zwischen ihnen jedoch wesentlich geringer ist als in Deutschland. Die Bezahlung der atypisch Beschäftigten unterscheidet sich in Schweden nicht von derjenigen der regulär Beschäftigten, da sie durch Tarifverträge reguliert wird (Brunk, Olsson 2010, S. 3) bzw. sie liegt sogar noch etwa höher als bei den regulär Beschäftigten (Bardasi, Gornick 2008). In Deutschland erzielen Teilzeitbeschäftigte im Durchschnitt deutlich niedrigere Bruttostundenlöhne als Vollzeitbeschäftigte (Wolf 2010).144. 8.2. Die Altenpflegebeschäftigung in Deutschland und Schweden Die Entwicklungen in der Altenpflegebeschäftigung seit Beginn der 1990er Jahre lassen sich auf Basis der Statistiken in Deutschland und Schweden begrenzt nachzeichnen. Aufgrund statistischer Revisionen, mangelnder Daten oder fehlender Abgrenzungen zu benachbarten Berufsgruppen, aber auch aufgrund der unterschiedlichen länderspezifischen Konzepte zu den Erwerbsformen und den Berufen (vgl. Kapitel 5) ist hier eine Gegenüberstellung nur mit Vorsicht zu interpretieren. Vor allem in Schweden stellt der Altenpflegebereich einen quantitativ nicht unbedeutenden Teilarbeitsmarkt dar. Gut 5% aller Beschäftigten in Schweden sind in diesem Segment tätig, während in Deutschland der Anteil nur etwa halb so groß ist (vgl. Tabelle 8.6).145

144

Bei teilzeitbeschäftigten Frauen lag der durchschnittliche Bruttostundenlohn bei rund 13,43 Euro, bei vollzeitbeschäftigten Frauen hingegen bei 15,45 Euro in Westdeutschland. Bei den Frauen in Ostdeutschland war die Differenz deutlich niedriger (12,17 bzw. 12,74 Euro). Doppelt so groß war der Lohnunterschied bei teilund vollzeitbeschäftigten Männern (Wolf 2010, S. 30). 145 Bei dieser Gegenüberstellung ist zu berücksichtigen, dass in dem schwedischen Wert auch Beschäftigte in der Behindertenpflege einfließen (vgl. SKL 2008a, S. 77). Auch nach der Pflegestatistik, die dem deutschen Wert zugrunde liegt, werden die Beschäftigten in Heimen für Menschen mit Behinderungen oder psychischen Erkrankungen erfasst (vgl. Pflegestatistik 2007, S.7).

211

Tabelle 8.6.: Der Altenpflegearbeitsmarkt in Deutschland und Schweden im Jahr 2007 Deutschland Stationäre Einrichtungen Beschäftigte gesamt

574.000

Anteil der Pflegebeschäftigten an der Gesamtbeschäftigung *

Schweden

Ambulante Dienste Ambulant und stationär 236.000 2,2%

Frauenanteil

85%

232.800 5,2%

88%

91%

Quelle: Statistisches Bundesamt, Pflegestatistik 2007, SKL 2008a, S. 77; European Commission 2008, Zahlen gerundet *Anmerkung: Anteil der Pflegebeschäftigten an der Gesamtbeschäftigung im Alter von 15-64 (European Commission 2008, Statistical Annex)

In beiden Ländern wurde die Beschäftigung im Altenpflegebereich seit Mitte der 1990er Jahren deutlich ausgeweitet. In Deutschland stieg die Zahl der Altenpflegerinnen und -pfleger um mehr als 100% bis zum Jahr 2007 (vgl. Tabelle 8.7.). Vor allem in der stationären und etwas moderater in der ambulanten Altenpflege nahm die Zahl der Erwerbstätigen seit Ende der 1990er Jahre zu. Tabelle 8.7.: Beschäftigte in der deutschen Altenpflege (in Tausend) Jahr Altenpflegerinnen Jahr

Erwerbstätige in der Altenpflege Stationär**

Erwerbstätige in der Altenpflege Ambulant**

213 445

441 574

184 236

und –pfleger*

1995 2007

1999 2007

*Quelle: Statistisches Bundesamt Mikrozensus 2009, Sonderauswertung; ** Quelle: Pflegestatistik 2007, S. 27. Anmerkung: Zu den Erwerbstätigen in der Altenpflege zählen nach der Pflegestatistik neben den Altenpfleger/innen noch 19 weitere Berufsabschlüsse bzw. Berufsgruppen.

In Schweden ging zunächst in der ersten Hälfte der 1990er Jahre die Zahl der Pflegebeschäftigten infolge der Wirtschaftskrise zurück. Zwischen 1990 und 1993 sank die Beschäftigung in der Altenpflege und in der Kinderbetreuung um 10 Prozent146 (Ringqvist 1996, S. 112). In der zweiten Hälfte der 1990er Jahre war dann auch in Schweden ein deutlicher Anstieg im Bereich der stationären Altenpflegebeschäftigung zu verzeichnen. In den 2000er Jahren ist die Beschäftigung in der Altenpflege jedoch leicht gesunken (vgl. Tabelle 8.8.).

146

Der Beschäftigungsrückgang war im Gesundheitswesen jedoch mit 25% weitaus höher. Im Bereich der Bildung (Schule) und beim Militär war er mit 7 bzw. mit 4 Prozent etwas geringer (Ringqvist 1996, S. 112f.)

212

Tabelle 8.8: Beschäftigte in der Altenpflege, Schweden (in Tausend) Jahr 1987 1997 2002

Stationäre Altenpflege* 153 195 257

Jahr

2002 2007

Altenpflege**

249 233

*Quelle: SCB (o.J.): Sysselsatta (AKU), 100-tal efter arbetskraftstillhörighet, kön, näringsgren SNI 2002 och tid. Diese Werte umfassen die Beschäftigten in der stationären und ambulanten Altenpflege. Aufgrund der Umstellung in der Statistik endet mit dem Jahr 2002 diese Zeitreihe **Quelle: Socialstyrelsen 2009: Tab. 13, S. 41. Die Daten beruhen auf der Statistik des Schwedischen Verbandes der Kommunen und Regionen (Sveriges Kommuner och Landsting, SKL), und wurden von der obersten Sozialbehörde (Socialstyrelsen) überarbeitet. Sie enthalten auch die Beschäftigten, die in der Pflege und Betreuung von Menschen mit Behinderungen arbeiten.

Für die Arbeitsbedingungen in der Pflege ist die Relation der Zahl der Pflegebedürftigen und der Pflegekräfte bedeutsam. In Schweden ist das Verhältnis zwischen der Zahl der Pflegekräfte und den Pflegebedürftigen ausgeglichener als in Deutschland (vgl. Abb. 8.1.) Während in Deutschland die Zahl der Pflegebedürftigen, denen Leistungen in der stationären und ambulanten Hilfe bewilligt wurden, deutlich über der Zahl der Pflegekräfte liegt, ist in Schweden die Zahl der Pflegebedürftigen147 und der Pflegekräfte fast gleich groß. In Deutschland ist die Relation der Pflegekräfte zu den Pflegebedürftigen in der stationären Pflege wie auch in der ambulanten Pflege über den Zeitverlauf zwar relativ stabil geblieben. Mit Blick auf die stationäre Pflege gilt jedoch, dass das Ausmaß der tatsächlichen Pflegebedürftigkeit in den Einrichtungen in den letzten Jahren deutlich zugenommen hat. Der Umzug in stationäre Einrichtungen erfolgt meist erst sehr spät, und der Grad der Pflegebedürftigkeit ist dann meist sehr hoch (Bräutigam, Evans, Hilbert 2009, S. 65). Grob gesprochen heißt dies, dass die Pflegekräfte im Durchschnitt etwa gleich viele Pflegebedürftige wie in den 1990er Jahren betreuen, die Pflegebedürftigen jedoch einen größeren Pflegebedarf haben.

147

Der in Abbildung 8.1. ersichtliche leichte Rückgang der Pflegebedürftigen in Schweden resultiert aus der rückläufigen Zahl der Pflegeplätze in der stationären Pflege (Socialstyrelsen 2010, S. 153).

213

Abbildung 8.1.: Relation zwischen Pflegebedürftigen und Pflegekräften 2000-2007 in Deutschland und Schweden (in Tausend)

800 700 600 500 Pflegebedürftige

400

Pflegekräfte

300 200 100 0 1999

2007

1999

ambulant

2007

stationär

2002

2007

ambulant und stationär

Deutschland

Schweden

Quelle: Deutschland: Statistisches Bundesamt 2007: Pflegestatistik, S. 27; Schweden: Personal: Socialstyrelsen 2009, S. 42; Zahl der Pflegebedürftigen mit ambulanten und stationärer Pflege: Socialstyrelsen 2010, S. 152

Trotz der Ausweitung der Altenpflegebeschäftigung in Deutschland stieg auch die Arbeitslosigkeit der Altenpflegerinnen und -pfleger an. 1998 waren rund 25 Tausend von ihnen arbeitslos gemeldet, 2007 lag die Zahl bei 44 Tausend Arbeitslosen (Statistik der Bundesagentur für Arbeit 2008). Diese Entwicklung dürfte in einem engen Zusammenhang mit den Arbeitsmarktreformen der Jahre 2003-2005 stehen. Zum einen lässt sich der Anstieg der arbeitslosen Altenpfleger/innen zum Teil mit dem „Hartz-IV-Effekt― erklären. Denn mit der Einführung des SGB II im Januar 2005 wurden viele bisher nicht als arbeitslos gemeldete Personen als arbeitslos erfasst.148 Bei den Altenpfleger/innen kommt zum anderen wahrscheinlich noch der „Melde-Effekt― verstärkend hinzu: Bei der Arbeitslosmeldung wird seit den „Hartz-Reformen― nicht der tatsächlich erlernte Beruf, sondern der „Zielberuf― angegeben. Daher scheint es nahe liegend, dass ein nicht unerheblicher Teil der sich nun seit 2005 arbeitslos Meldenden einen Zielberuf nennt, der als zukunftssicher gilt und für den sie möglicherweise private Erfahrungen mitbringen (die Betreuung von Kindern oder älteren 148

Von dieser Verschiebung der sog. Stillen Reserve in die Arbeitslosigkeit – also von Personen, die bis dato nicht arbeitslos gemeldet waren, aber grundsätzlich erwerbsfähig sind – waren Frauen, Geringqualifizierte, Jugendliche unter 25 Jahren und Ausländer überproportional betroffen (vgl. Bundesagentur für Arbeit 2005, S. 15).

214

Angehörigen). Es ist auch nicht auszuschließen, dass in diesem Zusammenhang die Arbeitsvermittler/innen

bei

der

Zielberufs-Nennung

mit

Blick

auf

die

Beschäftigungsperspektive des Altenpflegebereichs steuernd einwirkten. Für Schweden liegen keine entsprechenden Daten vor. Der Anstieg der Arbeitslosigkeit bei den Altenpfleger/innen könnte allerdings auch ein Hinweis auf die hohe Fluktuation in der Altenpflege sein. In der Forschung liegen hierzu unterschiedliche Ergebnisse vor. Nach einer älteren Studie von Becker und Meifort (1997, 1998) aus den 1990er Jahren waren von den examinierten Altenpfleger/innen fünf Jahre nach ihrem Berufsbildungsabschluss nur noch etwa 20% in ihrem Beruf tätig. In einer Untersuchung über die Personalfluktuation in stationären Einrichtungen in NordrheinWestfalen lag die Fluktuationsrate bei den hauptsächlich in der Pflege Tätigen im Jahr 2002 bei rd. 19% (Frerichs u.a. 2004) Eine neue Studie auf Basis der Beschäftigtenstichprobe zeigt, dass die Berufsverläufe von Altenpfleger/innen sehr viel länger als bisher angenommen sind (Joost, Kipper, Tewolde 2009). Demgegenüber scheint die Fluktuation der Pflegekräfte in der schwedischen Altenpflege auf den ersten Blick eher gering zu sein. Nach Angaben des kommunalen Arbeitgeberverbandes beendeten im Jahr 1996 etwa 5% der festangestellten Krankenpflegehelfer/innen und Pflegehelfer/innen

ihre

Beschäftigung.

In

den

darauffolgenden

Jahren

stieg

die

Fluktuationsrate und erreichte im Jahr 2005 einen Wert von rd. 7% (SKL 2007a, S. 92). Allerdings handelt es sich hierbei, wie angeführt, nur um die festangestellten Pflegekräfte. Schließlich ist auch die krankheits- oder anderweitig bedingte Abwesenheit vom Arbeitsplatz von Interesse. Für Schweden liegen hier wiederum nur Werte für die festangestellten Pflegekräfte vor. Wie in Tabelle 8.9. ersichtlich, sinkt seit einigen Jahren die Abwesenheitsrate bei den Krankenpflegehelfer/innen und Pflegehelfer/innen (vgl. Tabelle 8.9). Tabelle 8.9: Abwesenheit bei Krankenpflegehelfer/innen und Pflegehelfer/innen in Schweden, in Prozent 2004 2005 2007 Abwesenheit vom Arbeitsplatz 16,7 15,5 13,0 Darunter krankheitsbedingt

8,3

7,1

6,2

Quelle: SKL 2005, S. 51f.; 2006a, 2007

215

Neben der krankenbedingten Abwesenheit blieben die Pflegekräfte aufgrund der Elternzeit, des Bildungsurlaubs oder sonstigen Gründen länger als 30 Tage dem Arbeitsplatz fern. In der zweiten Hälfte der 1990er Jahre begann die Zahl der Beschäftigten, die aufgrund der genannten Gründe am Arbeitsplatz fehlten, sowohl im gesamten schwedischen Arbeitsmarkt als auch im Altenpflegebereich zu steigen (SKL 2005, S. 51). Auch in Deutschland ist die krankheitsbedingte Abwesenheit vom Arbeitsplatz bei den Altenpflegebeschäftigten höher als in der gesamten Wirtschaft. Laut einer Studie auf Basis von Daten zur Arbeitsunfähigkeit von AOK-Mitgliedern lag der Krankenstand im Altenpflegebereich im Jahr 2003 bei 5,8% (alle AOK-Mitglieder: 4,7%).149 8.2.1. Die Trägerschaft: Öffentlich, gemeinnützig, privat Erwartungsgemäß hat die Zahl privater Träger in Deutschland seit den 1990er Jahren zugenommen (vgl. Tabelle 8.10.). In der ambulanten Pflege stellen sie eine deutliche Mehrheit: 3 von 5 ambulanten Pflegediensten waren im Jahr 2007 in privater Hand, und knapp die Hälfte der Pflegekräfte in der ambulanten Pflege war bei privaten Trägern beschäftigt. In der stationären Pflege dominieren nach wie vor die freigemeinnützigen Träger. Sie haben seit Ende der 1990er Jahren ihre Beschäftigung stark ausgeweitet, und die Zahl der Einrichtungen ist deutlich gestiegen. Noch größer war jedoch der Beschäftigungsaufbau der privaten Anbieter. Dennoch war im Jahr 2007 ‚nur‘ etwa jede Dritte Pflegekraft in der stationären Pflege privat beschäftigt. Die öffentlichen Träger spielen in der stationären, und vor allem in der ambulanten Pflege eine geringe, abnehmende Rolle.

149

Durchschnittlich war jede/r Arbeitnehmer/in im Altenpflegebereich 21,3 Tage im Jahr krankgeschrieben (Küsgens 2005, S. 207f).

216

Tabelle 8.10.: Beschäftigung nach Trägerschaft in Deutschland, 1999 und 2007 Träger

Ambulante Dienste

1999

2007

(absolut / prozentualer Anteil)

(absolut / prozentualer Anteil)

Einrichtungen Beschäftigte

Einrichtungen Beschäftigte

Private Träger

5504 (51%)

65.159 (36%)

6903 (60%)

113.431 (48%)

Freigemeinnützige Träger

5103 (47%) 115.147(63%)

4435 (38%)

118.926 (50%)

3.476 (2%)

191 (2%)

3.805 (2%)

3092 (35%) 104.716(24%)

4322 (39%)

177.301 (31%)

5017 (57%) 288.087(65%)

6072 (55%)

356.753 (62%)

635 (6%)

39.491 (7%)

Öffentliche Träger Pflegeheime Private Träger Freigemeinnützige Träger Öffentliche Träger

213 (2%)

750 (9%)

48.137 (11%)

Quelle: Pflegestatistik 1999, 2007: Tabelle ‚Situation in den ambulanten Pflegediensten und Pflegeheimen‘

In Schweden hat seit den 1990er Jahren die Zahl der privaten und gemeinnützigen Träger wie auch der private Einkauf von Plätzen in der häuslichen und ambulanten Pflege stark zugenommen. Eine offizielle Statistik, die die Träger im Wohlfahrtsbereich nach den unterschiedlichen Trägerformen ausweist, gibt es in Schweden nicht (Edebalk 2004). Trydegård (2001) hat daher auf Basis der schwedischen Unternehmensregister die Entwicklung der Träger der Alten- und Behindertenpflege wie auch der Träger anderer Wohlfahrtsbereiche in den 1990er Jahren untersucht. Danach ist die Zahl der nicht-öffentlich Beschäftigten in der Alten- und Behindertenpflege zwischen 1993 und 2000 überproportional gestiegen und wies in den 1990er Jahren die höchsten Zuwachsraten von allen Sozialbereichen auf (vgl. Tabelle 8.11.). Der Anteil der privaten und gemeinnützigen Beschäftigten in der Alten- und Behindertenpflege stieg damit von 2,5% auf knapp 13 Prozent (Trydegård 2001, S. 131; vgl. auch Johansson, Norén 2002, S. 32).

217

Tabelle 8.11.: Private und gemeinnützige Beschäftigung in der schwedischen Altenpflege Beschäftigung gesamt in Tausend (gerundet)

Alten- und Behindertenpflege Alle Wohlfahrtsdienste

1993

2000

144

920

Beschäftigte bei privaten und gemeinnützigen Unternehmen* (gerundet)

Anteil der Beschäftig-ten bei privaten und gemeinnützigen Unternehmen* in Prozent

1993

2000

198

3.600

891

55.900

Beschäftigte bei privaten, gewinnorientierten Unternehmen

Beschäftigte bei gemeinnützigen, nicht gewinnorientierten Unternehmen

1999

1999

1993

2000

25.700

2,5

12,9

14.900

6.800

113.000

6,1

12,7

50.400

28.000

Quelle: Trydegård 2001, S. 117, 127,131, gerundet *Gemeinnützige, nicht-gewinnorientierte Unternehmen sind ideelle Organisationen (z.B. Rotes Kreuz), Stiftungen (z.B. Waldorf-Schulen) oder Kooperativen (Trydegård 2001, S. 87)

Dabei hat in der Alten- und Behindertenpflege vor allem die Zahl der Beschäftigten bei den privaten, gewinn-orientierten Unternehmen zugenommen. 1999 arbeiteten knapp 15 Tausend Beschäftigte bei privaten, gewinn-orientierten Unternehmen und knapp 7 Tausend Personen waren bei gemeinnützigen Unternehmen beschäftigt (Trydegård 2001, S. 117). Für die 2000 Jahre liegen keine genauen, offiziellen Daten vor. Die Sozialbehörde hat die Entwicklung seit den 2000er Jahren grob geschätzt (vgl. Tabelle 8.12). Danach stieg der Anteil der Beschäftigten bei privaten Unternehmen von 9% in 2002 auf 11% im Jahr 2007. Der Zuwachs bei den privat Beschäftigten um rd. 4000 Personen konnte den starken Rückgang um knapp 20 Tausend Beschäftigte bei den Kommunalen Einrichtungen nicht ausgleichen.

218

Tabelle 8.12.: Die Zahl Beschäftigten in der Alten- und Behindertenpflege bei kommunalen und privaten Arbeitgebern in Schweden, 2002-2007 Kommunal Beschäftigte Privat Beschäftigte gesamt 2002

226.240

22.600

248.840

2003

221.100

22.100

243.200

2004

217.100

21.700

238.800

2005

205.700

25.300

231.000

2006

209.800

26.200

236.000

2007

206.300

26.500

232.800

Quelle: Socialstyrelsen 2009, S. 42 (Die Daten basieren auf den Daten des kommunalen Arbeitgebers SKL und

wurden von der Sozialbehörde bearbeitet) Anmerkung: Die Angaben zu den privaten Unternehmen wurden geschätzt. Dabei ging die Sozialbehörde (Socialstyrelsen) davon aus, dass etwa 11% der ambulanten Pflegedienste und 14 Prozent der stationären Pflegeeinrichtungen privaten Unternehmen gehören (Socialstyrelsen 2009, S. 42). Bei den Zahlenangaben wurde zudem angenommen, dass die privaten Unternehmen dieselben Beschäftigtenzahlen aufweisen wie die kommunalen Dienste und Einrichtungen.

In einer Veröffentlichung des schwedischen Verbandes der Kommunen und Regionen finden sich geschätzte Angaben zu der Trägerschaft in der ambulanten und stationären Altenpflege (vgl. Tabelle 8.13.). Tabelle 8.13.: Zahl der Personen (65 Jahren oder älter) mit Pflegebedarf in der schwedischen Altenpflege nach Trägern Einrichtung

Ambulante Pflege Stationäre Pflege Kurzzeit-Pflege gesamt

‚Individuelle‗ Anbieter*

Kommunale Einrichtungen 2000 112.400

gesamt

2004 120.400

2000 8.600

2004 11.900

2000 121.000

2004 132.300

105.000

90.6000

12.900

13.900

117.900

104.500

7.500 224.900

8.300 219.300

900 22.400

700 26.500

8.400 247.300

9.000 245.800

Quelle: SKL 2006b, S. 45 * Individuelle Anbieter sind hier private Anbieter, Genossenschaften oder Non-Profit-Organisationen (SKL 2006b, S. 45f.)

Nach diesen Angaben scheinen ‚individuelle‗ Anbieter, zu denen private Anbieter, aber auch Non-Profit-Organisationen und Genossenschaften zählen, in der stationären Pflege stärker als in der ambulanten Pflege vertreten zu sein. Rund 13% der älteren Menschen mit Pflegebedarf wurden in der stationären Pflege (ohne die Kurzzeitpflege) von ‚individuellen‗ Anbietern betreut. In der ambulanten Pflege waren es hingegen nur 9% der älteren Menschen, die ‚individuelle‗ Anbieter wählten (SKL 2006b, S. 45). 219

8.2.2. Die Entwicklung der Erwerbsformen in der Altenpflege In diesem Abschnitt wird mehreren Fragen nach gegangen. Zunächst gilt es zu klären, ob sich die Erwerbsformen in der Altenpflege anders als im allgemeinen Arbeitsmarkt der Frauen entwickelt haben. Diese Herangehensweise erscheint notwendig, um abzuklären, ob es sich bei den Entwicklungen im Altenpflegearbeitsmarkt nur um allgemeine Tendenzen handelt oder um pflegespezifische Steuerungswirkungen. Zweitens ist zu fragen, ob sich die Erwerbsformen in der ambulanten und stationären Altenpflege unterschiedlich entwickelt haben und drittens werden die Erwerbsformen mit Blick auf die Trägerschaft untersucht. Während bei der ersten Frage auch ein Vergleich zwischen Deutschland und Schweden möglich ist, liegen für die beiden letzten Fragestellungen keine entsprechenden Daten für Schweden vor. 8.2.2.1. Die Entwicklung der Erwerbsformen in der deutschen Altenpflege Um die Entwicklung der Erwerbsformen in der Altenpflege in Deutschland zu untersuchen, bieten sich zwei Herangehensweisen an: Man kann die Entwicklung anhand einer oder mehrerer Qualifikationsgruppen untersuchen, oder man wählt als Ausgangspunkt die Gruppe der Erwerbstätigen in den stationären und ambulanten Pflegeeinrichtungen. Beide Herangehensweisen erfordern den Rückgriff auf unterschiedliche Statistiken (vgl. zu den Statistiken das Kapitel 5). In dieser Arbeit wird eine Kombination aus beiden Herangehensweisen gewählt und die Entwicklung einer Berufsgruppe - die der Altenpfleger/innen - anhand des Mikrozensus des Statistischen Bundesamtes und der Beschäftigtenstatistik der Bundesagentur für Arbeit untersucht. Altenpflegerinnen und – pfleger sind jedoch nicht nur in Einrichtungen der Altenpflege tätig, sondern auch zum Beispiel in Krankenhäusern, welche wiederum anderen institutionellen Rahmenbedingungen unterliegen. Daher erscheint es sinnvoll, auf Basis der Pflegestatistik die Entwicklung bei den Erwerbstätigen unabhängig von ihrer Qualifikation in den stationären und ambulanten Altenpflegeeinrichtungen zu beleuchtet. Mit Blick auf die Altenpfleger/innen muss einschränkend angeführt werden, dass es für diesen Beruf keine für die hier interessierenden Fragestellungen separaten Daten gibt. Je nach Statistik werden die Altenpfleger/innen mit anderen Berufen in einer Berufsgruppe zusammengefasst (vgl. Kapitel 5). Dies sollte bei der Interpretation der folgenden Ausführungen mit bedacht werden.

220

Der Beschäftigungszuwachs bei den Altenpfleger/innen in Deutschland führte bis 2003 vor allem

zu

einem

Zuwachs

bei

der

unbefristeten

Vollzeitbeschäftigung

und

der

Teilzeitbeschäftigung mit einer höheren Stundenzahl (vgl. Abb. 8.2.). Seit 2003 ging die unbefristete Vollzeitbeschäftigung aber deutlich zurück, und neben den Teilzeitbeschäftigten mit einer höheren Stundenzahl stieg nun auch die Zahl der befristet und geringfügig Beschäftigten kräftig an. Abbildung 8.2.:

Erwerbsformen der Altenpfleger/innen in Deutschland, 1995-2007 (in Tausend)

400 32

Selbständige

22

geringfügig Beschäftigte

300 164 21

115

79 32 16

Männer

Frauen

Männer

Frauen

1995

1999

Befristet Beschäftigte (ohne Auszubildende)

32

Auszubildende + Zivildienstleistende

115

Vollzeitbeschäftigte (abhängig, unbefristet)

6 28

6 14

7

0

142

117

97

50

9 24 Frauen

19 9

Männer

51

34 18

2003

Männer

12

Frauen

200

100

Teilzeitbeschäftigte ohne geringfügige Beschäftigung

2007

Quelle: Statistisches Bundesamt 2009, Mikrozensus, Sonderauswertung, verschiedene Jahre, eigene Berechnung *Der Begriff „Altenpfleger/in― umfasst hier nach dem Mikrozensus bzw. dem Statistischen Bundesamt weitere Untergliederungen, u.a. auch die Altenpflegehelfer/innen (vgl. Kapitel 5)

Der Rückgang der unbefristeten Vollzeitbeschäftigung wird auch in der prozentualen Verteilung deutlich (vgl. Abb. 8.3.). Stärker noch als im allgemeinen Arbeitsmarkt für Frauen ist die unbefristete Vollzeitbeschäftigung bei den Altenpfleger/innen rückläufig. Umgekehrt 221

haben die befristete Beschäftigung und die Teilzeitbeschäftigung bei den Altenpflegerinnen stärker als bei allen weiblichen Erwerbstätigen an Bedeutung gewonnen. Dagegen war der Zuwachs bei den geringfügig Beschäftigten der Altenpflegerinnen deutlich geringer als bei allen weiblichen Erwerbstätigen. Ein nicht unerheblicher Teil der Pflegekräfte dürfte dabei unfreiwillig teilzeitbeschäftigt sein. So war nach dem Mikrozensus von 2005 fast die Hälfte (46,2%) der Pflegekräfte in den neuen Bundesländern teilzeit- bzw. geringfügig beschäftigt, weil eine Vollzeittätigkeit nicht zu finden war. In den alten Bundesländern waren es lediglich knapp 12 Prozent, während gut zwei Drittel der Pflegekräfte eine Teilzeitbeschäftigung aufgrund persönlicher oder familiärer Verpflichtungen ausübte (Afentakis, Maier 2010, S. 995).

Abbildung 8.3.:

Anteil der Erwerbsformen im Arbeitsmarkt der Frauen und bei den Altenpflegerinnen (1997-2007)

100% 90%

6 9

7

60% 50%

Selbständige

28 22

41

24 11 4

13

10 5

Teilzeit (mehr als 15 Stunden/Woche) 8

30% 48

geringfügige Beschäftigung

13

4

40%

20%

2 8

13

80% 70%

7

50 39

befristete Beschäftigung (inklusive Leiharbeit)

29

10%

Auszubildende

0% 1997

2007

alle weiblichen Erwerbstätigen

1997

2007

Altenpflegerinnen

unbefristete Vollzeitbeschäftigung (ohne Leiharbeit)

Quelle: Alle weiblichen Erwerbstätigen: Statistisches Bundesamt: Erwerbstätige nach Stellung im Beruf, Arbeitszeit und Art des Arbeitsvertrages. Ergebnisse des Mikrozensus; verschiedene Jahrgänge, eigene Berechnung Statistisches Bundesamt: Erwerbstätige – darunter geringfügig Beschäftigte – nach ausgewählten Merkmalen. Ergebnisse des Mikrozensus, verschiedene Jahrgänge, eigene Berechnung Altenpflegepflegerinnen: Statistisches Bundesamt 2009, Mikrozensus, Sonderauswertung, verschiedene Jahre, eigene Berechnung *Der Begriff „Altenpfleger/in― umfasst hier nach dem Mikrozensus bzw. dem Statistischen Bundesamt weitere Untergliederungen, u.a. auch die Altenpflegehelfer/innen (vgl. Kapitel 5)

222

Auch die Leiharbeit scheint im Altenpflegebereich zunehmend an Bedeutung zu gewinnen, wenngleich sie quantitativ noch eine geringe Rolle spielt. Nach der Beschäftigtenstatistik der Bundesagentur für Arbeit waren im Jahr 1999 lediglich rd. 280 Personen als Leiharbeitnehmer/innen tätig, die zu der Berufsordnung 861 (BO 861) zählen und damit auch die Altenpfleger/innen umfasst (vgl. Kapitel 5). Die Zuwachsraten sind bei dieser Berufsordnung jedoch überproportional: Bis zum Jahr 2007 schnellte die Zahl auf rd. 2200 Personen150 hoch und hat sich damit fast verachtfacht, während die Gesamtzahl der Leiharbeiter/innen sich ‚nur‗ von 286.000 auf 721.000 stieg (vgl. Abb. 8.4.). Der Zuwachs der Leiharbeit bei den Altenpflegekräften u.a. ist damit fast so groß wie im gesamten Gesundheitswesen. Als altenpflegespezifisches Motiv für den Einsatz von Leiharbeitskräften führen Bräutigam u.a. (2010, S. 5) die Fachkräftequote in den Pflegeheimen an. Nach dem Heimrecht müssen mindestens 50% der im Bereich Pflege und Betreuung beschäftigten Mitarbeiter/innen Fachkräfte sein (vgl. Kapitel 11). Um diese Quote halten zu können, wird bei Personalausfällen auf Fachkräfte der Leiharbeitsfirmen zurückgegriffen. Abbildung 8.4.: Leiharbeit in der deutschen Altenpflege 1999-2007 (Index 1999=100)

1000 800 Altenpflege

600

Gesundheit 400 alle Branchen

200 0 1999

2004

2005

2007

Quelle: Altenpfleger/innen u.a. (BO 861): Statistik der Bundesagentur für Arbeit, Beschäftigtenstatistik, telefonische Auskunft, sowie: Bundesagentur für Arbeit (2008): Arbeitsmarkt in Zahlen. Arbeitnehmerüberlassung. Bestand an Leiharbeitern jeweils Dezember.

150

Die Angaben beruhen auf der Beschäftigtenstatistik der Bundesagentur für Arbeit (vgl. Kapitel 5) und wurden im Rahmen einer telefonischen Auskunft erteilt (Gespräch vom 6.9.2010).

223

Erst seit dem Jahr 2005 liegen auch Angaben zu der Zahl der selbständigen Altenpfleger/innen u.a. vor151: Rund 9 Tausend und damit 2 Prozent aller Altenpfleger/innen u.a., waren 2007 selbständig erwerbstätig, davon waren 7 Tausend Frauen. Quantitativ spielt diese Gruppe bisher nur eine geringe Rolle, der Zuwachs seit 2005 – in jenem Jahr gab es erst 7 Tausend selbständige Altenpfleger/innen u.a. – könnte jedoch ein Hinweis auf die wachsende Bedeutung der Selbständigkeit auch in der Altenpflege sein. Bei den Erwerbstätigen in stationären Einrichtungen der Altenpflege zeigt sich seit 1999 ebenfalls ein Zuwachs bei den verschiedenen Teilzeitformen. Hier hat vor allem die ―lange― Teilzeitbeschäftigung mit mehr als 50% der regulären Arbeitszeit an Bedeutung gewonnen (Abb. 8.5.). Die Zahl der Vollzeitbeschäftigten ist hingegen im Jahr 2007 bei den Frauen – anders als bei den Männern – niedriger als Ende der 1990er Jahre.

Abbildung 8.5.:

Die Entwicklung der Erwerbsformen in der stationären und der

Frauen

Männer

ambulanten Pflege in Deutschland (in Tausend)

2007

56

1999

50 3

7

2007

209

28

1999

218

16

0

100

200

241 142 300

113 78 400

98

72 500

600

700

Vollzeitbeschäftigte Schüler/innen, Auszubildende, Praktikant/innen Zivildienstleistende, Helfer/innen im freiwilligen Jahr Teilzeitbeschäftigte über 50% Teilzeitbeschäftigung weniger als 50%, aber nicht geringfügig geringfügige Beschäftigtigung Quelle: Statistisches Bundesamt 2009, Mikrozensus, Sonderauswertung, verschiedene Jahrgänge, eigene Berechnung

151

Erst ab einer Gesamtzahl von 5000 werden Erwerbspersonen statistisch ausgewiesen. Ob auch in der Vergangenheit selbständige Altenpfleger/innen in einem nennenswerten Umfang bereits tätig waren, lässt sich nicht klären.

224

Schließlich ist von Interesse, wie sich die Erwerbsformen bei öffentlichen und privaten Träger sowie in der stationären und ambulanten Pflege entwickelt haben (vgl. Tabelle 8.14.). Mit Blick auf die stationäre und ambulante Pflege zeigt sich erstens , dass in der stationären Altenpflege der Anteil der Vollzeitbeschäftigten höher als in der ambulanten Altenpflege ist, während atypische Erwerbsformen in der ambulanten Altenpflege stärker verbreitet sind als in der stationären. Zweitens hat die Zahl der Vollzeitbeschäftigten in der stationären Altenpflege seit Ende der 1990er Jahre leicht abgenommen, während sie im ambulanten Bereich leicht gestiegen ist. Generell hat die Zahl der Teilzeitbeschäftigten mit einem größeren Stundenumfang deutlich zugelegt, in der stationären stärker noch als in der ambulanten Altenpflege. Auch die Zahl der geringfügig Beschäftigten ist deutlich gestiegen, ihr Anteil hat jedoch aufgrund des allgemeinen Beschäftigungszuwachses nur leicht zugenommen. In der ambulanten Pflege ist der Anteil der geringfügig Beschäftigten doppelt so hoch wie in der stationären Pflege. Tabelle 8.14.:

Personal in der stationären und ambulanten Altenpflege nach Beschäftigungsverhältnis in Deutschland

Personal gesamt (absolut)

Ambulante Pflege

Stationäre Pflege

1999

1999

2007

2007

183.782

236.162

440.940

573.545

Vollzeitbeschäftigte

31,0%

26,4%

48,0%

35,4%

Teilzeitbeschäftigte über 50% der Arbeitszeit

26,7%

32,9%

22,9%

32,2%

Teilzeitbeschäftigte, 50% und weniger, aber ohne geringfügig Beschäftigte

15,7%

15,5%

12,4%

14,8%

Geringfügig Beschäftigte

21,3%

22,5%

9,7%

10,2%

Praktikanten/Schüler/Azubis/Helfer im freiwilligen sozialen Jahr

1,3%

1,7%

4,3%

6,3%

Zivildienstleistende

4,0%

0,9%

2,7%

1,1%

Quelle: Statistisches Bundesamt, Bericht Pflegestatistik, Pflege im Rahmen der Pflegeversicherung, verschiedene Jahrgänge, z.T. eigene Berechnungen, gerundet

Es stellt sich die Frage, ob es einen Zusammenhang zwischen der Form der Trägerschaft und den Erwerbsformen gibt. Setzen öffentliche, private und gemeinnützige Träger in der 225

Altenpflege die verschiedenen Erwerbsformen unterschiedlich ein? Zeigen sich hier insbesondere Unterschiede zwischen den privaten Trägern auf der einen und den öffentlichen und gemeinnützigen Trägern auf der anderen Seite, welche Rückschlüsse für die Bedeutung der zunehmenden Privatisierung in der Altenpflege erlauben? Wie in Abb. 8.6. und 8.7. dargestellt, lassen sich Unterschiede zwischen privaten, freigemeinnützigen und öffentlichen Trägern ausmachen. Private Träger setzen häufiger Vollzeitbeschäftigte ein als freigemeinnützige und öffentliche Träger. Besonders groß ist der Unterschied in der ambulanten Pflege, wo bei den privaten Trägern im Jahr 2007 immerhin noch deutlich mehr als jede dritte Pflegekraft vollzeitbeschäftigt arbeitete, während dies bei den freigemeinnützigen nur noch auf gut jede Sechste zutraf und bei den öffentlichen auf jede Fünfte. Allerdings haben auch private Träger - wie die anderen Träger - seit den 1990er Jahren immer weniger Vollzeitkräfte eingesetzt.

Abbildung 8.6.: Erwerbsformen in der ambulanten Pflege nach Trägern (Deutschland) 100%

Zivildienstleistende 21,4

22,7 21,3

80% 10,9 60%

29,2

43,4

geringfügige Beschäftigung 20,4

18,3

25,8 Teilzeit 50% und weniger, aber nicht geringfügig beschäftigt

27,7

40%

20%

19,3 19,7

10,1 18,3

22,4

22,3

25,7 37,9

37,4 23,9

32,4

Teilzeit über 50%

20,4

Auszubildende, Schüler/innen, Praktikanten, Helfer/innen im freiwilligen Jahr

29,7 16,2

0%

Vollzeitbeschäftigung 1999

2007

Private Träger

1999

2007

1999

2007

Freigemeinnützige Träger öffentliche Träger

Quelle: Statistisches Bundesamt, Pflegestatistik, Sonderauswertung: Personal nach Beschäftigungsverhältnis und Trägergruppe, eigene Berechnung

226

Abbildung 8.7.: Erwerbsformen in der stationären Pflege nach Trägern (Deutschland) 100%

80%

12,3

11,9

8,6

10,5

9,6

10,0

13,4

16,3

15,1

19,9

25,6

5,3

29,6

4,5

34,5 4,4

Teilzeit über 50%

6,8 57,1 43,9

53,5

43,7

37,9

30,8

0% 1999

2007

1999

Private Träger

Teilzeit 50% und weniger, aber nicht geringfügig beschäftigt

6,5

40%

20%

Zivildienstleistende

20,3 28,1

4,0

4,5

geringfügige Beschäftigung

16,5 60%

4,4

2007

1999

2007

Auszubildende, Schüler/innen, Praktikanten, Helfer/innen im freiwilligen Jahr Vollzeitbeschäftigung

Freigemeinnützige Träger Öffentliche Träger

Quelle: Statistisches Bundesamt, Pflegestatistik, Sonderauswertung: Personal nach Beschäftigungsverhältnis und Trägergruppe, eigene Berechnung

Beim Einsatz geringfügig Beschäftigter scheinen sich auf den ersten Blick die Träger kaum zu unterschieden. Bei allen Trägergruppen hat der Anteil geringfügig Beschäftigter seit Ende der 1990er Jahre zugenommen und ist in der ambulanten Pflege deutlich höher als in der stationären Pflege. Schaut man sich jedoch die Entwicklung der Zahlen an, zeigt sich, dass vor allem die privaten Träger die geringfügige Beschäftigung in der ambulanten Pflege (+85%) wie auch in der stationären Pflege (+61%) stark ausgeweitet haben (vgl. Tabelle 8.15). Bei den freigemeinnützigen Träger erfolgte ‚nur‘ in der stationären Pflege ein etwas stärkerer Ausbau (+30%) der geringfügigen Beschäftigung. Tabelle 8.15.:

Zahl der geringfügig Beschäftigten in der deutschen Altenpflege nach Trägern Private Träger

Freigemeinnützige Träger Öffentliche Träger

1999

2007

1999

2007

1999

2007

Ambulante Pflege

13.948

25.755

24.493

26.545

685

734

Stationäre Pflege

12.880

20.679

27.796

36.153

2.119

1.898

Quelle: Statistisches Bundesamt, Pflegestatistik, Sonderauswertung: Personal nach Beschäftigungsverhältnis, Tätigkeitsbereich, Berufsabschluss und Arbeitsanteil für das Pflegeheim bzw. den Pflegedienst sowie nach Trägergruppen, verschiedene Jahrgänge

227

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass der deutsche Altenpflegebereich bereits in den 90er Jahre einen hohen Anteil an „atypischen― Erwerbsformen aufwies. Seither hat sich in diesem Teilarbeitsmarkt ein forcierter Wandel der Erwerbsformen vollzogen. Der große Beschäftigungszuwachs erfolgte durch einen Zuwachs von „atypischen― Erwerbsformen und wurde von einem relativen Rückgang der Vollzeitbeschäftigungsverhältnisse begleitet. Dabei ist der Zuwachs bei den „atypischen― Erwerbsformen im Altenpflegebereich zum Teil ausgeprägter als im Gesamtarbeitsmarkt der Frauen, so mit Blick auf die überproportionale Zunahme der geringfügigen Beschäftigung in der ambulanten Altenpflege sowie der überproportionalen Zunahme der befristeten Beschäftigung und dem Rückgang der Vollzeitbeschäftigungsverhältnisse bei den Altenpfleger/innen. Insgesamt lässt sich in der deutschen Altenpflege zum einen eine Entwicklung der Ausdifferenzierung bzw. Pluralisierung bei den Erwerbsformen ausmachen, so mit Blick auf die Selbständigkeit und Leiharbeit im Altenpflegebereich. Zum anderen zeigt sich in der stationären Altenpflege ein ‚Prekarisierungstrend‘ hin zu instabilen Erwerbsformen. Der Anteil der potentiell stabileren Erwerbsformen (Vollzeit und ‚lange‘ Teilzeit) ist in der stationären Pflege aber immer noch deutlich höher als in der ambulanten Pflege. Dagegen lässt sich in der ambulanten Pflege eher eine Tendenz zur Polarisierung ausmachen: Auf der einen Seite haben die relativ instabilen, prekären Erwerbsformen - geringfügige und befristete Beschäftigung - an Bedeutung gewonnen. Aber auch die eher stabileren Erwerbsformen ‚Vollzeitbeschäftigung‘ und ‚lange Teilzeit‘ haben zusammengerechnet auf den anderen Seite zugelegt. Mit Blick auf die Träger lässt sich abschließend festhalten, dass auch bei den privaten Trägern im Vergleich zu den freigemeinnützigen Trägern eine eher polarisierte Struktur der Erwerbsformen auszumachen ist: Die privaten Träger weisen einen deutlich höheren Anteil an Vollzeitbeschäftigten und einem leicht höheren Anteil an geringfügig Beschäftigten als die freigemeinnützigen Träger auf. 8.2.2.2. Die Entwicklung der Erwerbsformen in der schwedischen Altenpflege In Schweden arbeiteten Frauen in der Altenpflege - anders als im allgemeinen Arbeitsmarkt zunehmend in Teilzeit (vgl. Abb. 8.8.; Tabelle 8.16). Während im allgemeinen Arbeitsmarkt die Zahl der teilzeitbeschäftigten Frauen bis zum Jahr 2002 kontinuierlich sank, ist die Zahl der Teilzeitbeschäftigten in der Altenpflege in der ersten Hälfte der 1990er Jahre sprunghaft angestiegen. Dieser Zuwachs wurde von einem starken Einbruch bei der Zahl der Vollzeitbeschäftigten in der Altenpflege begleitet. Der Anteil der Vollzeitbeschäftigten sank 228

von rd. 55% in den Jahren 1990 und 1991 auf rd. 36% im Jahr 1995. Seit Ende der 1990er Jahre nimmt er wieder kontinuierlich zu. Im Jahr 2005 hatten von den regulär beschäftigten Pflegekräften152 bereits 45 Prozent eine Vollzeitstelle (Socialstyrelsen 2007, S. 46). Abbildung 8.8.:

Die Frauenbeschäftigung gesamt und in der stationären Altenpflege* in Schweden 1987-2002, Anteile der Erwerbsformen (in Prozent)

70,0

Teilzeit gesamt

60,0

Teilzeit Altenpflege

50,0 40,0

Vollzeit gesamt

30,0 20,0

Vollzeit Altenpflege

10,0

kurze Teilzeit gesamt kurze Teilzeit Altenpflege

0,0 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001

Quelle: SCB (o.J.): Arbetskraftsundersökningarna AKU, Sysselsatta 16-64 år (AKU) efter arbetskraftstillhörighet, kön och näringsgren SNI2002 (SNI92). År 1987-2004 Anmerkung: * Diese Werte umfassen die Beschäftigten in der stationären und in der ambulanten Altenpflege. Aufgrund der Umstellung in der Statistik endet mit dem Jahr 2002 diese Zeitreihe. Die Beschäftigten umfassen Erwerbstätige wie auch Erwerbspersonen, die aufgrund von Krankheit, Eltern- oder Bildungszeit zeitweise nicht erwerbstätig sind Vollzeit umfasst eine Wochenarbeitszeit von 35 Stunden und mehr Teilzeit umfasst eine Wochenarbeitszeit von 20-34 Stunden Kurze Teilzeit umfasst eine Wochenarbeitszeit von 1-19 Stunden

Im Jahr 1995 - in dem Jahr, in dem die Zahl der Vollzeitbeschäftigten einbrach - stieg auch die Zahl der Beschäftigten mit einer kurzen Teilzeitbeschäftigung von bis zu 19 Stunden in

152

In dem Bericht (Socialstyrelsen 2006: Vård och omsorg om äldre. Lägesrapporter 2006, S. 43) wird zwischen stundenweise Beschäftigten und Beschäftigten mit einem Monatsgehalt unterschieden. Stundenweise beschäftigt (timanställda) bedeutet, dass die Beschäftigten nach Stunden bezahlt werden. Dies kann sich auf Verträge mit sehr kurzen Laufzeiten oder auf eine Beschäftigung auf Abruf beziehen. Beschäftigte mit einem Monatsgehalt (månadsanställda) bedeutet, dass die Beschäftigten Monatsgehälter beziehen. Sie werden hier als regulär Beschäftigte angeführt.

229

der Altenpflege überproportional153 an. Ihr Anteil an der Gesamtpflegebeschäftigung nahm von rd. 6% im Jahr 1994 auf rd. 9% im Jahr 1995 zu. Im allgemeinen Frauenarbeitsmarkt war dagegen kaum eine Zunahme bei der Zahl der Beschäftigten mit einer kurzen Teilzeitbeschäftigung zu verzeichnen. Insgesamt erfolgte demnach die Ausweitung der Pflegebeschäftigten in den 1990er Jahren über eine Ausweitung der atypischen Beschäftigung, vor allem stundenweise Beschäftigte. Sie entsprach nicht dem wachsenden Pflegebedarf, denn auch die Zahl der älteren Menschen ab 80 Jahren war stark in den 1990er Jahren angestiegen (Svenska Kommunförbundet 1999, S. 31). Tabelle 8.16.:

Anteil der Erwerbsformen bei den weiblichen Beschäftigten in Schweden in der Altenpflege in Prozent

Vollzeit 1987 Alle Branchen Altenpflege 1995 Alle Branchen Altenpflege 1997 alle Branchen Altenpflege 2002 alle Branchen Altenpflege

Teilzeit

Teilzeit

(20-34St.)

(bis 19 Stunden)

54,8

38,6

6,6

49,1

46,0

4,9

59,7

33,7

6,6

36,4

55,1

8,5

61,8

31,4

6,8

36,4

55,0

8,5

65,6

27,7

6,7

42,6

49,7

7,7

Quelle: SCB (o.J.), Arbetskraftsundersökningarna AKU, Sysselsatta 16-64 år (AKU) efter arbetskraftstillhörighet, kön och näringsgren SNI2002 (SNI92) År 1987-2004 Anmerkung: Diese Werte umfassen die Beschäftigten in der stationären und in der ambulanten Altenpflege. Aufgrund der Umstellung in der Statistik endet mit dem Jahr 2002 diese Zeitreihe (vgl. Kapitel 5).

Schaut man sich die prozentuale Verteilung der Erwerbsformen an (vgl. Tab. 8.16), werden die Abweichungen des Altenpflegearbeitsmarktes zum allgemeinen Arbeitsmarkt der Frauen deutlich: Vollzeitbeschäftigung spielt in der Altenpflege eine geringere Rolle als im

153

Im Jahr 1994 arbeiteten rd. 165.000 Pflegekräfte im Rahmen einer kurzen Teilzeit; ein Jahr später waren es bereits rd.183.000 Pflegekräfte.

230

allgemeinen Arbeitsmarkt, und die Teilzeitbeschäftigung wurde – anders als im allgemeinen Arbeitsmarkt - in der Altenpflege in der zweiten Hälfte der 1990er Jahren ausgeweitet.

Tabelle 8.17.:

Frauen im Pflege- und Gesundheitssektor in Schweden nach Erwerbsformen (2001 und 2007) Frauen im Gesundheits- und Pflegebereich (in Tausend) 2001 Anteil in %

2007

Anteil in %

Unbefristet Angestellte

620 81,3

471,0

80,7

Befristet Angestellte

143 18,4

113,0

19,0

Angestellte

763

584

Beschäftigte

778

593,9

Davon 1-19 Wochenstunden

39 5,0

29,2

4,9

20-34 Wochenstunden

279 35,9

237,3

40,0

35- Wochenstunden

460 59,1

326,5

55,0

Quelle: SCB (2007a): AKU 2007; SCB (2001): AKU 2001

In den 2000er Jahren hat sich die Beschäftigung im Gesundheits- und Pflegebereich nur leicht verändert (vgl. Tab. 8.17). Der Anteil der Vollzeitbeschäftigten ging weiter zurück, während der Anteil Teilzeitbeschäftigten mit einer langen „Teilzeit― entsprechend zunahm und der der geringfügig Beschäftigten nahezu unverändert blieb. Leicht zugenommen hat auch der Anteil der befristet Beschäftigten, was auch auf die Deregulierung der befristeten Beschäftigung in den 2000er Jahren zurückzuführen sein dürfte (vgl. Kapitel 10). Etwa jede fünfte Beschäftigte im Behinderten- und Altenpflegebereich war zu Beginn der 2000er Jahre stundenweise beschäftigt (vgl. Tabelle 8.18). Stundenweise beschäftigt bedeutet, dass der Vertrag nur eine kurze Zeitspanne umfasst (z.B. bei Student/innen), oder es sich um eine Beschäftigung auf Abruf handelt. Die Arbeit auf Abruf in der Altenpflege wird häufig als ein Weg genutzt, um Frauen und Einwanderer zu rekrutieren; sie führt eher selten zu einer Festanstellung (Socialystyrelsen 2007, S. 37; Håkansson 2001). Arbeitsrechtlich ist die Arbeit auf Abruf in Schweden nicht geregelt. Mit ein Grund für den hohen Anteil der stundenweise Beschäftigten ist der relativ hohen Grad an krankheitsbedingter Abwesenheit. Dies führt oft dazu, dass der Anteil der stundenweise Angestellten steigt (Socialstyrelsen 2002, S. 10). In den 1990er Jahren nahm die stundenweise Beschäftigung in der schwedischen Altenpflege rasant zu: Zwischen 1990 und 1997 stieg die Zahl der stundenweise Beschäftigten von 24.000 231

auf 60.00 Beschäftigte an. Damit war rund jede vierte Pflegekraft in der schwedischen Altenpflege stundenweise beschäftigt (Svenska Kommunförbundet 1999, S.30). Szebehely (2000, S. 177) führt diesen Anstieg auf die veränderten Organisationsformen in der schwedischen Altenpflege zurück, insbesondere das Auftraggeber-Auftragnehmer-Model (vgl. hierzu Kapitel 7 und 9) und den damit verbundene Kostendruck. Kommunen, die Mitte der 1990er Jahre solche Organisationsmodelle eingeführt hatten, wiesen auch einen hohen Anteil an stundenweisen Beschäftigten in der Altenpflege auf. Auch in den 2000er Jahren spielt die stundenweise Beschäftigung noch eine wichtige Rolle in der schwedischen Altenpflege, wenngleich der Anteil der stundenweise Beschäftigten nun zumeist unter 20 % liegt (vgl. Tabelle 8.18.). Tabelle 8.18.: Stundenweise Beschäftigte in der schwedischen Altenpflege Beschäftigte in

Davon stundenweise Anteil der

der Altenpflege beschäftigt

stundenweise Beschäftigten in Prozent

2002

248.900

49.600

19,9

2003

243.200

47.700

19,6

2004

238.900

49.300

20,6

2005

230.200

42.600

18,5

2006

236.000

43.200

18,3

2007

232.800

43.400

18,6

Quelle: Socialstyrelsen 2009: Vård och omsorg om äldre. Lägesrapporter 2008, Tab. 13, S. 42 Anmerkung: Die Daten enthalten auch die Beschäftigten in der Pflege für Menschen mit Behinderungen.

Vor allem die Pflegehelfer/innen sind stundenweise beschäftigt: mehr als die Hälfte von ihnen arbeitete in einem solchen Beschäftigungsverhältnis, bei den Krankenpflegehelfer/innen waren es nur rd. 13% (SKL 2007, S. 24). Ende der 1990er Jahre waren auch die Freistellungsvertretungen (vikariat) als Formen der befristeten Beschäftigung stark in der Alten- und Behindertenpflege verbreitet (Håkansson 2001, S. 12f.). Die Zahl der Freistellungsvertretungen in der Altenpflege stieg zwischen 1995 und 1999 um rd. 5.000 Personen auf 26.400 Beschäftigte (Socialstyrelsen 2001, S. 62). Wie oben angeführt, ist die Leiharbeit in Schweden seit den 1990er Jahren stark gestiegen. Auch im Gesundheits- und Pflegebereich findet sie Anwendung, jedoch vor allem im medizinischen Bereich. So waren viele Ärzte und Krankenschwester zu Beginn der 2000er Jahre im Rahmen eines Leiharbeitsverhältnisses für die Provinziallandtagen (landstings) tätig 232

(Andersson, Wadensjö 2004, S. 6). In der Altenpflege spielt die Leiharbeit nach Aussage der Obersten Sozialbehörde (vgl. Kapitel 5) nur eine marginale Rolle.

Insgesamt arbeiten relativ viele schwedische Pflegekräfte in Teilzeit oder anderen atypischen Erwerbsformen (vgl. Socialstyrelsen 2007, S. 47). Nach Angaben der schwedischen Gewerkschaft für Kommunalbeschäftigte Kommunal lag der Anteil der Beschäftigten, die im Rahmen einer „unsicheren― Beschäftigung in der Altenpflege (ohne Behindertenpflege) tätig, also befristet beschäftigt oder unfreiwillig teilzeitbeschäftigt waren, im Jahr 2007 bei knapp 29% (Kommunal 2007).154 Generell dürfte der Anteil derjenigen, die unfreiwillig atypisch beschäftigt sind, recht hoch sein. Nach einer Studie von Gustafsson und Szebehely (2005) waren 30 Prozent der befragten Pflegekräfte unfreiwillig teilzeitbeschäftigt oder arbeiteten in einer anderen unerwünschten Erwerbsform.155 Vor allem Neuangestellte waren in einer unerwünschten Erwerbsform tätig: Mehr als die Hälfte (55%) von ihnen gaben an, mit ihrer Anstellungsform unzufrieden zu sein, und gerne mehr oder im Rahmen einer Festanstellung zu arbeiten (Gustafsson, Szebehely 2005, S. 62). 8.2.2.3.

Zusammenfassung: Erwerbsformen in der deutschen und schwedischen Altenpflege

Zusammenfassend lassen sich folgende Aspekte hervorheben: Erstens hat sich in Deutschland und in Schweden die Altenpflegebeschäftigung zum Teil abweichend von der allgemeinen Beschäftigung

der

Frauen

entwickelt.

In

Deutschland

war

der

Anteil

der

Vollzeitbeschäftigung in der Altenpflege stärker rückläufig als im allgemeinen Arbeitsmarkt der Frauen, und die befristete Beschäftigung und die Teilzeitbeschäftigung nahm im Altenpflegebereich stärker zu. In Schweden stieg die Teilzeitbeschäftigung in der Altenpflege in den 1990er Jahren an, während sie im allgemeinen Arbeitsmarkt der Frauen rückläufig war.156 Diese Abweichungen vom Gesamtarbeitsmarkt der Frauen machen deutlich, dass im Altenpflegebereich in Deutschland und Schweden pflegespezifische, beschäftigungsrelevante

154

Von den 192 Tausend Beschäftigten in der Altenpflege arbeiteten 55 Tausend Beschäftigte in einer unsicheren Beschäftigungsform (Kommunal 2007). Diese Daten beziehen sich nur auf die über die Gewerkschaft Kommunal organisierten Beschäftigten und enthalten keine Beschäftigten in der Behindertenpflege. 155 Von diesen würden gerne 14 Prozent mehr arbeiten, etwa 9 Prozent hätten gerne einen unbefristeten Arbeitsvertrag und rund 7 Prozent würden gerne sowohl länger als auch in einer unbefristeten Beschäftigung arbeiten (Gustafsson, Szebehely 2005, S. 63). 156 Auch die Zahl der Freistellungsvertretungen war im allgemeinen Arbeitsmarkt der Frauen bereits in den 1990er Jahren rückläufig. Im Altenpflegebereich nahm in den 1990er hingegen die Zahl der als Freistellungsvertretungen befristet Beschäftigten zu.

233

Steuerungswirkungen zum Tragen kommen, auf die in den weiteren Kapiteln näher eingegangen wird. Zweitens vollzog sich der Beschäftigungsaufbau sowohl in Deutschland als auch in Schweden zu einem großen Teil in atypischen Erwerbsformen, jedoch in unterschiedlichen Zeiträumen. In Schweden erfolgte in den 1990er Jahren ein Beschäftigungsaufbau; dieser wurde von einem starken Rückgang der Vollzeitbeschäftigung begleitet. In den 2000er Jahren war die Altenpflegebeschäftigung in Schweden leicht rückläufig, der Anteil der Vollzeitbeschäftigten stieg jedoch, bereits seit Ende der 1990er Jahre, wieder an. In Deutschland ist die Vollzeitbeschäftigung nach dem Jahr 2003 deutlich zurückgegangen, während die Beschäftigung in atypischen Erwerbsformen weiter zunahm (vgl. Abb. 8.2.). In den 1990er Jahren nahm hingegen sowohl die Zahl der atypisch Beschäftigten wie auch der Vollzeitbeschäftigten in der deutschen Altenpflege zu. Drittens lassen sich in beiden Ländern Polarisierungstendenzen in den Erwerbsstrukturen der Altenpflegebeschäftigung ausmachen. In Schweden hat die Zahl der eher instabilen, prekären Erwerbsformen – die ‚stundenweise Beschäftigung‘, die befristete Freistellungsvertretung sowie die ‚kurze‘ Teilzeitbeschäftigung mit bis zu 19 Wochenstunden – in den 1990er Jahren deutlich zu.157 Die Zahl der stundenweise Beschäftigten hat sich in den 1990er Jahren mehr als verdoppelt. Ende der 1990er Jahre begann die Zahl der Vollzeitbeschäftigten wieder zu steigen. In Deutschland zeigen sich in der ambulanten Pflege Polarisierungstendenzen: Die Zahl der geringfügig und befristeten Beschäftigten nahm zu, während gleichzeitig auch die Vollzeitbeschäftigung und die ‚lange‘ Teilzeitbeschäftigung ausgeweitet wurde. In der stationären Pflege, die im Vergleich zur ambulanten Pflege immer noch ein höheren Anteil an potentiell stabileren Erwerbsformen (Vollzeit und ‚lange‘ Teilzeit) aufweist, zeigen sich hingegen

zunehmend

Destabilisierungstendenzen

im

Sinne

eines

Rückgangs

der

Vollzeitbeschäftigung bei gleichzeitiger Zunahme der atypischen Erwerbsformen. Allein die die Zahl der geringfügig Beschäftigten nahm um ein Drittel zu. Viertens zeigt sich die zunehmende Privatisierung in der deutschen und schwedischen Altenpflegebeschäftigung, wenngleich auf unterschiedlichen Niveau. Für Schweden liegen keine genauen Zahlen vor, die Sozialbehörde schätzt den Anteil auf rd. 11% im Jahr 2007 (gegenüber 9% in 2002). In Deutschland arbeitete dagegen im Jahr 2007 in der ambulanten

157

Die Zahl der Beschäftigten auf Abruf war Ende der 1990er ebenfalls hoch. Es liegen jedoch keine Angaben über die längerfristige Entwicklung vor.

234

Pflege bereits fast die Hälfte der Pflegekräfte bei einem privaten Träger, in der stationären Pflege war knapp jede dritte Pflegekraft privat beschäftigt. Der hohe Anteil der privaten Träger in Deutschland hat Auswirkungen auf die Beschäftigtenstruktur: Private Träge setzen häufiger Vollzeitkräfte, aber auch geringfügig Beschäftigte ein als freigemeinnützige und öffentliche Träger. Damit tragen private Träger verstärkt zu den Polarisierungstendenzen in der ambulanten Pflege bei, zumal sie dort auch 60% der Einrichtungen stellen und fast die Hälfte der Pflegekräfte beschäftigen. Mit Blick auf den Wohlfahrts-Mix in der Altenpflege haben sich somit vor allem für Deutschland deutliche Verschiebungen zugunsten der privaten Bereitstellung von Pflege ergeben. Fünftens sind die Erwerbsformen in Deutschland stärker pluralisiert als in Schweden. In Deutschland scheinen eher als in Schweden Pflegekräfte auch als Leiharbeiter/innen oder Selbständige tätig zu sein. Dies dürfte mit der allgemeinen Arbeitsmarktstruktur in Schweden zusammen hängen, bei der der Staat als Arbeitgeber für Frauen traditionell eine weitaus größere Bedeutung für die Frauenbeschäftigung als in Deutschland hatte und immer noch hat. Sechstens

dürfte

der

Anteil

atypischer

Erwerbsformen

in

der

deutschen

Altenpflegebeschäftigung höher sein als in der schwedischen. Ein direkter Vergleich ist aufgrund der unterschiedlichen Definitionen einer atypischen bzw. unsicheren Beschäftigung zwar nur begrenzt möglich. Wie aus Tabelle 8.19. ersichtlich, wies Deutschland aber im Jahr 2007 einen geringeren Grad an Vollzeitbeschäftigung als Schweden auf, und damit mit hoher Wahrscheinlichkeit158 einen höheren Grad an atypischer Beschäftigung. Zudem liegt in Deutschland der Anteil der geringfügig Beschäftigten und der Teilzeitbeschäftigten mit höchstens 50% der maximalen Arbeitszeit bereits bei knapp 29%. Auch in Schweden liegt der Anteil der unsicher Beschäftigten in der Altenpflege nach Angaben der schwedischen Gewerkschaft Kommunal bei knapp 29%. Rechnet man für Deutschland noch die Teilzeitbeschäftigten hinzu, die mehr als 50% der regulären Arbeitszeit tätig sind, liegt der Anteil atypisch Beschäftigter in der deutschen Altenpflege bei fast 68%. Mit Blick auf die besonders prekären Erwerbsformen lässt sich festhalten, dass in Schweden der Anteil der „befristeten Beschäftigung―, zu der die stundenweise Beschäftigten zählen, und in Deutschland der Anteil „kurze Teilzeit― höher ist.

158

In beiden Erhebungen über die Vollzeitbeschäftigung ist nicht ausgewiesen, wie hoch der Anteil der befristet Beschäftigten an den Vollzeitbeschäftigten ist.

235

Tabelle 8.19.:

Anteile

atypischer

Erwerbsformen

in

der

deutschen

und

schwedischen Altenpflege (Anteil in Prozent) Deutschland

Schweden

Vollzeitbeschäftigung 1999 und 2007*

43%  33%

38%  39%

„lange― Teilzeitbeschäftigung 1999***

24%

54%

Sehr „kurze― Teilzeitbeschäftigung 1999**

13%

8%

befristete Beschäftigung 2007****

13%

19%

atypischer, unsicherer Erwerbsformen 2007***** 29% + 39% …….. 29% * in Deutschland Anteil der Vollzeitbeschäftigten in der ambulanten und stationären Pflege an allen Beschäftigten. Quelle und Anmerkungen vgl. Tabelle 13, eigene Berechnungen, gerundet; Schweden: siehe Anmerkungen Abbildung 8, Tabelle 15 sowie für 2007: SKL 2008a, S. 77 ** in Deutschland: Anteil der geringfügig Beschäftigten (bis 15 Stunden/Woche) an allen Beschäftigten in der ambulanten und stationären Pflege; Quelle und Anmerkungen vgl. Tabelle 13, gerundet; in Schweden Teilzeitbeschäftigte bis 19 Stunden pro Woche, Quelle siehe Abbildung 8, Tabelle 15 *** in Deutschland: Anteil der Beschäftigten mit einer Teilzeitbeschäftigung mit mehr als 50% der regulären Wochenarbeitszeit in der stationären und ambulanten Pflege an allen Beschäftigten; Quelle und Anmerkungen vgl. Tabelle 13; Schweden: Beschäftigte mit einer Teilzeitbeschäftigung zwischen 20 und 34 Stunden pro Woche, Quelle und Anmerkungen: siehe Abbildung 8, Tabelle 15 **** in Deutschland: Quelle und Anmerkungen siehe Abbildung 2; in Schweden: Anteil der befristet Angestellten an allen Angestellten im Gesundheits- und Pflegebereich. Quelle und Anmerkung siehe Tab. 16 *****Deutschland: Anteil der Teilzeitbeschäftigten bis zu 50% der Arbeitszeit + geringfügig Beschäftigte an allen Beschäftigten in der ambulanten und stationären Altenpflege nach der Pflegestatistik des Statistischen Bundesamtes (siehe Tabelle 13): 29%; Anteil der Teilzeitbeschäftigten mit mindestens 50% der Arbeitszeit aber nicht vollzeitbeschäftigt an allen Beschäftigten in der ambulanten und stationären Altenpflege nach der Pflegestatistik des Statistischen Bundesamtes: 39% Schweden: Datenquelle Kommunal 2007, Anteil der unsicheren Erwerbsformen enthält befristet Beschäftigte und unfreiwillig Beschäftigte in der Altenpflege (ohne Behindertenpflege)

Siebentens lässt sich - neben dem unterschiedlichen Privatisierungsniveau – ein weiterer bedeutsamer Unterschied in der Entwicklung der Altenpflegebeschäftigung in Deutschland und Schweden ausmachen. In Deutschland stieg die Altenpflegebeschäftigung seit den 1990er Jahren kontinuierlich an, während sie in Schweden seit den 2000er Jahren leicht rückläufig war. Der starke Ausbau der Altenpflegebeschäftigung in Deutschland dürfte auf den Nachholbedarf in diesem sozialen Dienstleistungsbereich zurückzuführen sein. Während in Schweden bereits in den 1970er Jahren die ambulante Altenpflege stark ausgeweitet wurde, setzte in Deutschland erst mit der Pflegeversicherung in den 1990er Jahren der Ausbauprozess verstärkt ein. Somit lässt sich für die hier interessierende Fragestellung nach den Erwerbsmustern in der Altenpflege

festhalten,

dass

es

trotz

der

institutionellen

Unterschiede

und

des

unterschiedlichen Niveaus eine Reihe von Gemeinsamkeiten in der Entwicklung der Altenpflegebeschäftigung in Deutschland und Schweden gibt: Die Abweichungen zum allgemeinen Arbeitsmarkt, der Beschäftigungsaufbau über atypische Erwerbsformen, die Polarisierungstendenzen und die zunehmende Privatisierung. Lässt sich auf Basis dieser 236

Befunde ein länderübergreifendes Entwicklungsmuster identifizieren? Bevor ich zu diesem Punkt am Ende des Kapitels zurückkomme, soll zunächst die Qualifizierungsentwicklung in der Altenpflege in den beiden Ländern näher betrachtet werden. 8.2.3. Die Qualifizierungsentwicklung in der Altenpflege Die Qualifizierungsentwicklung in Deutschland und Schweden wird anhand der Entwicklung der Berufe (Deutschland) bzw. anhand der Ausbildungsabschlüsse (Schweden) untersucht. Andere Indikatoren, wie z.B. die Teilnahme an pflegebezogenen Weiterbildungen, werden aufgrund der schwierigen Datenlage hier empirisch nicht verfolgt. In Kapitel 10 und 11 finden sich jedoch auch Angaben zu den Teilnehmern in arbeitsmarktpolitisch geförderten und pflegerelevanten Weiterbildungen. 8.2.3.1. Die Entwicklung der Qualifikationen in der deutschen Altenpflege Die Entwicklung der Qualifikationen in der deutschen Altenpflege wird auf Basis der Pflegestatistik analysiert. Für die Untersuchung wurden die in der Statistik angeführten 20 Berufe zu sechs Berufsgruppen zusammengefasst. Zudem wurde das Arbeitszeitvolumen der Beschäftigten

mit

einbezogen,

um

ein

genaueres

Bild

von

der

tatsächlichen

Qualifikationsentwicklung zwischen 1999 und 2007 zu erhalten (vgl. Kapitel 5). Das Ergebnis zeigt erstens, dass das Qualifikationsniveau in der ambulanten Altenpflege deutlich höher als in der stationären Altenpflege: Weit mehr als die Hälfte der Beschäftigten in der ambulanten Pflege weisen als Pflegefachkräfte eine mindestens dreijährigen Berufsausbildung auf, während es in der stationären nur 40% sind (vgl. Abb. 8.9.). Der hier angeführte Begriff der Pflegefachkraft orientiert sich an dem Sozialgesetzbuch (SGB XI §71, Abs.

3)

und

umfasst

Altenpfleger/innen,

Krankenschwestern

und

–pfleger,

Kinderkrankenschwestern und –pfleger sowie Heilerziehungspfleger/innen. Dabei ist der Anteil der Krankenpflegekräfte in der ambulanten Pflege vergleichsweise hoch. Er lässt sich auf die strukturelle Umorganisation in den Krankenhäusern zurückführen, in deren Folge zwischen 1995 und 2005 ca. 104.000 Vollzeitstellen für nicht-ärztliches Personal abgebaut wurden. Ein großer Teil des Pflegepersonals hat in der ambulanten Pflege Arbeit gefunden (Kümmerling 2009, S. 153).

237

Abbildung 8.9.:

Anteil der Berufsgruppen in der deutschen Altenpflege in Vollzeitäquivalenten

100%

80%

60%

6 2

5 3

16

16

20

18

1

1

10 5

9 8

Sonstige

35

27

Praktikanten, Schüler/innen und Auszubildende angelernte Arbeitskräfte

14 2

15 2

40% 57

Hilfskräfte

59

20%

36

40

1999

2007

0%

Soziale Betreuer/innen Pflegefachkräfte

1999

2007 ambulant

Quelle: Statistisches Berechnungen

Bundesamt,

Pflegestatistik

stationär

Sonderauswertung,

verschiedene

Jahrgänge,

eigene

Zweitens zeigt sich ein starker Trend zur Höherqualifizierung in der Altenpflege (vgl. Abbildung 8.10): Im Vergleich zu 1999 hat die Zahl der Pflegefachkräfte159 mit einer mindestens dreijährigen Berufsausbildung in der ambulanten und stärker noch in der stationären Pflege zugenommen. Der hohe Fachkräfteanteil in der ambulanten Pflege lässt sich zumindest partiell auch auf Finanzierungsmodalitäten zurückführen.160 Auch die Arbeitskräfte mit einem pflegewissenschaftlichen Abschluss an einer Universität oder Fachhochschule werden zu dieser Gruppe gerechnet. Ihre Zahl hat sich seit 1999 mehr als vervierfacht. Allerdings liegt ihr Anteil an der Gesamtbeschäftigung unter einem Prozent. Ebenfalls kontinuierlich zugenommen hat die Zahl der Sozialen Betreuer/innen,161 die in der Regel ein Hochschulstudium aufweisen und zu denen Ergotherapeuten, Heilpädagogen und Beschäftigte mit einem sozialarbeiterbezogenen oder sozialpädagogischen Abschluss zählen. 159

In diese Kategorie werden Altenpfleger/innen, Krankenschwestern und –pfleger, Kinderkrankenschwestern und –pfleger sowie Heilerziehungspfleger/innen und die Arbeitskräfte mit einem pflegewissenschaftlichen Abschluss an einer Universität oder Fachhochschule zugeordnet. 160 In der Regel finanzieren die Kostenträger keine doppelten Anfahrten. So werden häufig von den Pflegefachkräften neben Tätigkeiten der medizinischen Behandlungspflege auch grundpflegerische Leistungen wie z.B. Körperpflege erbracht (Hierming 2005, S. 166f.) 161 Um Verwechslungen mit der Kategorie der Pflegefachkräfte bzw. mit der Fachkräftequote der Heimpersonalverordnung zu vermeiden, wird hier der Begriff der Fachkraft vermieden (vgl. Kap. 4).

238

Abbildung 8.10.:

Berufsgruppen in der ambulanten und stationären Pflege in Deutschland (in Vollzeitäquivalenten)

180

167

160

Tausende

140 116

115 113

120

Soziale Betreuer/innen

100 80 80

Pflegefachkräfte

Hilfskräfte

64

60

angelernte Arbeitskräfte

40 20

18

22

Praktikanten, Schüler/innen und Auszubildende Sonstige

0 1999

2007

1999

ambulant

2007

stationär

Quelle: Statistisches Bundesamt: Pflegestatistik 1999, 2007; eigene Berechnung

Demgegenüber zeigt sich jedoch drittens eine vom allgemeinen Höherqualifizierungstrend partiell abweichende Entwicklung der De-Qualifizierung: Zum einen ist in der ambulanten Pflege die Zahl der angelernten Arbeitskräfte162 ohne oder mit einem pflegefremden Berufsabschluss deutlich gestiegen,163 die Steigerungsrate entspricht etwa derjenigen bei den Pflegefachkräften (+25% bzw. +26%). In dieser Kategorie dürften sich auch Personen befinden, die nach Phasen der Arbeitslosigkeit oder familienbedingten Erwerbsunterbrechung wieder den Eintritt in den Arbeitsmarkt, nicht jedoch in ihren ursprünglich erlernten Beruf vollziehen (können), die sog. „Quereinsteiger/innen― oder „Wiedereinsteiger/innen―. In der stationären Pflege hat hingegen die Zahl der Hilfskräfte164 mit nur einer maximal einjährigen pflegerelevanten Ausbildung - vor allem Altenpflegehelfer/innen und Beschäftigte

162

Zu der Kategorie der angelernten Arbeitskräfte zählen Arbeitskräfte ohne einen Berufsabschluss sowie Arbeitskräfte mit einem „sonstigen Berufsabschluss“, der weder einen pflegerischen, noch einen Abschluss im Bereich der nichtärztlichen Heilberufe noch einen sozialpädagogischen, sozialarbeiterbezogenen, ergotherapeutischen noch einen hauswirtschaftlichen Abschluss ist (vgl. Kap. 5). 163 1999 waren gut 17.600 Menschen ohne oder mit einem pflegefremden Berufsabschluss in der ambulanten Pflege tätig, ihre Zahl stieg bis 2007 auf rd. 22.100 Personen. 164 Neben den Altenpflegehelfer/innen und den Gesundheits- und Krankenpflegehelfer/innen werden dieser Kategorie die Heilerziehungspflegehelfer/innen, die Dorfhelfer/innen, die Familienpfleger/innen, die

239

mit einem „sonstigen pflegerischen Beruf― - ebenfalls deutlich zugenommen165 (+22%). Ihr relativer Anteil ist jedoch rückläufig aufgrund des generellen Beschäftigungszuwachses. Insbesondere der starke Zuwachs bei den Beschäftigten mit einem „sonstigen pflegerischen Beruf― in der stationären Pflege um fast 10.300 Pflegekräfte ist interessant, da davon auszugehen ist, dass zu dieser Rubrik auch Personen zählen, die nach einer pflegebezogenen Fortbildung als Hilfskräfte tätig sind (vgl. Frerichs 2004, S. 50).166 Dem Zuwachs bei den Hilfskräften entspricht auch die Entwicklung im Bereich der „Praktikanten, Schüler/innen und Auszubildende―: Diese Kategorie zeigt die höchsten Wachstumsraten; ihre Zahl hat sich seit Ende der 1990er Jahre fast verdoppelt. Dabei ist die Frage interessant, in welchem Beruf die Schüler/innen und Auszubildende ausgebildet werden, als Altenpflegehilfskraft mit einer einjährigen Berufsausbildung oder als Altenpflegekraft mit einer dreijährigen Berufsausbildung? Eine deutliche Mehrheit absolviert die mehrjährige Ausbildung zur Fachkraft. Ihre Zahl sinkt jedoch seit einigen Jahren, während fast im gleichen Umfang die Zahl der Auszubildenden mit einer einjährigen Berufsausbildung zunimmt.

Die

Kurzzeitausbildung

scheint

zunehmend

ein

Substitut

für

die

Langzeitausbildung zu sein167 (Becker 2007). Der nominale Zuwachs bei der Gruppe der „Sonstigen―168 ist vor allem auf die steigende Zahl der Hauswirtschaftskräfte und der Helfer/innen im freiwilligen sozialen Jahr zurückzuführen, während die Zahl der Zivildienstleistenden seit Jahren rückläufig ist. Schließlich

ist

von

Interesse,

ob

die

privaten

Träger

die

Pflegekräfte

nach

Qualifikationsniveau anders als die übrigen Träger einsetzen. Wie Tabelle 8.20. zeigt, setzen private Träger in der ambulanten Pflege deutlich mehr Pflegefachkräfte und weniger angelernte Arbeitskräfte ein als die freigemeinnützigen Träger. In der stationären Pflege ist der Unterschied nicht so groß, aber auch hier werden von den privaten Trägern stärker Arbeitskräfte mit einem „sonstigen pflegerischen Beruf“ sowie die Arbeitskräfte mit einem sonstigen Abschluss im Bereich der nicht-ärztlichen Heilberufe zugeordnet (vgl. Kapitel 5). 165 In der stationären Pflege waren 1999 rd. 49.300 Beschäftigte mit einem einjährigen „Helfer/innenAbschluss“ beschäftigt; bis 2007 stieg ihre Zahl auf 59.100 Beschäftigte. 166 Nach dem Informationsblatt zur Pflegestatistik 2007 des Statistischen Bundesamtes kann diese Kategorie Altenpflegehelfer/innen ohne staatliche Anerkennung umfassen. Aber auch sonstige pflegerische Berufe wie z.B. Haus- und Familienpflegehelferinnen und -helfer, Familienbetreuer/innen und Schwesternhelfer/innen können zu dieser Kategorie zählen (Statistisches Bundesamt 2007e). 167 Im Jahr 2003 absolvierten rd. 46.000 Schüler/innen die dreijährige Ausbildung zur Altenpflegefachkraft. Bis zum Jahr 2007 sank ihre Zahl auf 41.000. Im gleichen Zeitraum ist die Zahl der Schüler/innen mit einer Einjahres-Ausbildung von 2.400 auf 6.6000 gestiegen (Statistisches Bundesamt DESTATIS 2003/2004 und 2007/2008). 168 Die Hauswirtschaftskräfte lassen sich aufgrund der Grenzen der Pflegestatistik nicht sauber nach Fach- und Hilfskräften trennen und zählen daher hier zusammen mit den Zilvildienstleistenden und den Helfer/innen im freiwilligen sozialen Jahr zur Residualkategorie „Sonstige“.

240

Pflegefachkräfte und anteilsmäßig etwas weniger angelernte Arbeitskräfte eingesetzt. Dafür beschäftigen private Träger etwas häufiger als die freigemeinnützigen Träger Hilfskräfte mit einer maximal einjährigen Pflegeausbildung. Tabelle 8.20.:

Anteil Berufsabschlüsse in Prozent in der deutschen Altenpflege nach Trägergruppen Träger

Ambulante Pflege

Pflegefachkräfte Soziale Betreuer/innen Hilfskräfte angelernte Arbeitskräfte Praktikanten, Schüler/innen und Auszubildende Sonstige

freigemeinnützig 1999 2007 44,7 53,1 1,0 1,1 18,4 15,5 25,7 22,8

1999 54,5 0,9 20,4 19,6

1,0 9,2

1,0 3,5

1,2 7,0

privat 2007 59,8 0,9 16,8 16,5 1,8 4,3

öffentlich 1999 2007 53,8 60,3 0,5 0,8 12,7 14,7 22,7 18,9 0,7 8,9

0,7 4,6

freigemein-

Stationäre Pflege Pflegefachkräfte Soziale Betreuer/innen Hilfskräfte angelernte Arbeitskräfte Praktikanten, Schüler/innen Auszubildende Sonstige

nützig

privat

öffentlich

1999

2007

1999

2007

1999

2007

30,3 1,9 12,9 42,2

34,9 2,2 13,0 34,9

31,2 2,0 16,3 40,6

37,1 2,7 15,4 33,4

33,8 1,7 15,1 38,5

37,4 2,1 15,1 31,1

3,8 8,9

6,0 9,0

3,7 6,1

5,0 6,4

3,9 7,0

5,6 8,7

und

Quelle: Statistisches Bundesamt, Pflegestatistik, Sonderauswertung: Personal nach Beschäftigungsverhältnis, Tätigkeitsbereich, Berufsabschluss und Beschäftigungsumfang im Pflegedienst bzw. stationären Einrichtungen nach Trägergruppen, verschiedene Jahrgänge, eigene Berechnungen

8.2.3.2. Die Entwicklung der Qualifikationen in der schwedischen Altenpflege Für Schweden liegen keine offiziellen Daten über die Entwicklung der Berufe und das Qualifizierungs- und Ausbildungsniveau der Beschäftigten in der Altenpflege vor. Daher werden hier wiederum auf Angaben des schwedischen Verbandes der Kommunen und Regionen sowie der Sozialbehörde zurückgegriffen. Allerdings liegen nur Angaben zu den festangestellten Beschäftigten vor, was möglicherweise die Ergebnisse verzerrt.

241

Wie aus Tabelle 8.21. ersichtlich, hat seit Mitte der 1990er Jahre vor allem die Zahl der „anderen Pflegekräfte― deutlich zugenommen. In dieser Gruppe werden auch die Persönlichen Assistenten erfasst, die in der Regel169 Menschen mit Behinderungen bis zum 65. Lebensjahr unterstützen. Der Anteil der Krankenpflegehelfer/innen und Pflegehelfer/innen ist seit Mitte der 1990er Jahre zurückgegangen. Aber immer noch zählen fast drei von vier Pflegekräften zu dieser Gruppe. Dagegen liegt der Anteil der Krankenschwestern und –pfleger im Jahr 2007 im Vergleich zu Mitte der 1990er Jahre etwas höher. Seit den 2000er Jahren nimmt ihr Anteil an der Gesamtbeschäftigung jedoch geringfügig, aber kontinuierlich ab. Die Zahl der Personalleiter/innen170 liegt zwar im Jahr 2007 nur leicht über dem Niveau von Mitte der 1990er; nach einem starken Rückgang hin zum Ende der 1990er Jahre nimmt sie seit einigen Jahren jedoch ebenfalls kontinuierlich zu. Tabelle 8.21.:

Anzahl der Kommunalbeschäftigten in der schwedischen Pflege,* gerundet 1995

Personalleiter/innen171***

9.300

Krankenpflegehelfer, Pflegehelfer/innen u.a.

2000 7.100

2005

2007

9.300

9.700

159.400 155.800 158.800 159.300

Krankenschwestern

8.900

10.200

10.800

10.700

Therapeuten (Beschäftigung, Physiotherapie, Krankengymnastik)***

3.600

3.000

3.600

4.100

Andere Pflegekräfte**

7.900

17.700

26.400

30.800

Übrige

8.100

10.400

10.500

9.300

gesamt

196.400 204.200 219.400 223.900

* ohne die Beschäftigten, die aufgrund einer Krankheit, eines Studiums oder einer der Betreuung von Kindern derzeit nicht erwerbstätig sind, jedoch angestellt bleiben; ohne befristet Beschäftigte ** hierzu zählen vor allem die persönlichen Assistenten, die bis 2001 nur für Menschen mit Behinderungen bis zum 65. Lebensjahr zur Verfügung standen. *** diese Angaben enthalten auch die freigestellten und krankgeschriebenen Beschäftigten. Sie sind daher nicht direkt vergleichbar. Quelle: Välfärd Nr. 1/2003, S. 16. Quelle: SKL 2007c, S. 55; SKL2003, S. 19; SKL 2008a, S. 73; Socialstyrelsen 2005, S. 42.

Auf

Basis

dieser

Angaben

lassen

sich

nur

schwer

Rückschlüsse

auf

die

Professionalisierungsentwicklung in der schwedischen Altenpflege ziehen. Zwar ist die Zahl der Beschäftigten, die in der Regel ein Hochschulstudium aufweisen - nämlich 169

Erst seit 2001 können Menschen mit Behinderungen, die 65 Jahre oder älter sind, ‚ihre’ persönlichen Assistenten weiterhin beschäftigen, sofern ihr Bedarf vor dem 65. Lebensjahr bereits bewilligt wurde (Socialstyrelsen 2010, S. 25). 170 Hierzu zählen neben den Personalleiter/innen auch Inspekteure in der ambulanten Pflege. 171 Auch Krankenschwestern/pfleger arbeiten als Personalleiter/innen, wie viele ist nicht bekannt (Socialstyrelsen 2009, S. 42).

242

Personalleiter/innen, Krankenschwestern, sowie Therapeuten – gestiegen. Im Jahr 2002 lag ihr Anteil bei ungefähr 11% und stieg bis zum Jahr 2007 auf 15% (Socialstyrelsen 2009, S. 42). Der Zuwachs bei den Krankenschwestern seit den 2000er Jahren war jedoch geringfügig, und ihr relativer Anteil an der Gesamtbeschäftigung ist zurückgegangen. Auch der relative Rückgang der Krankenpflegehelfer/innen und Pflegehelfer/innen lässt sich mit Blick auf die Frage nach der Professionalisierung nicht interpretieren. Denn diese Gruppe umfasst sowohl die Krankenpflegehelfer/innen (undersköterskor), die in der Regel eine Pflegequalifizierung aufweisen, als auch die eher gering qualifizierten Pflegehelfer/innen (vårdbiträden), die häufig auch ohne Pflegequalifizierung tätig sind. Im Jahr 2005 wiesen 80%

der

Krankenpflegehelfer/innen,

aber

nur

39%

der

Pflegehelfer/innen

eine

Pflegeausbildung auf (Ahnlund 2008, S. 56). Generell

führt

die

Sozialbehörde

(Socialstyrelsen

2009,

S.

11)

an,

dass

die

Krankenpflegehelfer/innen und Pflegehelfer/innen oft nur eine kurze theoretische Ausbildung aufweisen. Dafür scheinen viele dieser Pflegekräfte eine berufsbegleitende Weiterbildung zu absolvieren (vgl. Theobald 2010, S. 33). Nach einer statistischen Auswertung der Sozialbehörde absolvierten im Jahr 2001 48% der Krankenpfleggehelfer/innen und Pflegehelfer/innen eine vom Arbeitgeber bezahlte Weiterbildung. Relativierend ist anzufügen, dass in jenem Jahr die Weiterausbildungsaktivitäten generell sehr hoch waren (Socialstyrelsen 2002, S. 92).172 Eine andere Herangehensweise bietet die Untersuchung des Ausbildungsniveaus der Beschäftigten in der Altenpflege über einen Zeitverlauf. Dies ist aufgrund fehlender systematischer Zeitreihen zum Ausbildungsgeschehen in der Pflege nur begrenzt möglich. Im Jahr 2007 wiesen nach Angaben des kommunalen Arbeitgeberverbandes rund 68% 173 der Pflegekräfte eine formelle Pflegeausbildung (omvårdnadsutbildning) auf (Larsson 2007). Damit lag der Anteil der Pflegekräfte ohne eine formelle Pflegeausbildung bei 32% im Jahr 2007, und damit zehn Prozentpunkte niedriger als im Jahr 1999 (Socialstyrelsen 2001, S. 66). Seit Ende der 1990er Jahre haben demnach erhebliche Qualifizierungsprozesse in der schwedischen Altenpflege stattgefunden. Allerdings ist die Qualifizierungsentwicklung in der schwedischen Altenpflege seit den 1990er Jahren kein kontinuierlicher Prozess. In der ersten 172

Im Jahr 2001 nahmen in Schweden 1,95 Millionen Personen an einer Aus- oder Weiterbildung teil (Socialstyrelsen 2002, S. 92), bei einer Einwohnerzahl von rd. 9,3 Millionen Menschen ein sehr hoher Wert. 173 Nach Angaben der der Sozialbehörde lag der Anteil der formell ausgebildeten Pflegekräfte mit 73% im Jahr 2007 etwas höher (Socialstyrelsen 2009, S. 43). Die Differenz zu den Angaben des schwedischen Verbandes der Kommunen und Regionen lässt sich nicht klären.

243

Hälfte der 1990er Jahre ging der Anteil der Pflegekräfte ohne formale Qualifikation stark zurück (Theobald 2004, S. 181). Dagegen weiteten in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre viele Kommunen den Anteil ihrer Pflegekräfte ohne Ausbildung aus. So lag der Anteil der Pflegekräfte ohne Ausbildung im Jahr 1995 noch bei 39%, bis 1999 stieg er auf 42% (Socialstyrelsen 2001, S. 66). Als Grund für den Anstieg der unqualifizierten Arbeitskräfte gaben in einer Untersuchung zu Beginn der 2000er Jahre rd. 4 von 5 Kommunen an, dass sie Rekrutierungsprobleme dadurch lösen, dass sie die Qualifikationsanforderungen senken und mehr unqualifiziertes Personal rekrutieren (Socialstyrelsen 2002, S. 87).174 Insgesamt gilt das Qualifikationsniveau in der schwedischen Altenpflege als eher gering im Vergleich zu anderen öffentlichen Bereichen. Die Sozialbehörde führt an, dass der Anteil der Pflegebeschäftigten mit einer Pflegeausbildung im Vergleich zum Vorschul- oder Gesundheitswesen lange Zeit eher niedrig war (Socialstyrelsen 2010, S. 166). Während im Vorschulwesen 95% der Beschäftigten eine formelle Ausbildung im Jahr 2007 aufwiesen, waren es - wie angeführt - bei den Krankenpflegehelfer/innen und Pflegehelfer/innen in der Altenpflege nur 68% (Larsson 2007).175 Zudem weisen die neurekrutierten Pflegekräfte im Durchschnitt seltener eine Pflegeausbildung auf als die bereits beschäftigten Pflegekräfte. Im Jahr 2007 verfügten nur 58% der neurekrutierten Pflegekräfte über eine Pflegeausbildung gegenüber 68% der bereits beschäftigten Pflegekräften (SKL 2007, S. 83, Larsson 2007). Ein für die Professionalisierungsfrage wichtiger Aspekt stellt auch die Art der Pflegeausbildung

dar.

Von

den

im

Jahr

2005

neu

rekrutierten

12.600

Krankenpflegehelfer/innen und Pflegehelfer/innen hatten 56% eine Ausbildung. Von diesen Pflegekräften hatten 29% eine Pflegeausbildung im Rahmen der Erwachsenenausbildung absolviert und 19% wiesen eine schulische Pflegeausbildung auf (SKL 2006a, S. 55).176 Bei der letztgenannten Pflegeausbildung (omvårdnadsprogrammet) handelt es sich um ein dreijähriges, schulisches Programm, das sich an 16 bis 19jährige Schüler/innen wendet. Die Ausbildungen gelten als eine Vorbereitung auf die spätere professionelle Arbeit im

174

Die Untersuchung der Sozialbehörde zu der Kompetenzentwicklung im Altenpflegebereich im Jahr 2000/2001 machte auch deutlich, dass die regionalen Unterschiede mit Blick auf das Qualifikationsniveau der Altenpflegekräfte sehr groß sind: In etwa der Hälfte der Kommunen fehlte etwa 20% der Krankenpflegehelfer/innen und Pflegehelfer/innen grundlegende Kompetenzen; in 16% der Kommunen lag der Anteil der Pflegekräfte ohne Pflegeausbildung bei über 40% (Socialstyrelsen 2001, S. 66). 175 Wie angeführt liegen für das Jahr 2007 verschieden Angaben über den Anteil der Pflegekräfte mit einer Ausbildung vor. Die Sozialbehörde geht von etwa 65% aus, während der schwedische Verband der Kommunen und Regionen (SKL) und die Senioren- und Gesundheitsministerin Larsson 68% zitieren (Socialstyrelsen 2009, S. 43; Larsson 2007). 176 Die übrigen 8% der Pflegekräfte hatten eine andere, nicht näher bezeichnete Pflegeausbildung (SKL 2006a, S. 55).

244

Gesundheits- und Pflegebereich (Johansson, Moss 2004, S. 40f.) (vgl. Kapitel 11). Nachschulische Pflegeausbildungen werden hingegen nur von wenigen Pflegekräften absolviert, so vor allem von Krankenschwestern oder Arbeitstherapeuten (SKL 2008b, S. 79). Im Jahr 2007177 verfügten nur knapp 14% der Beschäftigten über eine „lange―, mindestens zweijährige, nachgymnasiale Ausbildung (bis 2009 ist ihr Anteil auf knapp 15% gestiegen) (Socialstyrelsen 2010, S. 166). Insgesamt scheint das Qualifikationsniveau bei den privaten Pflegeanbietern etwas höher zu sein. Nach einer Untersuchung hatten im Jahr 2002 mehr privatangestellte Pflegekräfte eine nachgymnasiale Ausbildung als bei den öffentlich beschäftigten Pflegekräften. Auch sind die Beschäftigten in der stationären Pflege und die Beschäftigten außerhalb von Großstädten im Schnitt etwas höher qualifiziert als die Pflegekräfte in der häuslichen Pflege und in großen Städten (Blomqvist, Murhem 2005, S. 19ff.). 8.2.3.3.

Zusammenfassung: Qualifikationen in der deutschen und schwedischen Altenpflege

Zusammenfassend lassen sich mit Blick auf die Entwicklung der Qualifikationen in Deutschland

und

Schweden

folgende

Punkte

festhalten:

Erstens

dürfte

das

Qualifikationsniveau in der deutschen Altenpflege mit Blick auf die Gesamtbeschäftigten insgesamt höher als in Schweden sein178 (vgl. Tabelle 8.22): Der Anteil der Pflegekräfte ohne eine pflegerelevante Ausbildung ist in Deutschland niedriger als in Schweden, und sechs von zehn Pflegekräften haben eine dreijährige Berufsausbildung absolviert. In Schweden wiesen hingegen nur 14% der Pflegekräfte im Jahr 2007 eine zweijährige nachschulische Ausbildung auf. Allerdings verfügten 68% über eine zwei- bis dreijährige Pflegeausbildung, die Teil der Schulausbildung ist. Ob diese Ausbildung mit der Altenpflegeausbildung in Deutschland vergleichbar ist, müsste im Rahmen eines vertiefenden Vergleichs der Ausbildungscurricula geklärt werden.179 Die praktische Ausbildung im Rahmen der Altenpflegeausbildung ist jedoch in Deutschland deutlich umfassender als in Schweden (2.500 Stunden in Deutschland gegenüber mindestens 15 Wochen in Schweden).

177

Ältere Daten sind nicht verfügbar. Nach Simonazzi (2008, S. 15) verfügt hingegen Schweden im Vergleich zu anderen Ländern über die Pflegekräfte mit dem höchsten Qualifizierungsniveau. Bei dieser Einschätzung dürfte vor allem der hohe Akademiker/innenanteil im Vordergrund gestanden haben und der vergleichsweise höhere Anteil der Pflegekräfte ohne pflegerelevante Ausbildung in Schweden nicht berücksichtigt worden sein. 179 Entsprechende Untersuchungen konnten nicht ermittelt werden. 178

245

Zweitens ist der Anteil der Beschäftigten, die ein Hochschulstudium aufweisen, in Schweden fünfmal so hoch wie in Deutschland. Die Akademisierung des Pflegebereichs ist mit Blick auf die hohe schwedische Akademiker/innenrate dort deutlich weiter fortgeschritten als in Deutschland. Tabelle 8.22.:

Qualifikationen der Pflegekräfte in Deutschland und Schweden im Jahr 2007 Deutschland

Anteil der Pflegekräfte ohne eine pflegerelevanten Ausbildung* Anteil der Pflegekräfte mit einer mehrjährigen Pflegeausbildung** Anteil der Pflegekräfte mit einem Hochschulstudium***

Schweden

25%

32%

60%

14% /68%

3%

15%

Anmerkungen: *Anteil der Pflegekräfte ohne eine pflegerelevanten Ausbildung: In Deutschland waren im Jahr 2007 insgesamt 137.776 Beschäftigte in der ambulanten und stationären Pflege ohne einen pflegebezogenen Berufsabschluss tätig; im Jahr 1999 waren es 130.786 Pflegekräfte (vgl. Statistisches Bundesamt Pflegestatistik 2007). Insgesamt waren in der stationären und ambulanten Altenpflege 559.391 Arbeitskräfte beschäftigt (Quelle: Statistisches Bundesamt Pflegestatistik 2007). In Schweden hatten etwa 68% der Pflegekräfte eine formelle Pflegeausbildung (Larsson 2007). **in Deutschland bezieht sich dies auf eine dreijährige Berufsausbildung. In Schweden wiesen 14% der Pflegebeschäftigten eine mehrjährige, nachschulische Ausbildung auf (Quelle: Socialstyrelsen 2010, S. 166). Eine schulische zwei- bis dreijährige Pflegeausbildung wiesen im Jahr 2007 rund 68% der Pflegekräfte auf (Larsson 2007) *** In Deutschland zählen hierzu Heilpädagogen, Ergotherapeut/in, Physiotherapeut/in Beschäftigte mit einem sozialpädagogischem/sozialarbeiterischen Berufsabschluss sowie Beschäftigte mit einem Abschluss einer pflegewissenschaftlichen Ausbildung an einer Fachhochschule oder Universität (Quelle: Statistisches Bundesamt, Pflegestatistik 2007, eigene Berechnung, gerundet). In Schweden zählen hierzu Personalleiter/innen, Krankenschwestern und –pfleger sowie Therapeuten (Quelle: Socialstyrelsen 2009, S. 42).

Drittens zeigt sich seit Ende der 1990er Jahre sowohl in Deutschland als auch in Schweden ein deutlicher Trend zur Höherqualifizierung. In Deutschland ist seit 1999 die Zahl der Pflegefachkräften mit einer dreijährigen Ausbildung in der ambulanten Pflege in Deutschland um rd. +27% und in der stationären Pflege sogar um +46% gestiegen. In Schweden ist der Anteil der Pflegekräfte ohne formale Pflegeausbildung stark gesunken. Mit Blick auf die Professionalisierungsfrage scheinen demnach sowohl in Deutschland als auch in Schweden deutliche Fortschritte in der Altenpflege erreicht worden zu sein. Ob dieser Höherqualifizierungstrend auf politische Anstrengungen zurückzuführen ist, kann erst anhand der Analyse der Bildungsinitiativen im deutschen und schwedischen Altenpflegebereich in Kapitel 11 beantwortet werden. Denn nach einer Studie von Christopherson (1997), in der die Entwicklung der Altenpflegebeschäftigung zwischen 1980 und 1995 in zehn Ländern verglichen wurde, ist der Anstieg des Qualifikationsniveaus der Altenpflegebeschäftigten ein transnationaler, bereits länger anhaltender Trend. Diese 246

Entwicklung ist der Studie zufolge vor allem vor dem Hintergrund der allgemeinen Trends zur Höherqualifizierung in der weiblichen Bevölkerung zu sehen; sie reflektiert weniger einen sektorspezifischen Wandel (Christopherson 1997, S. 26). Viertens lässt sich eine vom Höherqualifizierungstrend partiell abweichende Entwicklung der De-Qualifizierung in Deutschland identifizieren. Neben dem Zuwachs bei den Fachkräften zeigt sich auch ein deutlicher Zuwachs bei der Zahl der angelernten Hilfskräfte (in der ambulanten Pflege) und der Hilfskräfte (in der stationären Pflege). Auch in Schweden haben sich über den Untersuchungszeitraum De-Qualifizierungs-Prozesse vollzogen: In der zweiten Hälfte der 1990er Jahre setzten Kommunen vermehrt Pflegekräfte ohne pflegerelevante Ausbildungsabschlüsse verstärkt ein. In den 2000er Jahren weisen die neurekrutierten Pflegekräfte im Durchschnitt seltener eine Pflegeausbildung auf als die bereits länger Beschäftigten. Die Qualifikationsanalyse zeigt fünftens, dass im Altenpflegebereich Arbeitskräfte mit höchst unterschiedlichem Berufsabschlüssen und Ausbildungsgängen tätig sind. Die Zugangskanäle zum Altenpflegebereich sind weit gefächert: Neben regulären Pflegeausbildungen findet ein großer Teil der Pflegekräfte Zugang zum Altenpflegebereich über Weiterbildungen oder steigt als „Quer- bzw. Wiedereinsteiger/in― ohne eine pflegeadäquate Ausbildung in den Bereich ein. Die unterschiedlichen Zugangsmechanismen, über die die Arbeitskräfte in den Bereich gelangen, scheinen mit Blick auf die Hilfskräfte und die angelernten Kräfte und in Deutschland und Schweden in den vergangenen Jahren eher noch ausgeweitet worden zu sein. 8.3.

Zusammenfassung: Die Entwicklung der formalen Altenpflegebeschäftigung in Deutschland und Schweden seit den 1990er Jahren

Für die formale Altenpflegebeschäftigung in Deutschland und Schweden waren die 1990er Jahre eine durch hohe Dynamik und deutlichen Veränderungen gekennzeichnete Phase. In beiden Ländern wurde die formale Altenpflegebeschäftigung ausgeweitet, und die Privatisierung setzte verstärkt ein. Insgesamt entwickelte sich die Altenpflegebeschäftigung in beiden Ländern partiell in Abweichung zum allgemeinen Frauenarbeitsmarkt. Der Beschäftigungsaufbau in der Altenpflege erfolgte zu einem großen Teil über atypische Erwerbsformen

und

war

in

Schweden

von

einem

drastischen

Rückgang

der

Vollzeitbeschäftigung bis Ende der 1990er Jahre begleitet. In Deutschland setzte der Rückgang der Vollzeitbeschäftigung in den 2000er Jahren ein, während die Zahl atypischer Erwerbsformen stark anstieg. Insgesamt scheint der Anteil atypischer Erwerbsformen im Jahr 2007 in Deutschland deutlich höher als in Schweden zu sein, und die Erwerbsformen in 247

Deutschland

sind

stärker

ausdifferenziert.

Der

phasenweise

Rückgang

der

Vollzeitbeschäftigung und der Zuwachs an atypischen Erwerbsformen seit den 1990er Jahren im deutschen und schwedischen Altenpflegearbeitsmarkt zeigt,

dass der frühere

Stabilisierungstrend der 1980er Jahre nicht ungebrochen fortgesetzt wurde. In beiden Ländern zeigen sich vielmehr Polarisierungstendenzen bei den Erwerbsformen: Auf der einen Seite nahmen prekäre Erwerbsformen zu. In Schweden waren dies die ‚stundenweise Beschäftigung‘, die befristete Freistellungsvertretung und die ‚kurze‘ Teilzeitbeschäftigung, während es in Deutschland die geringfügige und die befristete Beschäftigung (in der ambulanten Pflege) waren. Auf der anderen Seite stieg parallel die Zahl der eher stabileren und weniger prekären Erwerbsformen - die ‚lange‗ Teilzeit und die Vollzeitbeschäftigung – phasenweise stark an. Darüber hinaus hat sich in Deutschland in der stationären Pflege eher ein Prekarisierungstrend generell hin zu instabilen Erwerbsformen gezeigt. Allerdings ist der Anteil der potentiell stabileren Erwerbsformen - Vollzeit und ‚lange‘ Teilzeit - in der stationären Pflege immer noch deutlich höher als in der ambulanten Pflege. Neben den Polarisierungstendenzen lässt sich in beiden Ländern seit Ende der 1990er Jahre auch eine deutliche Entwicklung zur Höherqualifizierung in der Altenpflegebeschäftigung beobachten, die sich über alle Bildungsabschlüsse erstreckt. Die Zahl der Arbeitskräfte mit einem Hochschulstudium hat in beiden Ländern zugenommen, genauso wie die Zahl der Pflegekräfte mit einer pflegerelevanten Ausbildung. Parallel

zu

dieser

Höherqualifizierungs-Entwicklung

verlaufen

jedoch

auch

De-

Qualifizierungs-Prozesse: In Deutschland zeigt sich neben dem Zuwachs bei den mehrjährig qualifizierten Fachkräften auch ein Zuwachs bei der Zahl der angelernten Arbeitskräfte ohne pflegerelevante Ausbildung und der Hilfskräfte mit einer maximal einjährigen Ausbildung. In Schweden wurden in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre von den Kommunen vermehrt Pflegekräfte ohne pflegerelevante Ausbildungsabschlüsse eingesetzt. Auch in den 2000er Jahren werden verstärkt Arbeitskräfte ohne Pflegeausbildung rekrutiert. Die Polarisierungs- und De-Qualifizierungsprozesse haben sich in Deutschland und Schweden zu unterschiedlichen Zeiten verstärkt vollzogen. In Schweden war es die 1990er Jahre, in der vermehrt Arbeitskräfte ohne formale Pflegeausbildungen und Arbeitskräfte in prekären Erwerbsformen in der Altenpflege rekrutiert bzw. beschäftigt wurden. In Deutschland erfolgte Mitte der 2000er Jahre der starke Rückgang bei der Vollzeitbeschäftigung und der Anstieg der atypischen Erwerbsformen. 248

In Schweden wurde die Phase der Polarisierungs- und De-Qualifizierung seit Mitte der 1990er Jahre von steigenden Abwesenheits- und Fluktuationsraten bei den Pflegekräften begleitet. Hier dürfte es zumindest partiell einen direkten Zusammenhang geben: Die aufgrund der hohen Abwesenheitsraten für einen gewissen Zeitraum frei werdenden Arbeitsplätze wurden mit befristet Beschäftigten besetzt. Aber auch indirekte Wechselwirkungen sind zu vermuten, da der Altenpflegearbeitsmarkt instabiler wurde und möglicherweise damit einhergehend keine

längerfristigen

Beschäftigungsperspektiven

bot.

So

führt

die

schwedische

Sozialbehörde an, dass die ökonomischen Maßnahmen in den 1990er Jahren, die Beschäftigung in der Altenpflege effektiver zu gestalten, auch die längerfristigen Möglichkeiten erschwert hätten, das Personal zu halten und neue Arbeitskräfte zu rekrutieren (Socialstyrelsen 2001, S. 8f.). Die 1990er Jahren waren auch mit Blick auf den Wohlfahrts-Mix von besonderer Bedeutung: Sowohl in Deutschland als auch in Schweden arbeiteten seit den 1990er Jahren zunehmend mehr

Pflegekräfte

bei

privaten

Einrichtungen.

Der

Anteil

privat

beschäftigter

Altenpflegekräfte ist in Deutschland jedoch mehr als dreimal so hoch wie in Schweden (36% gegenüber 11% in 2007). In Deutschland hat die Privatisierung deutliche Auswirkungen auf die Beschäftigtenstruktur: Private Träger setzen eher Fachkräfte und seltener Pflegekräfte ohne pflegerelevante Ausbildung ein als freigemeinnützige Träger. Andererseits beschäftigen sie häufiger Hilfskräfte mit nur einer maximal einjährigen Pflegeausbildung. Bei den Erwerbsformen setzen private Träger häufiger Vollzeitbeschäftigte, aber auch geringfügig Beschäftigte ein. Mit Blick auf die Qualifikationen tragen sie so stark zu der allgemeinen Höherqualifizierungsentwicklung bei, aber auch zu dem - wenn auch weniger ausgeprägt – De-Qualifizierungstrend. Mit Blick auf die Erwerbsformen haben sie den Polarisierungstrend in der ambulanten Pflege forciert, zumal sie dort die Mehrheit der Träger stellen und fast die Hälfte der Pflegekräfte beschäftigen. Ob die Privatisierung in Schweden ebenfalls zu den Polarisierungsentwicklungen und den Höher- und De-Qualifizierungsprozessen beigetragen hat, lässt sich anhand der Statistiken nicht klären, da entsprechende Daten fehlen. Für den allgemeinen Arbeitsmarkt in den 1990er Jahren hat Storrie (2003, S. 91f.) nachgewiesen, dass der Zuwachs der befristeten Beschäftigung sich vor allem im Privatsektor vollzogen hat. In der Altenpflege ist der Anteil der privaten Einrichtungen mit geschätzten 11% allerdings relativ niedrig. Daher dürfte der direkte Einfluss der privaten Träger auf die allgemeine Pflegebeschäftigungsstruktur bisher

249

eher gering sein. Mit anderen Worten, die Privatisierung in der schwedischen Altenpflege kann die beschäftigungsstrukturellen Veränderungen nur begrenzt erklären. Neben diesen sich in beiden Ländern vollziehenden Entwicklungen in der Altenpflege lassen sich auch einige bedeutende Unterschiede anführen, die sich zum Teil aus den historischinstitutionellen Unterschieden der beiden Länder erklären. Zum einen ist hier der enorme Beschäftigungsausbau im Altenpflegebereich in Deutschland seit den 1990er Jahren anzuführen. In Schweden wurde die Altenpflegebeschäftigung im Untersuchungszeitraum nicht in dem Maße ausgeweitet. Denn bereits in den 1970er und 1980er Jahren war die Altenpflegebeschäftigung, vor allem in der ambulanten Pflege, in Schweden stark expandiert, während in Deutschland der Ausbau in diesem Zeitraum vergleichsweise gering blieb (vgl. Kap.6). Die Beschäftigungsausweitung in den 1990er und 2000er Jahren in Deutschland ist daher auch eine nachholende Entwicklung. Zum anderen ist nach wie vor der überwiegende Teil der Pflegekräfte in Schweden bei den kommunalen Trägern beschäftigt, während in Deutschland die Altenpflegekräfte dem Subsidaritätsprinzip entsprechend weiterhin zu einem Großteil bei freigemeinnützigen Einrichtungen tätig sind. Auch die qualifikationsbezogene Unterschiede zwischen den deutschen und schwedischen Pflegekräften lassen sich institutionell herleiten: Der dreijährigen Ausbildung zur Altenpfleger/in kommt in Anlehnung an das Berufskonzept in Deutschland eine hohe Bedeutung zu. In Schweden gibt es kein vergleichbares Konzept. Die Pflegeausbildung für die

Krankenpflegehelfer/innen

und

die

Pflegehelfer/innen

wird

in

Form

einer

berufsbegleitenden Weiterbildung oder als schulische Ausbildung absolviert (vgl. Kap. 11). In Schweden wirkt sich auch die in den 1970er und 1980er Jahre entwickelte Struktur des Altenpflegebereichs auf die Qualifikationen und Erwerbsformen der Pflegekräfte in den 1990er und 2000er Jahren aus. Der Altenpflegebereich wurde in den 1970er und 1980er hierarchisch strukturiert, mit einem rund zehn prozentigen Anteil an Hochschulabsolventen in Führungsfunktionen und einem großen Anteil an Pflegekräften mit vergleichsweise geringen formalen Qualifikationen (Theobald 2010, S. 33; 2004, S. 180). Die Hierarchisierung schlägt sich in den unterschiedlichen Arbeitsbedingungen sowie in den unterschiedlichen Zugängen zu dem Teilarbeitsmarkt Altenpflege nieder. Sie beinhaltet eine Spaltung bei den Qualifikationen, Erwerbsformen und sonstigen Arbeitsbedingungen, und diese Spaltung scheint sich seit den 1990er Jahren eher vertieft als aufgelöst zu haben. Wie die Daten gezeigt haben, wurde die Leitungsebene in den 2000er Jahren noch ausgeweitet. Mittlerweile weisen 15% der Pflegekräfte einen Universitätsabschluss auf. 250

In Deutschland ist eine solch klare Spaltung mit Blick auf die Qualifikationen statistisch nicht auszumachen. Eine deutliche Mehrheit der Pflegekräfte weist eine mehrjährige Ausbildung auf und der Höherqualifizierungsprozess seit den 1990er Jahren erstreckt sich sowohl auf die ‚Breite‘ der Pflegefachkräfte als auch auf die ‚Spitze‘ der Pflegekräfte mit einem Hochschulstudium. Neben diesem deutlichen Höherqualifizierungsprozess lässt sich jedoch eine gegenläufige De-Qualifizierungsentwicklung ausmachen. Diese Entwicklung ist quantitativ nicht sehr ausgeprägt, auf längere Sicht könnte sie jedoch zu einer ähnlichen Spaltung bei den Pflegequalifikationen wie in Schweden führen. Damit scheinen sich die aus den segmentationstheoretischen Ansätzen abgeleiteten Annahmen, die in Kapitel 4.3.1. diskutiert wurden, partiell zu bestätigen. Nach den Segmentationsansätzen lassen sich unterschiedliche Segmente in einem Arbeitsmarkt identifizieren,

die

sich

mit

Blick

auf

die

Arbeitsbedingungen

und

die

Qualifikationsanforderungen unterschieden. In der segmentationstheoretischen Perspektive ist der schwedische Altenpflege-Arbeitsmarkt hinsichtlich der Hierarchisierung und dem hohen Akademiker/innen-Anteil, aber auch mit Blick auf den höheren Anteil an Pflegekräften ohne Pflegeausbildung, stärker segmentiert als der deutsche. Allerdings ist in Deutschland der Anteil der Pflegekräfte ohne eine pflegerelevante Ausbildung vor allem in der ambulanten Pflege

deutlich

gestiegen.

Damit

scheint

das

Segment,

das

nach

den

segmentationstheoretischen Ansätzen als Jede-Person-Teilarbeitsmarkt bezeichnet wird, demnach – trotz der parallel verlaufenden Höherqualifizierungsprozesse – vor allem in der ambulanten Pflege an Bedeutung zu gewinnen. Auch in der stationären Pflege ist die Zahl der Hilfskräfte stark gestiegen. Diese Berufsgruppe mit einer mindestens einjährigen Berufsbildung zählt allerdings nach der Definition von Köhler, Struck und Bultemeier (2004, S. 53) nicht zu dem Jede-Person-Teilarbeitsmarkt. Aber auch für die Prekarisierungs-Hypothese lassen sich Hinweise finden. Die zentrale Annahme der prekarisierungsorientierten Ansätze ist, dass Prekarisierungsentwicklungen nicht auf die Randbereiche des Arbeitsmarktes beschränkt bleiben, sondern zunehmend in den inneren Bereich vordringen, wo auch Facharbeitskräfte von den Prekarisierungsprozessen betroffen

sind.

Ein

Hinweis

auf

eine

zunehmende

Prekarisierung

dürfte

der

Beschäftigungsaufbau in beiden Ländern über eine Ausweitung der atypischen Beschäftigung sein. Ein weiterer Hinweis kann in den Polarisierungstendenzen in den Erwerbsstrukturen gesehen werden und der Zunahme vor allem prekärer Erwerbsformen wie die „stundenweise Beschäftigung― und die „kurze Teilzeit― in Schweden und die „geringfügige Beschäftigung― 251

in Deutschland. Auch die Pluralisierung der Erwerbsformen in der Pflege (Leiharbeit, Selbständigkeit) in Deutschland ist ein Hinweis auf Prekarisierungsentwicklungen. Zusammenfassend lässt sich mit Blick auf die segmentationstheoretischen und die prekarisierungsorientierten Annahmen festhalten, dass neben den Prozessen einer Stabilisierung und Professionalisierung auch Prozesse der De-Professionalisierung und DeStabilisierung sichtbar werden. Ob letztere auf bestimmte Randsegmente, den JedepersonTeilarbeitsmarkt und den Puffer-Teilarbeitsmarkt, beschränkt bleiben und insofern die Segmentations-These stützen, oder ob sie auch den fachlichen Teilarbeitsmarkt erfassen, was für die Prekarisierungsannahme sprechen würde, kann hier nicht endgültig geklärt werden. Dafür müssten die Erwerbsformen der Beschäftigten nach Qualifikationsniveau im Rahmen einer Längsschnittanalyse vergleichend untersucht werden. Es spricht aber einiges dafür, dass der Zuwachs atypischer Beschäftigung sich nicht auf den Jedeperson- und den PufferArbeitsmarkt beschränkt (Prekarisierungsthese). Oder diese Teilarbeitsmärkte sind deutlich ausgeweitet worden (Segmentationsthese). Festzuhalten bleibt, dass Unternehmen verstärkt unterschiedlich qualifizierte Arbeitskräfte in Form von unterschiedlichen Erwerbsformen beschäftigten. Den personalökonomischen und kostentheoretischen Ansätzen zufolge lässt sich

dies

auf

veränderte

Beschäftigungsstrategien

und

Kostenvorteile

atypischer

Erwerbsformen auch infolge veränderter politischer Regulierungen zurückführen. Wie dargestellt, sind trotz der deutlichen Veränderungen seit den 1990er Jahren die Unterschiede zwischen dem deutschen und dem schwedischen Altenpflegearbeitsmarkt mit Blick auf den Wohlfahrtsmix, die Erwerbsformen und die Qualifikationen auch in den 2000er Jahren noch deutlich erkennbar. Dies dürfte auch auf die Entwicklungspfade zurückzuführen sein, die in den Altenpflegebereichen bis Ende der 1980er Jahre angelegt wurden. Zugespitzt formuliert war der altenpflegepolitische Entwicklungspfad in Deutschland von dem späten und bescheidenden Ausbau der formalen Beschäftigung, der langsamen Verberuflichung sowie der zentralen Rolle der Wohlfahrtsverbände und der Familie gekennzeichnet. In Schweden war der Entwicklungspfad mit dem umfassenden und frühen Ausbau der formalen Altenpflege, der Hierarchisierung und Stabilisierung der Beschäftigung sowie der zentralen Rolle des Staates verknüpft (vgl. Kap. 6.2.).

9. Die Gesundheits- und Pflegepolitik In diesem Kapitel werden gesundheits- und pflegepolitische Gesetze und Maßnahmen in Deutschland und Schweden mit Blick auf ihre Effekte auf die formelle Pflegearbeit vergleichend untersucht. Da Gesundheits- und Altenpflegepolitik in beiden Länder eng 252

verzahnt

sind,

werden

zunächst

die

für

die

Altenpflege

besonders

relevanten

gesundheitspolitischen Entwicklungen und Regulierungen angeführt. Der folgende Abschnitt über die Altenpflegepolitik umfasst zentrale pflegepolitische Gesetze und Regulierungen, die die Entwicklung des pflegebezogenen Wohlfahrts-Mixes und der formalen Pflegearbeit maßgeblich beeinflusst haben. Im Abschnitt über die Steuerung des Personaleinsatzes wird verdeutlicht, welche Anreize der pflegepolitische Steuerungswandel mit Blick auf den Einsatz von

Pflegekräften

setzt.

Abschließend

gilt

es,

nach

der

Pfadabhängigkeit

der

beschäftigungsrelevanten, pflegepolitischen Steuerung und ihrer Effekte zu fragen. 9.1. Die Gesundheitspolitik und die Entwicklung der Altenpflege Die Altenpflegepolitik in Deutschland und Schweden war, wie in Kapitel 5 ausgeführt, von Beginn an, eng mit der jeweiligen Gesundheitspolitik der Länder verknüpft. Entsprechend haben gesundheitspolitische Rahmenbedingungen und Regulierungen die Entwicklung der Altenpflegebereiche und der formellen Altenpflegearbeit in Deutschland und Schweden in unterschiedlicher Weise beeinflusst. Dabei lassen sich grob vier zentrale Aspekte anführen: Erstens ist die gesundheitspolitische Sparpolitik zu nennen, die aufgrund der engen Verknüpfung beider Politikfelder auf die Altenpflegepolitik ausstrahlt. Zweitens lassen sich gesundheitspolitische Maßnahmen anführen, die beschäftigungspolitische „Verschiebungen― innerhalb des Gesundheitswesens zur Folge hatten, wonach der Beschäftigungsabbau in einem Teil des Gesundheitswesens partiell von der Altenpflege aufgefangen wurde. Drittens haben gesundheitspolitische Maßnahmen zu Umstrukturierungen des Altenpflegesektors beigetragen. Viertens lassen sich schließlich Steuerungsinstrumente sowie einzelne Elemente aus der Gesundheitspolitik anführen, die in der Altenpflegepolitik später aufgegriffen wurden. 9.1.1. Kostendämpfungspolitik als Bremse? In Deutschland setzten die Pflegediskussion und der Beginn der Kostendämpfungspolitik im Gesundheitswesen etwa zeitgleich nach der Ölpreiskrise von 1973 ein, als die Verknappung öffentlicher Ressourcen stärker ins öffentliche Bewusstsein drang. Von Beginn an wurde damit die Pflegediskussion unter sparpolitischen Gesichtspunkten geführt. So gab es Mitte der 1970er Jahre Überlegungen, wie Maßnahmen zur Behebung der Unterversorgung im Pflegebereich kostenneutral durch einen Abbau der „Überversorgung― im Gesundheitswesen finanziert werden könnten (Meyer 1996, S. 171). Die Stabilität der Beitragssätze zur Gesetzlichen Krankenversicherung wurde bereits Mitte der 1970er Jahre wichtigster Orientierungspunkt der deutschen Gesundheitspolitik. Mit dem Gesundheitsstrukturgesetz 253

von 1992 wurde die Beitragsstabilität als Ziel noch weiter aufgewertet (Gerlinger 2002, S. 7ff.), was die Kostendämpfungspolitik im Gesundheitswesen in den 1990er Jahren intensiviert haben dürfte. Die enge Verknüpfung der Altenpflegepolitik mit der Gesundheitspolitik führte entsprechend dazu, dass die spätere Entwicklung der Pflegeversicherung an die Einhaltung der Einsparziele im Gesundheitswesen gekoppelt wurde (Meyer 1996, S. 171). Die zentrale Bedeutung, die die Kostendämpfungspolitik im Gesundheitswesen für die Entwicklung der Pflegeversicherung hatte, fasst Meyer (1996) folgendermaßen zusammen: „Bei der Konzeption der Pflegeversicherung wurden schließlich nicht nur die Regelungen auf die Pflege übertragen, die während der 15jährigen Kostendämpfungspolitik im Gesundheitswesen entwickelt und ausprobiert worden waren, sondern diese wurden gleichsam noch perfektioniert.― (Meyer 1996, S. 173). In Schweden setzte die Kostendämpfungspolitik dagegen erst in den späten 1980er Jahren ein, nachdem die rasche Ausweitung des Gesundheitssektors seit den 1970er Jahren sowie Lohnsteigerungen zu steigenden Gesundheitskosten geführt hatten (Glenngård u.a. 2005, S. 95ff.).180 Damit lag der Beginn der Kostendämpfungspolitik in Schweden zeitlich deutlich nach dem Ausbau des (ambulanten) Altenpflegesektors, der Ende der 1970er Jahre seinen Höhepunkt erreicht hatte (vgl. Kapitel 5). In der Ausbauphase des schwedischen Altenpflegbereichs fungierte demnach die gesundheitspolitische Sparpolitik - anders als in Deutschland - nicht als Bremse. 9.1.2. Steuerungs- und Instrumententransfer? Bei

der

Konstruktion

der

deutschen

Pflegeversicherung

wurde

partiell

auf

Steuerungsinstrumente und Elemente zurückgegriffen, die bereits in anderen Bereichen des Gesundheitswesens Anwendung gefunden hatten. So wurde eine Pflegeregelung bereits 1988 mit dem Gesundheitsreformgesetz beschlossen, wonach Pflegebedürftige Leistungen der gesetzlichen Krankenversicherungen erhalten konnten. Diese Regelung war allerdings auf die Pflegebedürftigen in häuslicher Pflege beschränkt (Meyer 1996, S.163).

180

In der Folge wurden im Rahmen der Kostendämpfungspolitik Globalbudgets eingeführt. Ende der 1980er Jahren hatte fast die Hälfte der 26 Provinzen, die für das Gesundheitswesen zuständig waren, entsprechende Modelle implementiert. Auch in den 2000er Jahren zielten die Gesundheitsreformen in Schweden primär auf Kostenbegrenzungen, während die Gesundheitsreformen der 1990er Jahren vor allem strukturelle und organisatorische Veränderungen bei der Bereitstellung von medizinischen Dienstleistungen einleiteten (Glenngård u.a. 2005, S. 95ff.).

254

Für die Pflegeversicherung noch bedeutsamer war das Gesundheitsstrukturgesetz von 1992, das nach Gerlinger (2002, S. 12f.) eine „neue Dimension der Ökonomisierung des Gesundheitswesens― und einen Paradigmenwechsel in der Gesundheitspolitik einleitete. Denn mit diesem Gesetz wurden neue Steuerungsinstrumente eingeführt oder so ausgebaut, dass sie die Anreizstrukturen für die Akteure nachhaltig veränderten. Sie zielten darauf, dass sich die Akteure im eigenen finanziellen Interesse am allgemeinen Ziel der Gesundheitspolitik – Ausgaben – und Mengenbegrenzung - orientieren. Zu den Instrumenten zählt Gerlinger (ebd.) unter anderem den mit der freien Kassenwahl konstituierte Kassenwettbewerb, die Einführung von Pauschalen bzw. Individualbudgets bei der Vergütung der Leistungserbringer sowie den durch

das

Gesetz

ausgelöste

Schub

in

Richtung

auf

die

Privatisierung

von

Krankenbehandlungskosten. Nach Rothgang (2000, S. 423) gilt spätestens seit diesem Gesetz „Wettbewerb― als zentrales Koordinierungsinstrument in dem Bereich der sozialen Sicherung. Mit Blick auf die Altenpflegepolitik hält Meyer (1996, S. 172f) vor allem drei Elemente des Gesundheitsstrukturgesetzes (GSG) für bedeutsam, die später in der Pflegeverssicherung aufgenommen wurden: Erstens die Abkehr vom Bedarfsdeckungsprinzip und die Budgetierung,181

die

infolge

des

GSG

in

fast

allen

relevanten

Sektoren

der

Krankenversicherungen Anwendung fand und sich in der Pflegeversicherung in der Einführung von prospektiven Pflegesätzen niederschlug. Ein weiteres Element des GSG war der besondere „Steuerungsmix―, der zweitens eine Stärkung staatsdirigistischer Elemente, aber auch drittens eine gleichzeitige Verstärkung wettbewerblicher Elemente umfasste: „Im GSG wurde das Steuerungsprinzip des PflegeVG182 vorexerziert, die Perfektionierung des staatlichen Interventionsapparates mit einem ‚mehr‗ an Wettbewerb zu verbinden― (Meyer 1996, S.173). Auch in Schweden vollzogen sich mit der weiter unten angeführten ÄDEL-Reform in den 1990er Jahren weitreichende organisatorische und finanzierungsrelevante Veränderungen im Gesundheitswesen. Doch bereits in den 1980er Jahren wurden im schwedischen Gesundheitssystem Reformen durchgeführt, die - von New Public Management Ansätzen

181

Bis zum Gesundheitsstrukturgesetz (GSG) war eine nachträgliche Bereinigung des Budgets in der Krankenhausfinanzierung üblich. Diese Vorgehensweise bot kaum Anreize, die vereinbarten Selbstkosten im Laufe eines Jahres zu unterbieten. Mit der Einführung von prospektiven Pflegesätzen und einem System von bundeseinheitlichen Fallpauschalen und Sonderentgelten im Rahmen des GSG war es nun möglich, Gewinne oder Verluste zu erwirtschaften. Im Vorgriff auf die Einführung der Pflegeversicherung wurde das System der prospektiven Pflegesätze im Dezember 1993 durch eine Reform der §§ 93, 94 BSHG mit Wirkung vom 1. Juli 1994 auf den stationären Heimbereich übertragen (Meyer 1996, S. 173). 182 PflegeVG= Pflegeversicherungsgesetz

255

inspiriert - Globalbudgets einführten und die finanzielle Verantwortung auf die einzelnen Krankenhäuser verlagerten (Green-Pedersen 2002, S. 277). Neben den Steuerungsmodifikationen im Gesundheitswesen, die auf die Entwicklung des Altenpflegebereiches ausstrahlten, lassen sich auch einzelne Elemente identifizieren, die aus der Wechselwirkung zwischen der Gesundheits- und Altenpflegepolitik resultierten. Als Beispiel, das insbesondere für die Entwicklung des regulären Arbeitsmarktes in der Altenpflege von Interesse ist, kann hier die persönliche Assistenz in der schwedischen Behindertenhilfe angeführt werden. Diese Unterstützungsform wurde im Rahmen der Behindertenreform von 1994 eingeführt und war auf Menschen mit Behinderungen unter 65 Jahren begrenzt. Seit 2001 ist die Unterstützung partiell auf den Altenpflegebereich erweitert worden und steht seither auch Menschen mit Behinderungen über 65 Jahren unter bestimmten Bedingungen offen183 (Socialstyrelsen 2008a, S. 26f.). Auch in Deutschland gibt es mit dem „persönlichen Pflegebudget― seit einigen Jahren ein ähnliches Instrument. Das Pflegebudget stammt ursprünglich aus dem Behindertenrecht (§17 SGB IX) und wird nun im Altenpflegebereich erprobt (Naegele 2011, S. 419).184 9.1.3. Verschiebung der Pflegebeschäftigung In Deutschland und Schweden erfolgte im Gesundheitsbereich im Kontext der Sparpolitik seit den 1990er Jahren ein umfassender Bettenabbau und eine Verkürzung der Verweildauer der Patienten in den Krankenhäusern. In Schweden halbierte sich fast die Zahl der Krankenhausbetten zwischen 1992 und 2003, während im gleichen Zeitraum die Zahl der 80jährigen und älteren Menschen in der Bevölkerung um 22% stieg (Gustafsson, Szebehely 2005, S. 10). In Deutschland wurden seit 1991 knapp 159 Tausend Betten bis zum Jahr 2007 183

Diese Unterstützungsform sieht vor, dass Menschen mit Behinderungen und einem großen Unterstützungsbedarf von persönlichen Assistenten individuell maßgeschneiderte Unterstützung im Alltagsleben, wie zum Beispiel beim Anziehen, Waschen oder Essen, bekommen können. Bei den persönlichen Assistenten ist die theoretisch mögliche tägliche Unterstützung zeitlich nicht begrenzt, auch eine 24-StundenBetreuung ist möglich. Persönliche Assistenten standen bis 2001 nur Kindern und Erwachsenen mit Behinderungen bis unter 65 Jahren offen. Seit dem Jahr 2001 können nun auch Menschen über 65 Jahre diese Unterstützung in Anspruch nehmen, vorausgesetzt, sie waren bereits vorher anspruchsberechtigt. Geregelt ist die persönliche Assistenz im Gesetz zum Assistenzbudget (Lagen om assistansersättning; die schwedische Abkürzung: LASS) (Socialstyrelsen 2008a, S. 26f.; Socialstyrelsen 2009d). 184 Pflegebudgets im Rahmen der Pflegeversicherung werden in verschiedenen Modellvorhaben seit 2003 erprobt. Mit dem Pflegebudget können pflegebedürftige Menschen anstelle von Dienst- und Sachleistungen eine von der Pflegestufe abhängige Geldsumme erhalten, mit der sie sich selbst Pflege- und Hilfsdienstleistungen „einkaufen“. Mit dem Pflegebudget soll die Position der Pflegebedürftigen (Nachfrage) gestärkt und eine höhere Flexibilität und Kosteneffizienz erreicht werden. Insbesondere gibt es Pflegebedürftigen die Möglichkeit, sich Dienstleistungen einzukaufen, die im Rahmen der Pflegeversicherung nicht abgedeckt sind (zum Beispiel Versorgung von Haustieren der Pflegebedürftigen) (GKV Spitzenverband 2010; Klie, Blinkert 2008).

256

abgebaut, und die durchschnittliche Verweildauer der Patienten sank von 14 auf 8,3 Tage (Spindler 2009, S. 642f.). Mit dem Bettenabbau in Deutschland war auch ein erheblicher Personalabbau im Krankenhauswesen verbunden: Zwischen 1996 und 2008 wurden rund 50.000 Vollzeitstellen in der Krankenhauspflege abgebaut (Isfort, Weidner u.a. 2010, S. 5). Insbesondere das Krankenhausstabilisierungsgesetz, das eine Budgetierung im Krankenhauswesen vorschrieb, sowie

das

Beitragsentlastungsgesetz

und

das

Wachstums-

und

Beschäftigungsförderungsgesetz (alle aus dem Jahr 1996) führten zu einem deutlichen Beschäftigungsabbau im Pflegebereich vor allem in Kurkliniken und Kurheimen. Zum Teil fanden diese Pflegekräfte eine Beschäftigung in der Altenpflege. Genaue Zahlen liegen jedoch nicht vor. Die Beschäftigungswirkung, die die Pflegeversicherung nach ihrer Einführung entfaltete, wurden somit durch die Personalminderung im Gesundheitswesen begrenzt (Hausschild 2000, S. 42f.). In Schweden hatte die Altenpflegereform (ÄDEL-Reform) von 1992 (siehe weiter unten) kaum

zusätzliche

Beschäftigungswirkung,

sondern

führte

vor

allem

zu

einer

beschäftigungspolitischen „Umbuchung―: Schätzungen zufolge verließen in den 1990er Jahren mindestens 60.000 Beschäftigte - vor allem Krankenpflegehelfer/innen und Pflegehelfer/innen - das Gesundheitswesen (Trydegård 2001, S. 106). Die meisten von ihnen wechselten im Kontext der ÄDEL-Reform aus der medizinischen Primärversorgung in den Altenpflegebereich (Trenneborg 1999, S. 18; Palme u.a. 2002a, S. 109). 9.1.4. Umstrukturierung des Altenpflegesektors Der Bettenabbau in deutschen und schwedischen Krankenhäusern führte dazu, dass Patienten früher und oft weniger gesund entlassen wurden und infolgedessen die Nachfrage nach ambulanter Pflege zunahm und die Qualifikationsanforderungen an die Pflegekräfte stiegen. In Deutschland dürfte der Bettenabbau auch dazu beigetragen haben, die Fehlbelegung zu reduzieren. Denn in den 1980er Jahren waren aufgrund des Mangels an ambulanten Einrichtungen und entsprechend geschultem Personal bis zu einem Drittel der Betten in den Akutkrankenhäusern von geriatrischen Patienten belegt (Alber, Schölkopf 1999, S. 98). Aber auch die Einführung der neuen Abrechungssystematik im Krankenhauswesen - die Fallpauschalen - trug dazu bei, dass sich die Verweildauern der Patienten dort verkürzten (Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin 2007, S. 7).

257

In Schweden führte der Bettenabbau zu einer Konzentration der kommunalen Pflege auf die Menschen mit dem größten Pflegebedarf (Gustafsson, Szebehely 2005, S. 10). Auch verschoben sich die Schwerpunkte in der häuslichen Pflege zugunsten der medizinischen Pflegaufgaben. Häusliche Tätigkeiten wie Reinigen, Wäsche und Einkaufen lagen zunehmend außerhalb der kommunalen Aufgaben (Trydegård 2004, S. 6f., Trydegård 2001, S. 112f.). Der Bedarf nach ambulanter Pflege wuchs in Schweden aber auch infolge der Einführung der Behindertenreform (Handikappreformen 1994) und der Psychiatriereform (Psykiatrireformen 1995). Beide Reformen trugen in den 1990er Jahren zu einem Trend der DeInstitutionalisierung mit stärker häuslich-organisierten Wohnformen wie Wohngruppen bei (Trydegård 2001, S. 109ff.). Die Psychiatriereform erhöhte zudem den Wettbewerb im institutionellen Bereich, zu dem die Kommunen Zugang hatten. Dies führte dazu, dass pflegebedürftige ältere Menschen, denen traditionell eher Pflege in Institutionen angeboten wurde, nun eher häusliche Pflege erhielten (Blomberg u.a. 2000, S. 155.). Die schwedische Behindertenreform beeinflusste die Entwicklung des Altenpflegesektors jedoch noch in anderer Weise. Sie trat 1994 kurz nach der Altenpflegereform in Kraft und sah eine größere Verantwortung der Kommunen für Menschen mit Behinderungen vor (Trydegård, Szebehely 2008, S. 3). In Folge der Reform wurde der Behindertenbereich finanziell stärker als andere Wohlfahrtsbereiche in den 1990er Jahren ausgeweitet (Palme u.a., S. 109ff.), und die gesetzlich fixierten Rechte der Menschen mit Behinderungen wurden stärker betont (Blomberg u.a. 2000, S. 156). Mit diesen beiden Aspekten kann nach Blomberg u.a. (ebd.) die partielle Vernachlässigung des schwedischen Altenpflegebereichs und sein relativer Rückgang185 in den 1990er Jahren teilweise erklärt werden. Auch Trydegård und Szebehely (2008, S. 3) weisen in ihrer Studie auf die im Vergleich zur Altenpflege starke Ausweitung der Behindertenpflege in den 1990er Jahren hin und führen dies unter anderem auf Differenzen in der rechtlichen Ausgestaltung der beiden Bereiche zurück. Das für den Altenpflegebereich relevante Gesetz über soziale Dienste (socialtjänstelagen, schwedische Abkürzung: SoL) enthält zwar ein Recht auf Pflege, führt dies jedoch nicht genauer aus (siehe weiter unten). Dagegen wendet sich das für den Behindertenbereich bedeutsame Gesetz über die Unterstützung und die Dienste für Menschen mit bestimmten funktionalen Einschränkungen (lagen om stöd och service om vissa funktionshindrade, schwedische Abkürzung: LSS) explizit an eine bestimmte Zielgruppe, sieht für diese spezielle Rechte vor 185

So konnten die öffentlichen Ausgaben für den Altenpflegebereich in der ersten Hälfte der 1990er Jahre nicht mit der stark wachsenden Zahl der älteren Menschen mithalten. Erst Ende der 1990er Jahre stiegen die Ausgaben dem Bedarf entsprechend um rund 20 Prozent an (Palme u.a. 2001, S. 112).

258

und listet zehn mögliche Maßnahmen, wie zum Beispiel Tagesaktivitäten oder persönliche Assistenz, auf. Auch auf die Beschäftigung in der Altenpflege hat die schwedische Behindertenreform möglicherweise einen indirekten, längerfristigen Effekt: In der aktuellen Altenpflegepolitik spielt die Personalkontinuität eine zentrale Rolle (vgl. weiter unten). Hierzu hat möglicherweise auch die Behindertenreform beigetragen. Anlass für die Einführung der persönlichen Assistenten im Rahmen der Behindertenreform war unter anderem die Kritik, dass die häusliche Betreuung bis dato von einer sehr großen Anzahl von verschiedenen Pflegekräften geleistet wurde, die in der Wohnung der Pflegebedürftigen ein- und ausgingen. (Socialstyrelsen 2009d). Mit der Einführung des persönlichen Assistenten wurde dieser Kritik begegnet und eine größere Kontinuität der Arbeitskräfte ermöglicht. Die

Behindertenreform

in

Schweden

scheint

somit

für

die

Entwicklung

des

Altenpflegesektors eine ambivalente Rolle gespielt zu haben: Zum einen dürfte sie die Debatte um die Personalkontinuität und damit um die Stabilität der Pflegebeschäftigung gefördert haben. Zum anderen hat sie, wie oben angeführt, die Entwicklung des Altenpflegesektors möglicherweise teilweise gebremst. 9.2. Altenpflegepolitik In diesem Abschnitt werden zentrale altenpflegepolitische Gesetze und Maßnahmen angeführt, die die Entwicklung der formellen Pflegearbeit und des pflegerelevanten Wohlfahrts-Mixes beeinflusst haben. Weitere pflegepolitisch bedeutsamen Gesetze und Regelungen, deren Hintergrund oder Schwerpunkt in der Bildungs- oder Arbeitsmarktpolitik liegt, werden weiter unten in den entsprechenden Kapiteln 10 und 11 diskutiert. Doch zunächst sind einführend die öffentlichen Ausgaben für die Altenpflegebereiche in Deutschland und Schweden von Interesse. 9.2.1. Die öffentlichen Ausgaben für den Altenpflegebereich In Schweden wurden die kommunalen Ausgaben für den Altenpflegebereich in den 1990er Jahren zum Teil ausgeweitet. Die Ausgaben konnten jedoch nicht mit der kontinuierlich wachsenden Zahl der Menschen ab 80 Jahren, die ein erhöhtes Risiko aufweisen, pflegebedürftig zu werden, mithalten (vgl. Abb. 9.1.). Zudem schränkten die Kommunen in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre ihre Altenpflege-Ausgaben ein und damit in jener Zeit, in der die Zahl der atypisch Erwerbstätigen in der schwedischen Altenpflege anstieg (vgl. Kap. 7). Dieser zeitliche Zusammenhang zwischen der Ausweitung der atypischen Beschäftigung 259

in der Altenpflege und der Ausgabenreduktion für den Altenpflegebereich ist ein Hinweis darauf, dass das Kostenargument in den Personaleinsatzstrategien auch eine wichtige Rolle gespielt haben dürfte. Nach einer mehrjährigen Ausweitung um die Jahrtausendwende schränken die Kommunen seit 2002 die Ausgaben erneut ein. Entsprechend geht seither die Zahl der Menschen zurück, die eine altenpflegepolitische Unterstützung erhalten.

Abb. 9.1.:

Die Entwicklung der kommunalen Ausgaben und der Einsätze in der schwedischen Altenpflege sowie die Entwicklung der Zahl der älteren Menschen (80 Jahre und älter), 1994 - 2005, Index 1994= 0

Index

Kosten

25 20 15

Menschen ab 80 Jahre

10 5 0 -5 -10 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Personen, die soziale Dienstleistung en erhalten*

Quelle: Socialstyrelsen 2010, S. 23 *Personen, die irgendeine Form von öffentlicher altenpflegerischer Unterstützung erhalten. Dazu zählt beispielsweise auch die Essenslieferung („Essen auf Rädern―).

In Deutschland werden seit den 1990er Jahren die öffentlichen Ausgaben im Rahmen der Sozialen Pflegeversicherung186 mit ihrer Einführung zunehmend ausgeweitet. Dabei nahmen die Ausgaben in etwa in Relation zu der Zahl der Menschen ab 80 Jahren zu. Zwar werden auch Ende der 2000er Jahre mehr Menschen in stationären Einrichtungen als von ambulanten Diensten versorgt (717 Tausend Pflegebedürftige gegenüber 555 Tausend Pflegebedürftige im Jahr 2009). Wie in der Abbildung 9.2. zu erkennen ist, hat die ambulante Versorgung jedoch stark an Bedeutung gewonnen. Seit 2007 übertreffen die Zuwachsraten bei der ambulanten 186

An dieser Stelle werden nur die öffentlichen Ausgaben im Rahmen der Sozialen Pflegeversicherung berücksichtigt. Weitere öffentliche Ausgaben im Rahmen der Sozialhilfe wie der Privaten Pflegeversicherung werden hier nicht mit einbezogen.

260

Versorgung diejenigen bei der stationären Versorgung. Dagegen hat die Betreuung von Pflegebedürftigen die allein von Angehörigen betreut werden und dafür ein Pflegegeld erhalten, bis 2005 an Bedeutung eingebüßt. Seit 2007 nimmt jedoch ihre Zahl wieder zu.

Abb.: 9.2.:

Die

Entwicklung

der

öffentlichen

Ausgaben

im

Rahmen

der

Pflegeversicherung, der Zahl der Pflegebedürftigen sowie der Zahl der Menschen ab 80 Jahren in Deutschland, 1999-2009, Index 1999= 0 50

Index

Index

40 30

Pflegebedürftige mit ambulanter Versorgung*

20

Pflegebedürftige in stationärer Pflege Pflegebedürftige, die allein von Angehörigen gepflegt werden** Ausgaben im Rahmen der Sozialen Pflegeversicherung Menschen ab 80 Jahre

10 0 -10

Quelle: Pflegestatistik 2007, 2009; Gesundheitsberichterstattung des Bundes; Statistisches Bundesamt (o.J.) Bevölkerung nach Altersgruppen, eigene Berechnung *Pflegebedürftige, die zusammen mit Angehörigen/durch ambulante Pflegedienste gepflegt werden **Entspricht den Empfänger/innen von ausschließlich Pflegegeld nach § 37 SGB XI

Vereinfachend lässt sich festhalten, dass in Deutschland die öffentlichen Ausgaben für den Pflegebereich seit den 1990er Jahren ausgeweitet und in Schweden phasenweise ausgebaut, aber auch wieder eingeschränkt wurden. Dennoch gibt Schweden deutlich mehr Geld für den Altenpflegebereich aus als Deutschland: Im Jahr 2007 wurden in Schweden 3,5 Prozent des Bruttoinlandproduktes für die Langzeitpflege ausgegeben gegenüber 0,9 Prozent in Deutschland (European Commission 2009, S. 145, vgl. auch Kap.5).187 Entsprechend ist die professionelle Pflege in Schweden mit dem stationären und ambulanten Bereich nach wie vor deutlich stärker ausgebaut als in Deutschland. Während rein rechnerisch 187

Nach Angaben der Obersten Sozialbehörde in Schweden betrug der Anteil der öffentlichen Ausgaben für Kranken- und Pflegedienstleistungen sowie soziale Dienste für ältere Menschen im Jahr 2007 sogar 4,9% des Bruttoinlandproduktes (Socialstyrelsen 2009a, S. 13).

261

nur gut 3% der Menschen ab 65 Jahren in Deutschland im Rahmen der Pflegeversicherung einen ambulanten Dienst in Anspruch nehmen, sind es in Schweden fast dreimal so viele ältere Menschen, die häusliche Pflege und Betreuung erhalten (vgl. Abb. 9.3.). Nur wenn man das deutsche Pflegegeld mit einbezieht, das vor allem der Anerkennung der informellen Familienpflege dient, ergibt sich in Deutschland ein ähnlich hohes Versorgungsniveau wie in Schweden. In der Abbildung 9.3 wird zudem ein Umsteuern in der schwedischen Pflegepolitik erkennbar: Während der stationäre Bereich deutlich eingeschränkt wurde, aber immer noch über dem deutschen Niveau liegt, wurde die häusliche Pflege im Laufe der 2000er Jahre noch weiter ausgebaut.188 Abb. 9.3.:

Anteil der Pflegebedürftigen in Deutschland und Schweden, die Pflegeleistungen* erhalten, an der Bevölkerung ab 65 Jahren in Prozent, 1999-2009

in Prozent 20,0 16,0 12,0

7,4

6,3

7,7

5,8

Stationäre Pflege

8,0 4,0 0,0

Pflegegeld

4,1

4,2

3,0

3,3

1999

2009

Deutschland

8,2

8,8

1999

2009

Häusliche Pflege

Schweden

Quelle: Deutschland: Pflegestatistik 2007, 2009; Mikrozensus Bevölkerung nach Altersgruppen, eigene Berechnung; Schweden: Socialstyrelsen 2010, S. 152 Anmerkung: Schweden: statt für die Jahre 1999 und 2009 die Jahre 2000 und 2008 *Pflegeleistungen = Pflegeleistungen in Deutschland im Rahmen der Pflegeversicherung (nur Pflegegeld / zusammen bzw. mit ambulanten Diensten / vollstationär in Heimen); Pflegeleistungen in Schweden : Häusliche Pflege ohne die Personen, die mit Essen auf Rädern beliefert werden oder bei denen ein Sicherheitsalarm installiert wurde, vgl. Socialstyrelsen 2010, S. 152)

188

Vor allem die Kurzzeitpflege wurde hier ausgebaut (+17%), aber auch die sozialen Dienste (+13%). Allerdings gingen die „offenen“ Dienste für ältere Menschen, für die es keine Bedarfsprüfungen gibt und zu denen Haarund Fußpflege, Freizeitaktivitäten, Studienkreise und präventive häusliche Besuche zählen, stark zurück (-15%) (Sociastyrelsen 2009, S. 12).

262

Auch in Deutschland ist in den 2000er Jahren der Anteil der Menschen ab 65 Jahren gestiegen, die von ambulanten Diensten unterstützt werden, wenn auch weniger deutlich als in Schweden. Deutlich gesunken ist hingegen der Anteil der älteren Menschen, die nur Pflegegeld beziehen und von Angehörigen oder sonstigen Personen betreut werden. In

beiden

Ländern

sind

die

öffentlichen

Altenpflegesysteme

zunehmend

mit

Finanzierungsproblemen konfrontiert (für Deutschland vergleiche hierzu beispielsweise Rothgang 2011, für Schweden Szebehely 2010, Thorslund 2010). 9.2.2. Weichenstellungsgesetze im Altenpflegebereich In

Deutschland

und

Schweden

wurden

zu

Beginn

der

1990er

Jahren

zwei

„Weichenstellungsgesetze― (Rüb 2003) im Altenpflegebereich umgesetzt, die folgende Reformen innerhalb dieses Paradigmas haben stattfinden lassen (ebd., S. 266). Aufgrund ihrer zentralen Bedeutung für die Entwicklung der Altenpflegearbeit werden diese Gesetze – das Pflegeversicherungsgesetz in Deutschland und die ÄDEL-Reform in Schweden - etwas ausführlicher mit Blick auf Akteure, Interessen und Ziele dargestellt. 9.2.2.1. Das Pflegeversicherungsgesetz in Deutschland Die

stufenweise

Einführung

der

Pflegeversicherung

als

5.

Säule

des

Sozialversicherungssystems galt seit der Rentenreform von 1957 als die größte sozialpolitische Reform in Deutschland (Igl 2007, S. 717).189 Denn bis dato gab es in Deutschland kein eigenständiges soziales Sicherungssystem für Pflegebedürftigkeit, Pflegebedürftigkeit war ein privates Risiko (Pabst; Rothgang 2000: 347).190 Die Einführung wurde nach rd. zwanzigjähriger Debatte im Frühjahr 1994 beschlossen und lässt sich nach Rothgang in drei Phasen unterteilen (Rothgang 1997, S. 11ff., Meyer 1996, S. 156ff.). In der Problemformulierungsphase in den 1970er Jahren kritisierten Akteure wie das

189

So führte der damalige Bundesminister für Arbeit und Sozialordnung, Norbert Blüm, an, dass „*…+ die Einführung der Pflegeversicherung *…+ in ihrer weichenstellenden Bedeutung der Einführung der dynamischen lohnbezogenen Rente von 1957 entspricht“ (zitiert in Igl 207, S. 705). 190 Zwar existierten auch vor der Pflegeversicherung verschiedene - sozialversicherungsrechtliche und staatlich organisierte - Regelungen zur Finanzierung von Pflegebedürftigkeit (vgl. Bornkamp-Baake 1998: 23ff., Meyer 1996, S. 30). Allerdings waren nur für einen sehr kleinen Personenkreis, wie Beamte, Kriegsopfer und Unfallopfer, die infolge eines Arbeitsunfalls pflegebedürftig wurden, die entsprechenden Finanzierungsregelungen bei Eintritt von Pflegebedürftigkeit ausreichend. Die übrigen Leistungen, wie die Pflegegesetze einiger Bundesländer (Bremen, Berlin, Rheinland-Pfalz, Brandenburg) oder die Möglichkeit des Abschlusses einer privaten Pflegeversicherung seit 1985 hatten nur eine geringe praktische Bedeutung (vgl. Bornkamp-Baake 1998; S. 23ff; Meyer 1996, S. 30f.).

263

Kuratorium der Deutschen Altershilfe,191 Sozialhilfeträger und Wohlfahrtsverbände aus sozialpolitischer Perspektive die unzureichende finanzielle Absicherung des Pflegerisikos. Denn eine Heimunterbringung führte häufig zur Sozialhilfeabhängigkeit, da die Kosten die finanziellen Möglichkeiten der Pflegebedürftigen überschritten. In der folgenden AgendaSetting-Phase in den 1980er Jahren gelang es den Akteuren, die Absicherung des Pflegerisikos auf die politische Tagesordnung zu setzen. Die Bundesländer, die an der Finanzierung der Sozialhilfekosten beteiligt waren, kamen nun als neue, entscheidende Akteure hinzu. Entsprechend rückten finanzpolitische Aspekte des Absicherungsproblems in dieser Phase in den Vordergrund. In der Politikformulierungsphase zu Beginn der 1990er Jahre dominierten hingegen partei- und ordnungspolitische Aspekte die Debatte um die Absicherung des Pflegerisikos. Die SPD und Teile der CDU/CSU plädierten für eine Sozialversicherungslösung,192 während der Wirtschaftsflügel der CDU/CSU und die FDP eine Privatversicherungslösung

favorisierten.

Der

Konsensbildungsprozess

zugunsten

der

Sozialversicherungslösung setzte nach einer Rede des damaligen Bundesarbeitsministers Norbert Blüm193 von der CDU im Jahr 1990 ein, der nun von seiner ursprünglichen Ablehnung einer Sozialversicherungslösung abwich (Rothgang 1997, S. 11ff).194 Die FDP gab in der Koalitionsvereinbarung von 1992 aufgrund des schlechten Abschneidens in einigen Landtagswahlen mit Blick auf die Sozialversicherungslösung im Umlageverfahren nach, konnte jedoch durchsetzen, dass die Pflegeversicherung strikt auf Ausgabenbegrenzung verpflichtet wurde und eine zusätzliche Belastung der Arbeitgeber vermieden werden sollte (Igl, 2007, S. 705; Pabst, Rothgang 2000, S. 353). Dieser Forderung wurde mit der Streichung eines gesetzlichen Feiertages Rechnung getragen. Das Gesetz zur sozialen Absicherung des Risikos der Pflegebedürftigkeit (Pflegeversicherungsgesetz – PflVG)― wurde 1994 verabschiedet und trat für den häuslichen Pflegebereich 1995 und für den stationären Bereich

191

Das Kuratorium der Deutschen Altershilfe (KDA) wurde im Jahr 1962 mit dem Ziel gegründet, die unzureichende Versorgung älterer Menschen vor allem in Heimen zu verbessern. Das KDA entwickelt entsprechende Konzepte und Modelle und unterstützt deren Umsetzung in der Praxis (http://www.kda.de/kda.html, Zugriff am 20.9.2011). 192 In den 1980er Jahren hatte die SPD noch ein steuerfinanziertes Leistungsgesetz befürwortet, war jedoch davon zugunsten der Sozialversicherungslösung aus Gründen der Nichtdurchsetzbarkeit im Kontext der hohen Kosten der deutschen Einigung abgewichen (Rothgang 1997, S. 19). 193 Auf Nachfrage im Jahr 2002 erklärte Blüm rückblickend seinen Sinneswandel damit, dass ihm die geringe Belastungsfähigkeit der Drei-Generationen-Familie klar geworden sei. Durch die Erwerbstätigkeit von Mann und Frau seien pflegerische Ressourcen nicht mehr vorhanden (Igl 2007, S. 702). 194 Der Einsatz von Blüm für die Pflegeversicherung war bedeutsam, da die Bunderegierung aufgrund ihrer Gesetzgebungskompetenz lange Zeit als Veto-Spieler agierte und sich noch wenige Jahre zuvor ausdrücklich gegen die Einführung einer Pflegeversicherung zu Gunsten von Einzelmaßnahmen ausgesprochen hatte (Pabst, Rothgang 2000, S. 34).

264

1996 in Kraft. Geregelt ist die soziale Pflegeversicherung im ersten Artikel des Elften Buches des Sozialgesetzbuches (Igl 2007, S.711). Mit den Leistungen der Pflegeversicherung soll vorrangig die häusliche Pflege gefördert und die Pflegebereitschaft der Angehörigen und Nachbarn unterstützt werden (Sozialgesetzbuch Elftes Buch SGB XI). Mit Blick auf die durch professionelle Pflegekräfte bereitgestellte Pflege hat die ambulante vor der stationären Pflege Vorrang (§ 3 SGB XI). Die Leistungen der Pflegeversicherung werden nach dem Schweregrad der Pflegebedürftigkeit (Pflegestufe I bis III) gewährt und umfassen Geld-, Sach- und Dienstleistungen für den Bedarf an Grundpflege und hauswirtschaftlicher Versorgung. Tabelle 9.1.: Leistungen der Pflegeversicherung 2010 in Euro in Deutschland

Sachleistungen häuslicher Pflege Pflegegeld Sachleistungen vollstationäre Pflege

Pflegestufe I Pflegestufe II 440 1040

Pflegestufe III 1510

225 1023

685 1510

430 1279

Quelle: Sozialgesetzbuch (SGB XI) (o.J.)

Das Pflegegeld soll für selbst rekrutierte Pflegepersonen im Rahmen der häuslichen Pflege genutzt werden und liegt in allen Pflegestufen deutlich unter den Werten für die Sachleistungen (Tabelle 9.1.). Da die Pflegeversicherung nicht die gesamten Kosten der Pflegebedürftigkeit abdeckt, weist sie den Charakter einer „Teilkasko-Versicherung― auf (Strünck 2000, S. 62). Für die Pflegeeinrichtungen ergibt sich gerade mit Blick auf die im Gesetz geforderte Sicherstellung der Pflegequalität (Elftes Kapitel SGB XI) ein Spannungsverhältnis. Sie sind zu einer qualitätsvollen Pflege verpflichtet, unabhängig davon, wie

hoch

die

Pflegevergütung

ist.

Gleichzeitig

sind

aber

die

Leistungen

der

Pflegeversicherung begrenzt (Hallensleben 2002, S. 11). Zwei Aspekte der Pflegeversicherung und des vorangegangenen Diskussionsprozesses scheinen generell für die Entwicklung der Altenpflegebeschäftigung von zentraler Bedeutung zu sein, zum einen die Dominanz der Ausgabenbegrenzung und daraus folgend zum anderen die

Nachrangigkeit

politikfeldspezifischer

Probleme

bei

der

Ausgestaltung

der

Pflegeversicherung. So war die Ausgestaltung der Pflegeversicherung von der angestrebten Ausgabenbegrenzung

mit

Blick

auf

die

potentiellen

Leistungsempfänger,

den

Leistungskatalog und die Höhe der Leistungen geprägt. Der somatisch ausgerichtete Begriff

265

von Pflegebedürftigkeit195 schloss beispielsweise Menschen mit demenziellen Erkrankungen sowie auch partiell mit Behinderungen aus.196 Der Leistungskatalog wiederum schloss in der stationären Pflege die Kosten für die Unterkunft und Verpflegung aus, die von den Pflegebedürftigen selbst zu erbringen sind. Vor allem aber die Begrenzung der Leistungen, unabhängig vom tatsächlichen Pflegebedarf, gilt als das zentrale stabilitätspolitische Instrumentarium zur Ausgabenbegrenzung. In der Folge dieses Budgetprinzips wird die Höhe des individuellen Leistungsbezugs durch ein vorgegebenes Finanzierungsvolumen bestimmt (Pabst, Rothgang 2000, S. 355ff.). Zum anderen wird in politikwissenschaftlichen Analysen (Pabst 1997, Strünck 2000, Theobald 2008a) angeführt, dass nicht die inhaltlich-sozialpolitische Dimension im Zentrum des Diskussionsprozesses zur Absicherung der Pflege stand, sondern dass aufgrund der Akteurskonstellation

das

Pflegeversicherungsgesetz

von

seiner

Intention

her

ein

„Sanierungsgesetz der Kommunalfinanzen― mit starker Betonung der Kosten-Stabilität darstellt (Strünck 2000, S.58). Denn vor Einführung der Pflegeversicherung waren rund 80% der pflegebedürftigen Heimbewohner/innen auf Sozialhilfe angewiesen. Entsprechend hatten die Kommunen als Träger der Sozialhilfe ein großes Interesse an der Entlastung der Sozialhilfe für den Altenpflegebereich (Rothgang 1994, S. 168). Spezifische Probleme des

Politikfeldes wurden einerseits

in der entscheidenden

Politikformulierungsphase von grundsätzlichen Fragen der sozialen Sicherung in den Hintergrund gedrängt (Pabst, Rothgang 2000, S. 349). Zudem hielten sich sozialpolitisch engagierte Parlamentarier/innen der Fraktionen und die Interessenverbände auch mit weitreichenden Forderungen bewusst zurück, um das Projekt „Pflegeversicherung― nicht zu gefährden (Pabst 1997, S. 28). Andererseits wurden große Hoffnungen in die generell marktorientierte Ausrichtung der Pflegeversicherung gesetzt: Bei der Einführung der Pflegeversicherung hatten sich eher sozialpolitisch orientierte Akteure vom Wettbewerb eine Qualitätsverbesserung versprochen (Rothgang 2000, S. 423). Durch die Betonung von Marktprinzipien in der Pflegeversicherung sollte eine Steigerung der Qualität der Pflegeinfrastruktur erzielt werden (Roth 2000, S. 965).

195

Als pflegebedürftig galt, wer aufgrund von Krankheit oder Behinderung für die gewöhnlichen und regelmäßig wiederkehrenden Verrichtungen im Alltag auf Dauer in erheblichen Maß der Hilfe bedarf (Pabst, Rothgang 2000, S. 355). 196 Auch Menschen mit Behinderungen, die in vollstationären Einrichtungen der Behindertenhilfe lebten, waren zunächst von Leistungen der Pflegeversicherung ausgeschlossen und erhielten später niedrigere Leistungen (Pabst, Rothgang 2000, S. 356).

266

Fragen rund um die professionelle Pflegearbeit spielten in diesem Kontext kaum eine Rolle. In der Problemformulierungsphase wurden von „Sozialpolitikern―, wie dem Kuratorium der Deutschen Altershilfe, Betroffenenverbänden und teilweise auch Wohlfahrtsverbänden, zwar die ungenügende Personalausstattung thematisiert (Rothgang 1995, S. 13). Allerdings konzentrierten sich die strukturorientierte Fragen nach der Betreuungsqualität vor allem auf die Frage, wie das familiäre Pflegepotential zu stabilisieren sei, um eine Heimunterbringung zu vermeiden. Zwar gelang es mit dem „Pflegepersonalnotstand― Ende der 1980er/Beginn der 1990er

Jahre

den

Wohlfahrtsverbänden,

im

Kontext

gewerkschaftlicher

und

berufsverbandlicher Aktionen, einen breiteren öffentlichen Diskurs über die Personalsituation und die Pflegequalität im Altenhilfebereich zu entfachen (Meyer 1996, S. 158, 164). In das Pflegeversicherungsgesetz sind jedoch keine entsprechenden Maßnahmen eingeflossen, die auf eine deutliche Verbesserung der Personalsituation zielen, um eine Steigerung der Pflegequalität zu fördern.197 Insgesamt sind die beschäftigungsrelevanten Steuerungsanreize des

Pflegeversicherungsgesetzes198

widersprüchlich,

wie

die

folgenden

Punkte

verdeutlichen:199

1. Ausgestaltung bietet Anreize für den Einsatz atypisch Beschäftigter Zwar wurden im Rahmen der Pflegeversicherung die Pflegesachleistungen in allen Pflegestufen höher veranschlagt als das Pflegegeld. Damit wurde zwar ein starker Anreiz für die Ausweitung der professionellen, beruflichen Pflegebeschäftigung gegeben. Seit Einführung der Pflegeversicherung im Jahr 1995 betrug der Beschäftigungsanstieg insgesamt rund 300.000 Personen bis zum Jahr 2005 (Deutscher Bundestag 2008b, S. 35). 200 Gedämpft wurde dieser Anreiz allerdings durch die grundsätzliche Bereitstellung des Pflegegeldes, das vor allem eine Förderung der nicht-professionellen, häuslichen Pflege durch Angehörige darstellt. Ohne die Förderung dieser Laien-Pflege wären die 197

Die im Pflegeversicherungsgesetz angeführten Einzelregelungen zur Qualitätssteigerung beziehen sich unter anderem auf die verbindliche Teilnahme der Pflegeeinrichtungen an qualitätssicherenden Maßnahmen, die Erhöhung der Wahlfreiheit der Pflegebedürftigen, der Grundsatz des Vorrangs von Prävention und Rehabilitation sowie die Förderung der Familienpflege (Rothgang 1997, S. 26f). 198 Die Ausführungen zu den beschäftigungsrelevanten Steuerungsanreizen der Pflegeversicherung beruhen zum Teil auf einen Zeitschriftenbeitrag der Verfasserin (H. Oschmiansky 2010a). 199 Dies lag - wie angeführt - an der Dominanz ordnungspolitischer Überlegungen in der Politikformulierungsphase. Insbesondere die Frage, wie die Belastung der Arbeitsgeber ausgeglichen werden könnte, beherrschte nach dem Grundsatzbeschluss zur Pflegeversicherung vom 30.6.1992, der in der großen Koalitionsrunde getroffen worden war, die öffentliche Debatte. An dieser waren auch die Kirchen und die Gewerkschaften beteiligt (Igl 2007, S. 705f.). 200 Die Angaben für die Jahre 1999 bis 2005 beruhen auf der Pflegestatistik, die auch den Auswertungen in Kapitel 6 dieser Arbeit zugrunde liegt. Für die Jahre 1995 bis 1999 wurde im „Vierten Bericht über die Entwicklung der Pflegeversicherung auf Daten des Mikrozensus zurückgegriffen, mit dem Verweis, dass für diesen Zeitraum keine separaten Daten für die Auswirkungen der Pflegeversicherung auf den Arbeitsmarkt vorliegen (Deutscher Bundestag 2008b, S. 35).

267

Beschäftigungszuwächse bei der professionellen Pflege noch höher ausgefallen. Nach Landenberger (1994, S. 338) hat die Pflegeversicherung damit sogar zur Entlastung des Arbeitsmarktes beigetragen, da sie Frauen Anreize bietet, statt Erwerbsarbeit nichtberufliche häusliche Pflege von Angehörigen zu leisten. Zudem hat die Gewährung des Pflegegeldes Anreize zu einer „Flucht“ in einen zweiten billigeren Pflegemarkt gegeben, der unkontrolliert bleibt und potentiell viele unsichere Arbeitsverhältnisse aufweist (Klie 1996, S. 65f.). Auch die Normierung und Standardisierung der Pflegearbeit dürfte Anreize für einen verstärkten Einsatz von atypisch Erwerbstätigen bieten. Dahme u.a. (2004, S. 16; vgl. auch Pfau-Effinger u.a. 2008, S. 85) sprechen in diesem Zusammenhang von einer Art „Taylorisierung“ der Pflegearbeit („Pflege im Minutentakt“).

2. Vorrang der häuslichen Pflege fördert atypische Erwerbsformen Der im Pflegeversicherungsgesetz festgeschriebene Vorrang der häuslichen vor der stationären Pflege führte zu einem erheblichen Zuwachs der ambulanten Pflegeeinrichtungen und zu veränderten zeitlichen Flexibilitätsanforderungen. In der Vergangenheit wurde ein Großteil der professionellen Betreuungsdienstleistungen, die die familiär erbrachte Pflege ergänzten, morgens bis in den frühen Nachmittag hinein geleistet. Je mehr die ambulante professionelle Pflege ihren ergänzenden Charakter verliert und je intensiver der Pflegeaufwand für die Pflegebedürftigen ist - auch aufgrund des Vorrangs der ambulanten vor der stationären Pflege - , desto häufiger sind auch Einsätze am Abend und an den Wochenenden nötig (Lehndorff 2003, S. 6). Die professionelle ambulante Pflegearbeit muss daher flexibel organisiert werden, was sich mit einem größeren Pool an flexibel einsetzbaren Arbeitskräften leichter bewerkstelligen lässt. Entsprechend hoch ist der Anreiz, Arbeitskräfte eher im Rahmen atypischer Beschäftigung einzustellen.

3. Gleichstellung privater Anbieter fördert Privatisierung und Polarisierung der Beschäftigungsstruktur Private Anbieter wurden erstmalig im Pflegeversicherungsgesetz faktisch den Wohlfahrtsverbänden gleichgestellt (Maucher 2009, S. 245).201 Nach der sog. Marktöffnungsklausel (§72 SGB XI) im Pflegeversicherungsgesetz ist die Zulassung von Pflegeeinrichtungen durch die Pflegekassen nicht mehr vom Bedarf abhängig. Die Pflegekassen sind verpflichtet, mit allen fachlich geeigneten, leistungsfähigen und wirtschaftlich arbeitenden Anbietern einen Zulassungsvertrag, nun auch über den tatsächlichen Versorgungsbedarf hinaus, abzuschließen. Der damit konstituierte „Anbieterwettbewerb“ (Rothgang 2000, S. 434) wird vom Gesetzgeber als zentrales 201

Formal waren bereits 1991 nach dem Kinder- und Jugendhilfegesetz (KJHG) gewerbliche Anbieter berechtigt, nach drei Jahren „Vorlaufzeit“ tätig zu werden, sofern sie die Voraussetzungen der Gemeinnützigkeit erfüllten (Maucher 2009, S. 244).

268

Instrument zur Verbesserung der qualitativen und quantitativen Infrastruktur angesehen. Gleichzeitig sollen so alle Rationalisierungsreserven ausgeschöpft und damit die Pflegekosten gesenkt werden (Pabst, Rothgang 2000, S. 359). Für die professionelle Pflegearbeit hat diese Regelung verschiedene Konsequenzen. Zum einen hat die Markterweiterung zu einem intensiven Ausbau insbesondere der ambulanten Pflegeinfrastruktur und einer Zunahme privater Träger sowie zu einem hohen Beschäftigungswachstum beigetragen, wie in Kapitel 8 dargelegt. Zum anderen hat der Anbieterwettbewerb auch zu einem ausgeprägten Verdrängungswettbewerb geführt, von dem eher private Einrichtungen betroffen sind.202 Zudem hat sich mit der Zunahme privater Anbieter die Beschäftigungs- und Qualifikationsstruktur im Altenpflegebereich stärker polarisiert (vgl. Kap. 7).

4. Neues Re-Finanzierungsmodell rückt Personalkosten als Kostenfaktor stärker in den Fokus Bis 1994 konnten in stationären Einrichtungen die Pflegesätze auf Basis einer vergangenheitsorientierten Vollkostendeckung vereinbart werden. Dabei waren die tatsächlichen Kosten der abgelaufenen Wirtschaftsperiode die Berechnungsgrundlage (Birkenbeil, Kerkhoff 1999, S.5). Öffentliche und freigemeinnützige Altenheime konnten so die tatsächlich entstehenden Personal- und Sachkosten im Rahmen des “Selbstkostendeckungsprinzips“ mit Krankenkassen und Sozialhilfeträgern abrechnen.203 Lediglich die privaten Altenheime mussten eine preisorientierte Personalpolitik praktizieren. Die ambulanten Dienste wurden – in der Regel nicht kostendeckend - von Krankenkassen, Sozialhilfeträgern und Selbstzahler/innen bezahlt. Kompensiert wurde diese unzulängliche Personalkostenfinanzierung durch Personalkostenzuschüsse der Länder. Mit der Pflegeversicherung wurde ein neues Re-Finanzierungsmodell für die Pflegeeinrichtungen eingeführt und die Abkehr vom Bedarfs- zum Budgetprinzip vollzogen Die Abkehr vom Selbstkostendeckungsprinzip bedeutet, dass personelle Mehraufwendungen bei den Einrichtungen als organisationsinternes Problem verbleiben (Landenberger 1998). Die Pflegesätze werden nach der neuen Regelung der „leistungsgerechten Vergütung“ prospektiv ausgehandelt, wobei die Pflegekassen als neuer Akteur neben den Sozialhilfeträgern beteiligt sind. Nach dieser Regelung werden nur die Pflegekosten in begrenzter Höhe von den Pflegekassen bestritten (Budgetprinzip). Investitionskosten sollen

202

Im Jahr 2007 waren rund 13 Prozent der Pflegeheime insolvenzgefährdet, davon bei den privaten fast 18% und bei den freigemeinnützigen und öffentlichen 8% bzw. 9% (Augurzky u.a. 2007: 18). 203 Dabei wurden die Pflegesätze retrospektiv in Pflegesatzkommissionen ausgehandelt, die paritätisch von Heimträgern und Kostenträgern also vor allem Sozialhilfeträgern, besetzt waren. Eine solche Kostendeckungsgarantie birgt für den Leistungsanbieter keinen Anreiz, effizient zu wirtschaften. Im Gegenteil führt jede Produktivitätssteigerung zur Senkung derSelbstkosten und damit auch des eigenen Budgets, während Unwirtschaftlichkeit durch Budgetsteigerung belohnt wird (Roth, Rothgang 1999, S. 5).

269

von den Ländern übernommen werden, diese sind jedoch rechtlich dazu nicht verpflichtet. Kosten für Unterkunft und Verpflegung („Hotelkosten“) wiederum werden – ebenso wie nicht gedeckte Investitionskosten - von den Pflegebedürftigen bzw. den Sozialhilfeträgern übernommen (Roth, Rothgang 1999, S. 8f.). In Verbindung mit dem ausgeprägten Anbieterwettbewerb sind mit der neuen ReFinanzierungsregel die Personalkosten stärker als Kostenfaktor in den Fokus gerückt. Welchen Einfluss dies auf den Personaleinsatz haben kann, wird weiter unten diskutiert. Generell haben die Re-Finanzierungsregelungen zu einer Arbeitsverdichtung, vor allem im ambulanten Sektor, geführt. Wurde bis zur Einführung der Zeitaufwand ohne wirksame Kontrolle erstattet, werden seit der Einführung Festpreise für Leistungsgruppen vereinbart. „Diese Form ermöglicht dem Pflegeunternehmen, einen maximalen Erlös durch schnelle Abarbeitung der Komplexe zu erzielen“ (Cappell, Meyer 1996, S. 6).

5. Fehlen von personellen Mindeststandards Im Pflegeversicherungsgesetz werden keine Qualifikationsmerkmale des Personals (Strünk 2000, S. 71) und personelle Mindeststandards genannt (Cappell, 1996, S. 4). Es gibt keine allgemein anerkannten Verfahren und Maßstäbe für die Personalbedarfsermittlung und Pflegezeitbemessung in Pflegeheimen (Deutscher Bundestag 2004c, S. 15). Als Orientierungsgröße dienen die Bundesrahmenempfehlungen zu den Rahmenverträgen gemäß §75.2. SGB XI und die Landesrahmenpläne. In den Bundesrahmenempfehlungen zwischen den Spitzenverbänden der Pflegekassen, den Sozialhilfeträgern und den Vereinigungen der Träger der Pflegeeinrichtungen werden unter anderem Empfehlungen zu der personellen Ausstattung in den Einrichtungen und Diensten gegeben. Diese werden zum Teil in den Landesrahmenverträgen übernommen (Hierming, u.a. 2005, S. 166).204 Mit Blick auf die personelle Ausstattung werden in den Bundesrahmenempfehlungen keine Angaben über geforderte Qualifikationen der Pflegekräfte gemacht. Allerdings soll der Anteil der Pflegeleistungen, der durch geringfügig Beschäftigte erbracht wird, „möglichst“ 20 Prozent nicht übersteigen (Cappell, Meyer 1996, S. 4; vgl. Bundesrahmenempfehlung 1995, S. 14, § 18,2; Bundesrahmenempfehlung 1996, S. 15, § 21,2). 205 Dies verdeutlicht nicht nur das Fehlen von personellen Mindeststandards, sondern auch, dass mit einem Überschreiten der vorgeschlagenen Obergrenzen für geringfügige Beschäftigung gerechnet wird.206 204

Dennoch unterscheiden sich die Landesrahmenverträge, welche Pflegehandlung mit welcher Qualifikation durchgeführt werden darf (Hierming, u.a. 2005, S. 166). 205 Auch in den meisten Bundesländern wurde dieser Abschnitt über den Anteil geringfügiger Beschäftigter in die Landesrahmenplänen übernommen. In Sachsen-Anhalt wird allerdings ein höherer bis zu 30prozentiger Anteil geringfügig Beschäftigter als Obergrenze empfohlen. In Berlin gelten hingegen maximal 5% geringfügig Beschäftigte, allerdings bezogen auf die Vollzeitkräfte im Pflegebereich, „möglichst“ als Obergrenze. 206 Die Zahl der in den stationären Einrichtungen beschäftigten Pflegekräfte wird in den sogenannten Personalrichtwertvereinbarungen festgelegt, die Bestandteil der Rahmenvereinbarungen der Pflegeselbstverwaltung auf Landesebene sind. Die Personalrichtwerte können auch als Bandbreiten vereinbart werden und umfassen bei der stationären Pflege zumindest das Verhältnis zwischen der Zahl der

270

6. Unterteilung in „grundpflegerischen Verrichtungen“ und fachlich anspruchsvolle pflegerische Leistungen fördert Differenzierung bei den Qualifikationen Die Qualifikationsstruktur der Pflegebeschäftigten steht mit dem erhöhten Kostendruck und der veränderten Re-Finanzierung der Pflegeanbieter in einem engen Zusammenhang. Nach Klie (1998) kann eine problematische De-Professionalisierung der Altenpflegebeschäftigung infolge des Pflegeversicherungsgesetzes einsetzen, nicht aufgrund rechtlicher Impulse, sondern aufgrund der Vergütungsverhandlungen. Diese könnten zu „De-SkillingMaßnahmen“ zwingen, die in einer Entlassung von Fachkräften, der Wiederbesetzung von Nicht-Fachkräften oder vakanten Stellen münden. Denn „Geld ist meist mächtiger als Recht“ (Klie 1998, S. 130). Demgegenüber führt Becker (2003, S. 7) an, dass bereits das Pflegeversicherungsgesetz eine Unterteilung zwischen einfachen „grundpflegerischen Verrichtungen“ und fachlich anspruchsvollen pflegerischen Leistungen festschreibt. Diese Unterteilung stützt und fördert eine Differenzierung bei den Qualifikationen. Einfache „grundpflegerischen Verrichtungen“ werden eher von angelernten oder Hilfskräften übernommen, die von Pflegefachkräften geleitet werden.

7. Pflegebegriff berücksichtigt nicht die tatsächlich erforderlichen Pflegeleistungen und gibt so indirekt Anreize zum Einsatz atypischer Erwerbstätiger Ein großer Teil der tatsächlich erforderlichen Pflege- und Betreuungsleistungen nach dem engen und verrichtungsbezogenen Pflegebegriff im Pflegeversicherungsgesetz nicht berücksichtigt. Vor allem bei der Begutachtung von demenziell erkrankter Menschen bleiben erforderliche Pflege- und Betreuungsleistungen unberücksichtigt, die nicht im direkten Zusammenhang mit den gesetzlich definierten regelmäßig wiederkehrenden Verrichtungen im Ablauf des täglichen Lebens stehen (Gennrich, Bösel 2002, S. 30). Entsprechend werden diese Pflegeleistungen auch bei den Pflegesatzverhandlungen nicht berücksichtigt und haben systematisch eine Unterfinanzierung der Pflegeheime zur Folge. Dies dürfte indirekt in Folge des Kostendrucks Anreize geben, besonders kostengünstige atypische Erwerbstätige einzusetzen

Neben diesen Regelungen des Pflegeversicherungsgesetzes, die überwiegend Anreize für eine De-Regulierung und De-Professionalisierung der Pflegearbeit bieten, lassen sich auch Regelungen anführen, die eine Aufwertung und Professionalisierung der bezahlten Pflegearbeit fördern. Heimbewohner und der Zahl der Pflege- und Betreuungskräfte (die in Vollzeitkräfte umgerechnet werden), unterteilt nach Pflegestufen (Personalanhaltszahlen). Im Bereich der Pflege, der sozialen Betreuung und der medizinischen Behandlungspflege muss zusätzlich der Anteil der ausgebildeten Fachkräfte am Pflege- und Betreuungspersonal angegeben sein (Deutscher Bundestag 2004c, S. 16).

271

8. Professionalisierung der Pflegearbeit Zum einen beinhaltet das Pflegeversicherungsgesetz eine formelle Aufwertung der professionellen Pflegefachkräfte. So muss für die Anerkennung einer Pflegeeinrichtung durch die Pflegekassen eine ausgebildete Pflegekraft die ständige Verantwortung tragen. Diese Pflegefachkraft muss eine mindestens 460 Stunden umfassende Weiterbildung absolviert haben (§71 SGB XI). Auch die vorgesehene Verpflichtung zur Pflegeanamnese, Pflegeprozessplanung und Evaluation bedeuten eine Aufwertung der Pflegeberufe. Zudem erfolgte mit der Einführung der Pflegeversicherung eine Berufsfelderweiterung für Pflegefachkräfte. Sie können seither auch beim Medizinischen Dienst der Krankenkassen oder im Bereich der Patienten- oder Angehörigenberatung tätig sein (Cappell, Meyer 1996, S. 6; Klie 1996, S. 62). Insgesamt brachte die Pflegeversicherung demnach entscheidende Impulse für die Formalisierung der Pflegearbeit (Theobald 2008a, S. 276). An dieser Stelle bleibt zum einen festzuhalten, dass das Pflegeversicherungsgesetz insgesamt ein ambivalentes Steuerungsmuster mit Blick auf die berufliche Pflegearbeit entfaltet. Einerseits wird die berufliche Pflege aufgewertet und das Berufsfeld für Pflegefachkräfte ausgeweitet.

Andererseits

gehen

von

verschiedenen

Elementen

des

Pflegeversicherungsgesetzes, - insbesondere dem Budgetprinzip, den fehlenden personellen Mindeststandards, dem Anbieterwettbewerb und der gesamten, auf Kostenbegrenzung abstellenden, Diktion des Gesetzes – starke Anreize zu einer De-Professionalisierung und DeRegulierung der beruflichen Pflegearbeit aus. Zum anderen zeigt sich, dass sich im Kontext der Pflegeversicherung der Staat in dem Bereich seine Eingriffsmöglichkeiten beschränkt hat. Den Sicherstellungsauftrag haben nun die Pflegekassen, die Träger der Pflegeversicherung sind. „Damit wurde die Steuerung der Anbieterstruktur weitgehend aus den Händen des Staates bzw. der Kommunen genommen. Nicht mehr der Sozialhilfeträger entscheidet, ob ein Anbieter einen Versorgungsauftrag und damit die Zulassung zur Pflege erhält, sondern allein die Pflegekassen […]― (Pabst 2000, S.75). 9.2.2.2. Die ÄDEL-Reform in Schweden Die Altenpflegereform (ÄDEL-Reform)207 gilt als die wichtigste gesundheitspolitische Reform der 1990er Jahre in Schweden (Palme 2002a, S. 107ff.). Mit ihr wurde auf die ernste Krise in der schwedischen Altenpflege zu Beginn der 1990er Jahre reagiert. Zum einen hatte die Gruppe der Menschen über 80 Jahren zu Beginn der 1990er Jahre stark zugenommen und entsprechend war der Bedarf an medizinischer Pflege und kommunalen Dienstleistungen 207

Der Name der ÄDEL-Reform leitet sich aus den Begriffen „Äldre“ (dt.: Ältere) und „DELegation“ (dt.: Ausschuss, Kommission, Übersetzung der Verf.) ab (SKL 2003, S. 37).

272

gestiegen. Zum anderen waren die öffentlichen Ressourcen und sozialpolitischen Programme stark von der Wirtschaftskrise zu Beginn der 1990er Jahre betroffen (Palme u.a. 2002, S. 329). Schließlich wies auch die Organisation der schwedischen Altenpflege strukturelle Probleme auf. Im Laufe der 1980er Jahre hatte sich die ambulante Pflege zunehmend an Pflegebedürftigen mit größeren Pflegebedürfnissen orientiert, und die allgemeine Zahl der Pflegenutzer ging zurück. Zugleich wurden zunehmend Pflegebedürftige in den Pflegeheimen betreut, die in den Zuständigkeitsbereich der Provinziallandtage (landsting) fielen. Aufgrund des hohen Personalstandes in den medizinisch orientierten Pflegeheimen waren diese deutlich teurer als die regulären Altersheime. Für die Kommunen wie auch für die Pflegebedürftigen, die nur eine geringe Standardgebühr zahlen mussten, war die Unterbringung in den medizinisch orientierten Pflegeheimen aus ökonomischer Sicht vorteilhaft, für die Provinziallandtage aber nachteilig. Auch mit Blick auf die Krankenhauskosten ergaben sich Probleme bei der Frage, wer dafür die Verantwortung trägt. Medizinische Behandlungen fielen in die Verantwortung der Kommunen, aber ältere Patienten, die eigentlich keine medizinische Behandlung mehr benötigten, belegten zunehmend die kostenintensiven Krankenhausbetten (Edebalk 2008, S. 3f.). Die doppelte Verantwortlichkeit für die Altenpflegedienste zwischen den Provinziallandtagen und den Kommunen hatte zudem dazu beigetragen, dass zwei parallele Organisationssysteme der Altenpflege ausgebaut worden waren, die ähnliche Gesundheits- und Sozialdienste für ältere Menschen anboten. Dies wirkte sich nicht nur negativ auf die ökonomischen Ressourcen aus, sondern machte auch die politische Verantwortung - und aus Sicht der Pflegebedürftigen - die Zuständigkeit unklar. Schließlich hatte die doppelte Verantwortung dazu geführt, dass die öffentliche Altenpflege eher medizinisch als sozial ausgerichtet war, und infolgedessen pflegebedürftige alte Menschen verstärkt in den Krankenhäusern gepflegt wurden, es also zu einer Fehlbelegung der Krankenhausbetten kam (Brodin 2005, S. 99f., Trydegård 2003, S.3). Somit gab es zu Beginn der 1990er Jahre in der Altenpflege systembedingte strukturelle Schwierigkeiten. Diese Ausgangssituation traf, als die bürgerlich-konservative Koalition zwischen 1991 und 1993 die Regierung stellte, auf starke ideologische Motive für eine Neuorganisation. Mitglieder der bürgerlichen Regierungskoalition, die im nationalen Parlament und in vielen lokalen Gemeinden eine Mehrheit hatten, betonten die Bedeutung des Wettbewerbs für eine größere Wahlfreiheit und eine effizientere Gestaltung des öffentlichen 273

Sektors.

Diese

politischen

Motive

wurden

zunehmend

durch

das

Motiv

der

Kostenreduzierung ergänzt (Edebalk 2008, S. 6ff.; Svenssson, Edebalk 2001, S. 20). Mit der ÄDEL-Reform von 1992 sollte auf die angeführten strukturellen Probleme reagiert werden. Mit dieser Reform wurde ein organisatorischer Wandel eingeleitet, infolgedessen den Kommunen die gesamte Verantwortung für die nicht-medizinische ambulante und stationäre Pflege übertragen wurde. Verzögerte sich eine Krankenhausentlassung aufgrund mangelnder Pflegekapazitäten

in

den

Kommunen,

hatten

diese

nun

für

den

verlängerten

Krankenhausaufenthalt aufzukommen. So wurde die Aufgabentrennung zwischen Kommune (soziale Dienstleistung) und den Provinziallandtagen (medizinische Versorgung) stärker akzentuiert. Den Kommunen wurde die Möglichkeit genommen, sich auf Kosten der Provinziallandtage mit dem Preis von Krankenhausbett-Fehlbelegungen zu entlasten (Michelsen 2002, S. 88; Trydegård 2004, S. 3). Die

ÄDEL-Reform

war

die

erste

und

umfassendste

Reform

im

schwedischen

Wohlfahrtsbereich in den 1990er Jahren: Rund 33.000 Langzeitpflegeplätze sowie 3.000 Wohngruppenplätze für Menschen mit Altersdemenz wechselten im Zuge der Reform aus dem Zuständigkeitsbereich der Provinziallandtage zu den Kommunen (Socialstyrelsen 2010, S. 17). Zwischen 55.000 und 70.000 Beschäftigte waren nun nicht mehr bei den Provinziallandtagen, sondern bei den Kommunen angestellt (Brodin 2005, S. 99; Edebalk 2010, S. 72, Socialstyrelsen 2010, S. 17). Zwar gilt die ÄDEL-Reform als treibende Kraft für die Vermarktlichung im Altenpflegebereich (Engström 1999 in Svensson, Edebalk 2001, S. 22). Ihre marktfördernde Wirkung konnte sie jedoch erst zusammen mit der Gemeindereform (kommunallag) von 1992 entfalten. Die Gemeindereform räumte den Kommunen die Möglichkeit ein, mit nichtstaatlichen, auch gewinn-orientierten Pflegeanbietern Verträge abzuschließen, was bis dato gesetzlich verboten war (Gustafsson, Szebehely 2009, S. 84ff; Brodin 2005, S. 103f.). Nach Gustafsson und Szebehely (2009, S. 84) hat daher erst die Gemeindereform den für New Public

Management

typischen

institutionellen

und

organisatorischen

Wandel

im

Altenpflegebereich eingeleitet. Sie öffnete so nicht-staatlichen Akteuren auf kommunaler Ebene den Pflegemarkt, fungierte also als Marktöffnungs- bzw. Marktschaffungsgesetz und trug zu einer stärkeren Dezentralisierung der Altenpflege bei. Ein weiterer Aspekt der Dezentralisierung bezieht sich auf die Finanzierung der Altenpflege. Bis Anfang der 1990er Jahre erhielten die Kommunen üblicherweise zweckgebundene (zentral-)staatliche Zuschüsse mit detaillierten Vorschriften. Die staatlichen Zuschüsse für die 274

häuslichen Pflegedienste waren für spezielle Dienste vorgesehen und basierten auf der Zahl des Personals und der erbrachten Leistung. Im Jahr 1993 wurden die meisten zweckgebundenen staatlichen Zuschüsse abgeschafft. Die Kommunen bekamen nun einen Pauschalbetrag

(„påsen―)

zugewiesen,

mit

dem

sie

in

Einstimmung

mit

den

Rechtsvorschriften selbständig Prioritäten in verschiedenen Bereichen setzen können. Im Einklang mit der Gemeindereform sollten mit dem Pauschalbetrag bessere Bedingungen für die Entwicklung und die Erneuerung der Kommunen geschaffen, und ein Beitrag zu einer besseren Koordinierung und einer effizienteren Nutzung der Ressourcen geleistet werden. Der Pauschalbetrag wurde (ab 1997) auf Basis der Größe der Kommune und des Alters der kommunalen Bevölkerung berechnet und ersetzte unter anderen die zweckgebundenen staatlichen Zuschüsse für den Bereich Pflege und Betreuung (Bergmark 2001, S.32f.; Trydegård; Thorslund 2000b S. 6; Socialstyrelsen 2010, S. 20). Die Zahl der Pflegekräfte dient demnach nicht mehr als Berechnungsgrundlage und die Erbringung der Leistung ist nicht mehr an die Zahl der Pflegekräfte geknüpft. Daraus ergibt sich ein Anreiz, eine Leistung entweder mit so wenigen Personen wie möglich zu erbringen, oder besonders kostengünstige, zum Beispiel atypische Beschäftigte einzusetzen. Auch mit Blick auf die Beschäftigungsbedingungen hatte die zunehmende Privatisierung der schwedischen Altenpflege Rückwirkungen. Untersuchungen zu Beginn der 1990er Jahren zeigten Unterschiede zwischen den privaten und den kommunalen Pflegeanbietern. Das Pflegepersonal bei den privaten Anbietern hatte eine höhere Aufgabenverantwortung und sie verrichteten mehr Teilzeitdienste. Ende der 1990er Jahre zeigten sich kaum noch Unterschiede; die kommunalen Pflegeanbieter hatten sich den privaten angenähert. Lediglich das Personal war bei den privaten jünger als bei den kommunalen Anbietern (Svensson, Edebalk 2001, S. 33). Allerdings wird in einer neueren Studie angeführt, dass Mitarbeiter/innen von externen Dienstleistungsanbietern kein geschütztes Recht auf freie Meinungsäußerung über die Arbeitsbedingungen haben (SOU 2008:15, S. 82). Einer jüngeren Studie zufolge scheinen zudem Beschäftigte in Schweden und den übrigen Nordischen Ländern bei öffentlichen und gemeinnützigen Pflegeanbietern zufriedener zu sein als bei gewinnorientierten Anbietern (Kröger 2011).208 Mit Blick auf die Erwerbsformen lässt sich festhalten, dass der im empirischen Teil dieser Arbeit (Kapitel 7) angeführte Rückgang der Vollzeitbeschäftigung und der Zuwachs an 208

In der Studie wird der Zusammenhang zwischen der Arbeitszufriedenheit der Pflegekräfte und der Einführung marktorientierter Modelle in der Altenpflege in Dänemark, Finnland, Norwegen und Schweden untersucht.

275

atypischen Erwerbsformen demnach auch in einem engen Zusammenhang mit der Privatisierung der Pflege und der Annäherung der kommunalen Anbieter an die privaten Beschäftigungsstrategien steht. Insgesamt

hat

die

ÄDEL-Reform

neben

dem

„Beschäftigungstransfer―

von

den

Provinziallandtagen zu den Kommunen eher indirekte Beschäftigungswirkungen erzielt. Diese ergaben sich - zusammen mit der Gemeindereform - aus der stärkeren Kommunalisierung der Altenpflege und den unterschiedlichen Beschäftigungsstrategien der Kommunen. Trotz aller Unterschiede der beiden Gesetze mit Blick auf die Regelungen, Ziele und die Akteure können das Pflegeversicherungsgesetz in Deutschland und die ÄDEL-Reform in Schweden als Marktschaffungs- oder Marktöffnungsgesetze angesehen werden. Beide Gesetze förderten die Zunahme privater Pflegeanbieter im Altenpflegebereich und den Wettbewerb. War bis dato die professionelle Altenpflegearbeit in Deutschland vor allem den gemeinnützigen Wohlfahrtsorganisationen bzw. in Schweden den kommunalen Einrichtungen vorbehalten, so nahmen in Folge der Implementation der beiden Weichenstellungsgesetze die Zahl privater Anbieter zu. Beide Gesetze schufen jedoch keine „reinen― Märkte, sondern Wohlfahrtsmärkte in den Altenpflegebereichen. Denn diese Wohlfahrtsmärkte waren zum einen sozialrechtlich eingebettet und wurden zum anderen über öffentliche Mittel, über die Sozialversicherungsbeiträge in Deutschland und Steuern in Schweden, finanziert. Zudem verfolgten beide Gesetze neben dem kostenbegrenzenden auch qualitätsbezogene Ziele, in Deutschland vor allem die Erhöhung der Pflegequalität, in Schweden die Eröffnung von Wahlmöglichkeiten für die Pflegebedürftigen. 9.2.3. Weitere zentrale Gesetze und pflegepolitische Maßnahmen Neben den beiden Weichenstellungsgesetzen in Deutschland und Schweden, die die Entwicklung der Altenpflege seit den 1990er Jahren stark vorgeprägt haben, lassen sich in beiden Ländern noch weiter zentrale Gesetze und Maßnahmen anführen, die die Entwicklung der regulären Pflegearbeit beeinflusst haben. 9.2.3.1. Deutschland In Deutschland sind für die Entwicklung der Altenpflegebeschäftigung neben dem Pflegeversicherungsgesetz auch die Heimpersonalverordnung von 1993, das PflegeQualitätssicherungsgesetz von 2002 und das Pflege-Weiterentwicklungsgesetz von 2008 bedeutsam. 276

Anders als das Pflegeversicherungsgesetz schreibt die Heimpersonalverordnung von 1993 für den stationären Bereich eine Fachkraftquote vor (vgl. auch Kapitel 10). Danach dürfen betreuende Tätigkeiten in Pflegeeinrichtungen nur durch Fachkräfte oder unter angemessener Beteiligung von Fachkräften durch andere Pflegekräfte wahrgenommen werden. Bei mehr als vier pflegebedürftigen Bewohner/innen muss mindestens jede zweite Beschäftigte eine Fachkraft sein, und bei Nachtwachen ist die ständige Anwesenheit mindestens einer Fachkraft vorgeschrieben. Dabei lässt die Heimpersonalverordnung relativ offen, wer als Fachkraft zu gelten hat. Es wird lediglich angeführt, dass Fachkräfte eine Berufsausbildung absolviert haben

müssen

und

dass

Helfer/innenberufe,

also

Krankenpflegehelfer/innen,

Altenpflegehelfer/innen und ähnliche Hilfsberufe, nicht als Pflegefachkräfte gelten (§5 Heimpersonalverordnung). Darüber hinaus entscheiden die Bundesländer, welche Berufe als Fachkräfte zählen (Schnabel, Getta, Schmitz 2004 S. 67; Heimpersonalverordnung vom 19. Juli 1993). Im Jahr 2006 wurde das Heimgesetz im Kontext der Föderalismusreform in die Zuständigkeit der Bundesländer übertragen. Solange die Bundesländer kein eigenes Landesheimrecht haben, gilt weiterhin das Bundesheimgesetz. Mit der Übertragung auf die Bundesländer wurde auf der Bundesebene die Möglichkeit aufgegeben, die bereits vorhandenen

Unterschiede

zwischen

den

Bundesländern

bei

der

Fachkraftquote

auszugleichen und auf diesem Weg eine stärkere Verberuflichung der Altenpflegearbeit zu fördern. Es ist anzunehmen, dass in der Folge in einigen Bundesländern die Fachkraftquote neu interpretiert und abgesenkt wird und die Unterschiede zwischen den Bundesländern in diesem Bereich weiter zunehmen werden. Darauf deutet auch ein Dossier zur Regelung der Heimgesetze in den Bundesländern hin, das Hoffmann, Henning und Borch (2009) ihrer „Datensammlung zur Fachkampagne Berufsfeld: Altenpflege― beigefügt haben. Dem Dossier zufolge haben Bayern, Brandenburg und Schleswig-Holstein in ihren Landesgesetzen keine Fachkraftquote

angeführt,

während

in

mehreren

Bundesländern

noch

keine

Landesheimgesetze verabschiedet wurden. Auch in den Landesgesetzen von Saarland 209 und von Rheinland-Pfalz210, die erst nach Veröffentlichung des Dossiers in Kraft traten, wird keine Fachkraftquote genannt. Dagegen weisen die Landesgesetze in Baden-Württemberg, Berlin, Hamburg und Nordrhein-Westphalen die 50 prozentige Fachkraftquote auf. Mit dem Pflege-Qualitätssicherungsgesetz von 2002 wurde auf die im Pflegebereich vorgefundenen erheblichen Pflegemängel reagiert. Nach den Ergebnissen des Medizinischen 209

Vgl. Saarländisches Gesetz zur Sicherung der Wohn-, Betreuungs- und Pflegequalität für ältere Menschen sowie pflegebedürftige und behinderte Volljährige (Landesheimgesetz Saarland - LHeimGS) vom 6. Mai 2009. 210 Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Rheinland-Pfalz (2009): Landesgesetz über Wohnformen und Teilhabe (LWTG) vom 22.Dezember 2009.

277

Dienstes der Krankenkassen, der Qualitätsprüfungen in den ambulanten und stationären Einrichtungen durchführte, war nur in einem kleinen Teil der Einrichtungen die Pflege angemessen (Moldenhauer 2001, S. 131). Der UN-Ausschuss für wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte forderte nach einem Bericht des „Forums zur Verbesserung der Situation pflegebedürftiger Menschen―211 über die menschenunwürdigen Bedingungen in deutschen Pflegeheimen die Bundesregierung auf, die Situation in den Pflegeheimen zu verbessern (Bauer 2002). Als mögliche Ursache für die pflegerischen Defizite führte die Bundesregierung – neben Managementfehlern – das Qualifikationsniveau der Pflege- und Betreuungskräfte sowie ferner die Personalausstattung an (Deutscher Bundestag 2001, S. 3). Auch der Medizinische Dienst sah Mängel unter anderem bei der unzureichenden Personalausstattung

und

den

Qualifikationsdefiziten

der

leitenden

Pflegefachkräfte

(Moldenhauer 2001, S. 131).212 Entsprechend wurden im Pflege-Qualitätssicherungsgesetz Regelungen eingeführt, die auch eine Verbindung zwischen der Pflegequalität und der Personalausstattung beinhalteten (§§80, 80a SGB XI). So wurde die personelle Ausstattung als eines von mehreren Qualitätsmerkmalen angeführt und eine Festschreibung der Personalausstattung einschließlich der Qualifikation der Beschäftigten durch die Pflegeeinrichtungen in den sogenannten Leistungs- und Qualitätsvereinbarungen (LQVs) vorgeschrieben. Nach dem §80a SGB XI (alte Fassung) mussten die Pflegeeinrichtungen Leistungs- und Qualitätsvereinbarungen (LQV) abschließen, die Voraussetzung für den Abschluss der Pflegesatzvereinbarungen mit den Pflegekassen waren. Die LQV sollten der Sicherung der Pflegequalität und ihrer Weiterentwicklung dienen. Sie enthielten unter anderem Angaben zu der personellen und sächlichen Ausstattung des Pflegeheims einschließlich der Qualifikation der Mitarbeiter (vgl. §80a

SGB

XI

aalte

Fassung).

Von

den

Regelungen

dieses

Abschnittes

im

Pflegeversicherungsgesetz wurde eine „Zivilisierung― der offeneren Pflegemärkte, ein Qualifizierungsschub für die Dienste und eine Unterstützung der Professionalisierung der Pflege erwartet (Klie 1996, S. 62). In der Praxis liefen die Vorschriften des §80 SGB XI, die auch auf die Einführung eines einrichtungsinternen Qualitätsmanagements in den stationären Altenpflegeeinrichtungen zielten, jedoch in Leere. Das Instrumentarium, das das Pflegeversicherungsgesetz hierzu bot, galt als rudimentär und die Implementierungsversuche 211

Der Bericht des „Forums zu Verbesserung der Situation pflegebedürftiger Menschen“ verweist auf erhebliche Defizite, die der Medizinische Dienst bei 4000 Qualitätsprüfungen feststellte. Nach dem Bericht waren bis zu 85% der Bewohner unterernährt und gut ein Drittel litt unter Austrocknungen. Nur bei 4,9% der Pflegebedürftigen war die Pflege angemessen (Deutscher Bundestag 2001a, S. 2). 212 Häufiger waren nach den Ergebnissen des Medizinischen Dienstes jedoch andere Mängel wie Mängel in der Dekubitusprophylaxe oder Defizite bei der Inkontinenzversorgung (Moldenhauer 2001, S. 131).

278

blieben eher erfolglos (Igl 2007, S. 716). Dazu dürfte aber auch die Kritik von Pflegeanbietern beigetragen haben, die sich in ihrer unternehmerischen Freiheit eingeschränkt sahen. So kritisierte der Bundesverband der privaten Anbieter sozialer Dienste, dass „die Betonung ausführlicher Festschreibungen insbesondere der personellen Ausstattung― durch den §80a SGB XI weder sachgerecht noch den Markt- und Wettbewerbsanforderungen entsprechend sei (Mauel 2002, S. 65). Die beiden Paragraphen §§80, 80a SGB XI sind mit dem PflegeWeiterentwicklungsgesetz von 2008 weggefallen. Qualitätssichernde Regelungen finden sich nun an anderer Stelle im Pflegeversicherungsgesetz, im Elften Kapitel des SGB XI. Angaben zur personellen Ausstattung sind jedoch nicht mehr darin enthalten. Das Pflege-Weiterentwicklungsgesetz von 2008 zielt auf eine Stärkung der professionellen ambulanten Pflege sowie der durch Angehörige erbrachten informellen Pflege. Zum einen wurden vor allem die Leistungsbeträge für den ambulanten Bereich angehoben. 213 Zum anderen sieht das Gesetz zur Unterstützung von pflegenden Angehörigen die Einrichtung von Pflegestützpunkten sowie die Einführung eines Anspruchs auf Pflegeberatung vor. Die Pflegeberatung, die von den Pflegekassen zu organisieren ist, wird beim jeweiligen Pflegestützpunkt durchgeführt. Sie soll durch entsprechend qualifiziertes Personal erfolgen, „insbesondere Pflegefachkräfte oder Sozialversicherungsfachangestellte mit der jeweils erforderlichen Zusatzqualifikation― (Deutscher Bundestag 2007b, S. 8). Dabei sollen die Pflegeberater/innen möglichst dauerhaft einem Pflegebedürftigen zugeteilt werden, und eine Pflegeberaterin soll bis zu 100 Pflegebedürftige betreuen (ebd. S. 8, 38). Ein weiterer beschäftigungsrelevanter Aspekt des Gesetzes bezieht sich auf die erweiterten Einsatzmöglichkeiten von Einzelpflegekräften. Durch Vereinfachungen beim Abschluss von Verträgen

mit

Einzelpflegekräften

können

pflegebedürftige

Bewohner/innen

von

Wohngemeinschaften oder Wohngruppen den Einsatz von Einzelpflegekräften für mehrere Pflegebedürftige besser aufeinander abstimmen. Diese „gepoolten Einsätze― sind auch bei Pflegebedürftigen möglich, die in räumlicher Nähe wie zum Beispiel in einem Mietshaus leben (ebd. S. 38f.). Diese Regelung könnte für Pflegekräfte einen Anreiz darstellen, sich selbständig zu machen und sich einen festen Kundenkreis aufzubauen. Inwieweit die gesetzlich geforderte Vereinfachung der Vertragsabschlüsse greift und die Zahl der (Solo)Selbständigen in der Altenpflege zunimmt, muss sich noch herausstellen. Mit Blick auf die Beschäftigungsverhältnisse stellt die Regelung einen Anreiz zur Förderung der SoloSelbständigkeit, also einer atypischen Erwerbsform, dar. Unklar ist, ob diese Regelung eher zu einer Verberuflichung oder einer De-Professionalisierung beiträgt. Beide Optionen 213

Im stationären Bereich wurde die Leistungsbeträge nur in der Pflegestufe III erhöht (vgl. DBfK 2008).

279

erscheinen denkbar. So steht eine Pflegekraft mit einer Fachausbildung für eine höhere Pflegequalität und könnte von den Pflegebedürftigen daher bevorzugt werden. Aber es erscheint auch plausibel, dass Pflegebedürftige sich aus Kostengründen eher für geringqualifizierte Pflegekräfte entscheiden, vor allem wenn sie diese bereits kennen. Ein weiteres zentrales Element des Pflege-Weiterentwicklungsgesetzes, das in erster Linie die Familien- oder Laienpflege fördert, ist das neue Gesetz über die Pflegezeit (Pflegezeitgesetz). Mit dem Pflegezeitgesetz soll die Vereinbarkeit von Erwerbstätigkeit und familiärer Pflege erleichtert und Beschäftigten die Möglichkeit gegeben werden, pflegebedürftige Angehörige zu Hause zu pflegen. Nach dem Gesetz haben Beschäftigte in Unternehmen mit mehr als 15 Beschäftigten das Recht auf eine bis zu zehntägige Freistellung mit Lohnfortzahlung bei einer akut auftreten Pflegesituation sowie auf eine bis zu sechsmonatige Pflegezeit ohne Lohnfortzahlung. Die Pflegezeit kann auch nur teilweise in Anspruch genommen werden (Gesetz über die Pflegezeit 2008). Schließlich wurden mit dem Pflege-Weiterentwicklungsgesetz auch Pflege-Noten eingeführt, um die Prüfergebnisse des Medizinischen Dienstes der Krankenkassen sowie andere Prüfergebnisse zur Pflegequalität in stationären und ambulanten Einrichtungen anschaulicher darzustellen. Das Bewertungssystem umfasst die Noten 1 bis 5, und die Gesamtnote setzt sich aus 82 Indikatoren zusammen.214 Dabei spielt die Bedeutung der Pflegekräfte auch eine, wenn auch untergeordnete Rolle. In der stationären Pflege wird - allerdings sehr unpräzise - nach der Pflegekontinuität gefragt,215 in der ambulanten Pflege fehlt jedoch ein solcher Indikator. Dagegen wird in der ambulanten Pflege zumindest die Teilnahme an Fortbildungen thematisiert,216 in der stationären Pflege allerdings nicht. Generell gibt es keine Indikatoren, die nach dem Qualifikationsniveau der Pflegekräfte fragen bzw. der Bereitstellung von Pflegeleistungen durch Fachkräfte. Neben den angeführten Gesetzen lassen sich auf der Bundesebene zwei weitere für den Altenpflegebereich bedeutende Maßnahmen in den 2000er Jahren anführen. Im Herbst 2003 riefen das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend und das 214

Da schlechte Bewertungen in wichtigen Versorgungsbereichen wie zum Beispiel im Bereich Ernährung durch gute Bewertungen in anderen, weniger bedeutsamen Bereichen ausgeglichen werden können, eignet sich die Gesamtnote eines Heimes oder eines Dienstes nicht zur Einschätzung der tatsächlichen Pflegequalität. Eine Änderung an dem System, wie es von den Pflegekassen befürwortet wird, ist jedoch aufgrund der erforderlichen Zustimmung durch die Anbieter nicht möglich. Denn einige Anbieterverbände verweigern die Zustimmung einer gesetzlichen Neuregelung (GKV o.J., S. 7). 215 Indikator 33 lautet: „Wird die Pflege im Regelfall von denselben Pflegkräften durchgeführt?“ (GKV o.J.b) 216 Indikator 34 lautet: „Gibt es einen Fortbildungsplan, der sicherstellt, dass alle in der Pflege tätigen Mitarbeiter in die Fortbildungen einbezogen werden?“ (GKV o.J.b)

280

Bundesministerium für Gesundheit und Soziale Sicherung den „Runden Tisch Pflege― ein. Diese Initiative bestand aus Vertreter/innen aus Verbänden, Ländern und Kommunen, der Praxis wie der Wissenschaft. Bis Herbst 2005 sollte die Initiative praxisnahe Handlungsempfehlungen entwickeln. Wichtigstes Ergebnis dürfte die Entwicklung der Pflege-Charta sein, die in acht Artikeln die Rechte von hilfe- und pflegebedürftigen Menschen unter anderem auf Selbstbestimmung, körperliche und seelische Unversehrtheit, Privatheit und eine qualifizierte Pflege und Betreuung umfasst. Mit Blick auf die professionelle Pflege ist die Pflege-Charta nicht eindeutig. Zwar heißt es in Artikel 4, dass Pflegebedürftige eine fachlich kompetente Pflege erwarten können. Diese kann jedoch auch von Mitarbeiter/innen bereitgestellt werden, die „nur― angeleitet und nicht ausgebildet sind (Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend o.J., S. 13). Pflegefachkräfte werden in dem Text nicht erwähnt. Allerdings wird eine kontinuierliche Betreuung durch dieselben Pflegepersonen als Ziel benannt: „Der Wechsel der für Sie eingesetzten Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter ist so gering wie möglich zu halten― (Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend o.J., S. 14). Schließlich wurde im Jahr 2009 die Altenpflegebranche in das Arbeitnehmer-Entsendegesetz aufgenommen und seit August 2010 gilt entsprechend ein gesetzlicher Mindestlohn, der bis 2014 befristet ist. Danach erhalten Pflegehilfskräfte mindestens 8,50 Euro in den alten Bundesländern und 7,50 Euro in den neuen Bundesländern. Bis 2014 steigt der Mindestlohn sukzessive auf neun bzw. acht Euro an. Insgesamt stellt der Mindestlohn in der Altenpflege einen wichtigen Schritt dar, um Niedriglöhne und den Wettbewerb in der Altenpflege um die geringsten Personalkosten einzuschränken. Davon dürften zum einen tarifgebundene Träger profitieren, die bis zur Einführung des Mindestlohnes benachteiligt waren. Zum anderen dürfte die Pflegequalität nun ein etwas größeres und die Personalkosten ein etwas geringeres Gewicht im Anbieterwettbewerb erhalten. Gleichwohl gilt der Mindestlohn nur für Arbeitnehmer/innen, die überwiegend pflegerische Tätigkeiten in der Grundpflege ausführen (§1 Abs.3, Pflegearbeitsbedingungsverordnung 2010, vgl. auch Kapitel 11). Pflegekräfte, die hingegen überwiegend die Pflegebedürftigen (sozial) betreuen217 oder Haushaltstätigkeiten ausführen, fallen dementsprechend nicht unter die Pflegearbeitsbedingungsverordnung und können geringer entlohnt werden. Potentiell besteht somit die Möglichkeit, dass ein

217

Dabei ist zu klären, was unter soziale Betreuung zu verstehen ist. Nach dem Pflegeversicherungsgesetz sollen zum Beispiel auch die Bedürfnisse der Pflegebedürftigen nach Kommunikation berücksichtigt werden, um der Vereinsamung entgegen zu wirken (§28, Abs. 4 Sozialgesetzbuch Elftes Buch o.J.).

281

Pflegeanbieter aus Kostenerwägungen das Personal stärker nach den Aufgaben trennt, um zumindest für einen Teil der Belegschaft den Mindestlohn zu umgehen. 9.2.3.2. Schweden In Schweden hat sich der pflegepolitische Handlungsspielraum der Kommunen infolge der ÄDEL-Reform und der Gemeindereform Anfang der 1990er Jahre vergrößert. Dazu trug nach Rauch (2008) aber auch das Fehlen eindeutiger Regelungen über die Altenpflege auf der nationalen Ebene bei. In dem nationalen Gesetz über soziale Dienste (Socialtjänstelagen, schwedische Abkürzung: SoL) von 1982, in dem die häusliche Pflege als ein Recht für alte und behinderte Menschen etabliert wurde, sind die Pflichten der Kommunen gegenüber den Pflegebedürftigen relativ vage formuliert. Nach dem Gesetz hat zum einen jedes Individuum das Recht auf Unterstützung von Seiten der Kommunen auf Aufrechterhaltung des Lebensunterhalts, sofern ihre oder seine Bedürfnisse nicht anderweitig befriedigt werden können. Die Formulierung „sofern nicht anderweitig― lässt allerdings offen, ob auch Pflegebedürftigen mit potentiellen Pflegekräften aus der Familie oder mit finanziellen Möglichkeiten für privat bezahlte Pflegedienste einen Anspruch auf öffentliche Pflegedienste haben. Zum anderen heißt es in dem Gesetz mit Blick auf die Altenpflege, dass die Kommunen verpflichtet sind, den Menschen, die Unterstützung benötigen, häusliche Hilfe bereitzustellen. Allerdings wird in dem Gesetz nicht weiter ausgeführt, welche Art von Unterstützungsbedarf, etwa aufgrund physischer oder mentaler Einschränkungen, für die öffentliche Unterstützung qualifiziert. Generell sind der Inhalt und das Volumen der Pflegerechte nicht weiter spezifiziert (Rauch 2008, S. 276f.). Auch mit Blick auf die Beschäftigten in der Pflege bleibt das Gesetz über Soziale Dienste vage. Zwar wird angeführt, dass das Personal über eine geeignete Ausbildung und Erfahrung verfügen soll, um die Dienstleistungen „in guter Qualität― bereit zu stellen (3. Kapitel, § 3, Socialtjänstlag 2001:453). Genauere Angaben über Ausbildungsart oder -dauer werden jedoch nicht gemacht. Die durch die ÄDEL-Reform eingeleitete Dezentralisierung der schwedischen Altenpflege wurde mit dem Gesetz über die kommunale Zuständigkeit für die Bereitstellung von Sozialdienstleistungen für Ältere von 2006 (lagen om kommunal befogenhet att tillhandahålla servicetjänster åt äldre (2006:492) fortgeführt. Die Handlungsmöglichkeiten der Kommunen wurden noch weiter gestärkt. Danach können Kommunen nun auch ohne eine Bedürftigkeitsprüfung eigene soziale Dienste anbieten oder sie an private Unternehmen vergeben. Jede Kommune kann selbst entscheiden, ob und in welcher Form sie soziale 282

Dienste anbietet, zum Beispiel mit oder ohne Nutzergebühren oder nur für bestimmte Altersgruppen. Die regulären häuslichen Dienste nach dem Sozialgesetz sind von dieser Regelung allerdings nicht betroffen, und das Sozialgesetz enthebt die Kommunen nicht von ihrer Verpflichtung, häusliche Dienste anzubieten (Socialstyrelsen 2009a, S. 18, Socialstyrelsen 2009b, S. 16). Neben dieser weiteren Dezentralisierung der schwedischen Altenpflege zeigen sich nach Trydegård (2004, S. 9) mit dem Maximalbetrag bei den Benutzergebühren aber auch Ansätze einer Re-Zentralisierung: Im Jahr 2002 wurde die Nutzergebühr in der häuslichen Pflege nach einem zentralen Regierungsentscheid auf einen Maximalbetrag begrenzt (Maxtaxa), der im Jahr 2006 bei rund 175 Euro lag. Danach sollten nicht nur die Benutzergebühren für die Pflegebedürftigen begrenzt, sondern auch die zunehmenden Unterschiede zwischen den Kommunen eingegrenzt werden. In den 1990er und 2000er Jahren finden sich verschiedene Maßnahmen und Gesetze, die auf die Förderung der Familienpflege zielen. So gibt es seit 1989 eine Freistellungsregelung für die

Versorgung

schwer

kranker

Familienangehöriger

oder

enger

Freunde

(Närståendepenning). Ist ein Angehöriger ernsthaft erkrankt, hatte er einen Unfall oder liegt er im Sterben, hat ein Beschäftigter ein Anrecht auf bis zu 60 Tage Freistellung von der Arbeit, um ihn zu pflegen. Dafür erhält er 80% des Krankengeldes von der Sozialversicherung. Im Jahr 2007 haben in Schweden etwa 10 Tausend Menschen davon Gebrauch gemacht,218 die durchschnittliche Dauer lag bei 10 Tagen. Ab dem Jahr 2010 können bis zu 100 Tagen Freistellung in Anspruch genommen werden (Norén 2002, S. 47; Sand, 2010, S. 41.f.). Eine weitere Form der Unterstützung der Familienpflege ist die Gewährung eines Pflegegeldes für die pflegenden Angehörigen (anhörigbidrag). Etwa die Hälfte der Kommunen bietet diese Möglichkeit an. Dabei liegen die Beträge zwischen 3.000 bis 5.000 SEK (etwa 330 und 550 Euro) im Monat. Nur in einer Kommune werden 6.800 SEK (ca. 750 Euro) im Monat bezahlt (Interview Johansson, Socialstyrelsen 2009). Diese Form der Förderung der Familienpflege hat in den 2000er Jahren wieder leicht zugenommen. Wurden in der häuslichen Altenpflege im Jahr 2000 rd. 4.600 ältere Menschen in Schweden von ihren Angehörigen gepflegt, die dafür einen Geldbetrag von der Kommunen erhielten, so lag ihre Zahl im Jahr 2006 bei 5.100 (Socialstyrelsen 2008a, S. 22). Allerdings war in der

218

Im Jahr 1999 waren es rund 7.600 Personen, die die Unterstützung in Anspruch nahmen (SKL 2009, S. 25, Szebehely 2005c, S. 178)

283

Vergangenheit die Inanspruchnahme um ein Vielfaches höher: Zu Beginn der 1980er Jahre wurde der Geldbetrag für pflegende Angehörige von rund 41.000 Personen in Anspruch genommen (Sand 2010, S. 42). Bereits seit den 1940er Jahren gibt es Geldbeträge für pflegende Angehörige (Szebehely 2005c, S. 178). Es gibt aber auch für Angehörige die Möglichkeit, sich von der Kommune als Pflegekraft für den zu pflegenden Familienangehörigen formell anstellen zu lassen (anhöriganställda). Sie erhalten dann das gleiche Gehalt wie eine Krankenpflegehelfer/in (Johansson, Moss 2004, S. 20). Diese Form der Unterstützung der Familienpflege scheint allerdings an Bedeutung zu verlieren. Im Jahr 2000 wurden nur knapp 2.400 ältere Menschen von ihren Angehörigen gepflegt, die dafür von den Kommunen angestellt wurden. Die Zahl sank auf knapp 1.900 Ältere im Jahr 2006 (Socialstyrelsen 2008a, S. 22). In den 1970er Jahren waren etwa 24.000 Personen als pflegende Angehörige angestellt (Sand 2010, S.43). Mit der Anstellung und der Höhe des Entgeltes zielt das schwedische Programm auf eine Formalisierung und nicht nur auf eine Anerkennung der familiären Pflegearbeit wie in Deutschland. Wie Kröger (2005, S. 270) anführt, stellt diese Form der öffentlichen Unterstützung, die die Grenze zwischen formaler und informeller Pflege überschreitet, etwas Besonderes dar: ―Such a major crossing of the boundary between informal and formal care would be unthinkable in most other countries― (ebd.). Allerdings steht die öffentliche Unterstützung durch Geldleistungen nicht grundsätzlich für die Pflegebedürftigen und ihre Angehörigen zur Wahl, da es hierfür kein nationales Gesetz gibt. Jede Kommune entscheidet selbst, ob und in welcher Form sie diese öffentliche Unterstützung

gewähren

möchte.

Geldleistungen

werden

meist

in

besonderen

Pflegesituationen gewährt (Dallinger, Theobald 2008, S. 95, Johansson 2004, S. 34). Eine stärkere Rolle der Familie wie auch der Freiwilligenorganisationen im Pflegebereich wird im nationalen Handlungsplan für die Altenpolitik von 1998 betont (nationella handlingsplan för äldrepolitiken; Regeringens prop. 1997/98:113).219 Dort werden die Kommunen aufgefordert, die Familienpflege zu unterstützen. Hierfür ist ein besonderer Förderbetrag für eine Initiative (Anhörig 300) vorgesehen, mit dem die Familienpflege unterstützt werden soll: In den Jahren 1999 bis 2001 stellt die Regierung jährlich 100 219

In dem nationalen Handlungsplan von 1998 werden allerdings die grundlegenden Ziele der schwedischen Altenpflege bekräftigt, wonach die Altenpflege weiterhin öffentlich finanziert und nach dem individuellen Bedarf der älteren Menschen und nicht nach deren Kaufkraft bereitgestellt werden soll (SOU 2001, S. 111). In dieser Hinsicht blieb die schwedische Altenpflege also unverändert: die im nationalen Handlungsplan von 1998 genannten Ziele waren deckungsgleich mit denen im Gesetz über die sozialen Dienste von 1982 (Socialtjänstelagen) (Szebehely 2000, S. 171).

284

Millionen SEK (entspricht insgesamt knapp 32 Millionen Euro) im Rahmen dieser Initiative bereit (Socialstyrelsen 2002b). Dabei ist für die Umsetzung auch eine Zusammenarbeit mit Freiwilligenorganisationen, insbesondere mit den Pensionärsorganisationen, dem Roten Kreuz und kirchlichen Organisationen, vorgesehen (Regeringens proposition 1998, S. 112). Um den Betrag zu erhalten, müssen die Kommunen mit den Freiwilligenorganisationen kooperieren. Nach Jägermalm (2005, S. 27) ist dies daher das erste Mal, dass der schwedische Staat diese Form von Unterstützung der informellen Pflege gewährt. Wenngleich diese staatliche Unterstützung nur einen Bruchteil dessen ausmacht, was die Kommunen insgesamt für die Altenpflege ausgeben, stellt sie dennoch eine bedeutende Förderung der informellen Pflege dar (ebd.). Im Jahr 2005 beschließt die Regierung, einen jährlichen Betrag von 25 Millionen SEK für die Entwicklung verschiedener Unterstützungsformen in den Kommunen. Ab dem Jahr 2006 wird der Betrag um 100 Millionen Kronen erhöht. Im Jahr 2007 wird die Errichtung eines nationalen Zentrums für die Angehörigenpflege beschlossen und im darauffolgenden Jahr umgesetzt (Sand 2010, S.24). Seit dem Jahr 2009 sind die Kommunen nach dem überarbeiteten Gesetz für Soziale Dienste (5. Kapitel, 10 § Socialtjänstlag) verpflichtet, familiäre Pflegerinnen zu unterstützen (Socialstyrelsen 2009a, S. 18).220 Dabei entscheiden die Kommunen, welche Form von Unterstützung sie gewähren. Neben Tagespflegeangebote gibt es auch die Möglichkeit einer stundenweisen Vertretung. In einigen Kommunen umfasst diese bis zu 12 Stunden im Monat, in Stockholm sind es hingegen nur 4 Stunden. Manche Kommunen offerieren den pflegenden Angehörigen hingegen Gutscheine für Theaterbesuche, fürs Kino oder Wellnessangebote (Interview mit Johansson, Socialstyrelsen 2009).221 Eine

Förderung

privater

Anbieter

im

Pflegebereich

stellt

das

Gesetz

über

Steuererleichterungen bei Haushaltsarbeiten (Lag (2007:346) om skattereduktion för hushållsarbete) dar. Das Gesetz tritt im Jahr 2007 in Kraft und ermöglicht eine Steuererleichterung von bis zu 50.000 SEK im Jahr bei der Inanspruchnahme privat bezahlter sozialer Dienste. So bieten die privaten Pflegeorganisationen „Extra-Service―, wie z.B. die

220

Eine nationale Statistik zu den Unterstützungsmaßnahmen für Angehörige gibt es bisher jedoch nicht (Socialstyrelsen 2010, S. 154). 221 Die Verpflichtung der Kommunen, pflegende Angehörige Unterstützungsmaßnahmen anzubieten, hat zudem einen zusätzlichen Effekt: Nun müssen die Kommunen allen Personen, die Angehörige wie zum Beispiel Kinder informell pflegen und betreuen, entsprechende Unterstützungsangebote machen. Zwar gibt es für die informell Pflegenden keine automatische Berechtigung für entsprechende Unterstützungsmaßnahmen, jedoch ein Recht auf eine Begutachtung ihrer Bedürfnisse (Johansson u.a. 2011, S. 342).

285

Begleitung bei längeren Spaziergängen an, die von den Nutzern „à la carte― ausgewählt werden können und selbst bezahlt werden müssen. Kommunale Anbieter dürfen diesen „Extra-Service― nicht anbieten, was mit Blick auf die Wettbewerbssituation problematisch erscheint. Es besteht auch die Möglichkeit, dass die Kinder der Pflegebedürftigen diesen Dienst für die Eltern bezahlen und dann selbst den Steuernachlass in Anspruch nehmen. Zwar ist diese Steuererleichterung nicht auf soziale Dienste im Altenpflegebereich begrenzt, ein Drittel der Nutzer war jedoch 65 Jahre und älter. Im ersten Halbjahr 2007 nahmen sie bereits fast 15.000 Personen in Anspruch (Socialstyrelsen 2009a, S. 18, Socialstyrelsen 2008a, S. 25; Socialstyrelsen 2009b, S. 17; Interview Johansson, Socialstyrelsen 2009). Ein zentralstaatliches Gesetz, das den Wettbewerb im Altenpflegebereich forciert, stellt das unter der neuen Mitte-Rechts-Regierung im Jahr 2009 in Kraft getretene Gesetz über die Wahlfreiheit (lag om valfrihetssystem, schwedische Abkürzung: LOV) dar. Mit dem Gesetz sollen die Kommunen weiter angeregt werden, im Altenpflege- und Behindertenbereich wie auch im Gesundheitswesen Wahlfreiheitssysteme oder Kundenwahlsysteme einzuführen. Sie sind nun verpflichtet, bis zum Jahr 2010 die Wahl zwischen verschiedenen Pflegeanbietern zu öffnen. Dafür wurden 280 Millionen SEK bereitgestellt, die die Sozialbehörde an die Kommunen verteilen soll (Socialstyrelsen 2009b, S. 18). Bereits in den frühen 1990er Jahre wurden in einigen schwedischen Kommunen Kundenwahlsysteme eingeführt (Edebalk, Svensson 2005, vgl. weiter unten.) Die Kundenwahlsysteme unterstützend wurde ein neues System für den landesweiten Vergleich sozialer Dienste im Bereich der Altenpflege entwickelt, das die Kosten, die Qualität und die Effizienz der Dienste transparent machen soll. Im Jahr 2007 beauftragte die Regierung die Oberste Sozialbehörde damit, einen solchen „offenen Vergleich― (Öppna jämförelser inom vården och omsorgen) zwischen den 290 Kommunen zu entwickeln, der für Pflegebedürftige und Angehörige, aber auch für die Pflegekräfte, die Manager und die privaten und öffentlichen Anbieter wie die Politiker entsprechende komparative Daten zur Verfügung stellen soll. Diese Datensammlung kann als Basis für die Pflegeentscheidungen der Individuen dienen und soll ein lokales und nationales Monitoring sowie die Evaluation der Dienste ermöglichen. Entsprechend wurde von der Obersten Sozialbehörde ein System nationaler Qualitätsindikatoren und nationaler Nutzeruntersuchungen entwickelt über die Lebensbedingungen älterer Menschen und ihrer Präferenzen (Socialstyrelsen 2009a, S. 14). Veröffentlicht werden die Berichte vom Schwedischen Verband der Kommunen und Regionen (SKL). 286

9.2.4. Steuerungswandel und Steuerungseffekte in der Altenpflege Der Steuerungswandel in der deutschen und schwedischen Altenpflege hat bei der Bereitstellung von Pflegedienstleistungen zu Verschiebungen im Wohlfahrtsmix geführt. 9.2.4.1. Deutschland In Deutschland hat das Pflegeversicherungsgesetz wesentliche Grundlagen für eine Vermarktlichung bzw. Ökonomisierung der Altenpflege gelegt (vgl. Tabelle 9.2.). Tabelle 9.2.: Ausgewählte zentrale Gesetze und Maßnahmen der deutschen Altenpflege Vermarktlichung /Privatisierung

Familiarisierung

Pflegeversicherungsgesetz 1994:

Pflegeversicherungsgesetz 1994:

Anbieterwettbewerb, veränderte ReFinanzierung der Träger

Pflegegeld, sozialversicherungsrechtliche Maßnahmen und Pflegekurse

Pflege-Weiterentwicklungsgesetz 2008:

Pflege-Weiterentwicklungsgesetz 2008:

Pflegenoten

Pflegestützpunkte, Pflegeberatung und Pflegezeit

Eigene Zusammenstellung

Mit der Einführung der Pflegeversicherung wurde der Markt für private Anbieter weiter geöffnet. Private Anbieter wurden – erstmalig im Pflegeversicherungsgesetz – rechtlich den Wohlfahrtsverbänden gleichgestellt. Die Pflegeversicherung hat damit eine „schleichende Revolution― in Gang gesetzt, die sich im gesamten Bereich der sozialen Dienstleistungen in Deutschland vollzog (Rüb 2003, S. 276).222 Die Pflegekassen sind verpflichtet, mit allen fachlich geeigneten, leistungsfähigen und wirtschaftlich arbeitenden Anbietern einen Zulassungsvertrag, auch über den tatsächlichen Versorgungsbedarf hinaus, abzuschließen. Das Pflegeversicherungsgesetz stellt somit ein bedeutsames „Marktschaffungsgesetz― (Nullmeier 2002, S. 273) dar.223 Nach Nullmeier (2002, S. 271) wurde über die Ausgestaltung der Pflegeversicherung die marktschaffende Politik in Deutschland, die ihre erste Ausprägung in der Gesundheitspolitik zu Beginn der 1990er Jahren hatte, nun auf den Bereich der sozialen Dienstleistungen ausgeweitet.

222

Auch im Bereich des Kinder- und Jugendhilfegesetzes und des Bundessozialhilfegesetzes konnten die zuständigen Stellen nun mit privaten Anbietern Verträge abschließen (Rüb 2003, S. 276). 223 Mittlerweile hat der Staat in nahezu allen Bereichen der Sozialversicherung Märkte geschaffen (Trampusch 2006, S. 312). Nach Nullmeier (2002, S. 271) setzte die marktschaffende Politik in Deutschland in den neunziger Jahren ein, erfuhr ihre erste Ausprägung in der Gesundheitspolitik und griff dann durch die Gestaltung der Pflegeversicherung auf den Bereich sozialer Dienstleistungen über.

287

Allerdings handelt es sich bei dem Altenpflegemarkt aufgrund der sozialrechtlichen Einbettung und überwiegend öffentlichen Finanzierung um einen Quasimarkt oder Wohlfahrtsmarkt (Nullmeier 2002). Die rechtliche Steuerung im Altenpflegebereich hat mit der Pflegeversicherung noch deutlich zugenommen, da die Einführung von Wettbewerb und Marktprinzipien eine Marktregulation und –ordnung notwendig machte (Klie 1998, S. 123). So haben die Pflegeanbieter auf der Betriebsebene aufgrund der gesetzlichen und administrativen Regelungen nur einen begrenzten Handlungsspielraum. Sie können nicht direkt mit den Nachfragern die Preise verhandeln. Dieser werden zwischen den Kosten- und Leistungsträgern im Rahmen Pflegesatzverhandlungen vereinbart (Hierming 2005, S. 168). Beim Personaleinsatz muss auch die Fachkraftquote nach dem Heimgesetz beachtet werden. Zudem müssen die Rahmenverträge, die zwischen den Landesverbänden der Pflegekassen und den Trägervereinigungen abgeschlossen werden, nach dem SGB XI (§ 75) einheitlich sein. Auch das Pflege-Weiterentwicklungsgesetz von 2008 mit den Pflege-Noten stellt einen weiteren Schritt in Richtung Vermarktlichung dar. Mit den Noten soll die Transparenz auf dem Markt erhöht und die Wahl für die „Kunden― erleichtert werden. Der mit der Pflegeversicherung konstituierte „Anbieterwettbewerb― (Rothgang 2000, S. 434) wird vom Gesetzgeber als zentrales Instrument zu einer Verbesserung der qualitativen und quantitativen Infrastruktur angesehen. Gleichzeitig sollen so alle Rationalisierungsreserven ausgeschöpft und somit die Pflegekosten gesenkt werden (Pabst, Rothgang 2000, S. 359). Die Pflegearbeit wurde standardisiert und die Nutzer wurden als „Kunden― definiert. Damit wurde im sozialen Feld der Pflege älterer Menschen neue Werte wie Effizienz und Marktbezug sowie Autonomie etabliert, die die traditionellen Werte von staatlicher Fürsorge und familiärer Solidarität teilweise ersetzten, oder teilweise neben diese traten (Pfau-Effinger u.a. 2008, S. 83). Der

Anbieterwettbewerb

im

Altenpflegebereich

hat

zu

einem

ausgeprägten

Verdrängungswettbewerb geführt. So waren 2007 rund 13 Prozent der Pflegeheime insolvenzgefährdet, davon bei den privaten fast 18% und bei den freigemeinnützigen und öffentlichen 8% bzw. 9% (Augurzky u.a. 2007, S.18). Im ambulanten Bereich sind rund zwei Drittel der privaten Dienste kleine Unternehmen mit bis zu 35 Beschäftigten, und nur rund jedes fünfte Unternehmen mit mehr als 150 Beschäftigten wird privat betrieben. Im stationären Bereich ist der Anteil privater Unternehmen an den großen Unternehmen mit mehr als 150 Beschäftigten deutlich höher (rd. 31%). (Statistisches Bundesamt 2007a, S.16).

288

Neben der Ökonomisierung hat die Pflegeversicherung auch die familiär erbrachte Altenpflegearbeit weiter gefördert. Zwar ist mit der Einführung der Pflegeversicherung nach Behning (1997) ein Richtungswechsel in der Sozialversicherungspolitik in Bezug auf die Bewertung von Familienarbeit zu erkennen. Denn mit dem Pflegeversicherungsgesetz ist erstmals Familienarbeit teilweise mit der Erwerbsarbeit gleichgestellt worden hinsichtlich der monetären Vergütung und der Möglichkeit, sozialversicherungsrechtliche Leistungsansprüche zu erwerben (ebd., S. 104). Allerdings ist das Pflegegeld kein Entgelt, sondern lediglich eine Anerkennung und ermöglicht auch in der höchsten Pflegestufe III mit derzeit 700 Euro keine eigenständige Existenzsicherung. Das explizite politische Ziel wird auch im Gesetzentwurf zur Pflegeversicherung deutlich: „Das Pflegegeld bietet somit einen Anreiz zur Erhaltung der Pflegebereitschaft der Angehörigen, Freunde und Nachbarn― (Deutscher Bundestag o.J., Drucksache 12/5262, S. 112). Auch das Pflegeversicherungs-Weiterentwicklungsgesetz von 2008 zielt mit der Einführung der Pflegezeit und der Einführung von Pflegestützpunkten und Pflegeberatung auf einer Förderung der familiär erbrachten Pflege. 9.2.4.2. Schweden In Schweden wurde mit der ÄDEL-Reform, der Gemeindereform und dem Fehlen einer eindeutigen zentralstaatlichen Regelung über die Bereitstellung sozialer Dienste ein Steuerungswandel in der Altenpflege zu Beginn der 1990er Jahre eingeleitet. Zentrale Gesetze und Maßnahmen der schwedischen Altenpflegepolitik seit den 1990er Jahren zielten vor allem auf eine weitere Dezentralisierung bzw. Kommunalisierung der Altenpflege, auf eine stärkere Vermarktlichung und Privatisierung sowie eine Förderung der informellen, durch Angehörige erbrachten Pflege (vgl. Tabelle 9.3.). Viele Kommunen nutzten den erweiterten Handlungsspielraum infolge der Dezentralisierung und setzten marktfördernde, vom New Public Management Konzept inspirierte Reformen im Altenpflegebereich

um,

so

vor

allem

Auftraggeber-Auftragnehmer-Modelle

und

Kundenwahlmodelle (dazu weiter unten). Mit dem Kundenwahl-System und dem Auftraggeber-Auftragnehmer-Modell

wurde

ein

Quasi-Markt

im

Altenpflegebereich

geschaffen und die Ausweitung der Pflegedienstanbieter gefördert, um den Wettbewerb in dem Bereich zu stimulieren (Svensson, Edebalk 2006, S. 11; Edelbalk 2010, S. 74; Schartau 2008, S. 24, vgl. auch Blom 2001).

289

Tabelle 9.3.: Zentrale Gesetze und Maßnahmen der schwedischen Altenpflege Dezentralisierung

Vermarktlichung /Privatisierung

Familiarisierung

ÄDEL-Reform 1992

Gemeindereform 1992

Angehörigenbeitrag + Angehörigenanstellung (bereits vor den 1990er Jahren)

Gesetz über die kommunale Gesetz über Pflegezuschuss + Freistellung Zuständigkeit für die Bereitstellung Steuererleichterungen bei seit 1989 von Sozialdienstleistungen für Haushaltsarbeiten 2007 Ältere 2006 „Offener 2007

Vergleich―

Gesetz über Wahlfreiheit 2009

seit Initiative „Anhörig 300―(1998)

die Staatliche Förderung der Angehörigenpflege seit 2005 Einrichtung eines nationalen Zentrum für die Angehörigenpflege 2007 Verpflichtung der Kommunen zur Unterstützung von Familienpfleger/innen 2009

Eigene Zusammenstellung

Neben dem Problemdruck scheinen zunächst vor allem ideologische Aspekte eine entscheidende Rolle gespielt zu haben, da es zuerst die bürgerlichen Kommunen mit hohen Zahlen an Pflegebedürftigen, Pflegekräften und einer hohen Bevölkerungsdichte waren, die die Vermarktlichung der Altenpflege förderten (Daatland 1997, S. 157, Suzuki 2001, S. 18f.; Trydegård 2001; Szebehely 2005a). Angesichts der schwierigen wirtschaftlichen Lage vieler Kommunen traten die ideologischen Motive jedoch bald zugunsten ökonomischer Motive in den Hintergrund, und der Preis wurde das entscheidende Kriterium. In vielen Gemeinden wurde ein preisbasierter Wettbewerb im Rahmen der Auftraggeber—Auftragnehmer-Verträge eingeführt (Blomqvist 2004, S. 148f.). Dazu trug auch das Gesetz über das öffentliche Auftragswesen (Lag om offentlig upphandling, schwedische Abkürzung: LOU) von 1992 bei, das den niedrigsten Preis als ausschlaggebend vorsah. Im Laufe der 1990er Jahre sind die Preisunterschiede zurückgegangen und die Qualität gewann an Bedeutung (Svensson, Edebalk 2001, S. 7). Mittlerweile erhält der Anbieter den Zuschlag, der eine vereinbarte Dienstleistung zu den niedrigsten Kosten anbietet (Edebalk 2010, S. 74). 290

Die durch die ÄDEL-Reform eingeleitete Ökonomisierung der schwedischen Altenpflege wird mit den seit 2007 in der Altenpflege durchgeführten „offenen Vergleichen― zwischen den schwedischen Kommunen und dem Gesetz über die Wahlfreiheit von 2009 weiter forciert. Dominierte in den 1990er Jahren jedoch die Kostenreduktion, so wird in den 2000er Jahren mit den Reformen der Akzent mehr in Richtung „Kundenfreundlichkeit― durch erweiterte Wahlmöglichkeiten und eine größere Transparenz verschoben. Dies wird auch anhand der Einführung einer neuen Dienstleistung im Altenpflegebereich „Fixar Malte― - deutlich, die zeigt, dass die pflegepolitischen Strategien der Kommunen nicht nur auf eine Kostenbegrenzung zielen. „Fixar Malte― ist eine ‚Berufsbezeichnung‗ für Arbeitskräfte, die als eine Art „Alleskönner― bei Menschen ab 65 Jahren einfache Tätigkeiten ausführen, wie Glühbirnen auswechseln oder Gardinen aufhängen. Dieser kommunale Service ist für die Nutzer kostenlos oder stark subventioniert, wird ohne Bedürftigkeitsprüfung angeboten und verfolgt das Ziel, häusliche Unfälle zu vermeiden und älteren Menschen die Möglichkeit zu geben, so lange wie möglich zu Hause zu leben. Im Jahr 2006 hatten bereits 82 Kommunen diese Dienstleistung eingeführt (Socialstyrelsen 2008a, S. 25; Socialstyrelsen 2009b, S. 16). Eine zunehmende Privatisierung der schwedischen Altenpflege erfolgte ebenfalls im Kontext der Dezentralisierung bzw. Kommunalisierung. Viele Kommunen schlossen Verträge mit nicht-staatlichen Pflegeanbietern ab. So stieg die Zahl privater und gemeinnütziger Anbieter im Altenpflegebereich in den 1990er Jahren an (Gustafsson, Szebehely 2009, S. 85). Zunächst nahm in den 1990er Jahren auch die Zahl der kleineren, privaten Unternehmen zu, die im Rahmen von Ausschreibungswettbewerben Altenpflegedienstleistungen bereitstellten. Später zeigten sich zunehmend Tendenzen der Unternehmenskonzentration. Einige wenige, große Unternehmen haben mittlerweile eine dominante Position im Markt. Dies ist auch auf den Preiswettbewerb zurückzuführen, der zum Ausscheiden vieler kleinerer Unternehmen beitrug (Meagher, Szebehely 2010, S. 13). Waren im Jahr 2000 noch neun große private Pflegeanbieter aktiv (Blomqvist, Murhem 2005, S. 9), sind es Ende der 2000er Jahre nur noch vier. Im Jahr 2008 teilten sich Attendo Care und Carema, zwei der vier größten Pflegeunternehmen, die Hälfte des steuerfinanzierten, privaten Pflegemarktes bzw. 6-7% des gesamten

Altenpflegemarktes.

Diese

Entwicklung

hin

zu

Großunternehmen

im

Altenpflegebereich ist das Ergebnis von Fusionen und Übernahmen seit der zweiten Hälfte der 1990er Jahre (Meagher, Szebehely 2010, S. 13).

291

Eine weitere Entwicklung ist die Familiarisierung der Altenpflege in Schweden. Der Rückgang der häuslichen und institutionellen Altenpflege, der bereits in den 1980er Jahren einsetzte, führte zu einer Verschiebung von der bezahlten, formalen Pflege in Richtung der unbezahlten, informellen Pflege in der Familie (Antman 1996, S. 67ff.; Johansson u.a. 2003, S. 276; Sundström, Johansson, Hassing 2002, S. 351; Szebehely 1995, S. 33; Johansson, Sundström, Hassing 2003). In den 1990er Jahren schritt diese Entwicklung voran, als einige Kommunen infolge der erweiterten Handlungsmöglichkeiten ihre Bedürftigkeitsprüfungen verschärften. Sie führten Tests zur familiären und ökonomischen Situation der Nachfrager nach Pflegedienstleistungen ein und beschränkten die kommunalen Leistungen auf Pflegebedürftige mit dem größten Pflegebedarf.224 Im Ergebnis wurden zum einen vor allem häusliche Dienste, wie Reinigung, Wäsche oder Einkauf von zahlreichen Kommunen nicht mehr finanziert. Zum anderen wurden viele potentielle Nachfrager aus dem öffentlichen System der Altenpflegedienste ausgeschlossen. Beide Entwicklungen führten dazu, dass zunehmend mehr ältere Menschen verstärkt auf die Unterstützung der Familie angewiesen waren (Rauch 2008, S. 277, 280; Trydegård 2004, S. 7; Szebehely 2000, S. 179f.; S. 214). National repräsentative Studien zeigen, dass der Anteil der durch die Familien geleisteten Pflegearbeit seit den 1990er Jahren deutlich steigt (Socialstyrelsen 2009, S. 18).225 Diese informelle Familiarisierung bzw. Informalisierung der Altenpflege (Trydegård 2003, S. 13) geht einher mit einer in den 1990er Jahren in Schweden zunehmenden öffentlichen „Wiederentdeckung der Familie―. Die Pflegeleistungen der Familien werden öffentlich verstärkt wahrgenommen (Socialstyrelsen 2009, S. 18). Diese verstärkte Aufmerksamkeit in staatlichen Veröffentlichungen erfolgt jedoch paradoxerweise vor dem Hintergrund einer rückläufigen Inanspruchnahme zentralstaatlicher Unterstützungsformen für pflegende Angehörige (Sand 2010, S. 42). Denn wie oben dargestellt, nahmen in den 1970er und 1980er Jahren deutlich mehr Personen das Pflegegeld oder die Möglichkeit einer kommunalen Anstellung als pflegende Angehörige in Anspruch. Auch ist die Zahl der Kommunen, die Pflegegeld oder eine Anstellung für pflegende Angehörige anbieten, rückläufig (Sand 2010, S. 43). Generell sind nach Sand226 die Unterstützungsmaßnahmen für pflegende Angehörige

224

Zwischen 1995 und 2002 sank der Anteil der Menschen über 80 Jahren, die in Schweden häusliche oder stationäre Pflege in Anspruch nahmen, von 62% auf 37%. Diese erhalten heute allerdings eine umfassendere Unterstützung als früher, was sich in den gestiegenen Kosten seit Mitte der 1980er Jahre auch wiederspiegelt: Zwischen 1985 und 2002 sind die Kosten pro Hilfsbedürftigen um 68% gestiegen (Larsson, Szebeheley 2006, S. 418). 225 So ist die Gesamtzahl der Stunden, die Freunde und Angehörige für die Pflege alter Menschen aufwenden, in den 1990er Jahren etwa zwischen 60% und 70% gestiegen (Meagher, Szebehely 2010, S. 25). 226 E-Mail von Ann-Britt Sand an die Verf. vom 11.10.2011.

292

heute weniger generös und werden restriktiver gehandhabt als in der Vergangenheit. Häufig werden sie an Migrant/innen vergeben. Auf zentralstaatlicher Ebene wird zwar in den 2000er Jahren die informelle Pflege durch Verwandte, Nachbarn oder Freunde verstärkt mit staatlichen Zuschüssen an die Kommunen gefördert. Am Vorrang der öffentlich bereitgestellten Pflege im pflegepolitischen Wohlfahrtsmix, in dem die informelle Pflege lediglich eine ergänzende Rolle spielt, wird jedoch festgehalten. So wird im Nationalen Entwicklungsplan für die Altenpflege von 2005 angeführt, dass ein gut funktionierendes und gut ausgebautes, öffentlich bereitgestelltes Pflegesystem die beste Unterstützung für die Familien von Pflegebedürftigen darstellt (Regeringens proposition 2005/06: 115, S. 156, Johansson u.a. 2011, S. 341). Seit dem Antritt der Mitte-Rechts-Regierung 2006 scheinen sich die Akzente stärker in Richtung Familiarisierung zu verschieben. Die Kommunen sind seit 2009 per Gesetz verpflichtet, die informellen, familiären Pflegekräfte zu unterstützen. Dazu zählen allerdings auch „Erholungs-Angebote― wie zum Beispiel Theaterbesuche etc. Insgesamt scheinen die kommunalen Angebote auf eine Entlastung der familiären Pfleger/innen hinauszulaufen, jedoch (bisher) wenig Anreize zu bieten, zugunsten der Familienpflege eine Erwerbsarbeit zu reduzieren oder zu unterbrechen. Zudem wird auch der eher weite Begriff der Familienpflege, zu der auch Nachbarn und Freunde gezählt werden, beibehalten (Johansson u.a. 2011, S. 342). In einer staatlichen Untersuchung vom schwedischen Finanzministerium wird jedoch mit Blick auf die begrenzten Produktivitätssteigerungen in der Altenpflege und die zukünftig absehbar steigenden öffentlichen Kosten ein Basismodel in der Altenpflege vorgeschlagen, das durch privaten Zukauf und informelle, durch die Familie erbrachte Dienste ergänzt werden kann (Björnberg 2012, S. 80; SOU 2008c, S. 195). Insgesamt wurde in den 1990er und 2000er Jahren der bis dato generöse Ansatz der schwedischen Altenpflege zunehmend eingeschränkt. Dies trifft auf die Unterstützung der Familienpflege genauso wie auf die professionelle Pflege zu. Erhielten von den Menschen über 80 Jahren im Jahr 1993 noch rd. 23 Prozent häusliche Dienstleistungen, so lag der Anteil im Jahr 2008 bei knapp 21 Prozent. Weitaus stärker als in der ambulanten Pflege war der Rückgang in der stationären Pflege. Hier sank der Anteil der 80 Jährigen und Älteren, die in einer kommunalen stationären Einrichtung untergebracht waren, von 24% auf 15% zwischen 1993 und 2008 (Socialstyrelsen 2009, S. 10).

293

9.2.5. Die reguläre Altenpflegearbeit Im folgenden Abschnitt wird untersucht, welche Anreize der Steuerungswandel in der deutschen und der schwedischen Altenpflege beim Einsatz der Pflegekräfte bzw. bei den Personaleinsatzstrategien der Pflegeanbieter bietet. Ergänzend ist zu fragen, welche Rolle die berufliche Pflegearbeit im Kontext der Debatte um Pflegequalität und Arbeitskräftemangel in öffentlichen Dokumenten spielt. 9.2.5.1. Steuerung des Personaleinsatzes Zunächst ist anzumerken, dass es weder in Deutschland noch in Schweden auf der zentralen Ebene detaillierte gesetzlichen Vorgaben zum Einsatz der Pflegekräfte in Relation zu den Pflegebedürftigen gibt. In Deutschland finden sich zwar sich im Pflegeversicherungsgesetz Angaben zu den Pflegefachkräften, und nach dem bis 2006 geltenden Heimgesetz war eine 50 prozentige Fachquote vorgesehen. Aber einen auf der Bundesebene vorgegebenen Personalschlüssel für den Altenpflegebereich gibt es nicht. Die in der Vergangenheit auf Länderebene vereinbarten Personalrichtwerte, die sog. Personalanhaltszahlen,227wurden mit der Einführung der Pflegeversicherung aufgehoben. Wären sie beibehalten worden, hätte dies im Grundsatz einer Erhaltung des Selbstkostendeckungsprinzips entsprochen. Mit der Pflegeversicherung

sollten

jedoch

die

Pflegeheime

angeregt

werden,

neue

und

wirtschaftlichere Formen auch des Personaleinsatzes zu entwickeln (Gennrich, Bösel 2002, S. 20). Die seit Einführung der Pflegeversicherung vereinbarten Personalschlüssel müssen lediglich auf Bundesländerebene in den Landesrahmenverträgen zwischen den Pflegekassen und Trägerverbänden einheitlich geregelt sein. In der Folge bestehen zum Teil erhebliche Unterschiede zwischen den Bundesländern: In Bayern betreut zum Beispiel eine Pflegekraft rein rechnerisch 2,1 Pflegebedürftige, in Thüringen müssen hingegen rechnerisch 3,87 Pflegebedürftige von einer Pflegekraft betreut werden (Hierming u.a. 2005, S. 166). Ebenfalls finden sich in den Landesverträgen Unterschiede, welche Pflegehandlung mit welcher Qualifikation durchgeführt werden darf. Die Grundpflege, die Körperpflege, Ernährung und Mobilisierung umfasst, kann sowohl von Pflegefachkräften mit einer dreijährigen Berufsausbildung wie von Pflegehilfskräften mit einer einjährigen Ausbildung oder von

227

Bis zur Einführung der Pflegeversicherung gab es in Deutschland auf Länderebene Vereinbarungen zwischen den Heimträgern und den Sozialhilfeträgern darüber, wie viele Beschäftigte pro Heimbewohner tätig sein sollten. Diese Personalanhaltszahlen wurden mit der Pflegeversicherung aufgehoben (Gennrich, Bösel 2002, S. 20).

294

Beschäftigten ohne eine pflegerelevante Ausbildung verrichtet werden. Dagegen soll die medizinisch-orientierte Behandlungspflege nur durch Pflegefachkräfte erfolgen. RheinlandPfalz hat 2004 allerdings als erstes Bundesland Pflegehilfskräften erlaubt, bestimmte Leistungen der Behandlungspflege zu übernehmen (Hierming u.a. 2005, S.167). In Deutschland gehen von der Pflegeversicherung starke indirekte und direkte Anreize aus, vor allem „kostengünstige― atypisch erwerbstätige und geringfügig qualifizierte Beschäftigte im Pflegebereich einzusetzen. Ein indirekter Anreiz der Pflegeversicherung ergibt sich aus dem erhöhten Kostendruck, unter dem die Pflegeanbieter aufgrund des Anbieterwettbewerbs, der Abkehr vom Selbstkostendeckungsprinzip und der Einführung der neuen ReFinanzierungsregeln sowie des generellen Ausgabenanstiegs stehen (H. Oschmiansky 2010a,b). Da die Personalkosten zwischen 70% und 90% der Gesamtkosten ausmachen (Kümmerling 2009, S. 151), wirkt sich der hohe Kostendruck in erster Linie auf die Personalsituation in den Einrichtungen aus (vgl. auch Daatland 1997228). Die Personalkosten geraten

als

Ort

möglicher

Einsparpotentiale

so

vorrangig

ins

Blickfeld

des

Kostenmanagements und damit auch entsprechende Methoden einer „Ökonomisierung des Faktors Personal― (Buestrich u. a. 2008, S. 64). Entsprechende Personaleinsatzstrategien umfassen zum einen Ausgliederungsstrategien („Outsourcing―) und die Nutzung neuer, privatwirtschaftlicher Rechtsformen (GmbH und Holding-Lösungen), die wiederum verbunden sind mit tarif- und arbeitsrechtlichen Deregulierungsfragen (Buestrich u.a. 2008, S. 70f.). Vor allem Einfachtätigkeiten im hauswirtschaftlichen Bereich von stationären Einrichtungen

werden

seit

längerer

Zeit

entweder

fremd

vergeben

oder

diese

Beschäftigtengruppen werden durch die Ausgründung in Service-GmbHs von geltenden Tarifverträgen abgekoppelt (Hierming 2005 u.a., S. 170). Zum anderen kommen offenkundig auch, wie in Kapitel 4 ausgeführt, Personaleinsatzstrategien zum Tragen, die auf den vermehrten Einsatz kostengünstiger geringqualifizierter und atypisch Erwerbstätiger zielen. Ein weiterer indirekter Anreiz der Pflegeversicherung, vor allem viele kostengünstige Beschäftigte einzusetzen, ergibt sich aus dem Pflegebedarf und der Versorgungssituation. So kam zum Beispiel eine Studie von Birkenbeil und Kerkhoff (1999) über die leistungsbezogene Personalbedarfsplanung in der stationären Altenhilfe in den 1990er Jahren zu dem Ergebnis, dass sich bei einer bedarfsgerechten Personalausstattung ein 228

Für Skandinavien führt Daatland (1997, S. 158) an, dass die private Bereitstellung von Dienstleistungen im Altenpflegebereich möglicherweise kosteneffektiver ist, jedoch wahrscheinlich auf Kosten der Dienstleistungsqualität geht. Denn der hauptsächliche Kostenfaktor in diesem Bereich sind das Personal und die Arbeitszeit. Daher dürften Kostenersparnisse vor allem aus niedrigeren Löhnen und /oder geringeren Personalstunden resultieren.

295

Personalmehrbedarf von rund 45 Prozent ergeben würde. Für die Schwerstpflegebedürftigen der Pflegestufe III, die oft eine zweite Pflegekraft zur Unterstützung bei der Morgen- und Abendtoilette benötigen, wäre für eine bedarfsgerechte Versorgung ein Personalschlüssel von 1: 1 für den Tagesdienst angemessen. „Dies erscheint auf den ersten Blick als hoch angesetzt, aber dieser Schlüssel entspäche einer zur Verfügung gestellten täglichen Zeit von etwas mehr als vier Stunden― (Birkenbeil, Kerkhoff 1999, S. 70). Auch wenn die Studie nicht verallgemeinert werden kann,229 liefert sie einen wichtigen Hinweis auf die mögliche Diskrepanz

zwischen

dem

tatsächlichen

Pflegebedarf

und

der

unzureichenden

Versorgungssituation. Eine solche Ausgangssituation, wie sie in der Studie beschrieben wird, dürfte keine Ausnahme sein und sie dürfte einen starken Anreiz bieten, möglichst viele „kostengünstige― Pflegekräfte einzusetzen. Das Pflegeversicherungsgesetz gibt aber auch einen direkten Anreiz zum Einsatz besonders „kostengünstiger― Arbeitskräfte, in dem es Pflegesätze vorschreibt, die „leistungsgerecht― sein müssen. Das heißt, die Pflegesätze müssen es den Pflegeheimen ermöglichen, bei wirtschaftlicher Betriebsführung, ihre Versorgungsauftrag zu erfüllen (§84, Absatz 2 SGB XI). Die Pflegesätze werden in den Pflegesatzverhandlungen prospektiv zwischen den Kosten- und den Leistungsträgern vereinbart. Dabei werden Annahmen über die zukünftige Personaleinsatzplanung gemacht, „[…] das heisst darüber, wie viel Leistungen zu welcher Zeit Pflegebedürftige bekommen müssen, damit das erforderliche Mindestmaß an qualitativer Pflege und Betreuung sichergestellt ist. Die Höhe der verhandelten Pflegesätze entscheidet letztlich darüber, wie viel Personal mit welcher Qualifikation bezahlt und beschäftigt werden kann (Hierming u.a. 2005, S. 168). Wie „leistungsgerechte― Pflegesätze zu interpretieren sind, hat das Bundessozialgericht in einem grundlegenden Urteil im Jahr 2000 verdeutlicht (vgl. Bundessozialgericht 2000). Danach sind die Träger mit Blick auf die Vergütung der Pflegekräfte angehalten, sich am jeweiligen Marktpreis zu orientieren, also externe Vergleiche mit anderen Pflegeheimen ähnlicher Größe und Art heranzuziehen. Bei der Ermittlung der Pflegeheimvergütung können demnach aufgrund der gesetzlichen Abkehr vom Kostenerstattungsprinzip „besondere― Gestehungskosten, wie z.B. ein „ungünstiger Alterskegel beim Pflegepersonal― oder „besondere― Tarifbindungen, die nicht für alle Einrichtungsträger gelten, nicht mehr

229

Die Studie wurde 1995/1996 in zwei städtischen Altenheimen in Mönchengladbach mit insgesamt 223 Bewohner/innen durchgeführt (Birkenbeil, Kerkhoff 1999). Neben dieser geringen Fallzahl ergibt sich auch das methodische Problem, dass die Zeitangaben für die Erbringung der Pflegeleistungen ausschliesslich auf Angaben der Beschäftigten basieren.

296

berücksichtigt werden können: ―[…] wer einen vergleichsweise zu hohen Personalaufwand hat, muss diesen reduzieren, wenn er nicht das Ausscheiden aus dem Wettbewerb in Kauf nehmen will― (Bundessozialgericht 2000, Punkt 7, Absatz 4, ohne Seitenangabe). Nach diesem Maßstab haben insbesondere tarifgebundene Einrichtungen Probleme, ihre Personalkosten zu refinanzieren. Denn die im Durchschnitt höheren Stundenentgelte bei den wohlfahrtsstaatlichen Einrichtungen dürften vornehmlich auf ein höheres Tarifniveau zurückzuführen sein.230 Im Januar 2009 hat das Bundessozialgericht allerdings unter ausdrücklicher Aufgabe der Rechtsprechung von 2000 neue Kriterien zur Ermittlung der leistungsgerechten Vergütung eines Pflegeheims aufgestellt, die nun auch Lohnsteigerungen und verbesserte Personalschlüssel berücksichtigen. Auch die mit dem Pflege-Weiterentwicklungsgesetz 2008 erfolgte Änderung des §72 Abs. 3 SGB XI soll sicherstellen, dass Pflegeheime und Pflegedienste ihren Beschäftigten ortsübliche Arbeitsvergütungen zahlen. Anbieter, die keine ortsübliche Vergütung zahlen, sollen von der Zulassung ausgeschlossen werden. Auf diesem Weg soll ein „massiver Qualitätsverlust in Pflegeeinrichtungen― verhindert werden (Deutscher Bundestag 2008c, S.2). Zudem führt die Bundesregierung an, dass Träger stationärer Pflegeeinrichtungen bei wirtschaftlicher Betriebsführung

„[…]

in

der

Lage

sein

müssen,

tarifvertraglich

vereinbarte

Einkommenssteigerungen ihres Personals aus den vereinbarten Pflegesätzen bzw. Pflegevergütungen zu finanzieren.[…] Dies bedeutet, dass die Entgelte nicht in derart geringer Höhe vereinbart werden dürfen, dass die Pflegeeinrichtung trotz wirtschaftlicher Betriebsführung Verluste erwirtschaften muss― (Deutscher Bundestag 2008c, S.3). In Schweden gibt es auf der gesetzlichen Ebene keine, dem Pflegeversicherungsgesetzes vergleichbaren Anreize, vor allem kostengünstige atypisch oder geringfügig Beschäftigte im Pflegebereich einzusetzen. Aufgrund des erweiterten Handlungsspielraumes im Pflegebereich haben die Kommunen jedoch seit den 1990er Jahren vor allem drei neue Steuerungsmodelle in der Altenpflege umgesetzt, die auch Auswirkungen auf den Personaleinsatz der Pflegeanbieter haben: 1. Beim Auftraggeber-Auftragnehmer-Modell (beställar-utförar-modeller, schwedische Abkürzung: BUM) sind die Rollen getrennt in einen beauftragenden Akteur, die Kommune, die den Pflegebedarf begutachtet, und in einen Auftragnehmer, der auch die Kommune oder 230

Ein Vergleich der Stundenentgelte zwischen Anbietern der Freien Wohlfahrtspflege und privat-gewerblichen Trägern im Jahr 1996 zeigt einen um 17,3% höheren Stundensatz für die wohlfahrtlichen Einrichtungen. Da die Qualifikationsstruktur, mit Blick auf die Pflegefachquote annähernd gleich war, dürfte der Unterschied vor allem auf ein höheres Tarifniveau in der Freien Wohlfahrtspflege zurückzuführen sein (Meyer 1996, S. 318).

297

aber ein privater Akteur oder eine andere Organisation sein kann (Larssen, Szebehely 2006, S.415). Bis zur der Einführung des Auftraggeber-Auftragnehmer-Modells wurden die Bewertung des Pflegebedarfs und die Bereitstellung von Pflegeleistung entsprechend des kommunalen Monopols in der schwedischen Altenpflege von den Kommunen vorgenommen. Die Trennung von Auftraggeber- und Auftragnehmer wurde von den Kommunen in den 1990er Jahren rasch angenommen. Nutzen im Jahr 1993 nur 10 % der Kommunen das Modell, waren es im Jahr 2003 bereits 82% (Gustafsson, Szebehely 2009, S. 85). Nach Wahlgren (2004, S. 1) hat das Auftraggeber- Auftragnehmer-Modell dazu geführt, dass die Beschäftigten in den 1990er Jahren in größerem Umfang als früher nur für die tatsächlich nachgefragten Stunden angestellt und bezahlt wurden. Insbesondere die unfreiwillige Teilzeitarbeit in den 1990er Jahren hat infolgedessen zugenommen (Burgade 2007, S. 66). Dies zeigt sich auch in der statitischen Auswertung in Kapitel 8, wonach seit Mitte der 1990er Jahre

insbesondere

die

sehr

kurze

Teilzeitbeschäftigung

gestiegen

und

die

Vollzeitbeschäftigung stark zurückgegangen ist. 2. Infolge der Wirtschaftskrise in den 1990er Jahren haben vor allem Ausschreibungen (anbudskonkurrens) rasch zugenommen, weil viele Kommunen sich davon eine effizientere Bereitstellung von Pflegedienstleistungen versprachen (Edebalk 2008, S. 5). Bei der Ausschreibung laden die Kommunen private und kommunale Anbieter ein, sich um die Übernahme der altenpflegerischen Dienstleistungen oder Teilen davon in einem bestimmten Gebiet zu bewerben (Larsson, Szebehely 2006, S. 415). Die offizielle politische Verantwortung bleibt bei den Kommunen, während die Anbieter die Pflegeleistung erbringen. Dabei bewerben sich im Rahmen eines Ausschreibungswettbewerbs verschiedene Anbieter; die Kommunen bestimmt dann, welcher Anbieter die Leistung erbringen soll, und bezahlt diese dafür. Zwar wurde das Instrument recht zügig eingeführt, aber mittlerweile werden nur rd. 12 Prozent der Altenpflegedienstleistungen auf diese Weise erbracht und etwa 40% der schwedischen Kommunen kaufen mehr oder weniger Altenpflegedienstleistungen auf diesem Weg vertraglich ein (Edebalk 2008, S. 5). Gerade dieses Modell dürfte einen Anreiz zum vermehrten Einsatz von „kostengünstigen― Arbeitskräften gegeben haben, zumindest zu Beginn in den ersten Jahren der 1990er Jahre, als noch der Preis das entscheidende Zuschlagskriterium für die Kommunen war. 3. Beim Kundenwahlsystem (kundvalsystem) kann der Kunde zwischen mindestens zwei Anbietern – öffentlich oder privat- wählen. Nach einer Begutachtung seiner Pflegebedürfnisse erhält der Pflegebedürftige einen Gutschein (voucher), den er bei dem Pflegeanbieter seiner 298

Wahl einlösen kann. Die überwiegend über lokale Steuern erfolgende öffentliche Finanzierung wird aber beibehalten. In einigen schwedischen Kommunen sind die Kunden zur Wahl sogar verpflichtet (Edebalk, Svensson 2005, S. 98). Untersuchungen haben gezeigt, dass manche Pflegebedürftige ihre Wahlmöglichkeiten überschätzen und andere - etwa 30 bis 50% der befragten Pflegebedürftigen - ihr Wahlrecht gar nicht kennen. Vor allem Personen mit starken physischen oder psychischen Einschränkungen haben Probleme, eine aktive Wahl zu treffen (Larsson, Szebehely 2006, S. 415).231 Kundenwahlsysteme beziehen sich vor allem auf die häusliche Pflege. Nur in einigen schwedischen Kommunen gibt es auch Kundenwahlmodelle für den stationären Bereich (Edebalk; Svensson 2005, S.98). Das Kundenwahlsystem hat vor allem in den 2000er Jahren an Bedeutung gewonnen. Zwar wurden bereits in den 1990er Jahren in einigen Kommunen verschiedene Kundenwahlsysteme eingeführt, entweder als Ergänzung oder als Alternative zu den privaten Anbietern (Socialstyrelsen 2008a, S. 25). Aber erst in den 2000er Jahren ist die Zahl der Kommunen, die ein Kundenwahl-System eingeführt haben, von 10% im Jahr 2003 auf 27% im Jahr 2006 gestiegen (Gustafsson, Szebehely 2009, S. 84ff.; Larsson, Szebehely 2006f.; Edebalk 2010, S. 74). Ob und wie das Kundenwahlsystem den Personaleinsatz der Pflegeanbieter beeinflusst, muss an dieser Stelle offen bleiben. Da die Pflegequalität seit einigen Jahren in öffentlichen Dokumenten zunehmend auch im Zusammenhang mit dem Einsatz gut qualifizierter Pflegekräfte und der Personalkontinuität diskutiert wird (vgl. folgenden Abschnitt), könnte dies auch die Wahl der Kunden entsprechend beeinflussen. Dem steht entgegen, dass für die Pflegebedürftigen möglicherweise andere Kriterien entscheidend sind. Generell ist die Arbeitsbelastung im schwedischen Pflegebereich seit den 1990er Jahren gestiegen und in Kombination mit einer Zeitverknappung, um die Pflegeaufgaben wahrzunehmen, hat dies zu wachsender Erschöpfung und langen krankheitsbedingten Abwesenheiten in den 1990er Jahren beigetragen (Szebehely 2005b, S. 92). Auch diese Entwicklung dürfte zum Zuwachs atypisch Beschäftigter vor allem in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre beigetragen haben (vgl. Kapitel 8). So ist anzunehmen, dass zum einen vermehrt Beschäftigte eingestellt wurden, die nur befristet die Krankgeschriebenen vertreten haben.

231

Manche Pflegebedürftigen sind mit der Wahl überfordert und können auch nicht auf Angehörige zurückgreifen, die dies für sie übernehmen. Die Sozialbehörden dürfen keine konkreten Pflegeanbieter empfehlen. Häufig wählen die Pflegebedürftigen dann anhand von Listen mit den Namen der Pflegeanbieter diejenigen Anbieter aus, die an erster Stelle stehen (Interview Lennarth Johansson und Mårten Wirén, Socialstyrelsen 2009). Dieses Beispiel verdeutlicht die Probleme, die mit der „Wahlfreiheit“ und dem „Kundenbegriff“ in der Altenpflege einhergehen. Es macht die Grenzen der Vermarktlichung des sozialen Bereiches ‚Altenpflege‘ deutlich.

299

Zum anderen waren möglicherweise bisher Vollzeitbeschäftigte gezwungen, aufgrund der Arbeitsverdichtung und –belastung ihre Stundenzahl zu reduzieren. Eine ähnliche Entwicklung hat es auch im deutschen Pflegebereich gegeben. Der europaweiten NEXT-Studie zufolge ist die Arbeitsbelastung und –beanspruchung des Pflegepersonals in Deutschland insbesondere in Alten- und Pflegeheimen im internationalen Vergleich besonders hoch (Simon, Tackenberg u.a. 2005, S. 53; Hasselhorn, Tackenberg, Müller 2003). Entsprechend sind auch die Pflegekräfte in Deutschland überdurchschnittlich häufig und auch länger krank232 im Vergleich zu Beschäftigten aus anderen Branchen. Diese Entwicklung hält seit einigen Jahren an und weicht vom allgemeinen Trend in anderen Wirtschaftsbereichen ab, in denen in den letzten Jahren Rückgänge bei Unfällen und Berufskrankheiten verzeichnet wurden. Da besonders der Altenpflegebereich betroffen ist, geht die Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin (2007, S. 13) davon aus, dass auch die veränderten wirtschaftlichen und rechtlichen Rahmenbedingungen seit Einführung der Pflegeversicherung in diesem Kontext eine Rolle spielen. 9.2.5.2. Die Rolle der formellen Pflegekräfte In Schweden spielen in öffentlichen Dokumenten die regulären Pflegekräfte und ihre Beschäftigungsbedingungen in der Debatte um die Pflegequalität und den steigenden Arbeitskräftebedarf eine zentrale Rolle. Ihre Bedeutung wird auf zentralstaatlicher Ebene für die Pflegequalität sehr hoch veranschlagt. In Publikationen der Obersten Sozialbehörde heißt es beispielsweise: „Die Beschäftigten sind die wichtigste Ressource im Pflege- und Betreuungsbereich, und das Ideal sind gutausgebildete Beschäftigte mit einer niedrigen Fluktuation und einem hohen Beschäftigungsgrad“(Socialstyrelsen 2010, S. 21, Übersetzung der Verf.). An anderer Stelle heißt es: „Ein hoher Beschäftigungsgrad, wenige stundenweise Beschäftigte und eine niedrige Fluktuation sind gute Voraussetzungen für Kontinuität (Socialstyrelsen 2008, S. 8, Übersetzung der Verf.). Auch der kommunale Vergleich der Altenpflege („Offener Vergleich―, siehe oben) verdeutlicht die hohe Bedeutung, die den Pflegekräften für die Pflegequalität von öffentlicher Seite beigemessen wird. Seit 2007 wird die Qualität in der kommunalen Altenpflege im Rahmen dieses offenen, indikatorenbasierten Vergleichs aller Kommunen erhoben und in

232

Im Jahr 2003 lag der durchschnittliche Krankenstand aller AOK-Mitglieder bei 4,9%, bei den Beschäftigten in den Altenpflegeheimen und ambulanten Diensten jedoch bei 5,8%. In Altenpflegeeinrichtungen fehlten die Arbeitskräfte im Durchschnitt 21,3 Kalendertage, während die Durchschnittsdauer aller AOK-Mitglieder bei 17,7 Tage lag (Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin 2007, S.13).

300

Form eines kommunalen Rankings präsentiert.233 Im ersten Vergleich in der Altenpflege von 2007 wurden 12 Indikatoren entwickelt, die auf „gute Pflege― hinweisen sollen. Davon bezogen

sich

zwei

auf

die

Personalsituation,

d.h.

deren

Ausbildung

und

die

Personalkontinuität (SKL 2007, S. 20f.). Im zweiten Vergleich aus dem Jahr 2008, der bereits 21 Indikatoren umfasst, wurde ein weiterer Personalindikator eingeführt, der zwischen schulischer und nachschulischer Pflegeausbildung unterscheidet (SKL 2008, S. 10; SKL 2007, S. 10). Zum einen wird die Ausbildung der Beschäftigten als eine der wichtigsten Vorrausetzungen angesehen, um eine gute Qualität garantieren zu können. (SKL 2007, S. 83).234 Zum anderen gilt die Personalkontinuität als ein wichtiger Qualitätsfaktor vor allem in der häuslichen, ambulanten Pflege: ―Sicherheit ist ein wichtiger Teil der Qualität in der Altenpflege. Sicherheit beinhaltet auch Kontinuität beim Personal. Dafür ist die Größe der Fluktuation bedeutsam für die älteren Menschen― (SKL 2007a, S. 92, Übersetzung der Verf.). In anderen Veröffentlichungen (beispielsweise vom schwedischen Verband der Kommunen und Regionen SKL) wird dieser Aspekt anhand des Anteils der Pflegekräfte gemessen, die innerhalb eines Jahres ihre Anstellung beenden. Im Jahr 2005 beendeten im Durchschnitt 7% der Pflegekräfte ihre Anstellung (SKL 2007, S. 92). Im „offenen Vergleich― von 2007 wird die Personalkontinuität jedoch anders gemessen. Der Indikator wird auf die häusliche Pflege begrenzt, und es wird die Anzahl der Beschäftigten gemessen, die in einem bestimmten Zeitraum - hier innerhalb von 14 Tagen - die Pflegebedürftigen betreuen. Eine niedrige Zahl gilt als ein Indikator für gute Pflege. Diese Herangehensweise ist dem Umstand geschuldet, dass es für ältere Menschen nicht leicht ist, sich auf sehr viele und häufig wechselnde Pflegekräfte einzustellen, von denen sie in ihrer Wohnung oder in ihrem Haus betreut werden. Im Ergebnis zeigt sich, dass die Pflegebedürftigen im Durchschnitt von 13 verschiedenen Pflegekräften in einem Zwei-Wochen-Zeitraum betreut werden, der niedrigste Wert lag bei 7 Pflegekräften (SKL 2008b, S. 41f.). Im Ratgeber für ältere Menschen von 2011 („Äldreguiden 2011―), der für die Pflegebedürftigen und ihre Familien konzipiert wurde und der Auskunft über jede einzelne Pflegeeinrichtung im Internet gibt,235 wurde der Indikator ‚Personalkontinuität‗ weiter verfeinert. Dieser Indikator wird gebildet anhand 233

Auch in anderen sozialen Bereichen wie im Gesundheits- oder Schulwesen wurden bereits mehrere kommunale, indikatorenbasierte Vergleiche veröffentlicht. Der erste Vergleich erfolgte 2006 im Gesundheitswesen. 234 Übersetzung der Verf. von „En av de viktigaste förutsättningarna för att garantera en god kvalitet på vård och omsorg inom äldreomsorgen är att det finns utbildad, kunnig och erfaren personal.“ (SKL 2007, S. 83). 235 Im Ratgeber für ältere Menschen von 2011 werden auch Noten für die Indikatoren angegeben, die von 1 bis 5 reichen, wobei eine 5 die beste Note darstellt. Der Nutzer kann sich die einzelnen Einrichtungen im Internet

301

1.des Anteils der Arbeitskräfte, die 85% oder mehr der Arbeitszeit arbeiten 2. des Anteil der Arbeitskräfte, die im vorigen Jahr aus der Pflege ausgeschieden sind 3. des Anteil der Pflegekräfte, die nur stundenweise arbeiten (Socialstyrelsen o.J.). Die zentrale Bedeutung, die den Pflegekräften in Schweden für eine hohe Pflegequalität von öffentlicher Seite beigemessen wird, zeigt sich schließlich auch in dem Gesetz „Lex Sarah―, das seit 1999 Bestandteil des Gesetzes für Soziale Dienste ist. 236 Dort ist im 14. Kapitel (Socialtjanstelag) festgehalten, dass die Beschäftigten im Bereich der Alten- und Behindertenhilfe Misshandlungen, Vernachlässigungen etc. dem Sozialausschuss der zuständigen Provinzialverwaltung (dem lanstingstyrelsen) melden müssen. Gleichzeitig sind sie vor Entlassungen geschützt. Der Sozialausschuss muss dann eine Untersuchung einleiten. Wird der Vorwurf bestätigt, können die verantwortlichen Ärzte oder Krankenschwestern für eine Zeit oder aber auch für immer ihre Zulassung verlieren, wobei letzteres sehr selten vorkommt. Im Jahr 2007 gab es 739 Untersuchungen und im Jahr 2008 waren es 565, davon wurden in 72% die Vorwürfe bestätigt (Socialstyrelsen 2009b, S. 63; Interview mit Mårten Wirén, Socialstyrelsen 2009). Aus Sicht der Obersten Sozialbehörde gefährdet zudem die oft kurzsichtige ökonomische Denkweise der Kommunen die langfristige Planung im Pflegebereich. Die Kommunen sind in der Altenpflege mit einem Rekrutierungsproblem konfrontiert und setzen nach Ansicht der Obersten Sozialbehörde aufgrund von Kostenerwägungen häufig schlecht ausgebildete Arbeitskräfte im Rahmen von unsicheren Beschäftigungsverhältnissen ein (Socialstyrelsen 2008a, S. 37). Auch mit Blick auf den Arbeitskräftebedarf und die Rekrutierungsprobleme werden die Beschäftigungsbedingungen der Pflegekräfte bereits seit Ende der 1990er Jahre auf zentraler Ebene thematisiert. Im nationalen Handlungsplan für die Altenpolitik von 1998, in dem langfristige Richtlinien entwickelt wurden, um das schwedische Pflegesystem dem wachsenden Pflegebedarf infolge der Alterung der Gesellschaft anzupassen, wird ebenfalls betont, dass die Beschäftigten und ihr Wissen die wichtigste Ressource im Pflegebereich seien (Regeringens proposition 1997/98:113, S. 65). In dem Bericht werden unter anderem die hohe

anzeigen lassen und die Noten für diese mit den Durchschnittswerten in der Kommune und in Schweden vergleichen (vgl. http://aldreguiden.socialstyrelsen.se/default.aspx). 236 Lex Sarah geht auf eine schwedische Studentin zurück, die 1997 in einem Altersheim als Pflegekraft arbeitete und Zeugin von Misshandlungen wurde. Sie meldete dies dem Management der Einrichtung, das jedoch nicht reagierte. Daraufhin wandte sie sich an einen Journalisten und machte die Misshandlungen publik. Dies hat im schwedischen Parlament eine große Diskussion entfacht und zu dem Gesetz (Lex Sarah) geführt (Interview mit Mårten Wirén, Socialstyrelsen, 2009).

302

Personalfluktuation und die Schwierigkeit der Personalrekrutierung angeführt (ebd., S. 40). Entsprechend

wird

als

Motiv

für

die

Ausweitung

der

Ausbildungs-

und

Weiterbildungsanstrengungen zum einen die Statuserhöhung der Beschäftigten genannt, zum anderen verbesserte Möglichkeiten, das gut qualifizierte und motivierte Personal halten zu können und neue Arbeitskräfte zu rekrutieren (ebd., S. 96). Auch auf die Erwerbsformen der Beschäftigten wird in dem Bericht Bezug genommen und für einen Übergang von der Teilzeit zur Vollzeitbeschäftigung in der Pflege plädiert. Allerdings werden in diesem Punkt keine konkreten Vorschläge gemacht (ebd., S. 70). Der nationalen Handlungsplan für die Altenpolitik von 2001 geht noch einen Schritt weiter, da

hier

die

Rekrutierungsproblematik

in

Verbindung

mit

den

problematischen

Arbeitsbedingungen in der Altenpflege gebracht und zudem eine mögliche Ursache dafür benannt wird. So sind nach dem nationalen Handlungsplan die Schwierigkeiten, das Personal zu halten oder neue Arbeitskräfte zu gewinnen, in den Organisationsveränderungen der 1990er Jahre in der Altenpflege zu sehen. In dem Bericht wird angeführt, dass durch die Rationalisierungen, Umorganisationen und die Marktöffnung eine turbulente und gespaltene Entwicklung ausgelöst worden sei. Dabei sei bisweilen der Ökonomie ein Vorrang vor den Inhalten und der Qualität der Pflege und Betreuung eingeräumt worden, was die längerfristige Entwicklung gefährde. Dies würde sich auch negativ auf die Rekrutierungsmöglichkeiten auswirken und die Möglichkeiten, das Personal zu halten und den Menschen eine gute und verlässliche Pflege anzubieten (Socialstyrelsen 2001, S. 8f.; Szebehely 2005b, S. 92). Im nationalen Handlungsplan „Jetzt investieren― von 2004 (investera nu!), eine Bildungsoffensive, die auf den Altenpflegebereich zielt, wird ebenfalls Stellung zu den Erwerbsformen genommen. In dem Handlungsplan wird mit Blick auf den steigenden Pflegekräftebedarf die Ausweitung des Arbeitskräfteangebotes für notwendig erachtet und insbesondere für eine Ausweitung der Vollzeitbeschäftigung, eine Reduzierung der unfreiwilligen Teilzeitbeschäftigung, eine erhöhte Beschäftigungssicherheit und sowie eine Verringerung der stundenweisen Anstellung von Pflegekräften plädiert (Socialstyrelsen 2004, S. 20, 38). In Deutschland wird auf zentralstaatlicher Ebene in öffentlichen Publikationen dem Pflegepersonal,

seinen

Beschäftigungsbedingungen

und

seiner

Bedeutung

für

die

Pflegequalität keine, mit der in Schweden, annähernd vergleichbare Aufmerksamkeit zu Teil. Eine Erklärung hierfür mag sein, dass das Thema „Pflegebedürftigkeit― bzw. „Altenpflege― verstärkt erst mit der Debatte um die Pflegeversicherung Ende der 1980er Jahre/Anfang der 303

1990er Jahre auf die Bundesebene kam. Darüber hinaus dürfte auch die generelle Konzentration der öffentlichen Pflegedebatte in Deutschland auf die Pflegeversicherung und ihre Weiterentwicklung zur Vernachlässigung der regulären Pflegearbeit beigetragen haben. Der Diskurs um den Pflegeberuf bzw. die „Verberuflichung― der Altenpflege scheint seit dem Altenpflegegesetz von 2003 (vgl. Kapitel 10) auch an Bedeutung eingebüßt zu haben. Allerdings könnten der sich immer stärker abzeichnende Arbeitskräftemangel in der Pflege und die Rekrutierungsschwierigkeiten zu einem größeren öffentlichen Interesse an der regulären Pflegearbeit und den Beschäftigungsbedingungen führen. Dies zeigt beispielweise eine im Jahr 2010 vom Statistischen Bundesamt und dem Bundesinstitut für Berufsbildung herausgegebenen Studie über den Personalbedarf in der Pflege. Dort sehen die Autoren in der Beschäftigtenstruktur

der

Pflegekräfte

eine

mögliche

‚Stellschraube‘,

um

dem

Fachkräftemangel zu beheben. Danach würde eine Umwandlung von geringfügigen Beschäftigungsverhältnissen in Teilzeitverhältnisse oder der Teilzeit- in Vollzeitverhältnisse beziehungsweise eine Anhebung der geleisteten Wochenstunden bei Teilzeit- oder geringfügig Beschäftigten den Pflegepersonalengpass verzögern (Afentakis, Maier 2010, S. 1001). 9.3.

Die Frage nach der Pfadabhängigkeit: Wie hat sich die pflegepolitische Steuerung der Altenpflege seit den 1990er Jahren verändert?

An dieser Stelle ist zunächst zu klären, ob die pflegepolitischen Gesetze und Regelungen in Deutschland und Schweden innerhalb der jeweiligen sozialpolitischen Entwicklungspfade der beiden Länder zu verorten sind oder ob sie eine Abweichung oder gar einen Bruch markieren. Im Anschluss wird danach gefragt, ob und wie sich die pflegepolitische Steuerung der Altenpflegearbeit verändert hat. In Deutschland finden sich in der wissenschaftlichen Debatte unterschiedliche Positionen, ob die Einführung der Pflegeversicherung eine pfadabhängige Entwicklung oder eine Pfadabweichung darstellt. So zeigt nach Rothgang (1994, S. 168f.) der Diskussionsprozess um

die

Pflegeversicherung,

dass

sozialversicherungszentrierte

Vorstellungen

als

ordnungspolitische Muster immer noch ungebrochen vorherrschen und dass die Sozialpolitik pfadabhängig geprägt ist. Alle Veränderungen der Pflegeversicherung greifen nach Rothgang (ebd. S. 165) lediglich Entwicklungstendenzen auf, die bereits in der Gesetzlichen Krankenversicherung angelegt waren. Auch mit Blick auf den Übergang vom Bedarfs- zum Budgetprinzip sieht Rothgang (ebd. S. 182) die Pflegeversicherung in der Kontinuität der 304

Gesetzlichen Krankenbversicherung. Die Pflegeversicherung ginge nur einen Schritt weiter und markiere die endgültigen Abkehr vom Bedarfsprinzip. Andere Autoren interpretieren die Abkehr von zentralen sozialrechtlichen Prinzipien als Bruch mit der bisherigen sozialpolitischen Tradition. So sieht Landenberger (1994) die Pflegeversicherung als Vorboten für einen anderen Sozialstaat, da sie mehrere Brüche mit den Funktionsprämissen des bis dahin geltenden Sozialversicherungssystems beinhaltet, so die Begrenzung der Leistungsempfänger und des Leistungsvolumens sowie die Abkehr von der paritätischen Finanzierung durch Arbeitgeber und Arbeitnehmer. Auch Evers (1995, S. 23) führt an, dass die Pflegeversicherung mit Traditionen der Versicherung und Finanzierung im Sozial- und Gesundheitsbereich gebrochen hat. Denn leitendes Prinzip war in der Sozialversicherung die weitgehende Sozialisierung aller Risiken und Kosten. Nach Strünck (2000, S. 60) ist die Frage kaum beantwortbar, ob die Pflegeversicherung prinzipiell

und

langfristig

an

ihren

Wirkungen

gemessen

das

klassische

Sozialversicherungsprinzip in Frage stellt. Vielmehr sei es von der Dimension der institutionellen Regulierung abhängig, „[…] inwiefern man der Pflegeversicherung Brüche oder im Gegenteil Pfadverlängerungen traditioneller Sozialversicherunsgfelder und deren Selbstverwaltungsmechanismen zuschreibt― (ebd.). Wählt man - wie in diesem Beitrag - als Dimension die Steuerung der Altenpflegearbeit, so zeigt sich ein ambivalentes Steuerungsmuster. Einseits fördert die Pflegeversicherung die Verberuflichug und Professionalisierung regulärer Pflegearbeit. Ob die verschiedenen Bestimmungen des Gesetzes, die auf eine Aufwertung der professionellen Pflegearbeit zielen, in der Praxis gänzlich angewandt werden, hängt nicht zuletzt auch von den übrigen im Gesetz enthaltenen Steuerungsanreizen ab. Denn gleichzeitig setzt das Pflegeversicherungsgesetz auch Anreize für eine Prekarisierung der regulären Pflegebeschäftigung. Insbesondere der Wegfall des Selbstkostendeckungsprinzips und der durch die erweiterte Marktöffnung initiierte Anbieterwettbewerb stellen starke Anreize für Personaleinsatzstrategien dar, die auf einen besonders kosteneffizienten Einsatz durch Geringqualifizierte und atypische Erwerbstätige

zielen.

Betriebswirtschaftliche

Strategien,

mit

möglichst

niedrigeren

Personalkosten zu arbeiten, waren in der Altenpflege bereits vor dem Gesetz vorhanden. Doch mit der Pflegeversicherung wurde der Anreiz wesentlich verstärkt, solche Strategien zu verschärfen. Denn in erster Linie hängt das wirtschaftliche Überleben eines Pflegeanbieters (auch) von seinen Personalkosten ab, da diese den größten Anteil der Gesamtkosten

305

ausmachen. Allerdings wurde mit der Einführung des Pflege-Mindestlohnes seit 2010 eine Re-Regulierung eingeleitet. Aber

auch

die

Anreize

im

Pflegeversicherungsgesetz

zur

Verberuflichung

und

Professionalisierung der Pflegearbeit stellen partiell eine Neuerung, wenngleich auch keine Abkehr vom traditionellen sozialpolitischen Pfad dar. Schon vor der Einführung der Pflegeversicherung gab es vor allem auf Bundesländerebene Anstrengungen, die Verberuflichung und Professionalisierung der Pflegearbeit voranzubringen (vgl. Kapitel 6). Mit der Einführung der Pflegeversicherung gelangte jedoch diese Thematik endgültig auf die Bundesebene, und entsprechende Bestrebungen erfuhren einen deutlichen Schub (vgl. Kapitel 10). Daher dürften die Elemente im Pflegeversicherungsgesetz, die die Professionalisierung und Verberuflichung der Altenpflege potentiell fördern, eher für einen inkrementellen Wandel im Sinne des Konzeptes von Streeck und Thelen (2005) stehen. Andererseits

fördert

die

Pflegeversicherung,

dem

deutschen

sozialpoltischen

Entwicklungspfad entsprechend, die informelle Familienpflege. Der im Gesetz verankerte Grundsatz des Vorranges der häuslichen, familiären Pflege weist auf eine Pfadabhängigkeit hin, nach der primär die Familie für die Betreuung und Versorgung von Kindern und alten Menschen in Deutschland zuständig ist. Hinsichtlich des pflegebezogenen Wohlfahrts-Mix verfestigt die Pflegeversicherung die bestehende Arbeitsteilung zwischen Familien und den öffentlichen finanzierten Trägern, wenngleich sie zu einer Verschiebung in Richtung der von privaten Akteueren erbrachten Pflege geführt hat. Insofern trifft die von Leitner (2003) angeführt Kategorisierung der deutschen Altenpflege als explizit familialistisches System zu zu (vgl. Kapitel 4.2.3.). Expliziter Familialismus liegt nach Leitner dann vor, wenn die Familie aufgrund mangelnder öffentlicher Angebote die Pflege erbringen muss und wenn der Staat sie darin unterstützt. Kümmerling zufolge hat sich der Wohlfahrtsstaat zwar verändert, „[…] bleibt aber im Wesentlichen in seiner Weiterentwicklung pfadabhängig, in dem er an dem Subsidaritätsprinzip auf Kosten der weiblichen Bevölkerung festhält― (Kümmerling 2009, S. 137). Ein paradigmatischer Wandel, der nach Hall (1993) eine Veränderung der Instrumente, ihrer Rangfolge sowie der Ziele umfasst, ist bei der Pflegeversicherung daher insgesamt nicht eindeutig erkennbar. Auch die veränderte Re-Finanzierung der Träger, das heisst die Abschaffung des Selbstkostendeckungsprinzips zugunsten der leistungsgerechten Vergütung, die hier als die bedeutenste Veränderung durch die Pflegeversicherung gewertet werden, stellen in dieser Perspektive nur einen Instrumentenaustausch dar. Ein paradigmatischer 306

Wandel oder ein Wandel dritter Ordnung nach Hall wäre zum Beispiel eine wesentlich konsequentere Förderung der professionellen, qualifizierten Pflegearbeit auf Kosten der Familienpflege, die auch mit entsprechend verbesserten Arbeitsbedingungen inklusive einer deutlichen Anhebung der Löhne einhergehen müsste. Zwar lassen sich mit dem Pflege-Qualitätssicherungsgesetz und dem Heimgesetz bzw. der Heimpersonalverordnung weitere gesetzliche Maßnahmen anführen, die längerfristig eine Pfadabweichung im Sinne einer intensivere Formalisierung der Pflegearbeit zu Lasten der Familienpflege hätten einleiten können. Beide Gesetze zielten - weitaus expliziter als die Pflegeversicherung - auf eine stärkere Verberuflichung und Professionalisierung der formellen Pflegearbeit. Sie gelten jedoch mittlerweile beide nicht mehr in der ursprünglichen Fassung

und

dürften

zudem

auch

von

den

kostenbegrenzenden

Anreizen

des

Pflegeversicherungsgesetzes gebremst worden sein. Folgt man dem Konzept von Streeck und Thelen (2005) zum inkrementellen Wandel, stellt sich

die

Gleichstellung

der

privaten

Anbieter

mit

den

freigemeinnützigen

Wohlfahrtsorganisationen als eine Abweichung (drift) dar. Zusammen mit der Abschaffung des Selbstkostendeckungsprinzips stellt die Pflegeversicherung eine inkrementelle Reform dar, die zwar keine neuen sozialpolitischen Ziele beinhaltet, aus der sich jedoch weitreichende Veränderungen mit Blick auf die Bereitstellung von sozialen Dienstleistungen ergeben. Das schwedische Weichenstellungsgesetz – die ÄDEL-Reform – gilt als die größte Reform im Gesundheitswesen der 1990er Jahre. Sie blieb jedoch mit der Übertragung der Verantwortung für die nicht-medizinische Pflege an die Kommunen auf einen organisatorischen Wandel beschränkt. Auch andere pflegepolitische Maßnahmen und Regelungen der 1990er Jahren orientierten sich nach Trydegård (2003, S. 2) gleichbleibend an dem traditionellen sozialpolitischen Entwicklungspfad in Schweden. Das überarbeitete Gesetz über soziale Dienste von 2001 knüpft beispielsweise an dem Gesetz von 1982 an, nach dem jeder seinen Bedürfnissen entsprechend ein Recht auf Unterstützung hat. Der Steuerungswandel im schwedischen Altenpflegebereich setzte vor allem durch das Zusammenwirken der ÄDEL-Reform mit der Gemeindereform ein, die den Kommunen größere Handlungsspielräume ermöglichte. Infolge dieser Dezentralisierung nahmen die Unterschiede in der Bereitstellung sozialer Dienste in den Kommunen deutlich zu, so dass es nach Trydegård und Thorslund (2000a, S. 19) angemessen erscheint, mit Blick auf die 1990er Jahre eher von schwedischen Wohlfahrtskommunen statt von einem einheitlichen

307

Wohlfahrtsstaat zu sprechen.237 Mittlerweile haben Trydegård und Thorslund (2010) zufolge die

Dezentralisierungstendenzen

im

Laufe

der

2000er

Jahre

nachgelassen.

Die

geographischen Unterschiede in der Bereitstellung von Pflegedienstleistungen sind zurückgegangen, und die Kommunen passen ihre lokale Pflegepolitik zunehmende dem nationalen Durchschnitt an. Lässt sich dieser, indirekt durch die ÄDEL-Reform mit ausgelöste Steuerungswandel im Altenpflegebereich, der zu einer stärkeren Infomalisierung, Privatisierung und seit den 2000er Jahren auch zu einer stärkeren Familiarisierung führte, als einen Pfadbruch bezeichnen? In der wissenschaftlichen Debatte finden sich hierzu unterschiedliche Einschätzungen. Blomqvist (2004)

führt

beispielsweise

an,

dass

der

Steuerungswandel

im

schwedischen

Altenpflegebereich wie auch in anderen sozialen Bereichen eher qualitativer denn quantitativer Natur ist. Sie wertet die veränderte politische Orientierung im Sozialbereich, die sich in der Rückkehr privater Akteure im Sozialbereich seit den 1950er Jahren zeigt, als das auffälligste Merkmal: Sollten ursprünglich die sozialen Dienste vor den Marktkräften geschützt werden, um eine möglichst große soziale Gleichheit zu erzielen, so sind diese Werte heute in der schwedischen Sozialpolitik deutlich schwächer: „In the 1990s, the public sector become to be seen by Swedish policy-makers as a service producer first and foremost, whose main task it was to satisfy citizen demands―(Blomqvist 2004, S. 151). Mit Blick auf die Altenpflege führt Szebehely (2000, S. 197f.) aus, dass sich die Prinzipien der Versorgung älterer Menschen – nämlich die Versorgung nach dem individuellen Bedarf nicht grundsätzlich geändert haben. Allerdings stellen die Bedürftigkeitsprüfungen bei der Erteilung kommunaler Hilfe, bei denen auch nach der Wohnortnähe von Angehörigen gefragt wird, ein Abrücken vom skandinavischen Model dar, bei dem das Individuum und nicht die Familie das Ziel der staatlichen Interventionen ist. Dies sei zudem auch ein Abrücken vom schwedischen Familienrecht, wonach die erwachsenen Kinder nicht verpflichtet sind, für ihre Eltern zu sorgen. Auch nach Ansicht von Rauch (2008) hat sich das schwedische Altenpflegesystem von einem universellen System hin zu einem stärker selektiven System hin entwickelt, in welchem strukturelle Einschnitte vorgenommen wurden. Daatland (1997, S. 159) führt an, dass mit Blick auf die gesamten öffentlichen Ressourcen die Veränderungen im Altenpflegebereich eher geringeren Ausmaßes sind und nicht für einen 237

Unterschiede zwischen den Kommunen in der Altenpflegepolitik gab es schon seit den 1980er Jahren. Der Studie von Trydegård und Thorslund (2000b, S. 19f.) zufolge haben diese Unterschiede jedoch in den 1990er Jahren zugenommen. Die Kommunen schienen die veränderten zentralstaatlichen Regulierungen in Abstimmung mit ihren eigenen institutionellen Traditionen zu implementieren. Mit dem Konzept der Pfadabhängigkeit lassen sich die kommunalen Unterschiede in der Altenpflegeversorgung erklären.

308

paradigmatischen Wandel stehen. Die expansive Periode der Wohlfahrtsstaatsentwicklung in Schweden sei lange vorbei und die Ambitionen der letzten Dekaden seien darauf gerichtet, das etablierte Niveau aufrecht zu halten. Zudem sei in den 1990er Jahren das Niveau in Relation zur Zahl der älteren Menschen sehr moderat zurückgegangen (Daatland 1997, S. 159). Mit Blick auf die Auswirkungen für ältere Menschen stellen sich nach Daatland (ebd.) die Veränderungen hingegen radikaler dar. Danach haben die Veränderungen der Wohlfahrtspolitik für ältere Menschen zu einer Verschiebung von der universellen hin zu stärker bedarfsorientierten Bereitstellung von Diensten geführt. Auch hat sich die Rolle des Zentralstaates in dem Bereich verändert, von einer direkten, ambitionierten zu einer eher indirekten und residualen Rolle. Generell führt Daatland (1997, S. 160) mit Blick auf die Entwicklung der Altenpflegepolitik in Skandinavien238 an, dass Veränderungen der Pflegepolitik in zwei Richtungen erkennbar werden: zum einen eine Rückkehr zu konservativen Traditionen (hinsichtlich der Bedarfsorientierung bei der Bereitstellung sozialer Dienste) und zum anderen eine Entwicklung hin zu mehr liberalen, marktorientierten Lösungen (ebd.). Diese Einschätzung kann noch durch die zunehmende Familiarisierung der schwedischen Altenpflege ergänzt werden, die zunächst vor allem in einer stärkeren Thematisierung in öffentlichen Dokumenten erfolgte und seit Ende der 1990er Jahre sich auch in einer stärkeren öffentlichen Förderung niederschlägt. Hinsichtlich der Steuerung der Altenpflegearbeit sind vor allem fünf Aspekte auf der zentralstaatlichen Ebene von Bedeutung, die in einem Spannungsverhältnis zueinander stehen.

Erstens nimmt der Zentralstaat eine neutrale Position ein und überlässt überwiegend der kommunalen Ebene die Regulierung der regulären Altenpflege. Die Dezentralisierung und aber auch die Privatisierung im Bereich der Altenpflege können als ein Rückzug der staatlichen Verantwortung für die öffentliche Altenpflege interpretiert werden (Brodin 2005, S. 103; Blomberg, Edebalk, Petersson 2000). Aber auch auf kommunaler Ebene hat sich der Staat als Arbeitgeber im Pflegebereich zumindest partiell zurückgezogen. Zweitens wurde die Re-Finanzierung der formalen Altenpflegearbeit in den 1990er Jahren verändert. Die Kommunen erhalten seither anstelle der pflegebezogenen staatlichen Zuschüsse einen Pauschalbetrag, der die Zahl der eingesetzten Pflegekräfte nicht mehr berücksichtigt und einen Anreiz bietet, bei Personaleinsatzstrategien stärker die Kosten zu berücksichtigen.

238

In dem Beitrag verweist Daatland (1997) auf die partiell unterschiedliche Entwicklung in Schweden, Dänemark und Norwegen, hebt jedoch an verschiedenen Stellen Schweden gesondert hervor.

309

Drittens fördert der Zentralstaat seit Ende der 1990er Jahre zunehmend die informelle Familienpflege. Zwar sind die staatlichen Förderbeträge dafür noch vergleichsweise gering. Angesichts des demographischen Wandels erscheint ihre Ausweitung in absehbarer Zukunft jedoch denkbar. Für die formelle Pflegearbeit könnte dies längerfristig zwei Konsequenzen haben. Zum einen wird mit der zunehmenden staatlichen Förderung der Familienpflege dem formellen Pflegebereich Geld entzogen, was zusätzliche Anreize zu kostensparenden kommunalen Personaleinsatzstrategien geben könnte. Zum anderen wird mit einer starken Ausweitung der Familienpflege der Wert und die Bedeutung der professionell erbrachten und bezahlten Pflegearbeit tendenziell in Frage gestellt. Viertens erfolgte in den Kommunen einer Konzentration der Pflege auf die Menschen mit dem größten Pflegebedarf. Dies führt dazu, dass Menschen, die einen nicht-anerkannten Unterstützungsbedarf haben, auf Hilfe außerhalb des öffentlichen Systems angewiesen sind, also auf die Familie oder privat finanzierte Leistungen. Fünftens schließlich wird auf zentralstaatlicher Ebene seit Ende der 1990er Jahre im Kontext des Arbeitskräftebedarfs und der Pflegequalität die zentrale Bedeutung der Pflegekräfte zunehmend thematisiert. In offiziellen Dokumenten wird für einen möglichst kontinuierlichen Einsatz der Pflegekräfte plädiert. Ebenso sollen die Arbeitszeiten der Teilzeitbeschäftigten ausgeweitet und den Pflegekräften eine Pflegeausbildung – sofern nicht vorhanden – angeboten werden. Während die drei erstgenannten Punkte Raum und Anreiz bieten, beim Personaleinsatz im Pflegebereich verstärkt eher atypisch Beschäftigte und gering qualifizierte Pflegekräfte zu berücksichtigen, weist der fünfte Punkt in die entgegengesetzte Richtung einer zunehmenden Professionalisierung und Stabilisierung der Altenpflegearbeit. Allerdings sind die direkten Steuerungsmöglichkeiten der zentralstaatlichen Ebene begrenzt – nicht zuletzt aufgrund des partiellen staatlichen Rückzugs im Altenpflegebereich. Es bleibt abzuwarten ob der landesweite

kommunale

Vergleich

der

Altenpflege,

bei

dem

auch

nach

den

Beschäftigungsbedingungen der Pflegekräfte gefragt wird, sowie die Kundenwahlsysteme zu einer stärkeren Professionalisierung und Stabilisierung der Pflegearbeit beitragen werden. Insgesamt wurden somit die Akzente in der Steuerung der Altenpflege in Schweden in Richtung Familienpflege und Privatisierung verschoben. Ein paradigmatischer Wandel ist zwar nicht zu erkennen. Es lassen sich beispielsweise keine Steuerungsziele identifizieren, die auf eine Substitution der formellen Pflegearbeit durch die Familienpflege zielen. Die Familienpflege tritt vielmehr als Ergänzung neben die, nach wie vor dominante formale Pflegearbeit. Nach dem Familialismus-Konzept von Leitner (2003) ändert auch die verstärkte öffentliche Förderung der Familienpflege (bisher) nichts an der Bewertung des schwedischen Altenpflegesystems als optional familialistisches System. Optionaler Familialismus liegt

310

Leitner zufolge vor, wenn Familien pflegen können und darin öffentlich gefördert werden, wenn sie aber auch auf ausreichend vorhandene öffentliche Dienste zurückgreifen können. Nach dem Konzept von Streeck und Thelen (2005) stellt die parallele Förderung der Familienpflege jedoch eine Schichtung (layering) dar, die langfristig zu einer Verdrängung der formalen Pflegearbeit führen kann. Sie ist damit charakteristisches Merkmal für einen inkrementellen Wandel in der pflegepolitischen Steuerung in Schweden. Auch die veränderte Re-Finanzierung der (kommunalen) Pflegeanbieter wird hier als bedeutende inkrementelle Veränderung gewertet, die modifizierte Anreize zum Einsatz der Pflegekräfte gesetzt hat. 9.4. Zusammenfassung In Deutschland und Schweden wurde zu Beginn der 1990er Jahren mit zwei zentralen „Weichenstellungsgesetzen― Quasi-Märkte oder Wohlfahrtsmärkte im Altenpflegebereich geschaffen und die Ausweitung der privaten Pflegedienstanbieter gefördert. Der daraus resultierende Anbieterwettbewerb war mit der Erwartung einer kosteneffizienteren Bereitstellung von

Pflegedienstleistungen,

einer

höheren

Pflegequalität

und

mehr

Wahlmöglichkeiten für die Pflegebedürftigen verknüpft. Die überwiegend öffentliche Finanzierung und die sozialrechtliche Einbindung dieser Wohlfahrtmärkte wurden in beiden Ländern

jedoch

beibehalten.

In

Deutschland

erfolgt

die

Finanzierung

der

Pflegedienstleistungen überwiegend über Sozialversicherungsbeiträge und in Schweden vor allem über kommunale Steuern. Während in Deutschland mit dem Pflegeversicherungsgesetz das Thema „Pflege― endgültig auf die Bundesebene gelangte, wurde in Schweden mit der ÄDEL-Reform der umgekehrte Weg eingeschlagen und eine Dezentralisierung im Altenpflegebereich eingeleitet (vgl. Tabelle 9.4.). Auch schränken seit den 1990er Jahren die Kommunen zunehmend ihre Ausgaben für den Altenpflegebereich ein, während in Deutschland die formelle Altenpflege mit der Pflegeversicherung ausgeweitet wurde.

311

Tabelle 9.4.: Steuerungswandel der deutschen und schwedischen Altenpflege seit den 1990er Jahren

Sozialrechtliche Regulierung

Deutschland

Schweden

v.a. Sozialgesetzbuch XI

v.a. Gesetz über soziale Dienste

der Sozialversicherungsbeiträge

Finanzierung Pflege

Steuern

Regulierungstypus

Quasi- bzw. Wohlfahrtsmarkt

Quasi- bzw. Wohlfahrtsmarkt

Marktöffnung

Private Anbieter werden den Private gemeinnützigen gleichgestellt Anbieter zugelassen

Re-Finanzierung der Pflegeanbieter

Neue Re-Finanzierung der Träger: Neue Re-Finanzierung der Selbstkostendeckung statt Kommunen: Pauschalbeträge leistungsgerechte Vergütung statt zweckgebundene staatliche Zuschüsse

Pflegesteuerung

Zentralisierung

gewinnorientierte sind erstmals

Dezentralisierung

Eigene Zusammenstellung

Der Steuerungswandel im Pflegebereich führte in Deutschland und Schweden zu Verschiebungen im pflegepolitischen Wohlfahrts-Mix (vgl. Tab. 9.5.). In beiden Ländern stieg die Zahl privater Anbieter, wenngleich in Schweden der Anteil der Privaten bei der Bereitstellung von Pflegedienstleistungen vergleichsweise niedrig ist (vgl. Kap. 8). Tabelle 9.5.: Steuerungswirkungen der deutschen und schwedischen Altenpflege seit den 1990er Jahren Deutschland

Schweden

Privatisierung

Privatisierung

Formalisierung

Informalisierung

Familiarisierung

Familiarisierung

Eigene Zusammenstellung

In

Deutschland

wurde

mit

der

Anerkennung

der

beruflichen

Pflege

und

der

Berufsfeldausweitung für Pflegeberufe im Rahmen der Pflegeversicherung die Formalisierung der Pflegearbeit gefördert. Dagegen nahm in Schweden infolge der Priorisierung der Pflegeleistungen für Menschen mit dem größten Pflegebedarf der Anteil der informell, zumeist durch die Familie erbrachten Pflege zu. Seit Ende der 1990er Jahre wird zudem die 312

Familienpflege in Schweden zunehmend öffentlich gefördert. Auch das in Deutschland im Rahmen der Pflegeversicherung bereitgestellte Pflegegeld stellt eine Anerkennung der familiär erbrachten Pflegeleistung dar. Mit Blick auf die Steuerung der Pflegearbeit haben die beiden Weichenstellungsgesetze in Deutschland

und

Schweden

verschiedene

Anreize

zu

kostensparenden

Personaleinsatzstrategien gesetzt. Private Anbieter wurden erstmals zugelassen bzw. den gemeinnützigen Anbietern gleichgestellt. Die Re-Finanzierungsregeln der Pflegeanbieter wurden

zugunsten

von

Pauschalbeträgen

geändert.

Schließlich

wurden

neue

Organisationsmodelle in der Altenpflege umgesetzt, die auch Rückwirkungen auf die Personaleinsatzstrategien der Pflegeanbieter haben. Neben diesen Anreizen zu kostensparenden Personaleinsatzstrategien und infolgedessen zu De-Professionalisierungs – und Prekarisierungsstrategien - lassen sich in beiden Ländern aber auch Professionalisierungs- und Stabilisierungsanreize in der pflegepolitischen Steuerung identifizieren. In Deutschland bietet bereits das Pflegeversicherungsgesetz Impulse für eine stärkere Verberuflichung und Professionalisierung, die im Altenpflegegesetz von 2003 (vgl. Kap. 11) weiter geführt wurden. In Schweden sind seit Ende der 1990er Jahre auf zentralstaatlicher Ebene Initiativen erkennbar, die auf eine stärkere Qualifizierung der Pflegekräfte und auf stabilere und längere Beschäftigungsverhältnisse zielen. In der Folge ergeben sich in beiden Ländern ambivalente Steuerungsmuster in der pflegepolitischen

Steuerung,

die

Anreize

für

De-Professionalisierungs-

und

Prekarisierungsstrategien wie auch gegenteilige Anreize beinhalten. An dieser Stelle kann zunächst festgehalten werden, dass die ambivalente pflegepolitische Steuerung, vor allem im Kontext eines verstärkten Anbieterwettbewerbs und des hohen Kostendrucks Anreize zu einer stärkeren Ausdifferenzierung des Altenpflegearbeitsmarktes bietet in ein Segment professioneller „teurer― Pflegefachkräfte mit Managementfunktionen und ein Segment mit „kostengünstigen― Pflegehilfekräften. So vermuteten Cappell und Meyer (1996, S.6) bereits kurz nach Einführung der Pflegeversicherung eine zukünftige Arbeitsteilung in der deutschen Altenpflege mit wenigen Fachkräften, die die Pflege feststellen, planen, organisieren und dokumentieren und vielen, zum Teil geringfügig Beschäftigten, die relativ preiswert die praktischen Pflegetätigkeiten übernehmen. Denn „die Grundpflege […] gilt dem Gesetzgeber im Prinzip als Jedermann und Jedefraukompetenz― (Cappell, Meyer 1996, S. 6). Trotz der angeführten deutlichen Veränderungen in der pflegepolitische Steuerung der Altenpflegearbeit in beiden Länder ist nach Hall (1996) ein grundsätzlicher, paradigmatischer 313

Wandel, der mit dem bisherigen Entwicklungspfad gebrochen hat und neue Ziele verfolgt, in der jeweiligen Pflegepolitik nicht zu erkennen. Weder wird in Deutschland nun hauptsächlich die berufliche Arbeit zu Lasten der familiären Pflege pflegepolitisch gefördert, noch wird in Schweden die reguläre Pflegearbeit substantiell zugunsten der Familienpflege minimiert. In beiden Ländern lassen sich jedoch Veränderungen der pflegepolitischen Steuerung identifizieren, die auf einen inkrementellen Wandel in den beiden Altenpflegebereichen hinauslaufen. In Deutschland sind dies die Abschaffung des Selbstkostendeckungsprinzips zugunsten der leistungsgerechten Vergütung sowie die Gleichstellung der privaten Anbieter mit den Wohlfahrtsverbänden im Rahmen der Pflegeversicherung, was nach dem Konzept von Streeck und Thelen (2005) zum institutionellen Wandel eine Schichtung darstellt. In Schweden ist es die zunehmende Förderung der informellen Familienpflege, die ebenfalls eine Schichtung im Sinne Streeck und Thelens ist, sowie die veränderten ReFinanzierungsregelungen der Pflegeanbieter. Dieser inkrementelle Wandel der Pflegepolitik trifft auf zum Teil substantielle Veränderungen in anderen Politikfeldern, die ebenfalls für den Altenpflegebereich relevant sind und in den folgenden Kapiteln 10 bis 12 ausgeführt werden. Wie sich das Zusammentreffen der Veränderungen in den Politikfeldern mit Blick auf die Steuerung und die Steuerungseffekte im Altenpflegebereich auswirkt, soll im abschließenden Kapitel 13 diskutiert werden.

10. Die Arbeitsmarktpolitik In Deutschland wie in Schweden hat die Arbeitsmarktpolitik in den 1950er und 1960er Jahren die Etablierung und den Ausbau des formellen Altenpflegesektors entscheidend beeinflusst. Die Arbeitsverwaltung war an der Schaffung eines formellen Pflegeberufes beteiligt, sie rekrutierte über arbeitsmarktpolitische Maßnahmen Personal für den Pflegebereich und förderte teilweise deren Ausbildung. Umgekehrt übernahm der Altenpflegebereich eine arbeitsmarktpolitische Integrationsfunktion. Welche Rolle die Arbeitsmarktpolitik in den beiden Ländern seit den 1990er Jahren im Altenpflegebereich gespielt hat, soll in diesem Kapitel untersucht werden. Der in Kapitel 4 diskutierte Beschäftigungsregime-Ansatz von Gallie legt nahe, dass Wohlfahrtsstaaten, die dem inklusiven Beschäftigungsregime nahe kommen, eine Vollbeschäftigungsstrategie mit einer Unterstützungsstrategie für Arbeitnehmergruppen verbinden, die potentiell ein höheres Risiko tragen, erwerbslos zu werden. Dagegen wird in konservativen Wohlfahrtsstaaten das Vollbeschäftigungsziel eher vernachlässigt, aber den qualifizierten, langjährig Beschäftigten werden umfassende Rechte eingeräumt. Mit Blick auf 314

die Arbeitsmarktpolitik lässt sich daraus ableiten, dass in konservativen Wohlfahrtsstaaten dem Sozialversicherungsprinzip entsprechend - passive Maßnahmen Vorrang vor aktiven arbeitsmarktpolitischen

Maßnahmen

haben.

Umgekehrt

kommt

der

aktiven

Arbeitsmarktpolitik in sozialdemokratischen Wohlfahrtsstaaten eine zentrale Bedeutung zu. Entsprechend wäre die Ausrichtung der Arbeitsmarktpolitik in Deutschland - stärker als in Schweden - auf den Erhalt des (einmal erlangten) Berufsstatus ausgerichtet und die Ausgaben für passive Maßnahmen der Arbeitsmarktpolitik hätten Vorrang vor den aktiven Maßnahmen. In Schweden dürften dagegen mehr finanzielle Mittel für aktive als für passive Mittel ausgegeben werden. Zunächst werden die arbeitsrechtlichen Regulierungen angeführt, da ihre Bedeutung für die Entwicklung der Erwerbsformen zentral ist. Anschließend wird die aktive Arbeitsmarktpolitik der beiden Länder und ihre möglichen Effekte auf den Altenpflegearbeitsmarkt thematisiert. Zwar gibt es in Deutschland und Schweden nur wenige arbeitsmarktpolitische Untersuchungen, die auch den Altenpflegebereich mit berücksichtigen. Gesamtdarstellungen über arbeitsmarktpolitische Maßnahmen in der Altenpflege liegen aus erhebungstechnischen Gründen nicht vor. Dennoch lassen sich mit einem Überblick über die aktive Arbeitsmarktpolitik, den Instrumentenmix in den beiden Ländern sowie pflegerelevante arbeitsmarktpolitische Maßnahmen drei Bereiche identifizieren, die für die Frage nach der Professionalisierung und Stabilisierung des Altenpflegebereichs relevant erscheinen. Abschließend wird die Frage nach der Pfadabhängigkeit in diesem Politikfeld diskutiert. 10. 1. Arbeitsrechtliche Regulierungen in Deutschland und Schweden In der Literatur wird auf den engen Zusammenhang zwischen dem Wandel der Erwerbsformen und den arbeitsrechtlichen Regulierungen hingewiesen (vgl. beispielhaft Schmid, H. Oschmiansky 2000; Numhauser-Hennig 2002; Hoffmann, Walwei 2002, H. Oschmiansky, F. Oschmiansky 2003). Auch die im Kapitel 8 beschriebenen Entwicklungen der Erwerbsformen in der Altenpflege müssen vor dem Hintergrund der modifizierten arbeitsrechtlichen Regulierungen gesehen werden. Daher soll an dieser Stelle ein Überblick über ausgewählte zentrale Veränderungen der arbeitsrechtlichen Regulierungen in Deutschland und Schweden mit Blick auf die befristete Beschäftigung, die Teilzeitarbeit und die Selbständigkeit gegeben und mit der Entwicklung in den Altenpflegearbeitsmärkten der beiden Ländern verknüpft werden. Dafür erscheint es notwendig, zunächst die Begriffe „Normalarbeitsverhältnis― und „atypische― Beschäftigung in Deutschland und Schweden einzuführen. 315

10.1.1. Erwerbsformen in Deutschland und Schweden In der internationalen sozialwissenschaftlichen Literatur sind zur Erfassung und Beschreibung von verschiedenen Erwerbsformen die Begriffe „standard employment relationship― und „nonstandard employment relationship―, aber auch „atypische― Beschäftigung („atypical employment―) üblich. Mit dem Begriff „standard employment relationship― wird in der Regel ein stabiles Arbeitsverhältnis beschrieben, das unbefristet und dauerhaft ist, eine Vollzeitbeschäftigung umfasst und arbeits- und sozialrechtlich reguliert ist. Dagegen weichen „nonstandard employment relationships― von diesem Standard ab (Vosko 2006, Bosch 2006, Rodgers 1989). In Deutschland haben sich hierfür die Begriffe „Normalarbeitsverhältnis― und „atypische Erwerbsformen― durchgesetzt (Statistisches Bundesamt 2008d; Sachverständigenrat 2008, 2004). Unter atypische Erwerbsformen werden Teilzeit-, befristete, und geringfügige Beschäftigungsverhältnisse sowie Leiharbeit/Zeitarbeit und Solo-(Schein-)Selbstständigkeit verstanden. Atypische Erwerbsformen sind mit einer Reihe von Risiken für die Beschäftigten behaftet. Diese sind materiell und sozial weniger abgesichert, auch im Alter, sie werden häufig bei Löhnen und hinsichtlich der Arbeitsbedingungen benachteiligt und ihre Situation ist oft durch eine höhere Unsicherheit gekennzeichnet und erlaubt keine längerfristige (Lebens-)planung (Weinkopf, Hieming, Mesaros 2009; S. 6; zum Normalarbeitsverhältnis vgl. Kapitel 4). In Schweden wird für „atypische― Erwerbsformen häufig der Begriff der „unsicheren Beschäftigung― (otrygg anställning, osäker anställning) benutzt, wozu neben den befristet Beschäftigten zum Teil auch Teilzeitbeschäftigte gezählt werden, die gerne mehr arbeiten würden, also unfreiwillig teilzeitbeschäftigt sind. Aber auch der Begriff der „atypischen― Beschäftigung (atypiska anställningar) findet Anwendung (Nelander, Goding 2005; Engblom 2009; Persson 1997). Demgegenüber wird zur Beschreibung einer dauerhaften, stabilen Vollzeitbeschäftigung

von

Persson

(1997)

der

Begriff

der

„traditionellen

Beschäftigungsform― (traditionella sysselsättningsformer) verwendet. Wie in Deutschland basieren auch in Schweden die sozialen Standard-Rechte auf einer dauerhaften Vollzeitbeschäftigung (Jonsson, Nyberg 2009, S. 206). Dennoch dürfte der Begriff der „traditionellen Beschäftigung― in Schweden im Vergleich zu Deutschlands „Normalarbeitsverhältnis― normativ etwas weniger aufgeladen sein, da einerseits das System der sozialen Sicherung in Schweden zum Teil auch auf den universell zugänglichen sozialen 316

Diensten beruht (vgl. Kapitel 5.1.).239 Andererseits sind in Schweden die weibliche Erwerbsbeteiligung und die Erwerbsquoten der Frauen in Vollzeitäquivalenten deutlich höher als in Deutschland (vgl. Kapitel 8.1.) und das Zweiverdienermodell dürfte dort in der sozialen Praxis häufiger als in Deutschland anzutreffen sein. Schließlich ist die Teilzeitbeschäftigung in Schweden so reguliert, dass die Löhne und Arbeitsbedingungen der Teilzeitbeschäftigten kaum von Vollzeitbeschäftigungsverhältnissen abweichen (Jonsson, Nyberg 2009, S. 195). Wie im folgenden Abschnitt dargestellt, zielten die arbeitsrechtlichen Deregulierungen in Deutschland und Schweden eher auf die „atypischen― Erwerbsformen als auf die „Normalarbeitsverhältnisse― bzw. „traditionellen Beschäftigungsformen―. 10.1.2. Arbeitsrechtliche Regulierungen in Deutschland Die erste bedeutsame arbeitsrechtliche Deregulierung erfolgte in Deutschland Mitte der 1980er Jahre. Infolge der Rezession von 1980/1981 und der gestiegenen Arbeitslosigkeit setzte

sich

im

wirtschaftswissenschaftlichen

Diskurs

in

der

Bundesrepublik

die

Leitvorstellung durch, dass mit „mehr Markt im Arbeitsmarkt bzw. im Arbeitsrecht― (Rose 2003, S. 104) der Beschäftigungskrise zu begegnen sei. Mit dem Beschäftigungsförderungsgesetz von 1985, das drei Jahre nach dem Wahlsieg der konservativ-liberalen Koalition in Kraft trat, setzte ein Abbau von arbeitsrechtlichen Regulierungen ein. Mit diesem Gesetz wurde die sachgrundlose Befristung eingeführt. Bis dato musste der maximal sechsmonatige Einsatz befristeter Beschäftigung von den Arbeitgebern grundsätzlich begründet werden. Eine befristete Beschäftigung war nun bis zu 18 Monate erlaubt (F. Oschmiansky, 2010a). Im Beschäftigungsförderungsgesetz von 1996 wurde die maximale Laufzeit auf 24 Monate verlängert und für ältere Arbeitnehmer ganz abgeschafft. Das Teilzeit – und Befristungsgesetz von 2001, das in die erste Legislaturperiode der rot-grünen Koalition fiel, behielt zwar die sachgrundlose Befristung in Form der einmaligen erleichterten Befristung ohne Sachgrund bei, wies aber auch re-regulierende Bestimmungen auf. So sollten mehrere Befristungen hintereinander beim gleichen Arbeitgeber – die sog. „Kettenverträge― – eingeschränkt werden mit der Anforderung, einen Sachgrund dafür zu benennen. Generell wurden Befristungen, mit Ausnahme der einmaligen „erleichterten― Befristung, zulässig, sofern ein Sachgrund vorliegt (H. Oschmiansky, F.

239

Ein Hinweis darauf könnte auch sein, dass in Schweden die wissenschaftliche Debatte um atypische und prekäre Beschäftigung scheinbar weniger intensiv als in Deutschland geführt wird. So führen beispielsweise Jonsson und Nyberg (2009, S. 194) an, dass der Begriff der „prekären Arbeit“ in Schweden nur selten in Schweden Anwendung findet.

317

Oschmiansky 2003, S. 41f.). Mit dem Arbeitsmarktreformgesetz von 2004 im Zuge der „Hartz-Reformen―, das eine Wende zurück zur Deregulierungspolitik darstellte und das in die zweite Legislaturperiode der rot-grünen Koalition fiel, wurde die Befristung wieder erleichtert und der Zeitraum einer sachgrundlosen Befristung erweitert. Das Gesetz erlaubt sachgrundlose Befristungen bis zu zwei Jahren und in neugegründeten Unternehmen sogar von bis zu vier Jahren (F. Oschmiansky 2010a). Auch die Regelungen für die Leiharbeit, die in der Nachkriegszeit erstmals 1972 im Arbeitnehmerüberlassungsgesetz

geregelt

worden

war,

wurden

im

Beschäftigungsförderungsgesetz von 1985 gelockert. So wurde die Überlassungsdauer, also die höchstzulässige ununterbrochene Beschäftigung einer Leiharbeitskraft bei einem Entleihbetrieb, von drei auf sechs Monate verlängert. In den folgenden Jahren 240 wurde die Überlassungsdauer schrittweise auf 24 Monate erweitert (vgl. F. Oschmiansky 2010c; Weinkopf, Vanselow 2008; Vitols 2003). Mit dem „Ersten Gesetzes für moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt― („Hartz I―) von 2003 erfolgte wiederum eine Deregulierung: Eine maximale Überlassungsdauer wurde ganz aufgehoben genauso wie sonstige, mit der Leiharbeit verbundene zentrale Einschränkungen. Im Gegenzug wurden Grundsätze der Gleichbehandlung von Leiharbeitskräften gesetzlich eingeführt, von denen allerdings per Tarifvertrag241 abgewichen werden kann (Weinkopf, Vanselow 2008, S. 10). Ende der 1990er Jahre war die geringfügige Beschäftigung242 ein für Arbeitgeber und Arbeitnehmer/innen sozialversicherungsbeitragsfreies Arbeitsverhältnis.243 Die Grenzen für die Sozialversicherungsfreiheit lagen bei einem monatlichen Verdienst von maximal 630 DM und einer regelmäßige Wochenarbeitszeit von unter 15 Stunden. Mit der Neuregelung von 1999 im Rahmen des Korrekturgesetzes sollte die geringfügige Beschäftigung aufgrund ihrer problematischen Effekte wie Mindereinnahmen für die Sozialversicherungen, unzureichender sozialer Sicherungsansprüche für die Arbeitnehmer/innnen und aufgrund ihres starken 240

Einen informativen Überblick über die rechtlichen Veränderungen bieten Weinkopf und Vanselow 2008, S.11. 241 Bekannt wurden allerdings „Billigtarife“, die zwischen Arbeitgebern und den dort agierenden „christlichen“ Gewerkschaften abgeschlossen wurden (vgl. Deinert, Kittner 2009, S. 275). 242 Sie gehört, ebenso wie die „Scheinselbständigkeit“, systematisch zwar zum Sozialrecht und nicht zum Arbeitsrecht, weist aber zu letzterem einen engen Bezug auf (Rose 2003, S. 103). 243 In der Nachkriegszeit wurde die geringfügige Beschäftigung mit der Rentenreform von 1957 neu geregelt. Danach sollte eine „Nebentätigkeit“ sozialversicherungsabgabefrei bleiben, solange sie maximal 50 Tage im Jahr umfasste und kontinuierlich mit weniger als einem Achtel der Beitragsbemessungsgrenze der Rentenversicherung vergütet wurde. Aber bereits im frühen 20. Jahrhundert gingen vor allem sog. „Stundenfrauen“ einer geringfügigen Beschäftigung nach. Anders als bei Dienstboten begründete ihre geringfügige Beschäftigung keine rechtliche Verbindlichkeit und ihre Arbeit war zudem kostengünstiger (Mayer-Ahuja 2002, S. 70f).

318

Wachstums

in

den

Sozialversicherungsfreiheit

1990er wurde

Jahren

eingedämmt

abgeschafft,

der

werden.

Arbeitgeber

Die

generelle

musste

pauschal

Sozialversicherungsbeiträge in Höhe von 22% des Verdienstes entrichten, und für die geringfügige Beschäftigung als Nebentätigkeit wurde eine Sozialversicherungspflicht eingeführt. In die entgegengesetzte Richtung zielte die Regelung von 2003 im Rahmen der Arbeitsmarktreformen („Hartz-Reformen―) von 2003: Die Vorschriften für die geringfügige Beschäftigung wurden wieder gelockert, um diese Beschäftigungsform weiter auszudehnen. So wurde die Verdienstgrenze von 325 auf 400 Euro angehoben, und die zeitliche Begrenzung von weniger als 15 Wochenstunden wurde abgeschafft. Die geringfügige Beschäftigung, die nun Minijob heißt, ist für die Beschäftigten vollständig steuer- und abgabenfrei, während der Arbeitgeber eine Pauschale in Höhe von 25%, seit 2006 30% des Verdienstes zu entrichten hat. Besonders gefördert werden die Minijobs in Privathaushalten, bei denen der Arbeitgeber nur maximal 14,27% des Verdienstes abführen muss und zudem Steuern sparen kann. Als Nebentätigkeit sind die Minijobs wieder beitragsfrei (vgl. F. Oschmiansky 2010c; Brandt 2005; Buschmann 2005, S. 302; H. Oschmiansky, F. Oschmiansky 2003, S. 52f.; Blanke 2003, S.11ff.). Schließlich ist auch die Selbständigkeit mit Blick auf die „Scheinselbständigkeit― mehrmals arbeitsrechtlich neu geregelt worden. Ende der 1990er Jahre hatte die Zahl der vermuteten sog. Scheinselbständigen deutlich zugenommen. Unter „Scheinselbständigkeit― wird eine Erwerbsform verstanden, bei der eine Erwerbsperson formal wie ein selbständiger Subunternehmer auftritt und behandelt wird. In der Praxis der Vertragsgestaltung und Durchführung ist diese Person dann aber oft von nur einem Auftraggeber abhängig, so dass die Kriterien des Arbeitnehmerstatus erfüllt sind (Rose 2003, S. 112). Mit dem „Korrekturgesetz― von 1999 wurde über eine sog. Vermutungsregel 244 versucht, die Scheinselbständigkeit einzudämmen. Die Vermutungsregel wurde bereits ein Jahr darauf entschärft und im Rahmen der Arbeitsmarktreformen von 2003/2004 in eine „widerlegbare Vermutungsregel― umgewandelt und damit weiter gelockert. Letztlich wurde damit der Versuch aufgegeben, die Scheinselbständigkeit rechtlich einzugrenzen (Rose 2003, S. 120; Blanke 2003, S.10f.; Buschmann 2005, S. 301).

244

Die im Korrekturgesetz von 1999 angeführten Vermutungstatbestände bezogen sich nicht wie zuvor auf die klassischen Definitionsmerkmale des Arbeitnehmerbegriffs, sondern auf die Art und Weise seines Auftretens am Markt. Lagen zwei der vier folgenden Kriterien vor, war von einem abhängigen Beschäftigungsverhältnis auszugehen: keine Beschäftigung eigener Arbeitnehmer, Tätigkeit für nur einen Auftraggeber, typische Arbeitsleistung von Arbeitnehmern, keine unternehmerische Tätigkeit (Blanke 2003, S. 9).

319

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass seit den 1980er Jahren in Deutschland zahlreiche arbeitsrechtliche

Deregulierungen

auf

Erwerbsformen

jenseits

der

unbefristeten

Vollzeitbeschäftigung zielten. Vorschriften für befristete Beschäftigung, die Leiharbeit, die geringfügige Beschäftigung und bestimmte Formen der Selbständigkeit wurden gelockert und somit attraktiver für Arbeitgeber und zum Teil auch für Arbeitnehmer. Vor allem in den 2000er Jahren erfolgte mit den Hartz-Reformen eine deutliche Deregulierungspolitik. Es gab aber auch Regelungen, die nicht als Deregulierung bezeichnet werden können. So wurde zum Beispiel mit dem Teilzeit- und Befristungsgesetz von 2001 ein Rechtsanspruch auf Teilzeit eingeführt. Allerdings waren solche Regelungen oft nicht freiwillig initiiert, sondern wurden vom europäischen Gesetzgeber erzwungen (Rose 2003, S. 109). 10.1.3. Arbeitsrechtliche Regulierungen in Schweden In Schweden setzte der Wandel in der arbeitsrechtlichen Regulierung verstärkt nach dem Wahlsieg der bürgerlichen Minderheitsregierung und dem Regierungswechsel Anfang der 1990er Jahre ein. Zwar war bereits 1982 der Kündigungsschutz gelockert und verschiedene Formen befristeter Beschäftigung wie die Probebeschäftigung eingeführt worden (Håkansson 2001, S. 13). Aber die betriebswirtschaftliche Denkweise in den 1990er Jahren förderte verstärkt die arbeitsrechtliche Deregulierungsentwicklung (Aronsson 2000, S.1). Danach war die schlanke Organisation das ideale Ziel, das heißt, die Organisation sollte sich auf das Kerngeschäft konzentrieren und Nebentätigkeiten und Service sollten abgeschafft bzw. ausgelagert werden. Flexibilität mit Blick auf die Nachfrage sollte dabei durch die Variable ‚Arbeitskraft‗ erreicht werden, das heißt vor allem durch den Einsatz befristeter Arbeitsplätze. Das Gesetz zum Beschäftigungsschutz (Lagen om Anställningsskydd, LAS) von 1974 sah grundsätzlich unbefristete Arbeitsverträge vor. Befristete Verträge wurden nur als Ausnahme von der Regel erlaubt, zu ihnen zählte die Projektarbeit und saisonbezogene Jobs. Mit dem Gesetz zum Beschäftigungsschutz von 1982 (Lag om anställningsskydd), 245 das das Gesetz von 1974 ablöste, wurde die Anstellung auf Probe und die befristete Beschäftigung eingeführt, die nur bei einer zeitlich begrenzten Auftragsspitze des Arbeitgebers maximal sechs Monate in einem Zeitraum von zwei Jahren erlaubt war. Seither gab es verschiedene arbeitsrechtliche Modifikationen, die meisten Änderungen waren Deregulierungen bzw. Liberalisierungen (Nordic Council of Ministers 2010, S. 235; Numhauser-Hennig 2002, S.

245

Das Beschäftigungsschutzgesetz von 1982 gilt zusammen mit dem Mitbestimmungsgesetz (Medbestämmandelagen) von 1976 als das Herzstück der schwedischen Arbeitsrechtsgesetze.

320

292; Regeringens proposition 1996/97:16, S. 28f.; 36f. Furåker, Berglund 2009, S. 213ff.; Rönmar 2010, S. 162). Im Jahr 1993 wurden unter der bürgerlichen Regierungskoalition erstmals Leiharbeitsfirmen zugelassen. Anders als in Deutschland gibt es in Schweden keine leiharbeitsspezifische Gesetzgebung, und die Leiharbeitsfirmen benötigten lange Zeit keine behördliche Zulassung. Seit 2007 ist sie jedoch wieder erforderlich (Vanselow, Weinkopf, 2009, S. 41ff.). Im Jahr 1993 wurde auch die Probezeit von sechs auf 12 Monate verlängert. Vier Jahre später im Jahr 1997 wurde unter den Sozialdemokraten mit der sog. „vereinbarten― befristeten Beschäftigung (överenskommen visstidsanställning) die wahrscheinlich bedeutsamste Flexibilisierungsmaßnahme eingeführt, die den Arbeitgebern die Möglichkeit gab, befristete Beschäftigungsverhältnisse ohne besondere Gründe zu schaffen.

In einem Drei-

Jahreszeitraum dufte diese maximal 12 Monate umfassen, und ein Arbeitgeber durfte höchsten fünf Erwerbstätige im Rahmen der „vereinbarten― Beschäftigung zum gleichen Zeitpunkt beschäftigen. Für die befristete Beschäftigung als Stellvertreter wurde ein Zeitlimit eingeführt: In einem Fünf-Jahreszeitraum darf ein Erwerbstätiger nur maximal drei Jahre befristet als Stellvertreter von einem Arbeitgeber beschäftigt werden (Nordic Council of Ministers 2010, S. 235; Numhauser-Hennig 2002, S. 292; Regeringens proposition 1996/97:16, S. 28f.; 36f., Bamber, Pochet 2010, S. 85). Im Jahr 2001 wurde ein neues Gesetz über die Wiedereinstellung von Stellvertretern eingeführt. Danach haben Personen, die länger als drei Jahre bei einem Arbeitgeber als Stellvertretung beschäftigt sind, das Recht auf eine unbefristete Beschäftigung (Bamber, Pochet 2010, S. 85). Im Jahr 2007 wurde unter der bürgerlichen Regierung die „vereinbarte― befristete Beschäftigung (överenskommen visstidsanställning) durch eine allgemeine befristete Beschäftigung (allmän visstidsanställning) ersetzt. Die allgemeine befristete Beschäftigung ermöglicht es Arbeitgebern, kurzfristige Beschäftigungsverträge abzuschließen, ohne ein besonderes Motiv anzugeben. Die Zahl der befristeten Verträge bei demselben Arbeitgeber ist seither unbegrenzt. Beschäftigte, die als Stellvertreter befristet beschäftigt sind, erhalten nun nach einer Zwei-Jahresperiode (davor drei Jahre) eine Festanstellung. Andererseits erhalten befristet Beschäftigte, die bisher in einem Fünf-Jahreszeitraum bei demselben Arbeitgeber tätig waren, erst nach zwei Jahren, statt wie bisher nach 14 Monaten, eine Festanstellung. Seit 2007 sind befristete Verträge zudem erlaubt bei einer Stellvertretungsbeschäftigung, bei Saisonarbeit und bei Personen ab 67 Jahren (Regeringens proposition 2006/07:111, S. 1; Nordic Council of Ministers 2010, S. 235). 321

Die Beschäftigung auf Abruf, die in den vergangenen Jahren die höchsten Zuwachsraten aufweist, ist anders als in Deutschland,246 nicht gesetzlich geregelt. Der Begriff ist dennoch üblich, in den Arbeitsmarktberichten des Statistischen Amtes Schweden wird der Terminus „kallas om behov― verwandt (Håkansson 2001, S. 14, vgl. auch Brunk, Olsson 2010), was sich etwa mit „Anruf nach Bedarf― übersetzen lässt. Schließlich ist noch wichtig zu erwähnen, dass das Beschäftigungsschutzgesetz dispositiv ist, so dass alle Bestimmungen über befristete Arbeitsverträge im Beschäftigungsschutzgesetz durch zentrale oder lokale Tarifverträge geändert oder ergänzt werden können (Nilsson, Nolin 2007, S. 4; Rönnmar 2001, S. 159). 10.1.4. Arbeitsrechtliche Regulierungen in beiden Ländern und die Effekte auf die Altenpflegearbeitsmärkte Erstens lässt sich hier zusammenfassend festhalten, dass zwar bereits in den 1980er Jahren in Deutschland die befristete Beschäftigung erleichtert und in Schweden der Kündigungsschutz gelockert wurde. Aber erst seit den 1990er Jahren setzten in Deutschland und Schweden wie auch in anderen Ländern der OECD verstärkte Deregulierungsmaßnahmen ein (vgl. Bamber, Pochet 2010, S. 79; vgl. die Zusammenstellung in Tabelle 10.1.).

246

In Deutschland ist die Arbeit auf Abruf im Teilzeit- und Befristungsgesetz (§12) geregelt. Danach können Arbeitgeber und Arbeitnehmer vereinbaren, dass der Arbeitnehmer entsprechend des Arbeitsanfalls seine Arbeitsleitung zu erbringen hat. Wird keine wöchentliche und tägliche Arbeitszeit vereinbart, gilt eine zehnstündige wöchentliche Arbeitszeit und die Arbeitsleistung muss in drei aufeinander folgenden Stunden erbracht werden. Der Arbeitgeber muss die Arbeit vier Tage vorher ankündigen. Per Tarifvertrag kann zugunsten des Arbeitnehmers von den Vereinbarungen abgewichen werden.

322

Tabelle 10.1.: Ausgewählte arbeitsrechtliche Regulierungen von Erwerbsformen

Befristete Beschäftigung

Leiharbeit

Teilzeitarbeit

Deutschland 1985: Wegfall des sachlichen Grundes, bis 18 Monate möglich, 1996: bis 24 Monate möglich 2001:Einschränkung von „Kettenbefristungen― + Erleichterung von Befristungen ohne sachlichen Grund

1972: erstmalig geregelt 1985: Überlassungsdauer von 3 auf 6 Monate verlängert 1994 auf 9 Monate verlängert 1997: auf 12 Monate verlängert 2002: auf 24 Monate verlängert 2003: keine Überlassungsdauer vorgeschrieben, Wegfall des Befristungs, Wiedereinstellungs- und Synchronisationsverbotes 1999: Geringfügige Beschäftigung: Sozialversicherungsfreiheit abgeschafft 2003: Minijob Geringfügigkeitsgrenze heraufgesetzt, Zeitliche Grenze abgeschafft, als Nebentätigkeit sozialversicherungsfrei

Schweden 1993: Probezeit von 3 auf 6 Monate verlängert 1997: ohne besondere Gründe bis zu 12 Monate 2001: nach 3 Jahren Stellvertretung beim gleichen Arbeitgeber führt zum Recht auf unbefristete Beschäftigung 2007: unbegrenzte Zahl von Befristungen bei einem Arbeitgeber möglich 1993 erstmalige Zulassung, keine behördliche Genehmigung nötig 2007: Leiharbeitsfirmen benötigen wieder behördliche Zulassung

Beschäftigung auf Abruf nicht im Beschäftigungsschutzgesetz (LAS) angeführt

Eigene Zusammenstellung

Zweitens erfolgten in beiden Ländern Deregulierungsmaßnahmen sowohl unter christlichliberalen bzw. bürgerlicher/Mitte-Rechts-Regierungen als auch unter sozialdemokratischen Regierungen. Drittens schließlich konzentrierten sich die arbeitsrechtlichen Deregulierungen – wie auch in anderen europäischen Ländern247 - vor allem auf die temporären Beschäftigungsverhältnisse (Siegel, Jochem 2003, 372; Nicoletti; Scapetta, Boylaud 1999, S. 49). Dieser Trend hält auch in den 2000er Jahren an, wobei in Schweden am Ende des Jahrzehntes der Arbeitsmarkt stärker dereguliert ist als in Deutschland (vgl. Tabelle 10.2.).

247

Nur in Spanien, Portugal und Finnland wurden auch die Regulierungen für die unbefristet Beschäftigten in den 1990er Jahren gelockert (Nicoletti, Scapetta, Boylaud 1999, S. 49).

323

Tabelle 10.2.: Beschäftigungsschutzregulierungen in Deutschland und Schweden (zusammengefasster OECD-Indikator) Reguläre Beschäftigungsverhältnisse

Temporäre Beschäftigungsverhältnisse

1990

1998

2008

1990

1998

2008

Deutschland

2,9

3,0

2,9

4,2

2,5

2,0

Schweden

3,1

3,0

2,7

3,8

1,8

0,7

Quelle: 1990, 1998: Nicoletti, Scarpetta, Boylaud 1999, S. 84; siehe auch Siegel, Jochem 2003, S. 373; 2008: Venn 2009, S. 8 Anmerkung: je niedriger der OED-Indikator ist, desto geringer ist die Regulierungsdichte der Arbeitsverhältnisse

Mit Blick auf die Altenpflegearbeitsmärkte zeigt sich die Bedeutung der arbeitsrechtlichen Regulierungen für deren Entwicklung. Wie in Kapitel 8 dargelegt, erfolgte der Ausbau der regulären Altenpflegearbeitsmärkte in beiden Ländern seit den 1990er Jahren vor allem über atypische Beschäftigungsverhältnisse. In Deutschland legt der zum Teil sprunghafte Anstieg der geringfügigen und der befristeten Beschäftigung sowie der Leiharbeit seit den 2000er Jahren den Schluss nahe, dass vor allem die Deregulierungen im Rahmen der Arbeitsmarktreformen von 2003 bis 2005 (HartzReformen) den Altenpflegearbeitsmarkt nachhaltig beeinflusst haben. Mit Blick auf die geringfügige Beschäftigung (Minijobs) kann sich insbesondere die Nachtund die Wochenendarbeit für Pflegekräfte aufgrund der Steuerfreiheit infolge der Arbeitsmarktreformen lohnen. Auch die bevorzugte steuerliche Förderung der Minijobs in privaten Haushalten kann Effekte auf den Altenpflegearbeitsmarkt erzielt haben. Denn auch die Pflege von alten Menschen zählt zu den haushaltnahen Dienstleistungen (Häusliche Pflege 02/2003, S. 23).248 Auch die wachsende Zahl der Leiharbeitskräfte in der Altenpflege seit 2005 dürfte vor allem im Kontext der Deregulierung der Leiharbeit im Rahmen der Hartz-Gesetze stehen. Immer öfter rekrutieren Altenheime und Sozialstationen Arbeitskräfte über Leiharbeit (Denzler 2007). Bundesweit bekannt wurde beispielsweise die Beschäftigungspraxis der auch im Altenpflegebereich tätigen evangelischen Stiftung Friedehorst in Bremen, die 2004 eigens für sich eine Leiharbeitsfirma gründete, um Mitarbeiter/innen in großem Umfang längerfristig an

248

Im Vermittlungsausschuss hatte die Opposition verhindert, dass die Minijobs nur auf den hauswirtschaftsnahen Dienstleistungen beschränkt werden (Häusliche Pflege 02/2003, S. 23)

324

sich selbst kostensparend auszuleihen.249 Die Leiharbeit wurde hier offenbar als Mittel eingesetzt,

Tarifverträge

zu

umgehen

(Baumann-Czichon

2007).

Aber

auch

die

Arbeiterwohlfahrt (AWO) und die Caritas betreiben eigene Leiharbeitsfirmen vor allem in der Pflege (Schulte 2010). Die Leiharbeitspraxis der Stiftung Friedehorst war auf Dauer angelegt und beinhaltete eine Verflechtung von Stamm- und Leiharbeitskräften. Nach Holst, Nachtwey und Dörre (2009) war hier demnach der Einsatz der Leiharbeit strategischer Natur und sollte nicht nur kurzfristige Auftragsspitzen oder einen unerwarteten Personalausfall abdecken oder als Flexibilitätspuffer dienen. Auch Dahme u.a. (2012) kommen in ihrer Studie zur Leiharbeit in diakonischen Einrichtungen zu dem Schluss, dass „Leiharbeit […] somit in vielen Fällen nicht nur zur Abfederung vorübergehender Personalengpässe, sondern vielmehr dem dauerhaften Ersetzen „teurerer― AVR-Mitarbeiter― dient (ebd. S. 28). Insgesamt dürfte die Zahl der Leiharbeitskräfte in der Altenpflege aber gering sein. Nach einer Erhebung des Bayerischen Sozialministeriums sind 0,4% aller Pflegekräfte als Leiharbeitnehmer/innen gemeldet (Altenpflege online 12/2006). Neben

der

befristeten

und

der

geringfügigen

Beschäftigung

waren

aber

auch

Vollzeitbeschäftigungsverhältnisse im Altenpflegesektor indirekt von den arbeitsrechtlichen Deregulierungen im Zuge der Hartz-Reformen betroffen: Wie in Kapitel 8 angeführt, stieg zunächst die Zahl der vollzeitbeschäftigten Pflegekräfte bis Anfang der 2000er Jahre kontinuierlich an. Dann war aber mit dem Beginn der Hartz-Reformen im Jahr 2003 ihre Zahl deutlich rückläufig. Dieser Rückgang dürfte im engen Zusammenhang mit der Deregulierung der geringfügigen Beschäftigung (den Minijobs) stehen. Es ist anzunehmen, dass - ähnlich wie

im

Gesamtarbeitsmarkt

-

die

Minijobs

einen

nicht

unerheblichen

Teil

sozialversicherungspflichtiger Beschäftigung verdrängt haben. So kam die Evaluation der Hartz-Gesetze mit Blick auf die Minijobs zu dem Ergebnis, dass „die Vermutung nahe liegt, dass zumindest ein gewisser Teil sozialversicherungspflichtiger Beschäftigungsverhältnisse mit einem eher geringen monatlichen Einkommen in Minijobs umgewandelt wurde― (RWI/ISG 2006, S. 5). Darauf hatte auch der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Lage hingewiesen: „Unterliegen bestimmte Beschäftigungsformen wie die geringfügigen Beschäftigungsverhältnisse einer (stark) reduzierten Steuer- und 249

Vom Kirchengerichtshof wurde diese Praxis 2006 als nicht vereinbar mit den kirchlichen Grundsätzen untersagt. An der Praxis scheint sich in der Folgezeit jedoch nicht viel geändert zu haben, da sich die Mitarbeitervertreter 2008 an den Petitionsausschuss des Deutschen Bundestages wandten (Sell 2008). Vor allem große Sozialkonzerne der Diakonie haben Zeitarbeitsfirmen gegründet, die zumeist 100-prozentige Töchter der Diakonischen Einrichtungen sind. Gegenüber externen Leiharbeitsfirmen bieten die Töchtergesellschaften den Vorteil, das zumeist keine verteuerung durch die Umsatzsteuer anfällt (Dahme u.a. 2012, S. 28).

325

Abgabenpflicht, kann es sich aus diesem Grund lohnen, nicht geförderte reguläre Vollzeitarbeitsplätze in „Minijobs― zu zerlegen―(Sachverständigenrat 2008, S. 334f.). Für Schweden lässt es sich nur schwer beurteilen, ob die arbeitsrechtlichen Deregulierungen in den 1990er Jahre im Vergleich zu Deutschland ähnliche Effekte auf den Altenpflegearbeitsmarkt gehabt haben. In den 1990er Jahren ging zwar die Zahl der Vollzeitbeschäftigten in der Pflege stark zurück, und die Zahl der Teilzeitbeschäftigten stieg an. Auch nahm auch die Zahl der befristet Beschäftigten zu. Ob dies jedoch vor allem auf die arbeitsrechtlichen Deregulierungen der Befristung der 1990er Jahre zurückzuführen ist, lässt sich schwer einschätzen. Denn auch die Freistellungvertretungen, die eine besondere Form der befristeten Beschäftigung und keine Deregulierung darstellen, nahmen in der Altenpflege bis Ende der 1990er Jahre deutlich zu. Auch die Zahl der stundenweise Beschäftigten, die entweder nur eine sehr kurze Spanne beschäftigt sind oder auf Abruf arbeiten, stieg erheblich. Dies lässt sich nicht auf eine Deregulierung auf zentraler Ebene, sondern auf eine fehlende Regulierung im Beschäftigungsschutzgesetz zurück führen. 10.2. Aktive Arbeitsmarktpolitik Mit dem Begriff der aktiven Arbeitsmarktpolitik werden arbeitsmarktpolitische Maßnahmen erfasst, mit denen arbeitslose oder arbeitssuchende Menschen in den regulären Arbeitsmarkt (wieder) integriert werden sollen. Zu diesen arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen zählen z.B. Fortbildungs-,

Umschulungs-

oder

Weiterbildungsmaßnahmen,

Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen sowie Lohnkostensubventionen. Davon abgrenzend umfasst der Begriff der passiven Arbeitsmarktpolitik Lohnersatzleistungen für von Arbeitslosigkeit betroffene Menschen. Seit einigen Jahren hat sich in Deutschland wie in zahlreichen anderen Ländern im Kontext des veränderten Sozialstaatsdiskurses250 auch der Begriff der aktivierenden Arbeitsmarktpolitik251 im arbeitsmarktpolitischen Diskurs etabliert (vgl. etwa Knuth 2005). Aktivierende Arbeitsmarktpolitik soll erwerbsfähige Hilfeempfänger/innen befähigen,

eine

reguläre

Beschäftigung

aufzunehmen.

Die

Gewährung

von

bedürftigkeitsgeprüften Transferleistungen wird dabei an die Bereitschaft der Empfänger geknüpft, sich aktiv Arbeit zu suchen und auch Arbeit zu ungünstigen Bedingungen zu akzeptieren (Fromm, Sproß 2008, S. 10).

250

Einen Überblick über den veränderten Sozialstaatsdiskurs bietet z.B. Dingeldey 2007. Einen Überblick über die aktivierende Arbeitsmarktpolitik bieten Bothfeld, Sesselmeier, Bogedan 2009; zum Begriff „workfare“, seinen historischen Wurzeln und dem deutschen Prinzip des „Fördern und Forderns“, vgl. in dem Band insbesondere Mohr 2009. 251

326

Das Konzept der „aktiven Arbeitsmarktpolitik― beruht wesentlich auf einem Modell, das von zwei schwedischen Gewerkschaftsökonomen – Gösta Rehn und Rudolf Meidner - entwickelt wurde und als Grundlage für die in den 1950er Jahren in Schweden vollzogenen Arbeitsmarktreformen diente. Von der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO) und von der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) wurden das Konzept und der Begriff der „aktiven Arbeitsmarktpolitik― weiter verbreitet. Die OECD empfahl 1964 den Regierungen ihrer Mitgliedsstaaten entsprechende Arbeitsmarktreformen (Schmid, G.; Oschmiansky, F. 2006, S. 336).252 Auch dem deutschen Arbeitsförderungsgesetz (AFG)

von

1969

lag

die

Konzeption

der

in

Schweden

entwickelten

aktiven

Arbeitsmarktpolitik zu Grunde (Scharpf 1984, S. 7). Bis heute haben einzelne Elemente der schwedischen aktiven Arbeitsmarktpolitik, wie auch ihre generelle, strukturelle Ausrichtung, die deutsche arbeitsmarktpolitische Debatte inspiriert.253 Ein zentraler Unterschied zwischen der deutschen und der schwedischen Arbeitsmarktpolitik soll bereits an dieser Stelle angeführt werden, da er für die weitere Entwicklung dieses Politikfeldes

in

beiden

Ländern

bedeutsam

erscheint.

In

Schweden

hatte

die

Vollbeschäftigung als wirtschaftspolitisches Ziel bis 1990 höchste Priorität und hat auch bis heute einen höheren Stellenwert als in den meisten EU-Ländern (J. Schmid 2010, S. 239). In Deutschland ist die Vollbeschäftigung254 - neben der Preisstabilität, dem angemessenen Wirtschaftswachstum und dem außenwirtschaftliches Gleichgewicht - zwar eines von vier wirtschaftspolitischen Zielen des sog. „magischen Vierecks― (vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung 1968, S. 128). Allerdings dominiert im beschäftigungspolitischen Koordinationsspiel die Fixierung auf Budget und Inflation über das Vollbeschäftigungsziel (Schmid, Wiebe 1999, S. 392). Zudem führen Seeleib-Kaiser und Fleckenstein (2007, S. 431) an, dass es im Gegensatz zu den früheren Zielen des Arbeitsförderungsgesetzes seit dem Arbeitsförderungs-Reformgesetz von 1997255 keine

252

Gösta Rehn war zwischen 1962 und 1974 Leiter der Abteilung „Manpower und Social Affaires Comittee“ der OECD (Schmid, G., Oschmiansky, F. 2006, S. 336). 253 Als grundlegend kann z.B. der anvisierte Vorrang der aktiven Arbeitsmarktpolitik gegenüber den passiven Maßnahmen angeführt werden (vgl. Schmid, G. 1989, S. 83). 254 Statt „Vollbeschäftigung“ wird auch häufig der Begriff „hoher Beschäftigungsstand“ genannt, womit - im Jahr 1967/1968 - eine Arbeitslosenquote von 0,8% gemeint war (Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung 1968, S. 128). Eine solch niedrige Arbeitslosenquote kann als Vollbeschäftigung gewertet werden. In dem Jahresgutachten des Sachverständigenrates werden beide Begriffe zudem synonym verwandt. 255 Mit dem Arbeitsförderungs-Reformgesetz von 1997 wurde der gesamte bisherige Zielkanon mit der Begründung gestrichen, dass die bisher genannten Ziele nicht erfüllbar seien, aber entsprechende Erwartungen und Anforderungen an die Arbeitsförderung auslösen würden. Als ‚Kernnorm‘ verblieb lediglich das Ziel des Ausgleichs am Arbeitsmarkt durch schnelle Stellenbesetzung (Oschmiansky, F.; Ebach 2009, S. 79).

327

klaren normativen Aussagen bezüglich der staatlichen Verantwortung hinsichtlich der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit gibt.256 Nach dem „alten― Arbeitsförderungsgesetz von 1969 lag die Hauptverantwortung für die Vorbeugung und Vermeidung von Arbeitslosigkeit beim Staat. 10.2.1. Aktive Arbeitsmarktpolitik in Deutschland Die Anfänge der aktiven Arbeitsmarktpolitik in Deutschland gehen bis in die 1880er Jahre zurück, als in einigen Kommunen Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen durchgeführt wurden (Schmid, Wiebe, Hoffmann 2005, S. 270). Das Gesetz über Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung (AVAVG) von 1927, das einen umfassenden Ansatz einer öffentlichen Arbeitsmarktpolitik etablierte, entsprach der Logik des Bismarck‘schen Sozialpolitik-Modells (Schmid, J. 2009, S. 4). In der Bundesrepublik Deutschland wurden die rechtlichen Grundlagen für eine aktive Arbeitsmarktpolitik mit dem Arbeitsförderungsgesetz (AFG) von 1969 geschaffen, das an das AVAVG anknüpfte. Kernstück war die Förderung der beruflichen Bildung, auf die es nun unter bestimmten Umständen einen Rechtsanspruch gab und mit der der Arbeitslosigkeit präventiv begegnet werden sollte. Dabei legte die deutsche Version aktiver Arbeitsmarktpolitik die Betonung auf berufliche und weniger als in Schweden, auf regionale Mobilität (Schmid, G.; Oschmiansky, F. 2006, S. 337; 345). In der Folge wurden Maßnahmen der beruflichen Bildung stark ausgeweitet. Die Zahl der Teilnehmer in den Fortbildungs- und Umschulungsmaßnahmen ging jedoch mit der Ölpreiskrise 1973/1974 zurück und die bis dahin kaum genutzten Lohnkostenzuschüsse gewannen vor dem Hintergrund der einsetzenden Massenarbeitslosigkeit an Bedeutung (Oschmiansky, F.; Ebach 2009a, S. 16). 10.2.1.1. Von der aktiven zur aktivierenden Arbeitsmarktpolitik Nach

der

deutschen

Vereinigung

wurden

insbesondere

in

den

1990er

Jahren

Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen und Maßnahmen der beruflichen Bildung in erheblichen Umfang

in

den

neuen

Bundesländern

eingesetzt.

Zum

einen

wurden

diesen

arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen unter anderem beim Umbau der sozialen Infrastruktur genutzt. So wurden beispielsweis beim Umbau des Altenhilfesystems in den neuen Bundesländern nach westdeutschem Muster auf das Konzept der Sozialstationen zurückgegriffen und das Personal, überwiegend ehemalige Gemeindeschwestern, dort im 256

Zwar wurde mit dem Job-AQTIV-Gesetz von 2001 wieder ein Zielkanon eingeführt. Dieser konzentrierte sich jedoch auf die Verbesserung der Beschäftigungsstruktur und die individuelle Beschäftigungsfähigkeit (Oschmiansky, F.; Ebach, M. 2009, S. 79).

328

Rahmen von Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen angestellt (Grunow, Olk 2007, S. 992). Zum anderen

wurden

die

arbeitsmarktpolitischen

Maßnahmen

zur

Bekämpfung

der

Beschäftigungskrise eingesetzt. Anders als in den 1970er Jahre, als Maßnahmen der beruflichen Bildung präventiv eingesetzt wurden und weniger als 6% der Teilnehmer/innen vor der Teilnahme arbeitslos gewesen waren, dienten die Weiterbildungsmaßnahmen nun vor allem der Reintegration von Arbeitslosen: 95% der Teilnehmer/innen waren zuvor arbeitslos. Mit den steigenden Zahlen – im Jahr 1991 lag die Zahl der Zugänge bei fast 1,5 Mio. Teilnehmer/innen (F. Oschmiansky 2010b, S. 18) - sank jedoch die Effizienz der arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen, Wettbewerbsverzerrungen und Verdrängungseffekte nahmen

zu

und

die

Instrumente

der

aktiven

Arbeitsmarktpolitik

erlitten

einen

„Imageschaden―. Dennoch wurden angesichts der hohen Arbeitslosigkeit insbesondere in Ostdeutschland bis Ende der 1990er Jahre vor allem beschäftigungssubventionierende Maßnahmen in hohem Maße angewandt (F. Oschmiansky, Ebach 2009b, S. 82). Den Übergang von der aktiven zur aktivierenden Arbeitsmarktpolitik markierte das JobAqtiv-Gesetz257 von 2001. Es enthielt bereits verschiedene aktivierende Instrumente, wie die schriftliche Eingliederungsvereinbarung, aber auch schärfere Sanktionsregelungen und verstärkte Profilanalysen (F.Oschmiansky, Ebach 2009, S. 85). Die Arbeitsmarktreformen von 2003 bis 2005 (Hartz I bis Hartz IV 258) sowie das Arbeitsmarktreformgesetz von 2004 stellten eine Weiterführung der aktivierenden Arbeitsmarktpolitik

dar,

haben

jedoch

die

Organisation

und

die

Inhalte

der

Arbeitsmarktpolitik in Deutschland tiefgreifender als die gesetzlichen Neuregelungen zuvor verändert (Dathe, Priller 2010). Mit diesem Gesamtpaket wurde erstens durch die Aktivierung von Arbeitslosen die Arbeitsmarktpolitik neu ausgerichtet. Die Arbeitslosen- und Sozialhilfe wurden zur Grundsicherung für Arbeitssuchende (Arbeitslosengeld II) zusammengelegt, und die arbeitsmarktpolitischen Instrumente des SGB III wurden größtenteils auf das SGB II übertragen. Zweitens sahen die Reformen die Subventionierung potentiell prekärer Arbeitsverhältnisse (Ich-AG, Mini-Jobs, Arbeitsgelegenheiten) sowie eine Verbesserung der Vermittlung – auch über mehr Wettbewerb durch die Einbeziehung privaten Arbeitsvermittler - vor. Das am häufigsten genutzte Instrument der Hartz-Reformen, die „Arbeitsgelegenheiten― (oder 257

Der Name setzt sich aus den Begriffen: „Aktivieren, Qualifizieren, Trainieren, Investieren, Vermitteln“ („JobAQTIV) zusammen. 258 Der umgangssprachliche Begriff für die Arbeitsmarktreformen – die „Hartz“-Reformen - verweist auf den Vorsitzenden der Kommission, Peter Hartz. Diese Kommission entwickelte ein Konzept für eine neue Organisationsstruktur für die Bundesagentur für Arbeit und eine umfassende Arbeitsmarktreform.

329

umgangssprachlich „Ein-Euro-Jobs―), war allerdings nicht neu, sondern wurden bereits im Rahmen des Bundessozialhilfegesetztes eingesetzt (F.Oschmiansky, Ebach 2009, S. 84f.). Drittens zeichnete sich die neue Steuerungslogik der Bundesagentur für Arbeit durch eine Orientierung an Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit aus und setzte dabei den Schwerpunkt auf eine betriebswirtschaftliche Kostenreduzierung (Dathe, Priller 2010; Deutscher Bundestag 2006, S. 62).259 Viertens zielten die Hartz-Reformen auf die beschäftigungspolitischen Rahmenbedingungen, die durch eine Deregulierung des Arbeitsrechts verbessert werden sollten. Insbesondere sollten die Bedingungen für niedrig entlohnte Beschäftigung optimiert werden (F. Oschmiansky, Ebach 2009, S. 84f.; H. Oschmiansky 2007, S. 20). Die

Hartz-Reformen

zielten

somit

auf

die

Schaffung

bzw.

Ausweitung

eines

Niedriglohnsektors.260 Damit wurden Forderungen umgesetzt, die bereits in den 1990er Jahren erhoben worden waren. In der zweiten Hälfte der 1990er Jahre wurde verstärkt der Rückgang von Arbeitsplätzen mit geringen Qualifikationsanforderungen und die Senkung der Preise für personennahe Dienstleistungen diskutiert. Die Debatte konzentrierte sich auf marktnahe Lösungen. Alternativen, die auf das staatliche Eingreifen zielten, wie die öffentliche Subvention oder Schaffung von neuen Arbeitsplätzen, wurden nicht diskutiert, da sie nicht zu den Versuchen passten, die öffentlichen Ausgaben einzudämmen (Meyer, S. 231f.). Dabei

wurde

der

Ausbau

des

Niedriglohnsektors

als

Beschäftigungsfeld

für

Geringqualifizierte sowohl im wirtschaftswissenschaftlichen wie auch im politischen Diskurs gefordert, so von der Kommission für Zukunftsfragen der Freistaaten Bayern und Sachsen (1997) und der Benchmarking-Gruppe des ‚Bündnisses für Arbeit‘ (vgl. Streeck, Heinze 1999; Fels, Heinze u.a. 1999). Im Bericht der Zukunftskommission der Friedrich-EbertStiftung (1998) wurde zwar ebenfalls eine Ausweitung der Beschäftigungsmöglichkeiten für 259

Die im Auftrag des Bundeswirtschafts- und -arbeitsministeriums mit der Evaluation der Arbeitsmarktreformen befassten Wissenschaftler/innen haben in ihren Handlungsempfehlungen auch auf die betriebswirtschaftliche Kostenorientierung Bezug genommen. Sie empfahlen eine politische Entscheidung und eine stärkere gesetzlichen Verankerung mit Blick auf die Fragestellung, ob die Bundesagentur für Arbeit in der Arbeitsmarktpolitik eine sozialpolitische und umverteilende Aufgabe wahrzunehmen habe oder ob sie als eine rein nach betriebswirtschaftlichen Prinzipien handelnde Versicherungsanstalt agieren solle (Deutscher Bundestag 2006, S. 159). 260 Bereits ein halbes Jahr nach seinem Amtsantritt verkündete Kanzler Schröder im Februar 1999 die Schaffung eines Niedriglohnsektors als Ziel. Auf dem Weltwirtschaftsforum in Davos im Januar 2005 bezeichnete Schröder den nun ausgebauten deutschen Niedriglohnsektor als einen der besten in Europa (Frankfurter Rundschau 8.2.2010; vgl. auch die Rede Schröders in Davos als Video (Davos Annual Meeting Schröder 2005; mit englischer Übersetzung, etwa in der 22. Minute spricht Schröder über den deutschen Niedriglohnsektor, Zugriff am 23.2.2012.)

330

geringqualifizierte Arbeitskräfte gefordert, jedoch unter Vermeidung eines NiedriglohnArbeitsmarktes (ebd. S. 26). Zwar sprach sich die von Kanzler Schröder einberufene Hartz-Kommission nicht explizit für eine Ausweitung der Niedriglohnbeschäftigung aus (vgl. Bericht der Kommission 2002). Zwischen den Zeilen ist jedoch Bäcker, Bosch und Weinkopf (2011) zufolge an vielen Stellen des Berichts erkennbar, dass in der Ausweitung des Niedriglohnbereichs eine wichtige Strategie für mehr Beschäftigung gesehen wurde (ebd., S. 31).261 In der Debatte um eine Ausweitung des Niedriglohnsektor rückten vor allem die personenund haushaltsnahen Dienstleistungen ins Zentrum des Interesses, und hier insbesondere die sogenannten „einfachen― Dienstleistungen (Satilmis, Baatz 2005, S. 211). Im Bericht der Kommission für Zukunftsfragen der Freistaaten Bayern und Sachsen (1997) wird direkt Bezug auf den Altenpflegebereich genommen und unter „einfache soziale Dienste, das heißt solche für hilfs- und betreuungsbedürftige Menschen, wie einfache häusliche Altenhilfe und einfache Kinderbetreuung― (ebd. S. 117) angeführt. Zwei Sätze weiter heißt es dort: "Einfach" sind diese Dienste in dem Sinne, dass Menschen sie ohne besondere Kenntnisse und Fähigkeiten erbringen können― (ebd. S. 117). Für den Altenpflegebereich war die Ausrichtung der Hartz-Reformen relevant, denn diese Tätigkeit gilt den Befürwortern eines Niedriglohnsektors als in weiten Teilen niedrig qualifiziert (Theobald 2004, S. 188). 10.2.1.2. Der Instrumentenmix Mit Blick auf die Instrumente der aktiven Arbeitsmarktpolitik hat sich ein deutlicher Wandel vollzogen: Wurden bis Ende der 1980er Jahre noch rund 90% der Ausgaben für aktive Arbeitsmarktpolitik auf die „klassischen― Instrumente berufliche Bildungsmaßnahmen, Kurzarbeitergeld,

Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen

und

Förderung

der

ganzjährigen

Beschäftigung in der Bauwirtschaft verwandt, sind in den letzten Jahren die beruflichen Bildungsmaßnahmen - einst das Herzstück der aktiven Arbeitsmarktpolitik – zunehmend zu einem Nischenprodukt geworden. Der Instrumenteneinsatz hat sich stark von den beruflichen Bildungsmaßnahmen zu vermittlungsorientierten Maßnahmen verschoben (F. Oschmiansky, Ebach 2009, S. 89, 91). In den 2000er Jahren gewannen Maßnahmen zur Förderung der Selbständigkeit an Bedeutung (vgl. Abbildung 10.1.). Mit Blick auf beschäftigungsschaffende Maßnahmen

lässt

sich

kein

einheitlicher

261

Trend

konstatieren:

Die

Zahl

der

Bäcker, Bosch und Weinkopf (2011, S. 31) verweisen als Beleg unter anderem auf die Ausführungen zu den Mini-Jobs im Bericht der Hartz-Kommission. Dort heißt es: „Im weiteren Einkommensverlauf von 501-1000 Euro monatlich ist zudem auf eine stufenweise Reduzierung der Sozialabgaben zu denken, um Arbeitsverhältnisse im Niedriglohnbereich zu fördern“ (Bericht der Kommission 2002, S. 170).

331

Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen262 wie auch der Strukturanpassungsmaßnahmen ging stetig zurück, während die Zahl der Arbeitsgelegenheiten rasant anstieg. Dies dürfte zum einen auf die sehr einfache Implementation der Arbeitsgelegenheiten zurückzuführen sein. Zum anderen sind für die Arbeitsverwaltung die Arbeitsgelegenheiten deutlich kostengünstiger.263 Abbildung 10.1.:

Ausgewählte

zentrale

arbeitsmarktpolitische

Instrumente

in

Tausende

Deutschland 350 300 250 200 150 100 50 0 2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

Förderung der Selbständigkeit

ABM + SAM

Arbeitsgelegenheiten

Eingliederungszuschüsse

2007

Quelle: Statistik der Bundesagentur für Arbeit 2010: Arbeitsmarkt in Deutschland Zeitreihen bis 2009, Tabelle 10.1. Wichtige arbeitsmarktpolitische Instrumente in Deutschland (Bestand) Anmerkung: Bestand an Teilnehmer/innen ABM + SAM= Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen und Strukturanpassungsmaßnahmen Arbeitsgelegenheiten nach §16 Abs.3 SGB II; Förderung der Selbständigkeit = Gründungszuschuss, Überbrückungsgeld, Existenzgründungszuschuss

Im Rahmen der Harz-Reformen wurde eine Reihe neuer Instrumente eingeführt, bei denen es nicht um die Erhaltung oder Verbesserung des beruflichen Status, sondern um die schnelle Integration in den ersten Arbeitsmarkt geht. Dies kann auch zu Beschäftigungen führen, die früher als unterwertig gegolten hätten (Mohr 2009, S. 56). Insgesamt lässt sich die Neuorientierung als eine ‚work-first orientierte aktivierende Arbeitsmarktpolitik‗ (Mohr 2009,

262

Seit 2009 ist das Instrument auf Arbeitslose, die Arbeitslosengeld I beziehen, beschränkt worden. Die Kosten für eine Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen lagen 2007 bei 1103 Euro (SGB II) bzw. 1090 Euro (SGB III) und für eine Strukturanpassungsmaßnahme bei 1134 Euro (SGB III) pro Monat und Person, bei einer Arbeitsgelegenheit mit Mehraufwandsentschädigung dagegen bei 341 Euro pro Person und Monat (Statistik Arbeitsagentur 2007, S. 3ff.). Bei letzteren kommen allerdings noch die Kosten der Unterkunft (trägt die Kommune) und das Arbeitslosengeld II (trägt der Bund) hinzu. 263

332

S.56)264 beschreiben, die nach dem Motto ‚kürzer und billiger‗ sowie „Hauptsache Integration in Arbeit, egal zu welchen Bedingungen― (F. Oschmiansky 2010, S. 22) umgesetzt wird. Nach Knuth (2006) besteht demnach ein enger Zusammenhang zwischen der Zumutbarkeit jeglicher Arbeit und infolge der „Hartz-Reformen― und dem Rückgang der beruflichen Weiterbildungsmaßnahmen, der auch Implikationen für die Beruflichkeit von Arbeit hat: „Das Streben nach beruflicher Qualifikation verliert zumindest moralisch an Unterstützung durch die Allgemeinheit, wenn diese Lebensleistung im Falle von Arbeitslosigkeit schon nach 12 Monaten nichts mehr wert sein soll― (Knuth 2006, S. 165). Auch innerhalb der arbeitsmarktpolitisch geförderten Weiterbildungsmaßnahmen hat sich ein deutlicher Wandel vollzogen: Zum einen wurden die innerhalb der beruflichen Weiterbildung organisierten Gruppenmaßnahmen mit Abschluss in einem anerkannten Beruf seit Beginn der 2000er drastisch eingeschränkt. Im Jahr 2000 nahmen noch knapp 140 Tausend Personen an diesen Maßnahmen teil, im Jahr 2006 waren es nur noch knapp 36 Tausend Teilnehmer/innen Dagegen ist die Zahl der Teilnehmer/innen in diesem Zeitraum in Einzelmaßnahmen mit Abschluss in einem anerkannten Beruf nur von knapp 12 Tausend auf gut 9 Tausend gesunken (Deutscher Bundestag 2007, S. 3). Zum anderen ist die Zahl der beruflichen Bildungsmaßnahmen, die zum Teil auch zu einem Berufsabschluss führten und entsprechend längerfristig angelegt waren, seit den 1990er Jahren erheblich zurück gegangen, während seit der zweiten Hälfte der 1990er Jahren die nur wenige Wochen dauernden Trainingsmaßnahmen zunehmend eingesetzt wurden. (vgl. Abbildung 10.2.).

264

Anders als im angelsächsischen Raum werden bisher in Deutschland keine Workfare-Programme umgesetzt, bei denen Leistungsbeziehende als Gegenleistung für die Grundsicherung ohne weiter Entschädigung gemeinnützige Arbeit leisten müssen (Mohr 2009, S. 58). Mohr (2009, S.59) versteht unter einer work-first orientierten aktivierende Arbeitsmarktpolitik eine Arbeitsmarktpolitik, die *…+ den Imperativen der Wettbewerbsfähigkeit untergeordnet und auf die Bedingungen von Niedriglohnarbeitsmärkten ausgerichtet wird, bei dem an die Stelle des Rechts auf staatliche Unterstützung die Pflicht zur Wiedererlangung der eigenen Beschäftigungsfähigkeit tritt und bei dem die Arbeitsmarktbeteiligung maximiert, während die Abhängigkeit von staatlicher Unterstützung minimiert werden soll *…+.“

333

Abbildung 10.2.:

Teilnehmer/innen

in

arbeitsmarktpolitisch

geförderten

Bildungsmaßnahmen im Jahresdurchschnitt in Deutschland (in

Tausende

Tausenden), 1994-2007 600 500 400 300 200 100 0 1994

1996

1998

Berufliche Weiterbildung

2000

2002

2004

2006

Trainingsmaßnahmen

Quelle: 1994 – 2000: Amtliche Nachrichten der Bundesanstalt für Arbeit (2001): Arbeitsmarkt 2000, S. 111; 2001 – 2004 Amtliche Nachrichten der Bundesagentur für Arbeit (2005): Arbeitsmarkt 2004, S. 106; 2005-2007: Amtliche Nachrichten der Bundesagentur für Arbeit (2008): Arbeitsmarkt 2007, S. 95

Der Rückgang der beruflichen Bildungsmaßnahmen war auch eine Folge der Abwertung ihres normativen Stellenwertes innerhalb der aktiven Arbeitsmarktpolitik (Schütz 2009, S. 169). Berufliche Weiterbildung hatte seit ihrer Verankerung im Arbeitsförderungsgesetz von 1969 nicht nur den Auftrag, zum Abbau der Arbeitslosigkeit - auch präventiv - beizutragen. Sie sollte zudem unterwertige Beschäftigung vermeiden und den beruflichen Aufstieg ermöglichen (Bosch 2009, S. 95). Die Expansion beruflicher Weiterbildungsmaßnahmen Anfang der 1990er Jahre in Ostdeutschland war von organisatorischen Problemen begleitet. Evaluationen der 1990er Jahre bescheinigten den berufliche Weiterbildungsmaßnahmen zudem selten positive, oft aber keine oder sogar negative Wiedereingliederungseffekte und lieferten so poltische Argumente zu deren Einschränkung. Evaluationen der 2000er Jahre, die auf verbesserten und größeren Datensätzen aufbauen und anders als die früheren Evaluationen auch die Mittel- und Langzeitwirkungen einbezogen, haben zwar gezeigt, dass insbesondere Umschulungen positive Integrationseffekte haben. Doch die weiterbildungsskeptische Haltung hat sich auch in der Bundesagentur für Arbeit etabliert und zur überproportionalen Einschränkung von längerfristigen abschlussbezogenen Maßnahmen beigetragen (Bosch 2009, S. 95, 99, 102). 334

Die Bildungsmaßnahmen sind seit den „Hartz-Reformen― stark effizienzorientiert am Eingliederungserfolg

ausgerichtet

und

sollen

eine

70%

prozentige

Eingliederungswahrscheinlichkeit aufweisen.265 Schließlich hat auch der im Zuge der Hartz IV-Reform eingeführte Aussteuerungsbetrag bis zu seiner Abschaffung im Jahr 2008 zum Rückgang

der

beruflichen

Bildungsmaßnahmen

beigetragen.

Danach

musste

die

Bundesagentur für Arbeit (BA) für jeden Arbeitslosen, der aus dem beitragsfinanzierten Arbeitslosengeld in das steuerfinanzierte Arbeitslosengeld II wechselte, einen „Strafbetrag― von knapp 10.000 Euro an den Bund überweisen. Dieser Aussteuerungsbetrag sollte die BA motivieren, Arbeitslose möglichst rasch wieder in den Arbeitsmarkt zu integrieren. Allerdings verstärkte der Aussteuerungsbetrag bei der Bundesagentur für Arbeit die Tendenz, schwerer zu vermittelnden Arbeitslosen Maßnahmen der Arbeitsförderung eher vorzuenthalten. Die BA wollte so verhindern, dass sie sowohl für die Maßnahmenkosten als auch für den Aussteuerungsbetrag aufkommen musste (F. Oschmiansky, 2010b, S. 17ff.). Der Anstieg der nur wenige Wochen dauernden Trainingsmaßnahmen und der Rückgang längerfristigen Maßnahmen der beruflichen Weiterbildung266 spiegeln die seit dem JobAQtiv-Gesetz und den Hartz-Reformen forcierte Aktivierungsstrategie wider (Fitzenberger u.a. 2008, S. 1)267 Die Trainingsmaßnahmen sind deutlich billiger als die Maßnahmen der beruflichen Weiterbildung.268 Sie dienen zum einen als Test für die Arbeitsbereitschaft, zum anderen der Eignungsfeststellung für bestimmte berufliche Tätigkeiten, und sie können auch Qualifikationen vermitteln (Amtliche Nachrichten der Bundesagentur für Arbeit 2006, S. 118). Mit Blick auf die Qualifizierungsinhalte stellen sie allerdings „keine beträchtliche Humankapitalinvestition― (Fitzenberger u.a. 2008, S. 21) dar. Während die betrieblichen Trainingsmaßnahmen

wie

unbezahlte

Praktika

gehandhabt

werden,

sind

die

Qualifizierungsinhalte der schulischen Trainingsmaßnahmen allgemein gefasst: Sie dienen häufig

der

Kenntnisvermittlung

rund

265

um

den

Bewerbungsprozess.

Als

Der Eingliederungserfolg bezieht sich lediglich auf den Transferbezug, nicht auf die Erwerbstätigkeit. Danach ist eine Maßnahmen erfolgreich, wenn spätestens ein halbes Jahr nach Teilnahme ein Teilnehmer keine Transferleistungen mehr bezieht (Bonin, Schneider 2006, S.3). 266 Die durchschnittliche Dauer der Trainingsmaßnahmen liegt bei 0,8 Monaten, bei den Maßnahmen der beruflichen Weiterbildung in außerbetrieblichen Einrichtungen hingegen bei 12,3 Monaten (Statistik Arbeitsagentur 2007, S.8). 267 Allerdings gab es bereits in den 1980er Jahre kurzzeitige arbeitsmarktpolitische Trainingsprogramme, die jedoch nicht zum Test der Arbeitsbereitschaft eingesetzt wurden, sondern bei der Arbeitssuche unterstützend wirken sollten oder begrenzte Qualifikationen anboten (Fitzenberger 2008, S. 2). 268 Die Kosten für die durchschnittlich weniger als einen Monat dauernden Trainingsmaßnahmen liegen bei 387 Euro und bei den beruflichen Bildungsmaßnahmen 798 Euro pro Person und Monat (Statistik Arbeitsagentur 2007, S. 3). Bei einer durchschnittlichen Dauer von 12,3 Monaten (vgl. Statistik Arbeitsagentur 2007, S.8) liegen die Gesamtkosten pro Person bei einer beruflichen Weiterbildungsmaßnahme demnach bei gut 9.800 Euro.

335

Qualifizierungsinstrument können die kurzfristigen Trainingsmaßnahmen die längerfristigen Weiterbildungsmaßnahmen nicht ersetzen. Sie werden als Standardmaßnahme, als „arbeitsmarktpolitische Allzweckwaffe― eingesetzt (F. Oschmiansky 2010b, S.19). Insgesamt hat sich die berufliche Weiterbildung von ihren ursprünglichen Zielen der präventiven Vermeidung von Arbeitslosigkeit, der Verhinderung minderwertiger Beschäftigung und der Förderung des beruflichen Aufstiegs weit entfernt. Sie dient heute vor allem als kurzfristige Vermittlungshilfe (Bosch 2009, S.95). 10.2.2. Aktive Arbeitsmarktpolitik in Schweden Die schwedische Arbeitsmarktpolitik in der Nachkriegsära war zentraler Bestandteil einer „stillen Revolution―, die die Verteilungsprozesse und Lebenschancen der Bürgerinnen und Bürger umformte (Bengtsson, Berglund 2012, S. 87). Dabei hat sich die kulturell tief verwurzelte hohe Wertschätzung des Vollbeschäftigungszieles in Schweden früh und umfassend in der Nachkriegszeit im Aufbau der schwedischen Arbeitsmarktpolitik als wichtigen Bestandteil des Wohlfahrtsstaates auch institutionell niedergeschlagen (Schmid, G. 1989, S. 83). Vollbeschäftigung war neben einer allgemeinen und umfassenden Wohlfahrtspolitik eines der beiden politischen Ziele der schwedischen Arbeiterbewegung, d.h. der Sozialdemokraten und der Arbeitergewerkschaft (LO). In der Reduzierung der Arbeitslosigkeit und der Beschäftigungsförderung sah die Arbeiterbewegung einen Weg, das Abhängigkeitsverhältnis der Arbeitnehmer von den Kapitaleigentümern zu mildern (Meidner, Hedborg 1984, S. 12-22; Lundberg, Åmark 2001, S. 161). Als die Sozialdemokraten 1932 die Macht übernahmen, lag der Schwerpunkt ihrer neuen Politik zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit darin, die Arbeitslosen so schnell wie möglich wieder in bezahlte Arbeit zu re-integrieren. Diese „aktive― Arbeitsmarktpolitik wurde als bedeutsamer als die finanzielle Absicherung während der Arbeitslosenphase angesehen (Lundberg, Åmark 2001, S. 161). Entsprechend wurden in den 1930er Jahren bereits „aktive― arbeitsmarktpolitische Maßnahmen eingeführt, um Arbeitslose zu unterstützen (Benner, Vad 2000, S. 401). Bis in die 1990er Jahre orientierte sich die schwedische Arbeitsmarktpolitik an den von den beiden Gewerkschaftökonomen Gösta Rehn und Rudolf Meidner 1948 vorgelegten kohärenten und integrierten makroökonomischen Ansatz. Nach dem nach ihnen genannten Rehn-Meidner-Modell war die aktive Arbeitsmarktpolitik Kernpunkt eines Policy-Mixes, der eine restriktive generelle Nachfragepolitik, eine Vollbeschäftigungs- und eine solidarische Lohnpolitik miteinander verbindet. Mit dem Modell sollte Vollbeschäftigung, ein struktureller Wandel und industrielle Rationalisierung ohne Inflation erreicht werden. Aus Rehn und 336

Meidners Sicht führt eine anti-inflationäre Nachfragepolitik zur Arbeitslosigkeit in Sektoren mit niedriger Produktivität. Um dies zu verhindern, empfahlen Rehn und Meidner Weiterbildung und andere mobilitätsfördernde Maßnahmen. Diese arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen



selektive

Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen

und

mobilitätsfördernde

Maßnahmen - sollten den Wechsel der von Arbeitslosigkeit bedrohten Beschäftigten in Sektoren mit hoher Produktivität und Arbeitskräftebedarf fördern (Meidner, Hedborg, 1984, S. 24-28; Esping-Andersen, Korpi 1986 S. 57; Schmid, G. 1989, S. 78; Calmfors, Forslund, Hemström 2002, S. 6ff.; Benner, Vad 2000, S. 401; Nordic Council of Ministers 2010, S. 247; Hort 2008, S. 530; Jangenäs 1989, S.12 ). Ein weiteres charakteristisches Merkmal schwedischer Arbeitsmarktpolitik war und ist der Vorrang aktiver gegenüber passiver Maßnahmen. Der sog. Arbeitslinie (arbetslinjen) entsprechend sollen für Arbeitslose vor allem Weiterbildungs- und Trainingsmaßnahmen bereitgestellt statt nach der „Unterstützungslinie― passive, finanzielle Maßnahmen (Bergmark 2003, S. 293; Jangenäs 1989, S. 6). In den 1990er Jahren wurde die Arbeitslinie durch eine Kompetenzstrategie (Kompetenzlinjen) ergänzt (Bengtsson, Berglund 2012, S.90). Eine niedrige offene Arbeitslosigkeit sowie eine hohe Erwerbsbeteiligung war immer ein wichtiges politisches Ziel der aktiven Arbeitsmarktpolitik (Jangenäs 1989, S. 29).269 Bis heute ist Vollbeschäftigung ihr Ziel und bis heute hält sich die Vorstellung, dass durch reguläre Vollbeschäftigung die Steuerbasis des schwedischen Wohlfahrtssystems gesichert werden kann. Entsprechend hat die aktive Arbeitsmarktpolitik Vorrang vor passiven Maßnahmen der Arbeitslosenversicherung (Hort 2008, S. 531). Auch wenn das wirtschaftspolitische Ziel der Vollbeschäftigung seit 1990 nicht mehr die höchste Priorität hat, hat es heute noch einen höheren Stellenwert als in fast allen EU Ländern (Schmid, J. 2010, S. 239). Allerdings sind seit dem Regierungsantritt der bürgelich-liberalen Regierung im Jahr 2006 die Mittel für die Arbeitsmarktpolitik stark gekürzt270 und die Lohnersatzleistungen der Arbeitslosenversicherung

deutlich

eingeschränkt

worden.

Auch

wurden

die

arbeitsmarktpolitischen Instrumente stärker auf Langezeitarbeitslose ausgerichtet und im Bereich der Weiterbildungen wurden die längerfristigen Maßnahmen erheblich eingeschränkt (Bengtsson, Berglund 2012, S. 99ff.). Bengstsson und Berglund sehen daher auch in der aktuellen schwedischen Arbeitsmarktpolitik ein neues Paradigma, da die Kompetenzlinie aufgegeben worden ist. Das Ziel der Vollbeschäftigungspolitik in der Nachkriegsära war

269 270

Dies galt für Frauen wie für Menschen mit Behinderungen (Jangenäs 1989, S. 29). Lediglich die Mittel für die öffentliche Arbeitsvberwaltung wurden ausgeweitet, um

337

zudem neben der Reduzierung der Arbeitslosigkeit auch die Aufrechterhaltung der allgemeinen Lohnhöhe auf dem Arbeitsmarkt. Dagegen zielt die aktuelle Politik auf eine Preisstabilität, die Senkung der Arbeitskosten (Bengstsson, Berglund 2012, S. 101) und einen ausgeglichenen Haushalt (Anxo 2012, S. 32). 10.2.2.1. Von der aktiven zur aktivierenden Arbeitsmarktpolitik Internationalen Trends wie in den USA oder auch in Dänemark entsprechend wurden in Schweden in den 1990er Jahren Aktivierungsmaßnahmen für Sozialhilfeempfänger eingeführt. Die Teilnahme war Voraussetzung für den Bezug von bedürftigkeitsgeprüften Beihilfen. Die Verantwortung für die Aktivierung wurde auf die lokale Ebene verlagert. Zwar waren beide Trends nicht gänzlich neu, aber vor den 1990er Jahren spielten sie kaum eine Rolle (Bergmark 2003, S. 293f.; Fromm, Sproß 2008, S. 85). Generell sind die Kommunen bei der Umsetzung arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen seit einigen Jahren stärker als früher involviert, wenngleich die allgemeine Verantwortung auf der zentralen Ebene bei der Nationalen Arbeitsmarktbehörde verbleibt (Lundin 2005, S. 9). Mit dem Regierungswechsel 2006 wurde unter der Mitte-Rechts-Regierung das Niveau der Lohnersatzleistungen

gekürzt

und

die

Aktivierungsmaßnahmen

mit

verschärften

Sanktionsmöglichkeiten für Langzeitarbeitslose (jobb- och utvecklingsgarantin) und junge Arbeitslose (jobbgaranti för ungdomar) wurden ausgeweitet. Die Arbeitslosen müssen sich nun

noch

intensiver

bewerben,

sie

erhalten

Bewerbungstrainings,

und

die

Langzeitarbeitslosen haben zusätzlich die Möglichkeit, im Rahmen einer allgemeinnützigen Beschäftigungsgelegenheit tätig zu werden (Schmid, J. 2010, S. 398). Aus Sicht der MitteRechts- Regierung sind vor allem die mangelnde Motivation der Arbeitslosen und der Matching-Prozess, also die rasche Vermittlung von Arbeitssuchenden auf freie Stellen, zu verbessern (Bengtsson, Berglund

2012, S. 91). In der Regierungserklärung von 2006

kündigte die Regierung zudem an, die Zugangsschwelle zum Arbeitsmarkt niedriger zu gestalten und die Neueinstellung von Beschäftigten zu erleichtern (Statement of Government Policy 2006, S. 3). Dies könnte ein Hinweis auf eine Ausweitung atypischer Beschäftigung und eine arbeitsrechtliche Deregulierung sein. 10.2.2.2. Der Instrumentenmix Der ursprüngliche Focus der schwedischen Arbeitsmarktpolitik in den Nachkriegsjahren lag auf der Erhöhung der beruflichen und geographischen Arbeitsmarktmobilität. Ab den 1960er bis in die 1990er Jahre verschob sich die Betonung etwas, und alle Arten von Arbeitslosigkeit 338

wurden bekämpft. Neben der Bekämpfung einzelner „Inseln der Arbeitslosigkeit― durch selektive Beschäftigungsprogramme wurde auch der offene Arbeitslosigkeit in rezessiven Phasen mit arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen entgegengewirkt (Calmfors, Forslund, Hemström 2002, S. 6ff.). Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen und die Ausweitung der Beschäftigung im öffentlichen Sektor standen in den 1970er und 1980er Jahren im Vordergrund (Schmid, J. 2010, S. 375). Die wichtigste arbeitsmarktpoltische Maßnahme Ende der 1980er Jahre war jedoch – neben der Stellenvermittlung – die Arbeitsmarktausbildung. Dabei handelt es sich um Bildungsmaßnahmen, die auf eine Anpassung an den Arbeitsmarkt zielen, und Aus- und Weiterbildungen sowie vor allem Umschulungen umfassen. Die Ausbildung für Pflegeberufe hatte Ende der 1980er Jahre im Rahmen der berufsorientierten Arbeitsmarktausbildung eine große Bedeutung (Jangenäs 1989, S. 36f).271 In der größten Rezession der schwedischen Nachkriegsgeschichte zu Beginn der 1990er Jahre wurde die aktive Arbeitsmarktpolitik zum einem bedeutsamen kurzfristigen Politikinstrument, um

die

offene

Arbeitslosigkeit

zu

reduzieren.272

Zunächst

wurden

vor

allem

arbeitsmarktpolitische Weiterbildungsmaßnahmen stark ausgeweitet (vgl. Abbildung 10.3.). Abbildung 10.3:

Teilnehmer/innen in arbeitsmarktpolitischen Maßnahmenin Schweden, Anteil an der Erwerbsbevölkerung in Prozent, 19902008

3,0% 2,5% 2,0% Arbeitserfahrungen

1,5%

Weiterbildung 1,0%

Beschäftigungssubvention

0,5% 0,0% 1990

1995

2000

2005

Quelle: Forslund, Vikström 2011, S. 14 (basiert auf Daten der Arbeitsvermittlung und der schwedischen Statistik)

271

Rd. 15 Tausend Personen absolvierten 1987/1988 eine Arbeitsmarktausbildung im Gesundheits- und Pflegebereich, was etwa 18% aller Arbeitsmarktausbildungen entsprach . Generell hatten im Durchschnitt sieben von zehn Teilnehmerinnen, die eine Arbeitsmarktausbildung absolviert hatten, spätestens sechs Monate nach Abschluss der Ausbildung eine Beschäftigung (vgl. Jangenäs 1989, S. 37). 272 Im Jahr 1994 nahmen etwa 200.000 Personen an arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen teil, was rd. 5% der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter entspricht (Sacklén 2002, S. 1).

339

Dies dürfte in Zusammenhang mit der Beschäftigungskrise infolge der Rezession Anfang der 1990er Jahre stehen, von der gering Qualifizierte besonders betroffen waren (Anxo, Niklasson 2008, S.6).273 Vor allem die sog. Arbeitsmarktausbildung (Arbetsmarknadsutbildning) wurde vor dem Hintergrund der schweren Rezession als stabilisierungspolitische Maßnahme stark ausgeweitet. Die Arbeitsmarktausbildung umfasste ursprünglich vorbereitende Maßnahmen, die Allgemeinwissen vermitteln oder der Orientierung dienen, sowie beruflichen Weiterbildungen. In den 1980er konzentrierten sich die Arbeitsausbildungen auf bestimmte Berufe, einen Schwerpunkt bildete dabei der Pflege- und Betreuungssektor. Nur ein Fünftel aller Ausbildungen dienten der allgemeinen Vorbereitung. In den 1990er Jahren machten die vorbereitenden Ausbildungen jedoch bereits ein Drittel aller Arbeitsmarktausbildungen aus (Arbetsmarknadsstyrelsen 1998, S. 36; Forslund, Vikström 2011, S. 9; Calmfors, Forslund, Hemström 2002). Im Jahr 1998 absolvierten knapp 117 Tausend Teilnehmer eine Arbeitsmarktausbildung (Arbetsmarknadstyrelsen 1999, S.41). Seit dem 1.1.2000 umfasst die Arbeitsmarktausbildung

nur

noch

die

beruflichen

Ausbildungen274,

während

die

vorbereitenden Maßnahmen in einem neuen Programm („vorbereitende Einsätze―) zusammengefasst wurden. Die berufliche Weiterbildung entspricht dem gymnasialen und nachgymnasialen Niveau und in einigen Fällen sogar dem Hochschulniveau. Für die Teilnahme sind daher normalerweise eine Grundausbildung oder Berufserfahrungen Voraussetzung (Arbetsförmedlingen 2008, S. 54). Mit Blick auf den Rückgang der arbeitsmarktpolitisch geförderten Weiterbildungsmaßnahmen in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre ist zu beachten, dass zwischen 1997 und 2002 ein sehr umfassendes Weiterbildungsprogramm lief, an dem auch Arbeitslose teilnehmen konnten. Dabei handelte es sich um eine Bildungsoffensive für Erwachsene (kunskapslyftet), in deren Rahmen niedrigqualifizierte Beschäftigte oder Arbeitslose einen Abschluss auf dem Niveau der Sekundarstufe II (Gymnasialniveau) machen konnten. Das Programm hatte einen Umfang von rd. 100.000 Studienplätzen in Vollzeitäquivalenten jährlich, was auf deutsche Verhältnisse etwa einer Million Weiterbildungsplätze entspräche. Die schwedische Regierung förderte die Bildungsinitiative mit jährlich 3,5 Mrd. SEK, was damals übertragen auf deutsche Relationen rund sieben Milliarden DM entsprochen hätte (H. Oschmiansky, G. Schmid, Uhrig
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