Das ganze Heft als PDF-Datei - Sicherheit und Frieden - Nomos

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Einblicke in die deutsche Außenpolitik SF Sicherheit und Frieden Security and Peace Herausgeber: Prof. Dr. Michael Brzoska Dr. Walter E. Feichtinge...

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Einblicke in die deutsche Außenpolitik

SF

Sicherheit und Frieden Security and Peace

Herausgeber: Prof. Dr. Michael Brzoska Dr. Walter E. Feichtinger Dr. Volker Franke Prof. Dr. Hans J. Giessmann Prof. Dr. Heiner Hänggi

Vom Balkan bis zum Kaukasus, von Kenia bis Zentralasien – Gernot Erler ist in Krisenregionen vor Ort und kennt die Brennpunkte der globalen Politik aus eigener Anschauung.

Dr. Axel Krohn Dr. Patricia Schneider

In diesem Buch analysiert er Deutschlands neue Rolle in der Weltpolitik auf spannende Weise. Er macht dabei auch klar, dass Eigeninteressen und die Lösung globaler Probleme zusammengehören. Ein spannender Einblick – eine realistische Kursbeschreibung mit einem Vorwort von Frank-Walter Steinmeier. In allen Buchhandlungen oder unter www.herder.de

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Themenschwerpunkt: Sicherheitsaspekte zukünftiger Rohstoffversorgung Security Aspects of Future Resource Supply Energy Transition and Security of Supply: OECD Countries Edgard Gnansounou Obama’s Toughest Challenge Michael T. Klare Die Ressourcensicherung von NATO und EU Thomas Roithner Die geopolitische Dimension der Ressourcensicherheit – eine wachsende Herausforderung für Deutschland und Europa Heinrich Kreft

Gernot Erler | Mission Weltfrieden Deutschlands neue Rolle in der Weltpolitik 260 Seiten | Gebunden mit Schutzumschlag  19,95 /SFr 34.50 /[A] 20,60 ISBN 978-3-451-30110-0

Präventive Ressourcensicherungspolitik. Initiativen und Anforderungen an ein Global Governance-System Raimund Bleischwitz

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2009

27. Jahrgang

ISSN 0175-274X

Nomos

‘What’s Mine is Mine, What’s Yours is Negotiable’: SelfSufficiency versus Interdependence in Energy Strategy Alyson J. K. Bailes

Weitere Beiträge von ... Sven Chojnacki, Maurice Herchenbach und Gregor Reisch, Thomas Horlohe, Laura Ryseck und Margret Johannsen, Knut Ipsen

17.11.2009 15:01:48

I m p r ess u m

Schriftleitung:

Prof. Dr. Michael Brzoska Redaktion: Dr. Martin Kahl (V.i.S.d.P.) Dr. Regina Heller Sybille Reinke de Buitrago Susanne Bund Redaktionsanschrift: S+F c/o IFSH, Beim Schlump 83, D-20144 Hamburg Tel. 0049-40-86 60 77-0 Fax 0049-40-8 66 36 15 E-Mail: [email protected] Website: www.security-and-peace.de

Druck und Verlag: Nomos Verlagsgesellschaft mbH & Co. KG, Waldseestr. 3-5, D-76530 ­Baden-Baden, Tel. 0049-72 21-21 04-0, Fax 0049-7221-2104-27 Anzeigenverwaltung und ­Anzeigenannahme: Sales friendly • Bettina Roos, Siegburger Straße 123, 53229 Bonn, Tel. 0228-9 78 98 0, Fax 0228-9 78 98 20, E-Mail: [email protected] Die Zeitschrift, sowie alle in ihr enthaltenen ­e inzelnen Beiträge und Abbildungen sind ­ur­heberrechtlich geschützt. Jede Verwertung, die nicht ausdrücklich vom Urheberrechts­ gesetz zugelassen ist, bedarf der vorherigen Zustimmung des Verlags. Namentlich gekennzeichnete Artikel müssen nicht die Meinung der Herausgeber/ Redaktion wiedergeben. Unverlangt eingesandte Manu­ skripte – für die keine Haftung übernommen wird – ­gelten als Veröffentlichungsvorschlag zu den Bedingungen des Verlages. Es ­werden nur unveröffentlichte Originalarbeiten angenommen. Die Verfasser ­erklären sich mit einer nicht sinn­entstellenden redaktionellen Be­arbei­tung einverstanden. Erscheinungsweise: vierteljährlich

I n h a lt

Edi torial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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T hemenschwerpunkt Sic herh eitsaspekte zukün ftige r Rohs toff v ers orgung Security As pects of Future Resource S u p p ly Energy Transition and Security of Supply: OECD Countries Edgard Gnansounou . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209

Obama’s Toughest Challenge Michael T. Klare . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 215

Die Ressourcensicherung von NATO und EU Thomas Roithner . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 220

Die geopolitische Dimension der Ressourcensicherheit – eine wachsende Herausforderung für Deutschland und Europa Heinrich Kreft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225

Präventive Ressourcensicherungspolitik. Initiativen und Anforderungen an ein Global Governance-System Raimund Bleischwitz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231

‘What's Mine is Mine, What’s Yours is Negotiable’: Self-Sufficiency versus Interdependence in Energy Strategy Alyson J. K. Bailes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237

BE ITRÄG E AUS SICH ERH EIT SPOLITIK UND F RIEDENSF OR SCHUNG Perspectives on War: Disentangling Distinct Phenomena: Wars and Military Interventions, 1990-2008 Sven Chojnacki, Maurice Herchenbach und Gregor Reisch . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242

Bezugspreis 2009: jährlich 76,– , Einzelheft 21,– , Jahresabonnement für Studenten 55,–  (gegen Nachweis). Alle Preise verstehen sich inkl. MwSt. ­z zgl. Versandkosten; Bestellungen nehmen entgegen: Der Buchhandel und der Verlag; Kündigung: Drei Monate vor Kalender­ jahresende. Zahlungen jeweils im Voraus an: Nomos ­Verlags­gesell­schaft, Postbank Karls­ruhe, Konto 73636-751 (BLZ 660 100 75) und Stadt­ sparkasse ­ Baden-Baden, Konto 5-002266 (BLZ 662 500 30).

Die neue US-Strategie für Afghanistan und Pakistan

ISSN 0175-274X

Dieter S. Lutz-Vorlesung 2009 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266 Knut Ipsen

Dieser Ausgabe liegt ein Prospekt der Nomos Verlagsgesellschaft bei. Wir bitten freundlichst um Beachtung.

Thomas Horlohe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251

UNRWA: Challenges for Humanitarian Aid in an Increasingly Sensitive Political Environment Laura Ryseck und Margret Johannsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260

Verteidigung: Neue Dimensionen eines Völkerrechts- und Verfassungsbegriffs?

TAGUNG SBE RICHT

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275

N E UE RSCH EINUNGEN Dieses Heft wurde aus Mitteln der Deutschen Stiftung Friedensforschung gefördert.

SF +

Sicherheit und Frieden Security and Peace

ANNOTATIONEN BESPRECHUNG EN

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281

27. Jahrgang, S. 209–292

4/2009

S+F (27. Jg.) 4/2009

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S+F lädt Autorinnen und Autoren zur Einsendung von Beiträgen zur Veröffentlichung ein

S+F invites authors to submit suitable papers for publication

S+F ist die führende deutsche Fachzeitschrift für Friedens­ forschung und Sicherheitspolitik. S+F will Forum der Kommunikation für Wissenschaft und Politik, zwischen ziviler Gesellschaft und Streitkräften sein, in dem Analyse, Insiderbericht, Standortbestimmung und Einschätzung Platz haben. Entscheidend für die Veröffentlichung ist der Beitrag eines Textes zu nationalen und internationalen Diskussionen in der Sicherheitspolitik und Friedensforschung, von naturwissenschaftlichen Aspekten der Rüstungskontrolle bis zu Fragen der Nationenbildung in Nachkriegsgesellschaften. Jedes Heft von S+F ist einem Schwerpunktthema gewidmet. Neben Beiträgen zum Schwerpunkt werden aber auch Texte zu allgemeinen Themen der Sicherheitspolitik und Friedensforschung veröffentlicht.

S+F is the leading German journal for peace research and security policy. S+F aims to serve as a forum of analysis, insider reports and opinion pieces for research and politics linking civil society and the armed forces. Decisions on publication are made on the basis of the contribution of a text to national and international discussions on peace and security issues, considering scientific aspects of arms control to questions of nation-building in post-war societies. Every issue of S+F is fo­cused on a particular theme. In addition, texts addressing general aspects of security policy and peace research are also pub­lished.

Autorinnen und Autoren haben die Wahl zwischen Beurteilung der Texte durch Herausgeber und Redaktion oder einem zusätzlichen Begutachtungsverfahren mit externen Gutachtern (peer-reviewed, anonymisiert). Dieses Verfahren nimmt mehr Zeit in Anspruch (zur Erstellung der Gutachten, für die Überarbeitung etc.). S+F strebt an, den Anteil der extern referierten Aufsätze zu erhöhen, wird aber auch weiterhin Texte veröffentlichen, deren Qualität von der Redaktion und dem für ein Heft verantwortlichen Herausgeber beurteilt wurde. Die nachfolgend angegebenen „Deadlines“ gelten für die Einreichung von Beiträgen im Rahmen der jeweiligen Schwerpunktthemen. Aufsätze zu Themen außerhalb der Schwerpunkte können jederzeit eingereicht werden.

Authors can choose to have the text evaluated by the pub­ lisher and editorial team or by an external evaluation process (double-blind peer-review), the latter is more time intensive (for the evaluation process, revision, etc.). S+F intends to increase the number of externally evaluated contributions but will continue to publish texts which have been assessed by the editorial team and the publisher responsible for the issue. The deadlines listed below are for contributions for a specific theme. Contributions on other topics can be made at any time.

Call for papers/ Herausgeber und Redaktion rufen zur Einsendung von Beiträgen auf

Call for Papers/ Publisher and editorial team call for contributions

Folgende Schwerpunktthemen sind für die nächsten Hefte von S+F vorgesehen:

The next issues of S+F will have the following themes:

3/2010: Europäisierung vs. Renationalisierung von Sicherheit, Deadline 15. Februar 2010

3/2010: Europeanization vs. Re-nationalization of Security, Deadline 15 February 2010

4/2010: Geheimdienste und Menschenrechte, Deadline 01. Juni 2010

4/2010: Intelligence and Human Rights, Deadline 01 June 2010

1/2011: Konflikte in Asien: Regionale und transnationale Dimensionen, Deadline 31. August 2010

1/2011: Conflicts in Asia: Regional and Transnational Dimensions, Deadline 31 August 2010

Texte können in englischer oder deutscher Sprache verfasst sein und sollten 25.000 bis 30.000 Zeichen (inkl. Leerzeichen) umfassen. Weitere Hinweise für Autorinnen und Autoren finden sich auf der Webseite der Zeitschrift unter „Autorenhinweise“.

Texts may be written in English or German and should be between 25,000-30,000 characters long (incl. spaces). Further information for authors can be found on the magazine website under “Notes to Authors”.

Bitte richten Sie Ihre Fragen an: E-mail: [email protected] Website: http://www.security-and-peace.de

Please direct your queries to: E-mail: [email protected] Website: http://www.security-and-peace.de

Die Artikel der Zeitschrift S+F werden in mehreren nationalen und internationalen bibliographischen Datenbanken nachgewiesen. Dazu gehören u.a. Online Contents OLC-SSG Politikwissenschaft und Friedensforschung, PAIS (��������������� Public Affairs Information Service)����������������������������������� International Database, Worldwide Political Science Abstracts und World Affairs Online (hrsg. vom Fachinformationsverbund Internationale Beziehungen und Länderkunde FIV) (siehe auch www.ireon-portal.de).

Articles of the journal S+F are entered in various national and international bibliographic databases. Among them are Online Contents OLC-SSG Politikwissenschaft und Friedensforschung (Political Science and Peace Research), PAIS (Public Affairs Information Service) International Database, Worldwide Political������������������������������������������������ Science Abstracts and World Affairs Online (by the Fachinformationsverbund Internationale Beziehungen und Länderkunde FIV / The German Information Network International Relations��������������������������������������� ������������������������������������������������ and Area Studies) (see also www.ireonportal.de).

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EDITORIAL

Sicherheitsaspekte zukünftiger Rohstoffversorgung Es ist historisch gesehen nichts Neues, die Versorgung mit Rohstoffen, die im eigenen Land nicht ausreichend vorhanden sind, als ein zentrales sicherheitspolitisches Problem anzuse­ hen. Insbesondere hochindustrialisierte Gesellschaften und ihre Ökonomien sind in hohem Maße von Rohstoffimporten abhängig. Ereignisse wie der Irakkrieg 2003 oder der Gasstreit zwischen der Ukraine und Russland bewirken, dass das Thema Ressourcenversorgung auf der tagespolitischen Agenda bleibt. Auch scheinbar rein ökonomische Fragen wie die Trassenfüh­ rung von Gaspipelines – Stichwort: Nabucco versus South­ stream – werden vornehmlich unter sicherheitspolitischen As­ pekten wie etwa der Verlässlichkeit des Zuflusses von Gas nach Europa diskutiert. Die Frage, wie die Sicherheit der Rohstoffversorgung am besten zu gewährleisten ist, hat viele Seiten: von der Reduzierung der Importabhängigkeit über die Lage in den Produzentenländern bis hin zu Maßnahmen, einschließlich militärischen, die den Zugang zu Rohstoffquellen sichern. Die Beiträge in diesem Heft können nur ausgewählte Aspekte dieses vielschichtigen Themas behandeln. Im Zentrum steht dabei allerdings stets die Frage, wie in Zukunft die Sicherheit der Rohstoffversorgung ge­ währleistet oder sogar verbessert werden kann. Edgard Gnansounou, Experte für ökonomische und techni­ sche Fragen der Energieversorgung, diskutiert in seinem Bei­ trag die zukünftige Energieversorgung auf der Grundlage von Prognosen der Internationalen Energieagentur (IEA). Dabei arbeitet er die Problematik sowohl unter dem Aspekt der Ver­ sorgungssicherheit als auch der Eindämmung von Folgewir­ kungen des Klimawandels heraus. Vorgestellt wird ein vom ihm entwickelter Indikator für das Potenzial der Industrieländer (OECD-Mitgliedstaaten) im Umgang mit Problemen der Ver­ sorgungssicherheit. Dieser Indikator führt ihn zu dem Schluss, dass radikale Veränderungen in der Struktur der Energieversor­ gung notwendig sind und erneuerbare Energien hierbei einen zentralen Platz einnehmen müssen. Auf der gleichen Grundlage argumentiert Michael Klare, Autor des Buches „Blut und Öl“. Dort stellt er die These auf, das wir in Zukunft häufiger Kriege zu erwarten haben, in denen es um Rohstoffe und deren Verteilung gehen wird, sollte es nicht zu einer strukturellen Änderung der Energiepolitik kommen. In seinem Beitrag für Sicherheit und Frieden knüpft er an diese These an, indem er die ersten Schritte der Regierung Obama in der Energiepolitik untersucht. Obwohl er bei der neuen USAdministration einen erkennbaren Willen zu Veränderungen diagnostiziert, ist seine Bilanz insgesamt eher ernüchternd. Was geschieht, wenn die Wende in der Energiepolitik ausbleibt? Werden Auseinandersetzungen über die Öl- und Gasversor­ gung zunehmen? Thomas Roithner argumentiert in seinem Beitrag, dass die NATO und die Europäische Union (EU) bereit und in der Lage wären, die Energieversorgung im Zweifelsfall auch mit militärischen Mitteln zu erzwingen. Anhand der Ana­ lyse einschlägiger Dokumente kommt er zu dem Schluss, dass es sich hierbei nicht nur um abstrakte Gedankenspiele handelt. Vielmehr hat die „militärische Option“ bereits Eingang in die Strategiekonzepte dieser beiden internationalen Organisatio­ nen gefunden.

Energierohstoffe mögen in der öffentlichen und politischen Wahrnehmung zum Thema Versorgungssicherheit von beson­ derer Bedeutung sein, tatsächlich sind sie aber nur ein Teil eines ganzen Problemkomplexes. Dies führt uns Heinrich Kreft vor Augen. Er beleuchtet in seinem Beitrag die Bedeutung minera­ lischer Rohstoffe für die Bundesrepublik Deutschland. Einige dieser Rohstoffe sind insbesondere für die deutsche Wirtschaft unerlässlich. Um die Sicherheit zukünftiger Versorgung zu ge­ währleisten, empfiehlt er einen umfassenden Politikansatz, der Aktivitäten wirtschaftlicher und politischer Akteure auf natio­ naler, europäischer und globale Ebene miteinander verzahnt. In dem Beitrag von Helmut Bleischwitz werden zwei inter­ nationale Aspekte der zukünftigen Sicherheit der Rohstoff­ versorgung weiter ausgeführt, die auch Heinrich Kreft zuvor betont hatte: Zum einen geht es um das Problem des „Ressour­ cenfluchs“. Viele Länder, die über umfangreiche Rohstoffvor­ kommen verfügen, sind dennoch besonders arm und instabil. Der Beitrag zeigt zum zweiten, dass dieser Fluch nicht unab­ änderlich ist, sondern dass arme Staaten durchaus von ihrem Rohstoffreichtum profitieren können. Dazu bedarf es allerdings geeigneter Rahmenbedingungen. Der Beitrag zeigt dies am Mo­ dell eines weltweiten Systems von Regeln und Institutionen, das vom Autor und seinen Kollegen entwickelt worden ist. Dieses System kann sowohl zu mehr Versorgungssicherheit als auch zu einer höheren Entwicklung in den Produzentenlän­ dern führen. Alyson Bailes stellt schließlich im ihrem Beitrag die grundsätz­ liche Frage, ob das Bemühen um einen Abbau von Versorgungs­ abhängigkeit von außen nicht der falsche sicherheitspolitische Ansatz ist. Sie argumentiert, dass die gegenseitige wirtschaft­ liche Abhängigkeit eine gute Grundlage auch für politische Kooperation darstellt. Das Streben nach Autarkie nehme hin­ gegen der internationalen Politik diesen wichtigen Anreiz zur Zusammenarbeit. Sie empfiehlt einen anderen Blick auf das Problem der Rohstoffversorgung – einen, der nicht von natio­ nalen Interessen, sondern von der Ausstrahlung eines gemein­ samen wirtschaftlichen Nutzens auf weltpolitische Probleme angeleitet ist. Außerhalb des Themenschwerpunkts beschäftigen sich Sven Chojnacki, Maurice Herchenbach und Gregor Reisch in der Reihe „Perspectives on War“ mit der Problematik militärischer Interventionen. Thomas Horlohe analysiert kritisch die neue Strategie der Regierung Obama für Afghanistan und Pakistan. Laura Ryseck und Margret Johannsen diskutieren in ihrem Beitrag das schwierige Umfeld, in der die United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East (UN­ RWA) ihre Aufgabe zu erfüllen versucht. Knut Ipsen zeichnet in seinem Beitrag, der die jährliche Dieter S. Lutz-Vorlesung am IFSH dokumentiert, die gegenwärtige völkerrechtliche und ver­ fassungsrechtliche Debatte über den Begriff der Verteidigung nach und mahnt zu einem sorgsamen Umgang mit diesem Begriff. Michael Brzoska

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EDITORIAL

Security Aspects of Future Resource Supply There is a long history of viewing the supply of resources from foreign lands as a central security problem. Highly-industrial­ ized societies and their economies in particular are crucially dependent on the imports of raw materials. Events such as the Iraq War of 2003 or the gas conflict between the Ukraine and Russia keep resources on the agenda of current security policy. Even seemingly purely economic questions, such as the loca­ tion of pipelines – Nabucco versus Southstream – are primarily discussed form the angle of gas supply security to Europe. The question of how best to secure the supply of resources has many faces: from the reduction of import dependency to the situation in producer countries to measures, including military ones, to secure the access to raw material sources. The contribu­ tions in this volume can only address select aspects of this mul­ tidimensional topic. They all, however, are concerned with the question of how resource security can be maintained or even improved in the future. Edgard Gnansounou, expert for economic and technical aspects of energy production, discusses, in his contribution, future energy supply on the basis of prognosis by the interna­ tional Energy Agency (IEA). He analyses possible future paths of energy production both from the point of view of supply security and of effects on climate change. He presents an indi­ cator, developed by himself, for the potential of industrialized countries (OECD member states) to deal with security of sup­ ply issues. This indicator points to the conclusion that radical change in the structure of energy supply is necessary and that renewable energy will need to assume a central place. Michael Klare, author of the book “Blood and Oil”, argues on the basis of a similar assessment of the situation. In that book he presents evidence for the thesis that the future will bring more wars over resources and their distribution, unless there are major changes in energy policy. In his contribution for this volume he builds on this thesis by analysing the first steps of the Obama administration in energy policy. While he acknowledges the noticeable good intentions, the analysis of actual change in US energy policy so far is rather sobering. What happens without a fundamental change in energy pol­ icy? Will conflict over oil and gas supply increase? Thomas Roithner argues in his contribution that NATO and the Euro­ pean Union (EU) are ready and prepared to secure energy with military means, if they judge it to be necessary. On the basis of the analysis of relevant documents, he comes to the conclusion that there are not only such ideas and plans. He finds that ‘the military option’ is already part of the strategic concepts of the two international organisations.

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Energy resources are often seen in the general public as well as by politicians as a particularly important aspect of resource security. In fact, however, they are only part of a larger complex of problems. This is illustrated in the contribution by Heinrich Kreft. He highlights the importance of mineral resources for Germany. Some of these resources are indispensable for the German economy. Kreft recommends a comprehensive policy in order to secure future supply, in which economic and politi­ cal actors on the national, European and global scale closely collaborate. Helmut Bleischwitz further expands two international aspects of future resource security which are also emphasized by Hein­ rich Kreft. The first is the ‘resource curse’. Many countries with a wealth of resources are poor and instable. Secondly, however, the contribution demonstrates that this is not inevitable. Poor states can profit from mineral wealth, if conditions are right. The author presents a model of global rules and institutions, which he developed with colleagues. This can provide both for more security of supply and development in producer coun­ tries. Alyson Bailes finally asks the fundamental question, whether efforts to reduce dependence on resource supply are not coun­ terproductive from a security policy point of view. She argues that economic interdependence is a good foundation for po­ litical cooperation. The quest for autarchy, on the other hand, takes away an important incentive for cooperation in interna­ tional politics. She recommends a different view on the prob­ lem of resource security, one which is not marked by national interests, but rather by the effects of common economic benefit regarding global problems. Outside of the theme of this edition of the journal, Sven Chojnacki, Maurice Herchenbach and Gregeor Reisch highlight, in the annual contribution on “Perspectives on War”, the prob­ lematique of military interventions. Thomas Horlohe criti­ cally analyses the new strategy of the Obama administration for Afghanistan and Pakistan. Laura Ryseck and Margret Johannsen discuss the difficult environment in which the Unit­ ed Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East (UNRWA) is operating. Knut Ipsen recounts, in his contribution, which is based on the annual Dieter S. Lutz lecture, the current debate on the concept of defence in inter­ national public law and in German constitutional law, recom­ mending to use it with considerable care. Michael ��������������� Brzoska

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Sicherheit und Frieden Security and Peace

Herausgeber Prof. Dr. Michael Brzoska, Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg (IFSH) Dr. Walter E. Feichtinger, Landesverteidigungsakademie, Institut für Friedenssicherung und Konfliktmanagement, Wien Dr. Volker Franke, Kennesaw State University, Kennesaw, Georgia (USA) Prof. Dr. Hans J.Giessmann, Berghof Forschungszentrum für konstruktive Konfliktbearbeitung, Berlin

Prof. Dr. Heiner Hänggi, ­ enfer Zentrum für die G demokratische Kontrolle der Streitkräfte (DCAF), Genf Dr. Axel Krohn, Führungsakademie der Bundeswehr, Hamburg Dr. Patricia Schneider, IFSH Schriftleitung Prof. Dr. Michael Brzoska Redaktion Dr. Martin Kahl (V.i.S.d.P.), IFSH Dr. Regina Heller Sybille Reinke de Buitrago Susanne Bund

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27. Jahrgang S. 209– 292

Beirat

Dr. Martin Kutz, Hamburg

Prof. Dr. Alyson J.K. Bailes, University of Iceland, Reykjavik Dr. Detlef Bald, München Prof. Dr. Joachim Betz, ­GIGA, Institut für Asienstudien, Hamburg Prof. Dr. Hans-Peter Dürr, Träger des Alternativen ­Nobelpreises, München Prof. Dr. Pál Dunay, Genfer Zentrum für Sicherheitspolitik (GCSP) Dr. Sabine Jaberg, Führungsaka­ demie der Bundeswehr, Hamburg Prof. Dr. Charles A. Kupchan, Georgetown University, Washington, D.C.

Prof. Dr. Krzysztof ­Ruchniewicz, Historisches Institut, Universität Wroclaw Prof. Dr. Susanne Feske, Universität Münster Dr. Martina Fischer, Berghof Forschungszentrum für Konstruktive Konfliktbearbeitung, Berlin Prof. Dr. Sabine von Schorlemer, TU Dresden Bates Gill, PhD, SIPRI, Stockholm Prof. Ljubica Jelusic, Universität Ljubljana, Slowenien

THEMENSCHWERPUNKT

Energy Transition and Security of Supply: OECD Countries Edgard Gnansounou* Abstract: For many decades, the production of industrial goods was concentrated in the Northern hemisphere, while energy resources were abundantly available in a limited number of developing countries and those with centrally planned economies. In this context, the security of energy supply was mainly understood as a secure procurement of cheap energy resources to the industrialised world. Military forces have been constantly upgraded and deployed to ensure geopolitical interests, including the control of energy resources. Nowadays, the depletion of oil and gas reserves, the growing concerns about global climate change along with the emergence of new energy demand centres in South and East Asia and the continuing political tensions in several major energy-exporting and -transit countries raise the question of possible alternative strategies to safeguard global energy security. It is vital to change the old paradigm. But what could be the new paradigm? This paper attempts to contribute to this debate. Keywords: Energieverbrauch, Verwundbarkeit, Öl, erneuerbare Ressourcen Energy use, vulnerability, oil, renewable resources

1. Introduction The security of energy supply involves short-, medium- and long-term issues. In the short term, one of the main problems is related to the economic risks caused by highly volatile energy prices. A balanced portfolio of spot, bilateral and derivatives contracts, as well as other market-oriented risk management instruments can be used to alleviate these risks. In the medium term, there exists the possibility to adjust bilateral contracts, * ����������������������������������������������������������������������������� Edgard Gnansonou (����������������������������������������������������������� Ph.D. in Sciences techniques) is a lecturer in energy plan­ ning and head of the Laboratory of Energy Systems LASEN at the Swiss Federal Institute of Technology, Lausanne. The author is grateful to Mr. Denis Bedn­ yagin for his valuable suggestions.

especially with the aim to diversify the origins and amounts of energy imports; however, little can be done to change over­ all energy supply patterns. A sustained change of the whole energy demand and supply system, while potentially offering more options, is more difficult to implement. In this paper, the security of energy supply is analysed in a long-term perspective, focusing on the OECD countries and on the necessity of transi­ tion from the present state to a global future where the share of oil in energy consumption is significantly reduced. It is argued that the current energy security paradigm should be changed for a vision of secure long-term energy supply. Such a new and peaceful paradigm of energy supply security is needed in order to avoid a frightening collapse.

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THEMENSCHWERPUNKT

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Gnansounou, Energy transition and security of supply: OECD countries

2. Challenges of energy transition

economies, such as China, and the rise of other energy demand centres which will deeply change global energy geopolitics.

2.1 World total primary energy supply According to the International Energy Agency (IEA), the world total primary energy supply (TPES) amounted to 11.7 giga tons of oil equivalent (toe) in 2007 (1.8 toe per capita). In the IEA reference scenario (Figure 1), the world primary energy demand rises by 1.6 % annually during the period 2006-2030, significantly above population growth (1 % per year). The share of non-renewable energy (85 %) and the contribution of fossil sources (81%) remain almost the same until 2030. Oil continues to be most important, followed by coal and natural gas. Coal demand grows faster than that of other fuels due to its dominant share in electricity generation. The share of natural gas in electric power generation also increases fast, even though its contribution to the global energy demand grows slowly. Figure 1: Projected Structure of World Total Primary Energy Supply 0WRH &RDO 2LO *DV 1XFOHDU +\GUR %LRP ZDVWH 2WKHUUHQHZ























Source: IEA, World Energy Outlook. 2008 Edition. International Energy Agency, Paris, 2008. With 18 % of the world population, but 76 % of the Gross World Product (GWP), the OECD countries were the highest energy consumer (47 % of the world Total Primary Energy Supply, TPES) in 2007. However, in the long term non-OECD regions will overtake OECD countries in economic growth, leading to an increased share of energy demand outside of today’s industrialised countries. According to the IEA reference scenario, non-OECD countries account for 87 % of the incremental primary energy demand from 2006 to 2030 (more than 50 % solely for China and India); the Middle Eastern countries will also become an important energy demand centre. Accordingly, the main challenge for the energy security of industrialised countries in the coming decades is the loss of their present consumers’ market power position to emerging  ��������������������������������������������� IEA, Energy Balances of OECD countries. 2009 Edition. ������������������������������ International Energy Agency, Paris, 2009.  ����������������������������������������������������������������������������� IEA, World Energy Outlook. 2008 Edition. International Energy Agency, Paris, 2008.

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2.2 Regional energy dependency Due to the increase of energy demand in energy-producing countries, along with the progressive scarcity of proven oil and gas reserves and eventual under-investment in energy supply, infrastructures will inevitably change the world energy trade patterns. Accordingly, this will result in a declining number of energy-exporting countries and a larger number of net energy importers. This situation, accentuated by the risk of the formation of new oil and gas cartels, is prone to augment the strain on energy supply worldwide. It can be expected that the energy vulnerability of European OECD countries will be particularly increased. According to the IEA, the total world demand for oil is projected to rise by 1% per year mostly due to emerging economiess, especially India (3.9 % / year) and China (3.5 % / year). Meanwhile, the share of OECD countries in global oil demand is expected to decrease from 57 % in 2007 to 43 % in 2030. In the reference scenario, the oil import dependency of OECD countries decreases from 58 % in 2007 to 53 % in 2030 mainly due to OECD-North America, where it drops from 44 % in 2007 to 25 % in 2030, thanks to the exploitation of Canadian non-conventional sources of oil. Conversely, oil import dependency of OECD-Europe increases from 65 % in 2007 to 83 % in 2030. The case of OECD-Pacific does not significantly improve with almost 92 % oil import dependency in 2007 and 90 % in 2030. The situation of OECD-Europe is worsened by the increase of the transport’s share in the primary oil demand, from 53 % in 2006 to 58 % in 2030. The world demand for coal grows faster than other fuels with a 2% annual growth mainly driven by electric power generation. While OECD-North America and OECD-Pacific are selfsufficient in coal, the dependency of OECD-Europe increases from 42 % to 50 %. However, the share of coal in the primary energy demand of OECD-Europe falls from 18 % in 2007 to 15% in 2030, contrary to natural gas, which increases its share from 24 % in 2006 to 29 % in 2030. The OECD dependency on external natural gas increases from 24 % in 2006 to 41 % in 2030 with a highest dependency for OECD-Europe (2006: 44 %; 2030: 69 %).

2.3 Energy scarcity According to the IEA reference scenario, the production of conventional crude oil and natural gas liquids will level off by 2030, and the increase in non-conventional oil output will be needed for meeting the world oil demand. Although natural gas resources are expected to be adequate for demand, they will be concentrated in a very limited number of countries. Proven reserves of coal are considered to be available worldwide. Meanwhile, several points should be mentioned: more resources  ����������������������������������������������������������������������������� IEA, World Energy Outlook. 2008 Edition. International Energy Agency, Paris, 2008.

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will be consumed in the energy-producing regions due to the industrialization of these countries; the strain on fossil fuels will be more and more severe due to a larger number of net energy-importing countries. The correlations between the prices of different fuels will grow due to their substitutability. If fossil fuels are not rapidly substituted by renewable energy, the world economy can continue to experience boom and bust cycles of energy prices, where low GDP growth and moderate energy prices will alternate with economic expansion and high energy prices. The most frightening risk resides in the potential spread of political confrontations and armed conflicts over energy procurement. However, the costs of such a strategy of violence are much higher than those of the alternative strategies of relying on goodwill, innovation and promotion of renewable energy.

3. Vulnerability of energy supply in OECD countries

2.4 Global warming

In order to perform a benchmark assessment of the energy supply security of selected OECD countries, a vulnerability index was built based on five distinct dimensions: Energy intensity of the Gross Domestic Product - GDP (X1); Energy import dependency (X2); Ratio of energy-related CO2 emissions to Total Primary Energy Supply - TPES (X3); Electricity supply vulnerability (X4); Non diversity in transport fuels (X5).

Due to the increasing concerns about global warming and climate change, the public opinion is expected to become more and more sensitive to the costs of negative externality effects caused by the emission of greenhouse gases. While the reference scenario of IEA depicts a business-as-usual projection, other scenarios limiting CO2-equivalent concentration to 550 ppm (parts per million) or even 450 ppm lead to more demanding changes of the present energy supply system. The difference compared to the reference scenario consists in a wide-scale adoption of public policies aimed at increasing energy efficiency, especially in the construction and electricity sectors, as well as the promotion of fuel substitution in power generation and transportation. There is a significant uncertainty regarding the potential impacts of these policy measures on economic growth, energy and carbon prices. In comparison with the IEA reference scenario, the 450 ppm policy scenario leads to a 16 % reduction in world primary energy demand in 2030, a 51% reduction of coal demand, a 16 % and 20 % decrease respectively of oil and gas demand; and conversely 51 %, 34 %, 28 % and 95 % increases respectively of nuclear energy as well as hydro, biomass and other renewable energy. One of the possible spillovers of such an environmental policy might be the improvement of security of energy supply due to a decrease of energy imports in absolute and in relative quantities. Furthermore, the levelling of international energy prices due to a relaxation of the strain on fossil resources would contribute to a steady economic growth, particularly in less industrialised countries. However, because of limited geographical availability, inferior technical performance and higher costs of renewable energy, such a strategy includes a significant share of nuclear energy, which in turn requires a high reliability of nuclear power plants in all countries, a strong international regulation in order to avoid nuclear proliferation and a high level of social acceptance of peaceful nuclear use. For the moment, these conditions are not totally fulfilled in all OECD countries.

3.1 Benchmarking In order to ensure security of their energy supply in the long term, the OECD countries have the choice of either following an autarchical strategy or contributing through international fair governance to the promotion of a secure energy trade. The former orientation consists in developing even more expensive renewable energy resources; the latter relies on secure energy imports and maintaining the required peaceful international environment. However, peace is a challenge to all parties and it is never certain. Therefore, developing a resilient energy supply system with a larger proportion of indigenous, renewable energy resources and, at the same time, promoting sustainable international energy trade may be a good policy.

− X1 is supposed to give an indication of the efficient use of energy to produce goods and services. However, several factors are hidden in this dimension. For less industrialised countries, low energy intensity could indicate the preeminence of low diffusion of energy-consuming technology. Furthermore, the energy embodied in imported goods is not accounted for in the statistics, i.e. substitution of inland production of goods by importation may result in improvement of X1. − X 2 is limited to oil and natural gas imports in this benchmarking exercise because these fuels are the most challenging. As far as energy vulnerability is concerned, the values of positive net exports are not considered, inasmuch as a high reliance on energy export may cause economic vulnerability, i.e. the Dutch disease. − X3 is supposed to show the environmental dimension of energy use. However, only a limited aspect of that dimension is represented. Local impacts on conversion sites, such as in the case of Canadian oil sands, may induce significant environmental burdens. − X4 mainly denotes self-sufficiency in electricity coupled with a well balanced electricity generation mix. Thus, electricity net importing countries get low scores. The same is true, to a lesser extent, for countries with a high share of risky electricity options, e.g. nuclear power. − X5 rewards efforts for diversifying the energy mix in the transport sector. The variability within the countries is not expected to be high on this dimension for the base year. However, in the future, variability may increase depending on the countries’ strategy of introducing alternative fuels in transport.  ��������������������������������������������������������������������������� See Edgard Gnansounou, ���������������������������������������������������������������� Assessing the energy vulnerability: Case of industr­ ialised countries. Energy Policy 36 (2008), 3734-3744.

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Figure 2: Energy Vulnerability Rating

Source: Edgard Gnansounou E., Assessing the energy vulnerability: Case of industrialised countries. Energy Policy 36 (2008), 3734-3744.

For each dimension i, a relative indicator Ii was estimated that was finally used to compute a composite index I. The relative indicator of X1 is estimated by using a scaling technique where the minimum value is set to 0 and the maximum to 1. The energy import dependency is estimated in relation to oil and gas net import. Net exports are set or adjusted to zero. The net import ratio to TPES is then adapted by taking into account the concentration factors in oil and gas import origins and geopolitical factors. The ratio of energy-related CO2 emissions to the total primary energy supply is scaled in the same way as X1.

(2) When the relative indicators are significantly correlated, the ED is estimated in the orthogonal system defined by the principal components. (3) The ED is standardised in order to get a value between 0 and 1. This energy vulnerability index (I) was estimated for the year 2003 for 37 industrialised countries.

The electricity supply vulnerability is defined in terms of three sub-dimensions: the net import of electricity; the concentration and risk of non-acceptance by the public of a chosen dominant technology of electricity generation; and the non diversification of an electricity generation. The indicator of non-diversity in transport fuels is derived from the Shannon-Wiener diversity index (originally developed to measure bio-diversity). Finally, a composite index of vulnerability was computed as a function of these relative indicators using the following method: (1) The composite index was defined as the Euclidian distance (ED) to the best energy vulnerability case represented by the zero point.

3.2 Discussion of selected country cases

 ����������������������������������������������������������������������� The details of the mathematical formulae are given in Gnansounou (note 5).

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As Figure 2 shows, Cyprus (0.749) and Canada (0.439) were found to have the highest and the lowest vulnerability respectively. The mean value and standard deviation of the composite index of vulnerability were 0.576 and 0.080, respectively.

In order to illustrate the concept of vulnerability proposed in this paper and to point out its limits, the cases of six countries are discussed (Figure 3). These cases also highlight the sensitivity of the composite index to indicator variations as well as the influence of geopolitical factors. With regard to the composite index, Canada is the least vulnerable among all 37 countries analysed. The strength of this country is in I2 and to a lesser extent in I4. Canada is a net energy exporter. Three deposits provide the core of Canadian oil production: the Western Canada sedimentary basin (WCSB), the oil sands deposits of Northern Alberta

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Figure 3: Energy Vulnerability Indicators of Selected Countries

The figures 1 to 5 correspond to the five dimensions discussed in the text.

and the offshore fields in the Atlantic Ocean. The WCSB also provides most of the natural gas production (EIA, 2007). In 2003, the net exports of oil and gas of Canada amounted to 49.32 Mtoe and 75.35 Mtoe respectively. Over 99 % of the total oil and gas exports of Canada were for the U.S. However, the fact that Canada is considered to be independent for its supply of oil should be interpreted with caution. Although being a net oil exporter, Canada imports a significant amount of oil and refined petroleum products. In 2003, 44.5 million tons of crude oil was imported, representing 56 % of the intake of the country’s refineries (IEA, 2007). This is due to the long distance between the Western most productive regions and the most populous locations in the Eastern part of the country. Another consideration is the private nature of the Canadian oil sector with a growing share of ownership by foreign companies including from China. The proven oil reserves of Canada are second in the world, only behind Saudi Arabia. However, over 95 % of these resources are oil sand deposits. The United States ranked 12th among all 37 countries and 1st among the medium range of less energy-vulnerable countries. Compared to Canada, its weaknesses are on I2 to I5, the major difference being on I2. The U.S. is a net oil- and gas-importing  ������������������������������������������������������������������������ IEA, Energy Balances of OECD countries 2004-2005. 2007 Edition. Interna­ tional Energy Agency, Paris, 2007.

country. In 2003, its net imports were 594.7 Mtoe and 76.1 Mtoe respectively. Oil and gas imports amounted to 29.8 % of the total primary energy supply. The imported oil came from various geopolitical regions: Commonwealth of Independent States (CIS) 2.6 %, Middle East (ME) 21.7 %, Africa (AF) 15.6 % and OECD 60.2 %. With 96 %, the importation of natural gas is mostly from the OECD. In the baseline calculation, risk factors were attributed to the various geopolitical regions - CIS (30 %); ME (50 %); AF (20 %); OECD (0 %) – resulting in a value of 0.302 for I2. A change of the risk factors such as CIS (15 %); ME (60 %); AF (15 %); OECD (10 %) would result in a slight increase of I2 (0.315). Japan ranked 25th and its major weakness was on I2. In 2003 the net imports of Japan were 260.7 Mtoe and 68.4 Mtoe for oil and gas respectively. The origins of oil imports were CIS (0.9 %), ME (80.5 %), AF (2.2 %), OECD and others (16.4 %); and for gas ME (23.1 %), OECD, Indonesia and others (76.9 %). The high dependency of Japan on the ME region for oil import is its major energy vulnerability concern. The strength of this country is mainly on energy intensity (rank: 1st) and electricity supply (rank: 3rd). France ranked 8th and Germany 19th. France outranked Germany on I2 and I3, while it was the contrary for I1, I4 and I5. The main difference relates to I3, i.e. 0.295 for France and 0.614

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for Germany. This is due to the high adoption of nuclear power in France and the higher share of coal in Germany. However, this is moderated by a higher risk of public non-acceptance attributed to the French electricity mix that could follow after a nuclear accident somewhere in the world. Australia ranked just after Japan. Australia outranked Japan for energy independency, while Japan outranked Australia on all other indicators. Australia performed particularly low on the intensity of CO2 emissions due to its high reliance on coal. Fossil fuels represented 94 % of the TPES in 2003, compared to 84.4 % for Japan. The difference is mainly due to the use of nuclear energy for electricity generation in the latter country.

4. Conclusions Most of the OECD countries cannot only rely on domestic energy production. Thus, the questions are how much energy could be produced internally, and how much should be imported from secure regions. The questions were answered in the old paradigm as follows: 1) Take the resources wherever they are; take them at the lowest possible direct price. 2) Add value on the resources and increase welfare inside the country. 3) Continue as long as the resources are available. 4) Use all your power to get access to the resources everywhere in the world. 5) Be peaceful as long as your own interests are safe. This paradigm based on power games may no longer be effective in the future because of the distribution of power among several countries. A possible new paradigm could be as follows: 1) Be really cooperative and peaceful 2) Take care of the human well-being everywhere in the world 3) Strive for improved energy efficiency and rational use of energy 4) Work to assure the capability of future generations to use some part of the non-renewable resources 5) Super power is vulnerable; collective intelligence is more sustainable

should be preferably used in the chemical industry. In order to achieve a good allocation of resources, oil- and gas-intensive industries should be located close to the countries exporting these fuels. Finally, the profits from exports of oil resources should be distributed more equally among a larger percentage of people in oil-producing countries and around them. Electric Power. The deployment of CO2 capture and storage and clean coal technologies should be promoted in all countries relying on coal-based power generation. The investments in combined cycle power plants, biomass cogeneration, solar (PV and thermal), wind energy and other renewable energy options should be increased radically, along with the investments in research and development of advanced and inherently safe nuclear fission, thermonuclear fusion and fuel cells technologies. Transportation. The vision for a sustainable energy use in transport includes the following issues: The better mastery of human mobility and cargo traffic through the design of more sustainable urban agglomerations; promotion of plugin hybrid electric vehicles in the near term and pure electric vehicles, FCVs and hydrogen in the longer term; development of sustainable biofuels, first mainly as a substitute to gasoline and diesel in light duty vehicles and, in the longer term, mainly for heavy duty vehicles. A new relation between economic development and energy. According to the old paradigm, economic development relies on unconstrained access to inexpensive energy resources that resulted in numerous examples of “power games”, energy supply disruptions due to geo-political reasons and a generally insecure world. In the new paradigm, economic development will have to cope with more expensive energy that needs joint efforts by producers and consumers to reduce the volatility of energy prices, to ensure more secure energy supply as well as to safeguard a more peaceful and fair world. Industrialised countries should anticipate this situation by boosting investments in innovation and promoting more energy-efficient technologies and products. It is technically possible to make this vision become a reality. Its realisation mainly depends on the decisions of policymakers in industrialised countries and emerging economies who should strive for larger international cooperation for equitable governance of finite natural resources.

6) Be a part of a fair and peaceful international governance of natural resources. Rethinking the energy supply security of industrialised countries in light of this new paradigm means that interdependence in access to natural resources must be the rule. The need of fair international governance taking into account the strategic interests of all parties is a prerequisite for a peaceful and collective energy security. On the way towards such a new paradigm, which could be envisaged beyond 2050, several options should be discussed, including the following examples: Oil and natural gas. A radical substitution of oil and natural gas by alternative sources should be promoted especially in industrialised and leading emerging economies. Oil and gas

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Obama’s Toughest Challenge America’s Energy Crunch Comes Home Michael T. Klare* Abstract: A brief assessment of future options for the supply of energy in the United States demonstrates that President Obama will face an extraordinary challenge in attempting to overcome the nation’s long-term energy crisis. His natural inclination has been to make a series of modest gestures toward ‘green energy independence’. But these have been wholly insufficient. In order to meet the energy crisis, a White House-led initiative on the scale of the Manhattan Project that produced the first atomic bomb is needed. Its principal goals should be to drastically reduce the contribution of oil and coal to energy supply in the United States, increase the contribution of renewable energy and demilitarize the reliance on imported oil. Keywords: Energie, Erneuerbare Ressourcen, US-Sicherheitspolitik, US-Energiepolitik Energy, renewable resources, U.S. security policy, U.S. energy policy

1. Introduction President Barack Obama faces many acute challenges, but none is likely to prove as daunting, or as critical to the future of this nation, as that of energy. After all, energy policy – so totally mishandled by the Bush-Cheney administration – figures in so many of the other major challenges facing the president, including the economy, the environment, foreign policy, and the ongoing wars in the Middle East. Most of all, it will prove to be a monumental challenge because the United States faces an energy crisis of unprecedented magnitude that is getting worse by the day. The United States needs energy – lots of it. Day in and day out, the United States, with only 5 percent of the world’s population, consumes one quarter of the world’s total energy supply. About 40 percent of the nation’s energy is derived from oil: approximately 20 million barrels per day (mb/d), or 840 million gallons. Another 23 percent comes from natural gas, and 22 percent from coal. Providing all this energy to American consumers and businesses, even in an economic downturn, poses a Herculean task, and one that will only grow more so in the years ahead. According to the latest projections from the U.S. Department of Energy (DoE), net energy consumption in the United States will grow by 11 percent between 2007 and 2030, rising from 101.9 to 113.6 quadrillion British thermal units (BTUs) of energy. Procuring all of this added energy will be a tough enough job in itself, given the difficulties being faced by the world’s energy companies in satisfying the ever-increasing demand for their products. But providing this much additional energy and addressing international concerns over global climate change will prove even more challenging. Despite the great emphasis being placed on the development of non-polluting renewable * �������������������������������������������������������������������������������� Michael T. Klare is the Five College Professor of Peace and World Security Stud­ ies, based at Hampshire College in Amherst, Massachusetts, USA.  ������������������������������������������������������������������������ U.S. Department of Energy, Energy Information Administration (DoE/EIA), Annual Energy Outlook 2009 (Washington, D.C.: DoE/EIA, 2009), Table A1, p. 109. Data is for 2007.  ����������������������������������������������������� For background and discussion, see Michael T. Klare, Rising Powers, Shrinking Planet: The New Geopolitics of Energy (New York: Metropolitan Books, 2008), pp. 32-55.

energy supplies, fossil fuels are still expected to supply 82 percent of the nation’s total energy supply in 2030 (compared to 86 percent today). Addressing the environmental consequences of consuming fossil fuels at such levels only makes this outlook more intimidating. As President Obama and his colleagues face the nation’s energy problem, they will have to address three overarching challenges: 1. The United States relies excessively on petroleum to supply its energy needs at a time when the future availability of oil is increasingly in question. 2. America’s most abundant domestic source of fuel, coal, is the greatest emitter of greenhouse gases when consumed in the current manner. 3. No other source of energy, including natural gas, nuclear power, biofuels, wind power, and solar power is currently capable of supplanting America’s oil and coal consumption, even if a decision is made to reduce their importance in its energy mix. This, then, is the essence of President Obama’s energy dilemma. Let us take a closer look at each of its key components.

2. Excessive Reliance on Oil No other major power relies on getting so much of its energy from oil. Although the share of America’s net energy supply provided by oil is expected to decline from 40 percent today to about 37 percent in 2030, it will still remain the nation’s dominant fuel far into the future. That 40 (or 37) percent dependency figure will prove increasingly daunting because the world supply of oil is about to contract. The competition for remaining supplies will then intensify, while most of what remains is located in inherently unstable regions, threatening to lead the United States into unceasing oil wars.  ��������� DoE/EIA, Annual Energy Outlook 2009, Table A1, p. 109.

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Klare, Obama's Toughest Challenge

Just how much of the world’s untapped oil supply remains to be exploited and how quickly we will reach a peak of sustainable daily world oil output are matters of some contention, but recently the scope of debate on this question has narrowed appreciably. Most energy experts now believe that we have consumed approximately half of the planet’s original petroleum inheritance and are very close to a peak in daily production. No one knows whether the peak will arrive in 2010, 2012, 2015, or beyond, but it is certainly near. In addition, most energy professionals now believe that global oil output will peak at far lower levels than only recently imagined – perhaps 90-95 million barrels per day, not the 115-125 million barrels once projected by the U.S. Department of Energy. (Note that we are speaking here of ‘conventional’, liquid petroleum; there are various ‘unconventional’ sources of oil – Canadian oil sands, Venezuelan extra-heavy crude, Rocky Mountain shale oil, and the like – that may boost these numbers by a few millions of barrels per day, but without altering the global energy equation significantly.)

2.1 Shrinking global production – growing global demand What underlies these more pessimistic assumptions? To begin with, the depletion rate of existing fields is accelerating. Most of the giant fields on which the world now relies for the bulk of its oil supplies were discovered 30 to 60 years ago and are now well past their most productive years. It used to be thought that the depletion rate of these fields was about 4 to 5 percent a year, but in a study released in November 2009, the International Energy Agency (IEA), an affiliate of the Organization for Economic Cooperation and Development (the club of wealthy industrialized nations), reported that the decline rate is closer to 7 percent, a truly worrisome number. In fact, the rate of decline would be even greater — 9 percent per year — were it not for heroic efforts on the part of oil producers to avert further reductions in output through costly investment in advanced recovery technologies. But even these efforts are not expected to prevent a further deterioration in the output of major existing fields to 8.6 percent per year by 2030. “The implications are far-reaching,” observed the IEA. “Investment in 1 mb/d of additional capacity — equal to the entire capacity of Algeria today — is needed each year by the end of the projection period [2030] just to offset the projected acceleration in the natural decline rate.” At this rate of decline, the world’s major fields will be depleted of their remaining supplies of oil relatively quickly, leaving us dependent on a constellation of smaller, less productive fields — often located in difficult to reach or unstable areas — as well as whatever new deposits the oil industry is able to locate and develop. And this is the second big problem: Despite huge increases in the funds devoted to exploration, the oil companies are  ����������������������������������� International Energy Agency (IEA), World Energy Outlook 2008 (Paris: IEA, 2008), pp. 221-48.  ������������� Ibid., p. 43.

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not finding giant new fields comparable to the ‘elephants’ discovered in previous decades. According to the U.S. Army Corps of Engineers, the largest volume of new oil reserves was discovered in the decade of the 1950s, when deposits holding approximately 480 billion barrels were identified. Since then, the rate of discovery has declined in every decade, yielding only 150 billion additional barrels in the 1990s. Only two giant fields were discovered between 1970 and 1990, and only two since then — the Kashagan field in Kazakhstan’s corner of the Caspian Sea and the Tupi field in deep waters of the Atlantic off Brazil. Both Kashagan and Tupi will add several billion barrels to global reserves, but will prove very costly to develop and will begin pumping oil only after numerous physical and geological obstacles have been overcome. When you combine the accelerating decline of existing fields and the paucity of new fields awaiting development, it is obvious that the global supply of oil is destined to begin contracting in the not-too-distant future. Many analysts also believe that the global peak in production — when it does arrive — will be at a level much lower than previously assumed. Consider: In 2005, the Department of Energy predicted that worldwide oil production would reach a staggering 122.2 million barrels per day in 2025, nearly twice the world’s current level of output. By 2009, however, the DoE was projecting that global production of conventional oil would reach only 89.6 mb/d in 2025, and that even with the addition of unconventional petroleum liquids, the total would rise to but 96.0 md/d — a huge shortfall of 26.5 mb/d over the 2005 projection. If the DoE continues to revise its projections downward — as it has for each of the past five years — we can expect a dramatic contraction in the future availability of petroleum products. America’s excessive reliance on oil is made all the more problematic by the fact that, just as supplies are dwindling, global demand is expected to rise — to a great degree because of increased consumption in China, India, and other developing nations. As recently as 1990, the developing nations of Asia accounted for only a relatively small 10 percent of global oil consumption. Their economic growth has been so rapid, however, and their need for oil so voracious, that they now consume about 18 percent of the world’s supply. If current trends persist, that will rise to 27 percent in 2030, exceeding North American net consumption for the first time. This means — if energy habits and present energy use do not change radically — that Americans will be competing with Chinese and Indian consumers for every barrel of spare oil available on world markets, driving up prices and jeopardizing the health of America’s petroleum-dependent economy.  ��������������������������������������������� Donald F. Fournier and Eileen T. Westervelt, Energy Trends and Their Implications for U.S. Military Installations (Washington, D.C.: U.S. Army Corps of Engineers, 2005), fig. 3, p. 13. See also Kenneth F. Deffeyes, Beyond Oil (New York: Hill and Wang, 2003), pp. 47-51.  �������������������������������������������������������������������������� On the Kashagan field, see DoE/EIA, “Kazakhstan,” Country Analysis Brief, February 2008, electronic document accessed at www.eia.doe.gov on July 24, 2009. On the Tupi field, see DoE/EIA, “Brazil,” Country Analysis Brief, October 2008, electronic document accessed at www.eia.doe.gov on July 24, 2009.  ��������� DoE/EIA, International Energy Outlook 2009 (Washington, D.C.: DoE/EIA, 209), Tables G2 and G3, pp. 226-28, and edition for 2005.  ��������� DoE/EIA, International Energy Outlook 2009, Table A5, p. 126.

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2.2 Oil, instability and military force To make matters worse, more and more of the world’s remaining oil production will be concentrated in chronically unstable areas of the Middle East, Central Asia, Latin America, and sub-Saharan Africa. According to the DoE, approximately 62 percent of the world’s oil output will be concentrated in these areas in 2030, compared to 54 percent today.10 That these areas are chronically unstable is hardly accidental: many bear the scars of colonialism or are delineated by borders drawn up by the colonial powers that bear no resemblance to often fractious ethnic realities on the ground. Angola, for example, continues to face a separatist insurgency in the oil-rich enclave of Cabinda — a small sliver of its territory entirely cut off from the rest of the country by Democratic Republic of the Congo. Iraq also suffers from sectarian strife and regional schisms that can be traced back to the colonial era, when Great Britain forged the modern Iraqi nation out of remnants of the collapsing Ottoman empire. Many of these countries also suffer from the ‘resource curse’: the concentration of power in the hands of venal elites that seek to monopolize the collection of oil revenues by denying rights to the rest of the population, thereby inviting revolts, coups and energy sabotage of every sort.11 Nigeria, for example, is suffering from a bitter insurgency in the oil-producing Niger Delta region that is driven in large part by bitterness over the failure of government elites in Abuja, the capital, to allocate any of Nigeria’s vast oil wealth to the inhabitants of the povertystricken, environmentally-devastated Delta.12 As it has grown more reliant on oil deliveries from these areas, the United States has attempted to enhance its energy ‘security’ by an increasing reliance on military force, even though such efforts have largely proved ineffectual. America’s reliance on military force to guaranty its access to foreign sources of oil can be traced to the final days of World War II, when President Franklin D. Roosevelt met with King Abdul Aziz ibn Saud aboard the U.S.S. Quincy at the entrance to the Suez canal and pledged to protect Saudi Arabia and it oilfields in return for privileged U.S. access to Saudi oil. Later, when America’s ability to extract Persian Gulf oil was threatened — or seen to be threatened — by the Soviet invasion of Afghanistan, President Jimmy Carter explicitly warned of U.S. military action to ensure such access. “Let our position be absolutely clear,” he declared on January 23, 1980. “An attempt by any outside force to gain control of the Persian Gulf region will be regarded as an assault on the vital interests of the United States of America, and such an assault will be repelled by any means necessary, including military force.”13 It was in line with this edict — known since as the “Carter Doctrine” — that President George H.W. Bush authorized the use of force to drive Iraqi forces out of Kuwait in 10 ���������������������������� Ibid., Table G2, pp. 226-27. 11 ���������������������������������������������������� For background and discussion, see Terry Lynn Karl, The Paradox of Plenty (Berkeley: University of California Press, 1997). 12 ������������������������������������������������������������������������ For background and discussion, see Okey Ibeanu and Robin Luckham, “Nige­ ria: Political Violence, Governance and Corporate Responsibility in a PetroState,” in Mark Kaldor, Terry Lynn Karl, and Yahia Said, eds., Oil Wars (London and Ann Arbor, Mich.: Pluto Press, 2007), pp. 41-99. See also Lydia Polgreen, “Blood Flows with Oil in Poor Nigerian Villages,” New York Times, January 1, 2006. 13 ���������������������������������������������������������������� For background on the “Carter Doctrine,” see Michael A. Palmer, Guardians of the Gulf (New York: Simon and Schuster, 1992), pp. 101-11.

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1991, and then to impose an economic blockade on Iraq; when this policy failed in its intended outcome of “regime change” in Baghdad, his son, George W. Bush, ordered the invasion of Iraq in 2003.14 Originally, the Carter Doctrine was applied solely to the Persian Gulf region. As the United States has sought to diversify its oil imports, however, it has been applied to other oil-producing regions. Although, in these situations, no formal equivalent of the 1980 Carter statement has been enunciated, the United States has established military ties with oil-producing countries in the Caspian Sea area, Africa, and Latin America. In each case, moreover, such ties are said to be related to America’s need for more imported oil and the risk that deliveries from these areas will be endangered by local instability and violence.15 In justifying U.S. aid to Nigeria, for example, the Department of State noted that “Nigeria is the fifth largest source of U.S. oil imports, and disruption of supply from Nigeria would represent a major blow to U.S. oil security.” American assistance was especially needed, the department noted, to boost Nigerian internal security capabilities “in the vulnerable oil-producing Niger Delta region.”16 In the constant search for secure oil supplies abroad, therefore, the United States has come to rely more and more on military means to ensure uninterrupted access to areas of chronic instability. This has led to an increasing U.S. military presence in the major oil-producing areas and, on occasion, to direct U.S. military intervention. American leaders consistently justify such action in terms of U.S. national security — that the safe delivery of foreign oil to the United States is a vital national interest and that military action is needed to protect such deliveries from hostile attack. But the war in Iraq and attacks on U.S. military personnel and installations elsewhere have demonstrated that military action is a costly and unreliable mechanism for ensuring the safe delivery of oil to the United States. Despite the billions of dollars spent on oil-industry security in Iraq between 2003 and 2008, oil output never rose above the levels achieved by Saddam Hussein in the years prior to the U.S. invasion. The close association between U.S. military policy and the global protection of oil supplies has also become a potent rallying cry for Islamic militants, who claim that America’s presence in the Middle East is driven solely by oil — not democracy, not human rights, not fear of nuclear weapons, nor any of the other objectives touted by Washington to justify its presence in the region. America’s over-reliance on oil, then, is its greatest energy vulnerability. But what are the alternatives?

14 ����������������������������������������������������� For background and discussion, see Michael T. Klare, Blood and Oil (New York: Metropolitan Books, 2004), pp. 45-50, 94-105. 15 ���������������������� See ibid., pp. 132-45. 16 �������������������������������� U.S. Department of State (DoS), Congressional Budget Justification for Foreign Operations, Fiscal Year 2007 (Washington, D.C.: DoS, 2006), p. 307.

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3. Consider the Alternatives 3.1 The problem with coal The energy source which the United States possesses in greatest abundance is coal. This country has the world’s largest reserves, 247 billion metric tons, and is second only to China in using coal. In this country, coal is primarily employed to produce electricity, but it can also be converted into a diesel fuel — known as coal-to-liquids (CTL) — to power cars and trucks.17 Although CTL, widely used by Germany during World War II to power its military vehicles, is still in its infancy in the United States, it could conceivably be used to supplement future declining petroleum supplies. When coal is burned in the conventional manner, however, it emits more climate-altering greenhouse gases than any other fossil fuel, twice as much as natural gas and one-and-a-half times that of oil to produce the same amount of energy. As a result, any increase in America’s reliance on coal will lead to ever greater emissions of carbon dioxide, only accelerating the already perilous rate of global warming. In addition, an increased U.S. reliance on coal would only flash a green light to China, India, and other countries eager to do likewise. What is the bottom line? Any hope of reversing the accumulation of greenhouse gases in the atmosphere in time to avert the most severe consequences of climate change would quickly disappear. During the 2008 presidential election campaign, Senators Barack Obama and John McCain both spoke of speeding the development of ‘clean coal technology’. In the present context, however, clean coal is a deceptive term, if not an outright misnomer. It generally refers to low-polluting coal, not to coal free of all carbon emissions. Coal that would burn without damaging the climate is best referred to as climate-friendly coal, or ‘safe coal’. At present, there are no operating power plants anywhere on the planet capable of burning coal in a completely climate-safe manner. Right now, only one technology is being seriously considered that would burn coal safely: carbon separation and storage (CSS), or carbon sequestration. Under this process, powdered coal is combined with steam and turned into a gas; then the carbon is stripped away and buried. This is a tricky and costly technique that has yet to be fully tested. But, at the moment, it is the only foreseeable path to using coal in a climate-friendly way. America’s first attempt to build a CSS-type power plant, called ‘Future Gen’, was initially undertaken by the Bush administration but was cancelled in 2008 when anticipated costs exceeded US$1.8 billion. After a 2009 review concluded that a math error had produced an overstated cost estimate, the Obama administration chose to reinstate the project using US$1 billion in economic stimulus funds. If all goes as planned, the nation’s first CSS plant will be built in Mattoon, Illinois with support from both the federal government and a consortium 17 ��������� DoE/EIA, Annual Energy Outlook 2009, Tables A1 and A15, pp. 109, 138-39.

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of private energy firms.18 But this plant will take years to build and there is no indication that it will be followed by others. In the meantime, more coal plants of a conventional type will be constructed in the United States, no doubt conforming to tougher anti-pollution standards — but without any significant decrease in the overall rate of CO2 emissions.

3.2 The prospects of natural gas Natural gas is the next biggest source and it possesses a number of advantages. Of all the fossil fuels, it releases the least amount of carbon dioxide when burned. The United States possesses substantial, if not overwhelming, domestic reserves of natural gas. But like oil, it is a finite substance. Eventually, it, too, will peak and begin a decline of its own. Energy experts are less certain about when exactly this is likely to occur, but most see it coming a decade or so after oil’s peak. Like oil, natural gas can be divided into ‘conventional’ and ‘unconventional’ supplies. Many of America’s conventional supplies, found in large underground reservoirs, have already been exploited, leaving the nation increasingly dependent on unconventional deposits and ‘stranded gas’ — reservoirs located far from any existing transit infrastructure, like those in Alaska. Recently, the United States has come to rely increasingly on shale gas — an unconventional gas type contained in cavities in shale rock formations. To obtain this gas, producers use a technique called hydraulic fracturing, in which water laced with small particles (‘proppants’) is forced into the shale formations, splitting open the rock. Although effective as a means of releasing the gas, environmentalists and others worry that widespread use of the technique will contaminate water supplies and trigger seismic effects.19 It is unclear, then, how much gas will be obtained in this manner. Efforts are also under way to secure permits and financing to build a natural gas pipeline to Alaska, but with costs estimated at $30 billion and mounting, and with the growing competition from shale gas, it is unclear at this point whether the project will ever move toward implementation.20

3.3 The limits of nuclear power Some say the U.S. should increase its reliance on nuclear power. Nuclear power’s attraction is that, once in operation, it does not emit carbon dioxide. It does, however, raise enormous proliferation and safety issues and produces toxic radioactive wastes that must be stored for thousands, or even tens of thousands, of years in ultra-safe containers — a technological challenge that has yet to be overcome. Given these problems, 18 ������������������������������������������������������������������������ Kate Galbraith, “U.S.-Private Bid to Trap Carbon Emissions Is Revived,” New York Times, June 13, 2009. 19 �������������������������������������������������������������������������� For background and discussion, see Mireya Navarro, “Proposed Gas Drilling Upstate Raises Concerns About Water Supply,” New York Times, December 19, 2008; Jad Mouawad, “Estimate Places Natural Gas Reserves 35% Higher,” New York Times, June 18, 2009. 20 ��������������������������������������������������������������������������� See Jad Mouawad, “Exxon, in Switch, Joins Plan to Build 1,700-Mile Natural Gas Pipeline From Alaska,” New York Times, June 12, 2009.

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the rising costs and legal problems of building new reactors have deterred all but a few utilities from considering their construction, putting distinct limits on nuclear power’s capacity to overcome the U.S. energy crisis.21

3.4 The promise of renewable energy By far the most attractive alternative to oil and coal is obviously renewable energy, especially wind and solar power. These need no fuel source (save the sun and wind), are never used up and emit no carbon dioxide. They seem the perfect solution to the planet’s energy and climate crises. The full potential of wind and solar power, however, cannot be realized until at least two other hurdles are overcome: the development of efficient storage systems to collect energy when the sun and wind are strong and release it when they are not, and the construction of an expanded nationwide electrical grid to connect areas of reliable wind (especially in the mountain states and high plains) and sunshine (the Southwest) with the areas of greatest need (the Midwest and the coastal states). These are bound to be very costly undertakings, but, until they are funded on adequate scale, wind and solar power will not be capable of replacing more than a tiny fraction of oil and coal in the nation’s overall energy mix.22 President Obama has promised to provide some of the necessary investment, using funds made available in the 2009 economic stimulus package. But far more will be needed in the future to fully exploit the potential of wind and solar energy. Much can be said about the future potential of advanced biofuels (those not reliant on food crops like corn), along with geothermal energy, wave power, hydrogen power and nuclear fusion. But these all remain in the same category as wind and solar (only more so): they show a lot of promise, but without substantially more research, testing and investment, they cannot help wean us from our reliance on oil and coal.

4. The Challenge to be Met If this assessment is accurate, President Obama will face an extraordinary challenge in attempting to overcome the nation’s long-term energy crisis. Having come into office at a 21 �������������������������������������������������������������������������� For background and discussion, see Matthew L. Wald, “Getting Power to the People,” Bulletin of the Atomic Scientists, September/October 2007, pp. 32-35. See also James Kanter, “Not So Fast, Nukes,” New York Times, May 29, 2009. 22 ���������������������������������������������������������������������������� For background and discussion, see Wald, “Getting Power to the People,” pp. 25-43.

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time of extreme economic difficulty, he will be besieged by a host of immediate crises and demands for funds. On energy, his natural inclination, given limited financial resources, has been to make a series of modest gestures toward ‘green energy independence’. But the energy crisis cannot, unfortunately, be solved via relatively modest course corrections. What is needed, instead, is a major White House-led initiative on the scale of the Manhattan Project that produced the first atomic bomb or the Apollo Moon Project. The principal goals of such an epic undertaking would have to include: 1. Reducing oil’s contribution to the U.S. total energy supply by half over the next quarter century. This would require a comprehensive program of conservation, increased development of public transport, the accelerated development of advanced biofuels and electric-powered vehicles, and other technological innovations. 2. Gradually reducing U.S. reliance on coal, unless consumed in a climate-friendly manner through the accelerated development of carbon separation and storage technology. 3. Increasing the contribution of renewable energy to America’s total energy mix from its current rate of 6 percent to at least 25 percent by 2030. This would require, among other things, increased public investment in new battery storage technology and the rapid expansion of the nation’s longrange electrical transmission grid. 4. Demilitarizing the U.S. reliance on imported petroleum. This means repudiating the Carter Doctrine of January 1980, dismantling the vast military apparatus created since 1980 to enforce that policy, and using the resulting savings – as much as US$150 billion per year, according to a new report from the National Priorities Project23 – to help finance the renewable energy initiatives described above. Only by embracing a comprehensive blueprint of this sort and getting Congress to embrace its basic principles can President Obama hope to overcome the long-term, potentially devastating energy crisis now facing this nation. Each one of these initiatives, moreover, must proceed alongside the other — without a commitment to the full panoply of measures described above, the success of the whole cannot be assured. The United States has been stuck with a dysfunctional energy system for a very long time, and it is essential that it now move toward another and more rational system. 23 ������������� Anita Dancs, The Military Cost of Securing Energy, National Priorities Project, October 2008, electronic document accessed at www.nationalpriorities.org on July 27, 2009.

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Die Ressourcensicherung von NATO und EU Sind die transatlantischen Akteure Partner oder Konkurrenten im auslaufenden fossilen Energiezeitalter? Thomas Roithner* Abstract: The war in Iraq was symbolic for a military approach to meeting the demand of western countries for resources. A re­ duction of global energy policy to military instruments and alliances in global energy policy carries dangers of securitization. Among members of the EU, there is a shift from strategic planning towards concrete military missions, with the EU seeing itself as a ‘global player’. A military dimension to the EU energy policy is increasingly taking shape. Co-operation between the US and the EU within NATO as an ‘Energy-NATO’, however, is not on the horizon. Differences and competing interests on both sides of the Atlantic are too large. Keywords: Energiesicherheit, NATO, EU, transatlantische Beziehungen Energy security, NATO, EU, transatlantic relations

1. Einleitung Irak, Iran, das Horn von Afrika oder Afghanistan sind nur ei­ nige Beispiele von Kriegs- und Krisenschauplätzen, in denen fossile Energieträger und deren Transport in die USA oder die Europäische Union (EU) in den letzten Jahren eine zentrale Rolle spielten und die die globale Debatte um Krieg und Frie­ den bestimmt haben. Die NATO- und EU-Staaten stehen vor ähnlichen Problemen: steigender Energiebedarf und damit steigende Importabhängigkeit sowie alternative Energieformen mit zumeist untergeordneter Bedeutung. Die USA unter Geor­ ge W. Bush setzten auf konfrontative ‚hard power’ und die EU versucht mit ihrer Interpretation von ‚soft power’ zum gleichen Ziel zu kommen: langfristige Verträge und Bündnisse zur Siche­ rung der fossilen Energiereserven viele Jahre über den ‚peak oil’ hinaus. Die zum Teil instabilen Ölförderregionen werden durch westliche Einflussnahme allerdings nicht stabiler. Das komplexe Spannungsverhältnis zwischen Partnerschaft und Konkurrenz von EU, USA und NATO soll in diesem Beitrag un­ tersucht werden. Einer der Vordenker einer alternativen Energieordnung – der Träger des Right Livelihood Award und Abgeordneter des Bun­ destags Hermann Scheer – zeigt sich über eine in der Zivilge­ sellschaft vielerorts beschworene ‚mögliche andere Welt’ zu­ rückhaltend: „Jahrhundertelang haben die europäischen Mächte ihren Kolonial-Imperialismus betrieben, um auf diesem Wege die Verfügungsgewalt über Energievorkommen und andere Rohstoffe militärisch zu sichern. Diese Kolonialzeit ist abgeschlossen und durch einen Energie-Imperialismus abgelöst worden, der für die industrialisierte Welt ökonomisch vorteilhafter ist, da sie im Normalfall auf direkte politische Unterdrückung anderer Länder verzichten und * Mag. Dr. Thomas Roithner, Sozial- und Wirtschaftswissenschafter, Österrei­ chisches Studienzentrum für Frieden und Konfliktlösung (ÖSFK, Burg Schlai­ ning), Lektor für Politikwissenschaft an der Universität Wien. Referierter Bei­ trag.

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ohne administrative Verantwortung für sie auskommen kann“.

2. EU-Interessen Die „Long Term Vision 2025“ der EU-Verteidigungsagentur geht von einer steigenden Energieabhängigkeit Europas aus. Bis 2030 wird der Bedarf um 30 Prozent ansteigen. Im Betrachtungszeit­ raum bis 2025 wird die externe Abhängigkeit von Öl auf 90 Pro­ zent und die von Gas auf 80 Prozent ansteigen. Immer wieder melden sich Kritiker – wie US-Senator Richard Lugar – zu Wort, die die EU vor zu starker Abhängigkeit von Russland warnen. China und Indien fördern fossile Energieträger in Asien, Afrika und dem Nahen Osten – oftmals unter Bedingungen, denen die Menschenrechtskonditionalität der EU offizielle Grenzen setzt – und die Suche der EU-Staaten nach Energie wird sich nicht nur auf die europäische Nachbarschaft beschränken lassen. Die Energiefrage wird, bei einer Beibehaltung des auf Öl und Gas setzenden Systems, angesichts des steigenden Bedarfs zu einem zentralen Legitimationsgrund für offensiven Interven­ tionismus werden. „Was im Cheney-Bericht explizit ausgeführt wurde, bestimmt auch die Energiepolitik der EU: Rekurs auf die Regeln und Wohltaten des freien Handels (...) und schließlich politischer und militärischer Druck, wenn die anderen Mittel versagen“. In der Öffentlichkeit der EU-Staaten hat man durch die 2006 ausgelöste Debatte um die Energiesicherheit den Versuch ge­  Hermann Scheer, Sonnenstrategie. Politik ohne Alternativen, München, 1993, S. 34.  ������������������������������������������������������������������������� Ida Garibaldi, NATO and European Energy Security, American Enterprise In­ stitute for Public Policy Research, No. 1, Washington D.C., 2008; Paul Gallis, NATO and Energy Security, Congressional Research Service, Update, Wash­ ington D.C., 15.8.2007, S. 2.  ������������������������������������������������������������������������ European Defence Agency (EDA), An Initial Long-Term Vision für European Defence Capabilitiy and Capacity Needs, endorsed on 3rd October 2006, Brus­ sels, point 11.  ����������������������������������������������������������������������������� Elmar Altvater, Sicherheitsdiskurse beiderseits des Atlantik – In Zeiten von Peak Oil und Klimawandel, in: ÖSFK / Thomas Roithner (Hg.): Von kalten Energiestrategien zu heißen Rohstoffkriegen?, Münster/Wien, 2008, S. 44-71, hier: S. 54.

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macht, Rohstoffsicherungspolitik unterschiedlicher Intensität – und hier sei nicht nur an militärische Aspekte gedacht – in die Diskussion zu bringen, um sie als offizielle Doktrin der EU fest­ zuschreiben. Flankiert von Teilen der nationalen politischen und militärischen Eliten hat die Europäische Sicherheitsstra­ tegie (ESS) einen offiziellen Schritt der EU in diese Richtung bereits unternommen. Die Energieabhängigkeit ist ein „Anlass zur Besorgnis“. Der Hohe Vertreter für die Außen- und Sicher­ heitspolitik der EU ruft zum „gemeinsamen Handeln“ auf und legt dar: „Schließlich müssen wir unser Engagement im Nahen Osten ausbauen. Dieser wird auf Jahre die Hauptquelle für Euro­ pas Energie bleiben“. Vor diesem Hintergrund ist es nicht ver­ wunderlich, wenn der deutsche Energiestaatssekretär Joa­chim Wuermeling meint: „Im globalen Kampf um Energiequellen muss die EU härtere Bandagen anlegen“. Im Jahr 2004 hat der EU-Rat das „European Defence Paper“ (EDP) in Auftrag gegeben. Man geht von der „Transformation Europäischer Streitkräfte von der Landesverteidigung in Rich­ tung Intervention und Expeditionskriegszüge“ aus. Ein künf­ tiges militärisches Szenario könnte wie folgt aussehen: „In einem Staat X am Indischen Ozean haben antiwestliche Elemente die Macht erlangt und benützen das Öl als Waffe, vertreiben westliche Bürger und greifen westliche Interessen an. Darüber hinaus haben sie mit der Invasion des Nachbarlandes Y begonnen, dessen Regime pro-westlich orientiert ist und eine zentrale Rolle beim freien Fluss von Öl in den Westen spielt. [...] Die EU interveniert gemeinsam mit den USA und mit einer starken Streitmacht, um das Land Y zu unterstützten und ihre eigenen Interessen zu schützen. [...] Das militärische Ziel der Operation ist es, das besetzte Territorium zu befreien und Kontrolle über einige der Öl-Infrastrukturen, Pipelines und Häfen des Landes X zu bekommen.“ Die EU brauche für derartige Aufgaben eine entsprechende „militärische Eskalationsdominanz“.10 Vor allem Afrika dient künftig als Testgelände für die ‚EU Battlegroups’. Bei dem im Dezember 2008 vorgelegten EU-Bericht zur Um­ setzung der ESS spielt die Frage der Energiesicherheit eine be­ deutendere Rolle als noch 2003. Man spricht sich für „eine stärkere Diversifizierung der Brennstoffe, Versorgungsquellen und Transitrouten“ aus.11 Bei der Förderung alternativer Ener­ gieträger scheinen die EU-Mitglieder hingegen mit der Formel „man sollte erneuerbare Energie fördern“ einen großen Schritt rückwärts zu gehen.  Europäische Union, Ein sicheres Europa in einer besseren Welt. Europäische Sicherheitsstrategie, Brüssel, 12.12.2003.  Javier Solana: Gemeinsam handeln, in: Financial Times Deutschland, 9.3.2006.  Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie, Pressemitteilung vom 22.9.2006, Energiestaatssekretär Dr. Joachim Wuermeling: http://www.bmwi. de/BMWi/Navigation/Presse/pressemitteilungen,did=158972.html.  Institute for Security Studies (ISS), European Defence – A Proposal for a White Paper, Paris, 2004, S. 55: http://www.iss.europa.eu/uploads/media/wp2004. pdf.  ��������������������� ISS, a.a.O., S. 83 f. 10 �������������������� ISS, a.a.O., S. 105. 11 Europäischer Rat, Bericht über die Umsetzung der Europäischen Sicherheits­ strategie – Sicherheit schaffen in einer Welt im Wandel, Bericht des Gene­ ralsekretärs/Hohen Vertreters für den Ausschuss der Ständigen Vertreter/Rat, 16823/1/08, REV 1, Brüssel, 5.12.2008.

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Unübersehbar ist auch das Streben der EU nach Einfluss in Zentralasien. In der ‚Strategie für eine neue Partnerschaft’ mit Zentralasien,12 die unter deutscher EU-Ratspräsidentschaft be­ schlossen wurde, kommt das Wort ‚Energie’ 52-mal vor – womit die EU ihre Prioritäten klar festlegt. Die Frankfurter Allgemei­ ne Zeitung verweist auf eine Milliarde Euro, die in den letzten 15 Jahren in die Region Zentralasien geflossen sind. Dies sei „keine große Investition, zumal die EU wirtschaftlich mit Rus­ sland und China um die Gunst Zentralasiens konkurriert“.13 Die unterkühlte Stimmung des jüngsten EU-Russland-Gipfels in Chabarowsk im Mai 2009 war eine Folge der neuen Zentrala­ sien-Kooperation der EU.14 Die Armeen der EU-Mitgliedstaaten haben – Scheers pessimis­ tische Prognose aus dem Jahr 1993 bestätigend – den Zugang zu Rohstoffen auf dem Papier längst zur militärischen Aufgabe erklärt. Beispielsweise schreiben die Verteidigungspolitischen Richtlinien der Deutschen Bundeswehr von 1992 fest, dass es um die „Aufrechterhaltung des freien Welthandels und des ungehinderten Zugangs zu Märkten und Rohstoffen in aller Welt im Rahmen einer gerechten Weltwirtschaftsordnung“15 gehen müsse, während es die Richtlinien 2003 etwas dezenter formulieren. Das 2006 in Deutschland erschienene Weißbuch befürchtet „Störungen der Rohstoff- und Warenströme, bei­ spielsweise durch zunehmende Piraterie“.16 Deutschland bleibt mit der Formulierung rohstoffinterventionistischer Gedanken innerhalb der EU-Staaten kein Einzelfall, wenngleich die ope­ rative Ebene mit den Strategiepapieren oft nicht Schritt hält. Besonders auf die zahlreichen Beispiele der Interventionspoli­ tik Großbritanniens und Frankreichs sei hier hingewiesen. In der österreichischen Sicherheitsdoktrin aus dem Jahr 200117 er­ klärt man die „Sicherstellung lebensnotwendiger Ressourcen“ zu einer der wichtigsten politisch-strategischen Zielsetzungen Österreichs. Die Website des Verteidigungsministeriums bricht die wichtigste Aufgabe des Heeres – Auslandseinsätze im Rah­ men der EU – auf die Ressourcensicherung herunter und führt aus: „Für Österreich ist die Teilnahme an EU-Einsätzen mit großem Nutzen verbunden (...). Als wesentliche Zielsetzung der europäischen Sicherheitspolitik nennt Prof. DDr. Erich Reiter, Beauftragter für Strategische Studien des BMLV: (...) Kooperation mit den USA und mit Japan zum globalen Management von Konflikten und zwecks Zugang zu strategischen Rohstoffen, der Aufrechterhaltung des freien Handels und der Schiffahrt“.18 Sowohl Militär- als auch Energiepolitik sind nach wie vor faktisch stark nationalstaatlich geprägte Politikbereiche, was jedoch bislang ein Zusammendenken und eine Weiterent­ 12 Europäische Union, Die EU und Zentralasien: Strategie für eine neue Part­ nerschaft: http://www.auswaertiges-amt.de/diplo/de/Europa/Aussenpolitik/ Regionalabkommen/­Zentralasien­-Strategie-Text-D.pdf. 13 Wulf Schmeise, Die „Tankstelle Europas“ anzapfen. Steinmeier in Zentral­ asien, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 28.3.2007.. 14 Verena Diethelm, Moskau will Brüssel seine Größe zeigen, in: Der Standard, 22.5.2009. 15 Bundesminister der Verteidigung, Verteidigungspolitische Richtlinien der deutschen Bundeswehr, Bonn 26.11.1992, Kapitel II, Punkt 8 (8). 16 ������������������������������������������������������������������������� Bundesministerium der Verteidigung, Weißbuch 2006 zur Sicherheitspolitik Deutschlands und zur Zukunft der Bundeswehr, Berlin, 2006, S. 22. 17 ������������������������������������������������������������������������� Bundesministerium für Landesverteidigung, Sicherheits- und Verteidigungs­ doktrin, Analyse-Teil, Wien, 2001. 18 Bundesministerium für Landesverteidigung, „Sicherheit mit moderner Tech­ nik“ (Web-Dokument): http://www.bmlv.gv.at/cms/artikel.php?ID=1783.

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wicklung dieser Bereiche nicht gänzlich behindert. Über ge­ meinsame außen-, sicherheits- und verteidigungspolitische Initiativen westeuropäischer Staaten denkt man bereits seit der zweiten Hälfte der 1940er Jahre intensiv nach. Der Beschluss zum Aufbau einer integrierten EU-Energiepolitik fiel beim EURat im März 2007.

3. US-Interessen Ähnlich der Daten der EU-Verteidigungsagentur hat die National Energy Policy Group in den Vereinigten Staaten bereits vor den Terroranschlägen des 11. September 2001 Prognosen zur Energiesicherheit für die nächsten 25 Jahre – das Papier wur­ de unter dem Titel ‚Cheney-Report’ bekannt – vorgelegt. Das Dokument ist in engem Zusammenhang mit der Nationalen Sicherheitsstrategie (NSS) der USA zu sehen und legt dar, dass der Anteil des importierten Öls im Jahr 2020 von 52 auf 66 Pro­ zent ansteigen wird. Gewarnt wird vor der Energieabhängigkeit von einer einzigen Weltregion. Eine Diversifizierung ist daher ein logischer Schritt.19 Schon 1980 tönte der heute als ‚Taube’ firmierende demokratische US-Präsident Jimmy Carter: „Jeder Versuch einer auswärtigen Macht, die Kontrolle über den Per­ sischen Golf zu erlangen, wird als Angriff auf die vitalen Inter­ essen der USA betrachtet und (...) mit allen erforderlichen Mit­ teln, einschließlich militärischer, zurückgeschlagen werden“.20 Für die USA ging es unter Bill Clinton u.a. um lebenswichtige Interessen, wozu auch „die Sicherung uneingeschränkten Zu­ gangs zu Schlüsselmärkten, Energievorräten und strategischen Ressourcen“21 gehörte. Dreieinhalb Jahre nach dem George W. Bush den Irak-Krieg als ‚Mission Accomplished’ bezeichnet hatte, führte Jeffrey D. Sachs – Wirtschaftswissenschafter der Columbia University – aus: „Seit Winston Churchill zu Beginn des 20. Jahrhunderts die Umrüstung der britischen Marine von Kohle auf Öl einleitete, haben sich die westlichen Mächte unaufhörlich in die Angelegenheiten nahöstlicher Länder eingemischt, damit das Öl weiterfließt. Doch das Spiel ist so gut wie vorbei, denn die alten Methoden versagen offensichtlich.“22 Vor dem Hintergrund des steigenden Energiebedarfs hat auch Afrika für die USA wieder geostrategische Bedeutung erlangt und es wurde ein eigenes Afrika-Kommando (AFRICOM) ein­ gerichtet. Afrika verfügt über rund zehn Prozent der globalen Öl- und acht Prozent der Gasvorräte, wobei auf dem Konti­ nent noch große, bislang unentdeckte Lagerstätten vermutet werden.23 Neben den Schauplätzen im Nahen und Mittleren Osten, in Afrika und Lateinamerika ortet Elmar Altvater – 19 Vgl. hierzu: http://www.whitehouse.gov/infocus/energy/. 20 Zit. nach Otfried Nassauer: Der Ruf nach Energiesicherheit. Herausforde­ rungen für eine neue Sicherheitspolitik, NDR-Info, 10. März 2007. 21 Bill Clinton vor den Vereinten Nationen am 27.9.1993, zit. nach Noam Choms­ ������ ky, War against People. Menschenrecht und Schurkenstaaten, Hamburg, 2001, S. 12. Was die bereits in die 1920er Jahre zurückreichenden Begehrlichkeiten betrifft, so sei hier verwiesen auf Karin Kneissl, Die Geopolitik des Erdöls und Erdgases: Kriegerischer oder friedlicher Zugang zu den Reserven am Golf, in: ÖSFK (Hg.): Krisenherd Naher und Mittlerer Osten, Münster/Wien, 2007, S. 152-169, hier S. 154. 22 Jeffrey D. Sachs, Alternative zur Zukunft Bushs, in: Der Standard, 7./8.10.2006. 23 ��������������������������������������������������������������������������� Jürgen Wagner, Das neue Objekt der Begierde: Afrikanische Ölkriege und die Rolle des „Westens“, IMI-Studie 2007/09, Tübingen, S. 2 f.

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Politologe an der Freien Universität Berlin – in Zentralasien und dem Kaukasus ein „Pipelineistan“.24 Die engagierten Pläne der Administration Obama25 – wenn­ gleich die meisten Überprüfungszeiträume weit jenseits von zwei Amtsperioden liegen – sehen enorme Sparpotenziale für Öl vor und streben eine Reduktion der Treibhausgasemissionen um 80 Prozent bis 2050 an.

4. Auf dem Weg zur ‚Energie-NATO’? Auf dem NATO-Gipfel in Rom 1991 wurde ein neues strate­ gisches Konzept verabschiedet.26 Risiken seien „schwerer vor­ auszusagen“ (Ziffer 9) und Bedrohungen könnten sich aus „der Unterbrechung der Zufuhr lebenswichtiger Ressourcen“ sowie aus „Terror- und Sabotageakten“ (Ziffer 13) ergeben. Das Einsatzgebiet der NATO wurde über das Bündnisgebiet hinaus ausgedehnt (Out of area-Einsätze). Die Sicherheitsinteressen der NATO können gemäß ihres Strategischen Konzepts von 199927 von der „Unterbrechung der Zufuhr lebenswichtiger Ressour­ cen“ (Ziffer 24) berührt werden. Gerade die Legitimationskrise der NATO – Stichwort Afghanistan, Erweiterung, Raketenab­ wehr – hat einige Beobachter und Beobachterinnen veranlasst, die Energiesicherheit als eine zentrale Aufgabe der Zukunft für das Bündnis zu betrachten.28 Der US-amerikanische Kongress­ abgeordnete Tom Lantos verdeutlichte in der Zeitschrift NATO Review29 die Bedeutung der Energiefrage für ein umfassendes Sicherheitsverständnis und die Geopolitik. Sie sollte daher auch für die NATO Vorrang haben. Dies begründete Lantos zusätzlich mit der aus seiner Sicht aggressiven Energiepolitik Russlands. Von den aktuell laufenden NATO-Missionen weisen beinahe alle einen Bezug zur Rohstoffsicherung auf:30 NATO Counter-Piracy am Horn von Afrika

seit 03/2009

NATO Assistance der AU (Somalia, Sudan) seit 2005 und 2007 NATO Assistance in Irak

seit 07/2004

ISAF in Afghanistan

seit 08/2003

Operation Active Endeavour im Mittelmeer

seit 10/2001

Kosovo Force (KFOR) im Kosovo

seit 06/1999

Trainings und Übungen – wie beispielsweise ‚Steadfast Jaguar’ der NATO Response Force (NRF) auf den Kapverden – finden u.a. mit dem Ziel der Sicherung energetischer Ressourcen statt.

24 ����������������������������������������������������������������������������� Elmar Altvater, Geopolitische Konflikte am Ende des fossilen Energieregimes, in: ÖSFK / Thomas Roithner (Hg.): Die Weltunordnung von Ökonomie und Krieg, 3. Aufl., Münster/Wien, 2006, S. 58-81, hier: 76. 25 ������������������������������������������������������������������������ Barack Obama, Joe Biden, New Energy for America: http://www.barackobama. com/pdf/­factsheet_­energy_­speech_080308.pdf. 26 �������������������������������������������������������� NATO, The Alliance’s New Strategic Concept, Brussels, 7. -8.11. 1991. 27 ���������������������������������������������������������������� NATO, The Alliance’s Strategic Concept, Brussels, 23.-24.4.����� 1999. 28 Beispielsweise Michael Rühle, Der steinige Weg ins globale Zeitalter, in: Inter­ nationale Politik, 3/2008, 63. Jg., ��������������������������������������� Frankfurt/Main, S. 6-15, hier: 14. 29 ������������������������������������������������������������������������������ Tom Lantos: Energy security: A state side view, Interview, NATO review, issue 4/2007: http://www.nato.int/docu/review/2007/issue4/english/interview2. html. 30 Aufstellung aus: http://www.nato.int/cps/en/natolive/topics_52060.htm.

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Roithner, Die Ressourcensicherung von NATO und EU

Der ehemalige NATO-Generalsekretär Jaap de Hoop Scheffer sprach auf der Münchner Sicherheitskonferenz 200831 von ei­ ner Herausforderung durch die „Verwundbarkeit unserer Ener­ gievorsorgungsleitungen“. Vor einem Publikum, das einer stär­ keren Rolle der NATO sicherlich nicht abgeneigt ist, führte de Hoop Scheffer aus: „Die Schlüsselfrage ist: Wie können wir all die aufkommenden neuen Wirtschaftsgiganten überzeugen, dass Energie allen gehört und sie mit uns im Management dieser knappen Ressource kooperieren.“32 Er kommt zu dem Schluss, dass steigende Preise und damit steigende Einnah­ men für ölproduzierende Staaten auch größeren Einfluss bei der Gestaltung der globalen Sicherheitsordnung zur Folge ha­ ben werden. Die NATO verfügt über mehrere bereits angewandte bzw. in in­ tensiver Debatte befindliche Möglichkeiten zur Sicherung von Ressourcen, darunter etwa: – Polizeifunktion zur Sicherstellung einer reibungslosen Schifffahrt, – Partnerschaften, Dialog und Informationsaustausch, – ‚Security Assistance’ sowie – ‚Interdiction Operations’.

4.1 Polizeifunktion Die NATO kann nach Ansicht von Jaap de Hoop Scheffer eine Polizeifunktion einnehmen und die reibungslose Schifffahrt auf hoher See schützen. Marineeinheiten fungieren immer öf­ ter als Schnittstellen zwischen nationaler und internationaler Sicherheit. Seit 2001 ist die NATO mit der ‚Operation Active Endevour’ neben der Terrorabwehr „auch indirekt eine Un­ terstützung, um Versicherungsprämien für die kommerzielle Schifffahrt niedrig zu halten“. Derzeit kooperiert die NATO mit der EU, um Piraterie, die sich gegen die kommerzielle Schiff­ fahrt vor Somalia richtet, zu stoppen. Allerdings, so räumt de Hoop Scheffer auf Anfrage großer Öl­ konzerne ein, gibt es durchaus Probleme bei der militärischen Eskortierung privater Tankerflotten. Dies betrifft insbesondere die Kosten der Einsätze. Die NATO sei aber selbstverständlich bereit, einen Dialog mit den Ölkonzernen zu beginnen, um „Öl und Gas so sicher und billig wie möglich zu uns nach Hause und zu unseren Industrien zu bringen“.33

4.2 Partnerschaften, Dialog und Information Neben der Polizeifunktion zum Schutz der Öl- und Gasversor­ gung sieht die NATO ihre Aufgabe im Auf- und Ausbau von Partnerschaften. Diese sind nicht nur mit Förderländern vor­ gesehen, sondern erstrecken sich auch auf die Transitstaaten. Wenngleich andere internationale Organisationen nach An­ 31 ������������������������������������������������������������������������� Jaap de Hoop Scheffer, Rede anlässlich der Münchner Sicherheitskonferenz 2008, in: Europäische Sicherheit, Nr. 3/2008, 57. Jg., ������������������������������ Bonn, S. 24-26, hier: S. 24. st Jaap de Hoop Scheffer, “Energy security in the 21 century”, Keynote speech 32 ������������������������������������������������� by NATO SG at the Economist Energy Security dinner, Lloyd’s, London, 23.10.2008. 33 �������������������������������������� Jaap de Hoop Scheffer, Keynote speech.

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sicht des ehemaligen NATO-Generalsekretärs bessere Möglich­ keiten für diesbezügliche Aktivitäten besitzen, so sollten sich die Verbündeten dennoch um eine gemeinsame Analyse des strategischen Werts von Energiesicherheit bemühen, um ge­ meinsame Ansätze zu entwickeln. Der NATO-Gipfel in Riga am 29. November 200634 legte in Fragen der Energiesicherheit den Arbeitsauftrag offen, „die Be­ reiche zu definieren, in denen die NATO zur Gewährleistung der Sicherheitsinteressen ihrer Mitglieder einen Mehrwert ein­ bringen und auf entsprechendes Ersuchen nationale und inter­ nationale Anstrengungen unterstützen kann“ (Punkt 45). Am 18. November 2008 wurde im spanischen Valencia eine NATOResolution35 verabschiedet, auf deren Grundlage bei der NATO ein „Center of excellence“ eingerichtet werden soll, „um ener­ giebezogene Bedrohungen zu identifizieren und zu analysie­ ren und um Ratschläge anzubieten, wie man diese überwinden kann“. Der Politikwissenschaftler Johannes Varwick schlägt in diesem Zusammenhang vor, dass die NATO zur Erhöhung der Energiesicherheit die nationalen Geheimdienste koordinieren könnte oder diese Aspekte in der NATO-PfP – die auch die zen­ tralasiatischen Staaten umfasst – verankert.36 Dies wäre seiner Ansicht ein Mehrwert der NATO, ohne dass Aufgaben anderer internationaler Institutionen dupliziert werden würden. Beim NATO-Gipfel in Straßburg und Kehl im April 2009 wurde dargelegt, dass die „politische Absprache und die praktische Kooperation intensiviert wurden und neue Möglichkeiten in Schlüsselbereichen wie Energiesicherheit, maritime Sicherheit, Training und Ausbildung geschaffen wurden“.37 Dabei spielen angesichts der Probleme einiger NATO-Staaten mit der Gasver­ sorgung im Januar 2009 Fragen von stabiler und verlässlicher Lieferung sowie der Diversifizierung der Transportrouten, An­ bieter und Energieträger eine wichtige Rolle.

4.3 „Security Assistance“ Unter der von Jamie Shea38 – heute Direktor für Policy Planning im Private Office des NATO-Generalsekretärs in Brüssel – be­ nannten Aufgabe der „Security Assistance“ können sicherlich in Teilen auch die beim NATO-Rat in Bukarest am 3. April 2008 im Bereich Energiesicherheit (Punkt 48)39 offiziell benann­ ten Aufgaben des ‚projecting stability’ und der ‚protection of critical energy infrastructure’ verstanden werden. 34 ����������������������������������������������������������������������� NATO, Riga Summit Declaration. Issued by the Heads of State and Govern­ ment participating in the meeting of the North Atlantic Council in Riga on 29 November 2006: http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_37920. htm. NATO Parliamentary Assembly, Resolution 372 on Energy and Security, Brus­ 35 ������������������������������������������������������������������������� sels, 18.11.2008. 36 ����������������������������������������������������������������������������� Johannes Varwick, Die militärische Sicherung von Energie, in: Internationale Politik, Nr. 3/2008, 63. Jg., Frankfurt/Main, S. 50-55, hier: S. 51 ff. 37 ����������������������������������������������������������������������������� NATO, Strasbourg / Kehl Summit Declaration. Issued by the Heads of State and Government participating in the meeting of the North Atlantic Council in Strasbourg / Kehl, 4.4.2009, point 38: http://www.nato.int/cps/en/natolive/ news_52837.htm. 38 ����������������������������������������������������������������������������� Jamie Shea , Energy security: NATO’s potential role, in: NATO review, Autumn 2006. 39 ������������������������������������������������������������������������� NATO, Bucharest Summit Declaration. Issued by the Heads of State and Gov­ ernment participating in the meeting of the North Atlantic Council in Bu­ charest on 3 April 2008: http://www.nato.int/cps/en/natolive/official_texts_ 8443.htm.

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Die von Shea – seinerzeit Leiter des NATO-Referats für poli­ tische Planung – vorgeschlagene flexibel funktionierende „Security Assistance“ „könnte unter extremen Umständen energetische Besitztümer auch durch die Aktivierung von schnel­ len Reaktionskräften – die ständig in Bereitschaft auf stand-by gehalten werden könnten – beschützen“. Zudem schlägt Shea angesichts der ‚Operation Active Endeavour’ eine „maritime Überwachung und bedrohungsbezogene Antwort“40 vor. Da die NATO im Zuge dieser Maßnahmen nicht alle Seewege über­ wachen könne, plädiert Shea für einen Schutz von kritischen Nadelöhren (choke points), je nach Konfliktlage. Auf diese Weise könnte die Marine rascher an diesen Punkten eingreifen. Kriti­ ker befürchten allerdings, die NATO könne so zu einer „Eskorte von Öl- und Gaskonzernen“ mutieren.41

4.4 „Interdiction Operations“ Als weitere Variante bringt Shea die „Interdiction Operations“ ins Gespräch. Dabei handelt es sich um „Militärinterventi­ onen, die explizit entwickelt werden, um die Lieferung von Öl oder Gas aus aktuellen Krisen- oder Konfliktsituationen zu si­ chern“.42 Pate dieses Gedankens ist die ‚Operation Earnest Will’ von 1987 bis 1988, die den Schutz kuwaitischer Öltanker im Iran-Irak-Krieg gewährleistet hat. Solche Maßnahmen können auch den Schutz von Ölterminals, den militärischen Schutz nationaler Einrichtungen beim Be- und Entladen sowie den Schutz von Raffinerien und Lagerstätten umfassen. Nach Shea verlangen diese Militärinterventionen eine eigene Planung, ei­ gene multinationale Übungsszenarien für die Marine und an­ dere involvierte Militäreinheiten in der Luft und am Boden. Während sich die Politik der NATO-Staaten in Bezug auf die Rohstoffsicherung militarisiert, muss festgestellt werden, dass die Erforschung alternativer Energieträger und die Dezentrali­ sierung des Energiesystems in den Dokumenten der NATO nur eine äußerst untergeordnete Rolle spielt. Das Ausblenden von Konfliktursachen und Alternativen – die NATO sucht in zahl­ reichen, klassisch zivilen Bereichen mit den ihr zur Verfügung stehenden Mitteln nach Legitimation und Aufgaben – trägt zu einer gefährlichen ‚Versicherheitlichung’ und Militarisierung der internationalen Beziehungen bei.

5. Transatlantische Rohstoffagenda – transatlantischer Dissens Die NATO-Staaten wurden bis zum Fall der Berliner Mauer durch den gemeinsamen Feind im Osten zusammengehalten. Seither ist man in Brüssel und Washington in unterschiedlicher Intensität auf der Suche nach einer neuen gemeinsamen Klam­ mer, wobei sich weder der Terrorismus noch Massenvernich­ tungswaffen oder Huntingtons ‚Clash of Civilizations’ als ein nachhaltig neues und einheitliches Feindbild des Westens etab­ lieren konnten. Gemeinsamer militärischer Interventionismus hat unter George W. Bush für einige europäische Verbündete 40 ������������������ Jamie Shea, a.a.O. 41 ��������������������������������������������������������������������������� Hermann Scheer, Kein friedliches Europa ohne solare Revolution, in: ÖSFK / Thomas Roithner (Hg.), a.a.O., S. 133-146, hier: S. 143. 42 ������������������ Jamie Shea, a.a.O.

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deutlich an Attraktivität verloren. Vielmehr haben zentrifu­ gal wirkende Ereignisse wie der Irak-Krieg, der Dissens um den internationalen Strafgerichtshof, die Terrorbekämpfung à la Guantanamo oder die US-Raketenabwehr zu einem sichtbaren Riss in den transatlantischen Beziehungen geführt. Mindestens drei Gründe lassen Zweifel aufkommen, dass die NATO mit ihren heute vorhandenen Instrumenten gegenwär­ tig geeignet und in der Lage ist, die Aufgabe der Rohstoffsiche­ rung zu übernehmen: – Erstens brauchen die USA die NATO aus militärischer Sicht nicht. Wenn die nationale Energiesicherheit der USA ernst­ haft tangiert ist, wird sich das Handeln Barack Obamas nicht wesentlich von dem seiner Vorgänger unterscheiden. Militärische Einsätze der USA, denen auch nur der Geruch von Rohstoffinterventionismus vorausweht, würden im Rahmen der UNO vermutlich ein Veto von Seiten der Russischen Föde­ ration und China zur Folge haben. Auch einzelne europäische Verbündete könnten – trotz der deutlich sichtbaren Relativie­ rung eines nötigen UN-Sicherheitsratsmandates für Interven­ tionen im Rahmen der EU – Bedenken unterschiedlichster Art vorbringen. – Zweitens hat die EU – allen voran Deutschland und Frank­ reich – 2007 ihre ‚battle groups’ für einsatzbereit erklärt und ist fähig und willens, autonome Militäreinsätze im gesamten Petersberger Aufgabenspektrum abzudecken. Beispielsweise hat das Georgien-Mandat der EU u. a. die Beobachtung der Ener­ gie-Infrastruktur und der entsprechenden Versorgungseinrich­ tungen43 zum Inhalt. Statt im Namen der NATO, im Dienste der USA und auf Kosten der EU zu potenziellen Militäreinsätzen zu schreiten, scheint die Weiterentwicklung eigener Interventi­ onskapazitäten aus Sicht der politischen und militärischen EUEliten wohl sinnvoller. Einige EU-Staaten wie Großbritannien oder Polen orientieren sich in diesen wie auch anderen Fragen allerdings eher an den USA und der NATO. Auch der verbale Einstieg der EU in den Ressourcenwettlauf in der Arktis44 – u. a. in Konkurrenz zu den USA, Russland oder Kanada – deutet auf eine wachsende Rolle der EU als ‚global player’ hin. – Drittens ist es für China, Indien, Russland, Iran, Venezuela u. a. – gleichgültig, ob Ressourcenimporteure oder -exporteure – nicht unwesentlich, ob die führenden westlichen Militärmäch­ te gemeinsam oder getrennt nach den Ressourcen im Nahen und Mittleren Osten, in Zentralasien, Afrika und Lateinamerika zu greifen versuchen. Einzelne Nationalstaaten und Staatenko­ operationen wie die SCO (Shanghai Cooperation Organization, der Russland, China, Kasachstan, Kirgistan, Tadschikistan und Usbekistan angehören), die BRIC (Brasilien, Russland, Indien, China), die UNASUR (Union Südamerikanischer Nationen) oder die Arabische Liga lehnen ein gemeinsames Vorgehen ab. Auch die Proteste der Zivilgesellschaft angesichts des Jubilä­ umsgipfels der NATO haben gezeigt, dass Teile der Öffentlich­ keit nicht nur die Auslandseinsatzpolitik der NATO, sondern auch deren Verschlossenheit gegenüber Alternativen kritisch bewerten. 43 ���������������������������������������������������������������������� European Union, Council Joint Action on the European Union Monitoring Mission in Georgia, EUMM Georgia, 2008/736/CFSP, Brussels,15.9.2008, Article 3.2: http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ: L:2008:248:0026:0031:EN:PDF. 44 Wolfgang Tucek, EU liebäugelt mit Arktis-Ressourcen. Schwieriger Wettlauf mit Russland steht bevor, in: Wiener Zeitung, 26.11.2008.

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Kreft, Die geopolitische Dimension der Ressourcensicherheit

Die geopolitischen Interessen der transatlantischen Akteure USA und EU zur Ressourcensicherung sind heute zu konkurrie­ rend und gegensätzlich, als dass sie unter dem Dach der NATO vereinigt werden könnten. In der Frage der militärischen, di­ plomatischen und ökonomischen Ressourcensicherung wer­ den die transatlantischen Spannungen in den folgenden Jah­ ren eher zu- als abnehmen, auch wenn die USA gegenwärtig an einer Stärkung und Aufwertung der NATO interessiert sind. Nicht auszuschließen ist allerdings, dass der Druck der rus­ sischen, chinesischen oder indischen Politik die USA und die EU sicherheitspolitisch wieder zusammenführen – allerdings kaum unter dem Dach der heute existierenden NATO.

6. Alternativen jenseits westlicher Interventionen Wir müssen heute feststellen, dass Konflikte um Ressourcen auch im Kleid der Sicherung der Menschenrechte, Abrüstungs­ kriege, des ‚war ���������������������������������������������������� on terror’, der Militärpräsenz im Sinne der Si­ cherung einer ‚good governance’ oder künftig vielleicht im Gewand der ‚responsibility to protect’ auf uns zukommen.

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Hermann Scheer betont den „weit reichendsten wirtschaft­ lichen Strukturwandel seit Beginn der industriellen Revoluti­ on“,45 der durch erneuerbare Energieträger ausgelöst werden kann. Auf den einleitend von ihm skizzierten „Energie-Impe­ rialismus“ kann heute eine weitere Fortschreibung der Besitz­ verhältnisse in Bezug auf alternative Energieformen befürchtet werden. Wenn Öl, Gas oder Uran nun durch Sonne, Wind und Wasser ersetzt werden, sich aber an den Besitzverhältnissen bei Kraftwerken, Leitsystemen oder der Distribution nichts ändert, wird die erwartete „Revolution“ ausbleiben. Eine demokra­ tische und dezentral organisierte Substituierung der Energie­ träger ist nicht nur eine ökologische, sondern auch eine ver­ teilungspolitische und friedenspolitische Frage. Die damit im Zusammenhang stehenden globalen Herausforderungen sind nichtmilitärischer Natur und verlangen nichtmilitärische und multilaterale Ansätze zu ihrer Bearbeitung. Weder die NATO Response Force noch die ‚EU battle groups’ können diese Probleme lösen.

45 Hermann Scheer, Energieautonomie. Eine neue Politik für erneuerbare Ener­ gien, München, S. 13.

Die geopolitische Dimension der Ressourcensicherheit – eine wachsende Herausforderung für Deutschland und Europa Heinrich Kreft* Abstract: Mineral raw materials are a key factor for sustainable growth in Germany and the EU. Unprecedented demand in parti­ cular from China has affected an increase in prices – a trend which is likely to continue. Germany and the EU are highly dependent on imports, including many high-tech minerals. Concerns that arise are thus the stability of producer countries, free access to raw materials and how to assist producer countries in managing resource extraction in a sustainable manner and to the benefit of their citizens. Resource security is a responsibility of private companies. But in order to address the growing political issues, an integrated approach is needed at the national, European and international level, which involves diplomacy, trade and development, as well as competitiveness, environmental and social policies. Keywords: Rohstoffsicherheit, Importabhängigkeit, Hochtechnologiemetalle, Rohstoffdiplomatie, nachhaltiges Ressourcen­ management Security of resources, dependency on imports, high-tech metals, resource diplomacy, sustainable resource management

1. Einleitung Rohstoffe sind für moderne Industrie- und Dienstleistungsge­ sellschaften unverzichtbar. Daher ist eine sichere Rohstoffver­ sorgung zu akzeptablen Preisen von existenzieller Bedeutung für Deutschland und Europa.

* ����������������������������������������������������������������������������� Dr. Heinrich Kreft ist Karrierediplomat mit Tätigkeiten an der Deutschen Bot­ schaft in Bolivien, Japan und den USA. Zuletzt war er stellvertretender Leiter des Planungsstabs im Auswärtigen Amt. Derzeit ist er außen- und sicherheits­ politischer Berater der CDU/CSU-Bundestagsfraktion in Berlin.

Steigende Energiepreise und der wiederholte Gaskonflikt zwischen Russland und der Ukraine haben die Abhängigkeit Deutschlands und Europas von Öl- und Gasimporten für alle deutlich gemacht und auf die politische Agenda gesetzt. Ver­ gleichbare Probleme bei der Versorgung mit nicht-energe­ tischen Rohstoffen haben noch nicht diese Aufmerksamkeit  �������������������������������������������������������������������������� Zur Energiesicherheit Deutschlands und Europas, die hier nicht Gegenstand der Analyse sein kann, s. u.a. Heinrich Kreft, Die geopolitische Dimension der Energiesicherheit aus deutscher und europäischer Sicht, in: Reinhard C. Meier-Walser (Hrsg.), Energieversorgung als sicherheitspolitische Herausfor­ derung, München, 2007, S. 31-50.

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der Politik erlangt, obwohl die Versorgungsrisiken, insbeson­ dere bei einigen Hochtechnologiemetallen, höher sind als bei Öl und Gas. Die Versorgungslage wird voraussichtlich auf Dauer ange­ spannt bleiben, da aufgrund der Transformation zahlreicher Entwicklungsländer zu Schwellenländern die Nachfrage nach Rohstoffen auch zukünftig hoch bleiben oder sogar weiter zu­ nehmen wird. Es besteht zudem die wachsende Gefahr von Rohstoffkonflikten in vielen Förderländern, angeheizt durch den international ungleichen Zugang zu diesen Rohstoffen sowie durch eine neue Handelsgeografie, hervorgerufen durch den Aufstieg der Schwellenländer. Privatwirtschaft, Bundesregierung und EU-Kommission sind aufgefordert, durch geeignete Maßnahmen auf der Ebene der Unternehmen, des Staates bzw. der EU sowie auf internationa­ ler Ebene nach Wegen zur Herstellung von Versorgungssicher­ heit zu suchen. Neben Maßnahmen zur Sicherung des Zugangs zu Rohstoffen, besteht ein wichtiger Weg zur Reduktion der Im­ portabhängigkeit in der Steigerung der Ressourceneffizienz und in der Verbesserung des Recyclings von Alt- und Abfallstoffen.

2. Fortbestehende Abhängigkeit von Rohstoff­ importen Deutschland ist kein rohstoffarmes Land. Der Bedarf an Kiesen und Sanden, Steinen und Erden sowie Kali- und Steinsalz wird vollständig aus Rohstofflagerstätten in Deutschland gedeckt. Allerdings sind einige Rohstofflagerstätten – wie in anderen EUMitgliedstaaten auch – durch Schutzgebietsausweisungen und Festsetzungen mit anderen Nutzungen überplant und damit der Rohstoffgewinnung entzogen. Bei den meisten anderen Rohstoffen ist die deutsche Volkswirt­ schaft zumeist erheblich oder vollkommen von Importen ab­ hängig, wie zum Beispiel bei Kupfer- und Eisenerz, die zusam­ men mit anderen zu importierenden metallischen Rohstoffen für eine Vielzahl von Branchen – von der Luft- und Raumfahrt­ technik, dem Automobilbau bis hin zur Elektrotechnik und Elektronikindustrie – unverzichtbar sind. Insgesamt wurden 2007 Energierohstoffe, Metalle (Erze und Metalle der ersten Verarbeitungsstufe) und Nichtmetalle im Wert von 105 Mrd. Euro importiert. Neben diesen Primärrohstoffen benötigt unsere Volkswirt­ schaft zudem in erheblichen Mengen sogenannte Sekundär­ rohstoffe, d.h. Schrott und Abfälle. Der Bedarf an Sekundärroh­ stoffen ist innerhalb der EU inzwischen auf 40 bis 60 Prozent des Ausgangsmaterials für die Metallerzeugung angestiegen. Ein großer Bedarfsträger von Rohstoffimporten ist die für unsere Volkswirtschaft so wichtige Exportindustrie. Rund 80 Prozent  Grundlage hierfür ist insbesondere der Grundwasser-, Natur- und Land­ schaftsschutz.  ������������������������������������������������������������������������ Schrott ist in der EU knapp geworden, da die Importe z.B. von Bunt- und Edelmetallschrott in die EU in den vergangenen acht Jahren um fast 40 Pro­ zent zurückgegangen sind, während gleichzeitig der Export um 125 Prozent angestiegen ist. Ähnliches gilt für Eisenschrott. Ein besonderes Anliegen der Industrie ist daher ein wirksames Vorgehen gegen den illegalen Export von Sekundärrohstoffstoffen aus Europa auf europäischer Ebene.

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der Rohstoffe, die deutsche Unternehmen aus dem Ausland im­ portieren, werden in veredelter Form wieder exportiert. Eine hochgradige Importabhängigkeit besteht auch bei soge­ nannten Hochtechnologiemetallen wie Kobalt, Platin, Titan und seltenen Erden. Diese strategischen Rohstoffe sind für Schlüsseltechnologien und damit für die technologische Zu­ kunft unseres Landes unverzichtbar. Sie werden für die Herstel­ lung technisch anspruchvoller Produkte, z. B. für die Umstel­ lung auf eine nachhaltige Produktion und umweltfreundliche Produkte, zunehmend wichtig.

3. Grundlegende Veränderungen auf den Weltrohstoffmärkten 3.1 Verfügbarkeit von Rohstoffen Es ist zwar eine unumstößliche Tatsache, dass die Rohstoffaus­ stattung der Erdkruste endlich ist, doch prinzipiell gibt es aus­ reichend mineralische Rohstoffressourcen, die den weltweiten Rohstoffbedarf auch langfristig decken können. Die seit der Jahrtausendwende zu beobachtende hohe Preisvolatilität auf den Rohstoffmärkten hat ihre Ursache nicht, wie oft irrtümlich angenommen, in der Erschöpfung von Rohstoffvorkommen. So beträgt die statistische Ressourcenreichweite von Chrom 600 Jahre und die der Platinmetalle noch immerhin 190 Jahre. Dennoch sind die Preise dieser und anderer Metalle mit mittle­ ren Reichweiten in hohem Maße volatil. Die Marktturbulenzen sind das Ergebnis eines Ungleichgewichts zwischen Angebot und Nachfrage. Die Rohstoffversorgung ist global hoch vernetzt und dadurch vielfältigen Einflüssen ausgesetzt, die von einem Staat oder gar einem einzelnen Unternehmen nur begrenzt beherrschbar sind. Marktstörungen können verschiedene Ursachen haben. Sie bestehen zumeist nicht in einer vollständigen Unterbre­ chung der Rohstoffzufuhr, sondern in Lieferverzögerungen, in Konzentrationsprozessen in der Bergbaubranche, mit nega­ tiven Folgen für den Wettbewerb oder in der Instabilität von Förderländern, was zum kurzfristigen Ausfall ganzer Produkti­ onsstätten führen kann. Marktstörungen entstehen aber auch, wenn – wie in der Vergangenheit zu beobachten war – durch das rapide Wachstum von Entwicklungs- und Schwellenlän­ dern die Rohstoffnachfrage unvorhergesehen schnell ansteigt oder revolutionäre Technologieschübe Bedarfsspitzen oder auch Nachfrageeinbrüche zur Folge haben. Das Störpotenzial ist dort besonders groß, wo keine (oder keine schnellen) Substitutionsmöglichkeiten für knappe und teure Rohstoffe existieren. So ist Chrom in rostfreien Stählen nicht ersetzbar, Kobalt nicht in verschleißfesten Legierungen, Indi­ um nicht in Flüssigkristall-Displays und Flachbildschirmen, und Neodyn nicht in starken Permanentmagneten. Zudem gibt es zwischen verschiedenen Wirtschaftssektoren Nachfragekonkurrenzen um bestimmte Rohstoffe. So wird Tantal in der Elektrotechnik, in der Stahlveredlung und in der Chirurgie benötigt, Platin in der Chemie und der Kfz-Industrie.

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Die starke Vernetzung der Rohstoffnutzungen in verschiedenen Industriesektoren ist bisher kaum erforscht worden. Die hohe Volatilität der Rohstoffpreise in den zurückliegenden Jahren geht zu einem großen Teil auf Fehleinschätzungen der Marktteilnehmer, insbesondere der Bergbauunternehmen, zu­ rück. Eine erste Fehleinschätzung bestand darin, dass techno­ logische Neuerungen nicht (rechtzeitig) erwartet wurden. Ein Beispiel dafür ist der starke Anstieg der Zinnnachfrage und des Zinnpreises als Folge des Umstiegs der Elektro- und Elektroni­ kindustrie auf bleifreie Lote – denn diese benötigen einen hö­ heren Zinnanteil. Die von neuen Technologien ausgehenden Impulse auf die Rohstoffnachfrage zeigt die gestaltende Kraft des technischen Wandels. Eine vom Institut für Zukunftsstu­ dien und Technologiebewertung (IZT) zusammen mit dem Fraunhofer Institut für System- und Innovationsforschung (ISI) im Auftrag des Bundeswirtschaftsministeriums heraus­ gegebene Studie geht der Frage nach, welche Impulse die zu­ künftige industrielle Nutzung von Zukunftstechnologien auf die Rohstoffnachfrage auslöst und auf welche Rohstoffe solche Innovationen besonders angewiesen sind. Bei einigen dieser Hochtechnologierohstoffe wird der Bedarf im Jahr 2030 auf ein Vielfaches der derzeitigen Weltproduktion geschätzt. So ist der von absehbaren technischen Innovationen ausgehende Bedarf an Gallium und Neodyn in 2030 sechs bzw. 3,8-mal so hoch, wie deren gesamte heutige Weltproduktionsmenge. Be­ darfstreiber bei Gallium sind die Dünnschicht-Photovoltaik und schnelle integrierte Schaltungen, bei Neodyn die bereits genannten Hochleistungspermanentmagnete. Informationen darüber, welche Innovationen einen Nachfrageboom für be­ stimmte Rohstoffe auslösen, sind strategische Informationen für Rohstoffkonzerne, um ihre Produktionskapazitäten recht­ zeitig an den zukünftigen Bedarf anpassen zu können. Die zweite Fehleinschätzung betraf die stürmische Entwick­ lung der chinesischen Wirtschaft und den dadurch ausgelös­ ten Importsog nach Rohstoffen, der für viele Marktteilnehmer unerwartet kam. Vor allem China hat dafür gesorgt, dass das jährliche Wachstum der Weltwirtschaft von über viele Jahre hinweg moderaten 3,8 Prozent seit 2004 auf fünf Prozent ange­ stiegen ist. Angetrieben durch das hohe Wirtschaftswachstum Chinas erreichte der fünf Jahre anhaltende Rohstoff-Superzyk­ lus Ausmaße, wie wir sie in der modernen Wirtschaftsgeschich­ te so noch nicht gesehen haben. Die globale Wirtschafts- und Finanzkrise hat die Preise für die meisten Metallrohstoffe zwi­ schenzeitlich sinken lassen, allerdings auf ein für eine globale Wirtschaftskrise vergleichsweise hohes Niveau, von dem aus sie bereits wieder steigen. Die Entwicklungen in China waren zwar der Hauptauslöser der jüngsten, von 2003 bis zur Wirtschafts- und Finanzkrise 2008/2009 herrschenden Rohstoffhausse, nicht aber ihre allei­ nige Ursache. Die Hausse ist auch auf das für die Rohstoffbran­  ������������������������������������������������������������������������ Institut für Zukunftsstudien und Technologiebewertung (IZT), Fraunhofer Institut für System- und Innovationsforschung (ISI), Rohstoffe für Zukunfts­ technologien. Einfluss des branchenspezifischen Rohstoffbedarfs in roh­ stoffintensiven Zukunftstechnologien auf die zukünftige Rochstoffnachfrage, Schlussbericht - Kurzfassung, 2. Februar 2009, S. 12.  �������������������������������������������������������������������������� IZT/ISI, Rohstoffe für Zukunftstechnologien. Einfluss des branchenspezifi­ schen Rohstoffbedarfs in rohstoffintensiven Zukunftstechnologien auf die zukünftige Rochstoffnachfrage, Schlussbericht, 15. Mai 2009.  ���������������������������������������������������������������������� Vom Anstieg der globalen Nachfrage nach Industriemetallen im Zeitraum 2002-2005 gingen über 50 Prozent allein auf das Konto Chinas.

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THEMENSCHWERPUNKT

che typische zyklische Investitionsverhalten zurückzuführen. Indien spielt zwar derzeit noch keine große Rolle als Nachfrager auf den Rohstoffmärkten, dies dürfte jedoch angesichts der sich schnell entwickelnden indischen Volkswirtschaft nur eine Fra­ ge der Zeit sein. Nach der Bestätigung der reformorientierten Regierung von Premierminister Singh in den Parlaments­ wahlen vom Mai dieses Jahres ist davon auszugehen, dass In­ dien auf Reformkurs bleibt. China und Indien sind die einzigen größeren Volkswirtschaften, die laut Schätzung der Weltbank in der aktuellen Krise in diesem Jahr mit 8 bzw. 5 Prozent noch nennenswert wachsen werden. Die hohen und selbst in der Krise (nach einem Verfall im ver­ gangenen Jahr) gegenwärtig wieder ansteigenden Rohstoff­ preise sind nicht das Ergebnis eines Angebotsschocks, sondern die Folge einer großen Nachfrage, die von einem starken welt­ wirtschaftlichen Wachstum ausgelöst wurde. Für die Zukunft ist davon auszugehen, dass sich auch das Wachstum Indiens und anderer Schwellenländer merklich auf die Rohstoffnachfrage auswirken wird. Das wirtschaftliche Aufholen der weniger entwickelten Weltregionen – wie zum Beispiel Afrika – ist gewollt und Voraussetzung für eine fried­ liche Zukunft. Die Tatsache, dass die in der OECD zusammen­ geschlossenen Industrieländer bei nur 15 Prozent des Weltbe­ völkerungsanteils 50 Prozent der mineralischen Ressourcen verbrauchen, ist sowohl aus politischen als auch moralischen Gründen auf Dauer nicht haltbar. Eine nachholende Entwick­ lung der armen Länder wird zwangsläufig das Weltwirtschafts­ wachstum über das langfristige Mittel der Vergangenheit steigen lassen. Aber selbst wenn das künftige jährliche Wirt­ schaftswachstum wieder auf Jahreswachstumsraten von 3,8 Prozent zurückfallen sollte, wird die Weltwirtschaftsleistung im Jahre 2030 bereits das 2,4-fache von 2006 erreichen, wovon zweifellos starke Impulse auf den zukünftigen Rohstoffbedarf ausgehen werden. Die Nachfrage nach Massenrohstoffen, sogenannten Commodities, mit breitem Verwendungsspektrum wie Eisen und Stahl, Kupfer und Chrom, dürfte in der Zukunft stärker vom Weltwirt­ schaftswachstum getrieben werden, während die Nachfrage nach Hochtechnologiemetallen wie Gallium, Neodym, Indium u. a. m. eher vom technologischen Fortschritt bestimmt sein dürfte. Bei den Platinmetallen, Tantal, Silber, Titan und Kobalt dürften sich beide Treiber in gleicher Weise auf die Nachfrage auswirken. Zu den Besonderheiten der Produktion metallischer Rohstoffe gehört ihr häufig gemeinsames („vergesellschaftetes“) Vorkom­ men in Erzen. Steigt die Erzproduktion aufgrund der größeren Nachfrage nach einem bestimmten Metall, werden auch an­ dere damit gekoppelte Metalle in größeren Mengen produziert und umgekehrt. So wird z. B. das extrem knappe Indium als Koppelprodukt von Zink gewonnen. Als im Jahr 2006 eine ja­ panische Zinkhütte geschlossen wurde, verringerte sich auch das Indiumangebot deutlich.  ���������������������������������������������������������������������������� Beim Erdölverbrauch sind es sogar 56 und bei Erdgas etwa 60 Prozent. Selbst der durchschnittliche Rohstoffverbrauch Chinas ist pro Kopf um mehr als die Hälfte geringer als in den OECD-Staaten.

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Bei einigen Metallen wie Platin, Indium und Neodyn ist die Versorgungssicherheit aus drei gewichtigen Gründen als kri­ tisch einzuschätzen. Zum einen handelt es sich dabei um stra­ tegische Rohstoffe für unsere Industrie. Zum zweiten ist nicht nur die Importabhängigkeit sehr hoch, sondern auch die Zahl der Lieferländer sehr klein. Drittens gibt es für diese Rohstoffe derzeit keine Substitutionsmöglichkeiten. China ist der größte Produzent von vielen Hochtechnologiemetallen, die es zuneh­ mend in der eigenen im Aufbau befindlichen Hightech-Indus­ trie einsetzt. Für etliche davon hat Peking bereits Exportbegren­ zungen verfügt, was insbesondere da gravierend ist, wo China, wie bei Neodyn, mit 97 Prozent der Weltproduktion quasi über ein Weltmonopol verfügt.

3.2 Neue Risiken durch gestörte Weltmärkte Die wichtigsten Fördergebiete für viele Hochtechnologieme­ talle liegen in China, Afrika, Südamerika, Russland und Aus­ tralien. Einige dieser Länder und Regionen sind wirtschaftlich oder politisch instabil, andere sind durch einen erheblichen Einfluss der Regierungen auf die Wirtschaft geprägt. Schwellenländer verfolgen zunehmend Strategien, die darauf hinauslaufen, ihren eigenen, Rohstoffe verarbeitenden In­ dustrien einen privilegierten und preisgünstigeren Zugang zu heimischen Rohstoffvorkommen zu sichern als ausländischen Konkurrenten. Mehr als 450 Exportbeschränkungen für mehr als 400 verschiedene Rohstoffe wurden von der EU festgestellt. Einige Schwellenländer zielen zudem darauf, sich privilegier­ ten Zugang zu rohstoffreichen Ländern zu verschaffen. So hat sich China in den vergangenen Jahren an mehreren Großpro­ jekten zur Erschließung von Rohstofflagerstätten in Afrika be­ teiligt.10 Typisch für eine Rohstoffpreis-Hausse ist die wachsende Kon­ zentration und vertikale Integration der Unternehmen inner­ halb des Bergbau- und Verarbeitungssektors. Bei anhaltender Entwicklung kann dies zu Einschränkungen des Wettbewerbs und damit zu höheren (Oligopol-)Preisen führen. Über 50 Prozent der wichtigen Rohstoffvorkommen liegen in Ländern mit einem Pro-Kopf-Einkommen von unter zehn US Dollar pro Tag. Für viele dieser armen rohstoffexportierenden Staaten hat sich ihr Rohstoffreichtum als „Fluch“ erwiesen. Das Phänomen „Armut trotz Rohstoffreichtum“ lässt sich durch makroökonomische („Dutch Disease“) und politisch-instituti­ onelle Defizite („Bad Governance“) erklären. Allerdings gibt es mit Chile und Botswana zwei löbliche Ausnahmen.

stammt sogar die gesamte Weltförderung aus Ländern dieser Kategorien. Das politische Risiko, dass diese Länder aufgrund von militärischen Konflikten, Terrorismus oder der Verstaatli­ chung von Rohstollquellen als Lieferanten ausfallen könnten, ist relativ hoch. Diese Gefahr besteht vor allem in Zentral­ afrika.

4. Herstellung von Versorgungssicherheit in globalisierten Märkten 4.1 Materialeffizienz und Ressourcenproduktivität erhöhen Die kritische Abhängigkeit der deutschen und europäischen Industrie von bestimmten Rohstoffen zeigt die Dringlichkeit eines Übergangs zu einer ressourceneffizienteren Volkswirt­ schaft und zu einer nachhaltigen Entwicklung. Dafür sollten Ressourceneffizienz, Recycling und die Substitution sowie der verstärkte Einsatz erneuerbarer Rohstoffe gefördert werden. Hierfür sind größere Investitionen insbesondere in leistungsfä­ hige Recyclingtechniken notwendig, die kosteneffizient Sekun­ därrohstoffe in der Qualität von Primärrohstoffen gewinnen. Sekundärrohstoffe sind bei Metallen die einzige nennenswerte heimische Rohstoffquelle. Recycling verbessert zudem die Ener­ gieeffizienz, vor allem in der Metallerzeugung, da hier bei der Verarbeitung von Sekundärrohstoffen deutlich weniger Energie eingesetzt werden muss als bei der Verarbeitung von Primär­ rohstoffen.

4.2 Erschließung heimischer Rohstofflager Um die Versorgung mit heimischen Rohstoffen sicherzustellen, muss die Erschließung neuer Rohstofflagerstätten ermöglicht werden. Dazu sollte die Bundesregierung im Zusammenwirken mit den Bundesländern eine gleichrangige Abwägung zwischen der Rohstoffgewinnung und anderen Belangen sicherstellen. Auch in der EU müssen die Rahmenbedingungen so gestaltet werden, dass eine dauerhafte Versorgung mit Rohstoffen aus europäischen Quellen begünstigt wird. Die dauerhafte Versor­ gung mit Rohsoffen aus heimischen Quellen setzt auch mehr Wissen über die in der EU vorhandenen Lagerstätten voraus. Durch eine stärkere Einbeziehung der staatlichen geologischen Anstalten, die sich zudem europaweit besser vernetzen sollten, in die Raumplanung könnte der Zugang zu Rohstofflagerstätten für eine spätere Erschließung offen gehalten werden.11

Mehr als die Hälfte der weltweiten Rohstoffproduktion erfolgt in Ländern, die von der Weltbank als politisch instabil oder ex­ trem instabil eingestuft werden. Bei metallischen Rohstoffen stammen über 60 Prozent der Produktion allein aus instabi­ len oder extrem instabilen Ländern. Bei einigen Metallerzen  �������������������������������������������������������������������������� Im Jahr 2000 kam es beispielsweise infolge des Handy-Booms zu Versorgungs­ schwierigkeiten bei Tantal. Solche (temporären) Engpässe sind in Zukunft häufiger zu erwarten.  ����������������������������������������������������������������������� Zu den wichtigsten Ländern, die solche Maßnahmen ergriffen haben, gehö­ ren China, Russland, Ukraine, Argentinien, Südafrika und Indien. 10 �� U. a. in Sambia (Kupfer), DR Kongo (Kupfer, Kobalt), RSA (Eisenerz) und Zim­ babwe (Platin).

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11 Kritik wird von der Bergbauindustrie vor allem an der Natura 2000-Richtlinie der EU geübt. Die Industrie fordert eine Anpassung, um sicherzustellen, dass in regelmäßigen Abständen eine Überprüfung der betreffenden Flächen un­ ter gleichrangiger Abwägung der ökologischen, ökonomischen und sozialen Belange erfolgt, BDI, Intern, 10-Punkte-Papier zur Rohstoffpolitik vom 10. November 2008, S. 2.

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4.3 Strategien zur Sicherung der Rohstoff­ importe Rohstoffsicherheit ist ein volkswirtschaftliches Gut, für dessen Bereitstellung der Staat in enger Zusammenarbeit mit der Pri­ vatwirtschaft die Verantwortung trägt.

Ebene der Unternehmen Die Rohstoffversorgung ist in erster Linie Aufgabe der Unter­ nehmen selbst, aber nur weniger als die Hälfte der Firmen si­ chern sich derzeit gegen Risiken bei der Rohstoffversorgung ab.12 Die Unternehmen brauchen dafür einen eigenen strate­ gischen Ansatz, der mit der Beschaffung strategischer Informa­ tionen über die Entwicklung des eigenen Bedarfs (unter Berück­ sichtigung des technologischen Fortschritts und Steigerung der Ressourcen­effizienz), über drohende Rohstoffverknappungen und mögliche Preiserhöhungen beginnen muss. Den Firmen stehen verschiedene Instrumente unternehmerischer Rohstoff­ sicherung zur Verfügung, die auf die Sicherung des Rohstoffbe­ zugs, auf die Erkennung und Abfederung von Rohstoffverknap­ pung und -verteuerungen sowie auf die direkte Verständigung mit Rohstoffproduzenten und -lieferanten abzielen. Eine Möglichkeit, den Rohstoffbezug zu sichern, ist die Be­ teiligung in der Rohstoffförderung („Rückwärtsintegration“). Hierdurch erhöhen sich die Chancen, den betreffenden Roh­ stoff in ausreichender Menge und Qualität zum benötigten Zeitpunkt zu beziehen. Durch eine solche Beteiligung lassen sich zu einem gewissen Grad auch die negativen Folgen von Anbieterkonzentrationen verhindern. Allerdings ist eine solche Beteiligung oder gar der direkte Kauf einer Rohstofflagerstätte mit hohem finanziellen Aufwand verbunden und damit für die meisten deutschen und europäischen rohstoffverarbeitenden Unternehmen keine Option. Eine für die meisten Firmen realistische Option ist hingegen die Sicherung des Rohstoffbezugs durch langfristige Lieferver­ träge mit einer Bergbaugesellschaft, eventuell verbunden mit der Vereinbarung einer Partnerschaft. Daneben ist die Diversi­ fizierung der Lieferbeziehungen ein klassisches Instrument der Risikostreuung. Auch durch Kooperationen im Einkauf, z. B. in Form gemeinsamer Einkaufsgesellschaften, können gerade kleinere Firmen ihre Nachfragemacht stärken. Zur Absicherung gegen plötzliche Rohstoffpreisanstiege existieren verschiedene finanzielle Absicherungsinstrumente (OTC-Forwards, -Swaps, Optionen und Bandbreitenstrategien). Solche Absicherungsins­ trumente sind allerdings nur für solche Rohstoffe möglich, für die es einen offiziellen Referenzpreis (z. B. einen Börsenpreis) gibt. Ein weiteres Instrument ist die Pflege guter Geschäfts­ beziehungen („Good Practice“) zwischen den Partnern einer Wertschöpfungskette. Hierdurch können existenzielle Krisen bei einzelnen Gliedern vermieden werden, bei gleichzeitiger Absicherung der Überlebensfähigkeit aller. 12 ������ Hauck �� & ������������������������������������������������������������� Aufhäuser, Risikomanagement von Rohstoffpreisen im deutschen Mittelstand, Unternehmerstudie 1/2009, Frankfurt.

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THEMENSCHWERPUNKT

Staatliche Ebene Ein verlässlicher und von Marktverzerrungen unbeeinträch­ tigter Zugang zu Rohstoffen ist eine zunehmend wichtige Vor­ aussetzung für die Wettbewerbsfähigkeit Deutschlands und der EU. Aufgrund der hohen Abhängigkeit Deutschlands und der EU von Rohstoffimporten sind freie Weltmärkte ohne Handels­ verzerrungen eine grundlegende Voraussetzung für die sichere Rohstoffversorgung. Allerdings sind die internationalen Roh­ stoffmärkte in beträchtlichem Maße von Handels- und Wettbe­ werbsverzerrungen gekennzeichnet. Insbesondere bedeutende Schwellenländer setzen in strategischer Weise handels- und wettbewerbsverzerrende Maßnahmen ein, um die eigene Roh­ stoffversorgung zu sichern. Infolge der Finanzmarktkrise kamen zusätzliche handelsverzerrende Maßnahmen zur Anwendung. Es ist Aufgabe des Staates, mit dem ganzen ihm zur Verfügung stehenden Instrumentarium für offene und funktionierende Weltrohstoffmärkte zu sorgen und für gleiche Wettbewerbsbe­ dingungen für Unternehmen einzutreten. Das politische Problembewusstsein ist in den vergangenen Jahren ohne Zweifel gewachsen: Die Bundesregierung macht Handels- und Wettbewerbsverzerrungen bei Rohstoffen in­ zwischen zum Gegenstand bilateraler Gespräche. Um diesem Problem wirksam begegnen zu können, hat die Wirtschaft den Vorschlag gemacht, die WTO-Regeln um ein Verbot von Ex­ portbeschränkungen bei Rohstoffen zu ergänzen. Dies dürfte allerdings angesichts der divergierenden Interessen von Roh­ stoffexporteuren und -importeuren nicht einfach zu erreichen sein. Auf bilateraler Ebene könnte erwogen werden, den Abbau von Exportbeschränkungen bei Rohstoffen und die Reduzierung wettbewerbsverzerrender Subventionen zur Bedingung für den Abschluss von Handelsabkommen und WTO-Beitrittsvereinba­ rungen zu machen. In bilateralen Gesprächen mit den betref­ fenden Ländern sollte konsequent auf den Abbau handels- und wettbewerbsverzerrender Maßnahmen hingewirkt werden. Der staatlichen Ebene kommt zudem die überaus wichtige Rol­ le zu, mit ihrem außen- entwicklungs- und handelspolitischen Instrumentarium zur politischen und wirtschaftlichen Stabili­ tät rohstoffreicher Länder beizutragen. Kurzum: Deutschland braucht eine aktive und integrierte Rohstoffdiplomatie.

Ebene der EU Auch auf EU-Ebene ist eine aktive Rohstoffdiplomatie nötig. Die Europäische Kommission hat den Abbau von Handels- und Wettbewerbsverzerrungen bei Rohstoffen inzwischen zu einem festen Bestandteil ihrer bilateralen Verhandlungen mit den be­ treffenden Ländern gemacht. Zur Sicherung der Versorgung Europas mit Rohstoffen wird ein ganzheitlicher Politikansatz auf europäischer Ebene angestrebt. Die politischen Herausforderungen für die Versorgung mit nicht-energetischen Rohstoffen sind vielschichtig und kom­ plex; sie betreffen Wirtschafts- und Umweltpolitik ebenso wie Außen-, Handels- und Entwicklungspolitik. Die Verantwortung

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für viele der genannten Politikbereiche liegt heute ganz oder zum Teil bei der Europäischen Kommission. Die Entwicklung einer politikfeldübergreifenden EU-Rohstoffstrategie, die die nationalen Strategien sinnvoll ergänzt, ist daher erstrebens­ wert. Nach Aufforderung durch den EU-Rat für Wettbewerbs­ fähigkeit hat die Kommission inzwischen damit begonnen, einen solchen ganzheitlichen Politikansatz zu entwickeln. Sie hat im November 2008 einen Entwurf für eine Rohstoffstrate­ gie vorgelegt, die auf drei Säulen basiert: Gewährleistung des diskriminierungsfreien Zugangs zu den auf dem Weltmarkt ge­ handelten Rohstoffen, Senkung des Primärrohstoffverbrauchs in der EU und Sicherung der Versorgung mit Rohstoffen aus heimischen Quellen.13 Zur Sicherung des Zugangs zu den benö­ tigten Rohstoffen strebt sie ein besseres Management der beste­ henden strategischen Partnerschaften14 sowie der vielfältigen Kontakte zu den meisten in diesem Kontext relevanten Staaten und regionalen Zusammenschlüssen an. Insbesondere mit Afri­ ka soll der Dialog über den Zugang zu Rohstoffen im Rahmen des bestehenden Aktionsplans 2008-2010 intensiviert werden. Des Weiteren ist beabsichtigt, mit rohstoffreichen Schwellen­ ländern wie Russland und China vor allem den Dialog mit dem Ziel einer Aufhebung marktverzerrender Maßnahmen (wie z. B. Exportbeschränkungen) zu intensivieren. Mit ähnlich rohstoff­ abhängigen Ländern wie Japan und den USA soll schließlich ein Dialog über gemeinsame Interessen und Initiativen zur Stärkung des freien Welthandels geführt werden. Außerdem will sich die EU für eine verstärkte internationale Zusammen­ arbeit engagieren und innerhalb der G8, OECD, UNCTAD und UNEP für ihre Position werben. Zu begrüßen ist auch das euro­ päische Engagement in Zukunftsfragen – wie im Tiefseeberg­ bau, in der Arktis und bei der Sicherung der internationalen Handelswege für Rohstoffe.15 Im Sinne eines ganzheitlichen Ansatzes setzt die EU auch auf ihre Entwicklungspolitik, um die staatlichen Strukturen in vielen schwachen Rohstoffförderlän­ dern zu stärken und eine nachhaltige Rohstoffbewirtschaftung zu unterstützen. Daneben zielt die EU darauf ab, durch die Förderung eines günstigen Investitionsklimas zu einer Erhöhung des Rohstoff­ angebots beizutragen. Dazu gehört auch die Forderung an die Wettbewerbsbehörden der EU wie auch der Mitgliedstaaten, stärker auf die internationalen Konzentrationsprozesse in den Rohstoffsektoren zu achten, um die Versorgungssicherheit mit Rohstoffen zu angemessenen Preisen nicht durch Unterneh­ menszusammenschlüsse zu gefährden.

Internationale Ebene Viele der für die Sicherung der Rohstoffversorgung Deutsch­ lands und Europas als notwendig erachteten Maßnahmen sind weder bilateral noch auf EU-Ebene zu erreichen, sondern nur international und in Kooperation mit anderen interessierten Partnern umzusetzen. Dazu gehört eine bessere Kooperation 13 ������������������������������������������������������������������������� Mitteilungen der Europäischen Kommission, Die Rohstoffinitiative – Siche­ rung der Versorgung Europas mit den für Wachstum und Beschäftigung not­ wendigen Gütern, KOM(2008) 699, Brüssel, 4. November 2008. 14 �������������������������������������������������������������������������� Die EU hat strategische Partnerschaften mit China, USA, Russland, Indien, Japan, Brasilien und Kanada geschlossen. 15 ����������������������������������������������������������������������� Mitteilungen der Europäischen Kommission zu Rohstoffen, KOM(2008) 699, S. 6f.

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in der Entwicklungszusammenarbeit wie auch internationale Transparenzinitiativen und andere Maßnahmen zur nachhal­ tigen Stabilisierung und Entwicklung rohstoffreicher Entwick­ lungsländer als Elemente eines globalen Ressourcenmanage­ ments. In diesen Kontext gehören auch sogenannte nationale Rohstofffonds für rohstoffeiche Entwicklungsländer (z. B. in Zentralafrika). Wichtige Kriterien für den Erfolg solcher Fonds sind ein unabhängiges Management, auch um eine wirksame öffentliche Kontrolle zu ermöglichen, die Transparenz von Ein­ nahmen und Ausgaben, um der Korruption entgegenzuwirken, sowie die Zweckbindung der Erträge für eine nachhaltige Ent­ wicklung. Da viele Staaten zu schwach sind, um Rohstofffonds entlang dieser Kriterien aufzubauen und zu betreiben, sollten sie hierbei von internationalen Organisationen (z. B. von ei­ ner VN-Unterorganisation oder der Weltbank) unterstützt wer­ den.16 Die Herstellung von Transparenz über Zahlungsflüsse ist ein wichtiges Mittel zur Korruptionsbekämpfung und für Good Governance. Die wichtigste Transparenzinitiative, die unter bri­ tischer G8-Präsidentschaft vereinbart wurde, ist die „Extractive Industries Transparency Initiative“ (EITI). Die Initiative besteht in ihrem Kern darin, dass Zahlungsströme an öffentliche Stellen im Bereich der Rohstoffgewinnung, wie etwa Konzessionsab­ gaben oder Genehmigungskosten, von den Unternehmen of­ fengelegt werden. EITI unterhält mittlerweile ein Sekretariat in Oslo und zahlreiche Staaten sind dieser Initiative inzwischen beigetreten. Die Initiative „Publish What You Pay“ verfolgt ähn­ liche Ziele, und die „Global Reporting Initiative“ zielt auf die Ver­ öffentlichung von Umwelt- und Sozialdaten. Der „International Council on Mining and Metals“ (ICMM) hat zehn Prinzipien für Nachhaltigkeitsstandards für seine Mit­ gliedsunternehmen entworfen – ein erster wichtiger Schritt zur Schaffung und Implementierung von Umwelt- und Sozi­ alstandards. Neben dem seit Längerem bestehenden Kimber­ ley-Zertifizierungsprozess17 für Diamanten ist von deutscher Seite eine Initiative zur Zertifizierung von Handelsketten im Rohstoffbereich ausgegangen. Die Bundesanstalt für Geowis­ senschaften und Rohstoffe hat ein Konzept erarbeitet, wie die Handelswege von Hightech- und Edelmetallen wie Tantal, Wolfram, Zinn und Gold speziell aus dem handwerklichen (artisanalen) Kleinbergbau überprüft und zertifiziert werden können. Mit Hilfe eines geochemischen „Fingerabdrucks“, der jedem Erz eigen ist, können illegal gewonnene und gehandelte Rohstoffe identifiziert werden. Gleichzeitig zeigt das Konzept, wie der Weg eines Rohstoffs auf der Grundlage internationaler Umwelt- und Sozialstandards vom lokalen Produzenten bis zu den industriellen Abnehmern zertifiziert werden kann. Die Informationen über Rohstoffe und ihre Verwendung stam­ men aus ganz unterschiedlichen Quellen. Die Gründung einer internationalen Institution18 zur Beobachtung der Märkte könnte hier Abhilfe schaffen und den Bergbaukonzernen sowie 16 ��������������������������������������������������������������������� Vgl. Raimund Bleischwitz, Stefan Bringezu, Globales Ressourcenmanage­ ment. Konfliktpotenziale und Grundzüge eines Global Governance-Systems, Stiftung Entwicklung und Frieden, Policy Paper 27, Oktober 2007 sowie den Beitrag von Bleischwitz in diesem Heft. 17 ������������������������������������������������������������������ Nähere Informationen dazu unter: http://www.kimberleyprocess.com/. 18 ������������������������������������������������������������������������������ Der United States Geographical Survey (USGS) ist die Institution, die derzeit die besten (aber nicht ausreichenden) öffentlich zugänglichen Rohstoffdaten und -analysen zur Verfügung stellt.

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den rohstoffnachfragenden Industrien aufbereitete Informati­ onen zur Verfügung stellen. Informationsaustausch zwischen diesen Wirtschaftsakteuren dürfte zu einer besseren Abstim­ mung von Rohstoffangebot und -nachfrage führen und die risikobehaftete und damit kostenträchtige Volatilität auf den Rohstoffmärkten reduzieren.

5. Ausblick Rohstoffsicherheit ist kein Selbstzweck, sondern entscheidende Voraussetzung für die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie und damit für Wohlstand, Wachstum und Beschäftigung in Deutschland und Europa. Niemand kann die künftige Entwick­ lung der Rohstoffmärkte voraussagen. Die eingehende Analyse der treibenden Faktoren und die Herstellung von Transparenz

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über fundamentale Marktdaten erlauben es jedoch, belastba­ re Entwicklungstrends zu identifizieren. Dieser Trend geht in Richtung einer insgesamt steigenden Rohstoffnachfrage. Der Preisverfall im Zuge der globalen Finanz- und Wirtschaftskrise hat an der grundsätzlichen Bedeutung, unsere Rohstoffabhän­ gigkeit zu reduzieren und sich um eine nachhaltige Sicherung unserer Rohstoffimporte zu bemühen, nichts geändert. Da­ durch wird auch der schrittweise Aufbau eines Global-Governance-Systems für Ressourcenmanagement immer dringlicher, das am Eigeninteresse von Unternehmen und Staaten sowie an den aufgeführten internationalen Initiativen anknüpft.19

19 ��������������������������������������������������������������������������� Bleischwitz und Bringezu schlagen hierzu drei Eckpfeiler vor: das „Interna­ tional Panel for Sustainable Resource Management“, ein Internationales Ab­ kommen zum nachhaltigen Ressourcenmanagement und eine Internationale Agentur zum nachhaltigen Ressourcenmanagement, ebd. S. 9ff.

Präventive Ressourcensicherheitspolitik. Initiativen und Anforderungen an ein Global Governance-System Raimund Bleischwitz* Abstract: Resources of strategic importance are supposed to take centre stage in future conflicts. On this background, the author argues for the implementation of a preventive resource security policy in form of a multi-level approach that systematically in­ cludes non-governmental stakeholders. The main contribution of this article is the identification of some policy approaches and international initiatives relevant for a preventive resource security policy. In conclusion, the crucial importance of a global govern­ ance system is emphasized which includes an international agreement on sustainable resource management. Keywords: Rohstoff- und Ressourcensicherheit, Transparenz, Ressourcenproduktivität, internationales Abkommen Security of raw materials and resources, transparency, resources productivity, international agreements

1. Präventive Ressourcensicherheitspolitik – Rohstoffsicherheit plus Nachhaltigkeit Rohstoffsicherheit wird häufig auf den Zugang zu Rohstoffen und ihre kostengünstige Nutzung fokussiert. Eine Studie des US-amerikanischen National Intelligence Council (2008) entwirft ein beunruhigendes Szenario, wonach strategische Rohstoffe, die nur in wenigen Ländern abgebaut oder verarbeitet wer­ den, im Mittelpunkt künftiger Konflikte stehen werden. Diese könnten sowohl bestehende Spannungen umfassen – genannt wird das Verhältnis zwischen China und Indien – als auch neue terroristische Attacken auf verwundbare Industriesysteme. Derartige Konflikte könnten sich nicht nur bei Erdöl oder Erd­ gas ergeben. Die Rohstoffwirtschaft in Ländern Zentralafrikas und anderen schwachen Staaten bietet ideale Bedingungen für * Prof. Dr. Raimund Bleischwitz ist stellv. Forschungsgruppenleiter in der Forschungs­ gruppe Stoffströme und Ressourcenmanagement am Wuppertal Institut für Klima, Um­ welt, Energie.

schnelle Gewinne: Rohstoffe wie Cassiterit, Coltan, Gold oder Kobalt sind dort auf abenteuerliche Weise leicht zugänglich, erfordern wenig Transportaufwand und erzielen einen hohen Marktpreis. Dies ist nicht allein eine Einladung zu Schatten­ wirtschaft, illegalen Aktivitäten und lokalen Konflikten. Es kann sich auch eine Konfliktspirale ergeben, in die Nachbar­ staaten, Unternehmen und westliche Industrieländer einbe­ zogen sind. Der folgende Beitrag argumentiert vor diesem Hintergrund für eine präventive Ressourcensicherheitspolitik. Darunter wird ein Mehrebenenansatz verstanden, der vorausschauende Stra­ tegien der Ressourcenschonung entwickelt und dabei gezielt nichtstaatliche Akteure aktiviert. Für eine solche Perspektive sprechen folgende Gründe: Erstens geht es nicht um Rohstoffe als solche, sondern um ihre Funktion für menschliche Bedürfnisbefriedigung und Wohl­ stand. Die hohen Rohstoffpreise haben einen Paradigmen­ wechsel eingeleitet, in dessen Folge ein reines Angebotsdenken

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– welche Rohstoffmengen werden benötigt und wie können sie beschafft werden – zugunsten einer Systemperspektive der Res­ sourcennutzung überwunden wird. Zweitens sind die Herausforderungen des Klimawandels auch für die Ressourcenpolitik relevant: Eine britische Studie des Resource Efficiency Knowledge Transfer Network (2008) zeigt, dass viele Abbau- und Verarbeitungsgebiete in Gegenden liegen, die von den Folgen der Klimaveränderung betroffen und mithin er­ höhten Risiken ausgesetzt sind. Zudem sind neue und saubere Energien wie etwa Windenergie, Hybridantrieb, Photovoltaik, Brennstoffzellen oder Wasserstoffnutzung auf bestimmte Stof­ fe angewiesen. Die Rohstoffinitiative der EU (EC 2008: 17) be­ zeichnet etwa 20 Stoffe als kritisch, darunter Antimon, Chrom, Kobalt, Lithium, Platin (PGM), Wolfram und Vanadium. Eine Konsequenz sind verstärke Recyclingbemühungen, d. h. die Frage wo und von wem derartige Rohstoffe wieder aufgearbeitet werden, erhält eine sicherheitspolitische Dimension. Drittens spricht für eine erweiterte Perspektive, dass die Nut­ zung von Rohstoffen immer mit Umweltbelastungen verbun­ den ist. Die Herstellung von Aluminium, Stahl und Zement verursacht gegenwärtig weltweit mehr als zehn Prozent des Treibhausgases CO2; über den gesamten Lebensweg aller Ma­ terialien hinweg entstehen Abfälle und Emissionen. Auch die Verlagerung umweltintensiver Produktionsanlagen und der Export fragwürdiger Gebrauchtgüter in Entwicklungsländer sind in diesem Zusammenhang zu nennen. Das Umweltpro­ gramm der Vereinten Nationen (VN) hat deshalb Ende 2007 das Expertengremium „International Panel on Sustainable Resource Management“ (IPSRM) eingerichtet, das in Kürze seine ersten Berichte zu den Themen Bio-Kraftstoffe und seltene Metalle vorlegen soll. Der folgende Beitrag nennt einige Politikansätze und internationale Initiativen, die für eine präventive Ressour­ censicherheitspolitik relevant sind. Letzten Endes wird für den Aufbau eines Global Governance-Systems plädiert, das auch ein internationales Abkommen zum nachhaltigen Ressourcenma­ nagement umfassen müsste.

2. Überwindung des „Ressourcenfluchs“ – Makroökonomie und internationale Investitionsabkommen In der Vergangenheit konnten rohstoffreiche Entwicklungs­ länder aus dem Export ihrer Bodenschätze nur selten Vorteile ziehen. Die Anfälligkeit für Korruption und wirtschaftspoli­ tische Verzerrungen, die mit der einseitigen Ausrichtung auf Rohstoffextraktion einhergehen können, ist als „Ressourcen­ fluch“ bekannt. Dennoch gibt es Länder, die aus ihrem Roh­ stoffreichtum Nutzen gezogen haben. In den letzten Jahren haben insbesondere Chile und Botswana wirtschaftspolitisch kluge Rohstoffstrategien verfolgt. Chile profitierte vor der weltweiten Wirtschaftskrise im Jahre 2008 von einem stark gestiegenen Preis für das Hauptexport­ produkt Kupfer. In den Jahren 2003 bis 2007 haben sich Chiles Exporterlöse mehr als verdoppelt. Zudem konnte Chile seine Exportabhängigkeit von Kupfer in den letzten Jahren verrin­ gern: von 80 Prozent im Jahr 1970 auf ca. 50 Prozent (2007).

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Die Besteuerung der Kupferproduktion hat 2005 15,5 Prozent der Regierungseinnahmen erbracht. Wirtschaftspolitisch ist zu beachten, dass Chile inzwischen eine stabile Demokratie ist und sich die Regierung zur klaren Trennung zwischen Staat und Privatsektor bekennt. Zugleich praktiziert Chile eine so­ zialpolitische Ausrichtung mit öffentlichen Investitionen im Bildungsbereich. Botswana ist heute eines der wenigen Länder in SubsaharaAfrika, dessen Bevölkerung ein mittleres Einkommensniveau aufweist, während es vor 40 Jahren, so wie heute noch die meis­ ten Nachbarländer, zu den ärmsten Ländern Afrikas gehörte. Hier ist es gelungen, die Einnahmen aus dem Diamantenexport (etwa 50 Prozent des Gesamtexports) positiv für die Entwick­ lung des Landes zu nutzen. Gründe für den Erfolg sind eine gute Zusammenarbeit von Privatwirtschaft und Staat (der Monopo­ list in der Diamantenproduktion, das Unternehmen „Debswa­ na“, gehört je zur Hälfte dem Staat und dem Unternehmen De Beers), ein funktionierendes Rechtssystem, das den Schutz des Eigentums gewährleistet, sowie eine verantwortliche Politik der Regierung, die vor allem in den Bildungsbereich investiert. Ein weiteres Beispiel ist Ghana – einer der wichtigsten Goldex­ porteure weltweit. Das Land hat sich 2006 im neuen Minerals and Mining Law (Law 703) zum Eigentümer aller mineralischen Ressourcen auf seinem Territorium erklärt und legt eine zehn­ prozentige Mindestbeteiligung des Staates an allen Bergbau­ aktivitäten fest, die mit Zustimmung der Unternehmen erhöht werden kann. Die Erfolge dieser Länder basieren auch auf internationalen Investitionsabkommen, die die Investitionssicherheit mit re­ gionalen Entwicklungsbelangen ausbalancieren. Die Handels­ organisation der Vereinten Nationen UNCTAD hat in diesem Zusammenhang 2004 das Konzept der Flexibilität entwickelt: Flexibilität in den Zielen der Kooperation, im Regelungsum­ fang, in der Gesamtstruktur und in der Anwendung. Dabei geht es im Wesentlichen darum, einen für alle Beteiligten bin­ denden und zugleich offenen Vertrag zu formulieren, der die Eigentums- und Nutzungsrechte so definiert, dass Vertragser­ füllung auch in einem veränderten Umfeld gewährleistet wer­ den kann. Maßnahmen, um dies sicherzustellen, sind Verknüp­ fungen zwischen ausländischen Investoren und inländischen Unternehmen, Kapazitätsaufbau und technische Hilfe, die Verringerung informeller Investitionshindernisse, gemein­ same Aktivitäten zur Investitionsförderung, Zugang zu Kapital, finanzielle und steuerliche Anreize und die Schaffung eines ins­ titutionellen Mechanismus zur Koordinierung der Aktivitäten. Auch legen neuere Abkommen ein größeres Gewicht auf Anlie­ gen der öffentlichen Politik in Fragen des Gesundheitsschutzes, der Sicherheit und der Umwelt. Viele Entwicklungsländer konnten in den Jahren hoher Roh­ stoffnachfrage günstigere Regelungen der Besteuerung gegen­ über Unternehmen durchsetzen. Auch dafür sind Verträge geeignet, wenn internationale Bergbauunternehmen z. B. zwi­ schen einem garantierten Steuersatz für einen längeren Zeit­ raum und flexiblen Steuersätzen mit höheren Risiken wählen können. Am Umsatz bzw. Gewinn orientierte Steuern haben dabei grundsätzlich Vorteile gegenüber festgelegten Lizen­ zeinnahmen, da sie einen Anreiz zur Ressourcenschonung

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geben und bei etwaigen Knappheitspreisen ebenfalls steigen. Ein schrittweiser Anstieg solcher Ressourcensteuern wäre wirt­ schafts- und entwicklungspolitisch vernünftig.

3. Rohstofffonds als Instrument regionaler Konfliktprävention Rohstofffonds haben sich in Ländern wie Norwegen bewährt und werden u.a. in Kasachstan eingeführt. Sie stellen für Teile Asiens und Lateinamerikas, insbesondere jedoch für Zen­ tralafrika, eine wichtige Perspektive dar. Dort werden größere Rohstoffreserven vermutet, deren Erschließung mit der begon­ nenen Demokratisierung neue Entwicklungschancen bieten kann. Ghana hat beispielsweise 1993 seinen Mineral Development Fund (MDF) eingerichtet. Der Fonds wurde mit dem Ziel geschaffen, (a) spezielle Bergbauprojekte zu fördern, (b) Bergbaufolgeschä­ den auszugleichen und (c) die Entwicklung in lokalen Gemein­ schaften zu fördern. Der MDF erhält 20 Prozent der Lizenzge­ bühren des Bergbausektors und wird als Hauptinstrument einer sektoralen Industriepolitik genutzt. Insgesamt gibt es nach ge­ genwärtigem Eindruck jedoch Zweifel, ob der Fonds in Ghana effektiv wirtschaftet und den Regionen die in Aussicht gestell­ ten Entwicklungsvorteile erschließt. Die Anlage von Erlösen aus dem Bergbau in Rohstofffonds ist für rohstoffreiche Länder eine relevante Perspektive: Die Hei­ matregionen können Erlöse erzielen. Als Stabilisierungsfonds erlauben sie die Ansammlung von Überschüssen zu Zeiten ho­ her Rohstoffpreise und ihren Abbau, wenn die Preise fallen und der Sektor einen wirtschaftlichen Abschwung erlebt. Die ange­ sammelten Mittel können zugleich am Kapitalmarkt investiert werden. Die Industrie ist mittelbarer Nutznießer, weil sie zu sta­ bilen Bedingungen zusätzliche Rohstoffe erwerben kann. Ein Teil der Erlöse sollte über einen Fonds in die Weiterent­ wicklung von Technologien (Ressourceneffizienz und Um­ weltschutz), in soziale Dienste (Krankenversorgung, Renten) und Humankapital (Bildung) fließen. Rohstofffonds bieten die Chance, den „Ressourcenfluch“ durch geeignete GovernanceMechanismen zu reduzieren. Erfolgskriterien für Rohstofffonds sind: − ein unabhängiges Management, d.h. auch eine wirksame öffentliche Kontrolle, − Transparenz der Einnahmen und Ausgaben sowie Korruptionskontrolle, − Zweckbindung der Erlöse für eine nachhaltige und diversifizierte Entwicklung.

4. Transparenzmaßnahmen als nationale und vertikale Konfliktprävention Zahlreiche Erfahrungen zeigen, dass Einnahmen aus Rohstof­ fen nicht zur Diversifizierung und Modernisierung der Wirt­ schaft genutzt, sondern in Prestigeprojekte investiert werden, direkt auf die Konten korrupter nationaler Eliten fließen oder

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aber in unverhältnismäßiger Weise ausländischen Rohstoff­ unternehmen zugutekommen. Nach Angaben der Nichtregie­ rungsorganisation Global Witness sind beispielsweise in Angola zwischen 1997 und 2002 mehr als vier Mrd. US-Dollar an staat­ lichen Erdöleinnahmen spurlos verschwunden. Für die Demo­ kratische Republik Kongo hat ein VN-Expertenbericht 2008 festgestellt, dass ein nennenswerter Teil von Erlösen aus dem Rohstoffhandel in Waffenkäufe fließt, die regionalen Kriegs­ herren zugute kommen. Rohstoffe gelten hier als unmittelbare Konfliktursache. Transparenz von Zahlungsflüssen ist deshalb ein grundlegendes Anliegen vieler internationaler Organisationen. Zahlungsflüsse öffentlich zu machen trägt dazu bei, dass Einnahmen für sinn­ volle Zwecke verwendet werden. Transparenz gilt als Vorausset­ zung für demokratische Kontrolle und damit für die effiziente Allokation öffentlicher Ausgaben. Auf dem G8-Gipfel in Hei­ ligendamm 2007 haben sich die Staats- und Regierungschefs der führenden Industrieländer verpflichtet, auf Unternehmen dahingehend einzuwirken, dass sie Einkommensflüsse und Zahlungsströme offenlegen. „Mehr Transparenz im Grund­ stoffsektor ist für Rechenschaftspflichtigkeit, verantwortungs­ bewusstes staatliches Handeln und nachhaltiges Wirtschafts­ wachstum weltweit von entscheidender Bedeutung“, heißt es in der Abschlusserklärung. Engagierte Nichtregierungsorganisationen sind z. B. die vom damaligen britischen Premierminister Tony Blair initiierte „Extractive Industries Transparency Initiative“ (EITI) und „Publish What You Pay“. Während EITI auf dem Prinzip der Freiwilligkeit basiert und den Regierungen in den Rohstoffländern eine zen­ trale Rolle bei der Schaffung von Transparenz einräumt, nimmt die „Publish What You Pay“-Initiative stärker die Rohstoffkon­ zerne und die Industrieländer in die Pflicht. Staaten, die EITI beitreten, verpflichten sich unter anderem, − regelmäßig alle Zahlungen der Unternehmen im Erdöl-, Erdgas- und Bergbausektor an die Regierung zu melden sowie alle Einnahmen der Regierung aus diesem Industriezweig zu veröffentlichen, − Zahlungen und Einnahmen von einem unabhängigen Auditor prüfen zu lassen und gegebenenfalls Unstimmigkeiten aufzuklären, − in die Veröffentlichungspflicht auch die staatlichen Unternehmen des Sektors einzubeziehen, − einen „Multi-Stakeholder-Prozess“ zu etablieren, in dem die nationalen EITI-Aktivitäten und die veröffentlichten Informationen überprüft werden, − einen realistischen und finanzierbaren Fahrplan zu erstellen sowie einen nationalen Koordinator zu ernennen und − in die Veröffentlichungspflicht auch die staatlichen Unternehmen des Sektors einzubeziehen. Mitte 2008 hatte zwar noch kein Land alle Anforderungen er­ füllt, doch 22 Staaten haben bereits Kandidatenstatus inne; dabei fällt die Einbeziehung zahlreicher afrikanischer und zentralasiatischer Staaten ebenso auf wie die Abwesenheit der größeren Schwellenländer. Mehr als 20 Bergbauunternehmen unterstützen die Initiative ebenfalls. Angola wurde – zumindest vorübergehend – aus dem Prozess ausgeschlossen, nachdem es

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Unternehmen, die ihre Zahlungsflüsse offenlegten, mit dem Entzug der Förderrechte bedroht hatte. Politisch sollten alle Möglichkeiten genutzt werden, damit die Umsetzung der Kriterien gelingt und vor allem die rohstoffrei­ chen Länder und Schwellenländer die Transparenzkriterien des EITI akzeptieren. Wichtig ist dabei auch, die lokale Bevölke­ rung einzubeziehen. Die Aarhus-Konvention über den Zugang zu Umweltinformationen bietet rechtliche Anhaltspunkte für verbindliche Verpflichtungen. Politisch wird derzeit debattiert, ob Transparenzinitiativen aus­ geweitet und mit schärferen Sanktionsmöglichkeiten versehen werden sollten. Auf den ersten Blick erscheint dies einleuch­ tend. Dennoch ist das Risiko zu beachten, dass weiche Regeln in Bereiche vordringen, die von der Legitimation her dem Staat vorbehalten sein sollten, und damit ihre eigentliche Stärke – die Attraktivität für viele Beteiligte – verloren geht. Politisch spricht dies für einen zweigleisigen Ansatz, der einerseits Projekte wie EITI unterstützt, andererseits die Formulierung verbindlicher internationaler Regelungen anstrebt. Mittelfristig sollte eine umfassende Transparenz in den Ver­ tragsbeziehungen zwischen Bergbau, Behörden und Banken sowie in den Wertschöpfungsketten mit der weiterverarbei­ tenden Industrie und Zuliefererindustrien hergestellt werden. Dabei sollten alle Steuern, Abgaben und Gebühren sowie die Verwendung von Einnahmen in öffentlichen Haushalten transparent gemacht werden. Erfahrungen z.B. aus der Holz­ wirtschaft in Liberia zeigen, dass es zusätzlich sinnvoll ist, das Konzessionsvergabeverfahren mit einzubeziehen.

5. Zertifizierung als vertikale Konfliktprävention Zu beachten sind die asymmetrischen Informationen entlang der Wertschöpfungsketten im Rohstoff- und Materialfluss­ system. Anders als in der Holzwirtschaft, wo der International Forestry Stewardship Council etabliert ist, und bei Meeresfischen, wo der International Marine Stewardship Council eingerichtet werden konnte, existiert im Bereich Rohstoffe bislang kein Zertifizierungssystem. Da aber Rohstoffe im Verarbeitungspro­ zess umgewandelt werden und häufig in komplexe Produkte einfließen, ruft dies grundlegende Wissensprobleme hervor: Endkunden wissen oft nicht, dass ein bestimmter Stoff in ihren Produkten enthalten ist. Asymmetrische Informationen gelten insbesondere zwischen Anbietern von gebrauchten Produkten, die seltene Elemente enthalten, und der Recyclingwirtschaft. Gegenwärtig ist nicht bzw. nur selten zu erkennen, in welcher Qualität diese Materi­ alien vorliegen. Als Folge kommt es zur sogenannten adversen Selektion: Nachfrager glauben, dass es sich um minderwertige Qualität handelt und bieten einen niedrigen Preis. Materialien werden buchstäblich ‚verramscht’. Der Anreiz zum hochwer­ tigen Recycling ist gering.

(BGR) arbeitet seitdem an einem Vorhaben im Bereich Coltan (Tantalerze) – dem Material, dessen Abbau in Zentralafrika laut einer VN-Expertengruppe den Bürgerkrieg mit antreibt und u.a. den Bestand von Gorillas gefährdet. Zertifizierte Handels­ ketten müssten wegen dieser Zusammenhänge nicht nur geo­ chemisch zuverlässig, sondern zugleich institutionell robust sein. Der Aufbau von zertifizierten Handelsketten ist sicher­ lich erstrebenswert, muss jedoch mit politischen Lösungen in Zentralafrika und anderen regionalen Konfliktherden einher­ gehen. Diese politischen Lösungen müssen mindestens eine zuverlässige und öffentliche Kartierung umfassen, wo genau welcher Bergbau betrieben wird und wo welche Vorkommen vermutet werden. Zudem sollte der Waffenhandel stärker auf den Prüfstand gestellt werden. Zu beachten ist ferner der gesamte Materialkreislauf. Auch im Bereich Recycling und Entsorgung blüht international die Korruption, werden Steuern hinterzogen und Geldwäsche praktiziert. Mindestanforderung wäre also, dass die Zertifizie­ rung über den gesamten Lebensweg eines Stoffes hinweg auf­ rechterhalten werden kann. Neue Kennzeichnungssysteme mit einem sogenannten Radio Frequency Identification DeviceSystem (RFID) könnten dabei hilfreich sein. RFIDs werden in unterschiedlichen Kontexten als Instrument zur Schließung von Recylingkreisläufen diskutiert. Produzenten und wichtige Länder müssten sich zur Einführung derartiger Kennzeich­ nungssysteme verpflichten. Ferner müsste die Zertifizierung mit verbindlichen Mindeststandards für die Qualität der Rück­ gewinnung der Stoffe und der Recyclingverfahren einhergehen. Für exportierende Unternehmen aus Schwellenländern steigt der Anreiz sich zu beteiligen, wenn diese Standards für den EUBinnenmarkt gelten und Prüfzeichen bei Nichteinhaltung der­ artiger Standards entzogen werden können.

6. Trockenlegung von Steueroasen und internationale Besteuerung von Kapitaleinnahmen In den vergangenen Jahren war es lukrativ, Gewinne aus dem Bergbau an den internationalen Kapitalmärkten zu investie­ ren und dort hohe Zusatzrenditen zu erzielen. Dies hatte den Nachteil, dass zum einen nur wenig in die Nachhaltigkeit des Bergbaus investiert wurde und zum anderen eine unheilvolle Beschleunigung der Finanzströme entstand. Abhilfe könnte ein Vorschlag von Hans-Werner Sinn (2008) schaffen: Trockenle­ gung der Steueroasen und Einführung einer Quellensteuer auf Kapitalerträge von Besitzern von Rohstoffvorkommen. Dies würde nicht nur die allgemeinen Bestrebungen der interna­ tionalen Finanzpolitik unterstützen, sondern zugleich einen Anreiz zur Ressourcenschonung bieten. Eine Quellensteuer auf Kapitalerträge erzeugt starke Anreize, einen größeren Wertan­ teil des Vermögens unter statt über der Erdoberfläche zu halten. Schnelle Profite – eine der gegenwärtigen Hauptursachen für Ressourcenkonflikte – würden dadurch deutlich erschwert.

Abhilfe könnte eine Zertifizierung für Nutzerketten und Ma­ terialien schaffen. Der G8-Gipfel 2007 in Heiligendamm hat den Aufbau zertifizierter Handelsketten beschlossen. Die deutsche Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe

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7. Integrierte Landnutzung für Kleinbergbau und Öko-Tourismus In Teilen Zentralafrikas gibt es besondere geologische Bedin­ gungen. Dort sind einige Roh­stoffe leicht abbaubar und die Ge­ biete sind bislang schlecht an Transportrouten angebunden. Dies hat den Kleinbergbau begünstigt. Eine aktuelle Studie von Nicholas Garret und Harrison Mitchel (2009) hebt die soziale Dimension dieser Entwicklung hervor: Bergbau bietet Einkom­ men und kann für den Aufbau leidlich stabiler Strukturen in fragilen Regionen nutzbar gemacht werden. Diese Perspektive gilt insgesamt für eine integrierte Landnutzung. Den Regionen ist nicht geholfen, wenn die Landwirtschaft in Zeiten hoher Rohstoffpreise vernachlässigt wird. Infolgedessen muss die Ver­ rechtlichung der Landnutzung mit integrierten Nutzungskon­ zepten verbunden werden, die sowohl Landwirtschaft als auch Bergbau umfassen. In einigen Regionen kann der Naturschutz Tourismuspoten­ ziale bieten. Eine Studie des Umweltprogramms der Vereinten Nationen (UNEP) zum Gorillatourismus in Uganda zeigt, dass Touristen bereit sind bis zu 500 US-Dollar pro Reise zusätzlich zu zahlen, um Gorillas in ihrer natürlichen Umgebung beob­ achten zu können (Redmond et al. 2008). Übertragen auf jähr­ liche Besucherzahlen und die Lebenswartung eines Gorillas ergibt sich ein ökonomischer Wert von etwa vier Millionen US-Dollar pro Gorilla – ein Anreiz für den Erhalt der Lebensräu­ me seltener Arten. Insgesamt gibt es also jenseits des Raubbaus durchaus lukrative Möglichkeiten; sie müssten international nur gefördert und eingefordert werden.

8. Materialeffizienz und Ressourcenproduktivität als ökonomische Erfolgsstrategie Ein ganz anderer Ansatzpunkt ergibt sich für die Industrie. Unter Materialeffizienz versteht man die gezielte Effizienzstei­ gerung des Produktionsfaktors Material. Nach den Arbeiten des Statistischen Bundesamts müsste der Anreiz für die Un­ ternehmen grundsätzlich hoch sein, da die Materialkosten in Deutschland etwa 42 Prozent des Bruttoproduktionswerts der Unternehmen des produzierenden Gewerbes ausmachen. Ma­ terialeffizienz und Ressourcenproduktivität werden in einem neuen Handbuch der OECD (2008) auf Basis von lebenszyklus­ weiten Stoffstromanalysen definiert. Das Handbuch nennt Res­ sourcen als Oberbegriff und unterscheidet eine − direkte Materialproduktivität – BIP / direkter Material-Input, d.h. die inländische Rohstoffentnahme plus die Menge der Importe – von einer − globalen Materialproduktivität – BIP / globaler Material­ aufwand, d.h. die genannte Materialmenge plus vorgelagerte Stoffströme im In- und Ausland. Eine Erhöhung der inländischen Ressourcenproduktivität redu­ ziert die Importkosten, senkt die Rohstoffabhängigkeiten und fördert Kapitaleinsatz in der inländischen Wertschöpfung. Auf der betrieblichen Ebene senkt eine erhöhte Materialeffizienz die Einkaufs- und Nutzungskosten für Material; dies verbessert einen wichtigen Parameter für die Wettbewerbsfähigkeit und

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erlaubt Ausgaben für Weiterqualifizierung und Innovationen. Zugleich steigt der Spielraum für Lohnerhöhungen und Ar­ beitsplatzsicherung. Eine an der Universität Osnabrück durch­ geführte Modellberechnung ergab einen Nettobeschäftigungs­ anstieg von 750 000 Arbeitsplätzen in Deutschland. Das Interesse von Unternehmen und der Industrie an einer Erhöhung der Materialeffizienz ist besonders hoch, wenn Materialkosten abgesenkt werden können. Prioritär werden Prozessinnovationen angestrebt, d. h. Fertigungsabläufe opti­ miert, Verluste bei der Nutzung von Material minimiert sowie der Einsatz von Wasser, Reinigungsmitteln und anderen Be­ triebsstoffen durch Mehrfachnutzungen verbessert. Eine Stu­ die schätzt ausgewählte Innovationspotenziale in Deutschland wie folgt ab: Tabelle 1: Materialeinsatz und Einsparpotenziale der nächsten 7 bis 10 Jahre in vier ausgewählten Branchen Branche

Ge­ Material­ schätztes einsatz (in Mrd. €) Einspar­ potenzial (in Mrd. €) 18,6 0,8 – 1,5

Herstellung von Metallerzeugnis­ sen Herstellung von Anlagen zur Elek­ 10,2 trizitätserzeugung, -verteilung u. ä. Chemische Industrie (ohne 11,1 Grundstoffindustrie) Herstellung von Kunststoffwaren 10,8

1,5 – 3,0 1,8 – 3,4 1,0 – 2,0

Quelle: Arthur D. Little/Wuppertal Institut/FHG ISI (2005): Studie zur Konzeption eines Programms für die Steigerung der Materialeffizienz in mittelständischen Unternehmen, Abschlussbericht für das BMWA, Berlin, S. 7. Unternehmen können die Materialeffizienz und Ressourcen­ produktivität in allen Ländern erhöhen, auch in Schwellenund Entwicklungsländern. In der Regel gehen Material- und Energieeinsparungen Hand in Hand. Eine Kostenanalyse sollte nicht allein innerhalb eines Unternehmens durchgeführt wer­ den, sondern über den Lebenszyklus der produzierten Güter hinweg und entlang einer Wertschöpfungskette. International unterstützt der Marrakesch-Prozess diese Bemühungen. Die ja­ panische G8-Initiative zu „3R“ (Reduction – Reuse – Recycling) versucht von der Abfallseite her das Ressourcenmanagement in Ostasien zu verbessern. China hat ein ehrgeiziges Programm zur Kreislaufwirtschaft (Circular Economy) aufgelegt und sucht nach Partnern für die Finanzierung und für technologisches Know-How; mittelfristig steht dabei der Aufbau offener Recyc­ lingmärkte mit Nachhaltigkeitsregeln auf der Tagesordnung. Impulsprogramme zur Förderung von Materialeffizienz und Ressourcenproduktivität können die Informationsbasis vor allem bei kleinen und mittelständischen Unternehmen ver­ bessern und Markteinführungen erleichtern. Eine am Wuppertal Institut durchgeführte Korrelationsanalyse ergibt einen positiven Zusammenhang zwischen der Wettbe­ werbsfähigkeit einer Volkswirtschaft und ihrer Ressourcen­ produktivität (r2 = 0,30, t-Statistik und F-Statistik sind im 95

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Prozent Signifikanzbereich). Datengrundlage dieser Analyse sind ein Ländervergleich des Index zur Wettbewerbsfähigkeit des Weltwirtschaftsforums sowie die internationalen Daten zur Ressourcenproduktivität, die auf Basis des direkten Materialver­ brauchs und des BIP in US-Dollar und der Kaufkraftparität im Jahr 2000 erstellt wurden. Finnland und einige skandinavische Länder mit hoher Wettbewerbsfähigkeit und unterdurch­ schnittlicher Ressourcenproduktivität sind im Ländervergleich die Ausnahmen. Eine Erhöhung der Ressourcenproduktivität kann als präven­ tive Strategie zur Vorbeugung von Rohstoffkonflikten ange­ sehen werden. Sie ist jedoch zu allgemein ausgerichtet, um aktuelle und künftige spezifische Konflikte lösen zu können. Wer die Materialeffizienz in seinem Unternehmen optimieren will, wird die Kosten der Materialnutzung einbeziehen. Dies führt zu Prozessoptimierungen und möglicherweise sogar zu Produkterneuerungen. Für eine strategische Neuorientierung im Hinblick auf die Einbeziehung ökologischer ‚Rucksäcke’, auf eine Risikominimierung des Bezugs von kritischen Metallen, auf die Entwicklung radikal neuer Produkte, Dienstleistungen und Systeminnovationen sowie auf ein neues Portfolio, in dem die Schwergewichte aussortiert werden, werden jedoch neue Kooperationen und Anreizstrukturen erforderlich sein. Aus die­ sen Gründen ist eine politische Flankierung unerlässlich. Die Bereitstellung einer oben genannten Landkarte von lokalen und regionalen Rohstoffkonflikten, einer Liste von kritischen Metallen und einer international zugängliche Datenbank zu Stoffströmen sind deshalb notwendige öffentliche Aufgaben.

9. Global Governance: ein internationales Abkommen für nachhaltiges Ressourcenmanagement Längerfristig sollte die internationale Politik durch ein Abkom­ men zum nachhaltigen Ressourcenmanagement auf eine solide rechtliche Basis gestellt werden. Ein solches internationales Ab­ kommen diente einem nachhaltigen und friedlichen Ressour­ cenmanagement sowie Prinzipien von Materialeffizienz und Ressourcenschonung für kritische Rohstoffe. Weitere Ziele soll­ ten in der Entkoppelung des Wohlstands von Ressourcennut­ zung und Umweltbelastungen liegen sowie in der rechtlichen Verankerung von Standards für Bergbau, Recycling und Entsor­ gung. Angesichts der Nutzungskonflikte mit Agrarrohstoffen ist zu überlegen, ob man eine nachhaltige Landnutzung mit in das Abkommen aufnehmen soll bzw. wie diese zu verankern wäre.

Förderung, Produktion und Nutzung von Rohstoffen zum Wohle der Gesellschaft unter Wahrung von Umweltbelangen stattfinden soll. Ein Abkommen sollte die Informationsbasis verbessern, An­ reize für Lernprozesse schaffen und die Transparenz und den verbesserten Zugang zu ressourcenbezogenen Informationen verbindlich regeln. Der OECD-Bericht zu Stoffstromanalysen von 2008 weist dabei den Weg. Um den Zugang verschiedener Nutzer zu erleichtern, bietet sich die Einrichtung einer öffent­ lich zugänglichen internationalen Datenbank an. Das Abkom­ men sollte zudem vorhandene Initiativen sowie die Einführung und Umsetzung von zertifizierten Handelsketten unterstützen und stärken. Ein langfristig interessanter Ansatz kann eine global koordi­ nierte Ressourcensteuer sein. Eine solche Steuer würde kon­ kret bei der Nutzung (nicht bei Besitz) natürlicher Ressourcen erhoben, ihre Dividende als Unterstützung für den Aufbau in Krisenregionen und die Bedürftigsten verteilt. Mit dieser Per­ spektive sollte es möglich sein, Nutzungsentgelte auf interna­ tional gehandelte Rohstoffe und beim nationalen Verbrauch in Industrieländern zu erheben sowie Ziele und Fahrpläne für die Ressourcenschonung zu vereinbaren. Nutzungsentgelte für Flugzeug-Kerosin und Diesel für die internationale Seeschiff­ fahrt sowie für Flughäfen und Häfen sind nützliche Schritte in diese Richtung, für die die internationale Klimapolitik gute Argumente bietet. Ebenfalls machbar könnten Vereinbarungen über ökonomische Anreize in Form von handelbaren Zertifi­ katen und Gutschriften für Engagement in Entwicklungslän­ dern sein. Institutionell ist zusätzlich eine internationale Agentur zum nachhaltigen Ressourcenmanagement notwendig, um Infor­ mations-, Qualifikations- und Umsetzungsaufgaben dauerhaft wahrnehmen zu können. Die folgende Abbildung zeigt die institutionellen Vorschläge zum nachhaltigen Ressourcenma­ nagement. Abbildung 1: institutionelle Vorschläge zum nachhaltigen Ressourcenmanagement

Ein internationales Abkommen sollte zwei grundlegende Rechtsprinzipien verbindlich veran­kern: 1) Das Prinzip des „gemeinsamen Erbes der Menschheit“ (common heritage of mankind), wonach Ressourcen einzelnen Staaten und Akteuren zur Nutzung überlassen sind, letzten Endes jedoch in ihrem Gesamtbestand als Erbe der Menschheit angesehen und zumindest in ihren wichtigsten Funktionen an künftige Generationen weitergegeben werden sollten. 2) Das Prinzip der „Materialverantwortung“ (materials stewardship), wonach eine optimale und angemessene

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Quelle: Bleischwitz, R. / Bringezu, S. (2007): Globales Ressourcenmanagement – Konfliktpotenziale und Grundzüge eines Global Governance-Systems, SEF Policy Paper No. 27, Foundation Development and Peace (SEF), Bonn.

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Bailes, Self-Sufficiency versus Interdependence in Energy Strategy

10.

Ausblick

Präventive Sicherheitspolitik wurde in diesem Beitrag als Mehrebenenansatz vorgestellt, der eine gute Regierungsfüh­ rung in Entwicklungsländern, internationale Initiativen, Ma­ nagementansätze und ein internationales Abkommen umfasst. Damit wird zum Ausdruck gebracht, dass die Politik gefordert ist, eine stärkere Integration von Umwelt-, Wirtschafts- und Technologiepolitik zu betreiben. Die Chancen der Wirtschaft, durch Ressourceneffizienz einen neuen Innovationsmotor anzuwerfen, können diese Bestrebungen zusätzlich motivie­ ren. Dabei sollten jedoch nicht die Augen davor verschlossen werden, dass zum einen akute Krisenregelungsmechanismen erforderlich sind (z. B. in der DR Kongo) und zum anderen die internationale Sicherheitsarchitektur umfassend auf dieses neue Schlüsselthema einzustellen ist. Etwaige Reformen der Vereinten Nationen hat dieser Beitrag noch nicht thematisiert, ebenso wenig den Bezug zum Konzept der menschlichen Si­ cherheit. Die hier genannten Strategien wirtschaftspolitischer Reformen, der Transparenz und der Einführung eines interna­ tionalen Abkommens sind jedoch konkrete Beiträge und Bau­ steine für eine präventive Sicherheitspolitik.

Literatur:

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European Commission (2008): The Raw Material Initiative – Meeting our Critical Needs for Growth and Jobs in Europe; Commission Staff Working Document accompanying the Communication from the Commission to the European Par­ liament and the Council; {COM(2008) 699}, SEC(2008) 2741; Brussels, o.J. Garrett, Nicholas und Harrison Mitchel, (2009): Trading Con­ flict for Development. Utilising the Trade in Minerals from Eas­ tern DR Congo for Development, Resource Consulting Service London. National Intelligence Council (2008): Global Trends 2025: A Transformed World, Washington D.C. Resource Efficiency Knowledge Transfer Network (2008): Ma­ terial Security – Ensuring resource availability for the UK eco­ nomy, Chester. Sinn, Hans-Werner (2008): Das grüne Paradoxon: Warum man das Angebot bei der Klimapolitik nicht vergessen darf, ifo-Insti­ tut München, working paper No. 54, München. Redmond, Ian, Mapesa, Moses und Aggrey Rwetsiba (2008): Forests: More than just trees, United Nations Environment Programme, Nairobi. United Nations Security Council (2008): Final report of the Group of Experts on the Democratic Republic of the Congo, No. S/2008/773, New York, 12. Dezember 2008.

Bleischwitz, Raimund und Florian Pfeil, F. (Hgs.) (2009): Globa­ le Rohstoffpolitik – Herausforderungen für Sicherheit, Entwick­ lung und Umwelt, Reihe EINE WELT Bd. 23, Baden-Baden.

‘What’s Mine is Mine, What’s Yours is Negotiable’: SelfSufficiency versus Interdependence in Energy Strategy Alyson J. K. Bailes* Abstract: Energy security presents several paradoxes including the fact that owning large energy resources may be a source of in­ stability, while a properly managed interdependence of producer and consumer can prove stabilizing. Oil and gas wealth is already known to be linked to failings in economic development and security. Countries that seek to maximize native production from nuclear power face physical and proliferation risks, while large-scale renewable projects raise their own issues of safety and civil freedom. Interdependence based on producers’ comparative advantages makes more economic sense and may also force partners to overcome international problems that would otherwise fester into something worse. Keywords: Energiesicherheit, Erneuerbare Ressourcen, Autarkie, Abhängigkeit Energy security, renewable resources, autarchy, dependence

1. Introduction and Intent In economics, and in international relations generally, possession of natural assets would normally be considered an advantage compared to the lack of them. This ought to be

especially true in the case of native sources of energy (oil, gas, coal, nuclear or renewable), given their importance both for national strength – including the operation of armed forces – and as a trading commodity.

* Prof. Alyson Bailes teaches on general security topics and on Nordic and European security at the University of Iceland in Reykjavik.

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This article will explore the opposite thesis and suggest that, just as natural plenty may in some respects prove a curse, a country or grouping may derive some advantages from not maximizing its internal energy production and, instead, developing appropriate ways of handling energy interdependence. This is far from the first expression of such a view, but the present text makes a particular effort to extend it to the latest issues raised by renewable energy options. The case for interdependence is also re-visited in the light of the recent global economic emergency.

2. Some Peculiarities of Energy Security From the standpoint of a general security analyst, the field of energy security holds several paradoxes. First, the type of security challenge it presents does not involve being confronted with a positive threat of unwanted action, or a surplus of something damaging such as pollution or disease. The danger is that something useful and needful will be taken away against the will of the user: withdrawn, interrupted, or made available only on intolerable conditions. As with food security or the insecurities dogging society’s reliance on modern infrastructure, communications and the Internet, the underlying problem is thus one of dependency: and to at least some extent, a given nation’s or society’s own choices determine how dependent it will be and on which providers. These dimensions of security thus provide good examples of problems that can be defined as ‘risks’, and that may be discussed and assessed in terms not too far removed from the analysis of more familiar financial and economic hazards. As with a business partnership or financial investment, the risks attached to a particular pattern of energy use are the concomitant of the user’s more or less free choices and can thus be described as ‘reflexive’ in the terms developed by the sociologist Ulrich Beck. Secondly, and unlike most political or strategic relationships, the two groups who are most opposite in their roles – that is, producers and consumers – seem both in principle and practice to be more interdependent and under more pressure to cooperate than consumers are with other consumers, or producers with other producers. Indeed, on purely economic logic one would expect producers to compete with each other, first for the control of energy sources (where sovereignty or ownership is disputed) and then for the most profitable and stable markets; while consumers would compete for supplies. The reality is, of course, far more complicated because suppliers can be tempted to hold users to ransom, using the ‘energy weapon’ to achieve other goals or interests they have at stake in the  The notion of a ‘resource curse’ was most strikingly developed by Jeffrey D. Sachs and Andrew M. Warner, e.g. in their NBER Working Paper no. 5398 of 1995: ‘Natural Resource Abundance and Economic Growth’ (available at http://ideas.repec.org/p/nbr/nberwo/5398.html). This issue is further explo­ red later in the present text.  For an introduction to the ‘risk society’ see Beck, Ulrich, Risk Society: Towards a New Modernity (Sage Publications: London, 1992). For application of the concept in the realm of security studies see e.g. Coker, Christopher, Globalisation and Insecurity in the Twenty-first Century: NATO and the Management of Risk, Adelphi Paper no. 345 (Oxford University Press: Oxford, 2002); and Bailes, Alyson J.K., ‘A world of risk’, Introduction to SIPRI Yearbook 2007: Armaments, Disarmament and International Security, Oxford University Press: Oxford, 2007.

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given relationship – and/or to make an impact on third parties. Obvious examples are the recent, repeated disputes in which Russia has held back supplies from transit through Ukraine to Europe on the grounds of Ukrainian violations of payment terms, thus putting pressure both on the Ukrainian state and Western customers and increasingly also souring West-Ukraine relations. The risk to Russia itself is that by appearing unreliable it may hasten the efforts of, at least, the richer countries concerned to switch to other and more congenial energy sources. If suppliers can depart from economically rational behaviour in pursuit of overriding security aims, one might expect that groups of consuming nations who share political values and interests would override their natural competing instincts to make a common front against troublesome producers. In fact, and despite the view that interprets various recent Western military actions as oil-driven, modern history has yet to see a consumer club arising that would be anything like as enduring and influential as the Organization of Petroleum Exporting Countries (OPEC). The European Union, which leads the world in the creation of common functional policies and pooled management of resources, is still struggling to achieve the most basic level of solidarity vis-à-vis Russia and other producers. This is so due to conflicting interests between its own producers and consumers, consumers’ different levels of reliance on Russia and their differing interpretations of whether that reliance is good or bad for security.

3. Energy Wealth and Dependence: The Obvious Risks The final set of paradoxes, which provide the focus for this text, are about whether it is a good thing or not to be rich in energy and to have enough for one’s own needs, or even an exportable surplus. As already noted, countries and even whole continents with a positive energy export balance are often found to suffer from lagging and distorted economic development, generally ascribed to over-concentration on the energy sector, vulnerability to global price shifts, corruption and other maldistribution of wealth including the disproportionate power of foreign companies. Not only poorer and underdeveloped countries are open to such errors, as shown by the familiarity of the expression ‘Dutch disease’ referring to the Netherlands’ mishandling of the economic impact of its revenues from natural gas in the 1960s-70s. It  All permutations of how energy can lead to conflict are covered in Pronins­ ka, Kamila, ‘Energy and security; regional and global dimensions’, chapter 6 in SIPRI Yearbook 2007: Armaments, Disarmament and International Security, Oxford University Press: Oxford, 2007; text available at http://www.sipri.org/ yearbook/2007/06/.  There is a persistent school of thought that sees the joint actions of Western military powers in defence of Kuwait against Iraq in 1992, and again against Iraq in 2003, as driven primarily by the wish to safeguard friendly oil sup­ plies.  A group of 13 nations meeting frequently to adopt common production and pricing policies; see http://www.opec.org.  For example, Germany and Norway believe that their respective relationships with Russia as major energy consumers and co-producers are ultimately a res­ traint on Russian behaviour, while Finland and Lithuania see their depen­ dence as a vulnerability and will contemplate expanding nuclear power to reduce it.  See Sachs and Warner (note 1).

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has also been remarked that energy-rich areas coincide rather well on a world map with the areas of most frequent internal conflict. This correlation may be explained by violent competition among both insiders and outsiders for the control of resources, further aggravated by the advantages non-state factions can gain over the central power by corralling revenues from energy (or diamonds, or minerals). It is less easy to prove that resource-rich states are prone to autocratic and oppressive government – Norway, the Netherlands and Australia would hardly fit the bill! – yet an overweening leadership can certainly be led into new excesses by the sense of power that mastering such sought-after commodities brings. Energy-based conflicts do not, of course, only arise in intra-state forms. A risk that particularly haunts smaller, less developed or militarily weak countries is that powerful outsiders can all too easily interpret their own need for other people’s energy as an entitlement, then being tempted to use not just the commercial tools of investment, purchase and control of the means of delivery, but also direct force to keep the precious commodities flowing their way. Here the English joke comes to mind that says ‘What’s mine is mine’ – so powerful states rarely question their own right to the standard of welfare and production that demands so much energy, or to the added value they gain by using that energy – but ‘what’s yours – the original energy source – is negotiable’. The reality is indeed even more ironic, in that energy possessors are not even always given the chance to negotiate. After the fall of the Shah of Iran’s regime and Soviet invasion of Afghanistan in 1979, the USA not only issued a declaration that any interference with the oil-rich Gulf region would be considered a direct threat to its national interests,10 but also set up (in November 1979) a Rapid Deployment Joint Task Force focusing mainly on potential missions to secure oil output and delivery from the Middle East and West Asia. The RDJTF – the ancestor of today’s US Central Command (CENTCOM) which has overseen the latest campaign in Iraq – was designed to work with the help of local states like Egypt and Saudi Arabia, if possible, but took care to procure other bases (e.g. in the Horn of Africa) for the event of missions without local consent. If this was an extreme and unusually open case of the ‘entitlement syndrome’, the intervention of 2003 in Iraq did carry some echoes of the notion that the Western powers must be natural beneficiaries of any oil supplies ‘liberated’ from a former unfriendly regime. The irony, of course, is that military action often means destroying a lot of oil in the effort to save it,11 and in the Iraq case, great difficulties and delay have been experienced even in bringing oil exports back to their pre-2003 level.  See e.g. Bannon, Ian and Collier, Paul (eds.), Natural Resources and Violent Conflict: Options and Actions, The World Bank: Washington, 2003.  There is also a fairly strong correlation between a country’s oil/gas earnings and the pace of increase in its military spending: examples will be found (for any recent year) in the ‘Military Expenditure’ database at http://first.sipri. org. 10 This statement was made by President Jimmy Carter in his State of the Union Address on January 23rd 1980 and became known as the ‘Carter Doctrine’. The argument from oil interests was extremely explicit: for instance Carter noted that the Middle East region contained two thirds of all known oil re­ serves and that ‘most of the world’s oil’ was transported through the Straits of Hormuz. 11 In the Gulf War against Iraq over Kuwait, quantities of oil were deliberately burned or released into the sea by Iraq troops.

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4. Is Self-Reliance the Answer? Reflection on cases like these, and on the increased temptation for military action (or actual conflict), as more world powers become more thirsty for more and more limited hydrocarbon resources, commonly leads to the conclusion that the security risks of dependence can best be limited by (a) reducing energy consumption at origin and (b) exploiting more of the so-called new, alternative, or renewable sources of energy that lie on countries’ own territories. While arguments are commonly made for the use of nuclear power generation, and for solar, tidal, wind, hydro-electric and geo-thermal power, on the grounds of their relative friendliness to the environment, the fact is that they are also strategically appealing because they all originate on a consumer state’s own territory.12 If this motive is admitted, it becomes clear why China, for example, would rather develop its own coal as fuel on a massive scale (in spite of environmental and safety costs) than risk placing its economic growth in pawn to Russian or Arab oil suppliers. The first, above-mentioned conclusion about the need for energy conservation, energy efficiency and prudent diversification of energy types and sources is beyond argument. It makes environmental and economic as well as strategic sense. Perhaps one of the more subtle curses affecting energy-rich countries is that they lack the more obvious incentives to explore its full benefits for themselves.13 However, is it equally clear that maximizing self-sufficiency and energy independence is always a rational goal, in terms of either national, international or environmental security? One point is obvious and can be quickly dealt with: the most independent energy source is not always the cleanest or safest one under a wider definition of security. Greater resort to civil nuclear power generation now seems inevitable both in the global North and South. Since the materials and techniques it uses are nearly identical with those producing fissile materials for weapons development,14 the danger is clear that a civil nuclear boom will create a temptation in more quarters for nuclear weapons proliferation and that the temptation will not always be resisted. Serious international effort is being put into limiting the risk, not only by political persuasion or direct action,15 but by finding ways to organize the management of nuclear fuels and wastes so that most nations’ needs can be met through international supply, with only a few states carrying 12 They are also rarely possible to export, except after they have been converted into electricity. 13 The United States, for instance, is often criticized for the unwillingness to raise domestic petrol prices to a level that would discipline consumption; yet that step is politically almost unfeasible so long as it can be argued that simply exploiting more of the USA’s own oil resources will fend off any shortage. 14 Civil nuclear plants either produce or can easily be adapted to producing highly enriched uranium (HEU) and plutonium, the two materials employ­ ed in nuclear bombs. Experiments are at a very early stage in building pro­ duction lines based on non-weaponizable elements like thorium, designing plants that cannot be easily re-engineered for HEU production, or exploring nuclear fusion as an energy source. See Fedchenko, Vitaly, ‘Multilateral cont­ rol of the nuclear fuel cycle’, Appendix 13c in SIPRI Yearbook 2006: Armaments, Disarmament and International Security, Oxford University Press: Oxford, 2006, text available at http://www.sipri.org/yearbook/2006/13/13C. 15 Anti-proliferation efforts have diversified in recent years to include active operations such as those under the US-led Proliferation Security Initiative (to control shipping of suspect materials), attempts to negotiate political package deals placing restraint on nations like North Korea and Iran, and the US agree­ ment on nuclear cooperation with India as well as more familiar methods of nuclear installation security, surplus materials disposal and export controls.

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out the most proliferation-sensitive processes.16 Leaving aside the general political difficulties of getting a state like Iran or North Korea to forego possession of a complete nuclear cycle, the strategic drawback of such schemes in the eyes of those supposed to be restrained by them is exactly what makes Westerners uneasy about relying on Russian or Arab oil – the prospect of dependence on politically uncongenial partners. Whether fuel supplies and waste disposal would be in the hands of self-appointed Western nations or of a United Nations strongly influenced by such nations, multilateralizing the fuel cycle goes directly against the prospect of autarchy which draws so many established as well as emerging powers to favour the nuclear option.17 Nuclear energy is not, of course, a choice lightly to be made from other security standpoints either. The possible scale of economic, human and environmental destruction from nuclear accidents, or even major leakages and pollution, dwarfs the effects of oil- or gas-related malfunctions and weighs heavily in the balance against the longer-term benefits of the industry’s advertised lower emissions. A parallel point can be made about China’s motives to maximize coal extraction for self-sufficiency’s sake: individual mining accidents may be less costly in life than nuclear ones, but the immediate and unavoidable damage to the environment and human health is arguably even greater than from nuclear plants under normal operation – unless ‘clean coal’ technologies can be introduced (on terms acceptable to the Chinese) far faster than at present. The nuclear case draws attention to another limitation on autarchy, namely that even if the energy production phase takes place on a nation’s own territory, it is often made possible only by significant imports – in this case, mainly of uranium for fuel. Only 10 countries make significant exports of uranium at present and supplies are calculated to last just a hundred years at present rates of consumption – which would grow steeply if forecasts of increased use prove correct.18 Further, only the largest nations are self-sufficient in terms of the technical and industrial know-how required for constructing any kind of major extraction and production facility – especially in such a high-technology business as the nuclear one – and even if they know how to do it, they cannot necessarily finance it. As an example, there has been growing concern recently about a possibly aggressive race to exploit oil and gas deposits under the Arctic ice as global warming makes them accessible, and there are already competing legal claims in existence among 16 On latest nuclear fuel options see the paper by Ian Anthony in Swoboda, Hannes and Wiersma, Jan M. (eds.), ‘Peace and Disarmament: A World Without Nuclear Weapons?’, European Parliament Socialist Group and German Mar­ shall Fund, March 2009, text at http://www.socialistgroup.eu/gpes/public/ detail.htm?id=124525§ion=NER&category=NEWS. 17 During Indian internal debates on the recently signed US-Indian nuclear co­ operation agreement, the argument was heard that even the degree of techni­ cal reliance on the USA entailed by this agreement (which did nothing to stop India retaining its own nuclear weapons) would undermine India’s freedom of action in a way contrary to national interests. 18 See the website of the World Nuclear Association at http://www.world-nucle­ ar.org/education/mining.htm. A total of about 20 countries produce or have produced urnamium and five others are considering mining for it; the only one of all these in the Arab world is Jordan.

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circumpolar nations to the ownership of the seabed.19 However, seabed sovereignty conveys the right to issue licences for exploration and extraction rather than implying that the owners will do all that work themselves. Raw material extraction and energy transport under the conditions of an open North Polar sea is likely to be risky and technologically challenging to a degree that would make even the strongest or most self-assertive nation think twice before tackling it singlehanded. In the nearest currently exploited oil and gas fields – Russia’s Shtokman and Norway’s Snow-White fields in the Barents Sea – Russian, Norwegian and French companies are in fact committed to joint exploitation, and the recent economic crash has raised doubts over whether Russia will even be able to supply its due share of investment for this already agreed and relatively straightforward project. For similar financial and technical reasons, leaders elsewhere who have been politically or strategically motivated to (re-)nationalize their local oil and gas industries – like Hugo Chávez in Venezuela – have more recently been reported to be running into problems.20 The shared misery caused by the current drastic slowdown in world trade also provides a reminder that the products of a country’s energy use – embodied in manufactured goods and the generation of services – need to be sold abroad as well as at home. If a supplier state deprives its customers of energy through aggressive, exploitative or isolationist tactics, it can hardly expect them to share the benefits of other trade, investments, and partnerships with it or indeed to be capable of paying a good price for anything else it wants to sell. The strongest reason for believing that the European Union is ultimately condemned to succeed in its struggle for a common energy policy – and perhaps would have to, even if the strategic overtones of the Russian dimension were not so clear – is that the general level of economic interdependence attained in Europe makes ‘beggar my neighbour’ a self-defeating policy in energy management as much as in anything else. To turn to one last national security dimension, there has been rather little debate so far over the security and governance implications of the very large physical extension of renewable energy installations that will be needed to raise the input from such sources even as much as 20% of energy generation worldwide. Projects such as the UK’s planned Severn Barrier, as well as large-scale wind farms, are already evoking something of an environmentalist backlash for the massive changes that they imply to the natural order and appearance of the countryside.21 Misgivings have been expressed even longer over dam-building for hydro-electric power, which has been accused not just of disrupting nature and human settlements but of opening the way to major accidents including tectonic disturbances (because of the pressure placed by the dams and the large 19 See Sven G Holtsmark, ‘Towards cooperation or confrontation? Security in the High North’, NATO Defence College Research Paper no 45 of Feb. 2009, text at http://www.ndc.nato.int/about/search.php?icode=2 20 Romero, Simon, ‘Chávez reopens oil bids to West as process plunge’, New York Times 15 Jan. 2009. 21 Pearce, Fred, ‘Green and mean: the downside of clean energy’, New Scientist 15 April 2009.

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volume of water behind them on earthquake-prone terrain).22 The creation of further wind farms, tidal barriers or major solar installations will bring much more land and sea space under direct public control; create interesting new openings for largescale accidents as well as targets for sabotage and terrorism; and multiply long-distance transmission and delivery lines, which are vulnerable in themselves. Aside from physical safety and ‘green’ concerns, it is interesting to reflect also on the impact that such new energy undertakings may have on general standards of governance. It has long been argued that a ‘nuclear state’ – one with many nuclear installations including some for military use – will be inherently undemocratic because of the extreme sensitivity of these assets and the temptation for government to protect them and the connected information in ways that damage citizens’ rights and liberties.23 ‘Green’ installations do not require secrecy but they do normally call for the government acquisition of land and forced resettlement, perhaps on a large scale: transactions which may not always be carried out in ways respectful of personal rights, especially if such projects start to multiply in developing as well as developed countries.24 There is rising concern in the same context about a shift to growing crops for bio-fuel, which may rob local populations at the same time of land use and of their natural food sources. Further issues arise from proposals to bring the energy generation process right down to the individual citizen by installing solar panels on private houses, which would then contribute any energy surplus to the national grid. Leaving aside the technical and legal obstacles to be overcome in any large-scale application of this idea, one is bound to wonder how free the individual house owner would actually be to install or not install panels, to commit his/her private supplies to the grid or to withhold them – once such supplies became a substantial factor in meeting national needs.

5. A Case for Interdependence Returning finally to the level of global governance, the proximate effects of the 2008-2009 crisis seem to have included a real boost to the awareness of financial and economic interdependence even between remote and politically divided players. This is leading to some noteworthy strides in common institution- and rule-building25 and to a re-emphasizing of the so-called ‘real’ economy, which is seen as both more trustworthy and more legitimate than an inflated financial superstructure. A basic law of ‘real’ economics in turn is that countries both 22 Recent incidents have shown that drilling for geothermal (‘hot rock’) energy projects can also set off quakes and have other disturbing effects: see Cohen, David, ‘Hot rock power scheme could brew trouble in Eden’, New Scientist 2 June 2009. 23 A sober assessment of Britain’s experience in this respect will be found in Hennessy, Peter, ‘The Secret State: Whitehall and the Cold War’, Penguin Books: London, 2003. 24 As a minor but telling example, libertarian concerns have been expressed in Iceland over planned legislation that would allow the government to take over all privately owned land containing natural geothermal areas that might be harnessed for energy production. 25 The most obvious examples are the creation of a new, more globally represen­ tative ‘G20’, the common guidelines agreed so far in that group for national policy responses, and the emerging consensus for a number of changes in the structures and work of the global financial institutions.

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singly and collectively will profit most from exploiting their true comparative advantages. If every country were to set out to maximize its energy self-sufficiency as an overriding strategic goal, aside from the security, safety and governance penalties discussed so far, it would also be flying in the face both of any nascent global sense of economic solidarity, and of the comparative advantages rule. For every state to focus first and foremost on using up its own natural resources, however limited and ill-suited to its productive and consumption patterns they might be, would run against the logic of a sparing and prudent use of the world’s natural resources overall. Yet it is on such careful husbandry that the longer-term fate of the world’s environment and climate depends. In the worst case it would be reminiscent of China’s ‘Great Leap Forward’, where every village was forced to have its own steel furnace, while many villagers simply starved as a result. Continuing to live with energy interdependence is also an alarming prospect for many, given the frequency with which such ties force states and institutions to consort with strange bedfellows, and the almost daily tensions that result. In the last analysis, however, Western government do not have problems handling Russia or the Arab world (or vice versa) because these are energy-producing states. The problems in handling intercontinental and inter-civilisational energy relationships arise because of the general problems the West has with the countries concerned – and the problems they have with themselves – for much deeper geo-strategic, historical, political and doctrinal reasons. Is it heretical to suggest that the energy connection may actually be helpful in ensuring that neither side can for long escape the pressure to seek a positive accommodation with such partners, rather than succumbing to the otherwise perhaps irresistible temptations to ignore, ostracize, undermine and even attack them? If the mainstream, let alone the most alarmist, predictions about climate change prove correct, the problems of this particular geo-political constellation may not be long with us anyway. By the middle of the 21st century, overheating of the equatorial zone could have forced large segments of the human population to move up to the latitude of Siberia in the North and down to southernmost America and Antarctica. One of the few ways to meet the energy needs of such huge population clusters in lands with few hydrocarbon resources would be to make use of the deserted areas further South for gigantic solar and geothermal power installations, managed for the use of the whole surviving community. That may not be a vision agreeable for today’s Earth-dwellers to contemplate, but in its extreme state of energy interdependence it might actually be a more peaceful and even a more democratic world than today. The principle ‘What’s yours is negotiable’ would then apply to Northern nations’ landspace and the benefits of their relatively cooler climate, just as much as to the energy still being generated – albeit in a radically different combination of ways – further South. But all concerned would have little alternative but to actually negotiate.

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BEITRÄGE AUS SICHERHEITSPOLITIK UND FRIEDENSFORSCHUNG

Perspectives on War Disentangling Distinct Phenomena: Wars and Military Interventions, 1990-2008 Sven Chojnacki*, Maurice Herchenbach** and Gregor Reisch*** Abstract: Military interventions are a common element of wars between and within states. Yet, there is no agreement about how these two phenomena are related and about how to define and code interventions. Departing from the assumption that incorporating military interventions into the scientific study of war allows us to better assess the qualitative transformations of violence over time, we present and compare empirical developments and discuss different concepts of military interventions. In addition, we present our data on wars worldwide for the period from 1990 to 2008 and discuss in more detail the trends and events for 2008. Keywords: War, armed conflicts, military intervention, data projects, quantitative conflict research, post-Cold War world Krieg, bewaffnete Konflikte, militärische Interventionen, Datenprojekte, quantitative Konfliktforschung, Welt nach dem Kalten Krieg

1. Introduction Reading the news on an arbitrarily chosen day confirms the destructive power of politics and the power of destructive conflicts: War is still a way of enforcing decisions and disseminating the values of armed groups. The current world of wars encloses a wide variety of different forms of organized violence, like international armed conflicts (the almost inter-state war in the Caucasus between Russia and Georgia), intra-state wars between rebel groups and regular armed forces in almost all world regions (foremost in sub-Saharan Africa, Central and South Asia), and armed conflict between non-state groups in areas of limited or even failed statehood (the sub-state war in Somalia). Quite a number of these wars share a common characteristic: the risk of military intervention by states in order to contain continuing violence within areas of limited or failed states and to counter the spiral of state collapse, terrorism and gross war crimes. After the end of the Cold War, military interventionism has become an even more prominent tool of foreign policy, since territorial sovereignty and non-intervention as binding norms of global politics have declined. Bosnia, Kosovo and Afghanistan are striking examples for multilateral military interventions, while for example Somalia, DR Congo and Ivory Coast have experienced unilateral military interventions. The United States is not alone in using military intervention to shape world order, since other western democracies, like the United Kingdom, France or Germany, are involved in major military campaigns around the globe as well. But even though military intervention is a common element of inter- and intrastate conflicts, there remain significant theoretical and empirical deficits in understanding the phenomena at hand. * Dr. Sven Chojnacki is Professor of Peace and Conflict Studies at Freie Universi­ tät Berlin and Project Coordinator at the research center SFB 700 ‘Governance in Areas of Limited Statehood’, which is funded by the German Research Foundation. ** Dipl.-Pol. Maurice Herchenbach is Research Assistant at the Research Unit for Peace and Conflict Studies at the Freie Universität Berlin. *** Gregor Reisch is Student Research Assistant at the research center SFB 700 ‘Governance in Areas of Limited Statehood’.

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While many wars become subject to external use of force, wars and military interventions are empirically related, but conceptually not the same. Wars are best understood as extreme forms of military violence between at least two politically organized groups (see Bull 1977: 184; Vasquez 1993: 21-29). Military interventions, in contrast, represent a pattern of unilateral or multilateral conflict behaviour aiming to alter the course of a given armed conflict or war (see Rosenau 1968). Thus, analyzing wars in which external state actors intervene militarily as a totally different war type is inadequate. Ultimately, we assume that incorporating military interventions into the scientific study of war allows us to assess the qualitative transformations of violence over time, thus rendering a theoretically and practically important point of departure for clarifying the relation between external interventions and conflict dynamics. Yet, since this perspective on wars and military interventions is disputed, it is important to investigate the differences relative to other conceptions and to compare the different empirical worlds of wars and interventions that follow from distinct conceptual lenses. By treating war and military intervention separately, it becomes possible to analyze the conflict behavior of intervening states autonomously. This is especially important since military interventions are the dominant and ubiquitous conflict behavior of states, especially democracies (see Pickering 2002; Chojnacki 2006b). To be sure, outside intervention in continuing conflicts by democracies is not a new phenomenon, as the Korean (1950–53) and Vietnam (1965–75) wars show. But since the end of the East-West conflict, a specific pattern of legitimization and explanation of the use of violence by democratic states has emerged: wars and intervention are fought in the name of human rights and democratization, justified normatively by the proposition that the global spread of democracies fosters international peace (Pickering/Peceney 2006) and as measures to end intra-state wars or to combat terrorist threats (see Zangl/Zürn 2003). From a security perspective, the premise is that authoritarian regimes, ‘rough states’, and failing statehood must be regarded as perils for a

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Chojnacki, Herchenbach, Reisch, Perspectives on War

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BEITRÄGE AUS SICHERHEITSPOLITIK UND FRIEDENSFORSCHUNG

Figure 1: Yearly number of ongoing wars by type, 1990-2008

liberal international order (Rhodes 2003). From a normative perspective, interventions also have feedback effects on the intervening states and discourses about legitimacy, as exemplified in the literature about world society (cf. Wheeler 2000; Albert et al. 2000).

conceptual idea of this typology and the yearly number of ongoing wars from 1990 to 2008. Second, we discuss the main trends and events for the world of wars in 2008.

The first section of the article shortly introduces the Consolidated List of Wars (CoLoW) and examines the empirical trends for the period from 1990 to 2008, accompanied by a more detailed look at the world of wars in 2008. In the second part, we discuss different concepts of and perspectives on military interventions and present and compare our own data on military interventions with data provided by the Uppsala Conflict Data Program/Peace Research Institute Oslo (UCDP/ PRIO) and the Arbeitsgemeinschaft Kriegsursachenforschung (AKUF) at the University of Hamburg. Finally, we critically evaluate different prospects for military interventionism and discuss related problems and research desiderata.

2.1 Conceptualizing and observing war, 1990-2008

2. The World of Wars “Classical” conceptions of war are state-centric and do only record extreme forms of violence if at least one state actor is involved. During the last two decades, many observers have expressed their doubts about this basic assumption since many wars supposedly have been fought mainly by non-state actors (see, for example, Kaldor 1999). In order to capture conceptually and evaluate empirically these claims, Chojnacki (2006a) has developed a consolidated typology of war with ensuing datagathering efforts. In what follows, we first present the basic

The Consolidated List of Wars (CoLoW) regards war as the most extreme form of military violence. Wars can be fought between at least two sovereign states (inter-state war), between a state and one or more non-state groups outside its territorial boundaries (extra-state war), between a government and one or more non-state parties within the boundaries of an internationally recognized state (intra-state war), or between mostly non-state actors within or across borders (sub-state war). The conceptualization of war proceeds from the intensity of violence, the political status of the protagonists and the territorial expansion. In order to operationally define the intensity of violence, the idea of a quantitative threshold is retained (Collier/Hoeffler  For a more thorough discussion of the different concepts and typologies of war, please consult the first part of the Perspective on Wars series (Chojnacki/ Reisch 2008), which also presents our data for 1946 to 2007. This series will be continued in 2010, focusing on a different aspect of the scientific study of war. The dataset is available at http://www.fu-berlin.de/peace-research.  Please notice that we also code as sub-state wars violent conflicts in which state actors (the still internationally recognized state authorities) participate militarily (for some time or over the whole course of the conflict), but since these state actors are so weak and only one among many violent actors in the war, we think it is plausible to assume that these wars do share similar conditions and dynamics. Examples are the wars in Somalia, Liberia, or the DR Congo.

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2001; Small/Singer 1982). With regard to inter-state wars, the standard threshold of 1,000 “battle-related deaths” for the whole conflict among military personnel only is kept. However, a differentiation is introduced in order to grasp the specific character of extra-state, intra-state, and sub-state wars: these conflicts resulted in at least 1,000 military or civilian deaths over their entire duration and at least 100 deaths per conflict-year. In order to grasp the transition from one war type to another (Iraq since 2003 is such a case, see below), we scrutinize and record changes in the types of war on an annual basis. As shown in figure 1, the majority of ongoing wars since 1990 (total N = 84) have been intra-state wars (N = 62), followed by sub(N = 15), inter- (N = 4), and extra-state wars (N = 3), respectively. In 1992, the yearly number of ongoing wars reached its highest value after the end of the Cold War, but declined thereafter to levels previously only seen in the 1970s. Unfortunately, the positive trend did not prevail: a rising number of war onsets at the end of the 20th and the beginning of 21st century, and the resurgence of violent conflicts in Angola, Russia (Chechnya), Sri Lanka and Turkey, lead again to a rising number of wars, stabilizing at about a total of 30 wars every year since 2004. A similar development could be observed for the relative importance of intra-state wars: it declined from 87 percent in 1990 to 75 percent in 2000. Meanwhile, the relative number of sub-state wars rose from 10 percent in 1990 to 23 percent in 2002. Yet, while there has definitely been a rise of sub-state wars since 1990 (compared to the period from 1946 onwards), it is in no way feasible to talk about the decline of intra-state wars and the upsurge of a private, non-state, and “new” war scenario. Especially since 2002, so far, there is a peak of relative sub-state war occurrences, which have stabilized since at about 13 percent. Though no definite trend can be detected, we can clearly observe the upsurge and peak at the beginning of the 1990s, followed by a steep decline and a relative increase in the total number of wars in 1998, which since then persist at a constantly high rate.

2.2 The world of wars in 2008 In 2008 two previously unrecorded intra-state wars in Pakistan and Kenya were reaching our definitional threshold for inclusion. In Pakistan, violence escalated in the Federally Administered Tribal Areas (FATA) and the North West Frontier Province (NWFP) of Pakistan. Pakistan’s army opened up new fronts against militias in November 2008 by pushing into the FATA after the Taliban and other Islamist militants surrounded Peshawar earlier that year threatening to extend their control  In order to rule out massacres and sporadic violence, the conflict accounted for at least at least 25 deaths on each side per year and 100 deaths per year altogether. The beginning year is the first year in which at least 100 people were killed. A war is rated as having ended only if the intensity of conflict has remained below the threshold of 100 deaths for at least two years, if actors give up violence or if an effective peace agreement is concluded. If fighting within a state occurs in distinct regions and between different rebel groups, multiple wars are coded.  Besides Kaldor (1999), the so-called “new war” hypotheses was also promi­ nently stated by Münkler (2002). For work criticizing the conceptual and empirical bases see Kalyvas (2001) and Brzoska (2004).

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to the centre of the NWFP. Beside this intra-state war, which started with first clashes in 2006, Pakistan was hosting the only sub-state war recorded for Asia. The wars in Pakistan are intertwined with the war in Afghanistan, where the only military intervention in Asia took place, and Taliban attacks on NATO supply lines as well as US attacks on Taliban targets, both in Pakistan, add a transnational dimension to these wars. In addition to the wars in Pakistan and Afghanistan, Asia, which is still the world region with the most ongoing wars (N=13), experienced intra-state wars in India, Myanmar, Nepal, the Philippines, Sri Lanka, and Thailand. While India saw the highest number of wars per country worldwide (N = 4), Sri Lanka saw a heavy escalation of fighting after the government pulled out of the 2002 ceasefire agreement and started an offensive against the Liberation Tigers of Tamil Eelam (LTTE). A reversed trend was recorded for Myanmar and Nepal, were the violence dropped below 100 deaths per annum. Still, it remains to be seen on the basis of fatality numbers for 2009 if these intra-state wars actually ended in 2008. The second new war recorded in 2008 occurred in Kenya, where post-election violence escalated into an intra-state war and reached the definitional threshold before talks were brokered and a power-sharing deal was reached between President Kibaki and opposition leader Raila Odinga at the end of February 2008. The remainder of wars in Africa (nine intra-state wars and three sub-state wars) took place in Algeria, Burundi, Ethiopia, Nigeria, Uganda, and Sudan, with Nigeria and Sudan each experiencing two wars on their territories. In Europe, the war in Chechnya changed in intensity and scope after the president of the Chechen rebels, Doku Umarov, issued a proclamation in October 2007, naming him the Emir of the new “Caucasus Emirate” - an Islamic state spanning several republics (Chechnya, Dagestan, Kabardino-Balkaria) in the Russian North Caucasus. While the violence in Chechnya dropped to previously unknown levels under the ruthless rule of Chechen President Ramzan Kadyrov, the neighboring republic of Dagestan suffered under escalating street warfare in 2008 (International Crisis Group 2008: i). Yet, as of now the violent conflict in Dagestan does not cross our threshold for inclusion as a war. The Middle East witnessed the only ongoing extra-state war, and with violence increasing in 2008 there is no end in sight for the Israeli-Palestinian conflict. Furthermore, the Middle East saw a sharp increase of fighting in the war between Turkey and the Kurdistan Workers’ Party (Partiya Karkeren Kurdistan, PKK) and a slight decrease of violence in the war in Iraq. Like in 2007, the Americas are the region with the least number of ongoing wars (except for Australia/Oceania with no ongoing wars at all). Yet, with high levels of violence in Mexico, the intra-state war in Colombia might cease to be the only one on the American continent. With the involvement of the military and more than 5,000 people killed in drug-related violence  There was an additional major armed conflict ongoing on Pakistani territory, namely the one in the western province of Balochistan, for which it could not be ascertained that it reached the definitional threshold in 2008. It will there­ fore be treated as a critical case until more precise numbers will be available.  See http://news.bbc.co.uk/2/hi/europe/8089996.stm, last access 9.8.2009.

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in 2008 alone, what might be called the Mexican Drug War poses a special challenge to conflict researchers. Not only is it extremely difficult to discriminate between criminal and political violence, but splits in the groups/cartels and high levels of corruption pose daring difficulties on the attribution of casualties to the warring parties. As a consequence, we see the Mexican Drug War as a critical case that begs further attention and more analysis before its inclusion in the CoLoW dataset. Another critical case already mentioned in our data presentation last year, is the armed conflict between Georgia and Russia in South Ossetia. Initially, the warring parties put the toll of the five-day fighting at about more than 2,000, but the numbers were revised later pushing the conflict below our definitional threshold.

3. Concepts, Definitions, and Typologies of Military Interventions Beyond the presented data on macro trends of wars, the CoLoW also tackles the conceptual and operational challenges posed by military interventions. Even though outside intervention in ongoing wars represents a frequent type of international state and non-state behavior which alters the course of violent conflicts, it is disputed whether it is useful to integrate military intervention into a typology of war and the ensuing datagathering efforts. While some years ago there was still a gap in the empirical literature concerning military interventions, as the study of civil wars grew rapidly so has the literature about interventionism. But so far, there is no agreement about what actually constitutes a military intervention. Recently, Pickering and Kisangani (2009) have provided an updated version of a dataset on military interventions, the International Military Intervention (IMI) dataset, initiated by Pearson and Baumann (1993). Basically, the authors count as intervening behavior every action “across international boundaries by regular armed forces” (Pickering/Kisangani 2009: 590), like border incursions, movements of troops and territorial conquest in the context of interstate wars or major crises10, or raids by states on rebel sanctuaries in a neighboring country. Fundamentally, this view is based on the principle of sovereignty: in every instance a state actor violates the principle of territorial sovereignty (with military personnel), a military intervention is counted. Hence, typologies of war that do code as inter-state war (or military crisis) behavior are coded as a military intervention. The value added to the study of war by these datasets is not clear since they just choose to re-label all war behavior instead of adapting to the existing research programs.  See http://www.latimes.com/news/nationworld/world/la-fg-mexicodead92008dec09,0,1654684.story, last access 9.8.2009.  See http://www.alertnet.org/thenews/newsdesk/LL586406.htm, last access 9.8.2009.  Among the most recent work on military interventions are Pickering/Kisanga­ ni (2009), Balch-Lindsay et al. (2008), Gent (2008), Gleditsch et al. (2007), and Cunningham (2006). Some authors that addressed the problem of military interventions empirically in a systematic fashion even before were Tillema (1991), Mason et al. (1999) and Regan (2000). 10 The most frequent used dataset for crises between states is the Militarized Interstate Dispute (MID) dataset, see Ghosn et al. (2004).

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One argument made by proponents of the inclusion of border incursions and interstate behavior in the category of military intervention is that otherwise the sample of cases is too small to use quantitative techniques and, henceforth, analyses only of limited value (Gleditsch et al. 2007: 18). We strongly disagree with this view since it mixes different phenomena of conflict behavior for the sake of statistically significant tests: These empirical studies are presenting a distorted perspective on the world of wars and military interventions. Therefore, we argue against the inclusion of acts of interstate war or just territorial movements by troops as this is inadequate to capture conflict dynamics. A better understanding of the processes of war would result from treating military intervention as a particular form of external conflict behavior, which then can be related to the respective types of war. Thus, the phenomenological basis of our understanding is not sovereignty but conflict: in every instance a state actor enters an ongoing war as an additional conflict actor (with military personnel), we count a military intervention. What then is the distinct value of studying, counting, and inquiring about military interventions as separate conflict behavior? Incorporating military intervention into the scientific study of war in this manner enables us to assess the qualitative transformations of conflict over time, e.g. how forms and the intensity of violence change (if they do at all) or how the presence of foreign troops affects local social orders. Hence, for a more disaggregated perspective on the processes, conditions, and mechanisms of war, the disentangling of war and military interventions is a theoretically and practically necessary starting point. Still, our knowledge of the dynamics, duration, and outcome of wars (not to mention more finegrained knowledge about mechanisms etc.) is very limited when it comes to the effects of foreign military interventions (but see Walter 2002 and Hoffman 2004). An important conceptual issue is the differentiation of military actions and a permanent foreign military presence in a given country. If one would use the latter as the reference point for counting military interventions worldwide, the U.S. would have been intervening in 39 countries in 2006 alone, including a rather heavy intervention in Germany at 287 sites.11 Thus, the permanent presence of a military basis of a foreign state actor in a country does not qualify as a military intervention as long as there is no war going on and no military action or at least “combat-readiness” by the foreign troops, as represented by statements of concern, threat of the use of force, or else can be determined (see Tillema 1989). The same holds true per definition for what some authors may call military occupations (see Edelstein 2004): in both cases we are not coding a military intervention as long as the external military state actor does not act militarily with troops in an ongoing war. This is closely related to the problem of differentiating between military interventions and extra-state wars. We are talking about extra-state wars (see above), if the external actor (external to the territory) is one of the primary conflict parties. Hence, Israel/Palestine or Israel/Hezbollah are coded as extra-state 11 See Department of Defense (2006) for the data and Pearson (1974) for the conceptual issue.

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wars, not as military interventions by Israel. Obviously, in some cases it is not an easy task to decide whether we observe a military intervention by a state or a type of war. Iraq since 2003 is a case in point. While the attack of the U.S. on Iraq does not pose a major problem for typologies of war (inter-state war), in the same year and in the second year of the engagement (2003 and 2004), we also observed an extra-state war: since there has yet not been a sovereign political entity governing Iraq except the U.S. Provisional Authority, the U.S. was one of the primary conflict parties waging war against non-state actors inside Iraq. Yet, from 2004 onwards Iraq is coded as an intra-state war between rival factions and government forces, with the U.S.-led coalition intervening militarily on the side of the Iraqi government.12 Considering all of the above, our definition can be stated as follows: Military interventions are defined as an active external violent interference (involving military personnel) in an ongoing war by at least one member of the state system (see Pickering 2002; Deutsch 1964). Typically, they are conventionbreaking and authority-targeted affecting the balance of power between warring parties (see Rosenau 1969). In operational terms, military interventions consist of purposeful active fighting by regular forces (involving at least 100 military personnel)13 by at least one state outside of its own sovereign territory.14 To qualify as “purposeful active fighting”, the military personnel deployed (ground, air, or naval) must use direct force or be prepared to use direct force in the sense of “combat-readiness” (see Sullivan 2008; Tillema 1989). Unintentional, accidental confrontations (inadvertent border crossings or single clashes between military personnel) are omitted as well as actions that are exclusively directed or assisted by intelligence services (such as certain counterinsurgency operations) 15 , non-combatant evacuation operations (humanitarian interventions in the classical sense of the term, see Finnemore 2003), disaster relief, monetary aid, military training and supplies, as well as the use of militias and private military companies by state actors. That said, UN-mandated peacekeeping or peace-enforcement efforts, whether enforced unilaterally by single states, coalitions of states or regional organizations (like NATO or ECOWAS), are included in our definition if they fulfill the operational criteria.16

war (over the same time period). From a conflict theoretical perspective it is plausible to assume that different numbers of intervening actors, with their different agendas and aims, different troops size, and distinct repertoires of violence lead to different conflict dynamics. Hence, by counting unilateral and multilateral military interventions separately we lay the macroempirical foundations for analyzing the specific conditions, dynamics and implications of wars with military interventions in more detail. Finally, the processes of horizontal escalation of a violent conflict can be assessed in this manner. As already mentioned, there is no consensus whether and how to integrate military intervention into war typologies. While the Correlates of War (COW) project statistically records military interventions only by adding the criterion of external participation, UDCP/PRIO develop a new war type, the internationalized internal wars. These wars are similar to internal conflicts with the exception that the government, the rebels, or both receive support from other governments (see Gleditsch et al. 2002; Harbom et al. 2009). For theoretical reasons, however, and with a view to producing a sound classification, the strict distinction introduced by UCDP/PRIO between internal and internationalized conflicts is problematic. When external military interventions occur, wars which obviously share similar causes, conditions, and processes fall into different categories. But military interventions can take place in a variety of war settings, which is clearly the case when considering the Korean War (an inter-state war) or the conflict in Liberia in the 1990s (a sub-state war). Therefore, and in contrast to UCDP/PRIO, unilateral or multilateral intervention should not be treated as a type of war in its own right, but rather as a particular form of external conflict behavior, which can then be related to the respective types of war. Similar to COW, the Arbeitsgemeinschaft Kriegsursachenforschung (AKUF) at the university of Hamburg codes whether there has been a military intervention by external state actors or not, with the additional information about the identity of the actor, start and end date, whether the intervention was biased and for whom (see Schreiber 2008).17 Still, there are serious methodological problems with the data project of the AKUF.18 Yet, other data projects on civil wars do not count or code military interventions at all, as is the case with the widely used dataset compiled by Fearon and Laitin (2003).

In addition, we code unilateral military interventions by several state actors separately, even if they occur into the same ongoing 12 For the coding procedure we exclude the theoretically interesting possibility that the presence of foreign military troops after an inter-state war may act as an incentive for violence and the eruption of civil war. 13 While the Correlates of War Project is using either a 1,000 military person­ nel participation or 100 death threshold to code a military intervention (see Small/Singer 1982: 219), and Sullivan (2008) half the number (500), most data-gathering projects do not make their quantitative thresholds explicit. 14 Since our basic observational unit is the ongoing war, we do not need additio­ nal operational criteria stating certain time frames for the ongoing interven­ tion to be counted as such (for example, six months of permanent operation by the intervening actors, see Pickering and Kisangani 2009). 15 This is mainly due to the lack of information on such covert actions in cases in which they are not taking place in the context of a military intervention according to our definition. 16 We classify all interventions according to their organization of force control: If states deploy troops under their own command without additional support by troops from other countries, the intervention will be coded as unilateral (e.g. France in Cote d’Ivoire). If several countries deploy troops under a joint military command, the intervention will be coded as multilateral (e.g. NATOIntervention in Afghanistan).

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4. The World of Military Interventions, 1990-2008 To start with, in 2008 Africa experienced three out of the five ongoing military interventions. Affected by active military 17 Another German data project by the Heidelberg Institute for International Conflict Research (HIIK) does not systematically record interventions at all, except for anecdotal inclusion in its yearly published conflict-barometer (see HIIK 2008). We have also excluded the Correlates of War data on war, which reflect external interventions, but in the currently available version only with a li­ mited time span (-1997). 18 Both the AKUF and the HIIK make use of qualitative definitions of armed conflict, war and intensity (for example, “certain continuity” or “extensive measures”), which lead to very different interpretations of specific events and, henceforth, complicate the replication of the data. See Chojnacki and Reisch (2008) for a more thorough discussion of the advantages and disadvantages of AKUF and HIIK.

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involvement of third party interveners were the following: the wars in Chad (intervention by EUFOR/MINURCAT), the Democratic Republic of Congo (intervention by MONUC, which had lost a mission total of 35 people to hostile action by the end of 2008), and Somalia (intervention by Ethiopian forces). In the Middle East, more than 2,000 Turkish troops crossed the border for an eight-day invasion of northern Iraq in March 2008, after nearly four months of Turkish airstrikes against PKK bases on Iraqi territory. Of course, this was not the only presence of foreign troops in the context of the ongoing intra-state war in Iraq. Still, the coalition forces under the leadership of the United States, according to The Brookings Institution’s Iraq Index, decreased its troop strength from 167,000 in January to 151,000 in December despite a slight increase in civilian fatalities in the first half of 2008. 19 At the same time, according to official data by the NATO,20 the ISAF forces in Asia’s only ongoing military intervention in Afghanistan increased their troop level from 42,000 in December 2007 to 51,000 in December 2008. For the whole period under scrutiny, we observed military interventions in 20 out of 84 ongoing wars, which means that almost a quarter (24%) of all wars was affected by this most extreme form of external conflict behavior. But looking at the data from a different perspective, only 72 (13%) out of 560 recorded war years21 experienced interventions, indicating that military intervention is a temporally more restricted phenomenon than war. Unlike intra-state wars, inter- and extrastate wars have been untroubled by military interventions since 1990. Meanwhile, 13 of 62 intra-state wars (21%) and seven of 15 sub-state wars (47%) saw the involvement of external actors with military means. Thus, sub-state wars are more than twice as likely to be candidates for external interventions compared to intra-state wars.

Figure 2: Military interventions by data project, 1990-2008

In general, as can be seen in figure 2 (the CoLoW graph line), there was an overall slight increase in military interventions from the beginning of the 1990s to the mid 2000s, which was mainly an effect of the multilateral interventions in 19 See http://www.brookings.edu/saban/~/media/Files/Centers/Saban/ Iraq%20Index/index.pdf, last access 9.8.2009. 20 See http://www.nato.int/isaf/docu/epub/pdf/placemat.html, last access 9.8.2009. 21 A war year is every constellation of a given war and each year of its duration (e.g. the Second Gulf War lasted from 1990 till 1991 thus representing two war years).

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Liberia and Somalia. The upsurge recorded by all datasets at the end of the 1990s was due to what is oftentimes termed the ‘First Great African War’ and its aftermath, the wars in the Democratic Republic of Congo (DRC, formerly Zaïre) and multiple unilateral interventions by its neighboring countries. Despite the decrease of unilateral interventions in the DR Congo from eight in 1998 to two in 2003, the general level of military intervention worldwide remained higher than before because of the multilateral interventions in Afghanistan, Chad and Iraq. The comparison of the data is ever more interesting, the further one investigates the differ-ences between perspectives of the data projects. Recurring topics in this regard are the variations in operational settings, war types and interpretation of available information. To begin with, the large differences between the datasets in the beginning of the 1990s, especially the peak of military interventions recorded by AKUF22, are due to the projects’ lower (or to be precise, unclear) death threshold for a conflict to be coded as war (see figures 2). Thus, the conflicts in Moldova, Russia (Ingushetia) and Laos in the years 1990 to 1992 are described as wars by AKUF, unlike by the CoLoW and UCDP/PRIO23. Yet, the dissimilar typologies of wars by the latter two data projects also lead to the gap between their observed military interventions in the same period: While the CoLoW records a total 12 military interventions for the period 1990-1992, UCDP/PRIO only counts five. The explanation is straightforward, since we observed one UN military intervention (Somalia) and two ongoing sub-state wars (Liberia and Somalia), while UCDP/PRIO does neither capture robust UN interventions (omitted by its operational definition) nor wars between mainly non-state actors.24 Thus, this operational difference also explains the low number of wars with interventions in 1994 and 1995 in the UCDP/PRIO data (only Tajikistan25), while the CoLoW (and also AKUF) are coding the already mentioned sub-state wars in Liberia and Somalia with its multilateral UN-authorized military interventions (see figure 3).

22 For the data comparison we use the information found at web page of AKUF: http://www.sozialwiss.uni-hamburg.de/publish/Ipw/Akuf/, last access 09.08.2009. Unfortunately, the information has yet (14.08.2009) not been updated for 2008, hence the last year for which we can record military inter­ ventions from the perspective of AKUF is 2007. For the following comparison the UCDP/PRIO Armed Conflict dataset v.423 ���������������������������������������������������������������������� 2009, 1946-2008 was used, available at http://www.pcr.uu.se/research/UCDP/ data_and_publications/datasets.htm, last access 9.8.2009. 24 To be sure, UCDP/PRIO just started collecting data for conflicts and wars between non-state actors. But until now, there is only data available for the time span 2002-2006. In addition, UCDP/PRIO is not yet transforming nonstate conflicts into its internationalized war category if there are external in­ terventions by states. 25 It remains unclear, why UCDP is regarding the available information about military intervention in Tajikistan as sufficient to code it, though they are seriously skeptical themselves: “However, Russia‘s actual interference with the conflict on the side of the Tajik government has not been verified and the pos­ sibility that Russian troops were there for a peacekeeping purpose only cannot be excluded. This leaves Russia‘s true involvement in the conflict an unsolved question“ (UCDP/PRIO 2009). Neither could we verify the information about Russian intervention.

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Figure 3: Number of wars with interventions by data project, 1990-2008

military involvement by Sudan, Armenia is supposed to have been deploying troops to Azerbaijan, justifying the inclusion in the internationalized war category from the perspective of the UCDP/PRIO.

5. Conclusion

Another visible difference is also due to these distinct operational patterns: From 1998 to 2000, the CoLoW records seven unilateral interventions in the factional fighting in the DR Congo, while UCDP/PRIO only captures four military interventions (with AKUF being closer to our observation with six unilateral interventions). Obviously, we were able to detect more state actors being military active in the war in the DR Congo during these years. In addition, we did also count the military intervention by the UN in the DR Congo, the MONUC, coming to a total of eight separate military interventions in this sub-state war. It is also interesting to discuss the differences in the years 2002 and 2003 between the CoLoW and the two other data projects. On the one hand, AKUF and UCDP/PRIO stop coding the factional fighting in the DR Congo as a war in 2001, which we suppose is either due to their (implicit and explicit) battle-related death threshold criteria or because the fighting then mainly took place between rivaling non-state actors, constituting a case of what we term sub-state war. On the other hand, the conflict in Ivory Coast fulfills our criteria for being coded as an intra-state war (in line with the coding by AKUF), hosting two military interventions from 2003 to 2005 (by France and ECOWAS), while for UCDP/PRIO this is only a minor conflict not reaching the 1,000 battle-related death threshold. In addition, in 2002 we also recorded the transformation of the sub-state war in Afghanistan between Taliban, several warlords and clan militias, to the intra-state war between the Taliban insurgents and the government, with the United States and United Kingdom augmented by multinational coalition forces intervening in both wars. Finally, another difference in the figures draws our attention to the comparably low number of total interventions and total wars with interventions measured by AKUF for 2005, which is the result of three differences relative to the other two datasets: First, both the CoLoW and UCDP/PRIO observe a military intervention by Myanmar into India (Manipur War). Second, the Ivory Coast fulfills CoLoW’s coding threshold for another war and intervention year in 2005 (unlike for UCDP/PRIO and AKUF). And third, though Uganda and Azerbaijan remained beneath the AKUF coding criteria for wars in 2005, the conflict remained in the UCDP/PRIO dataset due to the lower threshold (25 battle-related deaths) applied. While Uganda has seen

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The comparison of three distinct data projects that observe and record military interventions in ongoing wars worldwide displays great varieties in their results. Thus, similar to the statement we put forth in the first article in the Perspectives on War series, that there are different worlds of wars, depending on coding procedures, conceptual considerations, and different information sources (see Chojnacki/Reisch 2008), we can now state that there are different worlds of military interventions as well. Obviously, the careful differentiation between types of war and military intervention allows for greater precision in the empirical domain, and it helps to identify commonalities and differences among the phenomena and their correlates, consequently giving a greater leverage in explaining these phenomena adequately. The empirical trends in the world of wars and military interventions are accompanied by strategic innovations, which might produce new forms of intervention and alter the face of war. First, the risk of offensive ground operations is more and more assigned to Unmanned Aerial Vehicles (UAVs). A striking example is the targeted-killing of Taliban leaders with UAVs by the United States in Pakistan. According to data collected by Bill Roggio and Alexander Mayer, the number of U.S. Predator drone strikes on Pakistani territory rose from 5 in 2007 to 36 in 2008 with 31 strikes already recorded for 2009 by July 18, while deaths caused by these strikes rose from 317 in 2008 to 365 for 2009 as of July 18.26 But the United States are not the only state deploying this technology in ongoing military interventions: since the beginning of August 2009 the German Bundeswehr is using surveillance UAVs in Afghanistan as well.27 The use and development of these drones is part of the Revolution in Military Affairs (RMA), which creates new opportunities for both waging war and intervening militarily by improving efficiency, lowering the risk for the troops deployed and reducing costs in both political and moral terms (due to longdistance high-technology air war, precision-guided munitions, and special operation forces; see, for example, Müller/Schörnig 2001). Second, since the end of the Cold War, an increasing multiplicity of Private Military Companies (PMCs) is directly or consultatively active in zones of military conflict. PMCs are used by states, international organisations or multinational corporations in order to seek to minimise the risks of their own military or civilian casualties and to fill the resource gap 26 See http://www.longwarjournal.org/archives/2009/07/us_predator_strikes_ 3.php, last access 9.8.2009. 27 See http://www.ftd.de/politik/international/:Kampf-gegen-Taliban-Wider­ stand-in-Nordafghanistan-w%E4chst/547495.html, last access 9.8.2009. Even non-state actors can add UAVs to their arsenal, as shown by the Hezbollah, which has been using UAVs occasionally to conduct surveillance in northern Israel since 2004. See http://www.jpost.com/servlet/Satellite?pagename=JPo st%2FJPArticle%2FShowFull&cid=1154525825097, last access 9.8.2009.

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in military capabilities (cf. Branovi´c 2008). In many of today’s wars, the private sector offers a broad spectrum of services ranging from combat support, logistic support of peace missions, military and policing unit training, army equipment and individual and property securing.28 From the perspective of conflict research, the involvement of PMCs not only affects the conflict dynamics in wars, but also heightens the vulnerability of societal groups which cannot provide for their own security by private means (see Branovi´c/Chojnacki 2009). A recent empirical analysis reveals that external military interventions (with the exception of UN interventions) increase the risk of mercenary involvement (Chojnacki et al. 2009a). Taking into account technological advancement and the partial commercialization of warfare on the one hand, and the relevance and prevalence of armed conflict in strategically important areas of limited statehood on the other, there is little reason to assume that the number of military interventions will decrease in the future. And yet there are countervailing trends as well, indicating that we will not witness an increasing number of military interventions. While in general we can observe less war onsets per year, thus reducing the opportunities for state actors to intervene militarily, there are at least three further plausible reasons in this respect: First, the most militarily active (democratic) states are currently involved in interventions that are neither popular in their respective electorates nor very successful in reaching their military and political aims. With the end of the Bush era, the dogmatic perspective on democracy as a panacea to reduce conflict, poverty, and repression worldwide (and to increase the security of the Western states merely as a by-product) has become – or, at least, is becoming increasingly – unpopular. Thus, one could expect an upcoming phase in which there will be less military interventions. Second, there may be tougher budget restrictions in the future not only because of the current economic crisis and its still not fully comprehensible future implications, but also because of the already high national debts, especially of countries that are very active military interveners like the U.S. or Great Britain. It remains to be seen whether we will observe a budget allocation concentrating on new technologies (e.g. drones) and if this will, then, lead to new and different forms and types of war and military intervention or if this will merely constitute a substitute for other already applied means of violence.29 Third, many of the rising powers in global politics, like China or India (not to mention Russia), are more interested in the sacred character of territorial sovereignty than in international norms, like human rights, or fighting terrorism abroad – which 28 A promising research strategy to study systematically the phenomenon of security privatization is introduced by Branovi´c (2008). In order to measure the delegation of security functions from the public to the private sector, he introduces a new data collection (Private Security Database, PSD), which focus­ es on contractual relationships between public and private actors and gathers data on a wide variety of tasks (e.g. logistics support, intelligence, demining) in pre-war, war and post-war situations. 29 For example, in the late 1990s the U.S. launched air strikes at various aims (e.g. Osama bin Laden, Iraqi air defense) with laser-guided munitions. Nowadays, as can be witnessed in Pakistan, drones will probably do the job. Still, the comparative precision and efficiency is an empirical question not yet investi­ gated.

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is very true since many of these countries are occupied fighting wars on their own territories. The reasoning about when, where and how military interventions are an appropriate instrument of national foreign policy or global order policy, and the moral and ethical dilemmas associated with that, remain clearly outside our considerations. Still, we think that researchers, philosophers, and politicians involved in thinking, arguing and deciding about foreign military interventions in ongoing wars should pay more attention to the overly not so optimistic results of peace and conflict studies. Overall, the literature suggests that military interventions tend to prolong intra- and sub-state wars, thus empirically contradicting the often stated goal of ending wars.30 Even from a solely theoretical perspective, the entry of a third party should always make a conflict more complex and, hence, harder to resolve. Oftentimes, third party interventions even escalate the dynamics of violence, as can be seen, for example, in the case of the Ethiopian military intervention in Somalia starting in 2006, which led to a tremendous increase in the intensity of fighting and battle-related deaths (see Chojnacki et al. 2009b). And yet, we know little about the social and political dynamics of conflicts during and after military interventions occur. Theoretically, it is plausible to assume that foreign military interventions lead to distinct social transformations and political alliances, shaping the war and post-war local order beyond what is usually recognized as short-term to mid-term goals like democracy, stability and reconciliation (see Hoffman 2004; Vlassenroot/Raeymakers 2004).31 Still, whether these emerging local orders are better or worse for the affected populations in terms of stability, security and peace is not only a matter of the efficiency of governance and the quality of the provided (public) goods, it also depends heavily on the legitimacy of the established order.32

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Die neue US-Strategie für Afghanistan und Pakistan Thomas Horlohe* Abstract: The Obama Administration’s new AfPak-Strategy implements the strategy change long asked for by security experts and the military. Striving to integrate military with non-military means, to engage neighbouring and regional powers, and emphasiz­ ing the development of Afghan security forces, AfPak offers a far better chance at progress in addressing the security challenges in and around ‘Pashtunistan’ than the non-strategy pursued by the Bush Administration. However, AfPak commits only limited ad­ ditional military forces, sets very ambitious force-goals regarding the Afghan National Army and struggles to balance and integrate escalating military action with the civilian reconstruction effort. In particular AfPak offers little in terms of fighting corruption or providing alternatives to the poppy-economy. In escalating the anti-Taliban campaign in Pakistan, AfPak takes considerable po­ litical risks. Furthermore, AfPak seems to be undecided which strategic objective to give priority: ‘The War on Terror’ or sustained nation-building. Blending both and making the latter the prerequisite for the former has little appeal as an exit strategy. Keywords: AfPak-Strategie, Aufstandsbekämpfung, Staatsaufbau, Krieg gegen den Terror AfPak-Strategy, counterinsurgency, nation-buildung, war against terror

1. Entstehung der AfPak-Strategie Nach einer zweimonatigen Überprüfungsphase verkündete Präsident Barack Obama am Freitag, dem 27. März 2009 eine * ����������������������������������������������������������������������������� Dipl.-Pol. Thomas Horlohe ist Referatsleiter im Wissenschafts-, Wirtschaftsund Verkehrsministerium des Landes Schleswig-Holstein. Dieser Aufsatz wurde peer-reviewed. Er ist die überarbeitete und erweiterte Fassung eines Beitrags für die Sendereihe „Streitkräfte und Strategien“ des Norddeutschen Rundfunks.

neue Strategie der USA für Afghanistan und Pakistan. Die so­ genannte AfPak-Strategie gibt vor, welche Ziele die westliche Führungsmacht künftig in dieser Konfliktzone mit welchen Mitteln verfolgen wird. Sie hat erhebliche Auswirkungen auf beide betroffenen Staaten, die Region, das NATO-Bündnis und auch auf die deutsche Sicherheitspolitik für Afghanistan. Die­ ser Aufsatz stellt die Entstehung der AfPak-Strategie, ihre Ziele, Instrumente und Merkmale dar, arbeitet die Veränderungen ge­

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genüber der bisherigen Sicherheitspolitik der Regierung Bush heraus, betrachtet die ersten Umsetzungsschritte und unter­ zieht die Strategie einer kritischen Beurteilung. Bereits im Präsidentschaftswahlkampf bezeichnete der Kan­ didat Obama Afghanistan als „den Krieg, den wir gewinnen müssen“. Er legte sich darauf fest, möglichst schnell Truppen aus dem Irak abzuziehen, um die US-Streitkräfte in Afghanistan verstärken zu können. Am 10. Februar 2009 gab das Weiße Haus bekannt, dass die Überprüfung der US-Strategie für Afghanistan und Pakistan einer interministeriellen Arbeitsgruppe unter Leitung von Bruce Riedel übertragen werde. Riedel wurde für seine Aufgabe für 60 Tage von der Brookings Institution, der be­ deutendsten liberalen Denkfabrik in den USA, freigestellt. Ihm wurden Richard Holbrooke, Sonderbotschafter für Afghanistan und Pakistan, und Michele Flournoy, Staatssekretärin für Ver­ teidigungspolitik (Under Secretary of Defense for Policy), zur Seite gestellt. Die Personalie Riedel war Programm und Präjudiz. Der frühere CIA-Antiterrorexperte hatte sich als scharfer Kritiker der Regie­ rung Bush profiliert. Seit dem Frühjahr 2007 beriet er den Prä­ sidentschaftskandidaten Obama. Im Mai 2007 geißelte er den Irak-Krieg als in jeder Hinsicht kostspieligen Irrweg, der nur der Strategie Al-Qaidas in die Hände spiele, die USA „auszubluten“. Mit der Ernennung Riedels zum Leiter der AfPak-Strategiestudie war klar, dass statt eines Ausstiegs aus dem Konflikt am Hindu­ kusch eine Rückbesinnung auf den weltweiten Kampf gegen den islamistisch-fundamentalistischen Terrorismus angezeigt war. Begonnen hatten die Vorarbeiten für die Strategieüberprüfung bereits unter der Regierung Bush. Riedels Arbeitsgruppe konnte daher auf eine Zwischenbilanz des Central Command (CENT­ COM), des für den Irak sowie für Afghanistan und Pakistan zuständigen US-Regionalkommandos, zurückgreifen, ebenso auf eine Studie des Stabs des Nationalen Sicherheitsrats, auf eine Untersuchung des britischen ISAF-Regionalkommandos Süd in Afghanistan, auf eine Strategiestudie der NATO, Emp­ fehlungen des US-Generalstabs und auf die Ergebnisse einer Fachkonferenz vom November 2008. Die interministerielle Arbeitsgruppe führte zahlreiche Gespräche mit Experten und regte Konsultationen mit Entscheidungsträgern an, wie das spektakuläre trilaterale Treffen von US-Außenministerin Clin­

 ��������������������������������������������������������� Das Manuskript für diesen Aufsatz wurde am 12. Juni 2009 �������������� abgeschlossen.  ������� „AfPak-Strategie“ ist die Bezeichnung, welche die US-Regierung selbst gewählt hat und welche die Medien verwenden. Die stärkere Betonung und der Anteil nichtmilitärischer Instrumente würde es rechtfertigen, von der neuen USSicherheitspolitik für Afghanistan und Pakistan zu sprechen.  ������������������������������������������������������������������� Rede des Kandidaten Obama am 1. ����������������������������������� August 2007 am Wilson Center in Wa­ shington, www.barackobama.com/2007/08/01/the-war-we-need-to-win. php.  ������������������������������������������� Bruce Riedel, „Al Qaeda Strikes Back“, in: Foreign Affairs (Vol. 86, No. 3) May/ June 2007, S. 24-40, hier: S. 33f. �������������������������������������������� Der Artikel nimmt einige Elemente der AfPakStrategie vorweg, vgl. insbesondere den Abschnitt „War Games“.  �������������������������������������������� Vgl. Frederick Barton und Karin von Hippel, Afghanistan & Pakistan on the brink, Washington, D.C. (CSIS), Februar 2009, S. 1, Fn 3; Eric Schmitt und Tho­ mas Shanker, „Bush Administration Reviews Its Afghanistan Policy, Exposing Points of Contention“, New York Times, 23.9.2008 und The White House, Of­ fice of the Press Secretary (Hrsg.), Press Briefing by Bruce Riedel, Ambassador R. Holbrooke and Michele Flournoy on the New Strategy for Afghanistan and Pakistan, Washington D.C., 27.3.2009.

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ton mit ihren afghanischen und pakistanischen Amtskollegen am 25. Februar in Washington. Parallel zur Arbeit der interministeriellen Arbeitsgruppe nahm eine öffentliche Debatte ihren Lauf. Mit Kommentaren und Na­ mensartikeln in angesehenen US-Tageszeitungen und Stellung­ nahmen vor Parlamentsausschüssen versuchten Experten, die für unterschiedliche Perspektiven und politische Lager stan­ den, die Erarbeitung der AfPak-Strategie (AfPak-Strategy Review) zu beeinflussen. Neben der obligatorischen staatsmännischen Wegweisung Henry Kissingers sind hier das Plädoyer Leslie Gelbs für einen strategischen Rückzug, die Analogien zur Trup­ penverstärkung im Irak (surge) und zur „Vietnamisierung“10 sowie die pragmatischen Hinweise der RAND-Corporation zu nennen.11 Fast alle diese Ratschläge sind in der AfPak-Strategie wiederzuerkennen. Ihr Formulierungsprozess ist durch Partizi­ pation, Pragmatismus und Konsens gekennzeichnet.

2. Ziele, Instrumente und Merkmale 2.1 Umfassender Sicherheitsbegriff Der AfPak-Strategie liegt ein umfassender Sicherheitsbegriff zu­ grunde. Sicherheit wird nicht mehr nur militärisch definiert. Dies verdeutlichen die folgenden bildhaften Worte Obamas: „Der Feldzug gegen den Extremismus wird mit Kugeln und Bomben allein nicht erfolgreich sein.“12 Das Verständnis der neuen US-Administration von Sicherheitspolitik hat sich dem europäischen, zumindest theoretisch und dem Anspruch nach, bemerkenswert weit angenähert. Bereits Bushs Außenminister Colin Powell und Condoleeza Rice hatten die grotesk ungleiche Mittelausstattung von Außen- und Verteidigungsministerium beklagt. Aber es war Robert M. Gates, der als Verteidigungsmi­ nister der Bush-Administration in seiner viel beachteten Rede vor der Kansas State Universität am 26. November 2007 nicht nur ein Umdenken, sondern ein Umsteuern gefordert hatte. Die US-Regierung habe nichtmilitärische Instrumente ihrer Außenund Sicherheitspolitik sträflich vernachlässigt. Zu häufig werde das Militär zur Erledigung ziviler Aufgaben zweckentfremdet.

 ��������������������������������������������������������� Helene Cooper, „Obama capitalizes on world’s good will“, International Herald Wegen der ungelösten Grenzfrage zwischen beiden Län­ Tribune, 27.2.2009. ���������������������������������������������������� dern und zahlreicher Terrorangriffe in Afghanistan, die auf pakistanisches Territorium zurückverfolgt werden konnten und an denen pakistanische Geheimdienstkreise nachweislich beteiligt waren, gingen sich beide Außen­ minister bis dahin möglichst aus dem Wege. Hochrangige trilaterale Treffen hatte Riedel in seinem Foreign Affairs-Aufsatz vorgeschlagen, a.a.O. (Fn. 4), S. 35f.  ��������������������������������������� Henry A. Kissinger, „The way forward“, International Herald Tribune, 27.2.2009.  �������������������������������� Leslie H. Gelb, „How to leave“, International Herald Tribune, 14./15.3.2009.  ������������������������������������������������������������������ Max Boot, Frederick Kagan und Kimberly Kagan, „How to surge“, ebd. 10 ����������������������������� Arthur Keller, „Been there“, International Herald Tribune, 10.3.2009. 11 ��������������� James Dobbins, Counterinsurgency in Afghanistan, Stellungnahme vor dem Streitkräfteausschuss des Senats am 26.2.2009; www.rand.org/pubs/testi­ monies/CT318/ und Seth G. Jones, „Going the Distance“, Washington Post, 15.2.2009. 12 ����������������������������������������������������������������������������� The White House, Office of the Press Secretary (Hrsg.), Remarks by the Presi­ dent on a New Strategy for Afghanistan and Pakistan, Washington D.C., 27.������� 3.2009.

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Was man militärisch gewonnen habe, werde anschließend beim zivilen Wiederaufbau verspielt.13 Zu den fünf Zielen der neuen AfPak-Strategie zählen eine leis­ tungsfähigere, verantwortungsvollere und fähigere Regierung in Afghanistan ebenso wie eine stabile und verfassungsmäßige Zivilregierung in Pakistan. Als wichtige Instrumente werden der zivilgesellschaftliche Wiederaufbau in Afghanistan, eine legitime Regierung und die Einbeziehung der Provinz- und Distriktsverwaltungen in den Aufbau der Zivilgesellschaft ge­ nannt.14

2.2 Afghanistan und Pakistan als ein Kriegsschauplatz AfPak: Schon der Name soll zum Ausdruck bringen, dass die neue US-Strategie auf einer neuen, umfassenden Sichtweise des Konflikts am Hindukusch beruht. Afghanistan und Pa­ kistan werden gemeinsam betrachtet, als zwei Teilräume einer Konfliktzone, die nur durch eine Grenzlinie aus Kolonialzeiten künstlich getrennt sind, wie Holbrooke im Februar 2009 auf der Münchner Sicherheitskonferenz ausführte: „Wir bezeichnen das Problem häufig mit der Abkürzung ‚AfPak’. Sie steht für ‚Af­ ghanistan-Pakistan’. Damit wollen wir nicht bloß acht Silben sparen. Es ist der Versuch zum Ausdruck zu bringen – und uns selbst immer wieder einzuprägen –, dass es sich um einen Kriegs­ schauplatz handelt, der sich auf beiden Seiten einer unglück­ lich festgelegten Grenze erstreckt, der Durand-Linie. Westlich der Grenze können NATO- und andere Truppen ungehindert operieren. Auf der Ostseite hat Pakistan territoriale Souveräni­ tät. Aber genau dort, östlich der Grenze, liegt das Problem des internationalen Terrorismus.“15 Sicherheitsexperten hatten schon lange gefordert anzuerken­ nen, dass das Problem nicht Afghanistan ist, sondern „Pasch­ tunistan“, das Siedlungsgebiet der großen Volksgruppe der 13 ������������������������������������������������������������������������ Gates nahm kein Blatt vor den Mund: „Trotz Neueinstellungen gibt es nur etwa 6600 Beamte im Auswärtigen Dienst. Das ist weniger als die Besatzung einer einzigen Trägerkampfgruppe [unserer Marine]. Einer Schätzung zufolge stehen dieses Jahr 30 Prozent der Beamten in der Behörde für Wirtschaftli­ che Zusammenarbeit zur Pensionierung an, wertvolle Berufserfahrung, die wir nicht neu am Markt einkaufen können. [...]. Obwohl Public Relations in den Vereinigten Staaten erfunden wurde, sind wir erbärmlich schlecht darin dem Rest der Welt zu vermitteln, wofür wir als Gesellschaft und Kultur ste­ hen: Freiheit, Demokratie, unsere Politik und unsere Ziele. Es ist ganz einfach peinlich, dass Al-Qaida besser darin ist, seine Botschaften über das Internet zu verbreiten als Amerika. Ein Diplomat eines anderen Landes fragte mich vor einigen Jahren: ‚Wie hat es ein Mann in einer Höhle geschafft, besser zu kommunizieren als die größte Kommunikationsgesellschaft der Welt?’ Tem­ po, Beweglichkeit und interkulturelle Kompetenz sind nicht unbedingt die Begriffe, die einem sofort einfallen, wenn man über die strategische Kommu­ nikation der USA spricht.“ Robert M. Gates, „Landon Lecture (Kansas State University), Manhatten, Kansas, 26.11.2007, www.defenselink.mil/speeches/ speech.aspx?speechid=1199: (Übersetzung, T.H.). Dem Vernehmen nach war diese Rede mitentscheidend dafür, dass Präsident Obama Gates bat, im Amt zu bleiben. ������������������������������������������������������������������� Vgl. Elisabeth Bumiller, „Robert Gates: An American master of adap­ ��������������������������� empirische Grundlegung tion“, International Herald Tribune, 31.3.2009. Die dieses neuen Ansatzes lieferten Robert E. Hunter, Edward Gnehm und George Joulwan, Integrating Instruments of Power and Influence, Santa Monica (RAND), 2008. 14 ������������������������� The White House (Hrsg.), White Paper of the Interagency Policy Group’s Report on U.S. Policy toward Afghanistan and Pakistan, o.O. (Washington, D.C.), o.J. (27.��������������������������������������������������������������������� 3.2009), hier: S. 1, 3f.,www.whitehouse.gov/assets/documents/Afghani­ stan_Pakistan_White-Paper.pdf. 15 ��������������������������������������������������������������������� Richard C. Holbrooke, Rede auf der 45. Münchner Sicherheitskonferenz am 8.2.2009; www.security conference.de/konferenzen/rede.php?menu_ 2009=&menu_konferenzen=&sprache=de&id=266&. Die Durand- Linie wur­ de 1893 für die Dauer von 100 Jahren als Grenze festgelegt und ist bis heute von Afghanistan völkerrechtlich nicht anerkannt worden.

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Paschtunen, das sich auf beiden Seiten der Durand-Linie er­ streckt. Die AfPak-Strategie macht nun dieses längst überfällige Zugeständnis an die Realität. Damit ist allerdings noch keine Lösungsperspektive entwickelt. Holbrooke, Riedel und Gene­ ralstabschef Michael Mullen lassen keinen Zweifel daran, dass auf beiden Seiten der Grenze unterschiedliche „Spielregeln“ gelten. Reguläre Truppen wollen die USA in Pakistan nicht ein­ setzen, weil die Regierung Pakistans dies nicht akzeptiert. Mit der Erweiterung des Kriegsschauplatzes um Pakistan hat die Regierung Obama ihre Herausforderungen kurzerhand mehr als verdoppelt, ohne dass ihre Mittel mitgewachsen wären. Sie mutet sich und ihren Verbündeten sehr viel mehr zu als bisher. Konfliktanalytisch ist dieser Schritt konsequent. Militärstrate­ gisch handelt es sich um eine horizontale Eskalation, deren Folgen noch nicht zu übersehen sind. Unter den vielen Hinter­ grundinformationen, die über den Formulierungsprozess der AfPak-Strategie in die Öffentlichkeit drangen, weist keine dar­ auf hin, dass zuvor eine Folgenabschätzung versucht wurde.16

2.3 Internationalisierung und Regionalisierung Die Nachbarstaaten und die internationale Staatengemein­ schaft sollen in die Lösung des Konflikts in der Region aktiv eingebunden werden. „Regionalisierung und Internationali­ sierung“ ist eines von fünf Zielen der AfPak-Strategie. Den Ver­ einten Nationen (VN) ist dabei eine „wichtige Führungsrolle“ zugedacht. Die NATO-Verbündeten, Australien, Japan, Saudi Arabien, die Vereinigten Arabischen Emirate, der Iran, die Tür­ kei, China und Russland sollen in unterschiedlichen Rollen unterstützen. Japan finanziert für das nächste halbe Jahr die Gehälter der afghanischen Polizei.17 Die NATO-Verbündeten sollen, wie überwiegend bereits zugesagt, mindestens bis zur Präsidentschaftswahl im August 2009 ihre Truppenkontingente aufstocken. Von Frankreich, Italien, den Niederlanden, Portu­ gal, Rumänien und Spanien erwartet man Ausbildungshilfe für die afghanische Polizei.18 Saudi Arabien und die Vereinigten Arabischen Emirate sollen auf Pakistan Einfluss nehmen, Fi­ nanzhilfen beisteuern und zwischen der Regierung Karsai und einigen Talibangruppen und Milizen vermitteln. Der saudische Außenminister und der Chef des saudischen Geheimdienstes sind in dieser Rolle bereits seit einiger Zeit aktiv.19 Indien, der Erzfeind Pakistans, soll sich im Kaschmir-Konflikt zurückhalten und auf Angriffe terroristischer Gruppen besonnen reagieren, damit die pakistanische Armee sich stärker auf die Bekämpfung 16 �������������������������������������������������������������������������� Die Erfahrungen der USA mit horizontaler Eskalation nicht-konventioneller Kriege sind jedenfalls nicht ermutigend. „Erinnern Sie sich an den Einmarsch nach Kambodscha, um Vietnam zu retten?“, fragt der ehemalige CIA-Resident in Kabul, Graham Fuller, „Out of Afghanistan“, International Herald Tribune, 9.-10.5.2009. 17 ����������� Holbrooke, Press Briefing, a.a.O. (Fn. 5), S. 7. 18 ������������������������������������������������������������������������� Vgl. Thom Shanker und Steven Erlanger, „Afghanistan presents a choice of fusion or fracture“, International Herald Tribune, 03.4.2009. 19 �������������������������������������������������������������� Vgl. Carlotta Gall, „Kabul feels out Taliban on peace talks“, International Herald Tribune, 31.10.2008.; John F. Burns und Abdul Waheed Wafa, „Afghan leader asks Saudis to broker Taliban talks“, International Herald Tribune, 1.10.2008, und „Taliban offenbar zu Gesprächen mit Karzai bereit“, Frankfurter Allgemeine Zeitung, 17.3.2009, unter Berufung auf die Sunday Times.

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der Taliban konzentriert.20 Die von Indien in Westafghanistan fertig gestellte Fernstraße ermöglicht es der NATO, die Verbin­ dung zum iranischen Hafen Chah Bahar in ihre Überlegungen zu alternativen Nachschubwegen einzubeziehen, nachdem sich die Anschläge auf Depots in Pakistan und auf die Versorgungs­ route über den Khaiberpass häufen.21 Die Kooperationsbereit­ schaft Irans ist erforderlich, um die Grenze zur pakistanischen Provinz Belutschistan zu sichern, den Drogenschmuggel zu be­ kämpfen und die Flüchtlingsprobleme zu bewältigen. Das Tref­ fen Holbrookes mit dem stellvertretenden iranischen Außen­ minister Mehdi Achundsadeh auf der Afghanistan-Konferenz am 31. März 2009 in Den Haag wurde als erster spektakulärer Erfolg der Regionalisierungspolitik gewertet.22 Das Beispiel Russlands zeigt, dass die USA für die Unterstüt­ zung ihrer AfPak-Strategie unter Umständen auch einen Preis bezahlen müssen. Auf Drängen Russlands drohte Kirgistan den Pachtvertrag der US-Luftwaffe für den Stützpunkt Manas aus­ laufen zu lassen, über den die US-Streitkräfte in Afghanistan versorgt werden. Gleichzeitig erklärte Russlands Außenminister Sergej Lawrow die Bereitschaft seines Landes, mit der NATO bei der Lösung ihrer Nachschubprobleme besser zusammenzuar­ beiten.23 Die erklärte Einsicht, dass die AfPak-Strategie der Unterstüt­ zung anderer Staaten bedarf, ist überfällig und ein Fortschritt gegenüber der Regierung Bush. Die Interessen der Nachbarlän­ der und Regionalmächte in Afghanistan sind allerdings sehr unterschiedlich und stimmen nur teilweise mit denen der USA überein. Der Regionalisierungsansatz kann einen Beitrag zur Konfliktregulierung leisten. Er sollte indessen nicht über­ schätzt werden.

2.4 Verstärkung der US-Truppen Schon am 17. Februar 2009 ordnete Obama als erstes, frühes Zwischenergebnis des noch laufenden AfPak-Strategy Review knapp und unspektakulär an, die US-Truppen in Afghanistan um 17.000 Mann Kampftruppen und Kampfunterstützungs­ truppen aufzustocken.24 Mit der Bekanntgabe der AfPak-Stra­ tegie entschied Präsident Obama, weitere 4.000 Ausbilder zu­ 20 �������������������������������������������������������������������������� „Einer der Gründe, warum der regionale Ansatz so wichtig ist, ist die Ent­ spannung an der Grenze zu Kaschmir. Auf diese Weise wäre das pakistani­ sche Militär nicht vollständig an dieser Grenze gebunden und in der Lage, sich hinsichtlich Ausbildung und Ausrüstung auf die Aufstandsbekämp­ fung an der Westgrenze zu konzentrieren.“ US-Generalstabschef Michael Mullen am 27.3.2009, (Übers. T.H.); www.jcs.mil/chairman/speeches/ 0327officepressavail%20.pdf. 21 ��������������������������������������������������������������������������� Thom Shanker und Elisabeth Bumiller, „U.S. Weighs NATO-Iran route to fight Taliban“, International Herald Tribune, 12.3.2009. 22 ��������������������������������������������������� „Holbrooke trifft iranischen Regierungsvertreter“, Frankfurter Allgemeine Zeitung, 1.4.2009. 23 ����������������������������������������������������������������������������� Ellen Barry und Michael Schwirtz, „U.S. scrambles to save base in Kyrgystan“, International Herald Tribune, 5.2.2009; „Russia open to better cooperation with NATO“, International Herald Tribune, 12.2.2009; Clifford J. Levy, „Russia of two minds on Afghanistan“, International Herald Tribune, 23.2.2009. 24 ��������������������������������������������������������������������� Davon 8.000 Mann Marineinfanterie aus Camp Lejeune noch im Frühjahr, 4.000 Mann Heereskampftruppen und 5.000 Mann Kampfunterstützungs­ truppen aus Fort Lewis bis zum Sommer. Vgl. ������������������������������� Helene Cooper, „U.S. adds 17,000 troops to Afghan war“, International Herald Tribune, 19.2.2009. ���� Aus­ schlaggebend dürfte die Absicht gewesen sein, die Präsidentschaftswahl in Afghanistan im August abzusichern. Wegen der langen Vorlaufzeiten für Truppenverlegungen war eine schnelle Entscheidung erforderlich, mit Rück­ wirkungen auf den Zeitplan für den Truppenabzug aus dem Irak, über den Obama zehn Tage später abschließend entschied. ���������������������������� Vgl. Peter Baker, „U.S. Com­ bat forces to quit Irak in 2010“, International Herald Tribune, 28.2./1.3.2009.

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sätzlich zu entsenden, um den Aufbau der afghanischen Armee voranzutreiben. Damit waren alle Forderungen des damaligen US-Befehlshabers in Afghanistan für 2009 erfüllt. Forderungen nach zusätzlichen 30.000 Soldaten, die zwischenzeitlich in die Diskussion gebracht worden waren,25 gab der Präsident nicht nach. Er gestand der Generalität genau das zu, was sie zuletzt von seinem Vorgänger verlangt hatte, nicht mehr.26 Eine massive oder dramatische Truppenverstärkung ist das nicht. Legt man den Maßstab der einschlägigen Dienstvor­ schrift von Heer und Marinekorps zugrunde, bedürfte es für Afghanistan 271.652 Soldaten, um die Aufständischen erfolg­ reich bekämpfen zu können.27 Kritische Beobachter der mili­ tärischen Entwicklung in Afghanistan halten die Verstärkung denn auch nicht für ausreichend.28

2.5 Aufbau der afghanischen Sicherheitskräfte Die afghanische Armee soll von derzeit etwa 82.000 Mann bis 2011 auf eine Stärke von 134.000 gebracht werden, die Poli­ zeikräfte im gleichen Zeitraum von 80.000 auf 82.000. Auch diese Zielwerte stellen keine Anhebung gegenüber denen dar, die bereits im August 2008 unter der Regierung Bush festgelegt worden waren.29 Berücksichtigt man die ernüchternden Erfahrungen beim Auf­ bau der Afghanischen Nationalarmee (ANA),30 so erscheint das quantitative Ziel von 52.000 zusätzlichen Soldaten in knapp drei Jahren und das qualitative Ziel „selbständiger“ Streitkräf­ te, die mit geringerer ausländischer Unterstützung operieren können, als sehr ehrgeizig. Von der geplanten Solderhöhung abgesehen, lassen die Maßnahmen der AfPak-Strategie nicht erkennen, wie die schwerwiegenden Strukturprobleme der af­ ghanischen Armee beseitigt werden sollen: zu wenig geeignete Rekruten aufgrund von Analphabetismus und Mangelernäh­ rung, Patronage und Ämterkauf statt Leistungsauslese beim 25 ����������������������������������������������������������������������� Peter Baker und Thom Shanker, „In New Afghanistan Strategy, Obama will Add Troops“, New York Times, 27.3.2009. 26 ���������������������������������������������������������������������������� Vgl. Generalstabschef Admiral Michael Mullen, Abschrift des Pressegesprächs am 27.3.2009, S. 1, www.jcs.mil/chairman/speeches/0327officepressavail%20. pdf. Seth G. Jones, U.S. Strategy in Afghanistan, Stellungnahme vor dem Unteraus­ 27 ��������������� schuss für den Mittleren Osten und Südasien des Auswärtigen Ausschusses des Repräsentantenhauses, Washington, D.C. / Santa Monica (RAND), 2.4 2009, S. 5; www.rand.org/pubs/testimonies/CT324. „Eine Zahl von 17.000 (…) im Laufe des Jahres 2009 mag ��������������������� politisch bequem 28 ��������������������������������������������������� sein, die Inanspruchnahme der Streitkräfte begrenzen und vermeiden, wei­ tere Truppen aus dem Irak abziehen zu müssen. Aber es ist keineswegs klar, dass sie ausreicht, um Anforderungen gerecht zu werden, die Kommandeure im Feld auf 25.000 – 30.000 beziffern und andere Experten, darunter einige hochrangige US-Generale, eher bei 40.000 – 50.000 ansiedeln.“ Anthony ����������� H. Cordesman, The Afghan-Pakistan Conflict: US Strategic Options in Afghanistan, Washington, D.C. (CSIS), 20.3.2009, S. 18 (Arbeitsentwurf). (Übers., ��������������� T.H.). 29 ��������������������������������������������������������������������������� Damals wurden die Kosten hierfür auf jährlich fünf Milliarden US-Dollar in den ersten drei und circa drei Milliarden US-Dollar in den beiden folgenden Jahren geschätzt, vgl. Thom Shanker, „Pentagon backing plan to bolster Afghan Army“, International Herald Tribune, 9.-10.8.2008. Der Zielwert von 134.000 Mann umfasst 12.000 Mann in Ausbildung und Übergangsverwen­ dungen, steht also für eine effektive Kampfstärke von 122.000, vgl. Obaid Younossi, Peter Dahl Thruelsen, Jonathan Vaccaro, Jerry M. Sollinger und Building an Afghan National Army, Santa Monica Brian Grady, The Long March. �������������������������������� (RAND), 2009, S. xii. 30 ������������������������������������������������������������������������� Vgl. Antonio Giustozzi, „Auxiliary Force or National Army? Afghanistan’s ‚ANA’ and the Counter-Insurgency Effort, 2002-2006“, in: Small Wars & Insurgencies (Vol. 18, No. 1) March 2007, S. 47-67, Anthony H. Cordesman, David Kasten und Adam Mausner, Winning in Afghanistan: Creating Effective Afghan Security Forces, Washington, D.C. (CSIS), 6.1.2009 (Arbeitsentwurf) und C.J. Chivers, „Marching forward, falling back“, International Herald Tribune, 9.6.2009.

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Offizierskorps, ethnische Unausgewogenheiten und Probleme, verbreitetes unerlaubtes Fernbleiben von der Truppe, unzurei­ chende Logistik, mangelnde Initiative und Kampfbereitschaft, Unfähigkeit zu Operationen oberhalb der Bataillons-Ebene, un­ zureichende und unzweckmäßige Ausstattung sowie fehlende Loyalität gegenüber der Zentralregierung.

2.6 Realistische und messbare Ziele Die Fortschritte der AfPak-Strategie sollen an einem Kriterien­ katalog gemessen werden. Kritiker haben der Regierung Bush entgegengehalten, sie könne weder ihre Fortschritte, noch ihre Rückschläge messen, da sie sich niemals auf quantifizierbare Ziele festgelegt habe. Das soll sich nun ändern. Die AfPakStrategie verfolge, so Holbrooke, „erreichbare Ziele mit ausrei­

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chenden Ressourcen, statt das Gegenteil“.31 Laut Riedel lägen die Kriterien und Maßstäbe noch nicht fest, würden aber zügig erarbeitet.32 Die Riedel-Arbeitsgruppe orientiert sich am Beispiel der Trup­ penverstärkung im Irak (surge), die gleichfalls von der Einfüh­ rung von Messgrößen für den militärischen Erfolg begleitet war. Hierauf hatte der Streitkräfteausschuss des Senats gedrängt. Sein Vorsitzender, Senator Carl Levin, lobte daher diesen As­ pekt der AfPak-Strategie öffentlich.33 Insbesondere Vizepräsi­ dent Joseph R. Biden soll auf realistische Ziele und benchmarks 31 ��������������������������������������������������������������������������� Holbrooke, Rede auf 45. Münchner Sicherheitskonferenz, a.a.O. (Fn. 15), S. 2. Riedel, Press Briefing, a.a.o. (Fn. 5), S. 5. �������������������������������������� Man darf davon ausgehen, dass es sich 32 �������� überwiegend um die gleichen Messgrößen handeln wird, wie sie Anthony H. Cordesman zugrunde legt, vgl. The Afghan-Pakistan War: The Rising Threat, 2002-2008, Washington, D.C. (CSIS), 27.1.2009. 33 ������������������������������������������������������������������������� Thom Shanker und Mark Mazetti, „U.S. to send thousands of trainers to Ka­ bul“, International Herald Tribune, 27.03.2009.

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gedrängt haben, als unverzichtbare Argumentationshilfe, um in einer sehr schwierigen Wirtschaftslage den Kongress davon zu überzeugen, umfangreiche zusätzliche Mittel für die AfPakStrategie zu bewilligen.34

3. Umsetzung 3.1 Politisch: Einwerbung von Unterstützung Nach Bekanntgabe der AfPak-Strategie machte sich die Regie­ rung Obama unverzüglich an ihre Verwirklichung. Die inter­ nationale Afghanistan-Konferenz in Den Haag am 31. März 2009 und der NATO-Jubiläumsgipfel am 4. und 5. April 2009 in Straßburg und Kehl waren die ersten in schneller Folge ge­ takteten Schritte, um die Zustimmung der Verbündeten und der internationalen Staatengemeinschaft zu gewinnen sowie konkrete Unterstützungsbeiträge einzuwerben. Innenpolitisch bedarf die AfPak-Strategie der Unterstützung des US-Kongresses für zwei Gesetzespakete. Das erste umfasst die zusätzlichen Kosten für die US-Truppen im Irak und in Afghanistan für das laufende Jahr 2009 zusammen mit 400 Millionen US-Dollar Militärhilfe und 500 Millionen US-Dol­ lar Wirtschaftshilfe für Pakistan sowie weiteren 980 Millionen US-Dollar Aufbauhilfe für Afghanistan. Mit dem zweiten Paket bittet die Regierung Obama um jeweils 1,5 Milliarden US-Dollar Hilfsgelder jährlich (für eine Laufzeit von fünf Jahren) für die Entwicklung der Zivilgesellschaft in Pakistan – insgesamt 7,5 Milliarden US-Dollar. Obwohl der Kongress der AfPak-Strate­ gie der Regierung grundsätzlich wohlgesonnen scheint, ist die Zustimmung von Senat und Repräsentantenhaus nicht selbst­ verständlich. Beide Empfängerländer sind für Korruption und Fehlleitung von Hilfsgeldern berüchtigt. Pakistan war zudem in der Vergangenheit verantwortlich für die Weiterverbreitung von Kernwaffentechnik – kein Verhalten, das Volksvertreter in einer Wirtschaftskrise mit Steuergeldern belohnen wollen.

3.2 Personalpolitisch: konsequente Erfolgs­ orientierung Eine ganze Reihe von Personalmaßnahmen zeigt, dass die Re­ gierung Obama die AfPak-Strategie entschlossen zum Erfolg führen will. Zunächst wurde der frühere Befehlshaber der US-Streitkräfte in Afghanistan, Generalleutnant a.D. Karl W. Eikenberry, zum neuen Botschafter in Kabul ernannt. Ihm wurde als Stellvertreter Francis J. Ricciardone zur Seite gestellt, vormals Botschafter in Ägypten und auf den Philippinen und ein Vertrauter Holbrookes. Mit der besseren Abstimmung der eigenen nichtmilitärischen Maßnahmen mit denen der Ver­ einten Nationen machte die Obama-Administration Ernst. Auf ihr Betreiben wurde der Berufsdiplomat Peter W. Galbraith zum Stellvertreter des norwegischen Leiters der VN-Mission in Af­ ghanistan, Kai Eide, ernannt. Einem weiteren Diplomaten mit einschlägigen Erfahrungen, Timothy M. Carney, wurde die Lei­ 34 ����������������������������������������������������������������������������� Steven Erlanger und Helene Cooper, „President gains little amid NATO rifts“, International Herald Tribune, 6.4.2009.

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tung einer Arbeitsgruppe übertragen, die die Vorbereitung der Präsidentschaftswahlen im August 2009 unterstützt. Bis Juni will das US-Außenministerium 51 neue Stellen in Afghanistan besetzen. Bis zu 300 weitere Zivilbedienstete sollen zur Umset­ zung der AfPak-Strategie nach Afghanistan entsandt werden.35 Doch es ist schwierig, die Stärkung des zivilen Wiederaufbaus personell zu unterlegen. Kurzfristig lässt sich das von Gates und anderen beklagte Ungleichgewicht zwischen uniformier­ tem und zivilem Personal im Dienste der US-Sicherheitspoli­ tik nicht beheben, u.a. schlicht deshalb nicht, weil es zivilen Dienststellen an Rechtsgrundlagen fehlt, um Mitarbeiter ins Ausland versetzen zu können. So wurde das Pentagon aufge­ fordert, 300 Reservisten mit geeigneten Qualifikationsprofilen für den Aufbau der zivilen Infrastruktur zu benennen. Auch der Rückgriff auf private Personaldienstleister wird unvermeidlich sein.36 Die Personalie, die am meisten Aufmerksamkeit erregte, war die vorzeitige Ablösung des Oberkommandieren der US-Streit­ kräfte in Afghanistan, General David McKiernan, durch Gene­ ralleutnant Stanley A. McChrystal, der zuvor das Kommando Spezialkräfte (Joint Special Operations Command) befehligt hat­ te. Verteidigungsminister Gates und Generalstabschef Mullen hielten McKiernan keine konkreten Fehler vor.37 Sie wollten einen Oberkommandierenden haben, der sich unbelastet von der Vergangenheit 100-prozentig mit der neuen Strategie iden­ tifiziert. Alle sollen kraftvoll vom gleichen Notenblatt singen: eine bedingungslos erfolgsorientierte Personalpolitik.

3.3 Pakistan: Militärische Eskalation McChrystal steht vor allem für die verstärkte Bekämpfung von Aufständischen auf pakistanischem Hoheitsgebiet. Auch wenn dies in der veröffentlichten Version der AfPak-Strategie nicht deutlich wird, so haben doch zwei Vorstudien den Einsatz von US-Spezialtruppen auch in der Provinz Belutschistan emp­ fohlen. Deren Provinzhauptstadt Quetta gilt als Taliban- und Al-Qaida-Hochburg. McChrystal hatte seit Jahren auf den ver­ stärkten Einsatz von Spezialtruppen in Pakistan gedrängt. Nun erfolgt er. 38 Mehr als 70 Angehörige der Army Special Forces sind seit Sommer 2008 als Ausbilder, Berater und Spezialisten in den Aufstandsgebieten eingesetzt, wo sie eine 400-köpfige parami­ litärische Kommandoeinheit der Grenztruppen (Frontier Corps) unterstützen.39 Selbstständige Kampfeinsätze haben US-Spezi­ aleinheiten bisher nicht durchgeführt. Es darf angenommen 35 ���������������������������������������������������� Karen De Young, „Civilians to Join Afghan Buildup“, Washington Post, 19.3.2009. 36 ����������������������������������������������������������������������������� Thom Shanker, „Shorthanded, U.S. uses military to fill gap in Afghan rebuild­ ing“, International Herald Tribune, 24.4.2009. 37 �������������������������������������������������������������������������� Auch der Luftangriff auf das afghanische Dorf Granai in der Provinz Fora, bei dem möglicherweise bis zu 117 Zivilisten getötet wurden, soll nicht der ausschlaggebende Anlass gewesen ein, obwohl die zivilen Opfer auch auf Fehlverhalten von US-Soldaten zurückzuführen sind, vgl. Carlotta Gall und Taimorr Shah, „Airstrikes brought horror, Afghan villagers say“, International Herald Tribune, 15.5.2009.; Eric Schmitt und Thom Shanker, „U.S. inquiry faults Afghan airstrikes“, International Herald Tribune, 3.6.2009. 38 ��������������������������������������������������������������������������� David E. Sanger und Eric Schmitt, „U.S. weighs expanding war in Pakistan“, International Herald Tribune, 18.3.2009; Eric Schmitt und Mark Mazetti, „Order lets U.S. strike Al Qaeda worldwide“, International Herald Tribune, 11.11.2008. 39 �������������������������������������������������������������������������� Eric Schmitt und Jane Parlez, „U.S. trains Pakistanis in tribal regions“, International Herald Tribune, 23.2.2009.

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werden, dass die AfPak-Strategie hier künftig weitergehende Maßnahmen vorsieht. Weil die Regierung Pakistans offiziell keine US-Truppen auf ihrem Staatsgebiet duldet, sind unbemannte Flugkörper (RPV, Remotely Piloted Verhicles) vom Typ Predator und Reaper die wich­ tigsten Mittel der USA zur Bekämpfung von Taliban und Al-Qai­ da in Pakistan.40 Bereits unter der Regierung Bush wurden die Abstimmungsverfahren festgelegt und die Zahl der Einsätze erhöht. Von Jahresbeginn bis Anfang Mai 2009 erfolgten 16 Angriffe, verglichen mit 36 im gesamten Jahr 2008. Nach An­ gaben hochrangiger US-Militärs wurden seit August 2008 mit RPV-Angriffen neun von 20 Taliban- und Al-Qaida-Komman­ deuren getötet, die auf einer „Hit“-Liste der US-Geheimdienste standen.41 Militärs und CIA halten die RPV-Einsätze deshalb für erfolg­ reich. Kritiker verweisen hingegen auf die große Zahl getöteter Zivilisten. Bei einer Trefferquote von zwei Prozent könne man nicht von „Präzisionsangriffen“ sprechen. RPVs seien deshalb ungeeignet und sogar kontraproduktiv für eine nachhaltige Aufstandsbekämpfung. Da in Stammesgesellschaften wie jener der Paschtunen außerdem Tugenden wie Mut und Ein­ satzbereitschaft zählten, würden anonyme fliegende Roboter zu Symbolen für die fehlende Bereitschaft, sich tapfer für die Bevölkerung zu engagieren.42 Die sichtbar schwerwiegendste Folge der neuen AfPak-Strategie ist die Offensive der pakistanischen Sicherheitskräfte gegen die Taliban im Swat-Tal und in den Bezirken Dir und Buner. Sie wur­ de am 6. Mai 2009, pünktlich zum Dreier-Gipfeltreffen Oba­ mas mit den Präsidenten Karsai und Zardari in Washington, eingeleitet. Inwieweit Grenztruppen und in welchem Umfang reguläre Armeeeinheiten eingesetzt sind, scheint noch unklar. Allerdings wurden mindestens 6.000 Soldaten von der Gren­ ze zu Indien ins Kampfgebiet verlegt, wo sie bereits vor dem Terroranschlag in Mumbai stationiert waren.43 Gemessen an der Stärke der pakistanischen Streitkräfte von 500.000 ist das wenig, und eine Rückverlegung stellt keine zusätzliche Stär­ kung dar. Aber es ist ein erstes Zeichen dafür, dass das Drängen der USA, die Taliban als Bedrohung des pakistanischen Staates ernst zu nehmen, Wirkung zeigt. Die menschlichen Opfer der Kampagne in Swat, Dir und Buner sind unübersehbar: Die Zahl der Flüchtlinge geht mindestens in die Hunderttausende. Sogar das Militär beziffert sie mit 1,3 Millionen. Andere Quellen sprechen von drei Millionen Flücht­ lingen. Damit handelt es sich um die größte Flüchtlingsbewe­ 40 ��������������������������������������������������������������������������� Sie starten von einem Stützpunkt in Pakistan. Ihr Einsatz wird von der CIAZentrale in Langley, Virginia, gelenkt. Pakistanische Fluglotsen in der USBotschaft in Islamabad stellen sicher, dass die pakistanische Luftwaffe die RPVs und vorgeschobenen Beobachter, die vom Boden aus die Zielansprache koordinieren, nicht gefährden, vgl. Jane Parlez, „Pakstan protests, but backs drones“, International Herald Tribune, 16.4.2009; Eric Schmitt und Christopher Drew, „U.S. to increase drone strikes on rebels“, International Herald Tribune, 9.4.2009. 41 ��������������������������������� Schmitt und Parlez, „U.S. trains …“, �������������������� a.a.O. (Fn. 39). 42 ��������������������������������������������������������������� Marc Mazetti, „The Downside of Letting Robots Do the Bombing“, New York Times, 22.3.2009; David Kilcullen und Andrew McDonald Exum, „More harm than good“, International Herald Tribune, 19.5.2009. 43 ��������������������������������������������������������������������������� Carlotta Gall und Elisabeth Bumiller, „Pakistan retakes key town from mili­ tants“, International Herald Tribune, 30.4.2009.

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gung in der Geschichte Pakistans seit der Trennung von Indien 1947.44

4. Kritische Beurteilung 4.1 Handwerkliche Schwächen aufgrund von Termindruck Die Arbeit an der AfPak-Strategie stand unter starkem Ter­ mindruck. Unterlassungen der Bush-Administration, die Ankündigungen Obamas im Wahlkampf, der Wunsch, die innenpolitische Aufbruchstimmung für außenpolitische Wei­ chenstellungen zu nutzen, die afghanische Präsidentschafts­ wahl im August und der NATO-Gipfel Anfang April: All das zwang zu schnellen Ergebnissen. Angesichts dramatischer Lageeinschätzungen sonst besonnener Militärs („Abwärts­ spirale“) ging es zuallererst darum, schnell irgendetwas vorzu­ schlagen, das geeignet erschien den Trend zu brechen. Trotz zahlreicher Vorarbeiten ist es eine respektable Leistung der Rie­ del-Arbeitsgruppe, innerhalb von 60 Tagen eine sicherheitspo­ litische Neuausrichtung herbeigeführt zu haben. Abstriche bei der Ergebnisqualität und handwerkliche Schwächen kann man der Arbeitsgruppe unter diesen Umständen kaum vorwerfen. Zu den offensichtlichen Defiziten zählt die Vernachlässigung der Zwillingsprobleme Korruption und Drogenökonomie. Gerade weil sich die AfPak-Strategie zugute hält, sowohl die zi­ vile als auch militärische Konfliktdimension sowie den afgha­ nischen und den pakistanischen Kriegsschauplatz integriert zu betrachten, fällt auf, dass sie die Wechselwirkung zwischen Drogenökonomie und Gewalt und ihre Destabilisierung der Region vernachlässigt. Die wenigen Äußerungen zu den Alter­ nativen für die Agrarwirtschaft bleiben auffallend oberfläch­ lich und vage.45 Hochrangige Vertreter der Regierung Obama sprechen Korruption im afghanischen Regierungsapparat zwar ungewohnt deutlich an. Und die meisten Maßnahmen gegen dieses Problem erfordern Diskretion46, vor allem dann, wenn der zur Wiederwahl stehende Präsident mindestens ebenso sehr Teil des Problems wie Teil der Lösung zu sein scheint. Aber es fällt auf, dass Korruptionsbekämpfung in den lancierten In­ formationen und Interpretationen zur AfPak-Strategie keine Rolle spielt. Es verwundert, wie stark die AfPak-Strategie auf die Stärkung der Polizeikräfte setzt, wo doch das Innenminis­ terium, dem diese unterstehen, als korruptestes Ressort in einer korrupten Regierung gilt.47 Der Zusammenhang zwischen Taliban und Drogenökonomie ist differenziert zu sehen. Weder haben die Taliban den Dro­ genanbau erfunden noch sind sie wirtschaftlich allein von ihm abhängig. Auch profitierten sie keineswegs allein von ihm. Die größten Gewinne werden nicht von den Produzenten, sondern 44 ������������������������������������������������������������ Salman Masood, „Easing Curfew lets Pakistan Refugees flee“, International Herald Tribune, 16.-17.5.2009. 45 ����� Vgl. Press Briefing, a.a.O. (Fn. 5), S. 4. Holbrooke ��������������������������������������� deutet als neue Idee an, Wei­ zen könne eine Alternative zum Mohnanbau sein. US-Experten haben dies allerdings bereits vor Jahren geprüft und verworfen. Vgl. Ali A. Jalali, Robert B. Oakley und Zoe Hunter, „Combating Opium in Afghanistan“, in: Strategic Forum (Nr. 224), November 2006, S. 1-6, hier: S. 5. 46 ������� Jones, U.S. Strategy in Afghanistan, a.a.O. (Fn. 27 ), S. 11f. 47 ���������������������� Vgl. Cordesman et al, Winning in Afghanistan …, a.a.O. (Fn. 30), S. 61, 64.

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auf den nachgelagerten Wertschöpfungsstufen erwirtschaf­ tet.48 Wenn die US-Streitkräfte und ihre Verbündeten sich dar­ auf beschränken, den Mohnanbau zu unterbinden, ohne den Bauern wirtschaftliche Alternativen anzubieten, werden sie alle relevanten Akteure der afghanischen Gesellschaft gegen sich aufbringen. Antworten auf diese Herausforderung bleibt die AfPak-Strategie schuldig.

gung ist der Bevölkerung, internationalen Hilfsorganisationen und der überforderten pakistanischen Regierung überlassen. Vorbereitete Not- und Wirtschaftshilfe, die helfen würde das Flüchtlingselend zu mildern sowie die Herzen und Köpfe der Landbevölkerung zu gewinnen und gegen die pakistanischen Taliban einzunehmen, scheint nicht Bestandteil der AfPak-Stra­ tegie zu sein.

4.2 Militärische und zivile Mittel: ungleichgewichtig und nicht integriert

4.3 Falsche Vorbilder, fehlerhafte Annahmen

Die AfPak-Strategie hat den Anspruch, neben und zusätzlich zu militärischen Mitteln sehr viel stärker als bisher nichtmili­ tärische Instrumente einzusetzen. Im Katalog ihrer Ziele und Instrumente stehen militärische Mittel und zivilgesellschaft­ licher Wiederaufbau jedoch eher unvermittelt nebeneinander. Die zivilen und militärischen Komponenten der AfPak-Strate­ gie wirken ungleichgewichtig und nicht wirklich aufeinander abgestimmt. Dieser Strukturfehler ist erklärlich, gleichwohl aber schwerwiegend. Die von Gates und anderen beklagte jahrelange Vernachlässi­ gung nichtmilitärischer Mittel der US-Außen- und Sicherheits­ politik lässt sich nicht kurzfristig beheben. Es fehlt an zivilen US-Fachleuten in ausreichender Zahl und entsprechender Qualifikation (vgl. 3.2.). Es mangelt aber auch an einer gemein­ samen, integrierten Entwicklungsstrategie für die Zivilgesell­ schaften Afghanistans und Pakistans. In Afghanistan verfol­ gen die Vereinten Nationen, die ISAF-Regionalkommandos, ausländische Regierungsstellen und die zahlreichen Nichtre­ gierungsorganisationen jeweils eigene Wiederaufbau- und Ent­ wicklungsprogramme. Die US-Regierung hat ein Kompetenzund Glaubwürdigkeitsproblem, das es ihr unmöglich machen dürfte, diese Vielfalt zu integrieren – ein ohnehin ehrgeiziges Unterfangen.49 Die starke Hinwendung zum Leiter der VN-Mis­ sion in Afghanistan deutet darauf hin, dass die AfPak-Strategie die pragmatische Lösung dieses Problems darin sucht, durch und über die VN-Mission zu wirken. Die unzureichende Integration militärischer und ziviler Mit­ tel in der AfPak-Strategie wird aber auch am Problem ihrer Un­ gleichzeitigkeit deutlich. Während Präsident Obama noch vor Abschluss des AfPak-Strategy Review eine Truppenverstärkung in Afghanistan anordnen konnte, bedarf es für die Aufstockung der Wirtschaftshilfe für Afghanistan und Pakistan der Zustim­ mung des Kongresses. Dies wird einige Zeit in Anspruch neh­ men. Die ersten neuen Gelder zur Stärkung der pakistanischen Zivilgesellschaft werden frühestens zum Herbst 2009 fließen können. Sinnfällig wird die Ungleichzeitigkeit militärischer und ziviler Maßnahmen auch am Beispiel der Offensive der pakistanischen Sicherheitskräfte im Swat-Tal. Sie löste die größte Flüchtlings­ bewegung aus, die Pakistan bisher gesehen hat. Ihre Bewälti­ 48 ������������������������������������������������������������������������� Vgl. Sean M. Maloney, „On a pale horse? Conceptualizing narcotics produc­ tion in southern Afghanistan and its relationship to the Narcoterror Nexus“, in: Small Wars & Insurgencies (Vol. 20, No. 1) March 2009, S. 203-214. 49 �������������������������������������������������������������������������� Natürlich kann von der AfPak-Strategie nicht erwartet werden, was bereits bei Abwesenheit von außen angetriebener kriegerischer Konflikte weder in Afghanistan noch in Pakistan gelungen ist: eine ausgewogene, sich selbst tra­ gende wirtschaftliche und soziale Entwicklung.

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Interessanterweise wird der AfPak-Strategie gerade von ehema­ ligen Kommandeuren und ihren militärpolitischen Beratern entgegengehalten, sie orientiere sich am falschen Vorbild der Truppenverstärkung (surge) im Irak. Die Verhältnisse seien aber nicht vergleichbar. Wer im Irak die städtischen Verdichtungs­ räume kontrolliere, beherrsche das Land. Anders in Afgha­ nistan, wo die Masse der Bevölkerung auf dem Land lebe und die Hauptstadt Kabul niemals beherrschenden Einfluss auf die Provinzen habe ausüben können.50 General Petraeus, dem als Oberkommandierenden des CENT­ COM die US-Streitkräfte im Irak und in Afghanistan unterste­ hen und dem die geistige Vaterschaft für den Strategiewechsel im Irak zugesprochen wird,51 vermeidet sorgfältig den Eindruck, er würde das – angebliche – Erfolgsrezept für den irakischen Kriegsschauplatz umstandslos auf das AfPak-Kriegstheater an­ wenden. Sowohl wichtige Elemente der AfPak-Strategie als auch die Ernennung General McChrystals sehen Beobachter als un­ trügliches Zeichen dafür, dass Aufstandsbekämpfung (counterinsurgency, abgekürzt: COIN) das neue Paradigma für das Vorge­ hen der USA am Hindukusch geworden ist. Die COIN-Doktrin, so die Kritiker, impliziere die Legitimität der Regierung, die ge­ gen illegitime Aufständische verteidigt werde. Diese Annahme träfe aber auf die Regierungen in Kabul und Islamabad nicht zu. Weite Teile Afghanistans seien der Regierung in Kabul gleich­ gültig – und umgekehrt: aufeinanderfolgende Regierungen in Islamabad und die sie tragenden Eliten hätten niemals für die nordwestlichen Grenzprovinzen Verantwortung übernom­ men.52 Kurzum: Counterinsurgency sei die falsche Doktrin zur Rettung scheiternder Staaten (failing states) mit massiven Funk­ tions- und Legitimationsdefiziten. Sie tauge nicht als Ersatz für den Aufbau von Nationalstaatlichkeit (nation-building).

4.4 Fehlende Nachhaltigkeit und fragliche Ausstiegstauglichkeit Der vorgesehene Aufbau von afghanischer Polizei und Afgha­ nischer Nationalarmee erfordert viel Optimismus. Die Ausbil­ dungshilfe der USA und der NATO-Verbündeten muss quantita­ tiv und qualitativ deutlich verbessert werden. Es ist keineswegs sicher, ob die 4.000 Ausbilder, die von den USA zusätzlich ent­ 50 ����������������������������������������������������������������������������� Vgl. Eric T. Olson, „Rethink the Afghan Surge. A US General explains why the Iraq model doesn’t apply“, Christian Science Monitor, 17.3.2009; www.csmoni­ tor.com/2009/0317/p09s01-coop.html. Der Autor befehligte zwischen 2004 und 2005 die NATO-Streitkräfte in Afghanistan. 51 ������������������������������������������������������������������������� Differenzierter hingegen Michael R. Gordon, „Months of administration de­ bate preceded Iraq troop surge“, International Herald Tribune, 1.9.2008. 52 ������������������������������������������������������������������������� Celeste Ward, „Countering the Military’s Latest Fad: Counterinsurgency“, ���������������������������������������������� Autor war 2006 Politischer Berater des USWashington Post, 17.5.2009. Der Kommandeurs im Irak.

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sandt werden, und die 1.400 bis 2.000 Ausbilder, welche die Verbündeten auf dem NATO-Gipfel zugesagt haben,53 in zwei Jahren erreichen können, was in den vergangenen sechs Jahren nicht gelang. „Realistische Ziele“, auf die die AfPak-Strategie Wert legt, sehen anders aus. Die Frage, wer dauerhaft für den Sold der zusätzlichen Sicherheitskräfte aufkommt, ist ebenso klärungsbedürftig wie die nach der zusätzlichen Infrastruktur für ihre Unterbringung. Aus eigener Kraft wird der afghanische Staat den Aufbau der Sicherheitskräfte im angestrebten Umfang nicht finanzieren können.54 US-Sicherheitsfachleuten gilt die ANA als diejenige Regierungs­ institution, die in der afghanischen Bevölkerung das größte Ansehen genießt. Nicht zuletzt hat sie deshalb in der AfPakStrategie einen so hohen Stellenwert. Wenn aber sogar Erfolg beim Aufbau der ANA ein Zustand ist, den die Regierung Afgha­ nistans aus eigenen Kräften nicht aufrechterhalten kann, dann stellt sich die Frage, ob die AfPak-Strategie überhaupt vernünf­ tig und nachhaltig ist und als Einstieg in den Ausstieg von USA und NATO aus Afghanistan taugt.

4.5 In den Zielen unklar Am Rande des NATO-Gipfels erklärten hochrangige Diplo­ maten, dass es allen Verbündeten natürlich um eine Aus­ stiegsstrategie (exit strategy) gehe.55 Das veröffentlichte AfPakStrategiepapier nennt als Ziele legitime und handlungsfähige Regierungen in beiden Ländern, betont also nation-building. Für General Petraeus ist hingegen „unser grundlegendes Ziel in Afghanistan, dass transnationale Terrorristen nicht wieder geschützte Rückzugsräume errichten, wie vor dem 11. Septem­ ber.“56 In Vorstudien wurden diese unterschiedlichen Ziele – denial und control – offenbar noch analytisch sauber getrennt. In der Praxis bleibt die Frage offen: Geht es „lediglich“ darum sicherzustellen, dass die Gebiete am Hindukusch nicht wieder zum Vorbereitungsraum für Terrorangriffe werden? Oder sol­ len mit Hilfe der Aufstandsbekämpfung in Afghanistan und Pa­ kistan um ein staatliches Gewaltmonopol herum Staatsstruktu­ ren nach westlichem Vorbild errichtet werden?57 Bruce Riedel zog aus seiner Analyse 2007 folgenden Schluss: „Al-Qaida […] benötigt gescheiterte Staaten, um sich zu ent­ wickeln“.58 Ist damit der Umkehrschluss richtig, dass nur der erfolgreiche Export des westlichen Staatsmodells wirksam vor fundamentalistischem Terror schützt? Eine solche „Strategie“ 53 ��������������������������������������������� Erlanger und Cooper, „President gains little …“, �������������������� a.a.O. (Fn. 34). 54 ����������������������������������������������������������������������� Die Denkfabrik RAND gelangt zu folgendem Ergebnis: „Selbst wenn die Af­ ghanische Nationalarmee (ANA) das Stadium erreicht, in dem sie selbstän­ dig operieren kann, so werden die Vereinigten Staaten und andere Nationen noch für eine beträchtliche Zeit eine Sicherheitspräsenz im Lande beibehalten müssen. Darüber hinaus wird wahrscheinlich auf absehbare Zeit ein interna­ tionales Engagement erforderlich bleiben, um die ANA und ihre Infrastruktur aufrechtzuerhalten.“ ���������������� Younossi et al, The Long March, a.a.O. (Fn. 29), S. xiv, (Übers., T.H.). Erlanger und Cooper, „President gains little ...“, a.a.O. (Fn. 34). 55 ������������������������������������������������������������������� David H. Petraeus, „The Future of the Alliance and the Mission in Afghani­ 56 �������������������������������������������������������������������������� stan“, Rede auf der 45. Münchner ����������������������������������������������� Sicherheitskonferenz am 8.2.2009; www. securityconference.de/konferenzen/rede/php?menu_2009=&menu_konfere nzen=&sprache=de&id=264&. 57 ������������������������������������������������������ Sanger und Schmitt, „U.S. weighs ..“, a.a.O. (Fn. 38). Riedel, „Al Quade Strikes Back …“, �������������������������� a.a.O. (Fn. 4), S. 37. 58 �������������������������������

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würde den Westen schlicht überfordern und kann nicht erfolg­ reich sein.59 Die vorgelegte AfPak-Strategie „löst“ den Zielkonflikt, wie es für bürokratische Politik typisch ist: kumulativ. Das heißt beide Ziele werden gleichzeitig nebeneinander verfolgt. Die Rangfol­ ge und das wechselseitige Verhältnis der Ziele nation-building und denial bleiben in der AfPak-Strategie letztlich ungeklärt. Das Ziel einer Beendigung der Intervention (exit) wird nicht offen thematisiert. Hierin liegt die konzeptionelle Schwäche von AfPak. Als eine Strategie mit zwei konkurrierenden Zielen hat sie geringe Erfolgsaussichten. Indem sie den Ausstieg an das ehrgeizige Ziel eines erfolgreichen nation-building zu knüpfen scheint, überfordert sie zumindest die NATO-Verbündeten, aber möglicherweise auch die USA selbst.

5. Beurteilung: unklare Ziele, nicht integrierte Mittel – fraglicher Erfolg Angesichts der sich verschlechternden Sicherheitslage am Hin­ dukusch wurde vielfach ein Strategiewechsel verlangt, auch in dieser Zeitschrift.60 Die AfPak-Strategie führt ihn nun herbei. Sie umfasst alle geforderten Elemente und Instrumente – und geht sogar noch darüber hinaus. AfPak ist im Ansatz pragmatisch, fortschrittlich und stellt eine deutliche Verbesserung gegen­ über der (Nicht-)Strategie der Regierung Bush dar. Dennoch hat sie erhebliche Schwächen, Risiken und Nebenwirkungen. Der militärische Ressourceneinsatz wirkt maßvoll. Unterziele sind teilweise ungerechtfertigt optimistisch. Militärische und zivile Instrumente sind unausgewogen und nicht wirklich integriert. Insbesondere die Bekämpfung der Korruption und Alterna­ tiven zur Drogenökonomie werden vernachlässigt. AfPak the­ matisiert zwar die Probleme am Hindukusch zutreffend. Doch die Lösungsansätze sind demgegenüber weniger überzeugend. Eine militärische Eskalation in Pakistan erscheint militärisch kurzsichtig und politisch höchst gefährlich. Der konzeptionelle Fehler der AfPak-Strategie besteht darin, dass sie sich zwischen dem „realistischen“ Ziel Terrorbekämpfung (denial) und dem „idealistischen“ Ziel Entwicklung (nation-building) nicht ent­ scheidet. Damit zeigt sie auch keine Ausstiegsperspektive (exit) auf. Ohne diese werden aber Legitimation, Bündnisfähigkeit, Nachhaltigkeit und Erfolgsaussichten der AfPak-Strategie frag­ lich. Eine wirklichkeitstaugliche Ausstiegsperspektive ist aber notwendig, zumal die Ressourcen für die Intervention am Hin­ dukusch nicht unbegrenzt zur Verfügung stehen. Insbesonde­ re eines ist in der Öffentlichkeit der westlichen Demokratien knapp: Zeit. Die aber haben andere reichlich. Wie Talibanfüh­ rer Mullah Omar 2001 feststellte: „Die Amerikaner haben alle Uhren. Aber wir haben alle Zeit.“61

59 �������������������������������������������������������������������������������� Vgl. zur Strategiekritik im „Krieg gegen den Teror“: Patrick Porten, „Long wars and long telegrams: containing Al-Qaeda“, in: International Affairs (Vol. 85, No. 2) March 2009, S.285-305. 60 ����������������������������������������������������������������������� Hans-Georg Ehrhart und Roland Kaestner, „Das internationale Engagement in Afghanistan: Plädoyer für einen Strategiewechsel“, in: Sicherheit und Frieden (27. Jg., �������������������������� Nr. 1) 2009, S. 7-13. 61 �������������������������������������������������������������������������� Zit. nach: Richard deVillafranca, „Reconsidering Afghanistan: Time for an ‚Azimuth Check’“, in: Parameters (Vol. 38, No. 4) Winter 2008/2009, S. 77-94, hier: S. 77; (Übers., T.H.).

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UNRWA: Challenges for Humanitarian Aid in an Increa­ singly Sensitive Political Environment Laura Ryseck* and Margret Johannsen** Abstract: The Gaza War once again highlighted the difficult role of the United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East (UNRWA). Since its creation 60 years ago, UNRWA has developed into the largest provider of social services for the Palestinians, as well as into the main employer of Palestinian refugees. However, the agency carries out its work in a highly politicised environment, having led to disapproval of some of its activities and even a general questioning of its work. Especially in the Gaza Strip it has been subject to severe criticism. This article discusses the challenges that the agency is facing in the light of failed peace negotiations, growing demands and a chronic shortage of funds, the increasingly sensitive political environment and the serious humanitarian situation that developed in the aftermath of the Hamas takeover of the Gaza Strip in June 2007. Keywords: Middle East conflict, Palestinians, Israel, refugees, UNRWA, Gaza Strip Nahostkonflikt, Palästinenser, Israel, Flüchtlinge, UN-Flüchtlingshilfswerk, Gazastreifen

1. The Making of a Refugee Population As a consequence of the violent conflicts triggered by the unsettled Palestine question since 1948 more than two thirds of the nine to ten million Palestinians living today are refugees, many of whom have been displaced more than once. The Palestinians constitute the oldest community of refugees worldwide as well as the largest group of stateless people. One third of the 4.6 million people registered with UNRWA as of 30 June 2008 live in one of the 58 refugee camps supervised by the agency, which runs schools and health centres as well as distribution centres for food and other items of basic need for the refugees. As the refugee question has remained unsolved, the initial temporary mandate of UNRWA has constantly been extended making it one of the UN’s oldest institutions and the largest supplier of social support to the Palestinians. The UN’s dedication in support of the Palestinian refugees does not, however, meet with unanimous approval, and is sometimes subject to fairly heavy criticism. The Gaza Strip has always been the most challenging of UNRWA’s five areas of operation – the West Bank, the Gaza Strip, Lebanon, Jordan and Syria – as approximately over three quarters of the population are refugees registered with the organisation, for whom UNRWA is mandated to provide basic services. Especially in this area of operation, UNRWA has repeatedly been confronted with the accusation of employing members and supporters of Hamas and of giving political cover and support to what has been branded a “terrorist group” by the Israeli government and most of the Western world. * Laura Ryseck, M.A., M.P.S. is Doctoral Candidate at the London School of Economics (LSE). ** Dr. Margret Johannsen is Senior Research Fellow at the Institute for Peace Re­ search and Security Policy at the University of Hamburg (IFSH). The authors are grateful for the valuable recommendations of the two anonymous review­ ers.  UNRWA, Total Registered Camp Population as of 30 June, 2008, http://www. un.org/unrwa/publications/pdf/population.pdf.  See UNRWA, Gaza refugee camps profile, http://www.un.org/unrwa/refugees/ gaza.html.  See UNRWA offers political cover to Hamas, http://www.jpost.com/servlet/Sate llite?cid=1235410706632&pagename=JPost/JPArticle/ShowFull.

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On 27 December 2008 Israel started its military campaign “Operation Cast Lead” against the Gaza Strip, only a few days after a six-month truce ended between the state of Israel and Hamas. The confrontation did not only result in a high number of casualties but also contributed to further aggravating the humanitarian situation that, due to the Israeli siege of the territory since Hamas had seized power in the Strip in June 2007, was already severe before. The blockade decisively affected the work of UNRWA as it not only placed strict curbs on imports of non-humanitarian but yet vital goods such as fuel, but also limited the import of goods for humanitarian assistance. Moreover, in the course of the conflict the agency not only faced accusations of giving shelter to Hamas fighters, but some of its facilities became targets of Israeli attacks, most notably on 6 January 2009 when three shells landed outside an UNRWA school where civilians were seeking shelter, resulting in at least 30 dead and 55 wounded. To be sure, the extraordinary problems that UNRWA has to cope with in the wake of the recent war may for a while eclipse the challenges in other areas of operation. Still, the overall situation in the densely populated territory ought to be put in context and seen in the light of developments that reach far back to the root of the refugee problem.

2. Creation, Mandate and Funding of UNRWA In the context of the UN partition plan for the territory of the Mandate of Palestine, the proclamation of the state of Israel, and the first Arab-Israeli war, hundreds of thousands of Pales­ tinian Arabs fled the territory on which the State of Israel was founded in 1948. According to UN estimates, approximately  See UNRWA Emergency Appeal 2009, 30 November 2008, p. 10, http://www. reliefweb.int/rw/RWFiles2008.nsf/FilesByRWDocUnidFilename/EGUA-7MC­ NYN-full_report.pdf/$File/full_report.pdf.  OCHA, occupied Palestinian territory, Gaza Flash Appeal, http://ochaonline. un.org/humanitarianappeal/webpage.asp?Page=1740, p. 7 (footnote 11).  See UNRWA, Updated Quick Response Plan for Gaza: An Assessment of Needs Six Months After the War, http://www.un.org/unrwa/donors/docs/Updated_ QRP_aug09.pdf.

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726,000 refugees found refuge mainly in the West Bank and the Gaza Strip, but also in the neighbouring Arab states; a mi­ nority moved on to the Gulf states, to Europe or to the USA. The refugees were denied the return to Israel. The United Nations tried early on, prior to the signing of the armistice agreements, to identify possible solutions to the refugee question, and finally passed resolution 194 (III) on 11 December 1948. It was to turn into one of the most quoted documents by the United Nations concerning the Palestine conflict. Of special relevance to the refugees was paragraph 11, which concedes to them the general right to choose between return, naturalization in the host country, or resettlement in a third country. Moreover, they were entitled to lay claim to the return of property or to respective compensation for incurred losses from the state having caused the situation of the refugees. The constantly raised claim of the refugees, as well as of the Arab governments, that Israel should let the refugees return has, however, always been rejected by all Israeli governments. The reason is that Israel did not – and up until today does not – consider itself responsible for the fate of the refugees; according to Israel, they were rather victims of a war of aggression by the Arab states. Although this interpretation of the events of 1948 has been strongly contested by a number of Israeli scholars10, it serves Israel to reject all sorts of claims for compensation by the refugees who fled or were expelled, and it preserves its constitutionally defined identity as a Jewish state, which it fears would be endangered by a large number of returning refugees. On the other hand, the neighbouring Arab states which host the refugees reject their naturalisation and legitimise their refusal by referring to the “Right of Return” according to Resolution 194.11 However, as the General Assembly can only make non-binding recommendations under international law and accordingly cannot pass legally binding resolutions, a compulsory “Right of Return”, on which the refugees themselves insist, cannot be deduced from Resolution 194. Nevertheless, the General Assembly annually renews the resolution.12 As a consequence, the different options mentioned for the Palestine refugees of 1948 in paragraph 11 of the resolution have at least the status  See Final Report of the United Nations Economic Survey Mission for the Middle, http://domino.un.org/pdfs/AAC256Part1.pdf.  See UN Doc. A/RES/194 (III) Palestine - Progress Report of the United Nations Mediator, http://domino.un.org/unispal.nsf/361eea1cc08301c485256cf600606959/ c758572b78d1cd0085256bcf0077e51a!OpenDocument.  Only during the early 1950s, roughly 40,000 Palestinians were allowed to return to their areas of origin. These Israeli concessions were, however, not based on an acknowledgement of the “Right of Return”, but were measures of family reunions. 10 See Benny Morris, The Birth of the Palestine Refugee Problem, 1947-1949, Camb­ ridge University Press, 1988; Ilan Pappé, The Ethnic Cleansing of Palestine, Ox­ ford: One World, 2006; Although Morris in his seminal work on the origins of the refugee problem denies that there had been a master plan for expelling the Palestinian Arabs from the areas that would become the State of Israel, he does not subscribe to the official narrative that Israel bore no responsibility whatsoever for the birth of the refugee problem. See also: Benny Morris, The Birth of the Palestine Refugee Problem Revisited, 1947-1949, Cambridge: Camb­ ridge University Press, 2003. 11 See Asem Khalil, Palestinian Refugees in Arab States: A Rights-Based Approach, CARIM Research Report, Robert Schuman Centre for Advanced Studies, San Domenico di Fiesole (FI): European University Institute, 2009, pp. 19, 51, http://cadmus.eui.eu/dspace/bitstream/1814/10792/1/CARIM_RR_2009_ 08.pdf. 12 See UN-Doc. A/Res/62/83 Peaceful settlement of the question of Palestine, http:// domino.un.org/UNISPAL.NSF/361eea1cc08301c485256cf600606959/a3188f ecb31aff868525740200571514!OpenDocument.

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of internationally accepted directives for the settlement of the refugee problem. To ease the humanitarian emergency situation of the refugees, the United Nations set up a fund for emergency assistance in November 1948, mainly to provide financial support and to coordinate the work of local governments as well as the efforts of international humanitarian organisations. When it became clear that no quick solution to the refugee question in line with Resolution 194 would be implemented, the decision was taken to establish UNRWA to take care of the humanitarian consequences.13 The United Nations Relief and Works Agency for Palestine Refugees in the Near East was officially created on 8 December 1949.14 It is an institution formally subordinate to the General Assembly and serves to arrange support and work programmes for the Palestinian refugees. Only five per cent of its budget comes from United Nations funds, the remaining funding is secured by donations from member states. The highest contributions come from the United States and the European Commission, as well as a number of European states on a bilateral level. The agency officially took up its work on 1 May 1950. The mandate, initially limited to three years, has been continuously renewed ever since. The latest renewal is until 30 June 2011.15 Although UNRWA developed into one of the UN’s oldest institutions and the largest supplier of support to the Palestinians, the three-year interval has been maintained. This serves to symbolise that the work of the relief agency should not be seen as an alternative to a comprehensive political solution of the problem.

3. The Palestinian Refugees and International Law In order to receive UNRWA assistance, the refugees have to register with the agency. As not every refugee automatically qualifies for assistance, UNRWA formulated a working definition of the term “Palestine refugee”, which has been specified over the course of the years. Introducing such a working definition was necessary for two reasons, as, first, an authoritative, generally accepted definition of Palestine refugees does not exist, and second, to emphasise the aspect of being in need of help, which is a basic condition for eligibility for assistance. The aspect of being in need of help is of importance due to the mandate of the agency, and, at the same time, shows that the term drafted by UNRWA cannot be considered a comprehensive formula of what defines a “Palestine refugee”. In fact, the definition of Palestinian refugees derives from relations to UNRWA rather than the political circumstances that caused the 13 Based on the advice of a specifically created Economic Survey Mission (ESM). See Lex Takkenberg, The Status of Palestinian Refugees in International Law, (Ox­ ford 1998), pp. 25ff. 14 See UN Doc. A/RES/302(IV) Assistance to Palestine Refugees, http://domino. un.org/UNISPAL.NSF/a06f2943c226015c85256c40005d359c/af5f909791de 7fb0852560e500687282!OpenDocument. 15 See UN Doc. A/Res/62/102, http://domino.un.org/UNISPAL.NSF/d9 d90d845776b7af85256d08006f3ae9/49687e908ff033a9852573d700 501d85!OpenDocument.

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exodus.16 Hence, there are refugees that do not meet the criteria of being in need of help and do not fall under the mandate of UNRWA, but are still refugees from Palestine and are therefore entitled to the rights guaranteed for in Resolution 194. Eligible for registration with the organisation are those “persons whose normal place of residence was Palestine between June 1946 and May 1948, who lost both their homes and means of livelihood as a result of the 1948 Arab-Israeli conflict”.17 The terms used in this definition are clearly defined by UNRWA in its directives (Consolidated Eligibility and Registration Instructions).18 In the mid-1960s, the eligibility of all the descendents of registered male refugees to be registered themselves was added to the definition. This amendment constitutes an anomaly in refugee law. The decision to add this amendment is most likely due to political motivation.19 Due to the inclusion of descendents and as a result of high birth rates, the number of refugees registered with UNRWA has continuously increased from 914,000 in the year 1950 to around 4.6 million today20. UNRWA is a pure relief organisation. Notwithstanding its informal role of providing refugees with a source of identity by linking, through the documents issued, the individual refugees with their loss”21, and through its very existence affirming the justice of the refugees’ claims for redress22, UNRWA’s assigned task is the humanitarian and economic support of the refugees, limited to the operational area of the Gaza Strip, the West Bank, Jordan, Lebanon and Syria. The main goal was to improve the economic situation of the refugees until a political solution would be found. This also reflects in the temporary character of the mandate of the agency. It is neither authorized to address political tasks such as coming up with or implementing a permanent solution with regard to the refugees, nor does it fulfil any international protective function concerning the refugees. This is of importance as the very existence of UNRWA excludes those refugees registered with it from protection under the Geneva Refugee Convention 1951 and the United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR), resulting from article 1 D of the Refugee Convention, which states that it “shall not apply to persons who are at present receiving from organs or agencies of the United Nations other than the United Nations Commissioner for Refugees protection or assistance”.23 16 See Helena Lindholm Schulz with Juliane Hammer, The Palestinian Diaspora. Formation of identities and politics of homeland, London and New York: Rout­ ledge, 2003, p. 36. 17 See UNRWA, Who is a Palestine Refugee?, http://www.un.org/unrwa/refugees/ whois.html. 18 See BADIL Resource Center for Palestinian Residency and Refugee Rights. Closing Protection Gaps. Handbook on Protection of Palestinian Refugees, http://www.badil.org/Publications/Books/Handbook.pdf. 19 Adding the descendants has to be considered a particular concession to the host countries, which feared an end of assistance and an “automatic” solution of the problem as a consequence. See Benjamin Schiff, Refugees unto the Third Generation. UN Aid to Palestinians, New York: Syracuse University Press, 1995, pp. 53f. 20 The numbers are not based on a demographic census but on the registrati­ on of the refugees with the agency. See UNRWA, Number of registered refugees, http://www.un.org/unrwa/refugees/pdf/reg-ref.pdf. 21 Helena Lindholm Schulz with Juliane Hammer, The Palestinian Diaspora. Formation of identities and politics of homeland, p. 36. 22 See Robert Bowker, Palestinian Refugees – Mythology, Identity, And the Search for Peace, Boulder: Lynne Reinner Publishers, 2003, p. 148. 23 “Convention relating to the Status of Refugees of 28.7.1951”, in Christian To­ muschat (ed.), Menschenrechte. Eine Sammlung internationaler Dokumente zum Menschenrechtsschutz, 2. ed., Bonn: UNO-Verlag, 2002, pp. 494ff.

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Hence, the protection of the refugees in the operational area of UNRWA is mainly the responsibility of the host countries, which are dealing with this responsibility in diverse ways. Khalil notes that “the exclusion of Palestinians from international protection mechanisms has rendered the position of millions of Palestinians in host Arab states precarious”. With the exception of Syria and Jordan, this is all the more so since in the Palestinians’ case “refugeehood” is accompanied by statelessness24, whose most visible features are the absence of firm civil rights and lack of recognition under international law. In fact, the highly politicised issue of the Palestinian refugees has to be seen as the main cause for the absence of any regional refugee regime as well as for the very limited implementation of the ”Casablanca Protocol”25 of 1965. Talhami observes that as a consequence, “the refugee experience in various Arab countries and under Israeli rule provided a common pattern of lack of autonomous control and low economic status.”26

4. Context and Challenges The different and partially conflicting attitudes of the host countries are rooted in the very fact that UNRWA is working as a humanitarian relief organisation in a highly politicised environment. Due to its structure, the agency is not only liable to the recipients of its assistance but is also dependent on the host countries and the international donor community. Hence, it can hardly escape the influence of regional political events and, forced to engage in the “diplomacy of aid”27, has to act within an area of tension between its international legal immunity as a body of the United Nations and the territorial authority and special interest politics of the governments in its operational area. Thus, in practice, the agency often found itself exposed to attempts by governments to manipulate or exploit it and had to fight for its independence, despite its international immunity – which is similar to those of diplomats – and a number of bilateral agreements with the governments of the host countries. Its work has often been obstructed, the staff hassled, and the claim for immunity of the locally recruited staff has continuously led to disputes.28 Further complicating the work of UNRWA was the fact that, due to political developments, the “contact persons” for the agency sometimes changed. In Lebanon for instance, the relief organisation had to collaborate with the Palestinian Liberation Organisation (PLO) since 1969, after the Lebanese government had transferred the administration of the camps to the latter. Similarly, the situation changed after the occupation of the 24 See Khalil, Palestinian Refugees in Arab States: A Rights-Based Approach, p. 50. 25 The “Casablanca Protocol” was an initiative of the Arab League to safeguard the Palestinian refugees’ rights in their respective host countries. See UNHCR, Protocol on the Treatment of Palestinian Refugees (Casablanca Protocol), in Collection of International Instruments and Legal Texts Concerning Refugees and Others of Concern to UNHCR (June 2007): Regional Instruments, Volume 3: Africa, Middle East, Asia, Americas. Legal publications, 1 June 2007, p. 153, http://www.unhcr.org/cgi-bin/texis/vtx/search?page=search&docid=455c73 3b2&query=Casablanca protocol. 26 Ghada Hashem Talhami, Palestinian Refugees – Pawns to Political Actors, New York: Nova Publishers, 2003, p. 127. 27 See Talhami, Palestinian Refugees – Pawns to Political Actors, p. 147. 28 See Schiff, Refugees unto the Third Generation. UN Aid to Palestinians, pp.7ff.

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West Bank and the Gaza Strip by the Israeli army following the Six-Day-War in 1967. Upon request by Israel, and its promise to support the work of the agency, UNRWA continued its activities in the occupied territories and has continued to do so also after the signing of the Oslo Accords in 1993. Due to the deteriorating humanitarian situation after 1967, the responsibility of UNRWA was extended by the General Assembly. People expelled and in need of help as a result of the Six-DayWar – the so-called Displaced Persons – could now draw on assistance as well. This affected refugees already registered with the organisation that had to flee again as well as persons that had not yet been registered.29 In order to respond appropriately to the special threat to the security and human rights of the Palestinian refugees, the General Assembly furthermore called upon UNRWA to make additional relief efforts in the occupied territories in the case of emergencies. This happened for the first time after the massacres of Sabra and Shatila, following the invasion of Lebanon by Israel in 1982. It led to an increase in the share of international staff for the organisation during the first (1987-1993) and the second Intifada (from 2000), as well as the introduction of specific programmes to monitor the current conflict situation in the occupied territories.30 Even though these activities can be seen as protective measures in a certain way, the mandate of the agency is still purely humanitarian at its core. The introduction of these measures reflects rather how the United Nations, using UNRWA, rapidly responded to the Palestinian situation worsening as a consequence of the mounting conflict. The deep economic crisis in the Palestinian territories, caused by the second Intifada and the ensuing Israeli military operations, made it impossible for UNRWA to perform its tasks by exclusively drawing on its regular budget, as, due to the increasing number of registered refugees, the agency was acting within severe financial restrictions. Although important donors such as the European Union have decisively increased their payments to the general fund of UNRWA since 2001,31 the agency still had to balance budget shortfalls by emergency appeals, although with limited success. Between October 2000 and December 2006 the agency, due to insufficient financial contributions, was not able to carry out more than a third of its vital services to the refugees. The situation deteriorated even further in the course of 2007 as a consequence of the blockade of the Gaza Strip and the armed conflict in the Nahr al-Bared refugee camp in Northern Lebanon: UNRWA’s planned emergency assistance in the Gaza Strip and the West Bank was only half-covered by the financial engagement of the donor community, and the emergency appeal for Northern Lebanon yielded less than a third of the required funds.32 29 See UN Doc. A/RES/2252(ES-V) Humanitarian assistance, http://domino. un.org/UNISPAL.NSF/eed216406b50bf6485256ce10072f637/f7575be79bbc6 930852560df0056fc78!OpenDocument. 30 See BADIL, Closing Protection Gaps. Handbook on Protection of Palestinian Refugees, pp. 51ff. 31 See European Commission, EC support to UNRWA, http://ec.europa.eu/ex­ ternal_relations/occupied_palestinian_territory/docs/ec_unrwa_factsheet_ en.pdf. 32 See UNRWA, UNRWA Finances, http://www.un.org/unrwa/finances/index. html.

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5. Criticism of UNRWA Although it was the failure to reach a political solution that led to the constant renewal of the mandate of UNRWA, the organisation has been accused, since the end of the 1960s, of contributing to the perpetuation, or even aggravation, of the refugee problem through its continuing existence. These accusations do not just allude to a self interest of the organisation in perpetuating the refugee problem due to the high number of employees.33 They go further by claiming that due to the assistance for the refugees the Arab-Israeli conflict has been kept alive to this very day. One of the best known advocates of this thesis is Edward Luttwak, who in a famed article in Foreign Affairs accused UNRWA of contributing to half a century of Arab-Israeli violence and of continually delaying a peaceful solution of the conflict.34 He argues that the relatively good supply to the refugees in the camps has prevented any integration into the societies of the host countries as well as further emigration of the refugees. Instead of serving as a stepping stone, the refugee camps have developed into lifetime homes for the refugees, followed by generations of refugee children. Furthermore, the concentration in the camps has contributed to generating a refugee nation and to perpetuating resentments and feelings of revenge of the generation of 1948. According to the author, such an atmosphere makes the adolescent inhabitants of the camps receptive for recruitment in the fight against Israel. Luttwak’s provocative thesis may reflect the charm of realism. However, his argument paints a very simplistic picture of the situation. This is not to deny that in the absence of a solution, the camps have indeed, as Tahami puts it, “become a hothouse for the rising generations of refugee nationalists, an inevitable consequence of the prolonged and alienating refugee experience.”35 However, UNRWA was created in order to serve as crisis management of a humanitarian catastrophe that has a political problem at its core. A solution of this political problem could not and cannot be substituted by UNRWA’s humanitarian support, and this has never been its goal anyway. By creating the agency, the United Nations had rather decided, in accordance with the basic values encoded in its Charter, to take over moral responsibility for the refugees, whose situation has to be described as being unique in many respects. Even without the existence of UNRWA an integration of the refugees into the neighbouring Arab countries would certainly not have taken place to such an extent that the problem would have been solved by itself, as suggested by Luttwak. Only Jordan was willing, after immense initial problems, to integrate a majority of the refugees. In the other neighbouring countries it was more in the interest of the governments to keep the unsolved refugee problem alive as a ”blazing wound“ in the context of the Israeli-Arab antagonism. Without the support of UNRWA the humanitarian situation of the refugees would most probably have deteriorated, which would have led to even 33 A large majority of the 24.324 employees of UNRWA are Palestine refugees themselves. See UNRWA Organization, http://www.un.org/unrwa/organiza­ tion/staff.html. 34 Edward Luttwak, “Give War a Chance”, Foreign Affairs, Vol. 78, No 4 (July/Au­ gust 1999), S. 36-44 (42). 35 Talhami, Refugees – Pawns to Political Actors, pp. 147f.

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stronger resentments against the “originator” of the emergency situation. In addition, integration into the host countries does not necessarily mean giving up the legal claim. After all, the claim of recognition of the “Right of Return”, on which the refugees insist, also includes the recognition of their situation being the result of an injustice done to them. Aside from criticism relating to the very existence and mandate of UNRWA, the work of the agency has increasingly become hampered. Also accusations have repeatedly been voiced that it collaborates with, or even gives cover to groups labelled as “terrorist organisations” by Israel and the international community.36 As a result of the deterioration of the situation during the two Palestinian upheavals, the relationship between the agency and Israel has increasingly become tense. Especially since the outbreak of the second Intifada in September 2000, there have been complaints by UNRWA about the humanitarian work of the organisation being massively hampered by Israeli measures such as its politics of blockades or the imposition of curfews. The Israeli government on the other hand claimed, for instance, that UNRWA’s ambulances were used by terrorists for the transport of weapons and fighters. In this context heavy personal allegations were voiced against Peter Hansen, Commissioner-General of UNRWA between 1996 and 200537, who was accused by the Israeli government of following a constant anti-Israeli policy. This partiality would show in unbalanced and disproportionate negative reports about Israel. After some controversial statements by Hansen in 2004, Israel called for an UN-investigation as well as his resignation. In fact, his tenure was not extended the following year due to US instigations.38 In July 2005, the US-American Karen Koning Abu Zayd was appointed as his successor. Still, accusations can constantly be heard in the American public about how American taxpayer’s money, given to the UNRWA, would indirectly finance Palestinian ”terrorists“, who would use UNRWA facilities for their purposes and that UNRWA would also employ members of Hamas.39 With regards to these accusations the agency obviously faced a dilemma when Hamas won the 2006 Palestinian elections, and especially when it took over control in the Gaza Strip in June 2007. On the one hand, Hamas achieved its victory in free and democratic elections; on the other hand, its legitimacy has been recognized neither by Israel nor by the international community. In any case, UNRWA is not in a position to make political judgements but has to give neutral and impartial 36 For a recent example see James G. Lindsay, Fixing UNRWA. Repairing the UN’s Troubled System of Aid to Palestinian Refugees, January 2009, http://www. washingtoninstitute.org/pubPDFs/PolicyFocus91.pdf. For a response to the report see Maya Rosenfeld, Setting the Record Straight, http://www.un.org/un­ rwa/allegations/index.html. 37 See Peter Hansen,“Wechsel nach Gaza als neue Herausforderung. Das UNRWA und der Friedensprozess im Nahen Osten“, Vereinte Nationen, no.6, 1997, pp. 208-214. 38 See UNRWA head to go against his will, http://news.bbc.co.uk/1/hi/world/ middle_east/4191313.stm. 39 See Ibid.; see also UNRWA violating regulations, http://www.jpost.com/serv­ let/Satellite?pagename=JPost%2FJPArticle%2FShowFull&cid=115919333890 1; see also UNRWA. The United Nations Relief and Works Agency for Palestinian Refugees in the Near East. Links to Terrorism, http://israelbehindthenews.com/ pdf/UNRWA.pdf. This report, authored under survey of the ’Israel Resource News Agency‘, heavily but dubiously documented accuses UNRWA of being entrapped into terrorist structures and activities.

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assistance to a specific population group in an environment of most diverse perspectives, claims and expectations. Hence, Hamas turned into the “contact person” for UNRWA in the Gaza Strip, a cooperation that is not free from conflict and tensions, just as is the case with the other governments the agency has to deal with. However, the working relationship with Hamas, necessary for the sake of humanitarian assistance, helped to fuel the abovementioned accusation and served as justification for attacks on UNRWA facilities during the latest armed confrontation in the Gaza Strip. To this end, the agency was not only accused of giving shelter to Hamas fighters but of attacks on Israel being launched from its facilities, which would make them a legitimate target in the armed confrontation. In fact, even before “Operation Cast Lead”, there have been claims that UNRWA should be “an obvious target” in the Gaza Strip, due to the “mutually beneficial relationship” that it has with Hamas.40 Even though targeting the agency probably was not necessarily meant to suggest a military attack, this would still be a message to the United Nations, as it, in line with Luttwak’s accusations, “perpetuates the Palestinian refugee problem and lends legitimacy to groups like Hamas through UNRWA’s continued existence.”41 Following the Gaza War, and probably as a response to the criticism of employing individuals with loyalties to certain political parties, “the agency’s management has warned it may fire employees who violated the organization’s nonpartisan policy by affiliating with political factions in Gaza – namely Fatah and Hamas”.42

6. Outlook Despite all the problems, challenges and accusations that UNRWA has to face, there is ample evidence that the work of the agency is essential for the humanitarian situation of the Palestinian refugees. At the same time, it should not be forgotten that the relief organisation is only providing crisis management services, while a political solution to the refugee question is still indispensable, not just for humanitarian reasons but also because it continues to constitute a source of conflict as long as it remains unresolved. It is not very likely that the legal claim of the Palestinians concerning the “Right of Return” will be accepted within the framework of a comprehensive settlement. However, a solution that does not care for the “Right of Return” in principle and disregards the element of freedom of choice will probably never be accepted as a just solution, neither by the Palestinians nor by the Arab world. As long as a two-state solution – i.e. one that foresees a Palestinian state alongside the state of Israel as a state for the Jews – is on the agenda of the conflict parties and the international community, a return of the refugees to their 1948 areas of origin does not appear to be a realistic option. Rather, 40 See Asaf Romirowsky, How UNRWA supports Hamas, The Jewish Policy Centre, Fall 2007, http://www.jewishpolicycenter.org/53/how-unrwa-supports-ha­ mas. 41 Ibid. 42 Amira Hass, “UNRWA threatens to fire Gaza employees with declared Ha­ mas, Fatah loyalties”, Haaretz, 2 April 2009, http://www.haaretz.com/hasen/ spages/1075344.html.

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some mechanism of resolution that is based on the principles of a limited and controlled return and on compensation and settlement in third countries is needed. On the Palestinian side, this would imply “replacing a tragic past with a hopeful future”43, i.e. orientating the quest for a sustainable solution to the refugee problem towards future rights of security, citizenship, and the promise of a life with dignity, thereby removing deeply held beliefs about the right to return to a former homeland from the list of grievances to be addressed on the ground.44 These beliefs will not and need not be forgotten, but they could become part of the collective memory which some day, if peace prevails, could be tapped without feeling pain or causing fear. This shift of focus on the Palestinian side, however, would require a change on the Israeli side. By critically confronting their past and the role Israel played in creating the Palestinian refugee problem, Israelis would “work towards Palestinian sensitivities”45 and pay tribute to the self-respect of the Palestinians who, if their sense of justice was addressed and their sacrifice recognised, could afford realism to take its course. In such a scenario, the notion of “return” could be allowed to take on a new meaning. In a broader sense, ‘return’ would have to include the unlimited and unrestricted integration of the Palestinian refugees in a new state of Palestine.46 Such a state, 43 Mark A. Heller/Sari Nusseibeh, No Trumpets, No Drums: a two-state settlement of the Israeli-Palestinian conflict, New York : Hill and Wang, 1991, p. 87. 44 See Robert Bowker, Palestinian Refugees – Mythology, Identity, and the Search for Peace, Boulder: Lynne Reinner Publishers, 2003, p. 3. 45 See “Interview mit Ilan Pappe am 29. Februar 2000, Haifa University“, in Karin Joggerst, Getrennte Welten - getrennte Geschichte(n)?: zur politischen Bedeutung von Erinnerungskultur im israelisch-palästinensischen Konflikt; im Anhang: Interviews mit Benny Morris, Ilan Pappe, Tom Segev, Moshe Zim­ mermann und Moshe Zuckermann, Münster: Lit, 2002, pp. 116-123 (120). 46 See the mechanism proposed to solve the refugee problem in Article 7 of the Geneva Accord of 2003, The Geneva Accord. A Model Israeli-Palestinian Peace Agreement, http://www.geneva-accord.org/mainmenu/english.

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however, would have to be capable, with regard to territory, resources and regional cooperation and integration, of offering those who are willing to return a prospect for life that would make it reasonable to renounce the right to return to the “old homes” on the territory of today’s Israel, which had been insisted upon for decades. However, any peaceful agreement with Israel requires some sort of national unity government on the Palestinian side, including both Hamas and Fatah. This again also means acceptance and integration of Hamas by the international community, including Israel, into the process of reconstruction in the aftermath of the latest confrontation. Only after unification and empowerment of the Palestinian society, the prerequisites of an agreement with Israel will be given. Whether or not the refugees are considered to be “at the core” of the “’Palestinian problem’” as Morris47 denotes the Israeli-Palestinian conflict, it is safe to say that the refugee problem can only be resolved as part of an overall settlement of the Arab-Israeli conflict.48 At the same time, whatever a final peace agreement will look like, without a solution to the refugee question there will be no basis for reconciliation and hence no sustainable solution. Therefore, UNRWA is needed to meet the legitimate claims of the refugees on securing their basic humanitarian needs. Even in the necessary process of empowerment of the Palestinian society the agency can take over an important role by laying the material groundwork for the political process to take place.

47 Benny Morris, The Birth of the Palestine Refugee Problem Revisited, 1947-1949, p. 600. 48 Don Perez, Palestinians, Refugees, and the Middle East, United States Institute of Peace Press 1993, p. 110.

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Verteidigung: Neue Dimensionen eines Völkerrechtsund Verfassungsbegriffs? Dieter S. Lutz-Vorlesung 2009 Knut Ipsen* Abstract: The article discusses the current debate on the concept of defense in the context of international law and Germany’s constitutional order. These aspects are often only insufficiently considered, despite their forming the basis for how a state is to react against an attack by another state. Whether or not the attacked state should engage in the use of force or the threat thereof is the­ reby of paramount importance. The definition of defense plays a role as well. Equally interesting is the question of how collective defense mechanisms such as NATO can be brought together with specific legal norms of single states, especially when different defense concepts are used. The article discusses in particular what can constitute a state of attack, who is an aggressor and whether or not constitutional and international law issues can in principle be combined under common guidelines. Keywords: Bewaffneter Angriff, Grundgesetz, Selbstverteidigung, Verteidigung, Völkerrecht Armed attack, basic law, self-defense, defense, international law

Zu allererst darf ich Ihnen sagen, dass ich sehr dankbar dafür bin, diese Vorlesung zum Gedächtnis von Dieter Lutz halten zu dürfen. Dieter Lutz war mir über Jahrzehnte ein Weggefährte in dem Bemühen, den wissenschaftlichen Boden dafür aufzu­ bereiten, dass in den internationalen Beziehungen die Stärke des Rechts allmählich mehr Gewicht und Raum gegenüber dem Recht des Stärkeren gewinnen möge. Gerade vor wenigen Tagen habe ich einen Blick in den Band geworfen, den die Vereinigung Deutscher Wissenschaftler 1984 zu ihrem 25-jährigen Jubiläum herausgegeben hat. In einem Beitrag zu einer Diskussion, an der auch Carl Friedrich von Weizsäcker und Wolf Graf von Baudis­ sin teilnahmen, argumentierte Dieter Lutz mit großer Überzeu­ gungskraft, dass es zur Logik eines Systems kollektiver Sicher­ heit gehöre, auf Massenvernichtungswaffen zu verzichten. Es waren die jüngsten Nordkorea-Ereignisse, die mich veranlasst hatten, das in den Blick zu nehmen, was damals prinzipiell zur rechtlichen Einhegung von Massenvernichtungswaffen gesagt worden war und was auch heute noch gilt. Dieter Lutz hatte, als er viel zu früh von uns gehen musste, den Vorsitz der Ver­ einigung Deutscher Wissenschaftler inne und ich weiß, dass er sehr viel mit dieser interdisziplinär angelegten Vereinigung vorhatte. Doch nicht nur seine durchdachten Positionen und sein Ideenreichtum, sondern insbesondere seine freundschaft­ liche und humorvolle Art haben es mir immer von Neuem zur Freude gemacht, mit ihm zusammenzuwirken. Deshalb ist es mir ein persönliches Anliegen, dem Andenken von Dieter Lutz einige Ergebnisse des Nachdenkens über einen Problemkom­ *

Prof. Dr. Dr. h.c. mult. Knut Ipsen war Professor für Öffentliches Recht (Völ­ kerrecht) an der Ruhr-Universität Bochum, von 1979-1989 Rektor der RuhrUniversität Bochum, 1988-1999 Direktor des Instituts für Friedenssiche­ rungsrecht und Humanitäres Völkerrecht an der Ruhr-Universität Bochum, 1991-2008 Mitglied des Ständigen Schiedsgerichtshofes in Den Haag, 19911993 Gründungsrektor der Europa-Universität Viadrina Frankfurt (Oder), 1994-2003 Präsident des DRK. Der vorliegende Beitrag dokumentiert die Dieter-S.-Lutz-Vorlesung vom 17. Juni 2009 am IFSH.  D.S. Lutz, Diskussionsbeitrag in: K. Ipsen/H. Fischer (Hrsg.), Chancen des Friedens – Analysen, Thesen, Diskussionen. Die 25. Jahrestagung der Verei­ nigung Deutscher Wissenschaftler (VDW), Bd. 35 der Reihe Militär, Rüstung, Sicherheit, hrsg. v. D.S. Lutz, 1986, S. 79.

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plex zu widmen, der auf Grund seines stetigen Wandels immer wieder neues Nachdenken verlangt. Lassen Sie uns dieses „Nachdenken“ zu Beginn auf eine der vie­ len Äußerungen richten, die in jüngster Zeit zu der Frage zu verzeichnen sind, was denn „Verteidigung“ eines Staates und namentlich unseres Staates als Rechtsbegriff bedeutet. In einem vor wenigen Monaten in der Neuen Zeitschrift für Wehrrecht erschienenen Aufsatz heißt es hierzu: „Politik und Rechtswissenschaft blasen derzeit zum Angriff auf die Verteidigung und streben eine Umdeutung des Verteidi­ gungsbegriffs an. Bereits die Verteidigungspolitischen Richtlinien des Verteidigungsministers (2003), aber auch das Weißbuch der Bundesregierung zur Sicherheitspolitik (2006) weisen darauf hin, dass Verteidigung heute mehr umfasse als die militärische Reaktion auf einen konventionellen Angriff von außen. Im Vordergrund stehe nicht nur eine werte-, sondern auch inter­ essengeleitete Sicherheitspolitik. Dementsprechend lasse sich Verteidigung geographisch nicht mehr eingrenzen, sondern trage zur Wahrung der Sicherheit bei, wo immer diese gefährdet ist... Die Ansätze zur Neuvermessung des Verteidigungsbegriffs geben daher zu einer gewissen Sorge Anlass: Der in der Wehr­ verfassung bewusst verwendete Begriff der Verteidigung wird durch diese Sinnvariabilität ... jeglicher tatbestandlicher Kon­ turen beraubt und in seinem normativen Geltungsanspruch geschwächt. Eine Interpretation, die den Verteidigungsbegriff an den politischen Einsatzzweck bindet, führt angesichts der Offenheit des Begriffes zu ihrer beliebigen Funktionalisierung. Die Verfassungsnorm verliert ihre auf Eingrenzung staatlicher Macht angelegte Rechtswirkung und verkommt damit zur legi­ timatorischen Leerformel, die eigentlich aus dem Grundgesetz gestrichen werden könnte.“  R. Schmidt-Radefeldt, Die Wehrverfassung in schlechter Verfassung? Inlands­ einsätze der Bundeswehr auf dem Prüfstein der Wehrverfassung, NZWehrr 2008, S. 221 (226).

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Diese dezidierte verfassungsrechtliche Position enthält zwar gleich mehrere Ansatzpunkte für Kritik, für abweichende Ein­ schätzungen und für gegenteilige Auffassungen. Sie soll aber hier zunächst nur deshalb vorgetragen werden, um auf ein Versäumnis aufmerksam zu machen, an dem die gegenwärtige verfassungsrechtliche Diskussion des Verteidigungsbegriffs hier und dort leidet. Es ist dies der Umstand, dass die völkerrechtliche Dimension des Verteidigungsbegriffs nur begrenzt in den Blick genommen wird, obwohl sie von der Ordnungslogik her (wenn auch nicht nach der Rangfolge der Rechtsnormen) als erste erörtert werden muss. Denn es ist vor allem das Völker­ recht, das die ebenso schlichte wie zugleich existenzielle Frage zu beantworten hat: Was darf ein Staat tun, wenn er oder ein anderer Staat mit Waffengewalt angegriffen wird – von wem auch immer? Diese Frage ist indessen gegenwärtig ebenfalls Kontroversen ausgesetzt, wie im Weiteren deutlich werden wird. Erst in zweiter Linie lässt sich dann die Frage beantwor­ ten: Wie kann ein souveräner Staat im Rahmen seiner Verfas­ sungsautonomie seinen Verteidigungsbegriff bestimmen? Will er dabei das Völkerrecht beachten, muss er sich zwangsläufig nach der Beantwortung der ersten Frage, d.h. nach dem völ­ kerrechtlichen Verteidigungsbegriff, richten. Will er in seiner Verfassungsordnung oder in seinem faktischen Verhalten über die völkerrechtlichen Grenzen der Verteidigung hinausgehen, dann begeht er einen schweren Bruch des Völkerrechts, so­ bald er dabei das in Art. 2 Nr. 4 UN-Charta statuierte Verbot der Anwendung oder Androhung von Gewalt verletzt. Will er dagegen weniger tun, als das Völkerrecht erlaubt, kann er na­ türlich einen engeren Verteidigungsbegriff in seine Verfassung aufnehmen, wird dann jedoch, wenn er sich überhaupt wehren will, nach anderen Sicherungsmechanismen gegenüber einer ihn gegebenenfalls treffenden Anwendung von Waffengewalt suchen müssen. Diese letztgenannte Ge­staltungsvariante ist übrigens keineswegs so weltfremd, als dass sie nicht in der deut­ schen Staatsrechtswissenschaft vertreten worden wäre: Dass nämlich die Bundesrepublik verfassungsrechtlich einen engeren Verteidigungsbegriff in das Grundgesetz eingefügt habe, als das Völkerrecht es gestattet, ist in durchaus seriösen Publikationen behauptet worden, so beispielsweise noch im Jahre 2000 in dem vielgenutzten GG-Kommentar von Jarass/ Pieroth. Dort wurde der Verfassungsbegriff „Verteidigung“ mit der Legaldefinition des „Verteidigungsfalls“ der Notstandsver­ fassung gleichgesetzt, wonach folglich „Verteidigung“ dahin definiert sei, dass „das Bundesgebiet mit Waffengewalt ange­ griffen wird oder ein solcher Angriff unmittelbar droht“. Des­ halb sei den deutschen Streitkräften nach unserer Verfassung weniger gestattet, als nach Völkerrecht – insbesondere zur in­ dividuellen und kollektiven Selbstverteidigung – zulässig wäre. Wie ein solches Verfassungsverständnis mit der Mitgliedschaft der Bundesrepublik in der NATO, deren Grundlage gerade das Konzept der kollektiven Selbstverteidigung darstellt und de­ rentwegen wir überhaupt eine Wehrverfassung in das GG ein­ gefügt haben, zu vereinbaren ist, behandelte der Autor damals nicht. Zu seiner Rechtfertigung muss indessen vermerkt wer­ den, dass er jene mit der NATO-Mitgliedschaft inkompatible Position inzwischen aufgegeben hat.  Jarass/Pieroth, GG, 5. Aufl., 2000, Art. 87a Rdnr. 5.  Ebd., 10. Aufl., 2009, Art. 87a Rdnr. 9.

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I. Die völkerrechtliche Dimension des Verteidigungsbegriffs Wenden wir uns also wegen der logischen Verknüpfung des­ sen, was der Staat in seinen Außenbeziehungen tun oder nicht tun darf, mit dem, was er in seiner Verfassungsordnung regeln kann, zunächst dem völkerrechtlichen Begriff der Verteidigung zu, wie er in Art. 51 der UN-Charta kodifiziert ist. Danach beein­ trächtigt die Charta „im Falle eines bewaffneten Angriffs gegen ein Mitglied der Vereinten Nationen keineswegs das naturgege­ bene Recht zur individuellen oder kollektiven Selbstverteidi­ gung, bis der Sicherheitsrat die zur Wahrung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erforderlichen Maßnah­ men getroffen hat“. Uns wird im Rahmen unseres Themas in erster Linie der erste Halbsatz beschäftigen, denn er birgt nach Wortlaut, Sinnzusammenhang und Zweckbestimmung schon eine solche Fülle von Ansätzen für kontroverse Positionen, so dass für eine zeitlich begrenzte Erörterung ohnehin eine Aus­ wahl von Problemkomplexen getroffen werden muss. Lassen Sie mich deshalb vier Fragestellungen aufgreifen: 1. Welche Wirkungen hat der Befund, dass das Recht der individuellen und kollektiven Selbstverteidigung von der Charta nicht begründet, sondern vorausgesetzt wird? 2. Welche Bedeutung hat der Umstand, dass der „bewaffnete Angriff“, den die Selbstverteidigung voraussetzt, von Begriffs wegen eine finale, d.h. eine stets zweckgerichtete Handlung darstellt? 3. Wer kann Angreifer sein? Nur ein (anerkannter oder nicht anerkannter) Staat oder auch ein nichtstaatliches Gebilde, das unbeschadet des Grades seiner – möglicherweise nicht einmal bekannten – Organisation die „Angriffsfähigkeit“ besitzt und durch einen entsprechenden Akt nachweist? 4. Wie steht es mit der Verhältnismäßigkeit der Verteidigung in Bezug auf den Angriff mit Waffengewalt, gegen den sie die völkerrechtlich zulässige reaktive Anwendung von Waffengewalt ist?

1. Das „inherent right“ der Selbstverteidigung Schon der Wortlaut des Art. 51 UN-Charta besagt eindeutig, dass das Recht zur individuellen und kollektiven Selbstver­ teidigung nicht etwa durch die Charta begründet worden ist, sondern vor ihrem Inkrafttreten bestanden hat und durch die Charta anerkannt und bestätigt worden ist. Die deutsche amt­ liche Übersetzung macht dies mit der Formel vom „naturgege­ benen Recht“ in minderem Maße deutlich als der authentische englische Text mit dem Begriff des „inherent right“, was als „unveräußerliches Recht“, dem Staat innewohnendes, von ihm unzertrennliches Recht zu übersetzen ist. Auch die deutsche Übersetzung, dass die Charta dieses Recht keineswegs „beein­ trächtige“, ist eine zwar mögliche, aber doch die schwächere von mehreren möglichen Wiedergaben des authentischen Textes, der lautet: „Nothing in the present Charter shall impair the inherent right...“, wobei „to impair“ nicht nur schlicht „be­ einträchtigen“, sondern verstärkend auch „schmälern, schwä­ chen, schädigen“ bedeutet. Dies macht verständlich, weshalb die USA die Kette ihrer Nachkriegsbündnisse, die samt und son­

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ders – wie beispielsweise der Nordatlantikvertrag – explizit auf Art. 51 UN-Charta gestützt worden sind, in den amtlichen Be­ gründungen jeweils mit einem ausdrücklichen Hinweis darauf versehen haben, dass das Selbstverteidigungsrecht offenkundig nicht aus der Charta abgeleitet, sondern ein der Staatlichkeit immanentes Recht aller Staaten sei, das durch die Charta eben ausdrücklich anerkannt und als fortbestehend bewahrt wird. Vor diesem Hintergrund war es nur folgerichtig, dass der In­ ternationale Gerichtshof in seinem Urteil zum Nicaragua-Fall (Urteil vom 27.6.1986) – allerdings etwas euphemistisch – aus­ führte, die Charta hätte trotz Anerkennung des Selbstvertei­ digungsrechts nicht alle Aspekte seines Inhalts geregelt. Art. 51 könne daher nicht als eine Vorschrift angesehen werden, die einschlägiges Völkergewohnheitsrecht überlagert und ver­ drängt, was sonst bei inhaltsgleichem Vertragsrecht zumeist der Fall ist. Daraus folgt auslegungsmethodisch, dass die we­ nigen unbestimmten Rechtsbegriffe, die Art. 51 enthält, in ih­ rem Inhalt nicht schlicht nach der Methodik der Auslegung völkerrechtlicher Verträge bestimmt werden können. Vielmehr kommt der Staatenpraxis eine entscheidende Rolle zu; denn der Konsens darüber, was beispielsweise ein bewaffneter Angriff als Voraussetzung für die Ausübung des Selbstverteidigungsrechts ist, lässt sich jenseits des Gewaltverbots nicht allein in dem Re­ gelwerk der UN-Charta aufspüren. Hier kommt es auf das ent­ sprechende Verhalten der Staaten und die damit verbundene Rechtsüberzeugung an, also auf die beiden Elemente des Völ­ kergewohnheitsrechts. Somit hat die besondere Konstruktion, mittels der das Selbstverteidigungsrecht in Art. 51 der UN-Char­ ta kodifiziert worden ist, gerade über diesen Vertrag wieder das Tor für die Schwierigkeiten und Unsicherheiten geöffnet, die das Völkergewohnheitsrecht mit sich bringt. Schließlich hat die Entwicklung des Friedenssicherungsrechts seit Inkrafttreten der UN-Charta einen Weg genommen, der von den nach der Charta vorgezeichneten Mechanismen in einem wesentlichen Punkt abweicht. Das Selbstverteidigungs­ recht sollte nur so lange eingreifen, bis der Sicherheitsrat die zur Friedenssicherung erforderlichen Maßnahmen ergriffen hat, so die ausdrückliche Maßgabe des Art. 51. Damit verfolgt die Charta als universales System kollektiver Sicherheit die durch­ aus bestechende Grundidee, den Angreifer und Friedensstörer einer reaktionsfähigen und machtvollen Organisation gegen­ überzustellen, geschaffen und jederzeit gestützt von der Ein­ heitsfront völkerrechtstreuer Staaten. So verstanden, braucht der angegriffene Staat – ähnlich wie der Notwehrberechtigte in einem hochentwickelten Rechtsstaat – in der Tat nur ein kurz­ zeitig auszuübendes Notrecht. Die Hauptlast der Wiederherstel­ lung des Friedens trägt die Organisation durch ihr zuständiges Organ, den Sicherheitsrat. Die Konstruktion der Charta – das Verbot der Erstanwendung von Waffengewalt, der Sicherheitsrat als das zu seiner Durch­ setzung befugte Organ und das in Kap. VII geregelte Verfahren zur Durchsetzung der Ratsbeschlüsse – hat manchen Völker­ rechtler dazu veranlasst, ein Gewaltmonopol der UNO als gege­ ben anzusehen, ähnlich dem staatlichen Gewaltmonopol, das  Siehe hierzu American Foreign Policy 1950-1955, Basic Documents, Vol. I, Dept. of State Publ. 6446, 1957, S. 835 (Nordatlantikvertrag).  ICJ Rep. 1986, S. 14 (94).

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historisch einer der entscheidenden Schritte zur Sicherung des inneren Friedens der Staaten gewesen ist. Dies ist jedoch eine Fehlannahme. Das staatliche Gewaltmonopol besteht aus zwei Elementen, die beide für seine Effektivität unverzichtbar sind. Es besteht aus einem rechtlichen und einem tatsächlichen Element. Das erste Element ist die Gesamtheit derjenigen Rechtsnormen, welche die innerstaatliche Gewaltanwendung unterbinden und in eng geregelten Ausnahmesituationen bestimmten staat­ lichen Organen vorbehalten. Das zweite, das tatsächliche Ele­ ment besteht darin, dass die Instrumente bewaffneter Gewalt ebenfalls weitestgehend beim Staat konzentriert sind und in vergleichbarem Umfang nichtstaatlichen Gruppierungen nur durch massiven Rechtsbruch verfügbar sein können. Der Staat – namentlich der Rechtsstaat – hat somit die zweckgerichtete Rechtsordnung und die auf ihr basierende Macht, den inneren Frieden zu gewährleisten. Die UNO hat eine ihrer Grundidee nach geeignete Rechtsordnung, sie hat hingegen nie das tat­ sächliche Element erwerben können, das diese Rechtsordnung auch durchsetzt. So haben jahrzehntelange Bemühungen um Rüstungskontrolle und Abrüstung trotz sektoraler Erfolge zu keiner Zeit auch nur annähernd die Regelungsdichte und Ef­ fektivität innerstaatlicher Kriegswaffenkontrolle erreichen können. Eine staatsgleiche Monopolisierung der Instrumente bewaffneter Gewalt auf der Ebene der UNO anstelle der staat­ lichen Ebene hat es ebenfalls nie gegeben und wird es auch in der Zukunft nicht geben. Schaut man auf die Praxis der UNO, so sind bislang nicht einmal die in der Charta vorhandenen be­ scheidenen Kompetenzreserven ausgeschöpft worden, welche immerhin für die Bereitstellung eines begrenzten UN-Potenzi­ als an Waffengewalt gegeben sind, um Sicherheitsratsbeschlüs­ se als Ultima Ratio mit Streitkräfteeinsatz zu vollziehen. Die UNO ist in dieser Hinsicht voll und ganz von der Bereitschaft der Staaten abhängig, ihr Gewaltmonopol zugunsten der Welt­ organisation einzusetzen. Sie selbst hat kein Gewaltmonopol. Die – außerordentlich bedeutsame – Folge dieser Situation be­ steht darin, dass das Selbstverteidigungsrecht nicht, wie in der Charta vorgesehen, ein nur kurzzeitig auszuübendes Notrecht geworden ist, sondern vielfach die erstrangig und in der Mehr­ zahl der bewaffneten Konflikte dauerhaft genutzte Rechts­ grundlage reaktiver Anwendung von Waffengewalt darstellt. Dem in der Charta sogenannten „unveräußerlichen“ Recht der Staaten kommt damit eine Funktion zu, die letztlich eine teilweise „Resouveränisierung“ der bewaffneten Reaktion auf die Erstanwendung von Waffengewalt bedeutet. Der polnische Diplomat und Völkerrechtler Jerzy Kranz beurteilt deshalb die Sach- und Rechtslage durchaus zutreffend, wenn er in seiner so­eben erschienenen Untersuchung der völkerrechtlichen Dilemmata bei der Anwendung militärischer Gewalt zu Beginn des 21. Jahrhunderts zu dem Schluss gelangt, dass „das Recht auf Selbst­ verteidigung auch in Zukunft eine weitaus größere Rolle spielen wird, als es das Notwehrrecht in nationalen Gesetzgebungen zulässt“. Man darf diese Prognose dahin konkretisieren, dass  Hierzu ausführlicher K. Ipsen, Legitime Gewaltanwendung neben dem Völ­ kerrecht?, in: Weltinnenrecht, FS J. Delbrück, 2005, S. 371 (373f).  Jerzy Kranz, War, Peace or Appeasement? Völkerrechtliche Dilemmata bei der Anwendung militärischer Gewalt zu Beginn des 21. Jahrhunderts, 2009, S. 56.

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weder eine Reform des Sicherheitsrats, die ohnedies seit über 15 Jahren ohne allseits akzeptierte Ergebnisse diskutiert wird, noch die von der Obama-Administration in Aussicht gestellte stärkere Akzentuierung der multilateralen Friedenssicherung grundlegende Neuerungen schaffen werden. Umso wichtiger ist es, den Befund zu erkennen und anzuerken­ nen, dass der völkerrechtliche Entwicklungsstand der individu­ ellen und kollektiven Selbstverteidigung als ein der Staatlich­ keit immanentes Recht kein statisches Endstadium erreicht hat, sondern einer Dynamik ausgesetzt ist und auch künftig bleiben wird, einer Dynamik, die von einer sich – zuweilen dramatisch – ändernden Wirklichkeit ausgelöst wird. Wer angesichts dieses Befunds gleichwohl auf starren Rechtsinterpretationen des 20. Jahrhunderts verharrt, der wird hinnehmen müssen, dass die Wirklichkeit dann dem erstarrten Recht mehr und mehr ent­ eilen wird, so dass ein solches Recht schließlich seinem Zweck, ein Verhaltensmuster für die Wirklichkeit zu sein, schlicht nicht mehr zu genügen vermag. Obgleich das in der Charta verankerte Recht auf individuelle und kollektive Selbstverteidigung somit – wie nachgewie­ sen – ein offener und daher ausfüllungsbedürftiger Völker­ rechtsbegriff ist, bleibt es wie bei jedem vergleichbaren Rechts­ begriff unausweichlich, seinen Inhalt und seine Grenzen zu bestimmen. Der erste und wichtigste Ansatz hierfür ist, dass das Selbstverteidigungsrecht überhaupt erst und nur dann aktiviert wird, wenn eine beschreibbare Tatsachenlage – der in Art. 51 UN-Charta genannte „bewaffnete Angriff“ – gegeben ist. Diese das Reaktionsrecht auslösende Tatsachenlage soll zunächst in ihrem Kernbereich untersucht werden, bevor wir uns den in der Konfliktwirklichkeit so bedeutsamen Problemen der Abgren­ zung zuwenden.

2. Der „bewaffnete Angriff“ Staaten verweisen bei einer Berufung auf das Selbstverteidi­ gungsrecht häufig auf die „Selbstevidenz“ des bewaffneten Angriffs. Der IGH, der in den letzten einschlägigen Verfahren Fälle zu entscheiden hatte, in denen eine solche Selbstevidenz nicht gegeben war, hatte sich überwiegend mit kausalen Ver­ knüpfungen zu befassen, die zu einer grundlegenden Begriffs­ bestimmung wenig beitragen konnten. So wurde beispielswei­ se im Nicaragua-Fall die massive U.S.-Hilfe in Ausbildung und Logistik zugunsten der Contras nicht als Beteiligung der USA an einem bewaffneten Angriff gegen Nicaragua angesehen.10 In dem Ölinsel-Fall (Urteil vom 6.11.2003) sah der IGH den als Selbstverteidigung bezeichneten U.S.-Angriff auf die Re­ schadat-Ölinseln des Iran nicht als gerechtfertigt an, weil ihm diese Reaktion mit dem vor­ausgegangenen Angriff auf ein U.S.Marineschiff nicht hinreichend verbunden erschien.11 In zwei weiteren Fällen – im Gutachten zum israelischen Grenzzaun auf palästinensischem Gebiet (vom 9.7.2004)12 und im KongoUganda-Fall (Urteil vom 13.12.2005)13 – sind Ausführungen  Siehe z.B. bereits die USA im Verlauf der parlamentarischen Beratung des Nordatlantikvertrags, oben Fn. 5. 10 ICJ Rep. 1986, S. 14, (104). 11 ICJ Rep. 2003, S. 161 (195 f). 12 ICJ Rep. 2004, S.136 (194). 13 ICJ Rep. 2006, S. 1 (53).

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zum Selbstverteidigungsrecht enthalten, die weder die Staa­ tenpraxis hinreichend widerspiegeln noch Chancen auf Aner­ kennung haben, wie noch an geeigneter Stelle ausgeführt wird. Einschlägige Erörterungen im Schrifttum versuchen sich bis­ weilen in sehr verdienstvoller kasuistischer Aufarbeitung, ohne dabei indessen den gemeinsamen Nenner zu finden. Was aber könnte dieser gemeinsame Nenner sein? Lassen Sie mich eine These nutzen, die diesen gemeinsamen Nenner dar­ stellen und somit zu einer handhabbaren Begriffsklärung bei­ tragen könnte. Der „bewaffnete Angriff“ ist ein finaler Begriff. Das bedeutet: Jeder bewaffnete Angriff ist ausnahmslos und schon seinem sachlogischen Begriffskern nach notwendiger­ weise zweckbestimmt. Die in den beiden Begriffsteilen offen­ bare Verknüpfung von Handlung (Angriff) und Mittel (Waffe) lassen des Weiteren eine ebenfalls zwingende Kennzeichnung des Zwecks zu: Er ist stets auf eine gewaltsame Schädigung ge­ richtet. Dieser dem Angriff immanente Zweck der gewaltsamen Schädigung wiederum verlangt zwangsläufig die Bestimmung ihres Objekts, des Angriffsobjekts. Diese Finalität, d.h. diese Zweckbestimmtheit des bewaffneten Angriffs, ist das genaue Gegenteil naturgesetzlicher Kausalität, denn sie kann nur von menschlichem Bewusstsein initiiert, geplant und verwirklicht werden – natürlich unter Dienstbarmachung kausaler Abläufe wie z.B. der Detonation von Sprengkörpern oder der Auslösung aller sonstigen Schädigungsmittel. Bis zu diesem Punkt haben wir den Begriff des „bewaffneten Angriffs“ also ausschließlich über Merkmale analysiert, die ihm von seiner gewöhnlichen Wortbedeutung und seinem Sinn­ gehalt her zukommen – und zwar unbedingt, als eindeutige Kennzeichnung einer Tatsachenlage –, ohne dass wir bereits seine Verortung im Völkerrecht in den Blick genommen ha­ ben. Das Völkerrecht setzt nun an diesen Merkmalen in ihrer Gesamtheit sowie an einzelnen von ihnen an und regelt sowie begrenzt sie damit rechtlich. Beginnen wir mit der Gesamtheit, d.h. mit der Frage, unter welcher Voraussetzung ein bewaffneter Angriff überhaupt vom Völkerrecht erfasst wird. Die Antwort findet sich in der durch die UN-Charta garantierten inneren Souveränität, der Verfassungsautonomie des Staates. Soweit nämlich sämtliche Merkmale eines bewaffneten Angriffs – seine Initiierung, Pla­ nung und Verwirklichung – ausschließlich auf dem Hoheits­ gebiet des betroffenen Staates zu verzeichnen sind, verbleibt auch ihre rechtliche Bewältigung in der Verfassungsautonomie des Staates. Es ist in diesem Falle der Staat, der kraft seines Ge­ waltmonopols sicherstellt, dass auf seinem Hoheitsgebiet die Anwendung von Waffengewalt gegen seine Schutzgüter unter­ bleibt. Der Staat stellt dies sicher durch entsprechende Rege­ lungen seiner Rechtsordnung, die in der Regel von einem strik­ ten Kriegswaffenverbots- und Kontrollrecht über das Strafrecht bis zum verfassungsgemäßen Notstandsrecht reichen und die durchzusetzen der Staat bereit und imstande sein muss. Das Völkerrecht beeinflusst diese Wahrnehmung des staatlichen Gewaltmonopols über einschlägige Menschenrechte, über Mindestgarantien wie denen der gemeinsamen Art. 3 der vier Genfer Rotkreuz-Konventionen oder ihres 2. Zusatzprotokolls, nicht aber über das Selbstverteidigungsrecht nach Art. 51 der Charta, das hier nicht eingreift. Allenfalls kann über Art. 39 UN-Charta ein Tätigwerden des Sicherheitsrates zulässig sein.

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Erst und nur dann, wenn eines oder gar alle Merkmale des An­ griffs außerhalb der Verfassungsautonomie des betroffenen Staates, also in dem Bereich zwischen ihm und anderen Staa­ ten – im internationalen Bereich – auftreten, beginnt in Bezug auf die Legalisierung der reaktiven Gewalt der Wirkungsbereich des Völkerrechts. Der klare Fall eines bewaffneten Angriffs liegt vor, wenn ein Staat durch seine Organe Waffengewalt gegen das Hoheitsgebiet eines anderen Staates oder gegen dessen staats­ zugehörige mobile oder stationäre Einrichtungen anwendet, die sich völkerrechtsgemäß in staatsfreien Räumen befinden. Die auf Art. 51 UN-Charta gestützten Verteidigungsbündnisse definieren durchweg den bewaffneten Angriff auf diese und ähnliche Weise, wie etwa Art. 6 Nordatlantikvertrag beispiel­ haft zeigt.14 Jedoch hat dieser klare Fall des bewaffneten Angriffs eines Staates auf einen anderen Staat in den vergangenen zwei Jahr­ zehnten nur noch bei einem Bruchteil der bewaffneten Kon­ flikte vorgelegen, der durchweg unter einem Fünftel lag. Mehr als 80 Prozent waren dagegen asymmetrische oder, wie das Völkerrecht sie nennt, nicht-internationale bewaffnete Kon­ flikte, in denen Staaten jeweils nichtstaatlichen Konfliktpar­ teien gegenüberstanden.15 Infolgedessen hat sich, namentlich seit dem 11. September 2001, der Staatenpraxis und der Völker­ rechtswissenschaft mehrfach das Problem gestellt, ob der zur Selbstverteidigung berechtigende bewaffnete Angriff im Sinne von Art. 51 UN-Charta einen Staat als Angreifer voraussetzt oder ob auch der von einer nichtstaatlichen Konfliktpartei mit Waffengewalt geführte Angriff die Voraussetzung des Selbstver­ teidigungsrechts erfüllt.

3. Wer kann Angreifer sein? Zunächst eine negative Annäherung an die Lösung des Pro­ blems: Art. 51 spricht allein von einem „bewaffneten Angriff“, ohne damit einen Hinweis auf die völkerrechtliche Quali­ tät des Angreifers zu geben. Wäre Art. 51 eine gewöhnliche Vertragsvorschrift, würde zu prüfen sein, welche Bedeutung dem „bewaffneten Angriff“ im Zusammenhang mit sonsti­ gen die Gewaltanwendung betreffenden Normen der Charta zukommt. Dies würde methodisch zu dem in Art. 2 Nr. 4 ge­ regelten Verbot der Androhung oder Anwendung von Gewalt führen, das an die UN-Mitglieder, also an die Staaten, gerichtet ist. Daraus könnte gefolgert werden, dass nur Staaten, die das Gewaltverbot verletzen, Angreifer sein können. Doch verbietet die eingangs erläuterte Eigenart des Selbstverteidigungsrechts als vor und außerhalb der Charta existentes, der Staatlichkeit immanentes Recht, dieses Recht dadurch einzuschränken, 14 Art. 6 NAV: „Im Sinne des Artikel 5 gilt als bewaffneter Angriff auf eine oder mehrere der Parteien jeder bewaffnete Angriff ... auf das Gebiet eines dieser Staaten in Europa oder Nordamerika ... (und) auf die Streitkräfte, Schiffe oder Flugzeuge, wenn sie sich in oder über diesen Gebieten ... oder wenn sie sich im Mittelmeer oder im nordatlantischen Gebiet nördlich des Wendekreises des Krebses befinden.“ 15 Deshalb hält z.B. H. Münkler, Die neuen Kriege, 2. Aufl., 2005, S. 240, den zwi­ schenstaatlichen Krieg für „ein historisches Auslaufmodell, und womöglich sind dies auch die daran gebundenen, weil wesentlich an Staaten adressier­ ten Normen des heutigen Völkerrechts“. Letztere Prognose wäre folgerichtig, wenn das einschlägige Völkerrecht trotz seiner weitgefassten Begriffe (indivi­ duelle und kollektive Selbstverteidigung, bewaffneter Angriff, etc.) nicht zu einer der Wirklichkeit angepassten Fortentwicklung und damit zur Selbster­ neuerung befähigt wäre.

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dass sich der angegriffene Staat nur gegen einen anderen Staat verteidigen darf, vergleichbaren Angriffen eines nichtstaatli­ chen Angreifers gegenüber aber (völker-)rechtlos ist. Zwar gibt es Hinweise darauf, dass man beim Abschluss der auf Art. 51 gestützten Verteidigungsbündnisse vornehmlich an den Staat als Angreifer gedacht hat, dies aber deshalb, weil damals of­ fensichtlich zuallererst der Staat für befähigt gehalten wurde, einen Angriff mit Waffengewalt zu führen. Man stellte im Üb­ rigen auf die zwischen Staaten übliche Dimension des Angriffs ab, um unbedeutende Zwischenfälle von vornherein auszuneh­ men. So führte die amtliche Begründung des U.S.-Senats zum Nordatlantikvertrag aus, die Worte armed attack „do not mean an incident created by irresponsible groups or individuals, but rather an attack by one state upon another.“16 Hier werden ge­ ringfügige Zwischenfälle aus dem Angriffsbegriff ausgeschlos­ sen, nicht aber Staaten als ausschließliche, sondern als „eher“ in Betracht kommende Angreifer qualifiziert. Gewichtiger ist die Position, die der IGH in seinem Gutachten zum israelischen Grenzzaun auf palästinensischem Gebiet ein­ nahm. Hier heißt es schlicht, Art. 51 UN-Charta erkenne die Existenz eines unveräußerlichen Selbstverteidigungsrechts im Falle eines bewaffneten Angriffs eines Staates gegen einen an­ deren Staat an. Israel habe jedoch nicht vorgetragen, dass die abzuwehrenden Angriffe einem Staat zuzurechnen seien.17 Im Kongo-Uganda-Fall verwies der IGH bestätigend auf diese Po­ sition.18 Im Grenzzaun-Fall widersprach die Richterin Higgins der Richtermehrheit in einem Sondervotum mit dem durch­ aus zutreffenden Argument, dass im Text des Art. 51 UN-Charta nichts zu finden sei, was das Selbstverteidigungsrecht nur auf den bewaffneten Angriff eines Staates beschränke.19 Der IGH ist in der Tat jegliche Begründung seiner in die Form einer schlich­ ten Behauptung gekleideten Position schuldig geblieben. Dabei hätte der Gerichtshof allen Anlass gehabt, angesichts der Staa­ tenpraxis, die jedenfalls nach dem 11. September 2001 allseits offenkundig war, mehr als eine derartige Behauptung aufzu­ wenden. Immerhin hatte der UN-Sicherheitsrat in den auf den Terrorangriff bezogenen Resolutionen 1368 und 137320 das „unveräußerliche“ Selbstverteidigungsrecht in Bezug genom­ men. Die Mitgliedstaaten der NATO sahen einhellig erstmals in der Geschichte der Militärallianz den Bündnisfall als gegeben an,21 der explizit einen bewaffneten Angriff im Sinne des Art. 51 UN-Charta voraussetzt. Doch abgesehen von der „9/11-Situation“, in der ein Eingrei­ fen des Selbstverteidigungsrechts und mithin das Vorliegen eines bewaffneten Angriffs angenommen worden ist, steht die unbegründete Behauptung des IGH im Grenzzaun-Fall im Wi­ derspruch zu der völkerrechtlichen Argumentation, die der Ge­ richtshof selbst im Nicaragua-Fall vertreten hat. Dort heißt es zum Selbstverteidigungsrecht wörtlich: „... the Charter, having 16 Siehe oben Fn. 5. 17 ICJ Rep. 2004, S.136 (194). 18 ICJ Rep. 2006, S. 1 (53 f). 19 ICJ Rep. 2004, S. 136 (215). 20 U.N.Doc.S/Res/1368 vom 12.09.2001; S/Res/1373 vom 28.09.2001. 21 Am 2.10.2001 stellte der gem. Art. 9 NAV zuständige Nordatlantikrat nach Ent­ scheidung der Mitgliedstaaten das Vorliegen des Bündnisfalls gem. Art. 5 NAV fest, wobei die Mitgliedstaaten diese Feststellung davon abhängig gemacht hatten, dass der Terrorangriff auf das WTC von außen verursacht worden sei. Dies wurde auf Grund der Beteiligung des Netzwerkes Al-Qaida als vorliegend erachtet.

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itself recognized the existence of this right, does not go on to regulate directly all aspects of its content ... It cannot therefore be held that Article 51 is a provision which subsumes and su­ pervenes customary international law.“22 Wenn es aber so ist, dann hätte der IGH zumindest einen Blick auf die Staatenpra­ xis werfen müssen, bevor er im Grenzzaun-Fall die beiläufige Behauptung von der vorauszusetzenden Staatseigenschaft des Angreifers aufstellte. Die bisher gründlichste Untersuchung der Staatenpraxis hat Gregor Wettberg mit seiner 2007 veröffentlichten Dissertation „The International Legality of Self-Defense Against Non-Sta­ te Actors“ vorgelegt.23 Der Autor gelangt zu dem umfassend und überzeugend begründeten Ergebnis, dass nichtstaatliche Verbandseinheiten, die zwischenstaatlich handeln und fähig sind, einen bewaffneten Angriff von der in Art 51 UN-Charta herkömmlich erfassten Größenordnung durchzuführen, damit als Urheber eines solchen Angriffs folgerichtig das völkerrecht­ liche Selbstverteidigungsrecht auf Seiten des angegriffenen Staates auslösen können. Der polnische Völkerrechtler Jerzy Kranz gelangt in seiner bereits zitierten, soeben erschienenen Schrift nach zutreffender Analyse u.a. der Sicherheitsratspraxis zum gleichen Ergebnis.24 Die von mir im Vorigen entwickelte Kennzeichnung des Angriffs als eines finalen Begriffs, der über Initiierung, Planung und Durchführung durch den Zweck der gewaltsamen Schädigung des Angegriffenen bestimmt ist, ent­ spricht ebenfalls diesem Ergebnis. Aus der Zweckbestimmtheit des Angriffs aber folgt ein Weiteres: Wird richtigerweise hinsichtlich des letzten Angriffselements auf den Angegriffenen und die diesen treffende gewaltsame Schädigung abgestellt, dann ist es nicht Aufgabe juristischer Akribie, darüber zu rechten, ob die Waffe oder die Waffen, mit denen der Angriff geführt wird, typische „militärische“ Waffen sind, mit denen üblicherweise reguläre Streitkräfte von Staaten ausgerüstet sind, oder ob es sich zumindest um „militärähn­ liche“ Waffen oder aber um derartigen Waffen in ihrer großfor­ matigen Wirkung gleiche Mittel handeln muss. Für eine solche feinsinnige Ausdifferenzierung gibt die UN-Charta keinerlei Anhaltspunkte. Wer in einem bewaffneten Angriff nicht ein Naturereignis sehen will, sondern wirklichkeitsgerecht eine stets von Menschen initiierte, geplante und durchgeführte Ge­ waltaktion zur Schädigung anderer – einem Staat zugehöriger – Menschen, der wird nicht auf das (militärische oder nicht­ militärische) Gewaltinstrument, sondern auf die Dimension seiner gewaltsam schädigenden Wirkung abstellen müssen. Dass beispielsweise der Angriff eines Staates mittels des Abwurfs einer Tonnen-Bombenlast auf einen Großflughafen zweifelsfrei einen bewaffneten Angriff darstellt, wogegen der Einsatz der gleichen Sprengstofflast gegen ein gleiches Ziel mit einem zivi­ len Frachtflugzeug durch einen einer internationalen Terroror­ ganisation zugehörigen Selbstmordpiloten kein zur Selbstver­ teidigung berechtigender bewaffneter Angriff sein soll, würde den Kern der Selbstverteidigung als ein der Staatlichkeit imma­ nentes Recht zur Abwehr eines bewaffneten Angriffs von außen 22 ICJ Rep. 1986, S.14 (94). 23 G. Wettberg, The International Legality of Self-Defense Against Non-State Ac­ tors. State Practice from the U.N. Charter to the Present, European University Studies Vol. 4623, 2007, passim, insbes. zusammenfassend S. 228. 24 Siehe oben Fn. 8, S. 62.

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verfehlen. Eine solche Auffassung wäre ein Paradebeispiel da­ für, wie juristische Auslegungskunst zuweilen der Wirklichkeit enteilt oder vor ihr die Augen verschließt, so dass geltendes Recht die Wirklichkeit nicht mehr zu erfassen vermag. Gerade solche und ähnliche Folgen sollten nicht aus unserem Blickfeld geraten, wenn das Selbstverteidigungsrecht auf die Abwehr allein eines angreifenden Staates beschränkt wird. Ein international aktiver nichtstaatlicher Angreifer initiiert, plant und führt seinen Angriff nie ohne Nutzung irgendeines staatlichen Hoheitsgebiets. Erfolgt dies mit Duldung der dort zuständigen Staatsorgane, dann könnte der angegriffene Staat den „Gastgeber-Staat“ des nichtstaatlichen Angreifers zwar der völkerrechtswidrigen Intervention oder sogar eines Verstoßes gegen das Gewaltverbot bezichtigen, was zur völkerrechtlichen Verantwortlichkeit, d.h. zur Haftung des Gastgeber-Staates mit den Rechtsfolgen der Wiedergutmachung und Genugtuung führen würde.25 Der angegriffene Staat könnte sich gegenüber dem Gastgeber-Staat aber nicht auf das Selbstverteidigungsrecht berufen und damit auch keine militärischen Gegenmaßnah­ men gegen den Gastgeber-Staat richten. Der UN-Sicherheitsrat und die NATO-Staaten sind dieser Auffassung seinerzeit gegen­ über dem von den Taliban beherrschten Afghanistan nicht ge­ folgt. Die Beschränkung des möglichen Angreifers auf Staaten hätte zur Folge, dass jedwede international aktive Terroristen­ vereinigung sich nur um einen Gastgeber-Staat als „sicheren Hafen“ bemühen müsste, um vor der sofortigen militärischen Abwehrreaktion des angegriffenen Staates sicher zu sein.

4. Verhältnismäßigkeit der Selbstverteidigung Die Selbstverteidigung ist – wie jedes Recht schon kraft seiner Eigenart als sozialsteuerndes Verhaltensmuster – begrenzt. Diese Begrenzung ergibt sich aus dem Gebot, dass die Vertei­ digung notwendig und gegenüber dem bewaffneten Angriff verhältnismäßig sein muss. Der IGH hat die Verhältnismäßig­ keit der Selbstverteidigung wiederholt – vom Nicaragua-Fall bis zum Ölinsel-Fall – dahingehend gekennzeichnet, dass es sich um Maßnahmen handeln müsse, „which are proportional to the armed attack and necessary to respond to it“; dieses sei „a rule well established in customary international law“.26 Der Gerichtshof hat somit das Verhältnismäßigkeitsprinzip nicht aus dem Vertragsrecht der UN-Charta abgeleitet, sondern als gesichertes Gewohnheitsrecht angesehen, wobei es durchaus angängig ist, dieses Prinzip auch als im Charta-Text verankert zu sehen. Wenn nämlich nach Art. 51 das Selbstverteidigungs­ recht ausgeübt werden darf, bis der Sicherheitsrat die zur Wah­ rung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit erforderlichen Maßnahmen getroffen hat, dann folgt daraus bereits rechtslogisch, dass der angegriffene Staat über diese Erforder­ lichkeit mit seiner Gegenwehr auch nicht hinausgehen darf. Gesichert ist jedenfalls, dass Selbstverteidigung verhältnismä­ ßig gegenüber dem bewaffneten Angriff zu sein hat. 25 Hierzu K. Ipsen, Völkerrecht, 5. Aufl., 2004, § 40 Rdnr. 15-17. 26 So z.B. ICJ Rep. 1986, S. 14 (94); 2003, S. 161 (196 f).

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II. Die verfassungsrechtliche Dimension des Verteidigungsbegriffs Wenden wir uns nun der Frage zu, was „Verteidigung“ in un­ serem Grundgesetz bedeutet. Der Begriff „Verteidigung“ findet sich in den Artikeln 73 Nr. 1, 79 Abs. 1 sowie 87a Abs.1 und 2 GG. Die beiden ersten, im VII. Abschnitt „Gesetzgebung des Bundes“ verorteten Vorschriften haben hinsichtlich des Vertei­ digungsbegriffs als Schlüsselbegriff für die bewaffnete Abwehr äußerer Angriffe kaum je ein besonderes wissenschaftliches In­ teresse erweckt, dafür umso mehr die beiden Absätze des Art. 87a, die sich auf Zweck und Einsatz der deutschen Streitkräfte beziehen. Art. 87a, der seine geltende Fassung erst im Rahmen des verfassungsändernden Gesetzes zur Notstandsverfassung von 1968 erhalten hat, enthält mit seiner Qualifizierung der Bundeskompetenz einer Aufstellung von Streitkräften „zur Verteidigung“ und seiner ausdrücklichen Zweckbestimmung ihres Einsatzes „zur Verteidigung“ gleich eine doppelte verfas­ sungsrechtliche Absicherung der Bundesrepublik dagegen, in die Nähe des Angriffskriegsverbots gemäß Art. 26 GG zu gera­ ten. Das Verbot des Angriffskriegs ist die eine Schranke, wel­ che die Verfassung der Verteidigung setzt. Der aus dem Rechts­ staatsprinzip abgeleitete Verhältnismäßigkeitsgrundsatz ist die andere Schranke. Insoweit besteht jedenfalls von der Grund­ konstruktion her die Übereinstimmung von Verfassung und Völkerrecht. Diesen Befund haben Teile des einschlägigen ver­ fassungsrechtlichen Schrifttums lange nicht beachtet, wofür die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zumindest mitursächlich war.

1. „Verteidigung“ in der Rechtsprechung des BVerfG Wenn es im verfassungsrechtlichen Schrifttum um den Nach­ weis geht, was das BVerfG zum Begriff der „Verteidigung“ gesagt hat, dann findet sich zumeist eine Zitatenkette, die vom 28. bis zum 69. Band der Entscheidungssammlung des Gerichts reicht. Wer den Feststellungen des Gerichts nachgeht, der trifft unter den angegebenen Fundstellen auf Aussagen zur grundgesetz­ lichen Entscheidung für die „militärische Verteidigung“,27 zur „militärischen Landesverteidigung“,28 zur „Verteidigung gegen bewaffnete Angriffe“ als Zweck der Streitkräfte sowie zur Ge­ währleistung einer „funktionstüchtigen Verteidigung“ im Rah­ men bestehender Bündnisverpflichtungen29 und schließlich sogar zur „wirksamen militärischen Landesverteidigung“.30 Diese Aussagen erfolgten allerdings überwiegend im Rahmen von Entscheidungen, bei denen es schwerpunktmäßig um andere Verfassungsprobleme als um den Verteidigungsbegriff ging – die ersten Entscheidungen betrafen übrigens Probleme des Grundrechts der Verweigerung des Kriegsdienstes mit der Waffe nach Art. 4 Abs. 3 GG. Deshalb war das Gericht von der Sache her nicht dazu aufgerufen, über die zitierten kurzen Fest­ stellungen hinaus Grundlegendes zum verfassungsrechtlichen Verteidigungsbegriff auszuführen. Eben deshalb hätte an sich 27 BVerfGE 28, 243 (261). 28 BVerfGE 48, 127 (159). 29 BVerfGE 48, 127 (160). 30 BVerfGE 69, 1 (21).

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auch das Schrifttum keinen Anlass gehabt, einen Zugang zum Verteidigungsbegriff über diese Wendungen zu suchen. In der Folgezeit erhielt das BVerfG jedoch mehrfach die Chan­ ce, sich eingehend mit den für die Verteidigung der Bundes­ republik Deutschland einschlägigen Vorschriften des Grund­ gesetzes auseinanderzusetzen. Dies galt insbesondere für die Entscheidungen über verfassungsrechtliche Probleme im Zu­ sammenhang mit der Stationierung nuklearer und chemischer Kampfmittel der USA auf deutschem Hoheitsgebiet 198431 und 1987.32 Beide Entscheidungen enthalten indessen keine klären­ den geschweige denn grundlegende Ausführungen zum Ver­ teidigungsbegriff. Überhaupt ist die verteidigungsbezogene Rechtsprechung des BVerfG wie auch die Wehrverfassung des GG selbst derart auf die Bündnissituation konzentriert, in die die Bundesrepublik seit ihrer Rekonstituierung hineingewach­ sen war, dass dies den Zugang zu einer ebenso umfassenden wie tiefgehenden Analyse der Verteidigung als immanentes Element der Staatlichkeit jedenfalls auf der Verfassungsebene verhinderte.33 Dies gilt insbesondere für die Leitentscheidung des BVerfG zum Außeneinsatz der deutschen Streitkräfte, für die AWACS-, Soma­ lia- und Adria-Entscheidung vom 12. Juli 1994.34 Obwohl das Gericht jeglichen Außeneinsatz deutscher Streitkräfte – auch den zur individuellen und kollektiven Selbstverteidigung – an eine aus dem GG abgeleitete, grundsätzlich vorher einzuho­ lende Zustimmung des Bundestags band, wurde wiederum die (hier sich geradezu aufdrängende) Gelegenheit versäumt, etwas dazu auszuführen, was dieser nunmehr souveräne Staat im Rahmen seiner Völkerrechtsbindung unter Selbstverteidigung versteht. Schon in der ungewöhnlich zeitaufwendigen münd­ lichen Verhandlung zeigte sich kein Interesse des erkennenden Senats in dieser Richtung. Ich habe an diesem Verfahren als Prozessbevollmächtigter der Bundesregierung teilgenommen und kann deshalb aus Erfahrung und mit großer Überzeugung sagen: Ich halte das Urteil im Ergebnis, d.h. in Bezug auf den Parlamentsvorbehalt für den Außeneinsatz, für völlig richtig, die Begründung dagegen für misslungen. Dies im Einzelnen auszuführen, würde den thematischen Rahmen meiner Aus­ führungen sprengen.35 Ich will deshalb unter Inkaufnahme einer in der Kürze zumeist liegenden Vergröberung sagen: Der Senat beschäftigte sich in der mündlichen Verhandlung bei­ nahe mehr damit, was die Bundeswehr darf, als damit, was die Bundesrepublik Deutschland darf, wenn sie vor der Frage steht, Waffengewalt anwenden zu müssen. Auch die drei neueren Entscheidungen des BVerfG, die Vertei­ digungsbezüge enthalten, haben das dargelegte Defizit nicht ausgeglichen: In seinem Urteil zum Luftsicherheitsgesetz vom 15. Februar 2006 streifte das Gericht die Möglichkeit, dass die World-Trade-Center-Situation ja auch einen Angriff von au­ ßen als Beginn oder Teil eines bewaffneten Konflikts darstellen 31 BVerfGE 68, 1. 32 BVerfGE 77, 170. 33 Näher K. Ipsen, Verfassung und Verteidigung – Zur sicherheitsbezogenen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, FS F.E. Schnapp, 2008, S. 125 ff. 34 BVerfGE 90, 286; ausführlich zu dieser Leitentscheidung K. Dau/G. Wöhr­ mann (Hrsg.), Der Auslandseinsatz deutscher Streitkräfte – Eine Dokumenta­ tion des AWACS-, des Somalia- und des Adria-Verfahrens vor dem Bundesver­ fassungsgericht, 1996. 35 Siehe K. Ipsen, oben Fn. 33. S.131 ff.

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könnte, mit einem knappen, beiläufigen Hinweis darauf, dass die umstrittene Vorschrift des LuftSiG einen „nichtkriege­ rischen Luftzwischenfall“ voraussetze bzw. Streitkräfteeinsätze „nichtkriegerischer Art“ vorsähe.36 Das Gericht vermied damit sogar die Verwendung hier gebotener Völkerrechtsbegriffe. Die Entscheidung zum erweiterten ISAF-Mandat vom 3. Juli 2007 veranlasste das Gericht zwar zu einem Hinweis darauf, dass sich die Operation Enduring Freedom in Afghanistan auf Art. 51 UN-Charta berufen hätte, wovon das ISAF-Mandat unabhängig sei, wiewohl es vor dem Hintergrund der Selbstverteidigung zu sehen sei, aber eine Prüfung der Berufung auf das Selbstverteidi­ gungsrecht sei nicht geboten.37 Und schließlich hätte es in der AWACS/Türkei-Entscheidung vom 7. Mai 200838 nahe gelegen, etwas zur kollektiven Selbstverteidigung zu sagen, was indessen unterblieben ist.

2. Positionen des jüngeren Schrifttums Das Vakuum, das mithin das BVerfG hinsichtlich des verfas­ sungsrechtlichen Verteidigungsbegriffs zugelassen hat, ist – wie in derartigen Fällen üblich – mit unterschiedlichen Meinungen vom Schrifttum ausgefüllt worden, wobei im Weiteren vorwie­ gend auf das einschlägige Kommentar-Schrifttum der jüngs­ ten Zeit Bezug genommen sei. So wird unter „Verteidigung“ im Sinne des GG im Anschluss an die eher beiläufigen Feststel­ lungen des BVerfG in erster Linie die militärische Landesvertei­ digung zur Abwehr von bewaffneten Angriffen verstanden.39 Darüber hinaus müsse die „Bündnisverteidigung“ im Sinne des Nordatlantikvertrags und die kollektive Selbstverteidigung gemäß Art. 51 UN-Charta in den Verteidigungsbegriff einge­ schlossen sein. Lediglich angemerkt sei, dass diese Zweiteilung nichts bringt, weil die Bündnisverteidigung stets kollektive Verteidigung ist. Einengend wird dagegen vertreten, dass die verfassungsrechtlich zulässige Verteidigung, wenn sie mehr als „Landesverteidigung“ ist, zu dieser zumindest einen besonde­ ren Bezug wie etwa durch ein Bündnis haben müsse.40 Dass sich dies aus dem Grundgesetz auch nur ableiten lässt, ist allerdings nicht ersichtlich. Weiterhin vertreten wird nach wie vor, dass Angreifer nur ein Staat sein kann, ein bewaffneter Angriff in jedem Falle aber einem Staat zurechenbar sein müsse.41 Auch hierfür lässt sich im Grundgesetz keine überzeugende Herlei­ tung finden. Selbst Autoren, die eine Staatsqualität des Angreifers verfas­ sungsrechtlich nicht für erforderlich halten, öffnen für diese Qualifizierung des Angreifers wiederum eine Hintertür, indem sie einen „militärischen“ Angriff als Voraussetzung der Vertei­ 36 BVerfGE 115, 118 (153, 157). 37 BVerfGE 118, 244 (267 f). 38 BVerfGE 121, 135. In dieser Entscheidung, führte das Gericht – missverständ­ lich – sogar aus, dass sich die Befugnis zum Waffeneinsatz auch ohne entspre­ chendes Mandat daraus ergeben könne, dass Selbstverteidigung erlaubt sei (S. 155). 39 So z.B. M. Allmendinger/A. Kees, „Störtebekers Erben“. Die Seeräuberei und der deutsche Beitrag zu ihrer Bekämpfung, NZWehrr. 2008, S. 60 (64), unter Berufung auf die oben (Fn. 28-32) zit. BVerfG-Entscheidungen. 40 Auf diese mögliche Abgrenzung verweist J. Kokott, in: Sachs (Hrsg.), Grund­ gesetz, 5. Aufl. 2009, Art. 87a, Rdnr. 21. 41 S. Schmahl, in: Sodan, Grundgesetz, 2009, Art 87a, Rdnr.7.

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digung verlangen42 und damit nicht berücksichtigen, dass das „Militär“ zwar kein deutscher Verfassungsbegriff, aber jeden­ falls in den gängigen europäischen Sprachen ein Sammelbe­ griff für die regulären Streitkräfte von Staaten ist. Sollte damit lediglich die Art des Angriffs beschrieben werden, ließe sich wiederum keine stützende Regelung in der Verfassung finden, es sei denn, man wolle dafür Sorge tragen, dass die zur Vertei­ digung einsetzbare Bundeswehr auch einen adäquaten Gegner erhält, was indes auch nicht grundgesetzlich zu begründen wäre. Weitere Unterscheidungsversuche wie die zwischen Ter­ ritorialverteidigung und Personalverteidigung seien nur der Vollständigkeit halber erwähnt. Auch sie lassen sich nicht dem Grundgesetz entnehmen. In jüngster Zeit mehren sich die Stimmen, die den verfassungs­ rechtlichen Begriff der Verteidigung durch das Angriffskriegs­ verbot des Art. 26 GG als begrenzt ansehen und ansonsten auf das verweisen, was gemäß Art. 51 UN-Charta völkerrechtlich erlaubt ist.43 Ob dies einer wachsenden Tendenz der Lehre entspricht, lässt sich angesichts des traditionell restriktiv ver­ standenen Verteidigungsbegriffs noch nicht absehen, ist doch die Schlüsselentscheidung des BVerfG vom 12. Juli 1994 nicht etwa ergangen, weil die Antragsteller des Verfahrens den vom Gericht eingeführten Parlamentsvorbehalt erreichen wollten, sondern weil sie festgestellt wissen wollten, dass der Bundes­ wehreinsatz „out of area“, d.h. außerhalb des NATO-Gebiets, verfassungswidrig sei. Mit diesem – völkerrechtlich ohnedies unerheblichen – Argument hat sich die Bundesrepublik trotz ihrer UN-Mitgliedschaft seit 1973 jahrelang von internationa­ len Streitkräfteeinsätzen ferngehalten. Ein inhaltsgleiches Verständnis des verfassungsrechtlichen und des völkerrechtlichen Verteidigungsbegriffs würde die Bun­ desrepublik keinesfalls – wie hier und dort von den früheren Vertretern des vorgenannten „Verfassungsarguments“ befürch­ tet werden mag – irgendwelchen sicherheitspolitischen Pres­ sionen zum Streitkräfteeinsatz aussetzen, denn die kollektive Selbstverteidigung, um die es in diesem Zusammenhang nur gehen kann, ist gemäß Art. 51 UN-Charta ein Recht, aber keine Pflicht des Staates. Lediglich angemerkt sei, dass die Bündnis­ pflichten für den Angriffsfall im Nordatlantikvertrag wie auch im EU-Vertrag in der Lissabonner Fassung nicht über die von den Vertragsparteien zu entscheidende Wahrnehmung des Rechts zur kollektiven Selbstverteidigung hinausgehen. Doch selbst bei den Autoren, die neuerdings den verfassungs­ rechtlichen und den völkerrechtlichen Begriff gleichstellen, lässt zum Teil die Begründung zu wünschen übrig. So wird un­ ter Berufung auf das BVerfG vom Gebot der völkerrechtskon­ formen Auslegung des Verteidigungsbegriffs der Verfassung gesprochen,44 wobei unberücksichtigt bleibt, dass das BVerfG den höheren Rang des Verfassungsrechts keineswegs in Abre­ de gestellt hat, sondern zutreffend lediglich von einer Abstim­ 42 So z.B. M. Baldus, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG III, 2005, Art. 87a, Rdnr. 47, der Staatsqualität des Angreifers nicht für erforderlich hält, jedoch einen „in seiner Art und Wirkung als militärähnlich“ einzustufenden Angriff nicht genügen lässt, so Rdnr. 48; siehe auch V. Epping, Beck’scher Online-Kommen­ tar, 2009, Art. 87a BII5. 43 So M. Baldus, oben Fn. 42, Rdnr. 47;V. Epping, oben Fn.43; W. Heun, in: H. Dreier (Hrsg.), Grundgesetz-Kommentar, Bd. III, 2. Aufl. 2008, Art. 87a, Rdnr. 11; J. Kokott, oben Fn. 40, Rdnr. 9 ff, insbes. 13. 44 Siehe z.B. Baldus, ebd., Rdnr. 41.

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mung des Verfassungsrechts mit dem Völkerrecht gesprochen und Letzterem nur die Funktion einer „Auslegungshilfe“ für das Verfassungsrecht zuerkannt hat.45

3. Verteidigung als allgemeine Regel des Völkerrechts i.S. Art. 25 GG Das völkerrechtliche Recht der individuellen und kollektiven Selbstverteidigung muss indessen nicht auf die bloße Rolle ei­ ner Hilfe für die Auslegung der Verfassung reduziert werden. Das in Art. 51 UN-Charta enthaltene unveräußerliche Recht stellt unbestritten und unbestreitbar eine allgemeine Regel des Völkerrechts im Sinne des Art. 25 GG dar, die in unserer Rechts­ ordnung mit Vorrang vor den Bundesgesetzen gilt. Das steht ausdrücklich in dieser Verfassungsnorm. Gemäß Art. 20 Abs. 3 GG ist die vollziehende Gewalt an Gesetz und Recht gebun­ den, also auch die Bundesregierung, wenn sie die deutschen Streitkräfte zur individuellen oder kollektiven Selbstverteidi­ gung einsetzen will – selbstverständlich mit Zustimmung des Bundestags. Wer also dem verfassungsrechtlichen Verteidi­ gungsbegriff einen anderen – erweiterten oder engeren – Inhalt beimessen will als über Art. 25 GG in unsere Rechtsordnung aufgenommen, der muss diesen Nachweis aus der Verfassung selbst antreten, und zwar mit Argumenten, deren Gewicht dem Vorrang dieser Regel des allgemeinen Völkerrechts vor unseren Gesetzen entspricht. Dass ein solcher Nachweis einem der Pro­ tagonisten eines engeren Verteidigungsbegriffs gelungen ist, sehe ich bislang nicht. Ich halte daher die inhaltliche Gleich­ setzung des verfassungsrechtlichen und des völkerrechtlichen Verteidigungsbegriffs für zutreffend.

III. Zusammenfassung Lassen Sie mich nun in sieben Punkten zusammenfassen: 1. Die individuelle und kollektive Selbstverteidigung ist ein Recht, das von der UN-Charta nicht begründet, sondern von ihr als der Staatlichkeit immanent vorausgesetzt und als solches von der Charta anerkannt und bewahrt wird. 45 BVerfGE 111, 307 (317).

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2. Der bewaffnete Angriff als Voraussetzung der Selbst­ verteidigung ist ein finaler Begriff, der die Initiierung, Planung und Durchführung einer gewaltsamen Aktion mit dem Zweck der Schädigung des Angegriffenen beinhaltet, wobei eins oder mehrere dieser Elemente im zwischenstaatlichen Bereich zu verzeichnen sein müssen, denn staatsinterne Gewaltanwendung hat der souveräne Staat gemäß seiner Rechtsordnung zu bewältigen. 3. Angreifer kann ein Staat oder eine nichtstaatliche Verbandseinheit sein, die Angriffsfähigkeit besitzt und durch einen entsprechenden Gewaltakt nachweist. 4. Die Verteidigung muss notwendig und verhältnismäßig in Bezug auf den bewaffneten Angriff sein. 5. Der Verteidigungsbegriff des Grundgesetzes ist verfas­ sungsimmanent durch das Angriffskriegsverbot und durch das aus dem Rechtsstaatsgrundsatz folgende Verhältnismäßigkeitsprinzip begrenzt. Weitergehende Verengungsversuche der Lehre finden keine hinreichenden Ansatzpunkte in der Verfassung. 6. Das individuelle und kollektive Selbstverteidigungsrecht ist eine allgemeine Regel des Völkerrechts im Sinne des Art. 25 GG und ist damit ein Bestandteil unserer Rechtsordnung, der den Gesetzen vorgeht. Ein demgegenüber engerer verfassungsrechtlicher Verteidigungsbegriff würde eine gleichgewichtige Argumentation verlangen, wie sie bisher nicht entwickelt worden ist. 7. Die Bundesregierung ist gemäß Art. 20 Abs. 3 GG an das durch Art. 25 GG in unsere Rechtsordnung einbezogene Verteidigungsrecht gebunden, wenn sie vorbehaltlich der Zustimmung des Bundestags die Streitkräfte zur individuellen oder kollektiven Selbstverteidigung einsetzen will. Ich habe mit einigen Worten zu Dieter Lutz begonnen und möchte mit einigen Worten von Dieter Lutz schließen, die sich in einem Beitrag finden, den er mir zum 65. Geburtstag gewidmet hat46 und die als Mahnung über diesen meinen Aus­ führungen stehen sollten: „Angriff und Verteidigung dürfen nicht zu Siegerdefinitionen verkommen.“ 46 D.S. Lutz, Von Siegerdefinitionen und „Dirty Secrets“, zweifelsfreier Gewißheit und einseitiger Parteinahme. Anmerkungen zum Kosovo-Krieg der NATO, in: FS K. Ipsen, 2000, S. 265 (274).

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Gründung des Nachwuchs-Netzwerks „Privatisierung von Sicherheit“ Daniel Heck 1. Einführung Die Präsenz privater Militär- und Sicherheitsunternehmen vor allem in Konflikt- und Postkonfliktsituationen ist ein seit Jahrzehnten bekanntes und an Bedeutung zunehmendes Phä­ nomen. Während aber Lobby-Vereinigungen wie die IPOA (In­ ternational Peace Operations Association) oder BAPSC (British Association of Private Security Companies) die Vorteile des Einsatzes dieser Unternehmen professionell zu vermitteln wis­ sen, ist eine kritische wissenschaftliche Auseinandersetzung in Deutschland und auch in der Schweiz erst auf einigen Gebieten fortgeschritten und das öffentliche Bewusstsein für die mit der Entwicklung verbundenen konkreten Probleme nur in gerin­ gem Maße ausgeprägt. Ausgehend von der Annahme, dass ein interdisziplinärer Austausch von zentraler Bedeutung ist, um die Bedingungen sowie vielfältigen rechtlichen und politischen Implikationen dieses Phänomens zu verstehen und zu erklären, hat sich im Juli 2009 auf Initiative von Andrea Schneiker und Željko Branovi´c das Nachwuchs-Netzwerk „Privatisierung von Sicherheit“ gegründet.

2. Vorstellung des Netzwerks Das Netzwerk setzt sich aus jungen Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftlern zusammen, die sich aus unterschiedlicher Perspektive mit der Privatisierung von Sicherheit im interna­ tionalen Kontext auseinandersetzen. Ziel des Netzwerks ist es, eine interdisziplinäre Plattform für Nachwuchswissenschaftle­ rinnen und -wissenschaftler zu schaffen und damit auch eine bessere Sichtbarkeit für das Forschungsthema herzustellen. Im Rahmen des ersten gemeinsamen Treffens in Berlin wurden rechts-, sozial- und politikwissenschaftliche Arbeiten zum The­ ma vorgestellt und diskutiert. Chia Lehnardt (HU Berlin) ging zum Auftakt auf das anwend­ bare Völkerrecht ein. Nach humanitärem Völkerrecht können die Mitarbeiter privater Militär- und Sicherheitsunternehmen nur dann als zur Teilnahme an Kampfhandlungen berechtigte Kombattanten angesehen werden, wenn sie von einer Kon­ fliktpartei zu diesem Zweck beauftragt wurden. Eine Verant­ wortlichkeit des beauftragenden Staats kann sich entweder aufgrund einer Zurechnung des Verhaltens privaten Militär­ personals oder aufgrund einer pflichtwidrigen Nichtbeachtung der erforderlichen Sorgfalt (due diligence) ergeben. Ein weiteres, wenn auch nicht aus dem Privatisierungsphänomen selbst re­ sultierendes Problem ist das der extraterritorialen Anwendung der Menschenrechte.  �������������� Dazu bereits C. Lehnardt, Private military companies and state responsibility, in: S. Chesterman/C. Lehnardt (Hrsg.), From Mercenaries to Market, New York 2007, S. 139-157.

Ebenso aus völkerrechtlicher, aber auch aus verfassungsrecht­ licher Sicht untersucht Daniel Heck (FU Berlin) die Grenzen der Privatisierung militärischer Gewalt. Während das natio­ nale Recht mit dem Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs 4 GG verhältnismäßig konkrete Vorgaben macht, kann ein auf die innerstaatliche Ordnung einwirkendes Völkerrecht erst als in der Entwicklung angesehen werden. Dennoch finden sich auch hier konkrete Anhaltspunkte und essentielle Argumente dafür, dass die Ausübung militärischer Gewalt dem Staat vorbehalten bleiben sollte. Mit der „Democratic Control of Armed Forces“ beschäftigt sich Annina Bürgin vom Europainstitut der Universität Basel und betont hierbei die aus den drei Dimensionen der authority (rechtliche Kompetenzen), ability (Ressourcen zur Kontrollerle­ digung) und attitude (politischer Wille bzw. Einstellung gegen­ über Kontrollen) bestehende Verantwortung der Parlamente und fragt danach, wie die demokratische Kontrolle bezüglich der Verwendung von privaten Militär- und Sicherheitsunter­ nehmen gestärkt werden kann. Daniel Kramer (HU-Berlin) stellte sein Forschungsprojekt zu pri­ vaten Militär- und Sicherheitsunternehmen und Extraktions­ unternehmen in Prozessen der Sicherheitssektorreform vor, das anhand dreier Fallbeispiele die faktisch von Sicherheitsunter­ nehmen ausgeübten Funktionen und deren Zusammenwirken mit Extraktionsunternehmen untersuchen soll. Aus der Sicht der Entwicklungszusammenarbeit setzt sich Lukas Rüttinger (Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit) mit der Regulierung von privaten Militär- und Sicherheitsun­ ternehmen in Entwicklungsländern auseinander. Probleme ergeben sich vor allem durch die fehlende oder mangelhafte Kontrolle und Regulierung. Zudem scheinen private Militärund Sicherheitsunternehmen oft Teil größerer Probleme im Sicherheitssektor zu sein. So kann man etwa in Afghanistan beobachten, dass sich Milizen zu privaten Militärunternehmen umwandeln, um ihre Tätigkeiten zu „legitimieren“. „The Privatization Decision – Changing the military-civilian force mix“ lautete der Beitrag von Ulrich Petersohn (Chatham House, London), der vom rationalen und soziologischen In­ stitutionalismus ausgehend auf der einen Seite den globalen Trend zur Privatisierung, auf der anderen Seite hierbei zwischen einzelnen Staaten entstehende Varianzen untersucht. Insbe­ sondere historische und kulturelle Unterschiede führen dazu, dass das global zu beobachtende Phänomen der Privatisierung von Sicherheit in den Vereinigten Staaten und in Deutschland ungleich in Anspruch genommen wird. In einem zweiten Pro­ jekt untersucht Ulrich Petersohn darüber hinaus die Rolle von

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Heck,Gründung des Nachwuchs-Netzwerks „Privatisierung von Sicherheit“

privaten Sicherheitsunternehmen im Rahmen von „Counter­ insurgency“-Operationen. Auch Philipp Utesch (Universität Greifswald) beschäftigt sich mit der Privatisierungsentscheidung. Anhand einer Analyse der parlamentarischen Regulationsdiskurse in Südafrika, den Vereinigten Staaten und dem Vereinigten Königreich soll un­ tersucht werden, welche Einstellung die maßgeblichen Akteure zum militärischen Outsourcing haben und auf welche Weise ihre Sicht in die Praxis umgesetzt werden soll. Željko Branovi´c (FU Berlin, SFB 700) untersucht mithilfe quan­ titativer und qualitativer Analyseverfahren die Privatisierung der US-amerikanischen Außen- und Sicherheitspolitik. Entlang eines Transaktionskostenansatzes zeigt diese Arbeit auf, dass die strukturellen Veränderungen im internationalen System nach dem Ende des Ost-West-Konflikts die politischen Transaktions­ kosten in signifikantem Maße verändert haben, sodass Ausla­ gerungsverträge als eine effizientere Form der militärischen Ressourcenallokation angesehen wurden als die Bereitstellung dieser Leistungen in öffentlichen Institutionen. Zudem stell­ te er zwei weitere Projekte vor, zum einen die Private Security Database und zum anderen die Untersuchung von Security Governance in Räumen begrenzter Staatlichkeit. Abschließend wurde der in der Praxis besonders bedeutsame Bereich der Privatisierung von Sicherheit im Zusammenhang mit humanitärer Hilfe besprochen. Andrea Schneiker (Leibniz Universität Hannover), die ihre Dissertation zur Selbstregu­ lierung privater Sicherheitsunternehmen verfasst hat, unter­ sucht anhand von Experteninterviews die Zusammenarbeit humanitärer Organisationen mit privaten Sicherheits- und Militärunternehmen ebenso wie die Auswirkungen der Interak­  S. Cotton/M. Dunigan/U. Petersohn/M. Webber, Hired Guns: The Roles And Im­ plications of Armed Contractors in Operation Iraqi Freedom, Santa Monica and Arlington: RAND Corporation, im Erscheinen.  Zugänglich unter http://www.sfb-governance.de/teilprojekte/projektbereich_ c/c2/The_PSD/index.html.  A. Schneiker, Die Selbst- und Koregulierung privater Sicherheits- und Militär­ firmen, 2009.

tion im gemeinsamen Einsatzgebiet. Aus der Sicht der civil-military relations setzt sich Birthe Anders (King’s College London) mit dem Verhältnis von humanitären Organisationen und pri­ vaten Sicherheits- und Militärunternehmen auseinander. Ver­ schiedene Formen der Interaktion zwischen beiden Akteuren auf der institutionellen und persönlichen Ebene werden unter anderem am Fallbeispiel Afghanistan untersucht. Insgesamt lässt sich feststellen, dass die Beschäftigung mit der Privatisierung von Sicherheit im internationalen Zusam­ menhang facettenreich und der interdisziplinäre Austausch zu diesem Phänomen äußerst gewinnbringend ist. Von der Suche nach Gründen für die Privatisierung über deren recht­ liche Zulässigkeit und Einordnung bis hin zu weiterführenden Komplexen wie dem Einsatz zur Friedenssicherung und der Zusammenarbeit mit humanitären Hilfsorganisationen ist eine kritische Auseinandersetzung mit privaten Sicherheitsund Militärunternehmen vonnöten, um sich deren derzeitiger Rolle bei der Gewährleistung von Sicherheit bewusst zu werden und Kriterien für künftige Einsatzmöglichkeiten entwickeln zu können.

3. Ausblick Um den Austausch über die genannten und weiteren Pro­ blemstellungen zu intensivieren, findet Anfang Februar 2010 in Berlin der erste Workshop des Nachwuchs-Netzwerks „Pri­ vatisierung von Sicherheit“ statt. In regelmäßigen Abständen sollen Workshops mit inhaltlichen Schwerpunkten folgen, aus denen im Idealfall gemeinsame Konferenzbeiträge und Publi­ kationen hervorgehen. Das Netzwerk steht allen Nachwuchs­ wissenschaftlerinnen und -wissenschaftlern offen, die zum Gegenstandsbereich Privatisierung von Sicherheit forschen. Kontakt: [email protected] und zeljko.brano­ [email protected]

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NEUERSCHEINUNGEN Barbara Kauffmann 1. Themenschwerpunkt / Special focus topic

Systems, and Policy, Oxford

Bleischwitz, Raimund/Pfeil, Florian (Hrsg.), Globale Rohstoff­ politik. Herausforderungen für Sicherheit, Entwicklung und Umwelt, Baden-Baden (Nomos), 2009.

Youngs, Richard, Energy Se­

Braml, Josef et al. (Hrsg.), Weltverträgliche Energie­ sicherheitspolitik (Jahr­ buch Internationale Politik 2005/2006), München (Ol­ denbourg), 2008. Brauch, Hans Günther (u.a.) (Hrsg.), Facing Global Envi­ ronmental Change. Environ­ mental Human, Energy, Food, Health and Water Security Concepts, Berlin/Heidelberg (Springer), 2009. Delleker, Adrian/Gomart, Thomas (Hrsg.), Russian Energy Security and Foreign Policy, London (Routledge), 2009. Diwan, Parag (Hrsg.), Energy Security, New Delhi (Penta­ gon Energy Press), 2009. Dodds, Felix/Higham, An­ drew/Sher man, Ric hard (Hrsg.), Climate Change and Energy Insecurity. The Chal­ lenge for Peace, Security, and Development, London (Earth­ scan), 2009. Lee, James R.,Climate Change and Armed Conflict. Hot and Cold Wars, London (Rout­ ledge), 2009.

(Eolss Publishers), 2009. curity. Europe’s New Foreign Policy Challenge, London (Routledge), 2009.

2. Theorien internationaler Beziehungen / Inter­ national relations theory Ahlbrecht, Kathrin/Bendiek, Annegret/Meyers, Reinhard/ Wagner, Sabine, Konfliktrege­ lung und Friedenssicherung im internationalen System, Wiesbaden (Verlag für Sozial­ wissenschaften), 2009. Bjola, Corneliu, Legitimising the Use of Force in Internati­ onal Politics. Kosovo, Iraq and the Ethics of Intervention, London (Routledge), 2009. Harnisch, Sebastian/Maul, Hanns W./Schieder, Siefried (Hrsg), Solidarität und inter­ nationale Gemeinschaftsbil­

3. Völkerrecht und internationale Organi­ sationen – International law and organisations

Schlichte, Klaus, In the Sha­

Joyner, Daniel H., Internatio­ nal Law and the Proliferation of Weapons of Mass Destruc­ tion, Oxford (Oxford Univer­ sity Press), 2009.

2009.

Overhaus, Marco: Die deutsche NATO-Politik. Vom Ende des Kalten Krieges bis zum Kampf gegen den Terrorismus, Ba­ den-Baden (Nomos) 2009. Velickovic, Eva-Maria, Der ins­ titutionelle Wandel der KSZE/ OSZE nach dem Ende des OstWest-Konflikts. Formen und Wandel von Sicherheitsins­ titutionen in der internatio­ nalen Politik, Berlin u.a. (Lit), 2009. Verlage, Christopher, Responsi­ bility to Protect. Ein neuer An­ satz im Völkerrecht zur Ver­ hinderung von Völkermord, Kriegsverbrechen und Ver­ brechen gegen die Mensch­ lichkeit, Tübingen (Mohr Sie­ beck), 2009.

hungen, Frankfurt am Main/ New York (Campus), 2009. Sjoberg, Laura, Gender and International Security. Fe­ minist Perspectives, London (Routledge), 2009.

Marquina, Antonio (Hrsg.), En­ ergy Security – Visions from Asia and Europe, Houndsmill, Basingstoke, (Palgrave Mac­ millan), 2008.

Williamson, Myra, Terrorism,

Perovic, Jeronim/Orttung, Robert W./Wenger, Andreas (Hrsg.), Russian Energy Power and Fo­ reign Relations. Implications for Conflict and Cooperation, London (Routledge), 2009.

gate) 2009.

Yotova, Antoaneta (Hrsg.), Climate Change, Human

Frankfurt am Main/New York

War and International Law. The Legality of the Use of Force against Afghanistan in 2001, Farnham, Surrey (Ash­ Zangl, Bernhard, Auf dem Weg zu internationaler Rechts­ herrschaft? Streitbeilegung zwischen Politik und Recht. (Campus), 2009.

of Armed Groups, Frankfurt am Main/New York (Campus), Werz, Nikolaus (Hrsg.), Sicher­ heit, Baden-Baden (Nomos), 2009.

5. Europa / Europe Jahn, Egbert (Hrsg.), Nationa­ lismus im spät- und postkom­ munistischen Europa, BadenBaden (Nomos), 2009. Gamble, Andrew/Lane, David Stuart (Hrsg.), The European Union and World Politics. Consensus and Division, Ba­ singstoke (Palgrave Macmil­ lan), 2009. Holden, Patrick, In Search of Structural Power. EU Aid Poli­ cy as a Global Political Instru­ ment, Aldershot (Ashgate), 2009. Kaiser, Wolfram/Starie, Peter

dung. Beiträge zur Soziologie der internationalen Bezie­

dow of Violence. The Politics

4. Konflikte, Sicherheit und Militär / Conflict, security and armed forces Ehrhart, Hans-Georg/Pent­ land, Charles (Hrsg.), The Afghanistan Challenge. Hard Realities and Strategic Choices, Kingston, Ontario (Mcgill-Queen’s University Press), 2009. Genz, Christian, Die Privati­ sierung von Sicherheit und der Staat. Eine Untersuchung am Beispiel der Staaten USA, Kolumbien und Sierra Leone, Hamburg (Kovac), 2009. Mirow, Wilhelm, Strategic Cul­ ture Matters. A Comparison of German and British Milita­ ry Interventions since 1990. Münster (Lit), 2009.

(Hrsg.), Transnational Euro­ pean Union. Towards a Com­ mon Political Space, (Rout­ ledge), 2009. Karrass, Anne, Die EU und der Rückzug des Staates. Eine Ge­ nealogie der Neoliberalisie­ rung der europäischen Inte­ gration, Bielefeld (Transkript), 2009. Mayer, Sebastian: Europäische Sicherheitspolitik jenseits des Nationalstaats. Die In­ ternationalisierung von Prä­ ventions- und Interventions­ maßnahmen in NATO und EU, Frankfurt am Main/New York (Campus), 2009.

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NEUERSCHEINUNGEN

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6. Globale Fragen / Global issues Bayer, Michael (Hrsg.), Trans­ nationale Ungleichheitsfor­ schung. Eine neue Heraus­ forderung für die Soziologie, Frankfurt am Main/New York (Campus), 2009.

EIP;#J^[c[dÅ[_d[kdWX^d]_][ m_ii[diY^W\jb_Y^[7dWboi[

Lutz-Bachmann, Matthias/ Niederberger, Andreas (Hrsg.), Krieg und Frieden im Prozess der Globalisierung, Weilers­ wist (Velbrück Wissenschaft), 2009. Take, Ingo (Hrsg.): Legitimes Regieren jenseits des Natio­ nalstaates. Unterschiedliche Formen von Global Gover­ nance im Vergleich, BadenBaden (Nomos) 2009. 7. Sonstiges / Miscellaneous Chetrit, Sami Shalom, Intra-Je­ wish Conflict in Israel. White Jews, Black Jews, (Routledge), 2009. Münkler, Herfried/Hacke, Jens (Hrsg.), Strategien der Visua­ lisierung. Verbildlichung als Mittel der politischen Kom­ munikation, Frankfurt am Main/New York (Campus), 2009. Senn, Martin, Wolves in the Wood. The Rogue State Con­ cept from a Constructivist Perspective, Baden-Baden (Nomos), 2009. Von Lingen, Kerstin (Hrsg.), Kriegserfahrung und natio­ nale Identität in Europa nach 1945. Erinnerung, Säube­ rungsprozesse und nationales Gedächtnis, Paderborn (Schö­ ningh), 2009.

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A N N O TAT I O N E N Erhard Denninger, Prävention und Freiheit, Baden-Baden (Nomos), 2008. Der Band beruht auf einem Vortrag zum Gesamtthema „Der Umbau des Rechts­ staats“ und beschreibt in fünf Kapiteln die deutschen und europäischen Grund­ rechte, die in den letzten Jahren z.B. zur Bekämpfung von Terrorismus geändert wurden oder werden sollten. Dabei wird unter anderem die Frage behandelt, un­ ter welchen Umständen sich der freiheit­ liche Rechtsstaat zu einem autoritären „Präventionsstaat“ wandelt, in dem be­ reits der Verdacht auf kriminelle Hand­ lungen in naher Zukunft ausreicht, um juristische Sanktionen zu rechtfertigen.

Sebastian Weber, Europäische Terrorismusbekämpfung. Das Strafrecht als Integrationsmodell der Europäischen Union. Hamburger Studien zum Europäischen und Internationalen Recht, Band 50, Berlin (Ducker & Humblot), 2008. Die terroristischen Anschläge der vergan­ genen Jahre ließen die Verletzlichkeit von Staaten und Zivilgesellschaften deutlich werden. Auch deshalb hat die Integration des Strafrechts im Rahmen der EU eine beachtliche Dynamik erhalten. Dies er­ läutert Sebastian Weber anhand der jus­ tiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen der EU, die sich als vielversprechendes Modell vertiefter überstaatlicher Koo­ peration erweist. Dabei geht er auch auf die Problematik ein, dass bürgerliche Freiheitsrechte mit einer effektiven Straf­ verfolgung in Einklang gebracht werden müssen. Die Dissertation richtet sich in erster Linie an das Fachpublikum.

Nikolaus Werz (Hrsg.), Sicherheit. Veröffentlichungen der Deutschen Gesellschaft für Politikwissenschaft, Band 26, Baden-Baden (Nomos), 2009. Das vorliegende Buch beschäftigt sich mit dem zentralen politischen Thema des 21. Jahrhunderts – der inneren und äußeren Sicherheit. In den Beiträgen wer­ den innenpolitische, internationale und ideengeschichtliche Aspekte der aktu­ ellen Sicherheitsrisiken wie Terrorismus, Bundeswehreinsätze im Ausland, Ener­ gieversorgung, Migration und die Rolle der Geheimdienste untersucht.

Eberhard Sandschneider behandelt die tiefgreifenden Veränderungen, die der Begriff Sicherheit im Laufe des letzen Jahrhunderts erlebt hat. Der Autor be­ schreibt fünf Trends, die eine Heraus­ forderung für die westliche Welt in den nächsten Jahrzehnten darstellen wer­ den. Unter anderem werden die Auswir­ kungen der Globalisierung, des interna­ tionalen Terrorismus, die zunehmenden strategischen und wirtschaftlichen Dif­ ferenzen in der transatlantischen Part­ nerschaft oder der Verlust der Attrakti­ vität der westlichen Werte in der Welt beleuchtet. Weiterhin stellt der Verfasser die Strukturen der globalen Weltordnung dar, wie sie zunehmend miteinander in Konflikt geraten und dabei in Zukunft zu weitreichenden Veränderungen der glo­ balen Strukturen führen werden. Joachim Krause beschäftigt sich mit dem Problem der Nuklearwaffenproliferati­ on. Während in der Wissenschaft Einig­ keit darüber herrsche, dass das nukleare Nichtverbreitungsregime in einer Krise steckt, seien ihre Gründe umstritten. Die Erklärungsansätze der liberalen und strategischen Rüstungskontrollschulen sowie des strukturellen Realismus werden vom Autor ausführlich dargestellt. Es wird genau auf die Ursachen für den Erfolg und die Krise des Nichtverbreitungsregimes eingegan­ gen. Schließlich wird die Rolle Deutsch­ lands als einer der zentralen Akteure in der internationalen Nichtverbreitungsdi­ plomatie dargestellt. Die Bundesrepublik, so Krause, müsse zum Vorreiter einer sta­ bileren Balance mit weniger Angriffssys­ temen zwischen den USA und Russland werden. Die deutsche Diplomatie sollte beispielsweise die Rolle der kollektiven Sicherheit bei der Auseinandersetzung mit den Herausforderern der internatio­ nalen nuklearen Ordnung wie dem Iran stärken und eine aktivere Position bei der Bekämpfung des illegalen Handels mit nuklearen Materialien einnehmen. Danko Knothe liefert einen Beitrag zur Energiesicherheit. Dabei beschreibt der Autor zuerst die Gründe für die Renais­ sance des Themas Energiesicherheit in der modernen Welt. Im Kapitel „Kom­ plexe Interdependenz, Marktmechanis­ men und Energiesicherheit“ warnt der Autor vor einer Überschätzung der stra­ tegischen Bedeutung von Rohstoff- und Energieproblemen und ruft zu einer dif­ ferenzierteren Sicht auf, die vielbeschwo­

rene Abhängigkeit der Verbraucher von Produzenten auf – denn diese ist nach der Meinung des Autors gegenseitiger Natur. Schließlich werden die Erfordernisse und Perspektiven der Rohstoffsicherungspo­ litik dargestellt und das Prinzip der ener­ giepolitischen Flexicurity als die einzige erfolgversprechende Strategie für Natio­ nalstaaten zur Gewährleistung der Ener­ giesicherheit benannt.

Wichard Woyke (Hrsg.), Handwörterbuch Internationale Politik, Opladen & Farmington Hills (Verlag Barbara Budrich), 11. Auflage, 2008. Mit einer Einleitung, die die Charakte­ ristika des internationalen Systems zu Beginn des 21. Jahrhunderts beschreibt, und mit rund 70 Sachbeiträgen stellt das Wörterbuch, das nun in der 11. überar­ beiteten und aktualisierten Auflage vor­ liegt, einen kenntnisreichen Überblick über die jüngsten Entwicklungen der in­ ternationalen Politik bereit. Außerdem vermittelt es eine kommentierte Aus­ wahlbibliographie zur internationalen Politik, die dem Nutzer einen Zugang zu weiteren Information zum Fach erleich­ tern kann. Daneben enthält das Wörter­ buch eine Chronik wichtiger Ereignisse der internationalen Politik seit 1945. Im Werk werden folgende Themenge­ biete der internationalen Politik behan­ delt: Theorie/Theoriebildung; Interna­ tionale Organisationen/Internationale Zusammenarbeit; Internationale Wirt­ schaftsbeziehungen/Internationale Wirtschaftsorganisa­tionen; Gegenwär­ tige Problembereiche der internationalen Politik und Geschichte der internationa­ len Politik nach dem Zweiten Weltkrieg. Das Lexikon informiert grundlegend über die wichtigen Sachfragen der in­ ternationalen Politik und ist somit ein hilfreicher Zugriff für alle, die sich mit den Themen der internationalen Politik befassen.

Bev Clucas, Gerry Johnstone, Tony Ward (Hrsg.), Torture: Moral Absolutes and Ambiguities, Baden-Baden (Nomos), 2009. Im US-Gefangenenlager Guantanamo sollen Häftlinge von durch die US-Regie­

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rung authorisierten CIA-Mitarbeitern und Gefängniswärtern gefoltert wor­ den sein. Die Frage, ob Foltermethoden in Ausnahmefällen unter bestimmten Umständen angewendet und somit le­ galisiert werden dürfen, sorgt für heftige Debatten. Die Autoren dieses Sammelbandes set­ zen sich mit dieser Thematik aus unter­ schiedlichen Blickwinkeln auseinander. Einige Autoren erörtern aus einer sozio­ logischen und philosophischen Perspek­ tive die Frage nach einer Legalisierung von Folter unter bestimmten Umstän­ den, während andere ihren Schwerpunkt auf historische Entwicklungen der Fol­ ter und ihrer Methoden legen. Wieder andere Autoren analysieren wie Folter heutzutage von Staaten oder internati­ onalen Staatenorganisationen definiert und behandelt wird. Insgesamt wird die Thematik auf eine interdisziplinäre Art und Weise von renommierten Experten untersucht.

Tobias Pohl, Vorbehalt und Anerkennung. Der Europäische Haftbefehl zwischen Grundgesetz und europäischem Primärrecht. Studien zum Strafrecht, Band 28, Baden-Baden (Nomos), 2009. In seiner Dissertation geht Tobias Pohl der Frage nach, ob die Anforderungen des Europäischen Haftbefehls und der Grundrechtsschutz des Grundgesetzes in Widerspruch zueinander stehen, denn in Folge der EU-Strafrechtszusammenarbeit wurden traditionelle Auslieferungsgren­ zen abgebaut, wie das Erfordernis beider­ seitiger Strafbarkeit (Kapitel 3) und die Auslieferung deutscher Staatsangehöri­ ger (Kapitel 4). Er kommt zu dem Ergebnis, dass “grund­ gesetzliches [Nicht-]‚Dürfen‘ und eu­ roparechtliches ‚Müssen‘ “(S. 288) sich

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nicht konfliktfrei gegenüberstehen und dass die EU-Bürger mit dem europä­ ischen Haftbefehl einen zu hohen Preis für eine effektive Kriminalitätsbekämp­ fung zahlen. Denn die meisten Vorteile zu Gunsten einer solchen hätten auch dann erzielt werden können, wenn die materiell-rechtlichen Auslieferungsgren­ zen nicht in dem Maße abgebaut worden wären. Es handelt sich um eine kritische Arbeit, die sich in erster Linie an das Fachpubli­ kum richtet.

Heribert Weiland, Ingrid Wehr, Matthias Seifert (Hrsg.), Good Governance in der Sackgasse? Baden-Baden (Nomos), 2009. Neben einer Einführung zu Hintergrün­ den und wissenschaftlichen Entwick­ lungen des Good-Governance-Konzepts machen es sich die Autoren des Bandes zur Aufgabe, blinde Flecken und zentrale Kritikpunkte des Begriffs offenzulegen. Unterteilt werden die sechzehn Beiträge dabei in drei thematische Bereiche. Sie behandeln 1. Zugänge und Problema­ tiken der konzeptionell-theoretischen Ebene, 2. anhand von spezifischen Län­ dern und Regionen Zusammenhänge zwischen Good Governance und ausge­ wählten Politikfeldern sowie 3. die ope­ rative Umsetzung des Konzepts. Der Band schließt die Lücke der theore­ tischen Präzisierung von Good Gover­ nance in der deutschen wissenschaft­ lichen Theorie. Mit der Kombination von Theorie und breitem Praxisbezug widmet er sich der Frage nach der Anwendbarkeit des Konzepts für die Entwicklungspoli­ tik und liefert praktische Implikationen ebenso wie neue Sichtweisen zum Begriff Good Governance.

Friedrich Rosenfeld, Die humanitäre Besatzung. Ein Dilemma des ius post bellum. In: Schriften zur Europäischen Integration und Internationalen Wirtschaftsordnung, Band 15, Baden-Baden (Nomos), 2009. Das humanitäre Völkerrecht erweist sich im Bereich des ius post bellum als lücken­ haft. Welches rechtliche Regime soll in der Post-Konflikt-Phase herrschen? Und wen trifft die responsibility to rebuild? Die­ sen Fragen geht der Autor in seiner Dis­ sertation nach und verdeutlicht unter einem kritischen Gesichtspunkt an den Beispielen der humanitären Besatzungen durch einen anderen Staat (Irak) sowie unter der Schirmherrschaft der Verein­ ten Nationen (Kosovo), dass Fragen der Verantwortlichkeit und der Nachsorge­ pflicht trotz völkerrechtlicher aber auch menschenrechtlicher Schranken unvoll­ ständig beantwortet, wenn nicht sogar ungelöst bleiben.

Werner Weidenfeld, Wolfgang Wessels (Hrsg.), Europa von A bis Z – Taschenbuch der europäischen Integration, Baden-Baden (Nomos), 2009. Allen, die sich schnell und dennoch wis­ senschaftlich fundiert über Europapoli­ tik informieren wollen, bietet das Nach­ schlagewerk „Europa von A bis Z“ einen soliden Einstieg. In über 70 Beiträgen werden Themen und Begriffe aus Politik, Wirtschaft und Geschichte von verschie­ denen Europaexperten erklärt. Darüber hinaus bietet die 11., neu bearbeitete Auf­ lage u.a. einen kurzen historischen Über­ blick über die Europäische Einigung, ein „Europa-ABC“ mit Erklärungen der zen­ tralen Begriffe des EU-Kontextes sowie ausführliche Erläuterungen zum Vertrag von Lissabon und den Europawahlen.

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BESPRECHUNGEN Raimund Bleischwitz und Florian Pfeil (Hrsg.), Globale Rohstoffpolitik. Herausforderungen für Sicherheit, Entwicklung und Umwelt, Baden-Baden (Nomos), 2009. Rohstoffpolitik hat viele Fa­ cetten – Wirtschaft, Ökologie, Entwicklung, Sicherheit – und sie kann von verschiedenen Standpunkten aus betrachtet werden: dem der Verbrau­ cher, der Unternehmen, aus nationaler oder globaler Per­ spektive. Die vorliegende Pu­ blikation ist einem ganzheit­ lichen Ansatz verpflichtet. Die Herausgeber und der Ver­ fasser des Vorworts, der Parla­ mentarische Staatssekretär im Bundesumweltministerium Michael Müller, argumentie­ ren für ein globales Manage­ ment von Ressourcen, das die verschiedenen Interessen ebenso wie private, national­ staatliche und multilaterale Instrumente kombiniert und die gesamte Wertschöpfungs­ kette umfasst. Der Band enthält sowohl Texte, die sich mit Quer­ schnittsfragen befassen, wie etwa der Struktur der Rohstoff­ märkte, dem internationalen Rohstoffhandel und seinen Auswirkungen auf Entwick­ lungsländer sowie der Res­ sourceneffizienz in globalen Wertschöpfungsketten, als auch Beiträge zum Umgang mit Ressourcen, insbesonde­ re zur Energiegewinnung in einzelnen Ländern wie Chi­ na und Indien. Schließlich widmen sich die Autorinnen und Autoren Fragen der po­ litischen Steuerung globaler Ressourcenpolitik. Besonde­ res Gewicht wird dabei auf das Verhältnis von Akteuren – vorrangig Unternehmen und Staaten – und politischen Ebenen – in erster Linie der nationalen und globalen – gelegt. Raimund Bleischwitz arbeitet in zwei Beiträgen

(in einem davon gemeinsam mit seinem Mitherausgeber) seine bereits an anderer Stel­ le präsentierten Vorschläge für „Global Resource Gover­ nance“ weiter aus. Die Beiträge des Bandes sind das Ergebnis einer gemein­ samen Projektreihe der Bun­ desakademie für Sicherheits­ politik (BAKS), der Stiftung Entwicklung und Frieden (SEF) und des Wuppertal Instituts für Klima, Umwelt, Energie, die unter dem Titel „Globales Ressourcenmanage­ ment – Herausforderung für die Friedens-, Entwicklungsund Umweltpolitik. Problem­ analyse und Lösungsansätze am Beispiel mineralischer Rohstoffe“ durchgeführt wur­ de. Dabei werden die drei As­ pekte Sicherheit, Entwicklung und Umwelt in den Beiträgen immer wieder aufgegriffen. Die Autorinnen und Autoren sind offensichtlich auf eine derartig breite Sichtweise verpflichtet worden – und sie lassen sich tatsächlich, wenn auch in unterschiedlichem Maße, darauf ein. Auf diese Weise gewinnt der Band an Perspektive, die weit über je­ nes Maß hinausgeht, das sich häufig in Sammelbänden zu Ressourcenfragen findet. Denn gewöhnlich weiten ausgewiesene Experten un­ gern den Blick über das eigene Kompetenzfeld hinaus auf die größeren Zusammenhänge aus. Hier haben sie es getan. Besonders hervorzuheben ist die Bedeutung, die insbeson­ dere den entwicklungspoli­ tischen Aspekten der Rohstoff­ versorgung zugeschrieben wird. Nachhaltige Rohstoff­ politik, so die Erkenntnis, muss politische und soziale Probleme und Risiken in den  �������������������������������� Vgl. die ausführlichen Dokumen­ tationen von drei internationalen Fachworkshops im Rahmen der Projektreihe in den Jahren 2006 und 2007 unter .

Produzentenländern mit ein­ beziehen. Deshalb werden die Rohstoffpolitiken einzelner wichtiger Entwicklungs- und Schwellenländer (China, In­ dien, Chile, Ghana, Peru) in eigenen Beiträgen behandelt. Darüber hinaus enthält der Band Beiträge zu den Ursa­ chen und Folgen des Rohstoff­ booms Mitte der 2000er Jahre, zu verantwortlichem Unter­ nehmenshandeln (corporate social responsibility) in diesem Bereich, zur Bedeutung von transparenten Zahlungsströ­ men zwischen Unternehmen und Förderländern sowie zur Erhöhung der Ressourcenpro­ duktivität in globalen Wert­ schöpfungsketten. Die im vorliegenden Band do­ kumentierten Beiträge bele­ gen, dass es den Veranstaltern der Projektreihe gelungen ist, verschiedene Facetten und Standpunkte nicht nur zusam­ menzubringen, sondern auch intellektuellen Mehrwert zu erzeugen. Die Betrachtung der Rohstoffproblematik aus verschiedenen Blickwinkeln zeigt wesentliche Verbin­ dungslinien zwischen Öko­ logie und Wirtschaft sowie zwischen Verbraucher- und Produzentenländern auf, die für eine beiderseitig zuträg­ liche Rohstoffpolitik genutzt werden können. Zur Verbes­ serung der Versorgungssicher­ heit und Entwicklung in den Produzentenländern werden konkrete Vorschläge in einer Reihe von Themenfeldern vorgelegt: von der Optimie­ rung des Rohstoff-Recyclings bis hin zur Schaffung neuer internationaler Institutio­ nen. Michael Brzoska Josef Braml et al. (Hrsg.), Weltverträgliche Energiesicherheitspolitik (Jahrbuch Internationale Politik 2005/2006), München (Oldenbourg), 2008.

Antonio Marquina (Hrsg.), Energy Security – Visions from Asia and Europe. Houndsmill, Basingstoke, (Palgrave Macmillan), 2008. Bei wohl keinem anderen The­ ma zeigt sich der Einfluss in­ ternationaler Entwicklungen auf die nationale Politik so deutlich wie in der Energiepo­ litik: Ob es um verlässliche Ab­ satz- und Beschaffungsmög­ lichkeiten von Energieträgern, die Wettbewerbsfähigkeit der eigenen Volkswirtschaft oder den Umwelt- und Klimaschutz geht, stets sind der nationalen Politik durch internationale Kontextfaktoren enge Gren­ zen gesetzt. Mit der zukunfts­ relevanten Frage nach den Bedingungen, Möglichkeiten und Grenzen von Energiesi­ cherheit beschäftigen sich zwei kürzlich erschienene Sammelbände. Das neu konzipierte „Jahr­ buch Internationale Politik“ der Deutschen Gesellschaft für Auswärtige Politik (DGAP) ist erstmals systematischthemenfokussiert aufgebaut und versteht sich explizit als Beitrag zur Förderung des Austauschs zwischen Wissen­ schaft, Politik und Öffentlich­ keit. Das in der Fachliteratur geläufige energiepolitische Zieldreieck von Versorgungs­ sicherheit, Wirtschaftlichkeit und Umweltverträglichkeit erweitern die Herausgeber um die vierte Dimension der Menschenrechte. Diese zu­ sätzliche Dimension wird in den folgenden Beiträgen zwar allenfalls am Rande gestreift, gleichwohl ist der grundsätz­ liche Rahmen des Bandes da­ mit gesetzt und die zentrale Frage nach der Wechselwir­ kung dieser Einzelziele bei der Formulierung einer „weltver­ träglichen Energiesicherheits­ politik“ gestellt. Die 53 bewusst knapp gehal­ tenen Beiträge decken das ge­

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BESPRECHUNGEN

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samte Spektrum der Energie­ politik ab. Im ersten Teil des Bandes kommen Vertreter aus den im Bundestag vertretenen Parteien und den wichtigsten Ministerien zur Frage der in­ nen- und außenpolitischen Relevanz nachhaltiger Ener­ gie- und Klimapolitik zu Wort. Abgesehen vom Dauerstreit über die Kernkraft sind sich die Parteien in den wichtigen energiepolitischen Fragen grundsätzlich einig. Die be­ kannten politischen Schwer­ punktsetzungen lassen sich zwar insbesondere in den Bei­ trägen der energiepolitischen Sprecher der FDP (Ordolibe­ ralismus), der Grünen (Kli­ maschutz) und der LINKEN (Friedenspolitik) erkennen, substanzielle Unterschiede sind dies jedoch nicht. Ähn­ liches gilt für die Beiträge aus den Ministerien, wobei hier allerdings der Eindruck ent­ steht, dass die Regierungsver­ treter heikle Themen bewusst umgangen haben. Dass sich die Aufsätze aus gleich drei Ministerien mit dem Klima­ schutz befassen, ist wohl po­ litischen Gründen geschuldet und bedauerlich; beispielswei­ se wäre eine Einschätzung des Verteidigungsministeriums zu den sicherheitspolitischen Implikationen von energie­ politischen Entwicklungen oder eine Stellungnahme des Wirtschaftsministeriums zur Oligopolstruktur des deut­ schen Strommarktes höchst interessant gewesen. Den Kern des Buches bilden die 20 Länderstudien des zwei­ ten und dritten Abschnitts, die einen umfassenden Über­ blick über die Energiepolitiken der wichtigsten Produzentenund Konsumentenländer geben. Die einheitliche Bin­ nenstruktur der Beiträge er­ möglicht dabei eine direkte und gute Vergleichbarkeit der Staaten untereinander. Im zweiten Teil werden zunächst

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die Angebotsregionen in den Blick genommen, wobei sich die einzelnen Beiträge mit der jeweiligen Rohstofflage und Energieinfrastruktur so­ wie den Auswirkungen des Ressourcenreichtums auf In­ nen- und Außenpolitik der einzelnen Länder befassen. Auf einen kurzen wirtschafts­ geografischen Überblick folgt zunächst die Betrachtung der wichtigsten Staaten in­ nerhalb der „strategischen Elipse“, die sich vom Magh­ reb über den Persischen Golf und das Kaspische Becken bis nach Russland erstreckt, bevor die westafrikanischen und lateinamerikanischen Energieproduzenten sowie Kanada untersucht werden. Auffällig ist der relativ breite Konsens unter den Autoren, dass weniger die außenpoli­ tische Instrumentalisierung der Lieferabhängigkeiten als vielmehr die mangelhafte innere Stabilität und fragile Entwicklung vieler Produzen­ tenländer Anlass zur Sorge bietet. Vergleichsweise gering wird dagegen deren außenpo­ litisches Drohpotenzial einge­ schätzt. So gehen die Autoren zwar in der Regel von einem zukünftig selbstbewussteren politischen Auftreten der Lie­ ferantenländer aus, schätzen jedoch deren Möglichkeiten zur Durchsetzung nicht-öko­ nomischer Ziele mittels ener­ giepolitischer Instrumente aufgrund gegenseitiger Ab­ hängigkeiten als gering ein. Insofern sei auch das häufig proklamierte Störpotenzial dieser Länder bei der gemein­ schaftlichen Lösung globaler Probleme begrenzt. Die Verschärfung der Konkur­ renzsituation auf der Nach­ frageseite ist Gegenstand des dritten Abschnitts, der sich mit den wichtigsten Konsu­ mentenländern beschäftigt. Neben den größten westli­ chen Industriestaaten behan­

delt der Band auch China, Indien und die beiden Kore­ as. Eine Zusammenschau der Artikel macht zweierlei deut­ lich: Zum einen lässt sich bei fast allen Nachfrageländern eine noch vergleichsweise schwache und unstrukturier­ te Verknüpfung von energieund außenpolitischen Zielen verzeichnen, zum anderen haben diese Staaten begon­ nen, ihre nationalen Ener­ giepolitiken grundlegend zu überdenken – wie eine Flut an Strategiepapieren belegt. Die Schlagworte zur Verbesserung der Energiesicherheit lauten länderübergreifend Diversifi­ kation, Energieeffizienz-Stei­ gerung und internationales Engagement. Unter Letzterem ist allerdings oftmals weniger multilaterale Zusammenar­ beit als vielmehr uni- bzw. bilaterales Handeln zu verste­ hen. Das Fehlen eines Beitrags zur Situation der importab­ hängigen Entwicklungslän­ der muss kritisch angemerkt werden. Obwohl sie im inter­ nationalen Energiehandel nur eine marginale Rolle spielen, sind sie von Veränderungen auf den Weltenergiemärkten massiv betroffen. Die hohe energiewirtschaftliche Ver­ wundbarkeit dieser Länder kann zu schwerwiegenden innerstaatlichen Problemen und damit auch zu einer we­ sentlichen Gefährdung der internationalen Stabilität führen. Dass diese Perspek­ tive fehlt, ist nicht nur aus empirisch-analytischen Er­ wägungen heraus bedauer­ lich, sondern auch vor dem Hintergrund der normativen Zielsetzung der Herausgeber, die nach eigenem Bekunden den Elementen einer „welt­ verträglichen“ Energiesi­ cherheitspolitik nachgehen wollen und dabei „auch ge­ sellschaftliches Verständnis und Unterstützung für die gewachsene Verantwortung

und Rolle Deutschlands gene­ rieren“ möchten (S. 8). Das letzte Kapitel des Bandes behandelt schließlich ver­ schiedene energiepolitische Institutionen und disku­ tiert ausgewählte inter- und transnationale Probleme der Energiepolitik. Das Themen­ feld ist dabei weit gestreckt: angefangen bei den problem­ feldspezifischen „Klassikern“ OPEC und IEA geht es über die WTO, NATO und G8 bis hin zu Fragen nach der Zu­ kunft des Kyoto-Protokolls, der Krise des nuklearen Nicht­ verbreitungsregimes und den Folgen des Machtschwunds der transnationalen Öl­ konzerne. Der eindeutige Schwerpunkt liegt aber auf der Europäischen Union; ihre sich gerade erst entfaltende Energiepolitik wird in sieben Beiträgen diskutiert, wobei sich auch hier die Mehrzahl der Autoren mit der interna­ tionalen Ebene und somit den Außenbeziehungen der Union beschäftigt. Wie die vorangegangenen Abschnitte kann auch der letzte Teil des Sammelbandes überzeugen. Die ungelösten Probleme und momentanen Grenzen glo­ baler Governance im Ener­ giebereich werden plausibel beschrieben und differenziert diskutiert. Ein deutlicheres Eingehen auf die Gründe der aufgezeigten Schwierigkeiten wäre allerdings an zahlreichen Stellen erfreulich gewesen. Im Ergebnis haben Heraus­ geber und Redaktion unter der Leitung von Josef Braml vorbildlich gearbeitet und den bisher überzeugendsten deutschsprachigen Sammel­ band zur Energiesicherheit vorgelegt. Die durchweg kom­ petenten Autoren präsentieren eine imponierende Dichte an Fakten und Argumenten bei der Untersuchung nationaler und internationaler Maßnah­ men zur Stärkung der Energie­

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| sicherheit. Neben der Analyse globaler wie spezifisch natio­ naler Probleme präsentieren die Autoren vielfältige Lö­ sungsansätze für eine nach­ haltige Energiesicherheitspo­ litik. Dazu gehören vernetzte Sicherheitskonzepte, mul­ tilaterale Zusammenarbeit, Technologieförderung, die Etablierung funktionsfähiger Marktmechanismen, sowie ressort-, partei- und gesell­ schaftsübergreifende Koordi­ nierungsmaßnahmen, wie die Herausgeber im Abschluss­ beitrag zusammenfassen. Das „Jahrbuch Internationale Politik“ bietet damit einen hervorragenden Überblick über die Bedingungen, Mög­ lichkeiten und Grenzen von Energiesicherheit. Anders der von Antonio Marquina herausgegebene Sammelband zu den ver­ schiedenen nationalen Kon­ zepten von Energiesicherheit in Europa und Asien. Der auf eine Tagung der Asia-Europe Foundation in Jakarta zu­ rückgehende Band wird dem Anspruch, die Unterschiede und Gemeinsamkeiten der je­ weiligen nationalen Perspek­ tiven systematisch aufzuzei­ gen, nicht gerecht. Das liegt unter anderem daran, dass eine durchgängige Binnen­ struktur der Aufsätze ebenso fehlt wie ein synoptischer Abschlussbeitrag. Die Län­ derauswahl erscheint darüber hinaus recht beliebig: Auf eu­ ropäischer Seite beschäftigen sich die einzelnen Beiträge mit den Energiepolitiken von Deutschland, Spanien, Italien und Griechenland sowie der Entwicklung des südeuropä­ ischen Energiekorridors. Die Aufsätze zu den asiatischen Staaten geben Einblicke in die Energiepolitiken Japans, Indonesiens, der Philippinen, Nord- und Südkoreas sowie der ASEAN. Von den großen Produzentenstaaten wird ein­

zig Russland mit einem Artikel bedacht. Einige bedeutende Staaten wie Indien, Frankreich oder Großbritannien fehlen leider ebenso wie die mitt­ lerweile nicht mehr so neuen EU-Mitglieder. Dafür nimmt China in gleich vier Beiträgen einen zentralen Platz ein. Dass ein Verständnis der inne­ ren Triebkräfte eine wesent­ liche Voraussetzung für die differenzierte Erklärung des Außenverhaltens von Staaten ist, wird gerade in der aktu­ ellen Debatte über Energie, Sicherheit und Außenpolitik häufig übersehen – der Artikel von Linda Jakobson setzt hier einen wichtigen Kontrapunkt. Sie untersucht die Bedeutung von energiepolitischen Erwä­ gungen in Chinas Außenpoli­ tik. Dabei weist sie zunächst darauf hin, dass sich zwar durchaus Belege für eine Koo­ peration zwischen Regierung und nationalen Ölfirmen fin­ den ließen, gleichwohl von einer zentral gesteuerten Energiediplomatie nicht gespro­ chen werden könne. Vielmehr sei der staatliche Einfluss im Energiesektor aufgrund chro­ nisch fragmentierter Zustän­ digkeiten und starker Rivali­ täten innerhalb der Bürokratie gering, wodurch sich den Un­ ternehmen weitreichende Handlungsspielräume eröff­ net hätten. Die chinesischen Ölfirmen sind sehr spät im in­ ternationalen Energiehandel tätig geworden; es ist gerade 14 Jahre her, dass die natio­ nale Fördermenge nicht mehr ausreichte, um den eigenen Bedarf zu decken. Da die aus­ sichtsreichsten ausländischen Fördergebiete aber seit vielen Jahren von internationalen Konzernen besetzt sind, wa­ ren chinesische Unterneh­ men gezwungen, in jene „Pa­ riastaaten“ auszuweichen, in denen westliche Firmen aus politischen Gründen kaum tätig seien. In Ermangelung

BESPRECHUNGEN

einer einheitlichen Strategie zur Verknüpfung von Ener­ giesicherung und Außenpoli­ tik sei es dabei aber nicht nur zu ökonomisch zweifelhaften Investitionen gekommen, sondern auch zu nachhaltig negativen Effekten für Chi­ nas internationales Ansehen. Marktwirtschaftliche Ins­ trumente zur Förderung der Ener­giesicherheit könnten aus dieser Situation einen Aus­ weg bieten, werden von der chinesischen Führung aber bisher gemieden, da sie den Einfluss der USA auf die in­ ternationalen Energiemärkte als Bedrohung wahrnehmen würde. Stattdessen setze Chi­ na auf enge bilaterale Part­ nerschaften, woraus sich aber ein grundsätzliches Problem ergebe: Da es für China auf­ grund sich intensivierender Verflechtungen zunehmend darauf ankomme, die innere Entwicklung anderer Staaten zu beeinflussen, sei der tra­ ditionelle außenpolitische Eckpfeiler der „Nicht-Ein­ mischung“ langfristig kaum mehr aufrechtzuerhalten. Dem Westen eröffne sich hier­ durch die Möglichkeit, China stärker in die Pflicht zu neh­ men. Interessant wäre an die­ ser Stelle eine Einschätzung der Autorin zu den konkreten Voraussetzungen und Erfolgs­ chancen einer Integration Chinas in die bestehenden multilateralen Energieforen gewesen, vor allem angesichts der von ihr aufgezeigten in­ neren Strukturen des chine­ sischen Energiesektors.

problemen eine gewichtige Rolle zusprechen, verwundert keineswegs. Überraschend ist, wie einfach sie es sich dabei machen. Die Kernenergie sei technisch ausgereift, klima­ freundlich und wettbewerbs­ fähig – ihr Ausbau dement­ sprechend wünschenswert. Wirkliche Probleme gebe es nicht: So sei die Endlagerung von Atommüll gänzlich un­ problematisch und die Mög­ lichkeit von Reaktorunfällen praktisch ausgeschlossen. Die ganze Simplizität der Argu­ mentation kommt in der Be­ hauptung zum Ausdruck, dass das Proliferationsproblem durch die kommerzielle Nut­ zung der Kernenergie nicht beeinflusst werde, sondern vielmehr eine rein politische Frage sei. Diese abwegigen Ausführungen werden beglei­ tet von einer unzulänglichen Kalkulation der Kosten, bei der die Autoren – natürlich – zu dem Ergebnis kommen, dass die Kernenergie ande­ ren Energieträgern volkswirt­ schaftlich überlegen sei. Der­ art einseitige und teilweise fehlerhafte Aussagen sind ei­ ner angemessenen Diskussion über die Rolle der Kernkraft im Spannungsfeld zwischen Versorgungssicherheit, Wirt­ schaftlichkeit, Klimawandel und internationaler Sicher­ heit abträglich. Der Kernkraft – der fast alle seriösen Exper­ ten eine gewichtige Rolle bei der Sicherung der Energiever­ sorgung zusprechen – erwei­ sen die Autoren damit einen Bärendienst.

Der Beitrag von Eduardo Gon­ zález und José María Martí­ nez-Val zur Rolle der Kern­ energie bei der Förderung von Energiesicherheit genügt den Ansprüchen an eine wis­ senschaftliche Publikation dagegen nicht. Dass die Auto­ ren als führende Vertreter der Atomindustrie der Kernkraft bei der Lösung von Energie­

Für Verwunderung sorgt schließlich der den Band ab­ schließende Beitrag des Her­ ausgebers (gemeinsam mit Mely Caballero-Anthony) zu den unterschiedlichen Vor­ stellungen von „Human Se­ curity“ in Asien und Europa. Der Artikel diskutiert zwar in höchst ansprechender Weise die konzeptionellen Probleme

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des „Human Security“-An­ satzes und zeigt überzeugend anhand der Politiken der EU und ASEAN die Möglich­ keiten und Grenzen seiner praktischen Umsetzung, wer hier jedoch eine Verbindung zum Titel der Publikation er­ wartet, wird leider enttäuscht. Eine Verknüpfung des Auf­ satzes mit dem Publikations­ thema „Energiesicherheit“ ist schlicht nicht vorhanden. Le­ diglich an einer einzigen Stel­ le fällt überhaupt der Begriff „Energie“, nämlich als Beleg dafür, dass die internationale Ordnung nicht pauschal als unipolar beschrieben werde könne. Damit ist der Aufsatz leider symptomatisch für die mangelhafte Arbeit des Herausgebers insgesamt. So stört nicht nur, dass sich wie­ derholt identische Inhalte in den einzelnen Artikeln fin­ den, sondern auch, dass die Aufsätze in der Regel über eine Beschreibung der Probleme und der zu ihrer Lösung vor­ gesehenen nationalen und re­ gionalen Maßnahmen nicht hinaus kommen. Trotz der teilweise sehr hohen Fakten­ dichte der Aufsätze werden die wesentlichen Gegensätze und Gemeinsamkeiten der unter­ schiedlichen Energiesicher­ heitskonzepte nicht deutlich. Offen bleibt insbesondere, inwieweit sich typisch „asi­ atische“ und „europäische“ Ansätze erkennen lassen und ob strukturell verschiedene Rahmenbedingungen die Vertiefung energiepolitischer Kooperation in den Regionen ermöglichen bzw. erschweren. Die einzelnen Länderstudien des Sammelbandes scheinen hier auf eine überraschend hohe Übereinstimmung nati­ onaler Politiken hinzudeuten. Inwiefern von einer tatsäch­ lichen Konvergenz gespro­ chen werden kann, hätte aber deutlicher herausgearbeitet werden müssen. Unklar bleibt schließlich auch, weshalb die

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Nationalstaaten sich verstärk­ ter energiepolitischer Koope­ ration bisher größtenteils ver­ weigern. Diese Lücke betrifft indessen noch die gesamte Forschung zur Energiesicher­ heitspolitik. Fast alle Experten fordern mit dem Hinweis auf die Realisierungsmöglichkeit gemeinsamer Kooperations­ gewinne einen Ausbau der regionalen und internationa­ len Zusammenarbeit – ihr Ruf ist allerdings bis heute weit­ gehend ungehört verhallt. Was wir somit mittlerweile recht gut wissen – und die beiden Sammelbände leisten hier einen weiteren, wenn­ gleich auch unterschiedlich gewichtigen Beitrag – ist, wie die energiewirtschaftliche Si­ tuation von Staaten aussieht, welche Politiken sie verfolgen und welche Beziehungen sie zueinander unterhalten. Nur warum dies alles so ist und weshalb sich bisher kaum ein Staat den von der wissen­ schaftlichen Politikberatung erdachten Lösungen anschlie­ ßen will, wissen wir in vielen Bereichen weiterhin nicht. Arne H. Schröer Carsten Giersch, Risikoeinstellungen in internationalen Konflikten, Wiesbaden (VS Verlag für Sozialwissenschaften), 2008. Das Buch beschäftigt sich mit der Frage, inwieweit bzw. wes­ halb die Risikoeinstellungen von Akteuren über Krieg und Frieden, Erfolg oder Scheitern bestimmen. Giersch stellt ver­ schiedene Theorien (Spielthe­ orie, Prospect-Theorie, Erwar­ tungsnutzentheorie) vor und arbeitet deren Brauchbarkeit für die Erkennung und Be­ friedung von spezifischen Risikoeinstellungen in Kon­ fliktsituationen heraus. Der Autor untersucht auch Sta­ tuskonflikte, die, anders als Interessenkonflikte zwischen

Staaten, eine höhere Risiko­ bereitschaft in sich bergen. Im Vergleich zu klassischen Interessenkonflikten weisen sie des Weiteren auch häufiger Framing-Effekte auf. Der Autor betont jedoch ausdrücklich, dass die unter Laborbedin­ gungen entwickelten und ge­ prüften Theorien in der prak­ tischen Anwendung aufgrund der spezifischen Faktoren und der Einzigartigkeit eines jeden Konflikts nur bedingt anwendbar (und das auch nur komplementär zueinander) sind. Als Beispiel nennt er den Irakkrieg von 2003, vor dessen Beginn zwar im Sinne der Er­ wartungsnutzentheorie das Risiko abgewägt wurde – dies jedoch verzerrt, mit übertrie­ benem Optimismus und in Überschätzung der Vollstän­ digkeit der Beurteilung sowie der eigenen Möglichkeiten. Das Buch behandelt Fragen der Risikoeinstellung, wobei der Autor zwei Fallgruppen unterscheidet. Die erste be­ trifft den Zusammenhang von Risikoeinstellungen und der Eskalation von Konflikten. Der Autor liefert eine Analyse unterschiedlicher Risikoein­ stellungen von Akteuren in internationalen Konflikten, der Einflüsse und Faktoren, die zur spezifischen Risikobereit­ schaft von Konfliktparteien führen, wie durch Informa­ tion Risikoaversion gefördert und in einem Konflikt Eskala­ tion verhindert werden kann. Im zweiten Teil geht es um die Risikoeinstellung und die Ein­ haltung von Vereinbarungen durch Bürgerkriegsparteien. Hier hat Risikoaversion mög­ licherweise das Scheitern von Verhandlungsversuchen zur Folge. Es geht dem Autor hier vor allem um die Frage, wie das Misstrauen beider Par­ teien gegenüber der jeweils anderen und damit das erwar­ tete Risiko einseitiger Vertrags­ treue abgebaut werden kann,

um faire und vertrauensvolle Friedensverhandlungen und Abkommen zu erreichen. Gierschs Werk ist methodisch anspruchsvoll und erfordert Grundkenntnisse der „Rational choice“- und der Spieltheo­ rie. Viele historische Beispiele illustrieren die theoretischen Schlussfolgerungen des Au­ tors. Das Buch ist besonders lohnenswert für all diejeni­ gen, die das Verhalten von Konfliktparteien in Bürger­ kriegen besser verstehen wol­ len. Darüber hinaus ist es ein bedeutender Beitrag für die Weiterentwicklung rationa­ listischer Erklärungsansätze in den Internationalen Bezie­ hungen. Robert Krantz Harald Schumann/Christiane Grefe, Der globale Countdown. Gerechtigkeit oder Selbstzerstörung – Die Zukunft der Globalisierung, Köln (Kiepenheuer & Witsch), 2008. Die internationale Finanz­ krise führt erneut vor Augen, welche Dynamik die transna­ tionalen Verflechtungen der Globalisierung angenommen haben. Die Gesellschaft des 21. Jahrhunderts steht vor neuen Herausforderungen. Dies zei­ gen auch die Autoren Harald Schumann und Christiane Grefe in ihrem Sachbuch auf. Sie warnen vor einer Kehrt­ wende der globalen Integra­ tion, sollte nicht angemessen und umgehend auf das gestie­ gene Konfliktpotenzial in der Welt reagiert werden. Damit reiht sich das Buch, das vom Chefredakteur des Tagesspie­ gels als eine „Art Bibel“ be­ zeichnet wird, in eine Reihe globalisier ungskr itisc her Werke ein, die in den letzten Jahren von Journalisten ein­ schlägiger deutscher Medien, wie Hans Weiss (2006) oder

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| Klaus Werner-Lobo (2008) veröffentlicht wurden. Schumann und Grefe bauen ihre Kritik am internationa­ len System auf drei zentralen Argument ationssträngen auf. Der erste basiert auf der Darstellung der US-ameri­ kanischen Schuldenpolitik sowie der anarchischen Ver­ hältnisse am Weltkapital­ markt. Die Autoren beschrän­ ken sich hierbei nicht auf eine reine Beschreibung, sondern kommentieren diese und zeichnen Konsequenzen für die Weltgemeinschaft durch Fehlentwicklungen nach. In einem zweiten Abschnitt the­ matisieren Schumann und Grefe Probleme, die sich in regionalen Mehrbelastungen durch Klimakatastrophen, ungleicher Verteilung von Ressourcen und starken globa­ len Einkommensgefällen wi­ derspiegeln. Schließlich grei­ fen die Autoren die Idee einer Weltgemeinschaft auf. Sie be­ schreiben Institutionen und Bewegungen, die eine globale Steuerung und Konfliktlösung ermöglichen sollen. Um ihre Befürchtungen eines „globalen Countdowns“ zu begründen, bedienen sich Grefe und Schumann histo­ rischer Parallelen, die sie zwi­ schen der heutigen Krisenzeit und der Vorkriegszeit des Ers­ ten Weltkriegs sehen. In dieser Zeit habe die Auflösung der Agrargesellschaft in Deutsch­ land und Europa zu Ängsten vor einer Exportabhängigkeit geführt, die einen Streit über das Ausmaß der wirtschaft­ lichen Verflechtung auslösten. Die produktionsstarken USA wurden von den Europäern, insbesondere von den Deut­ schen als Konkurrent wahrge­ nommen und verunsicherten große Teile der Bevölkerung. Das Verlangen nach Abgren­ zung und die Ausbildung eines Freund-Feind-Denkens waren die Folgen. Nicht zu­

letzt hätten diese Ängste, die sich auch bei den Regierenden wiederfinden ließen, den Weg in den Ersten Weltkrieg geeb­ net. Sie spiegeln sich heute im Stress der arbeitenden Bevöl­ kerung wieder, deren Milieus als lebenslang Beschäftigte und Angestellte – gleichsam wie die der Agrargesellschaft am Ende des 19. Jahrhun­ derts – verschwinden. Dieser Tage seien es „neue Feind­ bilder, vom aggressiven chi­ nesischen Staatskapitalisten bis zum verschwörerischen Moslem“ (vgl. S. 20), die den gesellschaftlichen Diskurs prägten und erneut zu einer Abwehrhaltung gegenüber einer globalen Integration beitrügen. Das Weltsystem sei zudem heute extrem instabil: Spekulationsblasen durch unregulierte Investmentge­ sellschaften, die nukleare Aufrüstung aufrückender Schwellenländer, die Überan­ spruchung der ökologischen Tragfähigkeit sowie der Klima­ wandel stellten die Welt vor die Alternative: „globale Koo­ peration oder globalisierte Ka­ tastrophen“ (vgl. S. 27). Eine offene Konfrontation könne jedoch nicht im Interesse der Akteure liegen, insbesondere aufgrund der starken inter­ nationalen wirtschaftlichen Verflechtung und der daraus resultierenden gegenseitigen Abhängigkeiten. Schumann und Grefe veranschaulichen dies am Beispiel der chine­ sisch-amerikanischen Finanz­ beziehungen: „China mag ein strategischer Rivale sein, aber es stellt eben auch Amerikas Bank dar und die verlängerte Werkbank für seine Industrie. Auf beides können die Ver­ einigten Staaten nur unter enormen Verlusten für den eigenen Wohlstand verzich­ ten“ (S. 59). Der Frieden zwischen Schwel­ len- und Industrienationen basiere somit zurzeit in ers­

ter Linie auf Abhängigkeits­ verhältnissen, sei politisch jedoch wenig nachhaltig gesichert. Denn dafür sei es notwendig eine „globale WirIdentität“ (vgl. S. 397) zu ent­ wickeln. Doch welche Groß­ macht, welche Regierung geht als Vorbild voran? Diese Frage stellen sich die Autoren und sind der Ansicht, dass allein die Grundprinzipien eines kosmopolitischen Europas weltweit als Vorbild dienen können. Im vergangenen Jahr­ hundert hätten die Europäer sowohl das Grauen der Welt­ kriege als auch das Gelingen der friedlichen Kooperation erfahren. Diese Erfahrungen können dem Konstrukt sui generis, das in den letzten Jahrzehnten zu einem fried­ lichen Wirtschaftsriesen auf­ gestiegen sei, dienen, um den Ausbau und die Demokratisie­ rung globaler Regelwerke und Institutionen voranzutreiben und den Aufbau einer befrie­ deten Weltgesellschaft anzu­ führen. „Der globale Countdown“ ist weniger ein wissenschaft­ liches Kompendium als ein unterhaltsames Sachbuch. Wenn Journalisten die Welt erklären, kann – und das muss den Autoren eher nachgese­ hen als vorgeworfen werden – nicht mehr erwartet werden. Schumann und Grefe bieten eine sinnvolle Einführung in das für viele so undurchsich­ tige globale Finanzsystem. Strukturen, Zusammenhänge und Auswirkungen der grenz­ überschreitenden Finanzver­ flechtungen werden verständ­ lich dargestellt. Die Autoren machen damit ein Thema greifbar, das von Vertretern aus Politik, Wirtschaft und Medien momentan beson­ders prominent diskutiert wird und geben den Außenstehen­ den die Möglichkeit an dieser Debatte teilzunehmen. Damit treffen sie, wie Schumann

BESPRECHUNGEN

schon 1998 mit seinem Best­ seller „Die Globalisierungsfal­ le“, den Nerv der Zeit. Prognosen über den weltwei­ ten Anstieg der Lebensmit­ telpreise sowie den Ausbruch einer globalen Finanzkrise als Folge der Immobilien­ krise, die zunächst allein als amerikanisches Phänomen wahrgenommen wurde, rea­ lisierten sich nach der Veröf­ fentlichung des Buches. Dies beweist Expertise. Jedoch werden Strukturen mitunter zu vereinfacht dargestellt, was sicher dem Versuch ge­ schuldet ist, die Leseverständ­ lichkeit zu erhöhen. Anderer­ seits erhält die Reduzierung realer Komplexität auch den Beigeschmack von SchwarzWeiß-Malerei. Diese zeigt sich beispielsweise in der sehr einseitigen negativen Kritik an den USA, während Euro­ pa allein im Licht des ewig Guten steht. Einige Mängel fallen noch gravierender aus: Anstelle einer wissenschaft­ lichen Argumentationsstruk­ tur und eines Forschungsde­ signs verbreiten die Autoren durch apokalyptische Pro­ phezeiungen eine Art Welt­ untergangsstimmung. „Nach heutigem Wissenstand blei­ ben nur zehn, vielleicht ge­ rade noch 15 Jahre, um die entscheidenden Weichen zu stellen“ (S. 27) – Allgemein­ plätze, die sich zumeist auf Zeitungsartikel stützen, wie hier auf einen Artikel der Washington Post. Um sich vom Wahrheitsgehalt solcher Aus­ sagen überzeugen zu lassen, muss der Leser den Autoren viel Vertrauen schenken. Ellen Kollender

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Matthias Kötter, Pfade des Sicherheitsrechts. Begriffe von Sicherheit und Autonomie im Spiegel der sicherheitsrechtliche Debatte der Bundesrepublik Deutschland. Studien zu Staat, Recht und Verwaltung, Baden-Baden (Nomos), 2008. Die Arbeiten zu dieser Dis­ sertation haben bereits vor dem 11. September 2001 be­ gonnen (S. 5); die Debatte hat jedoch erst durch die terro­ ristischen Anschläge in New York, Washington, Madrid und London auf dramatische Weise an Aktualität gewon­ nen. Ausgehend von der An­ nahme, dass der Begriff der Sicherheit kontextabhängig ist und zu jeder Zeit eine ei­ gene Bedeutung hat (S. 11), spannt Matthias Kötter einen Bogen der sicherheitsrecht­ lichen Diskussion von den 1950er Jahren bis in die heu­ tige Zeit, die durch die Bedro­ hung durch den internatio­ nalen Terrorismus geprägt ist. Das Grundthema der sicher­ heitsrechtlichen Debatte ist der Ausgleich zwischen dem allgemeinen Sicherheits- und Ordnungsanliegen und dem Wunsch nach individueller Freiheit. In Kapitel 1 beschäftigt sich der Autor mit der Sicherheit der Verfassung. Gegenstand der Untersuchung ist die De­ batte über die Ablösung alli­ ierter Vorbehaltsrechte, die Notstandsgesetze und das Gesetz zur Beschränkung des Brief-, Post- und Fernmelde­ geheimnisses in den 1960er Jahren. Behandelt werden die Frage der Souveränität der Bundesrepublik Deutschland und das Problem des inne­ ren und äußeren Friedens als Garanten der Verfassung. Die zunächst staatstheoretisch geführte Debatte zu Pflichten und Befugnissen des Staates im Staatsnotstand, verkürzte

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sich auf die im Rahmen der Grundrechte diskutierten Freiheits- und Sicherheits­ rechte bezogen auf die Lo­ ckerung des Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnisses. Die Sicherheit der Verfassung wurde als objektives Prinzip und oberste Aufgabe des Staa­ tes verstanden. Die Verkür­ zung individueller Freiheiten liegt bereits darin begründet, dass die Sicherheit im Rah­ men der verfassungsmäßigen Ordnung zu verstehen ist. Das BVerfG bekräftigte die am Gemeinwohl orientierte, interessensausgleichende Funktion des Grundgesetzes. Im Rahmen der Debatte über die Notstandsgesetze wurde deutlich, dass die Rechtsord­ nung selbst Schutzobjekt ist, so dass über neue gesetzliche Grundlagen diskutiert wur­ de, die es im Hinblick auf den Ausnahmezustand erlauben, die Verfassung im Ernstfall zu suspendieren. Das zweite Kapitel beschäf­ tigt sich mit der Öffentlichen Sicherheit verstanden als Rechtssicherheit: Die spe­ zifische Bedrohung in den 1970er Jahren durch den linksextremistischen Terror und die Besorgnis, dass die bestehende Rechtsordnung den Sicherheitsbehörden kei­ ne adäquate Handhabe böte, mit den terroristischen Taten und Tätern umzugehen, führte zur Entwicklung staat­ licher Sicherheitsstrategien, wie die Anti-Terror-Gesetze sowie Straf- und Strafverfah­ rensrechte. Es entstanden komplexe Regelungen eines Sicherheitsrechts und es wur­ den für spezielle terroristische Handlungen eigenständige Straftatbestände geschaffen. Der Sicherheitsbegriff wurde rekonstruiert: Der Staat wurde wieder als Sicherheitsgarant begriffen und der Rechtsgüter­ schutz wurde als Staatszweck definiert. Der Datenschutz,

der die Dispositionsfreiheit des Einzelnen über seine personenbezogenen Daten regelte, prägte den Freiheits­ begriff. Das BVerfG entwickelte in diesem Zusammenhang das Grundrecht auf informati­ onelle Selbstbestimmung, wobei der Gemeinschafts­ vorbehalt durch einfachen Gesetzesvorbehalt unter­ mauert wurde. Da die verfas­ sungsrechtlich gewährleiste­ te Freiheit immer unter dem Sicherheitsvorbehalt steht, wurde der Vorwurf des Si­ cherheitsstaates laut, der alle Freiheitszwecke dem Sicher­ heitszweck unterordnete. Die Sicherheitsdebatte wurde aus staatszentrierter Perspekti­ ve geführt. Überdies erwei­ terte das BVerfG jedoch die Funktion der Grundrechte als Eingriffsabwehrrechte um ihre Funktion als Schutz­ rechte, verstanden als grund­ rechtlicher Anspruch auf staatlichen Schutz vor nicht vom Staat ausgehenden Be­ drohungen. Es wurde somit in diesem Jahrzehnt die Ge­ währleistung von Sicherheit als eine Status quo erhaltende Aufgabe verstanden. Das dritte Kapitel behandelt das Thema Sicherheit durch Prävention: Die Debatte in den 1980er und 1990er Jah­ ren wurde durch die spezi­ fische Bedrohungslage der organisierten Kriminalität bestimmt, die sich um den Begriff der inneren Sicherheit, verstanden als Rechtsgütersi­ cherheit drehte. Als staatliche Reaktion erfolgte die Auswei­ tung der bisher klassischen polizeilichen Aufgabe der Gefahrenabwehr um die der Risikoprävention. Dadurch wandelte sich das Staatsauf­ gabenverständnis: Der starke Staat sollte steuern und Si­ cherheit gewährleisten, die staatszentrierte Perspektive rückte wieder mehr ins Blick­

feld. Ein Sicherheitsrecht, das dazu beitragen sollte, Ge­ fahren und Risiken zu verhin­ dern, bildete sich heraus. Das Autonomieverständnis wurde durch den Gedanken geprägt, dass nur das als privat gelten sollte, was des Rechtsbruchs unverdächtig war (S. 199), rechtstreues Verhalten des Bürgers sollte durch Überwa­ chung gewährleistet werden. Im vierten Kapitel mit dem Ti­ tel Ordnung und Kontrolle dreht sich die sicherheitsrechtliche Debatte Ende der 1990er Jahre um die Verwahrlosung des öffentlichen Raums. Die Kriminalitätsfurcht wurde als subjektives Sicherheits­ problem beschrieben. „Ver­ wahrlosungskriminalität“ (S. 223) bezeichnete Verhaltens­ weisen, die die Schwelle blo­ ßer Belästigung oftmals nicht überschritten. Diese Debat­ te wurde als Ausdruck eines schleichenden normativen Zusammenbruchs von Staat und Gesellschaft verstanden. Angelehnt an das New Yorker „Zero-Tolerance-Modell“ (S. 228) wurden Sicherheitskon­ zepte entwickelt, die repressive Polizeistrategien beinhalteten und dadurch die Herstellung der öffentlichen Ordnung und die soziale Kontrolle von Staat und Gesellschaft stärkten. Si­ cherheit wurde nun als ob­ jektive Rechtsgütersicherheit und als Freiheit vor der Sorge, dass zukünftig Rechtsgüter (Leben, Freiheit, Eigentum) beeinträchtig würden, ver­ standen. Der Freiheitsbegriff wird unter dem Begriff der „kontrollierten Autonomie“ (S. 271) diskutiert. Das Frei­ heitskonzept wird vollständig in die Konstruktion des Ab­ wehrrechts einbezogen: Der Bürger verzichtet auf Maxi­ mierung seiner persönlichen Entfaltungsfreiheit, verlangt aber im Gegenzug sehr weit­ gehende Sicherheit.

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| Das fünfte Kapitel beschäf­ tigt sich mit der Sicherheit als Gewissheit. Die Debatte über die Bedrohung durch den internationalen Terrorismus infolge der Terroranschläge des 11. September 2001 ist ge­ prägt durch die Erschütterung der Gewissheit einer staatlich garantierten Sicherheit, dem fehlenden Vertrauen in die Redlichkeit der Mitbürger und einem allgemein fehlendem Ordnungsvertrauen. Der Staats- und Freiheitsbegriff der pluralistischen Gesell­ schaft wird in Frage gestellt. Beschrieben wird ein Organi­ sationsumbau im Sinne eines Ausbaus der sicherheitsbe­ hördlichen Maßnahmenbe­ fugnisse. Die Bedrohung kam von außen, somit wurde der Staat wieder als Sicherheits­ garant verstanden und bisher geltende Lösungsansätze für Probleme innerhalb einer Ge­ sellschaft konnten nun nicht mehr greifen. Im Sinne der Überwindung der Trennung von innerer und äußerer Si­ cherheit und der Anbindung an die internationalen Sicher­ heitsinstitutionen, fand eine Rückbesinnung auf einen starken Staat statt. Matthias Kötter ist es gelun­ gen, in der historisierenden, diskursanalytischen Perspekti­ ve die Beiträge zur juristischen Debatte über die öffentliche Sicherheit und die Autonomie des Einzelnen zu ordnen. Die argumentativen Pfade sind gut nachvollziehbar, so dass die Bedeutungsgehalte der verfassungsrechtlichen Be­ griffe, wie z.B. Sicherheit, Au­ tonomie und Freiheit und de­ ren inhaltliche Veränderung seit Bestehen der Bundesre­ publik Deutschland deutlich werden. Dies fördert auch das Verständnis des Verfassungs­ begriffs. Bemerkenswert ist die Auseinandersetzung mit dem beinahe ausufernden Schrift­ tum und die klare Herausar­

beitung der Rechtsprechung des BVerfG. Die Arbeit be­ sticht durch einen übersicht­ lichen, klar strukturierten Aufbau, so dass der Leser Ka­ pitel über einzelne Zeiträume gesondert lesen kann, ohne den Gesamtzusammenhang kennen zu müssen. Das Buch wendet sich nicht nur an das Fachpublikum, sondern auch an interessierte Laien. Patricia Stoll Cordelia Koch, Verfassung im Kraftfeld von Krieg und Frieden. Von der konkurrenz- zur konkordanzdemokratischen Verfassung im Libanon, Baden-Baden (Nomos), 2009. Bevor „Balkanisierung“ zum Inbegriff eines Prozesses wur­ de, in dessen Verlauf Staaten und Gesellschaften von eth­ no-religiös geladenen Bürger­ kriegen aufgerieben werden, gab es hierfür ein anderes Wort: Libanonisierung. Der Libanon, so könnte man an­ gesichts der vergleichbaren Faktenlage meinen, war tat­ sächlich der Balkan der 1970er und 1980er Jahre. In einem Land, das einst verheißungs­ voll als Schweiz des Nahen Ostens bezeichnet wurde und als Beispiel friedlichen Zu­ sammenlebens verschiedener Glaubensgemeinschaf ten galt, führte ein entlang kon­ fessioneller Bruchlinien aus­ getragener Bürgerkrieg bis zur völligen Ausschaltung der Staatsgewalt – und forderte in 15 Jahren zwischen 100.000 und 250.000 Opfer. Cordelia Kochs Studie be­ schäftigt sich mit der Frage nach den innenpolitischen Ursachen dieses Konflikts. Besonderes Augenmerk legt sie dabei auf die libanesische Verfassung im „Kraftfeld von Krieg und Frieden“. Den theo­ retischen Rahmen von Kochs sozialwissenschaftlich infor­ mierter Verfassungsanalyse

bildet dabei Arend Lijpharts Theorie der Konkordanzde­ mokratie. Danach können auch kulturell tief gespaltene Gesellschaften (wie der Liba­ non) stabil und friedlich sein, zumindest dann, wenn die Führer rivalisierender sozialer Gruppen im Interesse des Ge­ meinwohls zusammenarbei­ ten, um die destabilisierende Wirkung kultureller Fragmen­ tierung auszugleichen. Kon­ kordanzdemokratie garantiert – auf Grundlage eines „Eliten­ kartells“ – Autonomie in und Machtteilung zwischen kon­ kurrierenden Gesellschafts­ gruppen, so dass keine Frak­ tion eine andere majorisieren kann. Ausgehend von dieser Theorie prüft Cordelia Koch die libanesische Verfassungs­ entwicklung auf zweierlei: Ers­ tens, ob eine unzureichende Machtteilung zwischen den drei großen konfessionellen Gruppen (Maroniten, Sun­ niten und Schiiten) zum Ausbruch des libanesischen Bürgerkriegs beigetragen hat; zweitens, ob die den Krieg be­ endende Verfassungsreform von 1989/90 die innenpo­ litischen Konfliktursachen beheben konnte. Kochs Ant­ worten sind aber nicht nur mit Blick auf den Libanon von Interesse. Mindestens ebenso wertvoll sind sie als Beitrag zur politikwissenschaftlichen Theoriedebatte, da sie die Grenzen konkordanzdemo­ kratischer Machtteilung zur Befriedung kulturell gespal­ tener Gesellschaften vor Au­ gen führen. Hierauf lohnt es, einen genaueren Blick zu werfen. Wie Koch darlegt, geht die Geschichte konfessioneller Machtteilung im Libanon bis in das 19. Jahrhundert zurück. Eine neue Qualität erlangte sie mit der Unabhängigkeit des Landes von Frankreich im Jahr 1943. In Vorbereitung auf die libanesische Unabhängigkeit

BESPRECHUNGEN

schlossen die politischen Füh­ rer der beiden damals größten Religionsgemeinschaften, Maroniten und Sunniten, ei­ nen ungeschriebenen Pakt: Staatspräsident sollte immer ein Maronit, Ministerpräsi­ denten immer ein Sunnit und Parlamentspräsident immer ein Schiit sein. Der National­ pakt von 1943 war von Anfang an ein Balanceakt: Einerseits sollte er die Vorherrschaft der christlichen Maroniten im Li­ banon absichern, andererseits aber auch den beiden anderen großen konfessionellen Grup­ pen ausreichende Partizipati­ onsgarantien geben, um eine exklusive maronitische Do­ minanz zu verhindern. Wie Koch berichtet, wurde dieses „Gentlemen’s Agreement“ mit Blick auf die personelle Besetzung der hohem Staats­ ämter zwar strikt eingehalten. Die der Ämterteilung zugrun­ de liegende Idee konkordanz­ demokratischer Machtteilung fand bis zum Bürgerkrieg aber keinen konsequenten Ein­ gang in die Verfassungspraxis, so Koch. Vor allem das in der Verfassung verankerte Gegen­ zeichnungsrecht des sunni­ tischen Ministerpräsidenten wurde nie genutzt, um diesen als eigenständigen Gegen­ spieler zum maronitischen Staatspräsidenten zu etab­ lieren. Schlimmer noch: Der Nationalpakt war aufgrund seiner Rigidität nicht dazu in der Lage, der sich nach 1943 grundlegend verändernden Bevölkerungszusammenset­ zung im Libanon Rechnung zu tragen, in dem immer we­ niger Maroniten immer mehr Muslimen gegenüberstanden. Vor diesem Hintergrund wur­ de die libanesische Verfassung oft als eine der innenpolitisch entscheidenden Ursachen des 1975 ausgebrochenen Bürger­ kriegs bezeichnet. Ganz anders aber das Ergebnis von Cordelia Kochs Untersu­

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chung: Die gescheiterte Um­ setzung einer konkordanzde­ mokratischen Machtteilung zwischen den drei großen Konfessionen sei für die liba­ nesischen Eliten zwar ein Pro­ blem gewesen. Für die Mehr­ heit der Bevölkerung hätten aber wachsende sozioöko­ nomische Disparitäten den Ausschlag gegeben. Koch be­ stimmt als in innenpolitischer Hinsicht entscheidenden Bürgerkriegsgrund damit ein akonfessionelles Problem, das die unteren und mittle­ ren Gesellschaftschichten als Ganzes betraf. Wie es zum Motor konfessioneller Gewalt werden konnte, beantwortet die Autorin einfach und über­ zeugend: Die Bürgerkriegs­ milizen instrumentalisierten konfessionelle Bruchlinien, „um ihre Einflussbereiche zu konsolidieren und konfessio­ nell zu homogenisieren“ (S. 216). Dies alles geschah ihr zu­ folge nach der aus zahlreichen anderen Bürgerkriegen be­ kannten Formel: „Je größer der Schrecken, um so stärker wird die Identifizierung mit der eigenen Miliz“– und damit auch deren eigene Machtbasis (S. 217). Für die von Arend Lijphart gepriesene Konkordanzdemo­ kratie ist das freilich ein herber Schlag. Während Lipjhart in der gemeinwohlorientierten Kooperation von Eliten das entscheidende Moment für die Stabilisierung tief gespal­ tener Gesellschaften sieht, scheinen die politischen Füh­ rer des Libanons eher Teil des Problems als der Lösung gewe­ sen zu sein. Wie Kochs Studie nahelegt, spielten sie die reli­ giöse Karte aus, um über das Argument unzureichender konfessioneller Machtteilung vor allem eine Forderung durchzusetzen: die nach mehr Macht für die eigene Gruppe – und sich selbst. Folgt man diesem Argument, so ist umso

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kritischer zu bewerten, dass die den libanesischen Bür­ gerkrieg beendende Verfas­ sungsreform von 1989/90 nur auf das Problem der konfes­ sionellen Machtteilung ein­ ging, andere innenpolitische Bürgerkriegsgründe aber un­ berücksichtigt ließ. Im refor­ mierten libanesischen Verfas­ sungstext sind Elemente einer konfessionellen Machtteilung zwar sehr viel deutlicher aus­ geprägt. Wie Koch darlegt, hat die Verfassungsreform aber nichts an der sozioökono­ mischen Spaltung sowie den traditionell klientelistischen Strukturen des Libanon geän­ dert und wird daher auch ihr friedensförderndes Ziel nicht erreichen. Mehr noch als das: Der Autorin zufolge ist eine konfessionelle Machtteilung für den Libanon nicht nur unpassend, sondern „auch schädlich“, weil sich die kon­ fessionelle Argumentation als zusätzlicher „Gewaltmo­ tor“ auswirkt (S. 296). Auch hier greift die Studie eine oft geäußerte Kritik am Politik­ modell Lijpharts auf: Indem Konkordanzdemokratie jede politische Teilhabe an die Zu­ gehörigkeit zu einer bestimm­ ten Gruppe koppelt, vertieft sie die gesellschaftliche Spal­ tung, zu deren Befriedung sie eigentlich beitragen soll. Ins­ gesamt lässt Kochs Arbeit aber nicht nur den Schluss zu, dass eine dezidiert konfessionelle Machtteilung für den Liba­ non ungeeignet ist. Vielmehr scheint jede Spielart libane­ sischer Konkordanzdemokra­ tie zum Scheitern verurteilt, da den etablierten Eliten des Landes der Wille zu gemein­ wohlorientierter Kooperation schlicht fehlt. Welche andere politische Ver­ fassung für den Libanon emp­ fehlenswert ist, beantwortet die Autorin indes nicht. Kochs Kritik am Verfassungsmodell der Konfessionalisierung ver­

liert deswegen noch lange nicht an Gültigkeit. Dennoch wären einige Überlegungen zu der Frage gewinnbringend gewesen, welche politischen Reformen im Libanon frie­ densfördernd wirken können – gerade auch jenseits des Verfassungstextes. Auch den theoretischen Implikationen ihrer Untersuchungsergeb­ nisse hätte Koch noch stärker nachspüren können, während ihre zahlreichen historischen Ausführungen hätten kürzer ausfallen dürfen. Gleichwohl ist Cordelia Kochs Studie eine empfehlenswerte Lek­ türe. Die Autorin legt eine politikwissenschaftlich wie historisch informierte Verfas­ sungsanalyse vor und bewegt sich dabei nicht nur erfolg­ reich zwischen den einzelnen Disziplinen, sondern kann auch im Hinblick auf Empi­ rie und Theorie mit jeweils interessanten Ergebnissen aufwarten. Sie dürften gerade auch mit Blick auf die jüngste Verfassungsdebatte im Irak, einem konfessionell ebenfalls gespaltenen Land, von Inter­ esse sein. Sascha Langenbach Renate Grasse/Bettina Gruber/Günther Gugel (Hrsg.), Friedenspädagogik: Grundlagen, Praxisansätze, Perspektiven, Reinbek (Rowohlt), 2008. Die Autoren des Sammelbands gehören zu den bekannten Vertretern der deutschspra­ chigen Friedenspädagogik. Der Band, herausgegeben von Renate Grasse, Bettina Gru­ ber und Günther Gugel, stellt somit auch einen wichtigen Beitrag zu Studien der Frie­ densforschung und Konflikt­ lösung dar. Das 313-seitige Werk ist, gemäß dem Titel, in Beiträge zu Grundlagen, Pra­ xisansätzen und Perspektiven der Friedenspädagogik geglie­

dert. In der Einleitung wird die Geschichte der deutschspra­ chigen Friedenspädagogik, auch Friedenserziehung, wie­ dergegeben, wobei geschicht­ liche und gesellschaftspo­ litische Entwicklungen die Friedenspädagogik und ihre sich über die Zeit wandelnden Schwerpunkte prägen. Der Grundlagenteil umfasst drei Aufsätze. Dieter Senghaas stellt das analytische Konzept des zivilisatorischen Hexa­ gons vor, an das er die unter einer Kultur des Friedens zu­ sammengefassten Werteorien­ tierungen und Verhaltensein­ stellungen anknüpft, die zur konstruktiven Konfliktlösung hilfreich sind. Christoph Wulf schreibt über Werte und die verschiedenen Aufgabenfelder der heutigen Friedenspäda­ gogik und nimmt dabei den Aspekt der Globalisierung unter die Lupe. Er stellt die Friedenspädagogik somit in Zusammenhang mit den Millenniums-Entwicklungs­ zielen (wie z.B. Armutsbe­ kämpfung und verstärkte Bil­ dungsinitiativen für alle) und beschreibt sie als eine Aufgabe für die Religionen und künst­ lerischen Bereiche (u.a. Be­ dürfnisse und Bemühungen für mehr soziale Gerechtig­ keit, kulturelle Diversität und Nachhaltigkeit). Auch neuere Richtungen werden disku­ tiert, z.B. das Potenzial von Ritualen, kultureller Praktiken und deren Performativität so­ wie von mimetischen Lern­ prozessen für die Entwick­ lung einer Friedenskultur. Günther Gugel legt in seinem Beitrag die breiten Hand­ lungsfelder und Methoden der Friedenspädagogik dar. Er beschreibt grundlegende und zentrale Fragen, Themen und Begriffe, aber auch, wo Friedenserziehung praktisch stattfindet und stattfinden sollte, z.B. in der Familie, den Kindergärten, außerschu­

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| lischen Aktivitäten oder den Kommunen. Unter den Praxisansätzen sind sieben Beiträge zusammenge­ fasst. Christian Büttner setzt sich mit struktureller Gewalt innerhalb pädagogischer Be­ ziehungen auseinander. An­ hand eines Fallbeispiels zeigt er das produktive Potenzial von Angst und die Bedeutung von Deeskalation im Umgang mit Gewalt. Reiner Steinweg be­ fasst sich mit Gewalt und Ge­ waltfreiheit in pädagogischen Beziehungen, wobei er eine Analyse zu breit gefächer­ ten Gewaltformen anführt. Friedenspädagogik schließt dabei z.B. Sensibilisierung, Reflexion, kritisches Den­ ken und die Förderung von kompetenten Beurteilungen zum Bedarf von sogenannter schützender Gewalt mit ein. In einem Beitrag zu sozialen Konflikten untersucht Friedrich Glasl deren Dynamiken, verschiedene Verhaltenswei­ sen und Eskalationsstufen und knüpft daran mit der Diskussion einiger Aspekte zur nachhaltigen Lösung von Konflikten an. Bettina Gruber verweist in ihrem Aufsatz zu internationalen Jugendbegeg­ nungen nicht nur auf deren Potenzial für Völkerverständi­ gung, sondern auch auf mög­ liche Probleme. So können Vorurteile verstärkt werden, wenn interkulturelle Treffen nicht vorbereitet werden. Sie schlägt daher einige wichtige Bestandteile vor, wie z.B. die Vorbereitung auf die Angst im Umgang mit etwas Frem­ dem. Auch plädiert sie für Chancengleichheit, so dass Schüler von allen Schultypen an Jugendbegegnungen teil­ nehmen können. Ilse SchimpfHerken setzt sich mit Erinne­ rungskultur zum Holocaust auseinander. Sie thematisiert den Zusammenhang von his­ torisch Durchlebtem, Erinne­ rungen, Schweigen, Scham

und Schamabwehr, wobei sie argumentiert, dass in beiden Teilen Deutschlands nicht genügend Reflexion über die NS-Zeit stattfand. Des Wei­ teren verbindet sie Gedenk­ stättenkultur mit der Erinne­ rungskultur und plädiert für eine Förderung von Erinne­ rungskultur als integralem Be­ standteil von Friedenspädago­ gik. Georg Auernheimer befasst sich mit Konstruktionen von Islam und Muslimen als neu­ es (und altes) Feindbild. Dabei bezieht er sich auf Sichtwei­ sen des Orients vom Mittel­ alter bis heute und auf den Aufbau von neuen Diskursen auf älteren, was sich auch in Schulbüchern und den Medi­ en widerspiegelt. Er warnt vor fest gefügten Einstellungen innerhalb eines Kulturdeter­ minismus oder Kulturrassis­ mus. In einem Beitrag zum Umgang mit Medien, deren Gewaltinhalten und Jugend­ gewalt plädiert Renate Grasse für die Entwicklung von Me­ dienkompetenz als Beitrag zur Friedenspädagogik. Eine solche umfasst Medienkun­ de, -nutzung, -kritik und -ge­ staltung. Die heutigen, ge­ stiegenen Möglichkeiten zur Gestaltung schließen auch den Friedensjournalismus mit ein. Im Abschnitt Perspektiven finden sich zwei weitere Bei­ träge. Im ersten beschreibt Uli Jäger heutige Herausfor­ derungen der Friedenspäda­ gogik in Krisen- und Kriegs­ regionen unserer Welt. Z.B. muss Friedenspädagogik in der Entwicklungsarbeit ge­ stärkt werden, wobei Kin­ der und Jugendliche eine besondere, da zahlenmäßig große, Zielgruppe darstel­ len. Bildungseinrichtungen sind dabei potenzielle Träger von Friedenspädagogik, aber auch andere Möglichkeiten der Begegnung und des Dia­ logs sind hilfreich. Beispiel­

haft für Herausforderungen sind die Schwierigkeiten eines Transfers von westlichen Mo­ dellen, der gleichberechtigten Projekterarbeitung oder der genügenden regionalen Dif­ ferenzierung. Schließlich befasst sich Werner Wintersteiner ebenfalls mit Heraus­ forderungen an die heutige Friedenspädagogik und ihre Aufgaben. Diese liegen in der eigentlichen Verzahnung und Interaktion verschie­ dener Bereiche, wie gesell­ schaftspolitische Trends, sich ändernde Sozialisations- und Bildungsbedingungen oder in der Beantwortung der Frage, was Europa heute für die Frie­ denspädagogik leisten kann. Als besonderen Aspekt und vorgestellt von Eva Wastian verfügt der Sammelband auch über eine Auflistung von Or­ ganisationen und Instituten, die in der deutschsprachigen Friedenspädagogik aktiv sind, einschließlich Kontaktdaten und einer kurzen Beschrei­ bung der jeweiligen Organi­ sation und ihrer friedenspäd­ agogischen Aktivitäten. Im Ganzen kann resümiert wer­ den, dass die Ziele, die sich die Herausgeber und Autoren des Sammelbandes gesteckt ha­ ben, nämlich eine „Verortung von Friedenspädagogik in einem theoretischen Bezugs­ rahmen, der heutigen Anfor­ derungen standhält“ (S. 16), erreicht worden sind. Gerade auch aufgrund der Diskus­ sion von aktuellen Themen und ihrer Bandbreite kann das Buch all jenen empfohlen werden, die sich aktiv mit Frie­ denspädagogik beschäftigen oder darüber lernen wollen. Denn auch Letzteres – mög­ lichst viele Menschen für frie­ denspädagogische Themen zu sensibilisieren – ist ein Ziel des Bandes. Sybille Reinke de Buitrago

BESPRECHUNGEN

Dennis Nitsche, Der Internationale Strafgerichtshof ICC und der Frieden. Eine vergleichende Analyse der Befriedungsfunktion internationaler Straftribunale, Baden-Baden (Nomos Verlagsgesellschaft), 2007. Im Januar 2009 begann das erste Verfahren vor dem Stän­ digen Internationalen Strafge­ richtshof (International Criminal Court, ICC) in Den Haag. Würde eine Verurteilung des wegen Kriegsverbrechen An­ geklagten Thomas Lubanga Dyilo helfen, den Kongo zu befrieden? Dem Beitrag inter­ nationaler Strafgerichtsbar­ keit zum Frieden versucht sich Dennis Nitsche in seiner Dis­ sertation zu nähern. Die Mo­ nographie steht damit ganz im Kontext der Forschung um das Postulat „Frieden durch Recht.“ Nitsche kritisiert nicht nur die Selbstverständlichkeit, mit der allenthalben auf das frieden­ stiftende Element der Recht­ sprechung zur Rechtfertigung internationaler Strafgerichts­ barkeit rekurriert wird. Er stört sich auch an der monodisziplinären Versteifung der einschlägigen Forschungs­ zweige, diesem „naturgesetz­ lichen“ oder „dogmatischen“ (S. 17) Lehrsatz ein angemes­ senes theoretisches und em­ pirisches Fundament zu ver­ leihen. In Abkehr hiervon tritt er den Versuch an, politik- wie rechtswissenschaftliche Me­ thoden und Erkenntnisse mit­ einander zu verknüpfen. Der mögliche Beitrag interna­ tionaler Strafgerichtsbarkeit zur Befriedung eines völker­ rechtlich relevanten Konflikts wird im Anschluss an eine De­ finition des zu verwendenden Friedensbegriffs (Kapitel 2.1) zunächst theoretisch entwi­ ckelt (Kapitel 2.2-2.8). Nach einer ausführlichen Darstel­ lung der Geschichte und

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Erscheinungsformen inter­ nationaler Strafgerichtsbar­ keit (Kapitel 3 bis 5) folgt die Formulierung strafrechtlicher W i rk u n g s m e c h a n i s m e n , die der Befriedung dienen können (Kapitel 6). Ob und wie diese Wirkungsmecha­ nismen fruchten, hängt von endogenen und exogenen Einflussfaktoren ab, die vom Autor im Anschluss erörtert werden. (Kapitel 7). Vor dem Hintergrund der Erfahrungen und Statute sowie Erfolge und Misserfolge der Ad-hoc-Tri­ bunale für Ruanda (ICTR), das ehemalige Jugoslawien (ICTY), und des International Military Tribunal („Nürnber­ ger Prozesse“) in Bezug auf ihren jeweiligen Beitrag zum Frieden, wird das sogenannte Rom-Statut des ICC bewertet. Der theoretische Beweis eines möglichen Beitrags des in­ ternationalen Strafrechts zur Befriedung nimmt sei­ nen Ausgangspunkt bei der Sozialfunktion des Rechts. „Gerechtes Recht“ sei zur Konfliktlösung geeignet, da es – gerade auch durch seine Durchsetzbarkeit vor Gericht – Interessen zum Ausgleich bringe und damit die Ursa­ che von Unfrieden beseiti­ ge. Der Autor reduziert den Gerechtigkeitsanspruch des Rechts auf zwei Erforder­ nisse, nämlich zum einen, dass die Vorschriften die Ge­ rechtigkeitsvorstellungen der Individuen und Gruppen widerspiegeln müssten. Zum anderen aber müssten beide Konfliktparteien prinzipiell anerkennen, dass sie gleich­ wertig sind. Gerade die Vor­ aussetzung der Anerkennung der prinzipiellen Gleichheit, als Gleichheit in Würde und Gleichheit vor dem Gesetz, könne natürlich im Hinblick auf völkerrechtliche MakroVerbrechen in ethnischen Konflikten problematisch sein. Doch auch wenn Ge­

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rechtigkeitsvorstellungen in gesellschaftlichen Entitäten von verschiedensten Faktoren abhängen können, so legt der Autor zu Recht dar, dass den im Rom-Statut kodifizierten Kernverbrechen keinesfalls der Geruch eines empirischen Kulturrelativismus anhaftet. Zu groß sei die interkulturelle Homogenität in den Rechts­ ordnungen in Bezug auf die Kriminalisierung besagter Straftatbestände. Dieser uni­ verselle Konsens sei einer der herausragenden legitimitäts­ stiftenden Elemente des RomStatuts. Die Anforderung der Gerechtigkeit durch Gleich­ heit sei damit erfüllt und bei ausreichender Durchsetzung der Normen geht Nitsche davon aus, dass eine Befrie­ dungsfunktion zumindest theoretisch möglich ist. Denn auch die formelle Legitimität ist gegeben, begründet durch einen eigenständigen völker­ rechtlichen Vertrag, der ledig­ lich bestehende Jurisdiktions­ gewalt souveräner Staaten an einen gemeinsamen Gerichts­ hof delegiert, sowie durch völkergewohnheitsrechtliche Straftatbestände und ein Common-Law und kontinen­ taleuropäisches Recht verbin­ dendes Prozessrecht. In der Darstellung der Mecha­ nismen, die eine Befriedung durch rechtsförmige Mittel bewirken können, wird ein Schwerpunkt auf die Indivi­ dualisierung der Schuld ge­ legt. Das Problem der Stigma­ tisierung einzelner Gruppen durch die Kollektivierung von Schuld, die einer Aussöhnung entgegensteht, würde dadurch umgangen. Auch die Reha­ bilitierung der Opfer, durch die (auch internationale) An­ erkennung ihres Leids sowie die damit verbundene mora­ lische Aufwertung bewirkten nicht nur, dass die Entste­ hung eines kollektiven Op­ fermythos gehemmt würde,

vielmehr erleichtere die ein­ hergehende Solidarisierung aller Opfer eine Annäherung der Konfliktparteien. Durch die Aufklärungsarbeit des Ge­ richts sowie die Erforschung der Konfliktursachen und des Konfliktverlaufs könne zudem eine Auseinandersetzung mit dem „geistigen Umfeld“ (S. 175) der Verbrechen geführt werden, an die sich eine Des­ avouierung entsprechender Geisteshaltungen anschließt. Diese Aufarbeitung könne, wenn lokale Ebenen und Ak­ teure entsprechend beteiligt sind (ownership), auch eine gesunde Konfliktkultur in der betreffenden Gesellschaft be­ fördern. Der Entfaltung der befrie­ denden Wirkungsmechanis­ men, die dem Rom-Statut in­ newohnen, stehen eine Fülle von Faktoren im Weg, deren Systematisierung in endo­ gene und exogene Faktoren nur unvollständig gelingen kann, da Interdependenzen allgegenwärtig sind. Bei den endogenen Faktoren wird vor allem das Problem der diffizi­ len Rolle des Chefanklägers thematisiert: „Der Wider­ spruch zwischen der Neutra­ lität des Anklägers und seiner Abhängigkeit von internatio­ naler Kooperation [aufgrund fehlender Exekutivbefugnisse] stellt ein unlösbares Dilemma internationaler Straftribu­ nale dar“ (Seite 190). Einen weiteren sehr wichtigen en­ dogenen Faktor bilden die strategischen Ansätze der Strafverfolgung, da unter­ schiedliche Fallkonstella­ tionen auch verschiedener Ansätze bedürfen, deren Be­ gründung aber immer Gefahr läuft, politischer, anstatt juris­ tischer Natur zu sein. Die unkooperative Haltung ei­ ner Reihe von Staaten, insbe­ sondere der USA, wird bei den exogenen Widerständen als einer der entscheidenden Fak­

toren erkannt. Weniger aus­ führlich werden ferner solche Faktoren behandelt, die das Verhältnis des ICC zu lokalen, vom Konflikt direkt betrof­ fenen Individuen, Gruppen und Institutionen anbelan­ gen. Hier hebt der Autor kurz die Bedeutung verschiedener Spill-over-Effekte – z.B. eine funktionierende Kommuni­ kationsstrategie und die Teil­ habe lokaler Akteure an der Arbeit des ICC – hervor. Nicht nur die Akzeptanz des Tribu­ nals hinge davon ab, auch sei die politische Stabilisierung durch die Mitarbeit lokaler Rechtsanwälte, politischer oder zivilgesellschaftlicher Organisationen sowie von Mi­ nisterien kaum zu unterschät­ zen, wie das in dieser Hinsicht überwiegend negative Beispiel des ICTY zeige. Bilanzierend kommt Nitsche zu dem ernüchternden, aber nachvollziehbaren Ergebnis, dass der ICC, trotz der vie­ len lessons learned und der formellen Überlegenheit ge­ genüber den Vorgängertribu­ nalen, die Befriedungsfunkti­ on nur graduell erfüllen kann. Er schlägt vor, dem ICC eine „internationale Wahrheits­ kommission im Rahmen der Vereinten Nationen“ oder als „zusätzliches Hauptorgan“ (Seite 299) ergänzend zur Seite zu stellen. Eine tiefergehende Auseinandersetzung mit Wahrheitskommissionen im Rahmen der Arbeit kann nicht erwartet werden, so fehlt dann auch der nötige Unterbau für den Vorschlag . Es wird nicht deutlich, inwiefern den Defi­ ziten und Hindernissen des ICC durch eine „internatio­ nale Wahrheitskommission“ begegnet werden könnte. Das solide empirische und theoretische Fundament zur Beurteilung der Befriedungs­ funktion des ICC zeigt, dass die Abhängigkeiten und Zwänge große Herausforde­

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| rungen darstellen und ein positiver Beitrag des ICC zur Befriedung kein Selbstgänger, sondern vielmehr ein Draht­ seilakt ist. Tobias Köhler

Gerd Hankel (Hrsg.), Die Macht und das Recht: Beiträge zum Völkerrecht und Völkerstrafrecht am Beginn des 21. Jahrhunderts, Hamburger Edition, 2008. Das faszinierende Wechsel­ spiel von Recht und Macht bei der Friedensstiftung, ins­ besondere in Post-KonfliktStaaten, wirft immer wieder Fragen auf, z.B. welche Werte universell (geblieben) sind und wie diese trotz macht­ politischer Zwänge durchge­ setzt werden können, oder wie Werte glaubhaft gemacht werden sollen, die in der Pra­ xis eklatant verletzt werden. Ein Instrument ist die Inter­ nationale Strafgerichtsbarkeit bzw. das Völkerstrafrecht. Gerd Hankel vereint in seinem Sammelband je sechs Aufsät­ ze zu diesen beiden Themen­ komplexen. Dabei greift er fast ausschließlich auf die Ex­ pertise renommierter Juristen zurück; mit Herfried Münkler darf sich auch ein Politologe äußern und Frank Neubacher ergänzt mit einer kriminolo­ gischen Perspektive, indem er das Rechtfertigungsrepertoire von Großkriminellen unter­ sucht. Die Autoren zeigen auf, welche Normen kodifiziert werden konnten und wo die Staaten versagen diese um­ zusetzen, um stattdessen ihre eigenen Interessen zu verfol­ gen, was wiederum die Glaub­ würdigkeit der Gerichte bzw. des Völkerrechts beschädigt. Auch suchen die Autoren eine Antwort auf die Frage, wie auf terroristische Bedrohungen angemessen reagiert werden kann.

Volker Nehrlich gibt einen Überblick über die Entwick­ lung und Perspektiven inter­ nationaler und internationa­ lisierter Strafgerichtsbarkeit (mit Stand Mitte/Ende 2007). Dem Internationalen Strafge­ richtshof (IStGH) schreibt er „in erster Linie eine Kataly­ sator- und Kontrollfunktion“ (S. 94) zu, der innerstaatliche Verfahren ergänzt. Um inner­ staatliche Gerichte in Post­ konfliktsituationen und damit rechtsstaatliche Strukturen zu stärken, bietet es sich an, diese mit internationalen Kompo­ nenten zu stärken, was mit unterschiedlicher Bilanz in Osttimor, Sierra Leone, Koso­ vo, Bosnien und Herzegowina sowie Kambodscha geschehen ist. Internationalisierte (hybri­ de) Strafgerichte arbeiten also „Unrechtsvergangenheit in einem kleineren Rahmen und mit geringerem finanziellem Aufwand“ (S. 78) strafrecht­ lich vor Ort auf. Viele Auto­ ren, so auch Claudia Cárdenas Aravena, betonen zudem den ergänzenden Nutzen von Wahrheitskommissionen zur „Vergangenheitsbewältigung in gesellschaftlichen Über­ gangsperioden“ (S. 150). Gerhard Werle zeichnet die deutsche Entwicklung an­ schaulich nach: von der Abwehrhaltung gegenüber dem Nürnberger Recht, des­ sen propagandistische Nut­ zung durch die DDR, bis hin zur Wandlung des geeinten Deutschlands zum aktivem Förderer und Mitgestalter des Völkerstrafrechts bis hin zum deutschen Völkerstrafgesetz­ buch. Obwohl dieses bisher kaum zu einem Ermittlungs­ verfahren geführt hat, kons­ tatiert er ihm dennoch Vor­ bildcharakter. Anja Seibert-Fohr dringt auf eine umfassende Ahndung von Gewalt gegen Frauen, auch seitens des IStGH: „Nicht nur Vergewaltigung, sondern auch Versklavung, Nötigung

zur Prostitution, Zwangsste­ rilisation und -abtreibung, sexuelle Verstümmelung, Ex­ perimente an Frauen, erzwun­ gene Schwangerschaften, sexuelle Erniedrigungen und die Nötigung zum Entkleiden stellen sexuelle Gewalt dar“ (S. 185). William Schabas erläutert die Entwicklung und Un­ terschiede der beiden De­ likte „Verbrechen gegen die Menschlichkeit“ und dem stigmatisierenderem „Völker­ mord“. Mary Ellen O’Connell betrachtet anschließend den Kosovo als Fallbeispiel für eine gescheiterte humani­ täre Intervention. Sie hält die Missbrauchsgefahr und die erodierende Wirkung auf die Normen der UN-Charta für zu groß. Monique Chemillier-Gendreau behandelt die Erosion des Folterverbots im Zusammen­ hang mit dem weltweiten Si­ cherheitsdenken im Rahmen einer Freund-Feind-Rhetorik und stellt eine „erhöhte Nach­ sicht gegenüber den kritisier­ ten staatlichen Praktiken“ fest (S. 257) und damit eine „Schwächung der universalen Geltung der Menschenrechte“ (S. 262). „Souveräne Staaten heben das mühsam errun­ gene Legalitätsprinzip auf und beschneiden die Rechte der Bevölkerung, seien es die der Einheimischen oder der Ausländer … Die Spirale der Exklusion oder Diabolisie­ rung des Anderen … wird nur dann unterbrochen, wenn alle Kraft darauf verwendet wird, deutlich zu machen, was die Menschen eint, und nicht was sie trennt“ (S. 265). Gerhard Stuby betont, dass die der UN-Charta zugrunde lie­ gende souveräne Gleichheit der Staaten trotz aller Dispari­ täten weiterhin notwendig ist, um Beziehungen untereinan­ der im Konsens zu regeln.

BESPRECHUNGEN

Herfried Münkler stellt fest, dass Unsicherheit herrscht, wie mit Terrornetzwerken als nichtterritoriale Politikak­ teure effektiv umzugehen sei. Aufgrund der Asymmetrie sind nicht mehr beide Seiten in gleichem Maße an Regel­ einhaltung interessiert. „Es ist unwahrscheinlich, dass das an die klassischen Staaten adres­ sierte Völkerrecht in der Lage sein wird, diese zutiefst ver­ schiedenen Konfliktparteien in eine reziproke Struktur zu bringen“ (S. 322). Claus Kreß kann in der internationalen Praxis keine Ausdehnung des Völkerstrafrechts auf transna­ tionale Konflikte feststellen. Er weist darauf hin, dass eine „polizeirechtliche Lösung möglich und sogar vorzugs­ würdig ist“ (S. 404). Außerdem hält er ein zukünftiges zwi­ schenstaatliches Strafgericht „auf dem Gebiet des transna­ tionalen Antiterrorismusstraf­ rechts“ (S. 412) zur Ergänzung nationaler Strafverfolgung für denkbar. In seinem abschließenden Aufsatz stellt Gerd Hankel Überlegungen zum Kombat­ tantenstatus im asymmet­ rischen Krieg an. „Doch ab­ gesehen davon, dass es wenig Sinn hat, aus der Tatsache des massiven Verstoßes gegen Gebote, die für ein zivilisato­ risches Minimum stehen, die Bedeutungslosigkeit dieser Gebote herleiten zu wollen, unterstreicht die Diskrepanz zwischen Normgebot und Normbefolgung gerade die Notwendigkeit, den Kreis der Kombattanten, die nach dem humanitären Völkerrecht als rechtmäßige Kombattanten gelten, weiter zu fassen“ (S. 439). Hankel plädiert dafür, auch Widerstandskämpfern den Status zuzusprechen, um „Gewaltminderung infolge rechtlich möglicher Gegen­ seitigkeitserwartung“ (S. 460) zu erreichen. Patricia Schneider

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BESPRECHUNGEN

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Susanne Dyrchs, Das hybride Khmer Rouge-Tribunal: Entstehung, Entwicklung und rechtliche Grundlagen, 2008. Susanne Dyrchs Dissertati­ on über das hybride Khmer Rouge-Tribunal ist eine be­ achtliche, umfassende und sprachlich klar verfasste Stu­ die. Sie behandelt das Tribunal, das unter dem Patronat der Vereinten Nationen steht und fünf der Hauptverant­ wortlichen für die schweren Menschenrechtsverletzungen während der Herrschaft der Roten Khmer vor 30 Jahren an bis zu zwei Millionen Men­ schen zur Verantwortung zie­ hen soll. Es ist ein Beispiel für internationalisierte (hybride) Tribunale, welche die Vielfalt der strafrechtlichen Institu­ tionen bereichern und kos­ tengünstiger, schneller und volksnäher urteilen sollen. Sie stehen dabei „immer an einer Schnittstelle zwischen Völ­ kerrecht, nationalem Recht, internationalen Beziehungen und politscher Machbarkeit“ (S. 293). Trotz aller Kritikpunkte wie fehlende Vorschriften zur Leistung von Reparationen und Mängel in den prozess­ rechtlichen Grundlagen und Finanzen zieht sie insgesamt eine positive Bilanz und stellt Modellcharakter fest. „Rea­ listische Alternativen hat es nicht gegeben“ (S. 292). Die drei gravierenden Umstände, dass die kambodschanischen Richter die Mehrheit stellen, der starke innenpolitische Ein­ fluss auf das Gericht und die Korruptionsvorwürfe lassen sie jedoch am Erfolg zweifeln. „Die kambodschanische Re­ gierung wünschte sich einen Spruchkörper mit internatio­ naler Beteiligung, wollte aber gleichzeitig die Kontrolle über das Gericht ausüben“ (S. 290). Die „jahrzehntelange Igno­

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ranz und Nichtbeachtung der in Kambodscha begangenen Verbrechen hat ihre [die der Vereinten Nationen] Chance gemindert, mehr Einfluss … zu gewinnen“ (S. 293). Eine Rück­ trittsklausel zugunsten der UN im gemeinsamen Abkommen sichert ihr aber zumindest „ein gewisses Druckpotenzi­ al, um die kambodschanische Regierung zu einem legalen und transparenten Prozessablauf anzuhalten und die Integrität fairer Prozesse zu sichern“ (S. 238). „Ein rein nationales Gericht hätte die kambodschanische Justiz fachlich, personell, finanziell und logistisch überfordert“ (S. 294). Das Übereinkom­ men über das Gericht wurde auf Initiative der Generalver­ sammlung geschlossen und ist damit „das erste internati­ onalisierte Gericht, an dessen Entstehungsgeschichte der UN-Sicherheitsrat nicht mit­ gewirkt hat“ (S. 294). Seit Anfang 2009 läuft die erste Verhandlung und es hat sich bereits herausgestellt, dass die lokalen und internati­ onalen Mitarbeiter zerstritten sind, der drei-Jahres-Zeitraum für die Tätigkeit des Gerichts als unrealistisch kurz einge­ stuft wurde, es Probleme bei der Beweisführung gibt und das Budget viel zu knapp an­ gesetzt wurde. Zeitweise ha­ ben die UN sogar die von ihr verwalteten Gelder der Ge­ berländer wegen der Korrup­ tionsvorwürfe eingefroren. Positiv hervorzuheben ist das starke Interesse und die Prä­ senz der lokalen Öffentlich­ keit an den Verhandlungen. Derzeit ist jedoch unklar, ob es nicht zu einem Scheitern des Gerichts oder einem un­ fairen und politisierten Pro­ zess kommt – in beiden Fällen hätte die Entwicklung hin zur friedlichen Streitbeilegung an Glaubwürdigkeit verloren. Patricia Schneider

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S+F (27. Jg.) 4/2009

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