Ganzes Heft zum Download (Pdf) - Sicherheit und Frieden - Nomos

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SF Sicherheit und Frieden Security and Peace Herausgeber: Prof. Dr. Michael Brzoska Dr. Volker Franke Prof. Dr. Heiner Hänggi Heinz-Dieter Jopp Andr...

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Ganzes Heft zum Download (Pdf) - Zeitschrift für Politik - Nomos
FÜR POLITIK. ZfP Jahrgang 51 Heft 2 Juni 2004 S. 115–237 ISSN 0044–3360. Organ der Hochschule für Politik München. Zeits

Das ganze Heft als PDF-Datei - Sicherheit und Frieden - Nomos
and international discussions on peace and security issues, considering scientific .... hannsen discuss the difficult en

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Jahrestagung der Deutschen Gesellschaft für Politikwissenschaft). Thomas Gutschker. Lob der Gegensätze – Henning Ottmann

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in Kürze in der Schriftenreihe von WIFIS in der Edition Temmen, Bremen. grundsätzlich vertraut und einverstanden sein.

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SF

Sicherheit und Frieden Security and Peace

Herausgeber: Prof. Dr. Michael Brzoska Dr. Volker Franke Prof. Dr. Heiner Hänggi Heinz-Dieter Jopp Andreas Prüfert Dr. Patricia Schneider

Themenschwerpunkt: Kontinuität US-amerikanischer Außenpolitik Kann die neue amerikanische Administration Hegemonie provozieren? Nach George W. Bush zeichnet sich ein neuer außenpolitischer Konsens ab Thomas Jäger Amerikanische Außenpolitik: Mehr Kontinuität als Diskontinuität in der strategischen Grundorientierung Peter Rudolf Die transatlantischen Beziehungen nach der Ära Bush Karsten D. Voigt The Battle for World Opinion F. William Smullen The UN-US pas de deux Ramesh Thakur Die Strategien der Administrationen Bill Clinton und George W. Bush gegenüber dem Iran im Vergleich Bernd Kubbig und Sven-Eric Fikenscher

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2008 26. Jahrgang

Weitere Beiträge von ... Uwe Jenisch, Philipp Rotmann

ISSN 0175-274X

Nomos

24.07.2008 13:38:20

I n h a lt

I m p r ess u m Schriftleitung:

Prof. Dr. Michael Brzoska Redaktion: Dr. Patricia Schneider (V.i.S.d.P.) Susanne Bund Sybille Reinke de Buitrago Redaktionsanschrift: S+F c/o IFSH, Beim Schlump 83, D-20144 Hamburg Tel. 0049-40-86 60 77-0 Fax 0049-40-8 66 36 15 E-Mail: [email protected] Website: www.security-and-peace.de

Druck und Verlag: Nomos Verlagsgesellschaft mbH & Co. KG, Waldseestr. 3-5, D-76530 ­Baden-Baden, Tel. 0049-72 21-21 04-0, Fax 0049-7221-2104-27 Anzeigenverwaltung und ­Anzeigenannahme: Sales friendly • Bettina Roos, Siegburger Straße 123, 53229 Bonn, Tel. 0228-9 78 98 0, Fax 0228-9 78 98 20, E-Mail: [email protected] Die Zeitschrift, sowie alle in ihr enthaltenen ­e inzelnen Beiträge und Abbildungen sind ­ur­heberrechtlich geschützt. Jede Verwertung, die nicht ausdrücklich vom Urheberrechts­ gesetz zugelassen ist, bedarf der vorherigen Zustimmung des Verlags. Namentlich gekennzeichnete Artikel müssen nicht die Meinung der Herausgeber/ Redaktion wiedergeben. Unverlangt eingesandte Manu­ skripte – für die keine Haftung übernommen wird – ­gelten als Veröffentlichungsvorschlag zu den Bedingungen des Verlages. Es ­werden nur unveröffentlichte Originalarbeiten angenommen. Die Verfasser ­erklären sich mit einer nicht sinn­entstellenden redaktionellen Be­arbei­tung einverstanden. Erscheinungsweise: vierteljährlich Bezugspreis 2008: jährlich 72,– , Einzelheft 20,– , Jahresabonnement für Studenten 53,–  (gegen Nachweis). Alle Preise verstehen sich inkl. MwSt. ­z zgl. Versandkosten; Bestellungen nehmen entgegen: Der Buchhandel und der Verlag; Kündigung: Drei Monate vor Kalender­ jahresende. Zahlungen jeweils im Voraus an: Nomos ­Verlags­gesell­schaft, Postbank Karls­ruhe, Konto 73636-751 (BLZ 660 100 75) und Stadt­ sparkasse ­ Baden-Baden, Konto 5-002266 (BLZ 662 500 30). ISSN 0175-274X

Edi torial . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

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T hemenschwerpunkt Kontinuität U S-amerikani sch er A ussen p o l i t i k Kann die neue amerikanische Administration Hegemonie provozieren? Nach George W. Bush zeichnet sich ein neuer außenpolitischer Konsens ab Thomas Jäger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

Amerikanische Außenpolitik: Mehr Kontinuität als Diskontinuität in der strategischen Grundorientierung Peter Rudolf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126

Die transatlantischen Beziehungen nach der Ära Bush Karsten D. Voigt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132

The Battle for World Opinion F. William Smullen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138

The UN-US pas de deux Ramesh Thakur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142

Die Strategien der Administrationen Bill Clinton und George W. Bush gegenüber dem Iran im Vergleich Bernd Kubbig und Sven-Eric Fikenscher . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148

BE ITRÄGE AU S SICH ERH EIT SPOLITIK UND F RIEDENSF OR SCHUN G Sicherheit auf See – Risiken weltweit und in deutschen Hoheitsgewässern Uwe Jenisch . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154

Erste Schritte zu einer Polizeidoktrin für UN-Friedenseinsätze, 2001-2006 Philipp Rotmann . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164

N E UE RSCH EINUNGE N . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172 ANNOTATIONEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173 BESPRECHUNGE N . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174

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Sicherheit und Frieden Security and Peace

26. Jahrgang, S. 119–184

3/2008 SuF_03_08_Inhaltsverz.indd 1

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24.07.2008 13:52:18

S+F lädt Autorinnen und Autoren zur Einsendung von Beiträgen zur Veröffentlichung ein

S+F invites authors to submit suitable papers for publication

S+F ist die führende deutsche Fachzeitschrift für Friedensforschung und Sicherheitspolitik. S+F will Forum der Kommunikation für Wissenschaft und Politik, zwischen ziviler Gesellschaft und Streitkräften sein, in dem Analyse, Insiderbericht, Standortbestimmung und Einschätzung Platz haben. Entscheidend für die Veröffentlichung ist der Beitrag eines Textes zu nationalen und internationalen Diskussionen in der Sicherheitspolitik und Friedensforschung, von naturwissenschaftlichen Aspekten der Rüstungskontrolle bis zu Fragen der Nationenbildung in Nachkriegsgesellschaften. Jedes Heft von S+F ist einem Schwerpunktthema gewidmet. Neben Beiträgen zum Schwerpunkt werden aber auch Texte zu allgemeinen Themen der Sicherheitspolitik und Friedensforschung veröffentlicht.

S+F is the leading German journal for peace research and security policy. S+F aims to serve as a forum of analysis, insider reports and opinion pieces for research and politics linking civil society and the armed forces. Decisions on publication are made on the basis of the contribution of a text to national and international discussions on peace and security issues, considering scientific aspects of arms control to questions of nation-building in post-war societies. Every issue of S+F is focused on a particular theme. In addition, texts addressing general aspects of security policy and peace research are also published.

Autorinnen und Autoren haben die Wahl zwischen Beurteilung der Texte durch Herausgeber und Redaktion oder einem zusätzlichen Begutachtungsverfahren mit externen Gutachtern (peer-reviewed, anonymisiert). Dieses Verfahren nimmt mehr Zeit in Anspruch (zur Erstellung der Gutachten, für die Überarbeitung etc.). S+F strebt an, den Anteil der extern referierten Aufsätze zu erhöhen, wird aber auch weiterhin Texte veröffentlichen, deren Qualität von der Redaktion und dem für ein Heft verantwortlichen Herausgeber beurteilt wurde. Die nachfolgend angegebenen „Deadlines“ gelten für die Einreichung von Beiträgen im Rahmen der jeweiligen Schwerpunktthemen. Aufsätze zu Themen außerhalb der Schwerpunkte können jederzeit eingereicht werden.

Authors can choose to have the text evaluated by the publisher and editorial team or by an external evaluation process (double-blind peer-review), the latter is more time intensive (for the evaluation process, revision, etc.). S+F intends to increase the number of externally evaluated contributions but will continue to publish texts which have been assessed by the editorial team and the publisher responsible for the issue. The deadlines listed below are for contributions for a specific theme. Contributions on other topics can be made at any time.

Call for papers/ Herausgeber und Redaktion rufen zur Einsendung von Beiträgen auf

Call for Papers/ Publisher and editorial team call for contributions

Folgende Schwerpunktthemen sind für die nächsten Hefte von S+F vorgesehen:

The next issues of S+F will have the following themes:

1/2009: 60 Jahre NATO, Deadline 15. Oktober 2008 2/2009: Internationale Gemeinschaft – Rhetorik und Realität 3/2009: Klimawandel und Sicherheit, Deadline 15. Juli 2008

1/2009: 60 Years NATO, Deadline 15 October 2008 2/2009: International Community – Rhetoric and Reality 3/2009: Climate Change and Security, Deadline 15. July 2008 4/2009: Resource Security, Deadline 01. July 2009

4/2009: Ressourcensicherheit, Deadline 01. Juli 2009 Texte können in englischer und deutscher Sprache verfasst sein und sollten 25.000 bis 30.000 Zeichen (inkl. Leerzeichen) lang sein. Weitere Hinweise für Autorinnen und Autoren finden sich auf der Webseite der Zeitschrift unter „Autorenhinweise“.

Texts may be written in English or German and should be between 25,000-30,000 characters long (incl. spaces). Further information for authors can be found on the magazine website under “Notes to Authors”.

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Website: http://www.security-and-peace.de

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EDITORIAL

Editorial Artikel 2 der amerikanischen Verfassung überträgt dem Präsidenten die Verantwortung für die Außen- und Sicherheitspolitik der Vereinigten Staaten. Seit Ende des Zweiten Weltkrieges war die amerikanische Außenpolitik von zwei Großstrategien geprägt: dem Realismus, basierend auf der Annahme, dass Eindämmung und Abschreckung (der Sowjetunion) ein Gleichgewicht der Macht sicherstellen, und dem Liberalismus, basierend auf der Idee, dass eine Institutionalisierung internationaler Beziehungen neue Märkte eröffnen und zur friedlichen Integration demokratischer Marktwirtschaften beisteuern würde. Die gleichzeitige Verfolgung beider Strategien legte das konzeptionelle Fundament für Amerikas globalen Führungsanspruch – sowohl militärisch wie wirtschaftlich. Mit dem Zusammenbruch der Sowjetunion blieb die USA als alleinige Supermacht übrig, deren Einfluss nun die gesamte Welt umspannt. Amerikas Position war geprägt von nie da gewesener militärischer Macht, Wirtschaftswachstum und kultureller Anziehungskraft. Sehr schnell wurden die Vereinigten Staaten zu einer „Kraft für Frieden, Reichtum und die universellen Werte von Demokratie und Freiheit“. Ganz im Sinne dieser Sichtweise erklärte Präsident Clinton in seiner Sicherheitsstrategie von 1996: „Je mehr Demokratie sowie politische und wirtschaftliche Liberalisierung in der Welt umgesetzt werden...umso sicherer wird unsere Nation werden und umso besser wird es unserer Bevölkerung gehen“. Trotz hehrer Versprechungen sind die Ergebnisse von Clintons Strategie der Demokratisierung und selektiver militärischer Interventionen bestenfalls gemischt. Fehler in Somalia und Ruanda, die umfassende Entsendung amerikanischer Truppen in die Konflikte im früheren Jugoslawien, sowie die wachsende Bedrohung durch Terrorismus rief massive Kritik darüber hervor, dass das amerikanische Militär überdehnt sei und unzureichend unterstützt werde und führte zu immer lauter werdenden Forderungen nach amerikanischem Isolationismus. Als logische Folgerung argumentierte der Präsidentschaftskandidat George W. Bush im Jahr 2000 dann auch gegen eine Erweiterung amerikanischer außenpolitischer Zusagen. Als Präsident änderte Bush seine strikte Opposition dann aber bald nach den terroristischen Anschlägen vom 11. September 2001. Seit jenem schicksalsträchtigen Morgen hat die amerikanische Führung Kriege in zwei Ländern begonnen und einigen anderen mit der Anwendung von Gewalt gedroht, sich aus internationalen Vereinbarungen zurückgezogen und Völkerrecht verletzt, Gegner bedroht und Verbündete befremdet, Freunde unter Druck gesetzt und die öffentliche Meinung weltweit gegen sich aufgebracht. In vielerlei Hinsicht haben die außenpolitischen Entscheidungen der Bush Administration nicht nur Amerikas globalen Führungsanspruch unterminiert, sie haben auch zu einer weltweiten Verringerung von Frieden und Sicherheit geführt. Generell gefasst stellt dies den Hintergrund dar, vor dem die amerikanische Bevölkerung aufgerufen ist, im November einen neuen Präsidenten zu wählen.

Zum ersten Mal seit 1928 wird diesmal kein Amtsinhaber zur Wahl antreten. Präsident Bushs Beliebtheitswerte liegen seit über einem Jahr um die 30 Prozent, etwa doppelt so viele Amerikaner finden, dass er sein Amt schlecht ausübt. Niemand, der im letzten Jahr in die USA gereist ist oder der den Wahlkampf in den Medien mit verfolgt, kann sich des Gefühls erwehren, dass Amerika einen politischen Wechsel sucht. Was bedeutet dies aber für Amerikas internationale Stellung? Können wir Kontinuität oder eine Richtungsänderung erwarten? Welche außenpolitischen Veränderungen werden die Kandidaten beider Parteien einleiten? Wie werden oder sollten sie den stetig wachsenden Sicherheitsbedrohungen begegnen und dabei gleichzeitig Wohlstand und Lebensqualität für die amerikanische Bevölkerung steigern? Inwieweit werden zukünftige Bedrohungsszenarien und Sicherheitsstrategien vom Krieg gegen den Terror geprägt werden? Wird Washingtons mittelfristige Politik weiterhin von unilateralen Entscheidungen einer alleinigen globalen Supermacht geprägt sein oder wird es Raum geben für Multilateralismus? Wie können und sollten ärmere Teile der Welt von diesen Aussichten profitieren? Die Beiträge zu diesem Heft von Sicherheit und Frieden werden diesen Fragen auf den folgenden Seiten nachgehen. Thomas Jäger und Peter Rudolf bewerten die Führungsrolle der Vereinigten Staaten für die Zeit nach Bush aus strategischer Sicht und ziehen ähnliche, gleichermaßen ernüchternde Schlussfolgerungen: Washington wird seine außenpolitischen Entscheidungen nach wie vor auf der Basis eines hegemonialen Machtanspruchs treffen. Obwohl Karsten Voigt ebenfalls denkt, dass die USA ihren Anspruch, eigenmächtig im nationalen Interesse zu handeln, nicht aufgeben werden, werden seiner Einschätzung nach die künftigen transatlantischen Beziehungen von verstärktem Pragmatismus und der Bereitschaft, die europäischen Verbündeten stärker zu konsultieren, geprägt sein. Aus Sicht eines Praktikers appelliert F. William Smullen für effektive, an die Öffentlichkeit gerichtete diplomatische Bemühungen zur Aufbesserung des globalen Images der Vereinigten Staaten. Ramesh Thakur analysiert das künftige Verhältnis zwischen den Vereinigten Staaten und den Vereinten Nationen in vier Kernbereichen: Anwendung militärischer Gewalt, friedenschaffende Maßnahmen, Nuklearwaffen und Klimawandel. Bernd Kubbig und Sven-Eric Fikenscher beleuchten in einem referierten Beitrag das komplexe und komplizierte Verhältnis zwischen den USA und dem Iran. In der Rubrik »Beiträge aus Sicherheitspolitik und Friedensforschung« beschäftigt sich Uwe Jenisch mit den heutigen Risiken und verfügbaren rechtlichen Instrumenten für die Sicherheit in deutschen Hoheitsgewässern. Philipp Rotmann analysiert in seinem referierten Beitrag die Erfolge und Misserfolge bei den Bemühungen um eine Polizeidoktrin für Friedenseinsätze der UNO. Die nächste Ausgabe von S+F wird sich mit dem Thema »Regulierung von privaten Sicherheitsfirmen« befassen. Volker Franke

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EDITORIAL

Editorial Article 2 of the US Constitution grants the president authority over American foreign and security policy. Since the end of World War II, American foreign policy has been influenced by two grand strategies: realism, organized around the belief that containment and deterrence (of the Soviet Union) could ensure a global balance of power; and liberalism, based on the idea that institutionalizing international relations would open economies and lead to the peaceful integration of market democracies. The parallel pursuit of both strategies laid the conceptual groundwork for America’s global leadership, both militarily and economically. With the collapse of the Soviet Union, the United States emerged as the sole remaining superpower, the only state whose influence stretched across the entire globe. America’s position was based on unparalleled military might, economic prosperity and cultural allure. And quickly the US was seen as a “force for peace, prosperity and the universal values of democracy and freedom.” Subscribing to this view, President Clinton proclaimed in his 1996 National Security Strategy that “the more that democracy and political and economic liberalization take hold in the world…the safer our nation is likely to be and the more our people are likely to prosper.” Despite great promise, Clinton’s record of democratic engagement and enlargement and selective military intervention is mixed at best. Failures in Somalia and Rwanda, the massive use of American forces in the conflicts in the former Yugoslavia, and the growing threat of terrorism generated stark criticism that America’s military was overstretched and undersupported and led to ever louder calls for American isolationism. Consequently, during the 2000 Presidential campaign, candidate George W. Bush argued against expanding American commitments abroad. But, as president, Bush’s staunch opposition to foreign entanglements changed soon after the terrorist attacks of September 11, 2001. Since that fateful September morning, American leadership has started wars in two countries and threatened to use force against several others, withdrawn from international treaties and violated international laws, bullied adversaries and alienated allies, pressured friends and angered public opinion worldwide. In many ways, the Bush administration’s foreign policy choices have not only undermined America’s position as a global leader, but may have also contributed to the decline of peace and security in the world. In very broad strokes, this is the background within which Americans are called upon in November to elect a new president. For the first time since 1928, no incumbents joined the field of presidential contenders. President Bush’s approval ratings have hovered around 30 percent for the last 12 months, with about twice as many Americans disapproving of the job he is doing. Anyone who has traveled to the United States in the last year or so or has been following the media coverage of the 2008 election gets a sense that Americans are ready for a change in the country’s political direction. What does this mean for America’s position in international relations? Will we see a continuation of or a break with current policies? What foreign policy changes can we expect from the likely contenders in either party? How

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will or should they address an ever increasing array of global security challenges while at the same time boost the prosperity and quality of life of Americans? To what extent will threat perceptions and security strategies in the future be framed by the parameters of the global war on terror? Will Washington’s near-term policy decisions continue to be shaped unilaterally by its status as a global superpower or is there room for a new multilateralism? How can and should the less fortunate parts of the world benefit from such prospects? The contributors to this issue of Security and Peace tackle these questions in the following pages. Thomas Jäger and Peter Rudolf both assess the global leadership role of the United States for the post-Bush era from a grand strategy point of view and reach a similar, yet similarly sobering conclusion: Washington will continue to base its foreign policy decisions on a hegemonic power calculus. While Karsten Voigt agrees that the US will not give up the option to act unilaterally in support of the national interest, his assessment of future transatlantic relations suggests increased pragmatism and a willingness to consult with European allies. From a practitioner’s point of view, F. William Smullen adds a concerned plea for effective public diplomacy in an effort to improve America’s image abroad. Ramesh Thakur examines the future of the relationship between the United States and the United Nations in four core areas: the use of force, peace operations, nuclear weapons, and climate change. Finally, Bernd Kubbig and Sven-Eric Fikenscher reflect in their peer-reviewed contribution on Washington’s complex and thorny relationship with Iran. In the section »Beiträge aus Sicherheitspolitik und Friedensforschung«, Uwe Jenisch examines today’s risks and available legal means to ensure the security of German coastal waters. Philipp Rotmann analyzes in his peer-reviewed article the successes and failures of efforts to establish a police doctrine guiding peace missions of the UN. The next issue of S+F will deal with the topic of »Regulation of Private Security Companies«. Volker Franke

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Sicherheit und Frieden Security and Peace

Herausgeber Prof. Dr. Michael Brzoska, Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg (IFSH) Dr. Volker Franke, Bonn International Center for Conversion (BICC) Prof. Dr. Heiner Hänggi, Genfer Zentrum für die demokratische Kontrolle der Streitkräfte (DCAF), Genf

Schriftleitung Prof. Dr. Michael Brzoska Redaktion Dr. Patricia Schneider (V.i.S.d.P.), IFSH Susanne Bund Sybille Reinke de Buitrago Beirat Dr. Alyson J.K. Bailes, University of Iceland, Reykjavik

Prof. Dr. Hans-Peter Dürr, Träger des Alternativen Nobelpreises, München Prof. Dr. Pál Dunay, Genfer Zentrum für Sicherheitspolitik (GCSP) Prof. Dr. Wolfgang Gessenharter, Hamburg Prof. Dr. Hans J.Giessmann, Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg (IFSH) Dr. Sabine Jaberg, Führungsakademie der Bundeswehr, Hamburg

Kapitän zur See Heinz-Dieter Jopp, Führungsakademie der Bundeswehr, Hamburg

Dr. Detlef Bald, München

Andreas Prüfert, European Consulting, München

Institut für Asienstudien,

Prof. Dr. Charles A. Kupchan, Georgetown University, Washington, D.C.

Hamburg

Dr. Martin Kutz, Hamburg

Prof. Dr. Joachim Betz, GIGA,

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2008 26. Jahrgang S. 119– 184

Dr. Krzysztof Ruchniewicz, Willy-Brandt-Zentrum für Deutschland- und Europastudien, Wroclaw Prof. Dr. Susanne Feske, Universität Münster Dr. Martina Fischer, Berghof Forschungszentrum für Konstruktive Konfliktbearbeitung, Berlin Prof. Dr. Sabine von Schorlemer, TU Dresden Bates Gil, PhD, SIPRI, Stockholm Prof. Ljubica Jelusic, Universität Ljubljana, Slowenien

THEMENSCHWERPUNKT

Kann die neue amerikanische Administration Hegemonie provozieren? Nach George W. Bush zeichnet sich ein neuer außenpolitischer Konsens ab Thomas Jäger* Abstract: The article aims to inform about the international role that the United States may play in the coming years. The form that the American role will take is of significance for all other states. A redefinition of the U.S. role and policy is likely after George W. Bush leaves office. A new president may set a different agenda. The article contrasts the different positions of the presidential candidates on various international issues. However, it is suggested that the U.S. will aim for a hegemonic position in the world. The impact of the future American policy on German foreign policy is examined. Keywords: U.S. Foreign Policy, Presidential Candidates, Hegemony, International Relations, Impact on Germany

1. Einleitung

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elche Rollen die USA in den internationalen Beziehungen einnehmen wollen, wie sie ihre außenpolitische Orientierung und ihr Selbstverständnis definieren und welche Richtlinien zur Umsetzung dieser Ausrichtung in außenpolitische Handlungen seitens der politischen Führung vorgegeben werden, ist für alle anderen Staaten von großer Bedeutung. Dies ist darin begründet, dass die USA auf allen Gebieten – militärisch, wirtschaftlich und kulturell – und in jeder Definitionsform von Macht derzeit alle anderen Staaten offensichtlich überragen. So veranschaulicht eine Analyse der Stellung der USA in den internationalen Beziehungen und deren Ausgestaltung in internationalen Rollen den Rahmen, in dem der Handlungsspielraum anderer Staaten

mit definiert wird, innerhalb dessen also die unterschiedlichen Interessen realisiert werden können. Dies stellt einen wichtigen Faktor der externen Restriktionen für deren außenpolitisches Verhalten dar.1 Insofern ist von großer politischer Bedeutung und bedarf einer engen Beobachtung, wenn, wie derzeit, in den USA ein Wechsel der politischen Führung ansteht und die neue Exekutive darüber hinaus auf innere Restriktionen, insbesondere die * 1

Prof. Dr., Lehrstuhl für internationale Politik und Außenpolitik der Universität zu Köln. Zur Analyse der externen Restriktionen vgl. Thomas Jäger/Rasmus Beckmann: Die internationalen Rahmenbedingungen deutscher Außenpolitik, in: Thomas Jäger/Alexander Höse/Kai Oppermann (Hrsg.): Deutsche Außenpolitik. Sicherheit, Wohlfahrt, Institutionen und Normen, VS-Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden, 2007, S. 13-39.

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THEMENSCHWERPUNKT

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Jäger, Kann die neue amerikanische Administration Hegemonie provozieren ?

öffentliche Meinung, Rücksicht nehmen muss, die der bisherigen Regierung, da sie nicht mehr zur Wahl stehen konnte, weniger Berücksichtigung Wert war. Aus dem letztgenannten Grund könnte man, um die Konturen der zukünftigen amerikanischen Außenpolitik zu analysieren, begründet auf eine breite Analyse der öffentlichen Meinung zurückgreifen. Doch scheint dies, angesichts der seit Monaten ausgelösten Bewegung unter dem Label change und in Anbetracht der Tatsache, dass in dieser Folge die meinungspolitischen Top-down-Steuerungspotenziale erneut deutlich zutage traten, der zweitbeste Weg zu sein. Sinnvoller erscheint mir, die grundsätzlichen Positionen der Kandidaten zu analysieren, um hieraus zu erkennen, welche Schwerpunkte sie setzen, in welcher aktuellen Position sie die USA sehen und welchen zukünftigen Weg sie postulieren, und darauf aufbauend schlussfolgernd zu betrachten, auf welche Herausforderungen die deutsche Außenpolitik sich einstellen sollte. Dabei gilt es zu berücksichtigen, dass diese Wahlkampfpositionen, bevor sie Regierungspolitik werden können, im eisernen Dreieck von Kongress, Lobby und Bürokratie eine veränderte Gestalt erfahren werden. Doch sind gerade in der Außenpolitik die Grundüberzeugungen und Interpretationsmuster der politischen Führung von höherer Relevanz, als dies etwa für die innenpolitischen Vorhaben gilt.

sollen. Konkret heißt dies, dass der Hegemon zwar die Agenda der internationalen Politik bestimmt, dabei aber auf die Themenwünsche der übrigen Staaten Rücksicht nehmen muss, weil er anderenfalls deren Zustimmung verliert. Dasselbe gilt hinsichtlich der Lösungsansätze für die definierten internationalen Probleme. Um das zentrale Beispiel der letzten Jahre zu nennen: Der amerikanischen Führung ist es außerhalb der USA nie gelungen, das politische Regime Saddam Husseins als zentrale internationale Herausforderung im Kampf gegen den Terrorismus zu platzieren und überdies scheiterte sie daran, für ihre Form der Problemlösung Gefolgschaft zu finden.3 Diejenigen Staaten, die der dominanten Macht die Partizipation verweigerten, definierten sich dadurch, dass zwischen ihnen und den USA kein hegemoniales Verhältnis besteht. Die Reihe der internationalen Fragen, in denen die USA eine nicht-hegemoniale Rolle einnahmen, ließe sich erweitern, so beispielsweise auf die Klimapolitik, die Nichtverbreitungspolitik und Vereinbarungen rechtlicher Normen und Verfahren. Diese nichthegemoniale Position liegt paradoxerweise in den Machtpotenzialen begründet, aus denen die amerikanische Regierung schöpfen konnte. Sie war, um ihre politischen Vorstellungen zu implementieren, eben nicht auf Koalitionen angewiesen. Das galt allerdings schon unter Clinton. Unter Präsident George W. Bush strebte sie diese dann nicht mehr dringlich an.

2. Hegemon oder Imperium?

Die USA sind aber auch keine imperiale Macht. Es existiert eine Reihe von Imperialismusdefinitionen und die Forschungen haben in den letzten Jahren aus sehr unterschiedlichen Richtungen wieder zugenommen. Auslöser hierfür war die überragende Stellung der USA im internationalen System und der Versuch, diese Positionierung über den anderen Staaten analytisch zu fassen. Ohne in die Tiefe dieser Auseinandersetzung zu gehen, soll unter Imperialismus hier eine soziale Beziehung zwischen einem Staat und anderen Staaten oder Gesellschaften verstanden werden, in der dieser Staat zur quasi-autoritativen Zuteilung von Werten in der Lage ist. Quasi-autoritativ bedeutet dabei, dass der imperiale Staat nicht in der Lage ist, gegenüber den anderen Staaten „Gesetze“ zu erlassen, wie es eine autoritative Zuteilung erfordern würde, dass seine über Machtasymmetrien exekutierte Autorität oder Gewalt aber dergestalt ist, dass sie quasi wie ein Gesetz wirkt. Die unterlegenen Staaten und Gesellschaften können sich dann nur durch deviantes Verhalten und zu hohen Kosten diesem Druck entziehen, das aber vom imperialen Staat als solches erkannt und bestraft werden kann.

Die USA sind weder eine hegemoniale noch eine imperiale Macht, sondern schlicht der dominante Staat in den internationalen Beziehungen. Sie definieren ihre internationale Stellung also nicht über eine soziale Ordnung (Hegemonie oder Imperialismus, sei er nun bösartig oder wohlmeinend, worüber sich die heimischen Beobachter derzeit normativ streiten), sondern über ihre machtpolitisch herausgehobene Stellung. Das führt dazu, dass Richtung und Bedeutung der amerikanischen Außenpolitik in jeder Situation neu eingeschätzt werden müssen und die Erwartungssicherheit bei den anderen Staaten und auch den transnationalen Akteuren relativ gering ist. Zur viel beschriebenen Unübersichtlichkeit in den internationalen Beziehungen trägt dies wesentlich bei. Es ist den USA nämlich nicht gelungen, im Anschluss an den Ost-West-Konflikt ihre darin im Westen eingenommene hegemoniale Stellung gegenüber weiteren Staaten zu festigen. Sie haben dies auf unterschiedlichen Wegen unter den Präsidenten Bush senior und Clinton versucht, allerdings mit mäßigem Erfolg.2 Das Gegenteil trat ein. Die USA haben ihre hegemoniale Stellung im Verlauf der letzten 15 Jahre in der westlichen Welt weitgehend eingebüßt, wenn auch vielleicht nur vorläufig. Hegemonie ist eine soziale Formation, die zwischen einem Führungsstaat und anderen Staaten besteht, wobei diese durch die Anerkennung der Führung durch jenen Staat die Beziehungen definieren. Ein Führungsstaat kann sich deshalb nicht selbst zum Hegemon erklären, er wird erst durch die seiner Politik folgenden Staaten hierzu. Das bedeutet, dass die Ausübung der Führung, rationale Akteure vorausgesetzt, Vorteile für diejenigen Staaten bedeuten muss, die sich dieser anschließen 2

P. Edward Halay: Strategies of Dominance. The Misdirection of U.S. Foreign Policy, Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 2006.

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Eine solche Position nehmen die USA jedoch ebenfalls nicht ein. Man könnte zwar argumentieren, dass sich einige Staaten deviant verhalten, doch geschieht dies nicht allein in Bezug auf den angeblichen imperialistischen Staat, sondern zumeist aus Gründen der Regimebewahrung gegenüber der eigenen Bevölkerung. Darüber hinaus sind Mittelmächte sehr wohl in der Lage, sich dem amerikanischen Druck zu entziehen, ohne dass dieses von den USA als ordnungspolitisch deviant etikettiert 3

Thomas Jäger/Henrike Viehrig: Gesellschaftliche Bedrohungswahrnehmungen und Elitekonsens: Eine Analyse der europäischen Haltungen zum Irakkrieg 2003, Arbeitspapiere zur Internationalen Politik und Außenpolitik, Köln 1/2005; Thomas Jäger/Henrike Viehrig (Hrsg): Die amerikanische Regierung gegen die Weltöffentlichkeit? Theoretische und empirische Analysen der Public Diplomacy zum Irakkrieg, VS-Verlag für Sozialwissenschaften, Wiesbaden 2008.

Jäger, Kann die neue amerikanische Administration Hegemonie provozieren ?

werden kann. Die Häufigkeit, mit der andere Staaten gegenüber Forderungen der USA ohne sanktionierende Konsequenzen „nein“ sagen können, dokumentiert, dass keine imperiale Beziehung besteht. Wenn aber die Beziehungen der USA zu den anderen handlungsfähigen Staaten im internationalen System keine feste soziale Beziehung aufweist, stellt sich diesen angesichts der überragenden Bedeutung der dominanten Macht als Faktor der externen Restriktionen die Frage, wie die USA die internationale Ordnung jeweils sehen und was sie in der konkreten Situation mit ihren dominanten Handlungsfähigkeiten bewegen wollen. Diese Frage stellt sich im amerikanischen Vorwahlkampf auch allen Kandidaten, die mit Blick auf ihre jeweilige segmentäre Wählerschaft die Bandbreite der unterschiedlichen Positionen abdecken müssen. Die Unterschiedlichkeit oder Deckungsgleichheit der Wahlkampfpositionen verschiedener Kandidaten sagt also viel über das außenpolitische Selbstverständnis der politischen Klasse vor dem Hintergrund der wahrgenommenen Einstellungen der öffentlichen Meinung aus.

3. Das außenpolitische Selbstverständnis im amerikanischen Vorwahlkampf Gewöhnlich spielte Außenpolitik in amerikanischen Wahlkämpfen eine eher nachgeordnete Rolle. Dies ist seit dem 11.September 2001 anders. Die letzen Präsidentschafts- und Kongresswahlen wurden durch außenpolitische Themen entschieden, in die der Wettstreit über die Wertschätzung des Amerikanismus eingewebt wurde. Zwar hat es derzeit den Anschein, dass im Zuge der Rezessionsbefürchtungen wirtschaftsund sozialpolitische Fragen wieder in den Vordergrund gestellt werden, doch bleiben außenpolitische Themen im Jahr 2008 weiterhin relativ hoch auf der Agenda der öffentlichen Meinung. Der Irakkrieg, der Kampf gegen den Terrorismus, der Umgang mit regionalen Konflikten, insbesondere im Nahen und Mittleren Osten, die Klimapolitik, der Umgang mit Russland und China sowie andere Fragen mehr spielen in der politischen Auseinandersetzung seit Mitte 2007 deshalb auch eine bedeutende Rolle. Nun wäre es unbedacht anzunehmen, die programmatischen Äußerungen einzelner Kandidaten würden eine präzise Vorstellung ihrer späteren Handlungen ausweisen.4 Präsident Bush beispielsweise startete 2001 mit einem Programm, das nationbuilding ablehnte und den Einsatz amerikanischer Streitkräfte minimieren wollte – und dann kam alles anders. Nicht nur der äußeren Ereignisse wegen, die keiner Kontrolle unterliegen, sondern auch der bürokratischen Prozesse wegen, auf die später noch zurückzukommen sein wird, ist sehr große Vorsicht bei der Interpretation angesagt. Betrachtet man allerdings die Gesamtheit der außenpolitischen Äußerungen der Kandidaten im Vorwahlkampf kann sich jedoch ein Eindruck ergeben, wie die politische Elite der USA insgesamt die internationale Ordnung und die eigene Rolle darin bewertet und welche Schwerpunkte 4

Das wurde in vielfältigen Aufspürungen von Differenzen zwischen eingenommenen Positionen im Wahlkampf und der parallelen Kommunikation erwarteter Regierungspositionen deutlich, beispielsweise in der Kampagne von Barack Obama zu den Themen NAFTA und Irak.

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sie für die amerikanische Außenpolitik legen möchte. Darüber hinaus wird deutlich, in welcher thematischen Bandbreite innere Restriktionen seitens der öffentlichen Meinung, der Parteipositionen und der engeren Unterstützerzirkel reflektiert und in kommunizierbare Positionen transformiert werden. Es wird sich bei einer Analyse wichtiger Kandidatenpositionen zeigen, ob es hierbei eine große Übereinstimmung gibt, oder ob unterschiedliche Interpretationen der internationalen Ordnung formuliert werden.5 Dass auch diejenigen Kandidaten berücksichtigt werden, die im Vorwahlkampf ausgeschieden sind, hat methodische Gründe. Denn erstens ist zu Beginn eines Vorwahlkampfes nie ganz abzusehen, welche Kandidaten Erfolg haben, siehe John McCain; zweitens haben alle Kandidaten außenpolitische Positionen eingenommen, die den Erwartungen ihrer jeweils anvisierten Wählerschaft entsprechen sollen; und drittens bezeichnen sie nur im Gesamten die Breite des außenpolitischen Meinungsspektrums. Bei dieser Analyse konzentriere ich mich im Folgenden auf die Interpretation der internationalen Ordnung im sicherheitspolitischen Politiksegment, auf die Definition von Bedrohungen und Hinweise auf die formulierten Handlungsweisen, diesen zu begegnen. Auf dem anderen Feld, der Wirtschaft, haben sich zwischen den beiden Kandidaten im Wahlkampf drastische Meinungsunterschiede gezeigt, wobei protektionistische Maßnahmen und eine Abschwächung des Freihandels seitens der Kandidaten beider Parteien gefordert wurden – bis hin zur angedrohten Kündigung der NAFTA auf Seiten der demokratischen Kandidaten. Dieses Politikfeld scheint also kontroverser, wurde gleichwohl im Weiteren ausgespart und zwar aus zwei Gründen: Erstens sind Forderungen zum Schutz der einheimischen Wirtschaft in Wahlkämpfen wohlfeil6 und deshalb üblich und sie wurden von Edwards bis Huckabee populär verkündet. Das zieht andere Kandidaten mit. Gleichwohl, wie insbesondere die Affäre um Austan D. Goolsbee7 verdeutlicht hat, wird im Bereich des Protektionismus zweitens nichts so heißt gegessen, wie es im Wahlkampf gekocht wurde, nicht zuletzt, weil sich im eisernen Dreieck der Politikimplementation im Bereich der Ökonomie besonders wirkungskräftige Akteure außerhalb der Bürokratie zu Wort melden. Auf Seiten der demokratischen Partei stellt sich das Problem sogar verschärft, weil gerade die 5

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Die folgenden Ausführungen basieren auf einer intensiven Beobachtung der politischen Auseinandersetzungen im amerikanischen Vorwahlkampf und den dort formulierten Positionen der Kandidaten. Dabei ist es immer schwierig zu ermessen, welche Aussagen zur jeweils aktuellen wählerorientierten Feinsteuerung eingesetzt werden und welche die Grundlagen der außenpolitischen Orientierung formulieren. Darüber hinaus haben die Kandidaten ihre Positionen in Foreign Affairs seit Mitte 2007 dargelegt, Mitt Romney: Rising to a New Generation of Global Challenges (July/August 2007); Barack Obama: Renewing American Leadership (July/August 2007); John Edwards: Reengaging With the World. A Return to Moral Leadership (September/October 2007); Rudolph W. Giuliani: Toward a Realistic Peace. Defending Civilization and Defeating Terrorists by Making the International System Work (September/ October 2007); John McCain: An Enduring Peace Built on Freedom. Securing America’s Future (November/December 2007); Hillary Rodham Clinton: Security and Opportunity for the Twenty-first Century (November/December 2007); Mike Huckabee: America’s Priorities in the War on Terror. Islamists, Iraq, Iran, and Pakistan (January/February 2008). Instruktiv die Darstellung bei James Moore und Wayne Slater: Bush’s Brain. How Karl Rove Made George W. Bush Presidential, Hoboken, New Jersey, John Wiley & Sons, 2003, S.294f., 299. Bonnie Goldstein: Canada’s Obama NAFTA Memo, in: Slate Magazin 4.3.2008, unter http://www.slate.com/id/2185753 (Zugriff 18.3.2008). Die Formulierung im Protokoll lautete: “more reflective of political maneuvering than policy.” Vgl. Julie Bosman: Obama Campaign Says Clinton Misrepresented Her Support for Nafta. The New York Times, 21.3.2008, unter: http://www.nytimes. com/2008/03/21/us/politics/21nafta.html?ref=politics (Zugriff 22.3.2008).

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Öffnung zu einer Freihandelspolitik die Wählerkoalition für Bill Clinton zusammenbrachte – und es mithin aufgrund der Dynamik des Wahlkampfes ein Leichtes war, Hillary Clinton auf diesem Gebiet zu stellen. Sie musste parieren und möglicherweise gestaltet sich der Wahlkampf deshalb auf dem Gebiet der Wirtschaft protektionistischer, als es die bisher eingenommenen Positionen erwarten ließen. Deshalb konzentriere ich mich im Folgenden auf Fragen der internationalen Ordnung und der Sicherheit und stelle die Positionen ausgewählter Kandidaten skizzenhaft dar. Barack Obama sieht die Grundlagen amerikanischer Führung in den internationalen Beziehungen doppelt durch die Politik der letzten Administrationen untergraben: In den USA selbst sei das Vertrauen der Bevölkerung in die außenpolitischen Ziele und ihre normativen Grundlagen erschüttert, woraus Skepsis gegenüber internationalem Engagement resultiert; und international hat die an falschen Zielen orientierte und mit unzureichenden Mitteln ausgeführte Außenpolitik die hegemoniale Stellung der USA untergraben. Sie wiederherzustellen bedarf es eines Präsidenten, der im Innern die Menschen von der Richtigkeit der außenpolitischen Vorhaben überzeugen kann und der international die Glaubwürdigkeit der führenden Nation, im Sinne einer Art „internationalen Gemeinguts“ zu agieren, wieder herstellt. Das ist der Grundton einer außenpolitischen Orientierung, die spezifische Herausforderungen und Gefahren bearbeiten möchte: den Frieden im Mittleren Osten durch den Abzug der amerikanischen Truppen aus dem Irak (wobei ausreichend Truppen verbleiben sollen, um amerikanische Einrichtungen zu schützen, das irakische Militär auszubilden und al Qaida schlussendlich zu vernichten)8; die Eindämmung der Proliferation von Massenvernichtungswaffen durch die Sicherung aller gefährdeten Depots unter amerikanischer Führung weltweit; die Verhinderung iranischer Atomwaffen durch druckvolle Diplomatie, effektive Sanktionen und militärische Drohung; den Klimawandel durch internationale Kooperation. Schwache Staaten sollen wiederaufgebaut werden, unterentwickelte Staaten mehr Auslandshilfe erfahren und auf diese Weise soll auch der moralische Führungsanspruch der USA neu begründet werden. Denn die Lösung der internationalen Herausforderungen setzt multilaterale Kooperation einerseits, amerikanische Führung andererseits voraus – quasi als zwei Seiten einer Medaille. Die USA behalten sich weiterhin unilaterale militärische Maßnahmen vor, etwa zur Verfolgung von Terroristen (auch ohne Zustimmung der Regierung in Pakistan) oder zur Sicherung amerikanischer Interessen (Beispiel: unilateraler Wiedereinmarsch in den Irak nach erfolgtem Abzug). Bestenfalls aber sollen breite Staatenkoalitionen – das Vorbild ist der zweite Golfkrieg 1991 – angestrebt werden. Um die Führungsrolle zu 8

Zu den irakpolitischen Positionen Obamas auch die Auseinandersetzung zwischen seinen Beraterinnen Samatha Power (inzwischen ausgeschieden) und Susan Rice, vgl. Gordon Lubald: On Iraq policy, next U.S. president will have to adept, in: The Christian Science Monitor, 17.3.2008, unter: http://www.csmonitor.com/2008/0317/p01s03-uspo.htm (Zugriff 18.3.2008). Obama veränderte seine Argumentation gegen den Irakkrieg im Laufe der Kampagne und betonte zunehmend ökonomische Aspekte, vgl. Mike Dorning: Obama highlights war’s cost, in: Chicago Tribune, 20.3.2008, unter: http://www.chicagotribune.com/news/politics/chi-032008-campaign-web21mar21,1,479525. story (Zugriff 22.3.2008).

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substantiieren, fordert Obama die Vergrößerung der amerikanischen Streitkräfte, ihre bessere Ausrüstung und die Stärkung der Intelligence-Community. Innerhalb der NATO fordert er stärkeres Engagement der anderen Mitgliedsländer beim Aufbau von Staaten und der Bekämpfung des globalen Terrorismus, insbesondere auch ein verstärktes Engagement der NATO-Staaten im Süden Afghanistans. Die USA müssten ihre Aufmerksamkeit wieder stärker dem Kampf gegen den Terrorismus zuwenden, was konkret bedeute, amerikanische Truppen – die Rede ist von 10.000 Soldaten – vom Irak nach Afghanistan zu verlegen. Auch für Hillary Clinton hat die Administration Bush die ideell und machtpolitisch begründete herausgehobene Stellung der USA in den internationalen Beziehungen gefährdet und es steht nun die Aufgabe an, diese neu zu begründen. Sie strebt ebenfalls eine hegemoniale Rolle der USA an, eingebunden in multilaterale Institutionen, diese führend und von den anderen Staaten in dieser Rolle anerkannt. Denn die Staatenwelt erwartet amerikanische Führung. Hierzu müssen die materiellen und moralischen Grundlagen amerikanischer Außenpolitik neu organisiert werden. Die Rekonstruktion amerikanischer Glaubwürdigkeit beginnt mit einer Revision der Irakpolitik, dem Beginn eines Truppenabzugs, weil in diesem Krieg die militärische Stärke der USA untergraben wird, amerikanische Aufmerksamkeit und die Truppen von anderen Aufgaben abgehalten werden und nicht zuletzt die Bevölkerung politisch gespalten wurde. Der Truppenabzug soll verbunden sein mit einer Stabilisierung des Mittleren Ostens und einer effektiveren Bekämpfung des Terrorismus, weshalb die Anrainerstaaten des Irak und wichtige andere Staaten mittels einer diplomatischen Initiative der USA zu einer gemeinsamen Strategie in diesem Raum geführt werden sollen. Die USA sind dann besser in der Lage, die eigentlichen Herausforderungen – den globalen Terrorismus, (mindestens) die Eindämmung des Iran, die Regionalordnung im Nahen und Mittleren Osten, die Beziehungen zu Russland und China sowie den Klimawandel – zu bewältigen. Hierzu ist es notwendig, das amerikanische Militär und die Dienste zu stärken, besser auszurüsten und personell aufzustocken. Auf diesen sicherheitspolitischen Gebieten sollen die USA verstärkte Zusammenarbeit anstreben, nicht zuletzt, um bessere Grenzkontrollen gerade in Entwicklungsländern durchzuführen. Der Iran muss an der Entwicklung von Atomwaffen gehindert werden, wobei alle Handlungsoptionen verfügbar bleiben. Die Glaubwürdigkeit der USA in dieser Politik soll durch parallele Vereinbarungen mit Russland zur Reduzierung der Nukleararsenale unterstützt werden. Auch Hillary Clinton fordert, unter Führung der USA weltweit die unsicheren Nukleardepots zu sichern. Die Politik gegenüber Russland und China soll entsprechend der jeweiligen Interessenübereinstimmung gestaltet werden, solange deren ausbleibende Demokratisierung kein anderes Verhältnis zulässt. Mit China soll ein nordostasiatisches Sicherheitsregime aufgebaut werden. Der Klimawandel soll im Rahmen einer E8 bearbeitet werden, in der die größten Emittenden vereint sind. Die USA müssen nicht nur die wirtschaftlichen Chancen der Umwelttechnologie erkennen, sondern auch das Ziel der autarken Energieversorgung

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verfolgen. Den Raketenabwehrplänen steht Clinton hingegen kritisch gegenüber, ohne jedoch explizit zu erklären, den Aufbau dieses vernetzten Systems einstellen zu wollen. Mit dem Ziel, die amerikanische Hegemonie über die demokratischen Staaten wieder herzustellen, entfaltet John McCain ein Programm, das aus Freihandel einerseits, dem Aufbau internationaler Organisationen und der Verfestigung zentraler bilateraler Beziehungen andererseits besteht. Die USA sollen insbesondere aus ihrer ökonomischen Stärke ihre ordnungspolitische Bedeutung gewinnen, weshalb Freihandelszonen im transatlantischen Raum, in Asien, Afrika und den Amerikas vereinbart werden sollen. Gleichzeitig bildet die wirtschaftliche Stärke der USA das Fundament des amerikanischen Militärs, dessen Truppen vergrößert und besser ausgerüstet werden sollen. Der Anteil des Verteidigungshaushaltes am Bruttoinlandsprodukt soll erhöht, die Transformation der Streitkräfte beschleunigt und die Verschränkung mit zivilen und polizeilichen Aufbautruppen vertieft werden. Die zentrale ordnungspolitische Herausforderung der USA in den internationalen Beziehungen ist für McCain der internationale und islamische Terrorismus, der einerseits militärisch bekämpft werden muss, dem andererseits durch die Unterstützung moderater Kräfte in islamischen Gesellschaften und die Verstetigung von Modernisierungsprozessen die Unterstützung entzogen werden soll. In den USA soll für den Kampf – neben der Erhöhung der Militärausgaben und der Errichtung einer zivil-militärischen Eingreiftruppe – eine neue Organisation aufgebaut werden, die Spezialisten für unkonventionelle und psychologische Kriegführung, verdeckte Aktionen und zivilen Aufbau zusammenführt. Die moderaten Kräfte in islamischen Staaten sollen, neben wirtschaftlichen und militärischen Hilfsleistungen, insbesondere durch eine verbesserte Public Diplomacy unterstützt werden, die aber nicht nur in diese Gesellschaften hineinwirken, sondern das amerikanische Ansehen in der Welt überhaupt wieder aufrichten soll. Dies soll parallel zur Reintegration der USA in wichtige internationale Organisationen erfolgen. Mehrfach betont McCain, dass die USA eine hegemonialen Stellung anstreben sollen und deshalb auch bereit sein müssen, die Begrenzungen des eigenen Handlungsspielraums durch Allianzen und internationale Organisationen zu akzeptieren. Hierbei nennt er für Asien die verstärkte Zusammenarbeit mit Australien und Indien; die Revitalisierung der transatlantischen Beziehungen und der NATO; die Reformierung der G8 durch den Ausschluss Russlands und die Aufnahme Brasiliens und Indiens; und die Gründung der Vereinten Demokratien, einer Organisation, die unterhalb der UNO – und insbesondere, wenn diese nicht handlungsfähig sein sollte –, als internationale Organisation ordnungspolitische Aufgaben übernehmen sollte. Dazu gehören u.a. gemeinsame Politiken bezüglich des Klimawandels, des internationalen Terrorismus, der Nonproliferation und der Energiesicherheit. Wie viele andere strebt auch McCain das Ziel energiepolitischer Autarkie der USA an. Dies

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gelte für die USA ebenso wie für Europa, das von Russlands Energiereserven unabhängiger werden müsse.9 Zur Stabilisierung der amerikanischen Stellung in den internationalen Beziehungen gehört zudem, die Kriege in Afghanistan und Irak erfolgreich zu Ende zu führen. Gespräche mit dem Iran stehen dabei nicht so hoch auf der Agenda, militärische Mittel schließt er für die Auseinandersetzung nicht aus. Andere Akteure – wie etwa Hamas – sollen weiter isoliert werden. Dafür sollten die USA die Aufgabe humanitärer Interventionen ernster nehmen und insbesondere in der sudanesischen Region Darfur mit allen Mitteln eingreifen. Bei allen Unterschieden im Detail, die hinsichtlich bilateraler Beziehungen oder politikfeldspezifisch spürbare Auswirkungen haben können, vereint diese drei Positionen doch ein Kern der Übereinstimmung in der Forderung, durch eine Veränderung der Beziehungen der USA zu wichtigen potenziellen Verbündeten die amerikanische Hegemonie in der Gruppe der international handlungsfähigen Staaten wiederherzustellen. Hierzu zählen die europäischen und asiatischen Verbündeten. Auch das Ziel eines stabilisierten Nahen und Mittleren Ostens unter amerikanischem Einfluss ist allen drei Positionen gleich. Alle setzen darauf, die inneren Machtressourcen der USA, insbesondere das Militär und die Dienste zu stärken und das internationale Ansehen des Landes durch Public Diplomacy zu verbessern. Ein Blick auf die Positionen anderer Kandidaten verdeutlicht, dass hiermit ein breiter Konsens in der politischen Klasse der USA beschrieben ist. Für Mike Hukabee ist die internationale Ordnung unipolar, aber im Gegensatz zur Administration Bush sieht er nicht in unilateralem Vorgehen, sondern in der amerikanischen Hegemonie die besten Chancen, diese Stellung zu bewahren. Im islamischen Terrorismus erkennt er den zentralen Feind der USA, ihrer Stellung in der Welt und der amerikanischen Lebensweise, weshalb die Träger dieser Herausforderung vernichtet werden müssen. Die von der Administration Bush identifizierten Unterstützerstaaten sollen hingegen eingedämmt werden, woraus sich die Forderung nach unterschiedlich ausgestalteten bilateralen Beziehungen zu Iran und Pakistan ergibt. Insbesondere dem Iran gegenüber schlägt Huckabee eine Vorgehensweise vor, die militärische Drohung als Grundlage diplomatischer Offensiven mit diplomatischen, ökonomischen und sicherheitspolitischen Anreizen zu verbinden. Hierzu gehört es auch, bilaterale Gespräche aufzunehmen. Der Mittlere Osten steht im Zentrum der weltpolitischen Rolle der USA; Stabilität und Demokratisierung der Region sollen gleichzeitig verfolgt werden. Dies bedeutet, die modernisierenden Kräfte der dortigen Gesellschaften zu unterstützen. Damit liegt Huckabee – auch in seinem Perspektivwechsel von einer Top-down- zu einer Bottom-up-Strategie – den europäischen Vorstellungen von Demokratisierungspolitik relativ nahe. Dies zeigt sich auch in seiner Bewertung, dass die Anstrengungen für den Staatenaufbau erhöht werden müssen. Unabhängig hiervon sollen die Militärausgaben auf sechs Prozent des Bruttoinlandsprodukts erhöht und ein globaler Raketenabwehrschirm aufgebaut wer9

John McCain: America must be a good role model, Financial Times 18.3.2008, unter: http://www.ft.com/cms/s/0/c7e219e2-f4ea-11dc-a21b-000077b07658. html?nclick_check=1 (Zugriff 19.3.2008) ist der erste Text nach seiner Nominierung, der sich direkt an die europäischen Staaten wendet.

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den. Der Irak solle aus Gründen der inneren Entwicklung und regionalen Stabilität erst dann verlassen werden, wenn die mit dem Krieg verbundenen Ziele erfolgreich umgesetzt wurden. Für Rudolph Giuliani stellt der ‚islamische Faschismus’ die zentrale Herausforderung und die konfliktstrukturierende Auseinandersetzung der interatonalen Ordnung dar. Dieser müssen die USA auf zwei Arten begegnen: erstens als Auseinandersetzung der Ideen und Normen mit dem Ziel einer universalen Durchsetzung der Demokratie, und zweitens als Stabilisierung der internationalen Ordnung durch die Kooperation mit den anderen Großmächten. Das schließt den Aufbau stabiler staatlicher Strukturen in Gebieten fragiler Staatsgebilde ein, die Etablierung einer zivil-militärischen Interventionsfähigkeit sowie präventive Maßnahmen in allen Bereichen der sicherheitspolitischen Herausforderungen. Konkret heißt dies: die amerikanischen Streitkräfte auszubauen, einen globalen Raketenschild zu errichten, die NATO mit Staaten aller Regionen zu erweitern, Intelligence-Fähigkeiten zu ergänzen und eine Art Eingreiftruppe bei drohendem Staatszerfall zu organisieren. Die Legitimität dieser Maßnahmen soll durch die Vorteile für andere Staaten und durch effektive Public Diplomacy erreicht werden. Auf diese Weise sollen amerikanische Werte erstrebenswert sein und die amerikanische Regierung in die Lage versetzt werden, sie international umzusetzen. Die Aufrechterhaltung der internationalen Ordnung zielt darauf, die herausgehobene Stellung der USA zu bewahren. Hierzu muss der Kampf gegen den Terrorismus weitergeführt werden, parallel sollen aber beispielsweise auch Gespräche mit dem Iran geführt werden. Das Ziel des radikalen Islam sei es, so Mitt Romney, die eigenen Normen und die sie gewährleistende politische Ordnung global auszuweiten – ähnlich wie Nationalsozialismus und Kommunismus dies zuvor anstrebten. Dieser Bedrohung soll auf mehreren Wegen begegnet werden. Erstens durch eine mindestens zehnprozentige Erhöhung des Verteidigungshaushalts und eine Stärkung der Streitkräfte und zweitens durch eine unabhängige Energieversorgung in den nächsten zwanzig Jahren, die alle möglichen Energiegewinnungen und -einsparungen im eigenen Land nutzt. Diese Energie-Unabhängigkeit ist der Kern der künftigen amerikanischen Außenpolitik und unabdingbar, die militärische und wirtschaftliche Vormachtstellung aufrechtzuerhalten. Drittens soll der außenpolitische Apparat reformiert und effizienter werden. Viertens sollen bestehende Allianzen revitalisiert und neue aufgebaut werden. Unilaterales Vorgehen der USA lehnt Romney ab, vielmehr fordert er Führung durch die USA in allen Bereichen der internationalen Ordnung ein. Deshalb schlägt er eine internationale Konferenz vor, auf der eine Strategie gegen den radikalen Islam vereinbart werden soll – unter Einschluss der moderaten islamischen Staaten. Denn nur diese könnten am Ende die radikalen Kräfte besiegen. Hierzu sind Modernisierungsentwicklungen der islamischen Gesellschaften grundlegend. Die Führungsrolle der Vereinigten Staaten in diesem Prozess ist nicht ersetzbar – und dieser Prozess wiederum notwendig, um die militärische und ökonomische Vormacht der USA zu stabilisieren. John Edwards bezeichnet den Irakkrieg als einen der schlimmsten strategischen Fehler in der amerikanischen Geschichte. Mit der Reversion des amerikanischen Engagements möchte er einen Prozess einleiten, die Welt wieder hinter der Führungs-

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macht USA zu vereinen. Dabei sind auch in seiner Konzeption nach dem baldigen Abzug der amerikanischen Truppen aus dem Irak genügend Streitkräfte in der Region des Mittleren Ostens zu stationieren, um regionale Instabilität, ethnisch-religiöse Konflikte und die Ausbreitung des Terrorismus zu bekämpfen. Flankiert werden sollen diese Prozesse durch das Engagement der europäischen Staaten im Irak und internationale diplomatische Initiativen. Nach dem Abzug der Truppen hätten die USA wieder die Handlungskapazität, um die dringenden internationalen Probleme anzugehen. Hierzu gehören insbesondere humanitäre Interventionen (Darfur) und der Aufbau einer Zivilorganisation gegen Staatszerfall (Marshall Corps). Weitere Herausforderungen sind die Nonproliferationspolitik und der internationale Terrorismus. Zudem müssen die Beziehungen zu anderen Staaten nach den falschen Weichenstellungen der Bush-Administration neu begründet werden: freundschaftliche Beziehungen zu Europa, Japan und Indien; interessengeleitet kooperative Beziehungen zur internationalen Einbindung Chinas; eine Mischung aus kooperativen und erzwingenden Elementen zur Beeinflussung Russlands; und schließlich die auf Anreizen zum Regimewechsel gründenden Beziehungen zum Iran. Mit diesem Staat strebt Edwards Gespräche an, wobei sich die USA alle Handlungsmöglichkeiten offenhalten. Das Militär, die Dienste10 und die zivilen Schutzkräfte sollen personell aufgestockt und adäquater ausgerüstet werden. Sie sind – soft und hard power kombinierend – in einer Strategie der smart power einzusetzen, um die Sicherheit der USA ebenso zu garantieren wie den machtpolitischen Abstand zu anderen Großmächten aufrechtzuerhalten. Entscheidend in der Kombination der zu ergreifenden Maßnahmen ist, dass die ideelle und politisch-konkrete Führungsrolle der USA von den anderen Staaten wieder anerkannt wird. So unterschiedlich die Kandidaten in ihrem Profil sind, so ähnlich sind ihre außen- und sicherheitspolitischen Positionen. Sie unterscheiden sich alle in wichtigen Punkten von der Außenpolitik George W. Bushs und stimmen alle in dem Punkt überein, dass die USA auf unilaterale Handlungsoptionen weitgehend verzichten sollen, um die amerikanische Hegemonie wieder herzustellen. Das ist angesichts der Tatsache, dass Hegemonie durch die Gefolgschaftsstaaten definiert wird, der Versuch der Führungsmacht, Hegemonie zu provozieren. Dies geschieht, indem diesen Staaten Vorteile, insbesondere Partizipation, offeriert werden. Diesen Vorteilen stehen Kosten in Form von Engagement gegenüber. Zwar hat Maureen Dowd recht, wenn sie als Erfahrung aus vielen Wahlkämpfen den Schluss zieht, „when it comes to predicting how presidents will perform. ,nobody knows anything’“11, und deshalb sollte man sich davor hüten, aus den Ankündigungen aus dem Wahlkampf direkt auf die zu erwartende Politik zu schließen. Aber darum geht es hier gar nicht. Sondern es geht darum, anhand der Positionen der unterschiedlichen 10 Vgl. auch Amy B. Zegart: Spying Bling. The CIA, the FBI, and the Origins of 9/11, Princeton and Oxford, Princeton UP, 2007, S. 145. 11 Maureen Dowd: Captive to History’s Caprice, in: The New York Times, 17.2.2008, http://www.nytimes.com/2008/02/17/opinion/17dowd.html? em&ex=1203483600&en=9b3cb54e48c1210a&ei=5087%0A (Zugriff am 17.2.2008).

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Bewerber den außenpolitischen Konsens der politischen Klasse der USA zu erkennen. Der kann sich, gerade auch unter Einwirkung äußerer Umstände, drastisch ändern. Doch verlangt die politische Planung in Deutschland,12 einen Fixpunkt zu erkennen, der über den nicht abzusehenden jeweils aktuellen Handlungsweisen liegt und der die wichtigsten Themen eines neuen außenpolitischen Konsenses, der sich nach der Ära Bush neu ausbilden muss, umfasst. Dieser zeigt sich in der Schnittmenge der außenpolitischen Positionen, weil diese erstens mit Blick auf die Öffentlichkeit, die eigene Partei und die politische Klasse, also innere Restriktionen antizipierend, formuliert wurden, sowie zweitens hinsichtlich der Stellung der USA in den internationalen Beziehungen Aussagen treffen, also die erwarteten äußeren Restriktionen reflektieren.

4. Außenpolitik nach Bush Ohne Zweifel wird die außenpolitische Agenda des 44. Präsidenten der USA wesentlich durch das Erbe von Präsident George W. Bush beeinflusst bleiben: zwei Kriege in Afghanistan und Irak; prekäre regional- und nuklearpolitische Beziehungen zu Iran und Nordkorea; alles andere als erwartungssichere Beziehungen zu den Staaten in Europa, China, Russland und Indien, wenn auch in sehr unterschiedlicher Ausgestaltung; enorme Anforderungen an die Transformation des Militärs und parallel an die zivil-militärischen Akteure und deren bürokratische Steuerung sowie energie- und umweltpolitische Herausforderungen. Aus vielen, besonders auch innenpolitischen Gründen wird der nächste Präsident jedoch auch eigene Akzente setzen und diese bewegen sich, wie die vorstehende Darlegung verdeutlicht hat, wahrscheinlich großenteils in eine abzusehende Richtung. Im Raum amerikanischer Außenpolitik,13 werden sie ein wenig multilateraler und ein wenig realistischer sein. Dabei steht, mit unterschiedlichen Vorhaben begründet, im Vordergrund, eine hegemoniale Stellung der USA provozieren zu wollen: durch institutionelle Initiativen, die Aufnahme für Europa wichtiger Themen auf die internationale Agenda, die Stärkung der ordnungspolitisch grundlegenden Ressourcen sowie eine zielgerichtete Public Diplomacy. Es gibt zwischen den Kandidaten weitgehende grundsätzliche Übereinstimmung hinsichtlich der Bereitschaft, Streitkräfte, Dienste und zivile Kräfte für den internationalen Einsatz aufzubauen und zu stärken. Die Machtbasis der amerikanischen Vormachtstellung soll ordnungspolitisch erweitert werden, nicht zuletzt mit Blick auf die regionalpolitischen Auseinandersetzungen im Mittleren Osten und die Beziehungen zu Russland und China. Dabei kommt dem Ziel der Energieunabhängigkeit ein überparteiliches Gewicht zu und diesem sollte, ebenso wie der Betonung der weiteren Stärkung von Streitkräften und den Organen 12 Thomas Jäger: Politische Planung in einem turbulenten internationalen System, in: Volker Kronenberg/Jana Puglierin/Patrick Keller (Hrsg.): Außenpolitik und Staatsräson, Nomos-Verlag, Baden-Baden, 2008, S.40-46. 13 Thomas Jäger: Ordnung, Bedrohung, Identität: Grundlagen außenpolitischer Strategien, in: Thomas Jäger/Alexander Höse/Kai Oppermann (Hrsg.): Die Sicherheitsstrategien Europas und der USA. Transatlantische Entwürfe für eine Weltordnungspolitik, Nomos-Verlag, Baden-Baden, 2005, S.20.

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der klandestinen Sicherheitspolitik, besondere Aufmerksamkeit geschenkt werden. Über allem aber steht das Ziel, die amerikanische Hegemonie herzustellen. Immer wieder werden in den Diskussionen die Pew-Umfragen zitiert, die messen, wie sehr das Image der USA insbesondere in islamischen Staaten gesunken ist. Dass das „internationale politische Vertrauen“ in die USA wieder hergestellt werden soll, womit die Erwartungssicherheit der anderen Staaten gemeint ist, in einer Allianz mit den USA die anzustrebenden Zwecke, Ziele und Themen asymmetrisch partizipierend klären und definieren zu können, ist breiter Konsens. Hierzu muss die Marke USA wieder das Image erhalten, das sie in den letzten fünfzig Jahren ausgezeichnet hat. Das ist mit einer Perzeptionssteuerung alleine nicht zu bewerkstelligen,14 sondern bedarf politischer Initiativen, die eine Neugestaltung der internationalen Ordnung anvisieren. Hierdurch soll Unterstützung der potenziellen Gefolgschaftsstaaten, wozu Deutschland zweifelsfrei gehört, provoziert werden.

5. Die Folgen für die deutsche Außenpolitik Norman Podhoretz hat mit seiner Interpretation des Kampfes gegen den Terrorismus als Vierter Weltkrieg15 versucht, die unter Präsident George W. Bush begonnene Politik auf ein festes Fundament der Auslegung internationaler Entwicklungen und der amerikanischen Rolle in ihnen zu stellen. Dieser Interpretation folgen die Nachfolger Bushs nicht. Sie sehen zwar auch alle im Kampf gegen den Terrorismus eine wesentliche Herausforderung für die amerikanische Gesellschaft, aber nicht die alles überragende; vielmehr werden Staatszerfall, die Nichtverbreitung von Nuklearwaffen, die Beziehungen zu anderen Großmächten, die Klimapolitik und Energieunabhängigkeit als ebenso wichtige Aufgaben betrachtet. Auf all diesen Gebieten soll die politische Führung der USA rekonstruiert werden. Dieses Ziel korrespondiert auch mit der Bewertung der internationalen Stellung der USA in der amerikanischen Öffentlichkeit.16 Das bedeutet einerseits, dass sich die Chance eröffnen könnte, dass die deutsche Außenpolitik in Washington mehr Gehör findet und Themen benennen und Positionen beeinflussen kann. Im besten Fall gelingt es dann, über die USA Einfluss auf die Entwicklung der internationalen oder jeweils regionalen Ordnung zu nehmen. Die Kehrseite der Medaille ist, dass die Führung anerkannt wird, was dazu führt, dass Ressourcen bereitgestellt werden müssen. Hegemonie provoziert Hilfstruppen. Das bedeutet, dass sich die deutsche Außenpolitik jetzt mit den möglichen Themen beschäftigen sollte, die in Washington in den nächsten Monaten gesteigerte Aufmerksamkeit erfahren werden. Eigene Positionen über vielfältige politische Kanäle jetzt in den Abstimmungsprozess einzuspeisen, scheint in einer Weise möglich, wie schon Jahre nicht mehr. Die deutsche Diplomatie sollte diese Zeit nutzen, bevor der Meinungsbil14 Simon Anholt/Jeremy Hildreth: Aufstieg und Fall der Marke USA. Amerikas Image zwischen Absicht und Wahrnehmung, Heidelberg, Redline Wirtschaft 2005. 15 Norman Podhoretz: World War IV. The long Struggle against Islamofascism, New York, The Doubleday Broadway Publishing Group, 2007. 16 Lydia Saad: Discontent With U.S. Global Position Hits Record High, unter: http://www.gallup.com/poll/104782/Discontent-US-Global-Position-HitsRecord-High.aspx (Zugriff 23.3.2008).

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Rudolf, Amerikanische Außenpolitik: Strategische Grundorientierung

dungsprozess in der Frühphase der neuen Administration zum Abschluss kommt.

doch deutlich abzuzeichnen, dass die amerikanische Führung

Über Public Diplomacy, die in Deutschland noch ausbaufähig ist, sollte weiterhin parallel Einfluss auf die amerikanische Gesellschaft gesucht werden, um zumindest den Druck der amerikanischen Führung, der im Zuge einer gelingenden Wiederherstellung hegemonialer Beziehungen entstehen kann, nicht nur traditionell diplomatisch, sondern auch öffentlich parieren zu können.

ren will. Dies betrifft die Grundlagen deutscher Außenpolitik,

Insbesondere die konkrete Ausgestaltung des Kampfs gegen den Terrorismus und der damit verbundenen regionalpolitischen Fragen, womit die beiden Kriege in Afghanistan und Irak fokussiert werden, die aus Ressourcengründen geradezu in ein Konkurrenzverhältnis treten,17 werden hier zu behandeln sein. Thematisch könnten darüber hinaus die Suche nach energiepolitischer Autarkie zu grundlegenden Abstimmungen im transatlantischen Verhältnis führen.

den Afghanistans erhoben werden. Diese Veränderung wird in

eine Wiederherstellung hegemonialer Beziehungen provozieinsbesondere auch die Beziehungen zu anderen Großmächten, und kann die deutsche Regierung vor unbequeme, weil Prioritäten setzende Entscheidungen stellen, etwa wenn unter Präsident McCain russlandpolitische Fragen zu entscheiden sind oder unter einer Präsidentschaft Obamas oder Clintons Forderungen nach mehr deutschen Kampfverbänden im SüDeutschland schon wahrgenommen. „Bislang konnten Europäer Forderungen der Bush-Regierung nach mehr Mitarbeit im Terrorkampf, in Iran, Irak oder Afghanistan auch mit Verweis auf den unbeliebten Präsidenten abschmettern. Doch ein neuer Chef im Weißen Haus würde solche Forderungen mit neuer Glaubwürdigkeit vortragen – die etwa deutsche Politiker gerade im Wahljahr kaum erfüllen könnten. Die Berater sagen: ,Wir

Auch wenn nicht abschließend abzusehen ist, auf welchen Gebieten und in welcher Weise die neue amerikanische Außenpolitik auf die deutsche Politik einwirken wird, so scheint sich 17 Michael Hirsh: Proxy War. The spat between John McCain and Barack Obama over Iraq reflects tensions within the military itself, in: Newsweek, 28.2.2008, http://www.newsweek.com/id/116815/output/print (Zugriff 28.2.2008).

müssen dafür auch an eine Art Neinsag-Strategie denken’.“18 Die Frage ist, ob eine solche Strategie erfolgreich sein kann und wenn ja, zu welchem Preis. 18 Gregor Peter Schmitz: Sprich bloß nicht vom Irak!, in: http://www.spiegel. de/politik/ausland/0,1518,541836,00.html (Zugriff 18.3.2008).

Amerikanische Außenpolitik: Mehr Kontinuität als Diskontinuität in der strategischen Grundorientierung Peter Rudolf* Abstract: The article argues that US foreign policy will continue to be conceived of in terms of a broad hegemonic role. The Bush administration’s hegemonic strategic paradigm is too deeply rooted in ideological features of the US foreign policy tradition to simply wither away with a new administration. Current foreign policy discourse very much revolves around two versions of a hegemonic grand strategy which share a global view of US interests and a common perception of threats and are wedded to maintaining US primacy and leadership. They mainly differ in the importance attached to international legitimacy and to the role of international institutions in US foreign policy. Keywords: Außenpolitische Grundorientierung, strategische Kontinuität, außenpolitische Ideologie, US grand strategy

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ontinuität ist in der amerikanischen Außenpolitik nach einem Wechsel im Weißen Haus eher zu erwarten als grundlegender Wandel. Oft verheißen neu ins Amt gekommene Präsidenten den Wandel; doch institutionalisierte Ideologien, bürokratische Routine und festgefügte gesellschaftliche Interessen und Koalitionen wirken dem entgegen.1 Sicher,



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Dr. phil., Forschungsgruppenleiter des Projekts „Transatlantic Foreign Policy Discourse“ an der Stiftung Wissenschaft und Politik in Berlin. Siehe Joe D. Hagan/Jerel A. Rosati, “Emerging Issues in Research on Foreign Policy Restructuring”, in: Jerel A. Rosati/Joe D. Hagan/Martin W. Sampson III (Hrsg.), Foreign Policy Restructuring: How Governments Respond to Global Change, Columbia: University of South Carolina Press 1994, S. 265-279.

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in der Regel wird nach einem Machtwechsel die Außenpolitik in vielen Feldern einer kritischen Überprüfung unterzogen, oft jedoch mit dem Ergebnis, dass eine neue Administration mit einiger Verzögerung dann doch die alte Linie im Wesentlichen fortführt. Kommt es zu einem strategischen Wandel, dann kann dieser durchaus anders aussehen als im Wahlkampf versprochen. So stellte George W. Bush im Wahlkampf des Jahres 2000 eine zurückhaltende, an engen realpolitischen Interessen orientierte Außenpolitik in Aussicht – um dann in der Folge der Anschläge des 11. September 2001 eine interventionistische, von liberaler Rhetorik überschäumende Strategie einzuschla-

Rudolf, Amerikanische Außenpolitik: Strategische Grundorientierung

gen, die für manche gar einer „Revolution“ gleichzukommen schien. 2 Unter Präsident Bush wurde die Formel vom „Globalen Krieg gegen den Terror“ – und zwar in seiner staatszentrierten, gegen „Terrorstaaten“ mit Massenvernichtungswaffen gerichteten Form – zur Legitimation für die Durchsetzung eines neuen strategischen Paradigmas: einer strategischen Grundorientierung, die nicht in erster Linie auf die konsensorientierte Kooperation innerhalb multilateraler Institutionen setzt, sondern auf einseitiges Handeln und harte „erzwingende Macht“ zur Durchsetzung eigener, sehr weit verstandener Sicherheitsinteressen.3 Zentrale Prinzipien in diesem Paradigma sind: • erstens die Bewahrung einer überlegenen Machtposition der USA, insbesondere der für andere Staaten unerreichbaren militärischen Überlegenheit als Garantie für internationale Stabilität; • zweitens die strategische Unabhängigkeit, das heißt die Verbindung ausgeprägt unilateraler Tendenzen mit Elementen eines instrumentellen Multilateralismus, der internationale Institutionen dann als nützlich ansieht, wenn sie außenpolitischen Aktionen internationale Legitimität verleihen und die Kosten für die USA verringern helfen; • drittens die Ausweitung des Verständnisses legitimer Selbstverteidigung im Sinne eines Rechts auf offensive „präventive Selbstverteidigung“; • viertens die Transformation autokratischer Staaten in Richtung Freiheit und Demokratie, und zwar mit der arabischen Welt im Fokus. Die Intervention im Irak war Kulmination und Krise des neuen außenpolitischen Paradigmas. Beschränkte außenpolitische Handlungsoptionen haben in der zweiten Amtszeit von Präsident Bush den ursprünglich geradezu revolutionären Elan gedämpft, das Zugehen auf andere Staaten erzwungen und zur Rückbesinnung auf eine geschmeidige Diplomatie beigetragen. Doch das strategische Paradigma, das sich nach dem 11. September 2001 entwickelte, wurde keineswegs durch ein neues abgelöst.4 Zumindest solange der internationale und gesellschaftliche Anpassungsdruck nicht drastisch wächst, wird – so die These dieses Beitrags – die amerikanische Außenpolitik ideologisch einer hegemonialen strategischen Orientierung verhaftet bleiben, innerhalb derer Auseinandersetzungen eher taktische denn strategische Qualität haben.5 2 3 4

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Siehe Ivo H. Daalder/James M. Lindsay, America Unbound: The Bush Revolution in Foreign Policy, Washington: The Brookings Institution, 2003. Zu den Begriffen siehe Michael Barnett/Raymond Duvall, „Power in International Politics“, in: International Organization, 59 (Januar 2005) 1, S. 39–75 (62ff). Ausführlicher dazu siehe Peter Rudolf, Imperiale Illusionen. Amerikanische Außenpolitik unter Präsident George W. Bush, Baden-Baden: Nomos 2007 (dort finden sich ausführliche Hinweise auf Primärquellen, die im Folgenden nicht zitiert werden). Der Begriff „strategische Grundorientierung“ ähnelt dem der grand strategy. Er vermeidet jedoch die damit allzu leicht verbundene Suggestion einer Rationalität, die strategischen Entwürfen von akademischer Seite eigen sein mag, nicht jedoch tatsächlicher Außenpolitik. Er ist zudem enger, da militärstrategische Planungen für den Fall eines Krieges nicht eingeschlossen sind. Der Begriff strategische Grundorientierung bezieht sich auf den Einsatz von Instrumenten und Ressourcen im Hinblick auf die den Kerninteressen der amerikanischen Gesellschaft förderliche Gestaltung der internationalen Umwelt. Zum Begriff der „grand strategy“ siehe Richard Rosecrance/Arthur A. Stein, “Beyond Realism: The Study of Grand Strategy”, in: dies. (Hrsg.), The Domestic Bases of Grand Strategy, Ithaca/London: Cornell University Press 1993, S. 3-21

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Die These wird in zwei Schritten entwickelt: Zunächst soll die strategische Grundorientierung der Bush-Administration, wie sie sich aus der Zusammenschau von deklaratorischer und operativer Politik ergibt, im Hinblick auf Kontinuitäten und Diskontinuitäten in knapper Form analysiert werden. Dann wird der Blick auf die außenpolitische Diskussion in den USA gerichtet, um zu sehen, ob sich darin eine neue strategische Orientierung andeutet. In solchen Diskursen, das ist die methodische Grundannahme, lässt sich erkennen, welches die Bandbreite außenpolitischer Optionen ist und in welchem Maße sich unter Umständen Wandel abzeichnet.6 Der Blick auf die außenpolitische Debatte hat das Ziel, geleitet von der Frage nach Kontinuität und Wandel den stabilen ideologischen Kontext außenpolitischen Handelns zu erkunden.7

1. Bushs Hegemonialismus Keines der grundlegenden strategischen Prinzipien in der Außenpolitik von George W. Bush ist für sich genommen wirklich radikal neu in der Geschichte amerikanischer Außenpolitik. Insofern ist es übertrieben, von einer „Revolution“ zu sprechen.8 Neu sind jedoch ihre derart starke Akzentuierung und ihre Verbindung in einem programmatischen Entwurf, einem Hegemonialismus mit geradezu imperialen Implikationen.9

1.1. Die Bewahrung amerikanischer Suprematie Mit ihrem Willen, die machtpolitische Überlegenheit der USA zu bewahren, steht die Bush-Administration in der Kontinuität amerikanischer Außenpolitik seit den vierziger Jahren des 20. Jahrhunderts. Die außenpolitische Elite nach 1945 zeigte sich aufgrund der Erfahrungen der dreißiger und vierziger Jahre auf jeden Fall gewillt, die führende Rolle im internationalen System zu übernehmen. Es ging darum, ein stabiles internationales System zu sichern, in dem das liberal-kapitalistische System der USA gedeihen konnte.10 Im Verlauf des frühen Kalten Krieges wurde Sicherheit dann mehr und mehr militärisch verstanden, und die Institutionen des sich entwickelnden „Natio6

Ausführlicher dazu Peter Rudolf, „New Grand Strategy? Zur Entwicklung des außenpolitischen Diskurses in den USA“, in: Monika Medick-Krakau (Hg.), Außenpolitischer Wandel in theoretischer und vergleichender Perspektive: Die USA und die Bundesrepublik Deutschland, Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 1999, S. 61–95. 7 Gemeint sind damit: „the sets of beliefs and values, sometimes only poorly and partially articulated, that make international relations intelligible and decision making possible.“ Michael H. Hunt, “Ideology”, in: Michael J. Hogan/ Thomas G. Paterson (Hrsg.), Explaining the History of American Foreign Relations, Cambridge u.a.: Cambridge University Press 1991, S. 193-201 (194). 8 Siehe Melvyn P. Leffler, „9/11 and the Past and Future of American Foreign Policy“, in: Inter national Affairs, 79 (2003) 5, S. 1045–1063; John Lewis Gaddis, Surprise, Security, and the American Experience, Cambridge, MA/ London: Harvard University Press, 2004. 9 Zur (unterschiedlichen) Einschätzung der Bush-Strategie siehe John Ikenberry, „America’s Imperial Ambition“, in: Foreign Affairs, 81 (September/Oktober 2002) 5, S. 44–60; Robert Jervis, „Understanding the Bush Doctrine“, in: Political Science Quarterly, 118 (Herbst 2003) 3, S. 365–388; Ernst-Otto Czempiel, „Die Außenpolitik der Regierung George W. Bush“, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, (1.11.2004) B45/04, S. 16–23; David C. Hendrickson, „Toward Universal Empire: The Dangerous Quest for Absolute Security“, in: World Policy Journal, 19 (Herbst 2002) 3, S. 1–10; Ken Jowitt, „Rage, Hubris, and Regime Change“, in: Policy Review (April/Mai 2003) 118, S. 33ff; Edward Rhodes, „The Imperial Logic of Bush’s Liberal Agenda“, in: Survival, 45 (Frühjahr 2003) 1, S. 131–154. 10 Siehe Melvyn P. Leffler, A Preponderance of Power: National Security, the Truman Administration, and the Cold War, Stanford: Stanford University Press, 1992.

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nalen Sicherheitsstaates“ – das Verteidigungsministerium, der Nationale Sicherheitsrat, die Geheimdienste – gewannen eine privilegierte Position bei der Formulierung und Durchführung einer bedrohungsgeleiteten Außenpolitik.

dem offen stehenden Gemeinschaft.12 Beim Multilateralismus nach 1945 handelte es sich um die kalkulierte Politik einer Führungsmacht, die aus Interesse an einer multilateralen Ordnung ihrem unilateralen Handeln Schranken setzte.13

Die ideologische Dimension des „Sicherheitsstaates“ zeigte auch nach Ende des Ost-West-Konflikts Beständigkeit – die USA verstehen sich unverändert als globale, die Stabilität des internationalen Systems sichernde Führungsmacht. Der außenpolitische Diskurs seit Ende des Ost-West-Konflikts hat das politisch-kulturell tief verwurzelte Selbstverständnis der USA als Führungsmacht bestätigt. Die weitgehende Kontinuität in der grundlegenden strategischen Orientierung, die Michael Mastanduno auf den Begriff der „grand strategy of primacy“ brachte,11 wird beim Blick auf Widersprüchlichkeiten und Ungereimtheiten amerikanischer Außenpolitik allzu leicht übersehen. Kennzeichnend für die Grundorientierung ist das Bestreben, Amerikas Rolle als dem eigenen Selbstverständnis nach „wohlwollender Hegemon“ zu erhalten. Dieser hegemoniale Anspruch drückte sich unter Präsident Clinton in der Rede von der „unverzichtbaren Nation“ aus und in der Berufung auf eine internationale Führungsrolle, die sich nicht nur auf überlegene „harte“ Machtressourcen, sondern auch auf „weiche“ Macht stützt.

Die ambivalente Haltung Washingtons gegenüber internationalen Institutionen – sie einerseits für eigene Interessen zu nutzen, ihnen aber andererseits möglichst keine Einschränkung der eigenen Handlungsfreiheit zuzugestehen – lässt sich auf drei Ursachen zurückführen: erstens das große Machtpotenzial und damit die internationale Vorrangstellung der USA, zweitens die politische Kultur des Exzeptionalismus, die den Vereinigten Staaten nach eigenem Selbstverständnis eine besondere Rolle im internationalen System zuweist, und drittens die besondere Struktur einer Demokratie mit verschränkten Gewalten; denn der Kongress hat grundsätzlich – das ist je nach politischer Konstellation unterschiedlich ausgeprägt – eine eigenständige Rolle in der Außenpolitik. Die Spannung zwischen demokratischer Kontrolle der Außenpolitik und Souveränitätseinbuße durch die Einbindung in inter nationale Institutionen wird in den USA sehr viel stärker empfunden als etwa in Deutschland.14

Unter Präsident Bush wurde die Bewahrung einer überlegenen Machtposition, insbesondere die Aufrechterhaltung der militärischen Suprematie, erklärtes sicherheitspolitisches Ziel. Unerreichbare militärische Stärke gilt als Garantie für internationale Stabilität, ja als Bedingung für eine Veränderung des internationalen Systems. Die USA müssen demzufolge über so große Machtressourcen verfügen, dass sie potenzielle Konkurrenten und regionale Rivalen von vornherein entmutigen und sie von Vormachtstreben und einer Herausforderung der von den USA bestimmten internationalen Ordnung abhalten. Allein die überlegene Macht der Vereinigten Staaten kann dieser Vorstellung nach internationale Ordnung und internationalen Frieden garantieren. Dahinter steht – in der Sprache der Politikwissenschaft – die Theorie „hegemonialer Stabilität“. Amerikanische Vorherrschaft gilt als stabilisierend, von Multipolarität wird Instabilität erwartet. Amerikanische Hegemonie ist somit nicht nur sicherheitspolitisch notwendig, sondern auch moralisch geboten.

1.2. Strategische Unabhängigkeit und instrumenteller Multilateralismus Amerikanische Außenpolitik nach dem Zweiten Weltkrieg war von der Vorstellung einer multilateralen Ordnung geleitet. Folglich betrieben die USA den Aufbau von Institutionen, deren Regeln für alle gelten sollten. Durch diese Bereitschaft zur Zusammenarbeit in internationalen Organisationen unterschied sich die amerikanische Hegemonie in der Tat von allen sonstigen Formen hegemonialer Machtausübung. Sie reflektierte, wie der Politikwissenschaftler John Gerard Ruggie argumentiert, die politische Idee und Identität der USA als einer im Prinzip je11 Michael Mastanduno, „Preserving the Unipolar Moment: Realist Theories and U.S. Grand Strategy after the Cold War“, in: International Security, 21 (Frühjahr 1997) 4, S. 49–88.

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Nach dem Ende des Kalten Krieges kamen drei Entwicklungen hinzu, die die beschriebene Ambivalenz der USA gegenüber dem Multilateralismus verstärkten: erstens die Unipolarität im Kontext sich verstärkender Globalisierung, wodurch die USA einerseits von internationalen Zwängen befreit wurden, andererseits vor neuen Herausforderungen stehen, die sie im Alleingang nicht bewältigen können; zweitens eine neue globale Agenda, die vielfach als Beeinträchtigung amerikanischer Souveränität angesehen wurde – und zwar wegen der Expansivität und Eingriffstiefe internationaler Regime; und drittens schließlich in der Präsidentschaft Clintons der stärkere Anspruch des Kongresses, die Außenpolitik mitzugestalten – was dazu führte, dass zu dieser Zeit die unilateralen Tendenzen amerikanischer Außenpolitik stark auf den republikanisch dominierten Kongress zurückgingen.15 Das Etikett unilateralistisch verfehlt den traditionellen strategischen Kern amerikanischer Außenpolitik. Die USA als Unterzeichner von Hunderten von Verträgen und als Mitglied in Hunderten von multilateralen Organisationen sind in ihrer Ausrichtung jedoch „instrumentell multilateralistisch“.16 12 Siehe John Gerard Ruggie, Winning the Peace: America and World Order in the New Era, New York: Columbia University Press, 1996, S. 20–27. 13 Robert W. Tucker, „The Future of a Contradiction“, in: The National Interest, (Frühjahr 1996) 43, S. 20–27 (26). 14 Siehe Stewart Patrick, „Multilateralism and Its Discontents: The Causes and Consequences of U.S. Ambivalence“, in: Stewart Patrick/Shepard Forman (Hg.), Multilateralism and U.S. Foreign Policy: Ambivalent Engagement, Boulder, CO/London: Lynne Rienner Publishers, 2002, S. 1-44 (7-10); Edward C. Luck, Mixed Messages: American Politics and International Organization 1919–1999, Washington: The Brookings Institution, 1999. 15 Siehe Peter Rudolf, „Amerikanische Außenpolitik im Spannungsverhältnis zwischen hegemonialen Ansprüchen und innenpolitischen Restriktionen“, in: Jens van Scherpenberg/Peter Schmidt (Hg.), Stabilität und Kooperation: Aufgaben internationaler Ordnungspolitik, Baden-Baden: Nomos Verlagsgesellschaft, 2000, S. 217-233; David Skidmore, „Understanding the Unilateralist Turn in U.S. Foreign Policy“, in: Foreign Policy Analysis, 1 (Juli 2005) 2, S. 207-228. 16 Rosemary Foot/S. Neil MacFarlane/Michael Mastanduno, „Conclusion: Instrumental Multilateralism in US Foreign Policy“, in: dies. (Hg.), US Hegemony and International Organizations: The United States and Multilateral Institutions, Oxford: Oxford University Press, 2003, S. 265-272 (272).

Rudolf, Amerikanische Außenpolitik: Strategische Grundorientierung

In der Konzeption und der außenpolitischen Praxis der BushAdministration verbanden sich unilaterale Tendenzen mit Elementen eines instrumentellen Multilateralismus, der vor allem auf die Kooperation im Rahmen flexibler, zweckgebundener Ad-hoc-Koalitionen und funktionaler Gremien setzte. Strategische Unabhängigkeit als zugrunde liegende außenpolitische Maxime bedeutet die weitgehende Absage an die institutionelle Einbindung und damit Einschränkung amerikanischer Macht, die das Kennzeichen der spezifisch amerikanischen Form liberaler Hegemonie nach 1945 war. Die Logik des „American system“, jener institutionalisierten Form liberaler Hegemonie, erfordert ein gewisses Maß an Bereitschaft zu einem prinzipienorientierten Multilateralismus. Sie erfordert eine grundsätzliche Präferenz für multilaterale Mechanismen, die anderen Staaten eine Chance geben, ihre Interessen und Perspektiven einzubringen.17 Eine solche Orientierung war im außenpolitischen Ansatz von Präsident Bush kaum zu erkennen. Während die Handlungslogik liberaler Hegemonie lautet: „Multilateral, soweit möglich, unilateral, wo notwendig“, agierte die Bush-Administration unilateral, soweit sie kann, und multilateral da, wo sie muss.

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auch den präventiven Einsatz militärischer Macht zur Ausschaltung der Atomwaffenprogramme von „Schurkenstaaten“ einschließt.18 Zwar gab es nach 1945 Diskussionen über einen Präventivkrieg gegen die stalinistische Sowjetunion und auch gegen das maoistische China. Aber gerade in diesen Diskussionen zeigte sich, wie stark das Tabu war, einen dem amerikanischen Ethos zuwiderlaufenden Präventivkrieg zu führen. Die nordkoreanische Nuklearkrise in der ersten Hälfte der 1990er Jahre markierte in dieser Hinsicht insofern einen Scheideweg, als der Einsatz militärischer Gewalt in den USA ohne jeden Bezug zu dessen normativen Problemen und ohne Zweifel an der Legitimität eines solchen Vorgehens diskutiert wurde. Die Diskussion über den Irakkrieg zeigte zwar, dass die „Anti-Präventivkriegsnorm“ noch Beachtung findet, aber im politischen System, wie gerade die Debatten im Kongress belegen, an Bedeutung verloren hat. Solange die Sorge vor Nuklear waffen in den Händen von „Schurkenstaaten“ in den USA derart groß bleibt, wird die „Präventivkriegsversuchung“ fortbestehen.

1.4. Die Förderung von Freiheit und Demokratie 1.3 Offensive präventive Selbstverteidigung Kein Element amerikanischer Außenpolitik unter Präsident George W. Bush hat soviel Diskussionen ausgelöst wie die „Bush-Doktrin“: die Drohung, militärische Macht präventiv einzusetzen, und zwar nicht nur gegen terroristische Organisationen und Staaten, die ihnen Unterstützung gewähren, sondern ausdrücklich auch gegen „Schurkenstaaten“, die nach Massenvernichtungswaffen streben. Auf Abschreckung glaubte sich die Bush-Administration nach dem 11. September 2001 nicht mehr länger gegenüber den sogenannten „rogue states“ verlassen zu können. Das sind Staaten, die sich nach ihrer Auffassung durch folgende Merkmale auszeichnen: Unterdrückung der Bevölkerung und Vergeudung nationaler Ressourcen für den persönlichen Gewinn der Führer; keine Respektierung internationalen Rechts; Entschlossenheit, Massenvernichtungswaffen zu erwerben, um sie als Drohmittel oder offensiv im Dienste aggressiver Absichten einzusetzen; Unterstützung des Terrorismus weltweit; Ablehnung grundlegender humanitärer Werte und Hass gegen die USA und das, was sie repräsentieren. Die Bush-Administration hat zwar weiterhin von Präemption und nicht von Präventivkrieg gesprochen. Die Bedeutung des Begriffs Präemption wurde jedoch unter Verweis auf veränderte Bedrohungen derart entgrenzt und der Begriff damit in einer Weise verwässert, dass sein ursprünglicher Sinngehalt verloren ging: nämlich die Abwehr einer unmittelbaren Bedrohung und nicht die Ausschaltung künftiger potenzieller Bedrohungen. Die Bush-Administration hat somit den Wandel des normativen Rahmens für die Rechtfertigung von Krieg forciert, wie er sich im politischen Diskurs in den USA seit geraumer Zeit abgezeichnet hatte: die Schwächung der „Präventivkriegstabus“ durch Postulierung eines „Anti-Proliferationsimperativs“, der 17 Grundsätzlich dazu siehe G. John Ikenberry, After Victory: Institutions, Strategic Restraint, and the Rebuilding of Order after Major Wars, Princeton/Oxford: Princeton University Press, 2001.

Die meisten US-Administrationen im 20. Jahrhundert teilten die Überzeugung des liberalen Internationalismus, dass eine Welt demokratischer Staaten nicht nur den Wertvorstellungen der Vereinigten Staaten am besten entspräche, sondern zugleich auch ihrem Sicherheitsinteresse.19 Die Welle der Demokratisierung seit den siebziger Jahren des 20. Jahrhunderts und das Ende des Ost-West-Konflikts verliehen diesem oft von realpolitischen Erwägungen überlagerten Glaubenssatz amerikanischer Außenpolitik Auftrieb. Die wissenschaftliche Diskussion schien im Wesentlichen den Kern der liberalen Überzeugung zu bestätigen, wie er von der Clinton-Administration und dann auch von der Bush-Administration immer wieder artikuliert wurde: dass nämlich liberale Demokratien untereinander keine Kriege führen. Die Demokratieförderung blieb unter Clinton ein je nach Region, Interessenlage und Zeitpunkt unterschiedlich ausgeprägtes Element der amerikanischen Außenpolitik.20 Demokratie und Menschenrechte spielten in der amerikanischen Nahostpolitik auch nach der Befreiung von tatsächlichen oder vermeintlichen Zwängen des globalen Ost-West-Konflikts eine geringe Rolle, vor allem wegen der Befürchtung, islamistische Kräfte könnten an die Macht gelangen. Dass die USA in der Frage der Demokratisierung die traditionelle Linie nicht fortsetzen konnten, war in der außenpolitischen Debatte nach dem 11. September 2001 lauter zu vernehmen denn je. Die innere Struktur insbesondere Saudi-Arabiens und Ägyptens wurde als Nährboden 18 Hierzu und im Folgenden siehe Scott A. Silverstone, Preventive War and American Democracy, New York/London: Routledge 2007 (dort finden sich auch die Begriffe “preventive war taboo”, “anti-proliferation imperative“ und „preventive war temptation“). 19 Siehe Tony Smith, America’s Mission: The United States and the Worldwide Struggle for Democracy in the Twentieth Century, Princeton: Princeton University Press, 1994. 20 Siehe Michael Cox, „Wilsonianism Resurgent? The Clinton Administration and the Promotion of Democracy“, in: Michael Cox/G. John Ikenberry/ Takashi Inoguchi (Hg.), American Democracy Promotion: Impulses, Strategies, and Impacts, Oxford/New York: Oxford University Press, 2000, S. 218-239.

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für den islamistischen Extremismus verantwortlich gemacht. Langfristig – so die Erwartung – werde die Entwicklung demokratischer Systeme das Reservoir für die Rekrutierung von Terroristen austrocknen helfen. Die Politik der Bush-Administration nahm diese Argumentationsfigur bald auf. Der Plan, den politischen Wandel in den Staaten des Nahen und Mittleren Ostens zu forcieren, gründet sich auf die Diagnose, dass politisch und ökonomisch stagnierende Staaten, deren Bevölkerung weder politische Einflusschancen noch wirtschaftliche Perspektiven sieht, zur Brutstätte von Extremismus werden. Der postulierte Kausalzusammenhang, der der Demokratisierungsagenda zugrunde zu liegen scheint, besagt also, dass autoritäre, wirtschaftlich stagnierende arabische Staaten ein Nährboden für radikal-islamistische Gruppen sind, die sich dann gegen die USA als Repräsentanten der von ihnen abgelehnten Werte richten. Eine solche Interpretation dürfte zwar den vielfältigen Ursachen für das Entstehen derartiger Gruppen nicht gerecht werden,21 doch wehrt sie von vornherein eine andere mögliche Erklärung ab: dass nämlich die Abneigung gegenüber den USA etwas mit der amerikanischen Außenpolitik in der Region zu tun haben könnte.22 Als Folge des 11. September 2001 lassen sich in der amerikanischen Außenpolitik somit zwei widersprüchliche Bestrebungen erkennen: Auf der einen Seite unterstützt die BushAdministration jene autoritären Regime im Nahen Osten und in Asien, die mit den USA im Kampf gegen den „Terrorismus“ zusammenarbeiten. Auf der anderen Seite erklärte sie die Förderung der Demokratie in der arabischen Welt zu einer neuen Leitlinie.23 Die USA wurden in der Zeit von Präsident Bush zu einem „revisionistischen Hegemon“, der nicht länger am Status quo festhielt, sondern sich der Transformation nichtdemokratischer Staaten verschrieb und der Doktrin präventiver Kriege.24 Dieser revisionistische Impuls ist zwar in der Praxis schwächer geworden, wird aber, weil in der politischen Kultur der USA verwurzelt, nicht mit Präsident Bush verschwinden. Dass die Sicherheit der USA am besten in einer Welt demokratischer Staaten garantiert sei, ist eine Grundüberzeugung des amerikanischen Liberalismus. Eine solche Ideologie tendiert dazu, autoritäre Staaten als Bedrohung anzunehmen und die Verbreitung der Freiheit auch mit nicht-liberalen Mitteln zu fördern.25

2. Die außenpolitische Debatte und ihre Grenzen Ernüchtert durch die Konsequenzen und Kosten der Außenpolitik unter George W. Bush ist in den USA eine neue außenpoli21 Siehe Maria Ottaway/Thomas Carothers, „Think Again: Middle East Democracy“, in: Foreign Policy, (November/Dezember 2004) 145, S. 22-28. 22 Siehe Amy Hawthorne, Political Reform in the Arab World: A New Ferment?, Washington: Carnegie Endowment for International Peace, Oktober 2004 (Carnegie Papers Nr. 52), S. 5. 23 Siehe Thomas Carothers, „Promoting Democracy and Fighting Terror“, in: Foreign Affairs, 82 (Januar–Februar 2003) 1, S. 84-97. 24 Robert Jervis, „The Remaking of the Unipolar World“, in: The Washington Quarterly, 29 (Sommer 2006) 3, S. 7-19. 25 Siehe Michael C. Desch, „America’s Liberal Illiberalism: The Ideological Origins of Overreaction in U.S. Foreign Policy“, in: International Security, 32 (Winter 2007/08) 3, S. 7-43.

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tische Selbstverständnisdebatte in Gang gekommen. Vertreter einer zurückhaltenderen, weniger ambitionierten „grand strategy“, die auf einer realistischen Sicht internationaler Politik beruht, haben versucht, den Krieg im Irak und seine Folgen für ein Überdenken der bisherigen Strategie in der Region des Persischen Golfes, aber auch darüber hinaus zu nutzen.26 Aus dieser Sicht sollen die USA vor allem darauf setzen, dass regionale Akteure das Machtgleichgewicht in den strategischen Kernregionen – und das sind der Persische Golf, Europa und der industrialisierte Teil Asiens – sicherstellen; die USA sollten nur dann intervenieren, wenn das regionale Machtgleichgewicht bedroht ist und nicht von den Mächten in der Region bewahrt werden kann. Militärische Macht würde selektiver eingesetzt, Kosten und Lasten für die Aufrechterhaltung internationaler Stabilität würden stärker auf andere Staaten übertragen. Die USA sollten nicht versuchen, Demokratie zu exportieren, sondern sich als Fürsprecher für die Herrschaft des Rechts und für Freiheitsrechte verstehen. Eine solche Strategie setzt aus der Sicht ihrer Befürworter klare Prioritäten, reduziert die Gefahr einer „Überdehnung“ durch Engagement und Intervention in Konflikten und verringert das Risiko, dass amerikanische Macht Gegenreaktionen hervorruft.27 Vertreter dieser Sicht haben die amerikanische Außenpolitik schon seit langem begleitet; sie fanden keine Resonanz nach dem Ende des Kalten Krieges, und sie finden auch gegenwärtig wenig Gehör. Sie sind mit ihren Vorstellungen am Rande der Debatte angesiedelt; in den Meinungsspalten der großen Elitenzeitungen und Politikjournale, aber auch im Kongress und im Wahlkampf finden die Diskussionen im Wesentlichen innerhalb des breiten hegemonialen Paradigmas statt. Nach wie vor konkurrieren in erster Linie zwei Varianten hegemonialer Außenpolitik miteinander.28 Das ist zum einen die unilaterale, unter Präsident Bush nach dem 11. September 2001 imperial zugespitzte und um das Element der Demokratieförderung bereicherte Version; zum anderen ist dies die eher liberal-multilaterale.29 Beiden Ansätzen geht es in der gegenwärtigen Gestalt um die Bewahrung der amerikanischen Vormachtstellung; ihnen ist eine starke Prädisposition zum Einsatz militärischer Macht für eine Reihe von Zielen zu eigen. Beide Ansätze eint eine auf illiberale Regime und failed states sowie den islamistischen Extremismus orientierte Bedrohungswahrnehmung. Beide Ansätze teilen eine globalistische Sicht amerikanischer Interessen und sehen es für notwendig an, dass die USA in allen strategisch wichtigen Regionen – und das heißt nahezu weltweit – sicherheitspolitisch engagiert und involviert sind. Sie unterscheiden sich jedoch in der Bedeutung, die sie inter26 Vertreter einer solchen Richtung unterscheiden sich in dem Grad einer unilateralen Ausrichtung und der Rolle, die sie internationalen Organisationen zuweisen. Locker organisiert sind Verfechter einer „realistischen“ Außenpolitik in der „Coalition for a Realistic Foreign Policy“; siehe http://www.realisticforeignpolicy.org. 27 Siehe etwa Barry R. Posen, „The Case for Restraint“, in: American Interest, 3 (2007) 2; Stephen Walt, In the National Interest: A New Grand Strategy for American Foreign Policy, in: Boston Review, Februar/März 2005; Eugene Gholz/Daryl G. Press/Benjamin Valentino, Time to Offshore Our Troops, in: The New York Times, 12.12.2006. 28 Siehe Peter Rudolf, „Weltmacht USA: Sicherheitspolitische Konzeptionen und Kontroversen“, in: Mir A. Ferdowsi (Hg.), Internationale Politik im 21. Jahrhundert, München: Wilhelm Fink Verlag, 2002, S. 147-162. 29 Zu diesen Begriffen und den Charakteristika beider Richtungen siehe Barry R. Posen, „Stability and Change in U.S. Grand Strategy“, in: Orbis, 51 (Fall 2007) 4, S. 561-567.

Rudolf, Amerikanische Außenpolitik: Strategische Grundorientierung

nationaler Legitimität und damit auch der Rolle multilateraler Institutionen beimessen. Der breite Konsens über den Kern der außenpolitischen Orientierung – eine globale Sicht der amerikanischen Interessen, die Perzeption einer Bedrohung durch den islamistischen Terrorismus, die Notwendigkeit amerikanischer Führung in der internationalen Politik und die Bewahrung militärischer Vorherrschaft – zeigt sich auch in der Politik des Kongresses. Die Initiativen des seit 2007 mehrheitlich demokratischen Kongresses blieben in diesem strategischen Rahmen.30 Dieser Grundkonsens spiegelt sich auch im Wahlkampf wider. Sicher: Von der außenpolitischen Wahlkampfrhetorik lässt sich nicht direkt auf die tatsächliche Politik schließen, die ein neuer Amtsinhaber später verfolgt. Sie reflektiert jedoch den ideologischen Rahmen, in dem er oder sie und die Beraterstäbe agieren.31 Die Wiederbelebung der amerikanischen Führungsrolle, gestützt auf die Zusammenarbeit mit Verbündeten und auf Respekt für die USA (und nicht Furcht vor den USA), ist Thema von Hillary Clinton; auch Barack Obama spricht viel von der amerikanischen Führungsrolle, von „visionärer Führung“, von Führung in Taten und durch Beispiel.32 Gelegentlich wird die Auffassung vertreten, Hillary Clinton werde eher zu einer übersteigerten Wahrnehmung von Bedrohungen neigen als Barack Obama.33 Mit seiner Bedrohungswahrnehmung bleibt Barack Obama aber in den Standard Topoi des außenpolitischen Diskurses: eine Welt, die „mindestens genauso gefährlich“ sei wie in der Vergangenheit, Bedrohungen, die aus der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen resultieren, von globalen Terroristen und von „rogue states“, die mit Terroristen verbunden sind, und von aufsteigenden Mächten, die die USA und die „internationalen Grundlagen liberaler Demokratie“ herausfordern, von „schwachen Staaten“ und schließlich – das unterscheidet ihn gewiss von Bush – vom Klimawandel. An der BushAdministration kritisiert er die staatszentrierte Wahrnehmung der Probleme und die Annahme, sie seien einer militärischen Lösung zugänglich. Den Einsatz militärischer Macht will auch er nicht auf den Schutz der amerikanischen Bevölkerung und vitaler Interessen in Situationen eines tatsächlichen oder unmittelbar bevorstehenden Angriffs beschränken; über die Selbstverteidigung hinaus sollte auch der Einsatz militärischer Gewalt im Dienste „gemeinsamer Sicherheit“ erwogen werden, die der globalen Stabilität zugrunde liege. Er nennt dabei ausdrücklich die Unterstützung von „Freunden“, die Teilnahme an Stabilisierungs- und Wiederaufbauoperationen und die Verhinderung von „massenhaften Gräueltaten“. Als Richtschnur für den Einsatz der Streitkräfte jenseits der Selbstverteidigung fordert er, dass in diesen Fällen alle Anstrengungen unternom30 Ausführlich dazu Peter Rudolf, Rückkehr zur Rivalität. Kongress und Präsident in der amerikanischen Außenpolitik am Ende der Ära Bush, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, März 2008. 31 Als Überblick über die außenpolitischen Positionen im Wahlkampf siehe Helga Haftendorn, Die Europäer werden gefordert. Präsidentenwechsel in Washington und außenpolitische Positionen, Berlin: DGAP-Analyse No. 2, Februar 2008.; Richard E. Rubenstein, Die US-amerikanischen Wahlen: Aussichten für eine neue amerikanische Außenpolitik, Washington: FriedrichEbert-Stiftung, Fokus Amerika Nr. 2/2008. 32 Siehe Barack Obama, „Renewing American Leadership“, in: Foreign Affairs, 86 (Juli-August 2007) 4, S. 2-16; Hillary Rodham Clinton; „Security and Opportunity for the Twenty-first Century”, in: Foreign Affairs, 86 (November/ Dezember 2007) 6, S. 2-18. 33 Siehe Stephen Zunes, „Behind Obala and Clinton“, in: Foreign Policy in Focus, February 4, 2008.

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men werden sollten, die Unterstützung und Teilnahme anderer Staaten zu gewinnen. Hillary Clinton klingt keineswegs militaristischer, wenn sie davor warnt, Soldaten seien nicht die Antwort auf jedes Problem. Auch John McCain, im Laufe des letzten Jahrzehnts vom realistischen Interventionsskeptiker zum neokonservativen Interventionisten gewandelt34, will die globale Führungsrolle der USA wiederherstellen, die moralische Glaubwürdigkeit der USA wiedergewinnen und beschädigte Beziehungen erneuern.35 Als einziger der Kandidaten hat er sich einen ambitionierten Vorschlag zu eigen gemacht, der seit einiger Zeit von republikanischen und demokratischen Vordenkern, von Neokonservativen und Neoliberalen gemeinsam propagiert wird: die Idee der „League of Democracies“.36

3. Fazit Die außenpolitische Debatte in den USA bleibt im Wesentlichen im Rahmen eines hegemonialen Rollenverständnisses gefangen. Von einer interventionsskeptischen Außenpolitik ist in der Rhetorik des Wahlkampfs wenig zu spüren. Die Kandidaten sind der vorherrschenden Sicht verhaftet, nach dem die USA der Garant der internationalen Stabilität sind und ein Abbau der weltweiten militärischen Präsenz das internationale System destabilisieren würde. Die Tatsache, dass diese Position ausdrücklich gar nicht begründet werden muss, zeigt, wie wirkmächtig sie nach wie vor in der außenpolitischen Ideologie der USA ist.37 In der gegenwärtigen Debatte über das außenpolitische Selbstverständnis der USA geht es nicht um die Preisgabe der internationalen Führungsrolle, sondern im Kern darum, wie sich eine solche Rolle dauerhaft institutionell absichern und politisch legitimieren lässt. Zu Recht wird allgemein erwartet, dass der nächste Amtsinhaber im Weißen Haus eine pragmatischere, eher multilateral orientierte Politik betreiben wird als Präsident Bush. Doch aus amerikanischer Sicht wird Multilateralismus sehr utilitaristisch gesehen: als Mittel globalen Regierens, aber auch als Weg, Kosten auf andere Staaten zu verlagern.38 Die politisch brisante Frage wird sein, ob der nächste Präsident die bestehenden multilateralen Institutionen nutzen oder sie eher zugunsten der Schaffung neuer Institutionen am Wegesrand liegen lassen wird. Wiederholt hat Senator John McCain die Idee einer neuen internationalen Organisation propagiert: eine zu schaffende „League of Democracies“. Auch wenn Senator McCain nicht ins Weiße Haus einziehen sollte, wird die Idee einer neu34 Zur Entwicklung von McCain siehe John B. Judis, „Neo-McCain“, in: The New Republic, 16.Oktober 2006. 35 John McCain, „An Enduring Peace Built on Freedom”, in: Foreign Affairs, 86 (November/Dezember 2007) 6, S. 19-35. 36 Forging A World Of Liberty Under Law: U.S. National Security In The 21st Century. Final Report of the Princeton Project on National Security (G. John Ikenberry and Anne-Marie Slaughter, Co-Directors), Princeton University: The Woodrow Wilson School of Public and International Affairs, September 27, 2006, S. 25f.; Ivo Daalder/James Lindsay, „Democracies of the World, Unite“, in: The American Interest, 3 (Januar/Februar 2007) 3, S. 5-19; Ivo Daalder/Robert Kagan, America and the Use of Force: Sources of Legitimacy, The Stanley Foundation, June 2007. 37 Kritisch dazu William Pfaff, „Manifest Destiny: A New Direction for America“, in: The New York Review of Books, 54 (February 15, 2007) 2. 38 Siehe Daniel W. Drezner, The Future of US Foreign Policy, in: Internationale Politik und Sicherheit, 1/2008, S. 11-35 (bes. 35).

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Voigt, Die transatlantischen Beziehungen nach der Ära Bush

en globalen Organisation, in der Demokratien die Zusammenarbeit bei gemeinsamen Herausforderungen koordinieren, die außenpolitische Debatte in den USA weiterhin beschäftigen. Denn er hat lediglich einen Vorschlag aufgenommen, der vor einiger Zeit unter der Bezeichnung „Concert of Democracies“ auch von liberalen Vordenkern in diese Debatte eingebracht wurde.39 Eine solche Organisation soll die Kooperation zwischen liberalen Demokratien stärken und einen institutionellen Rahmen für die Zusammenarbeit bei der Bewältigung gemeinsamer globaler Probleme bereitstellen. Insbesondere gilt dies für „harte“ sicherheitspolitische Probleme, bei denen die Vereinten Nationen diese Rolle aufgrund der Entscheidungsverfahren im UNSicherheitsrat nicht oder nur unzureichend ausüben können. So unterschiedlich die Vorschläge in ihrer Reichweite auch sind, so laufen sie doch auf den Abschied von einem auf die Vereinten Nationen fokussierten globalen Multilateralismus und den Aufbau eines konkurrierenden Legitimationssystems für den Einsatz militärischer Macht hinaus. Unter Neokonservativen ist die Idee eines „Bundes der Demokratien“ in die ReIdeologisierung internationaler Politik eingebettet. Diese ideologische Verortung des Zusammenschlusses der Demokratien 39 Hierzu siehe Peter Rudolf, Ein „Bund der Demokratien“: Amerikas neuer globaler Multilateralismus?, Berlin: Stiftung Wissenschaft und Politik, April 2008 (SWP-Aktuell 28).

spiegelt sich deutlich in der Programmatik von John McCain wider, der ein neues „organisierendes Prinzip“ der amerikanischen Außenpolitik im Sinn hat, das über das Paradigma des „Kriegs gegen den Terror“ hinausgeht. Die Auseinandersetzung mit „internationalen Terroristen“ wird in einen breiteren, älteren ideologischen Konflikt eingereiht: in den weltweiten Kampf zwischen „Freiheit und Despotismus“. In diesen Horizont wird der Konflikt mit einem autoritären „revanchistischen“ Russland eingeordnet, das McCain als Präsident aus der G 8 ausschließen (und dafür Indien und Brasilien aufnehmen) will, vor allem aber der Konflikt mit dem radikalen Islam, wobei hier die iranischen Mullahs, al-Qaida und die Hizbollah in einem Atemzug genannt werden. In dieses neue organisierende Prinzip fügt sich auch der „weltweite Bund der Demokratien“ ein. Er würde den „Kern einer auf Freiheit gegründeten internationalen Friedensordnung“ bilden, erklärtermaßen nicht als Ersatz, aber als Ergänzung der Vereinten Nationen. Das Projekt eines „Bundes der Demokratien“ offeriert Senator McCain den amerikanischen Verbündeten als neuen „grand bargain“: als amerikanische Bereitschaft, ihre Positionen zu beachten und zu respektieren, im Austausch gegen deren Bereitschaft, bei der gemeinsamen Verteidigung von Freiheit, Demokratie und wirtschaftlicher Wohlfahrt mitzuwirken – auch mit militärischen Mitteln.

Die transatlantischen Beziehungen nach der Ära Bush Karsten D. Voigt* Abstract: Whenever a new US President takes power, there are hopes for a fresh start in American foreign and security policy. The administration due to take office in 2009 will be no exception. The election of a new President and a new Congress could be an opportunity for closer transatlantic cooperation on major issues. However, hopes for cooperation without disagreements are unrealistic. The US will not give up the option of acting unilaterally when important US interests are at stake, and Europe still lacks the will and the capability to assume a much greater share of the burden of maintaining international security and stability. Yet the new US administration can be expected to become more pragmatic and restrained in rhetoric and style in order to secure the Europeans’ support for US policy in the Middle East, Iran, Afghanistan and other trouble spots. Washington may even be willing to truly consult its allies before acting. The new administration will engage more in non-traditional foreign policy topics, such as climate change and energy security, which could bring US policies more in line with European priorities. In its own interest, the EU should respond positively to American overtures, because it only stands a chance of becoming a strong and relevant international actor in partnership with the United States. Key Words: US presidential election, transatlantic relations, security policy, climate protection, Transatlantic Economic Council, globalization US-Präsidentschaftswahl, transatlantische Beziehungen, Sicherheitspolitik, Klimaschutz, transatlantischer Wirtschaftsrat, Globalisierung.

1. Die Präsidentschaftswahl 2008: Neuanfang in den transatlantischen Beziehungen?

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enn der 44. Präsident der Vereinigten Staaten im

Landes der Welt ist für die Menschen auf allen Kontinenten relevant, ob sie nun in Chicago, Leipzig oder einem iranischen Dorf wohnen. In einer Erhebung von Harris Interactive vom November 20071 sagten beispielsweise 37 Prozent der befragten

Januar 2009 sein Amt antritt, begleiten ihn nicht nur im eigenen Land, sondern auch bei den Ver-

bündeten zahlreiche Hoffnungen auf einen Neuanfang. Ein neuer Mann oder eine neue Frau an der Spitze des mächtigsten

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Karsten D. Voigt ist seit 1999 Koordinator für die deutsch-amerikanische Zusammenarbeit im Auswärtigen Amt, Berlin. Dieser Artikel gibt seine persönliche Meinung wieder. Harris Interactive: The Talk of Paris. A Harris Interactive Survey of The Talk of Paris, France 24 and the International Herald Tribune. Dezember 2007, S. 8.

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Deutschen, sie seien „sehr“ oder „äußerst interessiert“ an den US-Präsidentschaftswahlen. Nur 19 Prozent zeigten kein Interesse an diesem Thema. Vor allem in diesem Wahljahr, in dem weder der bisherige Präsident noch der Vizepräsident antreten, ist die Sache unvorhersehbar und damit besonders spannend. Verschiedene Kandidaten auf der demokratischen, aber auch auf der republikanischen Seite präsentieren sich dem Wahlvolk als Garanten des Wandels und der Abkehr von der in weiten Teilen der USA als zynisch wahrgenommenen Washingtoner Politik. Laut Umfragen im Januar 2008 sind ca. 60 Prozent der Amerikaner mit der Politik des bisherigen Präsidenten unzufrieden2 und fast 70 Prozent glauben, das Land sei außenpolitisch auf dem falschen Weg.3

Befragten. So wichtig ein neuer Präsident oder eine neue Präsidentin sein mag – vermutlich haben die Menschen mit ihrer instinktiven Skepsis recht. Zu tiefgreifend war das Unverständnis in weiten Teilen der europäischen Bevölkerung über den Irakkrieg, über die Klimapolitik der gegenwärtigen Administration und über einen als dominant und missionarisch empfundenen politischen Stil. Auf amerikanischer Seite wiederum machte sich Enttäuschung über die europäischen Verbündeten breit, die man als wenig relevant für die Lösung konkreter sicherheitspolitischer Probleme wahrnahm.

Noch niederschmetternder fällt das Urteil über den Präsidenten und die amerikanische Außenpolitik in vielen Teilen der Welt aus, vor allem in der arabischen Welt, aber auch bei den Partnern und Verbündeten in Europa. Der ‚German Marshall Fund of the United States’ (GMF) veröffentlichte im September 2007 Umfrageergebnisse (‚Transatlantic Trends: Key Findings 2007’4) aus zwölf europäischen Ländern (einschließlich der Türkei) und den USA, nach denen lediglich 36 Prozent der befragten Europäer eine Führungsrolle der USA in der Welt für wünschenswert erachten. Im Jahr 2002, also vor dem unpopulären Irakkrieg, lag diese Zahl noch bei 64 Prozent. Besonders stark war der Absturz der Umfragewerte in diesem Zeitraum in Deutschland von 68 auf 38 Prozent. Die Zustimmung der Europäer zu dem von Anfang an nicht sonderlich beliebten Präsident Bush sank derweil von 38 auf 17 Prozent. Während sich die Beziehungen zwischen den Regierungschefs in Berlin und Washington und auch Paris und Washington wieder deutlich verbessert haben, bleibt die Bevölkerung in Europa der US-Regierung gegenüber sehr kritisch eingestellt.

Bei aller guten Zusammenarbeit werden also viele der in den letzten Jahren zwischen den transatlantischen Partnern aufgebrochenen Differenzen bleiben, denn sie haben weniger mit Präsident Bush, als vielmehr mit den geopolitischen Veränderungen nach der Zeitenwende von 1989 und den Terroranschlägen vom 11. September 2001, mit den Unterschieden in der Machtposition und der Rolle im internationalen System sowie den Differenzen in der politischen Kultur zu tun. Im Gegensatz zum Kalten Krieg gestaltet sich die Bedrohungslage für die westlichen Staaten heute unübersichtlich und unvorhersehbar. Das Terrornetzwerk al-Quaida ist nicht territorial bestimmbar. Wir wissen noch zu wenig über diesen in unabhängigen Zellen vorgehenden Feind, der seine Anschläge mit großer Skrupellosigkeit verübt und sich militärischer Eindämmung geschmeidig entzieht. Terroristen machen sich sogenannte „failed states“ wie Afghanistan unter den Taliban oder Somalia zunutze. Sie operieren zudem vom Staatsgebiet mit den USA verbündeter Länder wie Pakistan und sogar als terroristische Zellen aus der Mitte europäischer Gesellschaften heraus.

Die schlechte Bewertung der amerikanischen Außenpolitik und des verantwortlichen Führungspersonals ist sowohl für die USA als auch für die europäischen Alliierten, die mit Amerika in einer Werte- und Interessengemeinschaft verbunden sind, negativ. Kein Wunder also, dass nun viele Hoffnungen auf der nächsten Administration ruhen, die Führungsrolle der USA wieder glaubwürdig und effektiv zu gestalten, Amerika als freiheits- und wohlstandsverheißende Idee neu zu begründen und die Partnerstaaten bei der Lösung internationaler Probleme zu konsultieren. Ist es jedoch realistisch anzunehmen, dass sich das Einverständnis, das zwischen Amerikanern und Europäern während des Kalten Krieges bestand, nach den US-Präsidentschaftswahlen schnell wieder herstellen lässt? Die Europäer sind da skeptisch. In den bereits zitierten Umfragen im Auftrag des German Marshall Fund äußerten sich nur 37 Prozent der befragten Europäer optimistisch, dass sich die beiderseitigen Beziehungen nach den Wahlen von 2008 verbessern; 46 Prozent glauben, dass die transatlantischen Beziehungen unverändert bleiben werden, in Deutschland sogar 54 Prozent und in Spanien 52 Prozent der 2 3

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Pew Research Center for the People & the Press. Survey conducted by Princeton Survey Research Associates International. Jan. 9-13, 2008. Scott Bittle, Jonathan Rochkind u.a.: Loss of Faith. Public’s Belief in Effective Solutions Eroding, in: Public Agenda: Confidence in U.S. Foreign Policy Index, unter: http://www. publicagenda.org/foreignpolicy/pdfs/ foreign_policy_index_fall07.pdf#page=14. Herbst 2007. Ebenda.

2. Was tun gegen neue Gefahren?

Die letzten Jahrzehnte haben zudem neu aufstrebende Mächte wie China und Indien hervorgebracht. Der Wiederaufstieg eines machtbewussten und mit gewaltigen Energievorräten gesegneten Russlands sowie die Bedrohung durch aggressiv auftretende, autoritär geführte Staaten, die Atomwaffen besitzen oder unter dem Verdacht stehen, eine nukleare Bewaffnung anzustreben, sind weitere Beispiele für Veränderungen im internationalen System. Die westlichen Demokratien suchen immer noch nach den wirksamsten Mitteln, den neuen Bedrohungen zu begegnen. Demokratieförderung darf sich nicht nur auf die Abhaltung von Wahlen beschränken. In Ländern, in denen der liberale Individualismus keine Tradition hat, wählen die Menschen insbesondere in den ersten Jahren nach dem Ende autoritärer Regime häufig gemäß kollektiver Identitäten, also entlang ihrer religiösen und ethnischen Orientierung. In diesen Gesellschaften sind zusätzlich zu Wahlen nach dem Prinzip „eine Stimme für jeden Staatsbürger“, Regeln für den Ausgleich der Interessen zwischen einzelnen Gruppen unabdingbar. Wo diese aber fehlen und Rechtsstaatlichkeit, gute Regierungsführung, ein Minimum an sozialer Gerechtigkeit und öffentlicher Sicherheit nicht gewährleistet sind, wird man mit noch so gut gemeinten Demokratisierungsbestrebungen nur die Demokratie selbst diskreditieren. Die westliche Politik im Nahen Osten und in Afrika hat in den letzten Jahrzehnten insofern zwar verbündete Regie-

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rungen hervorgebracht, aber zu wenig für die Verbesserung der Lebensverhältnisse der Menschen bewirkt. Die nach 1989 gewachsene Überzeugung, früher oder später werde die ganze Welt zwangsläufig auf den westlich liberalen Zug aufspringen,5 ist jedenfalls dem beunruhigenden Gefühl gewichen, dass die westlichen Werte von liberaler Demokratie und Marktwirtschaft nicht überall auf dem Vormarsch sind und sich in einer sich wieder verstärkenden Konkurrenz mit autoritären Gesellschaftsentwürfen durchsetzen müssen.

3. Militärische Übermacht versus „Soft Power“ Amerikaner und Europäer gehen bei der Bewältigung neuer Bedrohungslagen aufgrund ihrer unterschiedlichen Rolle und Machtmittel von unterschiedlichen Voraussetzungen aus . Die USA mit ihrer weltweiten Machtprojektion und dem Bewusstsein ihrer Verantwortung für die Stabilität der gesamten Welt sind nach wie vor bereit, international beträchtliche Mittel in die Vertretung ihrer Interessen zu investieren. Sie wenden fast vier Prozent ihres Bruttoinlandprodukts für Verteidigung auf und sind selbstverständlich bereit, für die Wahrung ihrer Sicherheit und ihrer Interessen militärische Mittel einzusetzen. Für die europäischen ständigen Mitglieder des UN-Sicherheitsrats, Frankreich und das Vereinigte Königreich, mag dies noch mit Abstrichen gelten, für Deutschland allerdings nicht. Zwar hat sich Deutschland in einem Lernprozess im Lauf der 1990er Jahre den neuen internationalen Herausforderungen gestellt und beteiligt sich mit derzeit rund 6.500 Soldaten an Einsätzen im Ausland, aber die Bevölkerung lehnt sämtliche Einsätze, einschließlich des Afghanistan-Engagements, mehrheitlich ab, auch wenn sie große Mehrheiten bei den jeweiligen Mandatsverlängerungen im Deutschen Bundestag erhalten. Die politische Elite bemüht sich, die Akzeptanz der Auslandseinsätze zu verbessern, indem sie deren demokratie- und entwicklungsfördernde Ziele betont. Dass die Bundeswehr, wenn nötig aber auch zu Kampfeinsätzen bereit sein muss, wird in der deutschen Öffentlichkeit immer noch nicht offen genug gesagt und gegenüber der weiterhin skeptischen Bevölkerung nicht überzeugend genug begründet. Wie andere europäische Armeen auch, entwickelt die Bundeswehr schrittweise Fähigkeiten, um ihrem neuen Aufgabenspektrum gerecht zu werden. Den Amerikanern gehen diese Prozesse in Europa nicht schnell genug. Im Januar 2008 kritisierte der amerikanische Verteidigungsminister Gates die NATO-Verbündeten, sie seien zu schlecht ausgebildet, um Aufständische in Afghanistan wirkungsvoll zu bekämpfen.6 Gleichzeitig kündigte das Pentagon an, zusätzlich 3.200 Soldaten nach Afghanistan zu entsenden. Aus Washingtoner Sicht wird die EU die Vereinigten Staaten bei der Wahrung der internationalen Stabilität daher zwar weiterhin unterstützen, auf absehbare Zeit aber nicht ersetzen können. Allerdings kann Europa seine Erfahrungen mit dem zivilen Aufbau von Gesellschaften, mit der 5 6

Fukuyama, Francis. “The End of History?” The National Interest. Summer 1989, S. 3-18. Peter Spiegel: Gates faults NATO force in southern Afghanistan. In: Los Angeles Times January 16, 2008, unter: http://www.latimes.com/news/nationworld/world/la-fg-usafghan16jan16,0,1957179.story.

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Integration verschiedener politischer Mittel für die Stabilisierung von Krisenregionen und schließlich auch seine Einsicht in die Langwierigkeit politischer Veränderungen einbringen. Die missionarische Ausrichtung der US-Außenpolitik während der ersten Amtsjahre von Präsident Bush hat sich in der zweiten Amtsperiode zugunsten einer stärker realpolitischen Orientierung abgeschwächt. Es wuchs die Einsicht, dass man mit Streitkräften zwar Siege erringen, aber nicht langfristig Verbündete gewinnen und Interessen verteidigen kann. US-Verteidigungsminister Gates rief in einer Rede an der Kansas State University vom 26. November 2007 die USA dazu auf, neben der militärischen ‚hard power’ künftig mehr ‚soft power’ einzusetzen und diese mit den militärischen Mitteln zu verbinden.7 In den asymmetrischen Konflikten der letzten Jahre im Irak, in Afghanistan, auf dem Balkan und in Somalia habe sich gezeigt, dass militärische Erfolge allein nicht ausreichen, um Sicherheit zu produzieren. Es müssten auch die zivilen Instrumente der nationalen Sicherheit wie Diplomatie, Wiederaufbau- und Entwicklungszusammenarbeit und strategische Kommunikation gestärkt werden. Zudem müsse man andere Staaten viel mehr dabei unterstützen, sich selbst zu regieren. Dies ist eigentlich eine alte Weisheit. Auch aus den Westdeutschen wurden nach 1945 nicht über Nacht pro-amerikanische Musterdemokraten. Vielmehr wurden die Herzen der Deutschen über die Jahre mit Care-Paketen, dem Marshall-Plan, dem Aufbau eines funktionierenden neuen Staates, dem gemeinsamen Engagement gegen die sowjetische Bedrohung und mit Hilfe der amerikanischen Musik- und Filmindustrie gewonnen. Es sei in diesem Kontext auch daran erinnert, dass das sowjetische Imperium zwar durch die militärische Macht der NATO an der Expansion gehindert, letztlich aber nicht militärisch besiegt wurde. Es zerfiel, weil es sich auf Dauer im Wettbewerb mit dem westlichen Wirtschafts- und Gesellschaftsmodell als dysfunktional und unattraktiv erwies.

4. Was kann man von der neuen Administration erwarten? Niemand kann vorhersehen, wer 2009 in die Pennsylvania Avenue 1600 einziehen wird. Vermutungen über politische Trends der neuen Administration sind jedoch legitim und werden in den Medien und in der Fachwelt bereits breit diskutiert. Das amerikanische Volk ist zwar weiterhin bereit, die internationale Führungsrolle der USA und das mit Abstand größte Militärbudget der Welt zu finanzieren. Es ist jedoch aufgrund der Erfahrungen der letzten Jahre sehr viel misstrauischer gegenüber den jeweiligen Begründungen von Militäreinsätzen geworden. Und auch die Medien stellen – anders als in der patriotischen Stimmung nach dem 11. September 2001 – wesentlich kritischere Fragen an die Regierenden. Vor allem wäre ein US-Militärschlag gegen Iran momentan weder der amerikanischen Bevölkerung noch den Verbündeten zu vermitteln. Die Veröffentlichung des ‚National Intelligence 7

Robert M. Gates, speech delivered at Kansas State University November 26, 2007, unter: http://www.defenselink.mil/speeches/speech.aspx?speechid=1199.

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Estimate’ vom November 20078 laut dem Iran im Herbst 2003 sein Nuklearwaffenprogramm stoppte, hat die Wahrscheinlichkeit eines Angriffs auf iranische Nuklearanlagen und andere Ziele in der nächsten Zukunft weiter reduziert. Allerdings will zum jetzigen Zeitpunkt keiner der Bewerber um die Präsidentschaftsnominierung eine militärische Option ausschließen. Allgemein ist von der neuen Administration eine zurückhaltendere politische Rhetorik und angesichts der Erfahrungen im Irak mehr Vorsicht bei neuen militärischen Engagements zu erwarten. Die laufenden Einsätze werden aber sicherlich konsequent fortgeführt werden. Was auch immer die Kandidaten im Vorwahlkampf sagen, kein demokratischer oder republikanischer Oberkommandierender wird die US-Truppen abrupt aus dem Irak abziehen. Dies würde nicht nur die Stabilisierungserfolge der letzten Monate zunichte machen, sondern könnte auch zu weiteren Einmischungen durch die Nachbarstaaten und zum Auseinanderbrechen des Landes führen. Man wird also versuchen, je nach Lage und Stabilitätsfortschritt die Truppen schrittweise aus dem Irak abzuziehen und die Verantwortung an die irakischen Behörden zu übergeben. In dem Maße, in dem dies gelingt, werden sich die USA stärker auf den eigentlichen Anti-Terror-Kampf in Afghanistan und auf die Situation in Pakistan konzentrieren. Gegenüber den europäischen Verbündeten werden dabei die Forderungen nach Entlastung und Unterstützung der USA zunehmen. Dies gilt auch für die angestrebte Friedenslösung im Nahen Osten, die auch unter der neuen Administration ein sehr wichtiges außenpolitisches Ziel der USA bleiben wird. Selbst wenn, wie bei der Nahost-Konferenz in Annapolis am 27. November 2007 vorgezeichnet, die Kernfragen (Grenzen zwischen Israel und einem palästinensischen Staat, die Kontrolle über Jerusalem und die Rückkehr bzw. Entschädigung palästinensischer Flüchtlinge) bis zum Ende der Amtszeit George W. Bushs in Verhandlungen geregelt werden könnten, müssten diese Vereinbarungen in der Amtszeit der neuen US-Regierung verwirklicht werden. Der Prozess selber wird dabei noch mehrfach ins Stocken geraten oder vom Scheitern bedroht sein. Damit er zu einem positiven Ergebnis geführt werden kann, werden von den Konfliktparteien viel Kompromissbereitschaft und von den USA und Europa mühevolle Überzeugungsarbeit nötig sein. Über die Erfolgsaussichten ist allenfalls ein sehr vorsichtiger Optimismus angebracht. Vor allem falls ein Demokrat oder eine Demokratin im Januar 2009 ins Weiße Haus einzieht, könnte die amerikanische Außenpolitik stärker als in den vergangenen Jahren bereit sein, multilaterale Institutionen ernster zu nehmen als bisher und auch die Position befreundeter Staaten stärker bei der eigenen Entscheidungsfindung zu berücksichtigen. Aber auch ein republikanischer Präsident wird voraussichtlich – insbesondere zu Beginn seiner Amtszeit – mit neuen kooperativen Initiativen auf die Europäer zugehen. Die Europäer sollten auf entsprechende Signale aus Washington möglichst kooperativ reagieren. Dass die neue US-Regierung den Multilateralismus in gleicher Weise wie beispielsweise Deutschland als Wert an sich und das Völkerrecht als nationale Entscheidungen von 8

National Intelligence Council: Iran: Nuclear Intentions and Capabilities. November 2007, unter: http://www.dni.gov/press_releases/20071203_release.pdf.

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US-Kongress und Präsident überlagernde Autorität anerkennt, ist aber ausgeschlossen. Dem widerspräche nicht nur die unterschiedliche verfassungspolitische Tradition, sondern auch der Weltmachtstatus und die politische Kultur der Vereinigten Staaten. Letztlich wird kein US-Präsident die Anwendung militärischer Gewalt und dabei auch unilaterales Handeln ohne Verbündete ausschließen, wenn es um die Verteidigung wichtiger amerikanischer Sicherheitsinteressen geht. Wörtlich schreibt zum Beispiel der in den europäischen Medien als Erneuerer gefeierte Senator Obama in seinem Beitrag ‚Renewing American Leadership’ in der Zeitschrift Foreign Affairs vom Juli/August 2007: ‚I will not hesitate to use force, unilaterally if necessary, to protect the American people or our vital interests whenever we are attacked or imminently threatened“9. Alle anderen Bewerber sehen dies genauso. Transatlantische Meinungsunterschiede sind weniger als viele Deutsche es heute glauben in Personen als in der unterschiedlichen geostrategischen Situation und in unterschiedlichen politischen Kulturen beider Seiten des Atlantiks begründet.

5. Kooperation und Lastenteilung Dort, wo die USA bereit sind, die Verbündeten in die Lösung von Konflikten einzubeziehen, werden sie auf eine gerechtere Lastenverteilung pochen und Deutschland und die EU mit neuen Forderungen nach der Übernahme militärischer und ziviler Aufgaben in Krisengebieten konfrontieren. Aus den außenpolitischen Strategiepapieren der amerikanischen Präsidentschaftsbewerber ist dies deutlich herauszulesen. So spricht Senator Obama in seinem bereits erwähnten Beitrag für Foreign Affairs davon, dass er in Afghanistan die Truppen verstärken und zugleich daran arbeiten wolle, die „Beschränkungen, die einige NATO-Verbündeten ihren Truppen auferlegen, zu beseitigen“. In ähnlicher Weise äußert sich zum Beispiel auch Senator McCain (Foreign Affairs vom November/Dezember 2007)10. Diese kaum verhüllten Hinweise richten sich auch an Deutschland, das seinen ISAF-Einsatz gemäß Bundestagsmandat auf den bisher relativ friedlichen Norden Afghanistans begrenzt. Verteidigungsminister Gates äußerte im Dezember 2007 vor dem Streitkräfteausschuss des Repräsentantenhauses Kritik am Einsatz der europäischen Verbündeten am Hindukusch. Dies gelte vor allem für die Ausbildung afghanischer Sicherheitskräfte. Der amerikanische Druck auf die EU und auf Deutschland, mehr in Afghanistan und für die gemeinsame Sicherheit zu leisten, wird sich noch verstärken. Die Lösung von Konflikten in Europa, vor allem die Sicherung der Stabilität im Kosovo und andernorts auf dem Balkan, werden die Amerikaner zunehmend als europäische Aufgabe verstehen. Nach der (zu erwartenden) Unabhängigkeitserklärung des Kosovo von Serbien sehen die USA die Lösung der Folgeprobleme weitgehend als Aufgabe der Europäer an. Das Engagement der Europäischen Barack Obama: Renewing American Leadership, in: Foreign Affairs Juli/August 2007, unter: http://www.foreignaffairs.org/ 20070701faessay86401-p10/barack-obama/renewing-american-leadership.html. 10 John McCain: An Enduring Peace Built on Freedom, in: Foreign Affairs November/ Dezember 2007, unter: http://www.foreignaffairs.org/20071101faessay86602/john-mccain/an-enduring-peace-built-on-freedom.html. 9

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Voigt, Die transatlantischen Beziehungen nach der Ära Bush

Sicherheits- und Verteidigungspolitik wird langfristig und die Perspektive der Aufnahme der betreffenden Staaten in die EU wird glaubwürdig und konkret sein müssen, um zu verhindern, dass nationale und ethnische Konflikte wieder aufbrechen. Angesichts der erheblichen Skepsis in der öffentlichen Meinung zu den Auslandseinsätzen der Bundeswehr wird es für die deutsche Regierung und den Bundestag noch schwieriger, aber auch noch wichtiger werden, für die richtigen außen- und sicherheitspolitischen Entscheidungen zu werben. Wir werden nicht überall in der Welt eingreifen können, wo es zu Konflikten kommt. Aber prinzipiell werden die Anforderungen an Deutschland wachsen. Diese Anforderungen mit dem Hinweis auf die deutsche Geschichte zurückzuweisen, wird moralisch immer unglaubwürdiger werden und politisch immer weniger begründbar sein. Man kann aber jetzt schon sicher sein, dass die Linkspartei das Unbehagen der Bevölkerung über die Auslandseinsätze bei der Bundestagswahl 2009 für sich instrumentalisieren wird. Wie auch bei Entscheidungen über die Einführung des Euro und Änderungen der EU-Verträge verbinden sich auch bei diesem Thema bei der Linkspartei ein rhetorischer Internationalismus mit einem faktischen Nationalismus. In allen internationalen Konflikten, die für Europa und die USA eine Rolle spielen, ist die Position Russlands ein wesentlicher Faktor. Eine trotz aller Meinungsunterschiede konstruktive Zusammenarbeit mit Moskau erleichtert es, im Atomstreit mit Iran, in der Kosovo-Frage, bei der künftigen außenpolitischen Orientierung Serbiens oder bei Konflikten im postsowjetischen Raum tragfähige Lösungen zu erzielen. Die Haltung der US-Regierung und vor allem auch des US-Kongresses gegenüber Russland ist zunehmend kritisch geworden. Auch von Politkern der Demokraten wird Russland immer mehr als Gegenspieler und als Bedrohung für amerikanische Interessen wahrgenommen. Wir Deutsche empfinden die autoritären Tendenzen in Russland ebenfalls als Widerspruch zu unseren eigenen Werten. Trotzdem bleibt es unser Interesse, eine enge politische, wirtschaftliche und kulturelle Zusammenarbeit Russlands mit dem Westen insgesamt und insbesondere mit der Europäischen Union zu fördern. Vor allem ist ein neuer Dialog mit Russland über Abrüstung, Rüstungskontrolle und Nichtverbreitung dringend notwendig.

6. Neue Kooperationsfelder Die militärische und zivile Krisenbewältigung wird in den nächsten Jahren ein wichtiges Thema der transatlantischen Zusammenarbeit bleiben. Aber auch bei sogenannten ‚soft issues’ wie dem internationalen Klimaschutz, der Energiesicherheit, der Wasserversorgung, der Entwicklung, der Migration und der Globalisierung der Wirtschaft werden wir mit der neuen amerikanischen Regierung kooperieren und gemeinsam Fortschritte erzielen können. Nehmen wir z.B. den Klimaschutz: Die von George W. Bush geführte Regierung hat sich damit schwer getan. Sie lehnt, ebenso wie der gesamte US-Senat, das Kyoto-Protokoll zur Begrenzung von Treibhausgasen ab, weil es ihrer Auffassung nach das Wirtschaftswachstum begrenzt und große Schwellenländer wie Indien und China, die einen immer größeren Anteil

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am Ausstoß klimaschädlicher Emissionen haben, nicht in die Pflicht nimmt. Mittlerweile hat sich jedoch auch die Diskussion in den USA verändert. Zum einen weist der Stand der wissenschaftlichen Erforschung des Klimawandels mittlerweile so eindeutig auf eine von Menschen verursachte Entwicklung hin,11 dass auch die Republikaner den Klimawandel als Faktum anerkennen. Die Maßnahmen, mit denen das Weltklima am wirkungsvollsten geschützt und die Wirtschaft zugleich vor übermäßiger Regulierung bewahrt werden kann, bleiben aber strittig. Die US-Administration setzt weiterhin auf freiwillige Lösungen und technologische Fortschritte, während die Europäer für eine verbindliche Verminderung von Treibhausemissionen eintreten. Bei der Klimakonferenz in Bali im Dezember 2007 kam es zu einer Einigung über ein Verhandlungsmandat für ein neues Vertragswerk, das die internationale Klimapolitik nach dem Auslaufen des Kyoto-Protokolls 2012 bestimmen soll. Bindende Ziele zur Emissionsverringerung konnten in Bali zwar nicht vereinbart werden, aber das Mandat ermöglicht es, im nun folgenden Prozess Minderungsziele auch für die USA und für die Schwellenländer zu verhandeln. Weite Teile der Bevölkerung der USA wären allerdings zu weiteren Schritten bereit. Nicht zuletzt die verheerenden Auswirkungen des Hurricane Katrina im August 2005 haben der amerikanischen Öffentlichkeit einen Vorgeschmack auf zu erwartende Umweltkatastrophen durch den Klimawandel gegeben. Es ist in großstädtischen Eliten modern geworden, sich umwelt- und klimabewusst zu geben. Hollywood erweist sich mit den Hybridautos seiner Filmstars einmal mehr als Trendsetter. Selbst evangelikale Christen haben das Thema unter dem Aspekt der Bewahrung der Schöpfung für sich entdeckt. Eine Reihe von Bundesstaaten haben eigene Gesetze und Richtlinien zur Begrenzung von klimaschädlichen Emissionen und zur Förderung erneuerbarer Energien verabschiedet. Darunter sind vor allem das progressive Kalifornien unter Gouverneur Schwarzenegger, aber auch andere große Staaten wie Florida und Colorado zu nennen. Kalifornien hat sogar gemeinsam mit fünfzehn weiteren US-Bundesstaaten und fünf Umweltorganisationen die Bundesregierung in Washington verklagt, um schärfere Grenzwerte für die Luftreinhaltung durchzusetzen als vom entsprechenden Bundesgesetz und der Umweltbehörde EPA vorgesehen. Auch eine Reihe von US-Städten haben sich zu einem Klimabündnis zusammengeschlossen, und eine ‚ApolloAlliance“ aus Gewerkschaften, Unternehmen, Umweltgruppen und Kommunalpolitikern wirbt für erneuerbare Energien und Energieeffizienz. Der Boden ist also durchaus fruchtbar für eine verstärkte Zusammenarbeit zwischen den USA und Europa nach den Präsidentschaftswahlen vom kommenden November. Bundesaußenminister Steinmeier hat bereits im August 2007 Kalifornien besucht, um Möglichkeiten für eine engere transatlantische Zusammenarbeit in Energie- und Klimafragen auszuloten. Auch in den USA wird sich der Druck durch die öffentliche Meinung, die schwindenden Ölreserven, steigende Ölpreise und durch 11 siehe Ergebnisse des Intergovernmental Panel on Climate Change der Vereinten Nationen: AR4 Synthesis Report. November 2007, unter: http://www.ipcc.ch/ipccreports/ar4syr.htm.

Voigt, Die transatlantischen Beziehungen nach der Ära Bush

die wirtschaftlichen Folgen des Klimawandels verstärken. Hinzu kommen Sorgen um die Energiesicherheit, denn 60 Prozent der verbleibenden Ölreserven liegen in der instabilen Region des Nahen und Mittleren Ostens. Im US-Senat ist derzeit ein Gesetzentwurf der Abgeordneten Lieberman und Warner anhängig, der eine CO2-Reduktion von 65 Prozent bis 2050 vorsieht und ein Cap&Trade-System enthält. Auch wenn der Erfolg dieses Entwurfs unsicher ist, so wird das Thema spätestens 2009 unter der neuen Präsidentschaft und dem neuen Kongress wieder auf die Agenda kommen. Die demokratischen Präsidentschaftsbewerber, aber auch der Republikaner John McCain haben sich bereits für ein Cap&Trade-System ausgesprochen. Neben politischen und gesellschaftlichen Themen wird auch die Wirtschaft eine wichtige Säule der transatlantischen Beziehungen bleiben. Die Europäische Union und die USA sind die am engsten verflochtenen Wirtschaftsräume weltweit und für einander jeweils die mit Abstand wichtigsten Quellen für ausländische Direktinvestitionen. Fast 60 Prozent der amerikanischen Auslandsinvestitionen gingen 2006 in die EU. Europäische Firmen wiederum halten 75 Prozent am Gesamtbestand der ausländischen Direktinvestitionen in den USA. Beide Partner wickeln 40 Prozent des weltweiten Handels miteinander ab. Die USA und die EU tauschen täglich Waren im Wert von mehr als einer Milliarde Euro aus. Dank der transatlantischen Wirtschaftspartnerschaft wurden in den letzten Jahren in Europa und den USA rund 14 Millionen Arbeitsplätze geschaffen. Allein deutsche Unternehmen sichern 700.000 Arbeitsplätze in den Vereinigten Staaten.12 Beim EU-USA-Gipfel im April 2007 wurde eine Rahmenvereinbarung zur weiteren Vertiefung dieser Wirtschaftsintegration unterzeichnet. Mit Hilfe eines ‚Transatlantischen Wirtschaftsrats’ konnten Rechnungslegungsstandards und andere Regulierungen gegenseitig anerkannt werden – eine enorm wichtige Sache für die Unternehmen. Eine Aufgabe, die noch vor uns liegt, ist die vernünftige und humane Gestaltung der Globalisierung. Bislang gehörten die USA und die EU-Staaten zu den größten Gewinnern der globalisierten Wirtschaft. Aber auch sie verspüren immer mehr den scharfen Wind des internationalen Wettbewerbs. Neue Wirtschaftsgroßmächte wie Indien und China, aber auch viele wirtschaftlich erfolgreiche und anpassungsfähige kleinere Staaten, schicken sich an, Marktanteile von uns zu erobern. Zugleich sind unsere Volkswirtschaften durch ihre internationale Vernetzung immer anfälliger für die ‚Ansteckung’ durch wirtschaftliche und finanzielle Schocks, die irgendwo auf der Welt ausgelöst werden. Die weltweiten Finanzturbulenzen durch die sogenannte ‚subprime loan crisis’ und hohe Verluste von Bankinstituten in diesem und im vergangenen Jahr sind lehrreiche Beispiele. Auch Entwicklungen in der chinesischen Volkswirtschaft, bald die drittgrößte der Welt, werden immer größere Auswirkungen auf die wirtschaftliche Lage in Europa und den USA haben. Wenn wir als Verbraucher immer günstiger einkaufen wollen, befördern wir zugleich die Verlagerung unserer Arbeitsplätze in Billiglohnländer mit niedrigen Umwelt- und Sozialstandards. 12 Siehe dazu z. B.: Daniel S. Hamilton, Joseph P. Quinlan: The Transatlantic Economy 2008, Executive Summary. Center for Transatlantic Relations, Washington D. C. 2008, unter: http://transatlantic.sais-jhu.edu/Publications/TransEcon2008_executive_summary. pdf.

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Und weil wir als Anleger immer höhere Renditen erwarten, investieren Banken auch in bedenkliche, kaum abgesicherte Anlagenpakete und geraten anschließend ins Strudeln. Da die Gewerkschaften geschwächt worden sind, können sie häufig nur noch für einen privilegierten Kreis von Arbeitnehmern gute Einkommen aushandeln, während andere, tendenziell größer werdende Teile der Erwerbsbevölkerung von prekären und schlecht bezahlten Beschäftigungsverhältnissen leben. Diese wirtschaftlichen Entwicklungen haben politische Konsequenzen: Gesellschaften, in denen der soziale Friede gestört ist und die sich als schutzlos gegenüber fremden Bedrohungen empfinden, sind dafür anfällig, Werte von Demokratie und Liberalität in Frage zu stellen und ihr Heil bei autoritären und populistischen Politikern zu suchen. Patentrezepte gegen Probleme, die mit der im Prinzip positiv zu bewertenden Globalisierung einhergehen, werden sich nicht finden lassen. Aber wer, wenn nicht die beiden größten und am stärksten integrierten Wirtschaftsblöcke der Welt, soll sich um Lösungskonzepte für solche zentralen Fragen des 21. Jahrhunderts bemühen?

7. Fazit Europa und die USA werden nach den Präsidentschaftswahlen vom November 2008 weiterhin eng zusammenarbeiten. Es bleibt ihnen auch gar nichts anderes übrig, um die drängenden Probleme unserer Zeit – asymmetrische Konflikte in Krisenregionen, die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen, den Klimawandel, die Herausforderung der Globalisierung und viele andere – zu bewältigen. Für die Europäer bleiben die USA ohnehin der wichtigste Partner. Auch die amerikanischen Politiker wissen, dass die Schnittmenge an gemeinsamen Interessen und Werten mit keinem anderen Partner so groß ist wie mit Europa. Nach dem Antritt der neuen Administration ist die Zeit günstig für eine noch engere transatlantische Kooperation. Die USA werden nach den schwierigen Erfahrungen im Irak versuchen, Verbündete für ihre Stabilisierungsbemühungen im Nahen Osten zu finden und könnten sich dabei zugänglicher für Argumente der Europäer zeigen, als es in den letzten Jahren manchmal der Fall war. Zugleich werden sie sich intensiver mit Themen wie Klimaschutz und Energiesicherheit beschäftigen, die schon jetzt weit oben auf der außenpolitischen Agenda der Europäer stehen. Die Europäer sollten in ihrem eigenen Interesse positiv auf amerikanische Angebote zur Zusammenarbeit eingehen. Wo immer Europa geeint auftritt, ist es zu einer wichtigen Stimme in der Weltpolitik geworden. Ohne und erst recht gegen die USA wird die EU ihre außenpolitischen Ziele jedoch nicht durchsetzen können. Dabei werden Unterschiede in Meinungen und außenpolitischen Ansätzen zwischen Europa und den USA bestehen bleiben, gleichgültig, ob die nächste US-Regierung demokratisch oder republikanisch geführt wird. Beide Seiten sollten lernen, mit solchen Differenzen gelassen umzugehen, denn ein automatischer Gleichklang der Interessen wie im Kalten Krieg wird sich nicht mehr herstellen lassen.

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Smullen, The Battle for World Opinion

The Battle for World Opinion F. William Smullen* Abstract: America’s standing in the world is at stake. Nations and peoples around the world feel a deep and abiding anger and resentment towards the United States. This affects America’s ability to influence the judgment and actions of those who resist her sense of being able to do whatever she wants to do as a nation. This article suggests changes in American policy that are necessary to bring about the results America seeks. Keywords: Public diplomacy, policy, opinion, international, America

1. A shift in attitudes

A

s a member of a seven-person committee mandated by the U.S. Congress in March of 2004 to study the attitudes and opinions of peoples of other countries toward the United States, I set out to learn if we were winning or losing the battle for world opinion. On behalf of and in cooperation with the U.S. Department of State, the committee traveled in the summer of 2004 to countries in the Middle East and Europe to survey attitudes toward the U.S. of people of all ages and in all sectors of society in those parts of the world. What we discovered was that America’s image and reputation could hardly be worse. There was then and continues to be a deep and abiding anger toward U.S. policies and actions.1 The findings contrasted markedly from the expressions of caring and support I had witnessed in the fall of 2001. Then, as the Chief of Staff to Secretary of State Colin L. Powell, I watched a parade of foreign leaders march through Washington D.C. offering their respect and condolences in the wake of the September 11 terrorist attacks on America and in effect on the world. There was recognition that together we were in a new fight, one against terrorism. America had been a prime target of terrorists, and the outreach by friends and allies expressing unity and support was heartwarming. There seemed to be a consensus by freedom-loving nations that the world was being confronted with challenges never faced before and solutions never tried before. The October 2001 invasion of Afghanistan in retaliation for the events of 9/11 had been seen by much of the world as reasonable and understandable. The next May, President Bush adopted a new national security paradigm – a preemptive approach to doing business. Growing signs of unilateralism by the U.S., in particular the 2003 invasion of Iraq, illustrated that we don’t always get it right as was the case of our predicting we’d find weapons of mass distruction (WMD) there. This caused a shift in attitudes both at home and especially abroad toward our aggressive approach. Indeed the world grew either angry or wary *

Retired U.S. Army Colonel F. William Smullen, III is the Director of National Security Studies at the Maxwell School of Citizenship and Public Affairs and a Professor of Public Relations at the S.I. Newhouse School of Public Communications at Syracuse University. He served as a professional soldier for 30 years. Prior to his dual appointment at Syracuse he was the Chief of Staff to Secretary of State Colin. L. Powell and of the U.S. Department of State. 1 United States. Advisory Committee on Cultural Diplomacy. Cultural Diplomacy: The Linchpin of Public Diplomacy. Washington D.C.: 2005. < http://www. maxwell.syr.edu/inside/StateCommitteeReport.pdf >.

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of the United States for doing what it pleased as it invaded Iraq without world agreement with or support of that action.

2. How we see ourselves We Americans sometimes see the United States as the fixed center of the universe with other nations and events revolving around us. On the one hand it’s one of our endearing qualities. We as a nation and a people have grown comfortable that as a Republic we were destined at birth to hold a unique place in history. Indeed, destiny has been on our side for over two centuries. We see ourselves as a special brand of people who reside in a special kind of democratic society. President Ronald Reagan called it a “shining city on a hill”. And all of that is fine with one exception. Regrettably, others around the world don’t view us the same way. As a result of our invading Afghanistan and then Iraq, among other things, they tend to see us as a monolithic empire choosing to do whatever we want, wherever we want and whenever we want.

3. America’s brand That has resulted in the decline of what some see as America’s brand, a marketing term associated not with what you say about a company, product or service but what you do, how you do it and why, as you conduct your business. America’s brand, as it has been described, is its image and reputation – good or bad – that exists in the minds of billions of people around the world. So what America does, how we do it and why directly shapes the world’s opinion of America’s brand. Based on numerous surveys and measurements taken over the past several years, the reputation of brand America has been in steep decline.2 This is particularly true in both the Muslim and European worlds, but it’s true too in countries around the globe of particular importance to us as allies and trading partners. According to the 2006 Pew Global Attitudes Project, favorability ratings towards the United States in countries like Great Britain, 2

Keith Reinhard’s comments on the American brand. The 9-11 Commission Recommendations on Public Diplomacy: Defending Ideals and Defining the Message, hearing before the House Government Reform Subcommittee on National Security, Emerging Threats and International Relations, August 23, 2004, p. 6.

Smullen, The Battle for World Opinion

France, Germany, Spain, Japan, Turkey and Indonesia fell in each of the years from 2000 to 2006.

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A broader, more revealing World Service Survey by the BBC of 26 thousand respondents in 25 countries was released on January 23, 2007. It found that a majority of those polled held negative views of U.S. policies on a wide range of issues.

years following that war, the one supposedly to end all wars, the potential for conflict was solved for the most part by two nations – the U.S. and the U.S.S.R. These two superpowers were surrounded by the many countries of the world that aligned themselves with either for political, military or economic reasons.

One of the most startling indicators of dissatisfaction with America was a South Korean newspaper poll taken of younger people there after the Iraq invasion. Of those surveyed, 65.9% said, if a war were to break out between the U.S. and North Korea, they would side with their neighbors to the north. So much for a half century of force protection.

With only one superpower today and no longer the same need for those earlier satellite relationships, most countries are on their own to resolve problems and differences for themselves. Conflict resolution takes on greater importance, therefore, and needs to be better understood. In turn, partnerships need to be more formal and effective to fight common enemies.

Even in Africa, according to a recent Pew Global Attitudes Project, most nations in Africa have more positive views of China than of the U.S. China’s “charm offensive” contrasts with our lack of charm in people’s minds.

With respect to countering terrorism, it is imperative to move strategic thinking and corrective action to a higher level. It will take the implementation of an insightful and aggressive plan to combat a war we’re losing numerically. The free world is being out-recruited by Osama Bin Laden and extremists like him. They ubiquitously use the internet to offer young people a certain form of respect, hope and encouragement to join them in the violence and death they perpetuate.

4. Why it matters A wave of anti-Americanism has broken out. Whether that negative reaction is directed at policy or people, all available research indicates four definable root causes: 1. Widespread disagreement with current U.S. foreign policy; 2. A perception that U.S.-led global expansion has been exploitive and unilateral in nature; 3. A feeling that U.S. pop culture has become all-pervasive and disturbing; and 4. Seeing Americans as arrogant, insensitive, ignorant and loud.3 Many Americans simply don’t care how foreigners have come to think of the United States or themselves. They should for reasons of pride alone. But if not that, they should come to understand the impact on their economy and their financial portfolios by the boycott of U.S. products taking place by people around the world, particularly in Europe and Asia, simply out of protest. Most importantly, they should care because the U.S. needs willing partners to help fight the global war against terrorist organizations, 30 of which have come into existence since 9/11. Terrorism is growing at an extraordinarily rapid rate. Twentysix nations have been attacked since that fateful day for America in 2001. Terrorist organizations reside in some 60 sanctuaries around the globe. It’s a growing problem; it’s also a global problem. The U.S. needs the cooperation of governments who can help provide a global solution.

5. Resolving conflict When in conflict – and freedom-loving nations of the world are in conflict with terrorism – it is imperative to engage in conflict resolution. It is more essential now than at any time since the end of World War II. In a bipolar world for the better part of 45 3

Ibid.

Nations of the world which reside on the side of what’s just must offer alternatives and engage in this war of ideas. This can start by first listening to the disgruntled and providing opportunities to young people beyond what they already have or have to look forward to. America can lead that movement and at the same time improve its image. But it must get busy and develop a plan of action that starts with an understanding and sensitivity to other cultures and peoples. It must be based on knowing more about and reaching out to various demographic age groups and audiences from the elite to the youth of a country or region. It must have a resonating message that is projected with sensitivity. It must advocate values that have a common good. Values like family, community, faith, and the desire for education come to mind. If we don’t, pity help us as we confront a prevalent and escalating enemy known as terrorism and its threat to people who want to live securely. For America, it means taking a lead role and projecting the kind of global leadership that garners respect. That equates among other things to success with the insurgency in Iraq, strategic rapprochement with Iran and movement toward a resolution of differences between the Israelis and the Palestinians.

6. Leadership matters Most importantly, this is a time for change to many things America does and the way she does them at the national level. That can and must start with a change in leadership style in the White House beginning in January 2009. Notwithstanding the fact that anti-Americanism will continue to exist, it can coexist with international demands for America to be a leader in world affairs. What we could use is a “Persuader-in-Chief” in the White House, someone who can inspire other nations to help face up to the challenges of the day.

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Smullen, The Battle for World Opinion

Any U.S. President should be elected based on several factors – proven experience, sound judgment, demonstrated leadership and promising vision. Authenticity ought to be the yardstick by which the electorate of this country selects its head of state. America needs a President who is ready and willing to make decisions that are courageous. Decisions that are based not on politics or party but on learning from and facing up to successes and mistakes – theirs and those of others before them that have held the highest office. Our next President can draw from the lessons of courageous Presidents past, as historian Michael Beschloss describes in his book “Presidential Courage”. Presidents like Abraham Lincoln, who in 1864 was warned by friends and advisors that his “Emancipation Proclamation” would cost him the election that year. He said he would not renounce it because he’d “rather be right than President”.4 Presidents like Franklin Deleanor Roosevelt, who made a similar decision when he asked a nation to mount a defense against and come to the aid of allies fighting Adolf Hitler. He could have chosen not to invest American blood and treasure, but he defended the greater good of mankind.5 Presidents like John F. Kennedy who asked the nation and the Congress for a major civil rights bill without which our social fabric as a people could have been ripped apart. As a matter of principle, he was willing to go down in reelection defeat if it was not passed. Regrettably, he didn’t live to see the good his courage brought about.6 They were examples of Presidential courage without which we wouldn’t have an America or a world as we know it today. Next November we Americans need to elect someone to the highest office who can and will have the courage and the vision to move the United States beyond its present position to a better place. America needs to stand out as a beacon of what’s right in and for the world. That is important for a nation which is in a period of decline, a condition that must be stopped and reversed in America’s case.

7. Critical issues There are a number of issues on which the Presidential candidates can and should be judged. Two issues in particular, foreign policy and national security, stand out because they have such a bearing on how America positions itself on the world stage. The next American President needs to revive diplomacy and subordinate the use of military force. That person should be someone who has traveled extensively abroad, knows world leaders and will be a respected head of state by virtue of experience and performance. With respect to their views on foreign policy, it’s important to know how the candidates would resolve the situation in Iraq, advance reconstruction, and help stand up a self-sufficient gov4 5 6

Michael Beschloss. Presidential Courage: Brave Leaders and How They Changed America 1789-1989. New York: 2007, p 101. Ibid, pp. 188-192. Ibid. pp. 270-276.

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ernment and military force there. Additionally, as the Commander-in-Chief, what their thinking would be on whether the unilateral use of U.S. military force is acceptable is a major consideration. How they would work to put the Middle East peace process back on the map is central to the future of that region of the world. How they would deal with a nuclear ambitious Iran is relevant to the region as well. National security is more than defense of the homeland. The next U.S. President needs to have a global vision and be committed to the war on terrorism as it affects the world. How Presidential candidates if elected would forge stronger relationships with countries where terrorist organizations like al Qaeda can be routed from their sanctuaries is a significant factor. In that regard, the next U.S. President must share useful intelligence with friends and allies internationally to find and put down known terrorists. These issues begin to form a framework wherein the instinct, the judgment and the intellectual adroitness of candidates can be gauged. Making that right choice can inspire the people of this nation and the leaders and peoples of other nations to pursue just causes, have worthy goals and engage in a strategic vision to accomplish things good for humankind. America can lead this effort by choosing someone willing to export hope and optimism based on common values that people everywhere can get behind and support.

8. Alliances and agreements One way to begin this movement is for the United States to reacquaint and realign itself with alliances and multilateral organizations from which it has become isolated or grown estranged. A starting point would be a renewed commitment to the United Nations with whom the United States has been at odds over the past several years on such issues as international law, energy and climate. The United States needs to renew its commitment to age-old alliances like NATO, ASEAN and the EU. They can help raise the level of dialogue, resolve differences and form agreements on such issues as global health, energy, security, nonproliferation and climate. America has distanced itself from agreements much of the world stands behind. They run the gamut: the International Criminal court; the Kyoto Protocol on climate change; the Mine Ban Treaty; the Anti-Ballistic Missile Treaty; and the Convention on the Rights of the Child. When you continually reject initiatives that other nations view as credible, it simply doesn’t help your standing in the world. Nations have reacted accordingly with a range of emotions toward the United States: opposition; anger; disillusionment; wariness; outright distrust. Eventually, they tend to ignore or see the bully nation as irrelevant. As the world’s only superpower, America must retrieve its moral authority so its word will be heard and heeded. To get there as a nation America must look like a leader, act like a leader, be a leader. A rebranding of America will help.

Smullen, The Battle for World Opinion

9. Seeking change There are actually three things, in a broader sense and in particular, that we must seek to change to regain that position of respected leadership: change to our public policy; change to our public diplomacy; and change to our public involvement. The coming together of these three pieces that must fit tightly is a form of triangulation. With respect to public policy, we need to discard the “justified or not, fact based or not, ‘our response’ is what matters” approach we adopted in response to 9/11. We must return to “analysis first, followed only then by an appropriate and measured response”. The United States must dump the threats, declarations and denunciations and replace them with partnerships, collaborations and cooperation, something we’ve started to do but must do more of. 7 With regard to public diplomacy, we must get beyond threatening our enemies or adversaries with military action or sanctions and get back to the bedrock principle of diplomatic dialogue. Much like the elements of conflict resolution, success in diplomacy rests on many things: the history of differences; the personalities and skills of the negotiators; the language used along the way; the strategy adopted; an unstated willingness to compromise; the ability to adjust to and adopt some middle ground; timing of the negotiations; levels of dialogue; and factoring in a mistake quotient. And when it comes to public involvement, Americans need to realize that the U.S.’s standing in the world is their responsibility too. They have a stake in the outcome and can contribute to a helpful course in little ways individually but mighty ways collectively. Actually, when a person realizes they can make a recognizable difference it empowers them to do more. In each of these three efforts, it would be wise to heed the views of our third President, Thomas Jefferson. In 1776, when drafting our Declaration of Independence he called for “a decent respect to the opinions of mankind”. That philosophy still holds strength to this day. When it comes to all three sides of the triangle – public policy, public diplomacy and public involvement – some relevant thoughts are in order. The first is that the age of military ascendancy is coming to an end. The radicals and militants faced by Israel in Lebanon in 2006, by the Americans in Afghanistan since 2001 and in Iraq since 2003 should signify to the observant that unconventional tactics can prevent conventional armies from achieving desired results. Had our leaders paid more attention to history before our Army went into Iraq they would have better anticipated the difficulty of the task. Even Winston Churchill, while Britain’s Colonial Secretary there in 1922, couldn’t figure out Mesopotamia, as Iraq was then called. He wrote his Prime Minister, David Lloyd George, and asked, “Why are we compelled to go on pouring Ron Suskind. The One Percent Doctrine: Deep Inside America’s Pursuit of Its Enemies Since 9/11. New York: 2006, pp. 62,170.

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armies and treasure into these thankless deserts?” If only we had realized five years ago how prescient this was.8 Today Iraq is immersed in another grave occurrence – a civil war between Sunnis and Shiites that if not contained and resolved could spread to neighboring countries. That was not anticipated in 2003 nor was there a plan for post-conflict stability and reconstruction. As a result, we are experiencing a drain on our monetary and manpower resources that is both taxing and embarrassing. Our patience as a people is being tested. There is a tarnish to our value system. Meanwhile, we’re losing the battle for world opinion to an almost humiliating degree. Historically, empires in decline have tended to overestimate their own strengths and underestimate the capabilities of their adversaries. U.S. policymakers need to understand and accept the fact that the use of force is not the strategic instrument of choice anymore. We must see the fight ahead as a battle of ideas not a battle of might. That battle of ideas will require fresh thinking, patience, restraint, sound judgment and diplomatic agility – qualities not found in abundance in recent U.S. policy making. This is not about becoming isolationists; but from a policy standpoint, it must be about being more concerned with defense than offense. What we are doing well for the most part – guarding our borders – we need to invest in more heavily and aggressively so that the ability of militant extremists to penetrate North America remains difficult for them. As for public diplomacy, we need to be smarter and move faster. We need to open up avenues of dialogue and understand better the art of compromise. We can’t always have it our way, but we can find common ground and the best way forward. Regarding public involvement, it’s not just time for the U.S. government but for every American citizen who cares to become more active and engaged in ways to influence public opinion in capitals around the world in positive ways. Something as meaningful as hosting an international visitor or volunteering abroad would make a big difference. This is about reforming our approach to doing business with the nations and the peoples of the world. It’s about influencing their behavior toward us and affecting their perceptions of us in the long term by setting a solid example that Americans have strong values that matter. It is also about creating and fostering enduring relationships with other peoples, and convincing them that we want to help create a foundation of trust with them. There are some historically admired qualities about America. Positive qualities like opportunity, freedom, innovation, benevolence, volunteerism, creativity, technology, education, diversity, competitive spirit, and striving to be the best. We ought not to shrink from demonstrating these qualities for they serve as models for others to emulate. But there are other qualities we should strive to be known for as well. Qualities like honesty, integrity, being a model of citi8

7

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Joe Klein. “Even Churchill Couldn’t Figure Out Iraq.” TIME, August 7, 2006, Vol. 168, No. 6. Klein quotes Churchill’s conversation to Lloyd George during the First World War.

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Thakur, The UN-US pas de deux

zenship and ethics, having an understanding of other cultures and religions, listening to and learning from others and being a leader that others can count on. At the same time, we need to show we don’t intend to impose our will anywhere we choose. And we can’t afford to feel or act as if we can impose our will virtually alone. For if we do either, we can count on little or no support or cooperation from those around the world who have grown to either hate or fear us.

10. The use of power What we need to do is pass these three public tests – those of policy, diplomacy and involvement. We must invest our time, treasure and talent in strengthening the bonds of international cooperation. It starts with what Richard L. Armitage, the former U.S. Deputy Secretary of State, and Joseph S. Nye, Jr., the former Dean of the Kennedy School at Harvard, call “Smart Power”, in their bipartisan commission report published in late 2007. Their thesis is that “the United States must become a smarter power by once again investing in the global good – providing things people and governments in all quarters of the world want but cannot attain in the absence of American leadership”.

This plays off of what Nye in his book Soft Power describes as the ability to get what you want through an attraction of who you are rather than by coercion or payment. Nye advocates getting others to admire your ideals and do what you want or profess because they believe in it as opposed to you imposing those ideals on them because you simply say those ideals are right.9 As a nation, we need to strive for that soft power attractiveness to our culture, our political ideals and our policies. These are times to be clear eyed and sure footed as a nation with respect to our foreign policy as it is applied to global issues at play on the world stage.10 For the world, the challenges and consequences of the moment are enormous. For the United States, this moment offers the opportunity to bind the wounds to reputation with decisions that can heal image and influence. Doing so can responsibly contribute to making the world a better place and at the same time can earn respect as a solid citizen-nation of the world. It is a watershed moment that cannot be squandered. 9

Richard L Armitage and Joseph S. Nye Jr. “CSIS Commission on Smart Power: A Smarter, More Secure America.” Washington D.C.: 2007, p.1. 10 Joseph S. Nye, Jr. Soft Power: The Means to Success in World Politics. New York: 2004.

The UN-US pas de deux Ramesh Thakur1 Abstract: This chapter examines the relationship between the United States as the universal power and the United Nations as the universal organisation in terms of four critical areas: the use of force, peace operations, nuclear weapons and climate change. Neither the US nor the UN can dispense with the other, yet their mutual dependence is asymmetrical. The material capacity to deploy and use force globally is concentrated in the United States, while the authority to do so is legally vested in the UN Security Council. The latter is the proper locus of authorising and legitimising the creation, deployment and use of military force under international auspices. Multilateralism remains important to US foreign policy, and the US is the pivot of multilateral action for the maintenance of international peace and security. Because the US will remain the main financial underwriter of UN peacekeeping costs, it will continue to exercise unmatched influence on UN peace operations. The hard core of negotiations on issues of nuclear stockpiles will be conducted among the nine nuclear powers directly. But they can draw on world moral authority via the UN. On climate change, Washington and the UN will have to work cooperatively to convert the formula of common but differentiated responsibility into action. During the primary campaign, the candidates Clinton, McCain and Obama showed interesting differences on these issues as an anticipatory guide to how their administrations might frame policies. Keywords: UN, nuclear weapons, use of force, peace operations, climate change; VN, Nuklearwaffen, Gewaltanwendung, Friedensmissionen, Klimawandel

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merica matters, what America does and does not do matters and so the choice of who leads America matters to all other nations. It is impossible for the world to move forward if America decides to stand still and refuses to budge, as on climate change. It is impossible for the world to avoid a tsunami of misfortunes when America takes a misstep, as in Iraq. This is why outsiders followed the progress of the American presidential campaigns within and then between the

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Dr., Distinguished Fellow at The Centre for International Governance Innovation in Waterloo, Ontario Canada.

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parties with a mixture of eagerness, apprehension and fretfulness. The incoming administration will confront a congested menu of domestic and foreign policy items demanding immediate attention. He or she, required to separate the urgent from the merely important, will be fortunate if the Bush administration has left behind just unfinished business instead of a full-blown crisis or two. “Moreover, in dealing with that morass, the US will need help from a world where its reputation is scraping bottom, from an enfeebled United Nations and from allies whose

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confidence in America’s stewardship of its own power and their interests has been profoundly shaken.”2 The list of critical areas and issues is long: Iraq, the Israeli-Palestinian conflict,3 Afghanistan, Pakistan, Iran, and North Korea; terrorism, nuclear proliferation, human rights abuses and atrocities, global trade, climate change, pandemics, and poverty. There are also the perennial issues like managing the China-US relationship as a partnership or rivalry, reassuring traditional allies like Japan and Australia, dealing with a prickly and newly assertive Russia, responding to requests for NATO membership from Georgia and Ukraine, and massaging the trans-Atlantic alliance. Though the hyperpuissance may be humbled, the US is neither a humble nor a dispensable power. Nor is the United Nations a disposable organisation, even for the most powerful nation in history. The Iraq quagmire proves that the US is an incomplete power in the contemporary world. The fragility of post-invasion Iraq confirmed that it is easier to wage war without UN blessing than it is to win the peace – but victory in war is pointless without a resulting secure peace. Within the urgent and important issues, the new administration will therefore have to pay early attention to repairing and revitalizing the relationship with the United Nations that has been strained and frayed. In Afghanistan, the two are already working together closely and have done so from the start. This is one reason why the US role in Afghanistan remains relatively uncontroversial. In Iraq, the UN presence is minor and secondary. Yet clearly the situation is such that the large US military presence has become part of the problem and no solution is likely until a substantial drawdown.4 Yet for them simply to withdraw would create a dangerous vacuum. Only the United Nations has the legitimacy to authorise a replacement multinational presence for stabilising the security situation and the capacity to mobilise the requisite resources for postconflict reconstruction in Iraq. Regarding Iran, any military attack without UN authorisation would reopen America’s Iraq wounds around the world with a vengeance.5 The UN Charter articulates the normative architecture of world order based on quintessentially American values and worldview. No other country had as much influence on designing the international organisation nor on its operations once established; no other will have as critical a role in determining its agenda and actions in the foreseeable future. At the same time, no other country will have as devastating an impact on the fortunes of the United Nations by withholding support or opposing it. The primary UN purpose is the maintenance of international peace and security. Created from the ashes of the Second World War with the allies determined to prevent a repeat of Adolf Hitler’s horrors, the United Nations for most of its existence 2 3 4 5

Strobe Talbott, “Trouble ahead,” Financial Times Magazine, 5 January 2008. The preoccupation with Iraq since 2003 has obscured the fact that the most enduring and the biggest UN-US divide is over the causes and solutions to the Israeli-Palestinian conflict. See Ramesh Thakur, War in Our Time: Reflections on Iraq, Terrorism and Weapons of Mass Destruction (Tokyo: United Nations University Press, 2007). See Ramesh Thakur, Fast Forward to the Past? The Line in the Sand from Iraq to Iran. CIGI Working Paper No. 7 (Waterloo, Ontario: Centre for International Governance Innovation, August 2006); and Ramesh Thakur, “US, Iran play with fire,” Boston Globe, 4 October 2007.

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has focussed far more on external aggression than internal mass killings. Yet Nazi Germany was guilty of both. Unlike aggression against other countries, the systematic and large-scale extermination of Jews was a new horror. The organisation is at long last elevating the doctrine of preventing mass atrocities against people to the same level of collective responsibility as preventing and repelling armed aggression against states. Absent US support and engagement, the UN will remain an incomplete international organisation with respect to both the collective security and responsibility to protect agendas.6 The connecting link between US national interests and the international interest symbolised by the United Nations might be the analytical prism or organising principle – the strategiccum-moral compass – through which the new president interprets the world and frames the foreign policy choices: balanceof-power, isolationism, concert of democracies, or embedded liberalism which seeks American security and prosperity in a rules-based international architecture? The underlying and unifying theme is the challenge posed to world order by the shifts in power in the international system.7 In this chapter, I will analyse the relationship between the United States as the universal power and the United Nations as the universal organisation with respect to four critical themes: the use of force; peace operations; nuclear weapons; and climate change. Although not exhaustive, the list is highly representative.

The Use of Force The material capacity to deploy and use force at various trouble spots around the world is concentrated in the United States while the authority to do so is legally vested in the UN Security Council. A unilateral use of force by Washington risks the loss of legitimacy while any US refusal to back a UN decision to use force will undermine its effectiveness. Americans fret over a nettlesome UN and the Hamlet-like allies who agonise over moral qualms when Washington has determined that military action is vital to US security interests. American commitment to the post-1945 order had emphasised the protection of the democratic community through rules constraining the use of force by “the other side”; the impact of 9/11 saw an expansion in the use of force to promote and export the democratic franchise. The most serious US-UN split occurred in relation to Iraq over the procedural norm which emphasises multilateral forums and approaches for making the decision to use force, over the substantive reasons justifying the recourse to force, and over the manner in which both these embedded norms have come under pressure in recent times.8 At the heart of the dispute was not Iraq, nor even Saddam Hussein, but the nature and exercise of US power. 6 7 8

For the evolution of the UN agenda from one to the other, see Ramesh Thakur, The United Nations, Peace and Security: From Collective Security to the Responsibility to Protect (Cambridge: Cambridge University Press, 2006). This is why the changing power balance is one of the six clusters of themes in the work of the Centre of International Governance Innovation (CIGI). See www.cigionline.org. See Ramesh Thakur and W.P.S. Sidhu, eds., The Iraq Crisis and World Order: Structural, Institutional and Normative Challenges (Tokyo: United Nations University Press, 2006).

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The UN, headquartered in the US, is universal in membership. The US is global in reach and power but lacks international authority (the right to make policy and rules, in contrast to power as the capacity to implement the policy and enforce the rules). Often it acts as a de facto world government but disclaims responsibility for the distributional outcomes of its actions. The UN has authority without power. It symbolises global governance but lacks the attributes of international government. As an organisation that practices only parts of its Charter, Luck asks, “Is it tenable for the UN to say that it only wants to walk on the soft side of the street but nevertheless wants to have some degree of control over what happens on the other side as well?’9 By their bitter separation over Saddam Hussein’s Iraq, the US and the UN provoked a mutually reinforcing legitimacy crisis of American power and UN authority. The lack of a sense of moral clarity – values that it espouses and principles in defence of which it is prepared to stand up and be counted – diminished the UN’s moral authority and hence its legitimacy. The certainty of moral clarity put the Bush administration on a course that seriously eroded its moral authority in the exercise of world power. Yet it would be a mistake to fault the Bush administration rather than a broader tendency to unilateralism. Multilateral rhetoric notwithstanding, the Clinton administration scapegoated the UN for the Somalia debacle, never put its full weight behind the Chemical Weapons Convention (CWC), launched a tardy campaign for the ratification of the CWC and the Comprehensive Test Ban Treaty (CTBT), and presented the statute of the International Criminal Court (ICC) to the Senate for signature in the dying days of the administration. While Clinton launched missile strikes on Afghanistan and Sudan in 1998 without even the pretence of going through the UN, Bush at least tried to rally the UN to the cause of ousting Saddam Hussein and went his own way only when rebuffed. It would be short-sighted, therefore, to discount the degree of continuity into the postBush administration. This does not diminish the elements of discontinuity which will need to be reversed in order to restore US moral authority. The free world recognised that the long peace during the Cold War had been preserved by the perseverance and stability of US power married to a moral vision. The world was duly grateful and in return held fast to the belief that American power was both necessary and right, that is, legitimate. The Bush administration produced a “startling loss of legitimacy” whose combined effect has been to strike the world with terror: the world “now sees the United States increasingly as an outlier – invoking international law when convenient, and ignoring it when not; using international institutions when they work to its advantage, and disdaining them when they pose obstacles to U.S. designs.”10 The strategic disconnect between the distribution of military, political and economic power in the real world, and the disEdward C. Luck, “Another Reluctant Belligerent: The United Nations and the War on Terrorism,” in Richard M. Price and Mark W. Zacher, eds., The United Nations and Global Security (New York: Palgrave Macmillan, 2004), p. 105. 10 Robert W. Tucker and David C. Hendrickson, “The Sources of American Legitimacy,” Foreign Affairs, 83:6 (November/December 2004), pp. 23, 24 and 32.

tribution of decision-making authority in the artificially constructed world of intergovernmental organisations, weakens the system of global governance that rests simultaneously on UN authority and US power. The practical way to resolve the dilemma will be for Washington to accept restraint on the international use of force other than in defence against armed attack and for the United Nations to refrain from courses of action inimical to vital US interests. This is less difficult than it might seem at first glance, and has been achieved for most of the UN history. “It is part of the pathology of U.S. power today that the evident need for a constitutional check on the world’s most powerful state – a constraint the United States would welcome if it were true to its political heritage – is now seen to stem from spiteful anti-Americanism.”11 The Iraq crisis highlighted the urgent need for a new institutional framework and vision that can marry prudent anticipatory self-defence against imminent threats to the centuries-old dream of a world where force is put to the service of law that protects the innocent without shielding the criminals.

Peace Operations The UN Security Council (UNSC) is the proper locus of authorising and legitimising the creation, deployment and use of military force under international auspices. The major powers were given permanent membership of the UNSC and the veto in recognition of their special role and responsibility in underwriting world order and collective security. When collective security proved unattainable and peacekeeping emerged as a substitute technique for keeping the major powers out of competitive involvement in armed conflicts, direct military involvement by the five permanent members (P5) of the UNSC was not welcome. But they still had to consent to the creation, deployment and financing of the UN peacekeeping missions. When the nature of the types of crises into which UN peace operations were deployed changed after the Cold War, the blue berets were often confronted with the challenge of military enforcement. Yet the UNSC is singularly ill-suited to being the proper locus of the command and control of fighting forces. Operation Desert Storm (1990–91) generated unwarranted and unsustainable optimism about the centrality of the UN in the new world order and of the US in the UN scheme of things. This was ephemeral because it was based on a unique confluence of circumstances that had produced a fortuitous conjunction of US national and international interests. President George H. W. Bush left office on a cautiously optimistic note with regard to US-UN relations in international peace operations. The Clinton administration came in with an initial blush of enthusiasm that faded as the reality of peace missions in the complex environment of civil wars put paid to naiveté and enthusiasm for everenlarging US involvement in ever-expanding UN missions. The UN remains a lightning rod for many American concerns about distracting entanglement of American forces overseas.12

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11 Ibid., p. 26. 12 Sarah B. Sewell, “Multilateral Peace Operations,” in Stewart Patrick and Shepard Forman, eds., Multilateralism and U.S. Foreign Policy: Ambivalent Engagement (Boulder: Lynne Rienner, 2002), p. 209.

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Nevertheless, multilateralism remains important to US foreign policy and the US remains the pivot of multilateral action in the maintenance of international peace and security. What did change over the course of the 1990s was the centrality of the UN in the US scheme of multilateralism. Learning from experience in a world no longer riven by the Cold War blocs yet facing messy internal conflicts, Washington progressively divided its multilateral impulse between the UN as the global mobilising and legitimising organisation, and NATO as the strategic enforcement arm for peace operations in Europe. Outside Europe, Washington progressively retrenched from direct participation but not necessarily all forms of involvement in UN peacekeeping. By the end of the century, the peacekeeping effort was channelled through the UN, the security response through NATO or coalitions of the willing, and diplomatic efforts through the European Union or other regional organisations. Peace operations enlarge the spectrum of capabilities available to the international community to respond to threats of chaos in the periphery. But the UN does not have its own military and police forces and would be hard pressed to achieve anything of note without active US engagement, let alone against its vital interests and determined opposition. Conversely, UN operations permit Washington to choose its preferred mode of articulation between international/UN responses and US engagement on a spectrum of the level and geographical theatre of international involvement. Participation in them symbolises solidarity and encapsulates shared responsibility.13 The Brahimi Report reinforced the importance of the formula of a UN-authorised force under the active leadership of a significant military power.14 While the UN can validate the legitimacy of a peace support operation, it does not have its own troops and police forces. Successful operations that need robust mandates might still have to depend on coalitions of the able, willing and duly authorised. For decades, UN peace operations have served US security interests in the Middle East, Southern Africa, Central America, Southeast Asia and Haiti. US disengagement from UN peacekeeping has had a spillover effect in eroding partially the legitimacy of UN operations, and therefore the effectiveness of the UN as the primary manager of international security. In turn this has reduced US leverage in spreading the burden of providing international security and lessening the demands and expectations on the US to take up the slack. The level of informed interest about the UN is so low in the American body politic that any administration will always be able to distance itself from spectacular failures of UN peacekeeping. At the same time, scapegoating the UN has produced a backlash among other nations and so reduced the US ability to use the UN in pursuit of US goals. 13 See Ramesh Thakur, “UN Peace Operations and U.S. Unilateralism and Multilateralism,” in David Malone and Yuen Foong Khong, eds., Unilateralism and U.S. Foreign Policy: International Perspectives (Boulder, CO: Lynne Rienner, 2003), pp. 153-79. 14 Report of the Panel on United Nations Peace Operations (A/55/305-S/2000/809), 21 August 2000. For an early assessment, see David M. Malone and Ramesh Thakur, ‘UN Peacekeeping: Lessons Learned?’ Global Governance 7:1 (JanuaryMarch 2001), pp. 11-17.

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US power, wealth and politics are too deeply intertwined with the cross-currents of international affairs for disengagement to be a credible or sustainable policy posture for the world’s only superpower. Unilateralism cannot be the strategy of choice either. Because peacekeeping is likely to remain the instrument of choice by the UN for engaging with the characteristic types of conflicts in the contemporary world, the US approach to peace operations will continue to define the nature of the US engagement with the UN. Because the US will remain the main financial underwriter of the costs of UN peacekeeping, it will continue to exercise unmatched influence on the establishment, mandate, nature, size, and termination of UN peace operations. UN peace operations are only one of many foreign policy tools available to the US, others being multilateral action through standing alliances like NATO, or an ad hoc multinational coalition as in the Gulf War, or even unilateral US action if truly vital interests are involved. In the case of non-UN operations, the US would prefer to obtain the legitimating approbation of the United Nations if possible, in the form of enabling UNSC resolutions authorising the operations. But Washington will not accept a prior UNSC resolution as a mandatory requirement. The problematic element in this comes from the equally compelling US interest in promoting the norm of the UN being the only collective legitimator of international military action for everyone else. Washington thus faces an unresolved and irreconcilable dilemma between instilling the principle of multilateralism as the world order norm and exempting itself from the same principle because of the sustaining and enduring belief in exceptionalism, in its identity as the virtuous power. The bar is not very high for the new administration to improve upon the record of George W. Bush in efforts to resolve this dilemma.

Nuclear Weapons Kofi Annan noted in 2005 that the NPT “faces a crisis of confidence and compliance born of a growing strain on verification and enforcement.”15 The nuclear arms control regime centered on the Nuclear Nonproliferation Treaty (NPT) is under challenge on many fronts. In some quarters of the international community of states and civil society actors, there is exasperation at the failure of an accelerated timetable of nuclear disarmament by the five NPT-licit nuclear powers (Britain, China, France, Russia and the United States: the N5). In Western circles, there are worries about some non-nuclear signatories cheating on their NPT obligations. The proposed India-US civil nuclear cooperation deal split analysts on whether it would mark an advance on or a setback to the nonproliferation agenda. Almost everyone is concerned about the potential of terrorists acquiring and using nuclear weapons and also about the safety and security of Pakistan’s nuclear arsenal amidst its political turmoil. The consequences of a nuclear war between the Cold War enemies would have been the more apocalyptic; the danger of a nuclear war between the newer nuclear states, or the use of nuclear weapons by terrorists, is the more plausible. Against 15 Kofi A. Annan, In larger freedom: towards development, security and human rights for all. Report of the Secretary-General (New York: United Nations, document A/59/2005, 21 March 2005), para. 97.

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this backdrop, there was fresh interest in the longstanding goal of nuclear abolition by a surprising coalition of influential heavyweights from the American strategic community.16 The hard core of the negotiations first to freeze and then to dismantle nuclear stockpiles and abolish nuclear weapons capability, for example through a nuclear weapons convention, and to place the nuclear fuel cycle under international control, for example that of the IAEA in a 21st-century version of President Dwight Eisenhower’s 1953 Atoms for Peace plan, will be conducted among the nine nuclear powers (N5 plus India, Israel, North Korea and Pakistan) directly. But they can draw on the moral authority of the international community as expressed in numerous UN resolutions during the negotiations; they will want to have any final deal endorsed by the United Nations; and the depositary, monitoring and enforcement clauses will entail substantial roles for the international organisation as well. US leadership is critical for the entire cycle of initiating, concluding and formally linking the final agreement to the UN system. The first steps must include further degrees of separation between the possession and launch of nuclear weapons by modifying the doctrines and practices of deployment; a moratorium and then a treaty-based ban on the production of fissile material; the ratification and entry into force of the CTBT; and drastic reductions in the US-Russian stockpiles.

Climate Change The issue on which the United States and the United Nations will have to work the most cooperatively is the threat of global warming which is already alarmingly close to the tipping point. The science of climate change has accumulated over many decades to become compelling.17 The politics has changed with a startling suddenness so that previously sceptical leaders are scrambling to catch up with the firming convictions of their electorates that serious action is urgently needed. Global climate change poses significant risks to the planet and all nations have an important stake in addressing this new threat that is already sufficient to make collective action both necessary and urgent. The responsibility for having created the problem through carbon-intensive growth and profligate consumption patterns, and therefore for the solutions, rests largely with the rich countries who have far deeper carbon footprints and also the financial and technological capabilities to undertake the necessary action. The three worst GHG emitters per capita are the US, Canada and Australia. If the whole world adopted US and Canadian levels of production, consumption and waste generation per person, we would need nine planets Earth to sustain them. Yet while the responsibility for causing climate change rests largely with the rich countries, it is the poor people who will be the hardest hit by worsening drought, weather volatility and extremes, food and water shortages, and a rising sea level. 16 George P. Shultz, William J. Perry, Henry A. Kissinger and Sam Nunn, “Toward a Nuclear-Free World,” Wall Street Journal, 15 January 2008. 17 See Summary for Policymakers of the Synthesis Report of the Fourth Assessment Report of the IPCC (Geneva: IPCC, 2007), p. 1.

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Adaptive capacity “is intimately connected to social and economic development” and “unevenly distributed across and within societies.”18 Even with stringent mitigation, warming will continue at least until 2050. Adaptation is necessary to cope with the implications of this and as insurance against the threat of insufficiently stringent mitigation. Here again, differential capacity between the rich and poor countries carries the risk of “drifting into a world of adaptation apartheid.”19 Because current levels of affluence in industrial countries have been directly associated with cumulative carbon emissions, they must provide financial and technical support to developing countries for them to achieve sustainable economic growth and social equity. For the past two decades, “sustainable development” has been subverted into sustainable consumption under the neoliberal consensus. It is neither fair nor realistic to expect developing countries, including powerful and populous countries like Brazil, China and India, to forego tolerable consumption levels for their people in order to subsidise continued conspicuous consumption by the advanced countries. As with nuclear weapons, of which the US has the most lethal stockpile, the United States is the largest producer of greenhouse gases and the only country with the capacity to lead the concerted global effort to take effective action. The new president will need to devote sustained attention, expend political capital and invest diplomatic energy on this mega-threat. Like the United Nations itself, the Kyoto Protocol, flawed as it is, is the only game in town on curbing greenhouse gas emissions. It expires in 2012, giving Washington a very short window of opportunity in which to conclude a new deal by example and through UN-centred negotiation. Whoever the new president, a refusal to make use of Al Gore’s commitment, expertise and global credibility will amount to criminal folly.

Conclusion American policy-makers cannot construct a world in which all others have to obey universal norms and rules, but Washington can opt out whenever, as often, and for as long as it likes on global norms with respect to nuclear tests, landmines, international criminal prosecution, and climate change regimes – all of which were negotiated in and reflect the post-Cold War world. The United Nations remains an unsubstitutable forum and an indispensable font of authority for reducing the transaction costs of US diplomatic engagement with the rest of the world. While Nye notes the paradox that even the most supremely powerful country cannot achieve its goals acting alone,20 Sorensen poses a pertinent question: … what is more unrealistic than to believe that this country can unilaterally decide the fate of others, without a decent respect for the opinions of mankind, or for the judgment of world institutions and our traditional allies? Only the arro18 Ibid., p. 14. 19 Desmond Tutu, quoted in UNDP, Human Development Report 2007/2008 – Fighting Climate Change: Human Solidarity in a Divided World (New York: Palgrave, 2007), p. 13. 20 Joseph E. Nye, The Paradox of American Power: Why the World’s Only Superpower Can’t Go It Alone (New York: Oxford University Press, 2002).

Thakur, The UN-US pas de deux

gance of power and the ignorance of history could lead any American to believe that our vast military superiority confers upon us moral superiority as well.21 For example, in relation to the “war on terror,” of the three presidential candidates, only Obama clearly drew the link between the invasion of Iraq and the rise in international terrorism targeting the West. By contrast, efforts channelled through the UN have been revolutionary and surprisingly successful.22 Security Council Resolution 1368 (12 September 2001) was the first to incorporate acts against terrorism into the right of selfdefence. Resolution 1373 (28 September 2001) imposed significant requirements on member states within their domestic jurisdictions and expanded the Council’s oversight role in relation to them. Its legislative and reporting requirements imposed uniform obligations on all countries to end any form of support for terrorism and established the Counter-Terrorism Committee (CTC) to monitor implementation and increase state capacity to combat terrorism. The scope of Resolution 1373 is quite broad, encompassing domestic legislation, national executive machinery and international cooperation. On 13 April 2005, the General Assembly unanimously adopted the “International Convention for the Suppression of Acts of Nuclear Terrorism.” An unheralded success, the CTC, assisted by the Counter-Terrorism Committee Executive Directorate (CTED) established by Security Council Resolution 1535 (2004), calls on the advice of experts in the fields of legislative drafting; financial, customs, immigration and extradition law and practice; police and law enforcement; and illegal arms trafficking. Some states will lack the capacity to implement the domestic requirements imposed by UN resolutions, others will want in inclination. Both will be the very states that attract the interest of terrorist cells. The CTC also helps with the capacity building of member states through dissemination of best practices, provision of technical, financial, regulatory and legislative expertise, and facilitating cooperation between national, regional and international organisations. But it does not have the resources and capacity to monitor state compliance with Council imposed obligations: Washington can help in this. UN efforts are less controversial also because the organisation has not retreated from its commitment from human rights norms. Resolution 1456 (20 January 2003) obligates states to ensure that counter-terrorism measures comply with international human rights, refugees and international humanitarian law obligations. How will the different candidates respond to this agenda? There are two difficulties in answering the question with any degree of confidence. First, what they say and write before and during the campaign is aimed at winning the party nomination and then the general election. For all the precision and details demanded by voters as the basis of making their choice, no one can be surprised that actual policies vary from campaign promises. Second, no one can predict the exact challenges and 21 Theodore C. Sorensen, “JFK’s Strategy of Peace,” World Policy Journal 20:3 (Fall 2003), p. 4. 22 See Jane Boulden and Thomas G. Weiss, eds., Terrorism and the UN: Before and After September 11 (Bloomington: Indiana University Press, 2004).

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crises that will confront the new president. Who would have been brave enough to forecast the terrorist attacks of September 11, 2001 and the subsequent Iraq war as the defining foreign policy legacy of the Bush administration? At the time of writing, there were three viable presidential candidates. Of them, Barack Obama is the most likely to win instant international attention, admiration and respect for the United States. His persona was formed in part in Indonesia, where he learnt the triple lesson of the powerlessness and helplessness of citizens in developing countries, the status of Americans abroad, and the extent to which others look to America to help them overcome their own political and economic problems. According to him, the US mission “is to provide global leadership grounded in the understanding that the world shares a common security and a common humanity.”23 He is the most likely to engage with the rest of the world on climate change, calling on Al Gore’s assistance, and by instinct should be the most responsive to providing US logistical and political support for UN peace operations in Africa. He is also the only one to have shown interest in pursuing the goal of a nuclearweapon-free world while downgrading its role in the interim and ratifying the CTBT. As for the use of force, in general, he has been the most circumspect of the three candidates, for example with respect to Iraq and Iran. He has shown the clearest understanding of the broader damage done to US interests and leadership by the distraction in Iraq and promised to bring it to “a responsible end.”24 Yet he also famously said that he would not hesitate to take military action inside Pakistan even without the host government’s permission if there was actionable intelligence to indicate the presence of high value terrorist leaders there. Overall, nonetheless, he is likely to strive to “harness American power to reinvigorate American diplomacy.”25 His understanding of the reforms needed in the UN system are not substantially different from the Bush administration’s.26 Hillary Clinton is the most difficult to read because of her known propensity to tailor her promises to the political exigencies of the moment, the unknown variable of her husband’s influence as a former president First Mate, etc. Certainly during the campaign she seemed obsessed with the Commander-inChief role of the president, went out of her way to present a persona of unremitting toughness,27 and threatened to “obliterate” Iran if it dared to attack Israel with nuclear weapons.28 In other respects as well, she gave firm signals of an America-first policy stance. She declares that although the US cannot solve the climate crisis alone, “the rest of the world cannot solve it without us.”29 Given the distant relations with Gore, his role on climate change is likely to be ornamental rather than substantial. Despite her declaration that “international institutions are tools rather than traps,”30 US participation in UN peace ope23 Barack Obama, “Renewing American Leadership,” Foreign Affairs 86:4 (July/ August 2007), p. 4. 24 Ibid. 25 Ibid., p. 6. 26 See ibid., pp. 12-13. 27 See, for example, Hillary Rodham Clinton, “Security and Opportunity for the Twenty-first Century,” Foreign Affairs 86:6 (November/December 2007), pp. 2-18. 28 Ewen MacAskill, “‘Obliteration’ threat to Iran in case of nuclear attack,” Guardian, 23 April 2008. 29 Clinton, “Security and Opportunity for the Twenty-first Century,” p. 16. 30 Ibid., p. 6.

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rations is unlikely to be any less problematical than under Bill Clinton which witnessed the failures, disasters and horrors of Somalia, Srebrenica and Rwanda. And she is likely to emphasise nuclear nonproliferation and downplay disarmament. John McCain, finally, is the only one of the three to know firsthand what war means. The deliberate misrepresentation of his 100-years in Iraq comment notwithstanding, therefore, he could be more cautious than Clinton but because of his party less restrained than Obama in defending US interests with force. He has based his campaign on winning the war in Iraq and not losing focus from the war on terrorism. He seems more interested in cooperating with a coalition or league of democracies than giving priority to the United Nations.31 Based on that, like Bush he would most likely differentiate between USfriendly and US-hostile regimes possessing or pursuing nuclear weapons, enlisting the former as strategic partners and allies 31 See John McCain, “An Enduring Peace Built on Freedom,” Foreign Affairs 86:6 (November/December 2007), pp. 19-34.

while sanctioning the latter as threats to world peace. But he could also offer Reaganesque surprises if the idea of a nuclear-weapon-free world propounded by four former republican heavyweights grabs his attention. But neither by personal instinct nor by party leanings is McCain likely to pursue an activist agenda with respect to UN peace operations and climate change. Moreover, as he is the least likely of the three to serve for a second term (based simply on age), he may have the least longer term impact. Regardless of who becomes president, to regain its former status as a good international citizen, the US should reinvest diplomatic assets in the United Nations, reassert its former role as the champion-in-chief of the global human rights norm, “re-sign” and ratify the Rome Statute of the ICC that was “unsigned” by Bush in 2002, reaffirm firm adherence to the Geneva and UN torture conventions, ratify the CTBT, and assume the leadership role in negotiating a post-Kyoto climate deal.

Die Strategien der Administrationen Bill Clinton und George W. Bush gegenüber dem Iran im Vergleich Bernd W. Kubbig und Sven-Eric Fikenscher* Abstract: This article examines the policies of the Clinton and George W. Bush administrations towards the Islamic Republic of Iran. It analyses continuity and change and terms of both the “Grand Strategy” and operational US policy with its objectives and preferred instruments. Since 2005, a significant feature of the second term of the Bush administration has been the competing policies of the neoconservatives and the conservative realists. This contribution concludes that the latter group has prevailed so far mainly due to the catastrophic situation in Iran’s neighbour Iraq. From today's perspective it seems that during the remaining months of the current US government, neither a “regime change” nor a military option in the form of a bombardment of Iranian nuclear facilities is realistic (both objectives have been favoured by “Neocons”). Nevertheless, the conservative realists led by Condoleezza Rice, who have increasingly supported a policy of containment, reject the option of selective and unconditional engagement with Tehran via direct diplomacy – an approach which had been favoured by the outgoing Clinton administration. Keywords: Amerikanische Außenpolitik, Islamische Republik Iran, Sanktionen, Nichtverbreitung, Eindämmungsstrategie, „regime change“, Neokonservative, Clinton-Administration, George W. Bush-Administration

1 Kontinuität und Neuerungen in der amerikanischen Iran-Politik

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olitische Stabilität, gesicherter Zugang zum Öl sowie der verbriefte Schutz Israels und der arabischen Verbündeten – diese Trias umfasst die grundlegenden Interessen

und Ziele, die die Vereinigten Staaten bereits während des Ost-

West-Konflikts kontinuierlich in der Konfliktregion Naher und Mittler Osten/Golf1 verfolgt haben. Diese Interessen und Ziele stehen für Washington unter der übergeordneten Leitlinie, mit allen Mitteln zu verhindern, dass der Golf unter die Kontrolle rivalisierender Mächte fällt.2 Die USA setzten dabei jahrzehntelang auf realpolitische Elemente, also primär auf eine Eindämmungspolitik gegenüber ihren Gegnern. Im Rahmen dieser 1

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PD Dr. Bernd W. Kubbig ist Projektleiter an der Hessischen Stiftung Friedensund Konfliktforschung (HSFK) und Privatdozent an der Johann Wolfgang Goethe-Universität in Frankfurt/M. Sven-Eric Fikenscher ist studentischer Mitarbeiter in der HSFK-Projektgruppe Raketenabwehrforschung International. – Dieser Beitrag beruht partiell auf der demnächst erscheinenden Studie: Bernd W. Kubbig (in Zusammenarbeit mit Sven-Eric Fikenscher), Die Iran-Politik der Regierung Bush ab 2005: Brüche – rivalisierende Konzepte – Durchsetzungschancen (HSFK-Report), Frankfurt/M. 2008. Der Aufsatz wurde referiert (peer-review).

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Wir meinen in der Regel die gesamte Region, wenn wir im Folgenden aus sprachlichen Gründen oft vom Nahen bzw. vom Mittleren Osten sprechen. Siehe beispielhaft: A National Security Strategy of Engagement and Enlargement, Washington, D.C. 1995, 30. – Grundlegend für Viele: Steven L. Spiegel, The Other Arab-Israeli Conflict. Making America’s Middle East Policy, from Truman to Reagan, Chicago, IL/London 1985; William B. Quandt, Peace Process. American Foreign Policy and the Arab-Israeli Conflict Since 1967, Washington D.C. u.a. 1993; David W. Lesch (Hrsg.), The Middle East and the United States. A Historical and Political Reassessment, Boulder, CO/Oxford 1996.

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„containment“-Strategie nahm der Iran unterschiedliche Rollen ein. Das diktatorische Schah-Regime fungierte rund ein Vierteljahrhundert lang als Bündnismacht. Es sollte, von Washington beständig mit den modernsten Waffen ausgerüstet, vor allem die expandierende Sowjetunion in jenem ölreichen Krisengebiet in Schach halten. Mit der Machtübernahme des Fundamentalisten Ayatollah Chomeini wurde aus dem Verbündeten ein kategorischer Gegner, ja, ein feindliches Regime, das die US-Interessen auf vielfältige Weise durchkreuzte. In der Ära Clinton, in den 1990er Jahren, bestand die Variante der Eindämmungspolitik darin, die beiden regionalen Hauptrivalen – neben der Islamischen Republik war dies der Irak Saddam Husseins – gleichzeitig in ihrem außenpolitischen Einfluss zu begrenzen („dual containment“). Diese Strategie beruhte auf den außenpolitischen Instrumenten klassischer regionaler Bündnispolitik und unilateraler Sanktionen. Hinzu kam eine Bereitschaft zum Dialog, die sich gegen Ende der Amtszeit Clintons in einem konkreten Angebot zur Normalisierung des bilateralen Verhältnisses äußerte. Mit dem Amtsantritt von George W. Bush im Januar 2001 waren neue Akzente in der amerikanischen Iran-Politik verbunden. Die Administration stigmatisierte die Islamische Republik in einem unter Clinton nicht gekannten Ausmaß3 und titulierte sie als Teil der „Achse des Bösen“. Sogar ein Regimewechsel („regime change“) in Teheran rückte als Ziel der US-Politik in den Bereich des Möglichen; die Bush-Doktrin führt präventive Militärschläge4 als neues Instrument im Kampf gegen „Schurkenstaaten“ mit Programmen zur Herstellung von Massenvernichtungswaffen auf. Die 2006 veröffentlichte zweite „National Security Strategy“ (NSS) der Bush-Administration geht noch weiter und erklärt „die Freiheit der iranischen Bevölkerung“ zur Grundvoraussetzung für die Lösung des bilateralen Konflikts.5 Vor diesem Hintergrund entwickelt dieser Aufsatz die folgende Forschungsfrage: Wie gestaltete sich die Iran-Politik von der Clinton- zur Bush-Administration sowie in der Ära Bush im Hinblick auf a) die „Grand Strategy“ (Gesamtstrategie, -konzept), wie sie vor allem in den „Nationalen Sicherheitsstrategien“ ihren Ausdruck findet; b) die tatsächlich verfolgten Zielsetzungen und c) die bevorzugten Instrumente, mit denen diese Ziele erreicht werden sollen. Im Hinblick auf die Regierung George W. Bush bedeutet dies, die beiden außenpolitischen Hauptausrichtungen (konservative Realisten und Neokonservative) zu berücksichtigen. Während sich beide Gruppierungen bei der Iran-Politik in der ersten Amtszeit neutralisierten, brachte die US-Administration nach 2005 eine Reihe von Maßnahmen gegenüber der Islamischen Republik auf den Weg, die das unterschiedliche Profil beider Konzepte offenbaren. Wie wir im Einzelnen darstellen werden, bezieht sich dies sowohl auf die „Grand Strategy“ als auch auf die Zielsetzungen und Mittel. 3 4 5

Auch die Clinton-Administration bezeichnete den Iran des Öfteren als „Schurkenstaat“, strich diesen Begriff aber im Juni 2000 aus ihrem außenpolitischen Vokabular (Frankfurter Allgemeine Zeitung, 21.6.2000). Die NSS von 2002 selbst spricht von der Option, „prä-emptiv“ zu handeln (The National Security Strategy of the United States of America, Washington, D.C. 2002, 6). The National Security Strategy of the United States of America, Washington, D.C. 2006, 20.

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2 Die „dual containment“-Politik Clintons und die Annäherungsversuche gegenüber Teheran Nach dem Zusammenbruch der Sowjetunion richtete sich Washingtons Hauptinteresse einerseits auf Osteuropa, wo es die neu entstandenen Demokratien zu stabilisieren galt, und andererseits auf die Russische Föderation, die sich zu einer möglichst ausgeprägten Demokratie westlichen Zuschnitts entwickeln sollte. Ein weiteres Ziel war es, die gesamte Region in die globalen Handels- und Finanzinstitutionen einzubinden. Die Verbreitung von Demokratie und Marktwirtschaft kennzeichnete die „Grand Strategy“ unter Clinton. Dieser maßgebliche außenpolitische Grundsatz, der erstmals in der 1995 vorgelegten „Nationalen Sicherheitsstrategie“ seinen Ausdruck fand,6 galt jedoch nicht für den Nahen Osten. Realpolitische Erwägungen bestimmten weiterhin die amerikanische Ordnungspolitik gegenüber dieser Region. Im Vordergrund stand zum einen das Bemühen, zwischen Israel und seinen arabischen Nachbarn einen dauerhaften Frieden zu vermitteln; zum anderen galt es auch jetzt, das eingangs erwähnte übergeordnete Ziel umzusetzen, nämlich den Aufstieg rivalisierender Mächte in der Region zu unterbinden. Gegenüber Teheran und Bagdad lief dies auf eine Politik der doppelten Eindämmung („dual containment“) hinaus.7 Im Hinblick auf den Iran wollte Washington darauf hinwirken, dass Teheran sein Verhalten in vier Bereichen grundlegend ändert: das Streben nach Massenvernichtungswaffen und Raketen; die Unterstützung von Terroristen und Gruppierungen, die den Nahost-Friedensprozess ablehnen; die Unterminierung anderer Regierungen in der Region; und die Verletzung von Menschenrechten im eigenen Land.8 Die Strategie zur Eindämmung Teherans bestand aus zwei Elementen: dem Auf- und Ausbau von kooperativen Sicherheitsbündnissen in der Region (einschließlich neuer Waffenlieferungen9) sowie aus einer strikteren Sanktionspolitik. Der Regierung Clinton gelang es, einen Teil der bestehenden Abkommen über eine begrenzte Stationierung amerikanischer Truppen mit den alliierten Golfstaaten zu erneuern bzw. auszubauen.10 Ohne dass dies in der „Nationalen Sicherheitsstrategie“ vorgesehen war, entwickelten sich die Sanktionen zu einem zweiten Element der „containment“-Politik. Die Regierung Clinton verschärfte die bisherigen Strafmaßnahmen und Importbeschränkungen beträchtlich, als Teheran seinen Öl- und Gassektor für ausländische Investitionen öffnete. Washington reagierte 1995 mit einem Investitionsverbot für amerikanische Firmen im Energiebereich sowie mit einem umfassenden Han6

Michael Cox, Wilsonianism Resurgent? The Clinton Administration and the Promotion of Democracy, in: Ders./G. John Ikenberry/Takashi Inogushi (Hrsg.): American Democracy Promotion. Impulses, Strategies and Impacts, Oxford/New York, NY 2000, 218-239, 232. 7 A National Security Strategy of Engagement and Enlargement, Washington, D.C. 1995, 30; siehe hierzu: Raymond Tanter, Rogue Regimes. Terrorism and Proliferation, Houndmills u.a. 1998, 77-80; Robert S. Litwak, Iraq and Iran. From Dual to Differentiated Containment, in: Robert J. Lieber (Hrsg.): Eagle Rules? Foreign Policy and American Primacy in the Twenty-First Century, Upper Saddle River, NJ 2002, 173-193. – Kritisch zum Konzept der doppelten Eindämmung: F. Gregory Gause III, The Illogic of Dual Containment, in: Foreign Affairs, Jg.73, Nr.2, 1994, 56-66. 8 A National Security Strategy of Engagement and Enlargement, Washington, D.C. 1995, 31. 9 Ebd. 10 Martin S. Indyk, US Policy Priorities in the Gulf: Challenges and Choices, in: The Emirates Center for Strategic Studies and Research (Hrsg.): International Interests in the Gulf Region, Abu Dhabi 2004, 103-130, 108f.

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delsboykott.11 Der Iran-Libya Sanctions Act (ILSA) von 1996, auf Betreiben des Kongresses zustande gekommen, ging noch einen Schritt weiter. Dieses Gesetz sieht sogar Sekundärsanktionen gegen ausländische Firmen oder Personen vor, die mehr als 20 Mio. US-Dollar pro Jahr in den Öl- und Gassektor der Islamischen Republik investieren.12

3 Die Iran-Politik der Bush-Administration im Kontext ihrer „Grand Strategy“

Die Regierung Clinton erklärte zwar stets ihre Bereitschaft zu einem Dialog mit Teheran,13 aber erst nach der Wahl des moderaten Mohammed Chatami zum Staatspräsidenten, 1997, ging die US-Administration auf die neue Führung in Teheran zu. Chatami hatte seinerseits bereits vorher im Rahmen des von ihm proklamierten „Dialogs der Zivilisationen“ ein vorsichtiges Interesse an der Kontaktaufnahme mit den Vereinigten Staaten – zunächst durch Austauschprojekte – signalisiert. Die Clinton-Administration reagierte mit einem zeitlich gestaffelten Programm, das überwiegend symbolische Maßnahmen beinhaltete. Ihr größtes Entgegenkommen bestand darin, dass sie in ihrem letzten Amtsjahr die Einfuhrbeschränkungen für Dörrobst, Pistazien, Kaviar und Teppiche aufhob.14 Die scheidende Regierung Clinton sandte ferner der iranischen Führung einen umfassenden Vorschlag zur Normalisierung der amerikanisch-iranischen Beziehungen zu.15 Washington hatte seine realpolitische Linie gegenüber Teheran erstmals um den Aspekt der angestrebten Direktdiplomatie ergänzt. Führende Politiker suchten zudem den persönlichen Kontakt zur iranischen Regierung. Die damalige Außenministerin Madeleine Albright resümierte rückblickend auf ihr letztes Amtsjahr 2000:

In der außenpolitischen „Grand Strategy“ George W. Bushs finden sich die Grundlinien der Iran-Politik indirekt in der „Nationalen Sicherheitsstrategie“ von 2002 bzw. direkt in der aktualisierten Version von 2006. Die NSS von 2002 kodifizierte mit der Bush-Doktrin vorbeugender militärischer Schläge gegen „Schurkenstaaten“ („rogue states“) erstmals ein Kernelement des neokonservativen Sicherheitsdenkens.18 Die Definition von „rogue states“ lässt sich auf die Islamische Republik anwenden, die aber nicht explizit genannt wurde. Die ebenfalls von den „Neocons“ dominierte Fassung von 2006 legte sogar einen Wechsel der Führung in Teheran als Ziel amerikanischer Politik nahe.19 Sie verknüpfte die vielfältige iranische Bedrohung mit dem Regime selbst. Die Iran-bezogene Bedrohungsanalyse veränderte sich somit von Clinton zu Bush in einem wesentlichen Punkt: Für die „Nationale Sicherheitsstrategie“ von 1995 ging – ganz in der realpolitischen Tradition – die Gefahr nahezu ausschließlich vom aggressiven Außenverhalten Teherans und dessen militärischen Fähigkeiten aus. Entsprechend war es das Ziel, auf dieses Verhalten einzuwirken20 und nicht das Regime in Teheran selbst zu verändern.

„In meiner Rede […] lud ich es [das Land Iran, die Autoren] abermals ein, in einen offiziellen Dialog einzutreten. […] Durch unser bedingungsloses Dialogangebot schoben wir dem Iran den schwarzen Peter zu, der jetzt erklären musste, warum er nicht einmal bereit war, über unsere Differenzen zu sprechen. Damit legten wir den Grundstein für offizielle Gespräche, falls und wann immer sie möglich werden sollten.“16 Die von Albright erwähnte Bedingungslosigkeit änderte allerdings nichts an dem von der Clinton-Administration angestrebten Verhandlungsergebnis. Denn die US-Regierung bestand auf ihrer Forderung, dass die Islamische Republik ihr Verhalten in den vier genannten Punkten ändert. Zu diesen Konditionen war Teheran jedoch in der Ära Clinton nicht zu Gesprächen bereit.17

11 Patrick Clawson/Michael Rubin, Eternal Iran. Continuity and Chaos, New York, NY u.a. 2005, 124. 12 Kinka Gerke, Die unilaterale Versuchung: Die Sanktionen der USA gegen die Handelspartner Kubas, Irans und Libyens und ihre Auswirkungen auf das Welthandelsregime (HSFK-Report 2/1997), Frankfurt/M. 1997, 29f. 13 In der „National Security Strategy” von 1995 heißt es dazu: „We remain willing to enter into an authoritative dialogue with Iran to discuss the differences between us.” A National Security Strategy of Engagement and Enlargement, Washington, D.C. 1995, 31. 14 Kenneth M. Pollack, The Persian Puzzle. The Conflict Between Iran and America, New York, NY 2005, 319ff; Madeleine K. Albright, Madame Secretary. Die Autobiographie, München 2003, 393. 15 Ali M. Ansari, Confronting Iran. The Failure of American Foreign Policy and the Roots of Mistrust, London 2006, 178. 16 Albright 2003: 393f. 17 Pollack 2005: 341

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3.1 Das Gesamtkonzept und die rivalisierenden Zielsetzungen der Konservativen

Das Ziel neokonservativer Iran-Politik war in der zweiten Amtszeit Bush zum einen eingebunden in ihre umfassende weltordnungspolitische Vision, „die Tyrannei“ weltweit zu beenden.21 Zum anderen war es mit dem Grundanliegen verknüpft (das auch die konservativen Realisten teilten), die Monopolposition der USA gegenüber Herausforderern mit hegemonialen Bestrebungen zu erhalten. Dem traditionellen weltordnungspolitischen Hauptziel der konservativen Realisten – Stabilität – erteilte die NSS von 2006 eine moralisch-demokratiepolitisch begründete Absage, indem sie als „Illusion“ gebrandmarkt wurde; unter ihrem Deckmantel konnten Repression und Extremismus als „Krankheiten“ gedeihen.22 Die internationale Isolierung des Irans – das von den Realpolitikern in der BushAdministration proklamierte Ziel – fehlte völlig in der „Nationalen Sicherheitsstrategie“ vom März 2006. Mit den Neokonservativen und konservativen Realisten sind zwei in der Bush-Administration miteinander rivalisierende Akteursgruppen genannt, deren Profil hier nur in Stichworten konturiert werden kann. Für die Neokonservativen sind Konflikte – wie oben am Beispiel des Irans erwähnt – grundsätzlich regimeabhängig. Die konsequente Antwort ist die notfalls gewaltsame globale Verbreitung von Demokratie. Im Sinne dieser außenpolitischen Maxime setzten sich Ex-Verteidigungsminister Donald Rumsfeld und sein damaliger Under Secretary of Defense 18 Siehe hierzu vor allem: The National Security Strategy of the United States of America, Washington, D.C. 2002, 6. 19 The National Security Strategy of the United States of America, Washington, D.C. 2006, 20. 20 A National Security Strategy of Engagement and Enlargement,, Washington, D.C. 1995, 31. 21 The National Security Strategy of the United States of America, Washington, D.C. 2006, 3. 22 Ebd., 38.

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for Policy Douglas Feith in der ersten Amtszeit Bushs dafür ein, dass ein Regimewechsel in der Islamischen Republik zur offiziellen Linie der US-Administration wurde.23 Dies kann einen gewaltsamen Sturz der iranischen Führung sowie die Stärkung oppositioneller Kräfte einschließen. Nachdem zahlreiche „Neocons“ die Administration verlassen haben, repräsentiert Vize-Präsident Richard Cheney das Gravitationszentrum dieser Grundausrichtung. Für die konservativen Realisten ist Stabilität das zentrale weltordnungspolitische Anliegen. Ein „regime change“ sollte nicht das Ziel der amerikanischen Iran-Politik sein, sondern ein verändertes (Außen-)Verhalten der Führung in Teheran24 – das war die Gegenposition der konservativen Realisten an der Spitze des State Department um Colin Powell und seinem Stellvertreter Richard Armitage zu den Akteuren im Pentagon. Sie befürworteten eine traditionelle Eindämmungspolitik gegenüber der Islamischen Republik, wie sie die Regierung Clinton praktizierte. Zum klassischen Kanon der von ihnen bevorzugten außenpolitischen Instrumente, die entsprechend des „nationalen Interesses“ der Vereinigten Staaten zum Einsatz kommen sollen, gehören (verschärfte) unilaterale und internationale Sanktionen, der Aufbau einer Allianz von Gegenmächten („counterbalancing“) sowie ggf. eine selektive Einbindung und direkte Gespräche. In der zweiten Amtszeit Bushs sind Außenministerin Condoleezza Rice und Verteidigungsminister Robert Gates die Exponenten des konservativ-realistischen Flügels.

3.2 Militärische Optionen und Demokratieförderung: Die Neokonservativen in der Defensive Nach den Kriegen in Afghanistan und im Irak war die iranische Elite dankbar, dass die Erzfeinde in Afghanistan und im Irak besiegt waren. Gleichzeitig fürchtete sie jedoch, da ihr Land durch die Präsenz von US-Truppen in den benachbarten Staaten umzingelt war, dass sie „als nächste an der Reihe“ sein würde.25 Im Falle einer positiven Entwicklung im Irak hätten zumindest die „Neocons“ damals für den Einsatz militärischer Gewalt plädieren können. Dies hätte eine Invasion durch Bodentruppen, aber auch die gezielte Bombardierung von Nuklearanlagen bedeuten können. Nach 2005 verstand man aufgrund der desaströsen Lage im Zweistromland, durch die die amerikanischen Streitkräfte gebunden waren, unter militärischen Optionen im Regelfall gezielte Angriffe auf atomare Einrichtungen in der Islamischen Republik. Laut David Wurmser, einem engen Berater des Vize-Präsidenten in Sicherheitsfragen, drängte Cheney im Sommer 2007 auf eine baldige Entscheidung über einen Militärschlag gegen den Iran.26 23 Leon Hadar, Target: Tehran? By placing Iran on the Axis of Evil, Bush made an enemy of a would-be ally, in: The American Conservative, 22.11.2004. 24 So Armitage, in: 108/1 U.S. Congress, Senate, Committee on Foreign Relations: Iran: Security Threats and U.S. Policy, Hearing, 28.10.2003, Washington, D.C. 2004, 13. 25 So der US-Sondergesandte für Afghanistan, James Dobbins, in: 110/1 U.S. Congress, House of Representatives, Committee on Oversight and Government Reform, Subcommittee on National Security and Foreign Affairs: Iran: Reality, Options and Consequences, Part 2: Negotiating with Iranians: Missed Opportunities and Paths Forward, Hearing, 7.11.2007 (unautorisiertes Transkript), 4. 26 International Herald Tribune, 16./17.6.2007.

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Damit stieß er auf den Widerstand der konservativen Realisten. In ihrem Iran-Konzept sind militärische Optionen anders verortet. Sie fungierten als Druckmittel, um die Bush-Administration dabei zu unterstützen, dass im UN-Sicherheitsrat möglichst harte Sanktionen gegenüber Teheran verabschiedet wurden. Bis Ende 2007 war unklar, welches der beiden konservativen Konzepte sich durchsetzen würde. Ab Herbst wuchs der Widerstand innerhalb der Bush-Administration gegen Bombardements. Mit Admiral William Fallon, dem damaligen Befehlshaber des „Central Command“, warnte ein führender Repräsentant der US-Streitkräfte Ende September 2007 vor den Risiken von Militärschlägen.27 Im November stellte Fallon klar, dass die amerikanischen Streitkräfte als Antwort auf die kriegerische Rhetorik Teherans keinen Militärangriff vorbereiteten.28 Am 3. Dezember legten alle 16 US-Geheimdienste eine neue Iran-bezogene „National Intelligence Estimate“ vor. Die zentrale Aussage dieser offiziellen Gefahreneinschätzung lautete, dass das Regime sein militärisches Atomprogramm bereits im Jahr 2003 eingestellt habe.29 Diese Bewertung, die Teheran teilweise entlastete, löste im politischen Washington ein Beben aus. Denn sie relativierte die vorherrschende Einschätzung, vom Iran gehe eine akute Bedrohung aus.30 Die Rahmenbedingungen für Militärschläge haben sich insgesamt verschlechtert. Die Mehrheit der US-Öffentlichkeit will den (Atom-)Konflikt mit dem Iran ohne Gewalt lösen.31 Zudem artikulierte sich in beiden Häusern des Kongresses zunehmend Widerstand gegen die Bombardierung iranischer Einrichtungen. An die Stelle eines „regime change“ ist, ganz im Sinne realpolitischer Konzepte, die Isolierung des Irans mit der Präferenz für Sanktionen getreten.32 Kurzfristig geplanten Militäroperationen der USA dürfte damit der Boden entzogen sein. Sie sind in der restlichen Amtszeit Bushs wohl keine reale Option mehr. Divergenzen zwischen dem neokonservativen und dem konservativ-realistischen Flügel gab es auch im Hinblick auf die Maßnahmen zur Demokratieförderung. Aus neokonservativer Sicht ließ sich ein Regimewechsel auch durch gezielte, kurzfristig durchzuführende und ggf. gewaltsame US-Maßnahmen zur Unterstützung oppositioneller Kräfte erreichen.33 Eine umfassendere Initiative zur Demokratisierung des Irans präsentierte Anfang 2006 mit Condoleezza Rice jedoch eine führende konservative Realistin. Diese Initiative beinhaltete in erster Linie erhöhte Finanzmittel und war jetzt in eine Langzeitstrategie eingebettet. Demnach sollten die Iraner die Veränderungen in ihrem Land selbst in die Hand nehmen; externen Akteuren wie den USA kam hierbei damit eine lediglich unterstützende Funktion zu. Diese Agenda grenzte sich somit klar von der neokonservativen Position ab. Die einzelnen Schritte zum fried27 Financial Times, 24.9.2007. 28 Financial Times, 12.11.2007. 29 National Intelligence Estimate, Iran: Nuclear Intentions and Capabilities, Washington, D.C. 2007, 9. 30 Ausführlicher hierzu: Bernd W. Kubbig, Raketenabwehr in Europa – erhöhte Sicherheit oder neue Rüstungswettläufe? Problemanalyse und Problemlösungen, Raketenabwehrforschung International, Bulletin Nr.61, 2007/08, www.hsfk.de/fileadmin/con-tent-ABM/BU_61_BWK.pdf (letzter Zugriff: 27.3.2008). 31 Siehe hierzu die Übersicht zu den einzelnen Umfragen unter www.pollingreport.com/iran.htm. 32 Siehe in diesem Zusammenhang etwa die vorgelegten Versionen des Iran Nonproliferation Amendments Act of 2005; des Iran Freedom and Support Act; des Iran Sanctions Extension Act of 2006 und der Gesetzesvorlage To prohibit the use of funds for military operations in Iran. 33 The New York Times, 15.2.2006.

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lichen Regimewandel hoben ferner darauf ab, die Führung in Teheran zu schwächen.34 Rice selbst begründete die Initiativen mit einem Verweis auf den realpolitischen Interessen-Grundsatz: „We find it in our interest now [...] to see if we can’t engage the Iranian population.“35 Nach Rice’ Präsentation bewilligte der Kongress 66,1 Mio. USDollar an zusätzlichen Mitteln für das Haushaltsjahr 2006. Der Löwenanteil war für die Förderung oppositioneller Radio- und Fernsehprogramme bestimmt. Von den 25 Mio. US-Dollar, die für die Förderung oppositioneller Kräfte im Iran eingeplant waren, konnte man von amerikanischer Seite bis Ende Mai 2007 nur einen Bruchteil – nämlich weniger als zwei Millionen – an Einrichtungen im Iran überweisen.36 Die Angst vor den offenbar zunehmenden Repressionen des Regimes in Teheran, die zumindest teilweise auch eine Reaktion auf die amerikanische Demokratisierungsinitiative waren,37 dürfte zum Fehlschlag des Programms beigetragen haben. Denn die Führung in Teheran hält auch dieses Demokratisierungskonzept für eine verdeckte „regime change“-Kampagne, solange die US-Regierung dieses Ziel nicht von ihrer außenpolitischen Agenda nimmt. Dennoch setzt die Bush-Administration ihre Politik unbeirrt fort. Im Budgetjahr 2008 beantragte sie fast 109 Mio. US-Dollar für Programme zur Demokratieförderung im Iran, von denen 50 Mio. US-Dollar direkt in den Golfstaat fließen sollten.38

3.3 Sanktionen und Allianzpolitik als Mittel zur Eindämmung des Irans: Die konservativen Realisten im Aufwind Die Bush-Administration hatte es im Kontext des AfghanistanKrieges mit einer Führung in Teheran zu tun, die mit Washington selektiv kooperierte.39 Im Frühjahr 2003 machte Teheran einen noch weitreichenden Vorschlag, den sie der Bush-Administration über die Schweizer Botschaft übermittelte. Er sah vor, alle wichtigen und strittigen Themen in eigens eingerichteten Arbeitsgruppen zur Sprache zu bringen, um auf diesem Wege das bilaterale Verhältnis zu normalisieren. Die Bush-Regierung lehnte diese Offerte, die an den Vorschlag der scheidenden Clinton-Administration zur Normalisierung der US-iranischen Beziehungen erinnert, insbesondere auf Druck der „Neocons“ ab.40 Auch die Bemühungen der Europäer, die ab 2003 bestrebt waren, Teheran durch angebotsorientierte Verhandlungen zu einem Verzicht auf die Urananreicherung zu bewegen, ver34 Hadar 2004. 35 The Boston Globe, www.boston.com/news/nation/washington/ articles/2006/02/16/Rice_wants_funds_for_democracy_initiative_in_Iran/ ?page=2 (letzter Zugriff: 28.8.2007). 36 National Iranian American Council (NIAC), US-Iran News, www. niacouncil.org/index.php?option=com_content&task=view&id=819& Itemid=2 (letzter Zugriff: 13.8.2007). 37 Michael McFaul/Abbas Milani/Larry Diamond: A Win-Win U.S. Strategy for Dealing with Iran, in: The Washington Quarterly, Jg.30, Nr.1, 2006/07, 121138, 133. 38 Freedom House, Supporting Freedom’s Advocates? An Analysis of the Bush Administration FY 2008 Budget Request for Democracy and Human Rights, Washington, D.C. 2007, 27. 39 So James Dobbins, in: 110/1 U.S. Congress, House of Representatives, Committee on Oversight and Government Reform, Subcommittee on National Security and Foreign Affairs: Iran: Reality, Options and Consequences, Part 2: Negotiating with Iranians: Missed Opportunities and Paths Forward, Hearing, 7.11.2007 (unautorisiertes Transkript), 4. 40 So Hillary Mann Leverett, ehemals Director for Iran and Persian Gulf Affairs, National Security Council, in: ebd., 8.

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suchten die neokonservativen Akteure in der Bush-Regierung zu erschweren, wenn nicht zu unterminieren. John Bolton, einer der unnachgiebigsten US-Repräsentanten, rühmte sich Ende 2007, er habe Außenminister Colin Powell daran gehindert, dass er zusammen mit den Europäern den Iranern Anreize anbot, anstatt auf Sanktionen zu bestehen.41 Anfang März 2006 präsentierten die konservativen Realisten ein Iran-Konzept, mit dem sie sich vom neokonservativen Ansatz abgrenzten. Nicholas Burns, Under Secretary im Außenministerium, nannte jetzt die internationale Isolierung der Islamischen Republik als Hauptziel amerikanischer Initiativen in der Nahost-Region. Damit rückten wirtschafts- und finanzpolitische Zwangsmaßnahmen – ein klassisches realpolitisches Instrument – in den Mittelpunkt der konkreten US-Politik. Washingtons Rolle bestand im UN-Rahmen ab Februar 2006 darin, unter den fünf Ständigen Mitgliedern plus Deutschland auf den Beschluss von internationalen Sanktionen zu drängen.42 Im Weltsicherheitsrat konnte die Bush-Administration bislang drei Erfolge verbuchen: Im Dezember 2006 verabschiedete das UN-Gremium nach zähen Verhandlungen Resolution 1737. Sie beschränkt den Export bestimmter Materialien und Technologien auf dem Atom- und Raketensektor in den Iran, friert Auslandsguthaben einiger auf diesen Gebieten tätiger Iraner ein und verfügt vereinzelte Reiserestriktionen. Die im März 2007 und 2008 verabschiedeten Entschließungen 1747 bzw. 1803 verschärften im Wesentlichen diese Maßnahmen.43 Dabei erwiesen sich Russland und China stets als Bremser. Da die Regierung Bush die Ergebnisse, die im UN-Rahmen zu erreichen waren, skeptisch beurteilte, setzte sie bereits im Sommer 2006 eine unilateral initiierte Sanktionspolitik in Gang. Führende Repräsentanten des Finanzministeriums versuchten bei ihren Partnern in Banken und befreundeten Regierungen darauf hinzuwirken, ihre Handels-, Investitions- und Finanzierungstätigkeiten mit dem Iran möglichst ganz einzustellen.44 Die Islamische Republik sollte so finanz- und wirtschaftspolitisch gelähmt werden. Den betroffenen Banken und Firmen zufolge drohten die amerikanischen Vertreter verdeckt oder unverhohlen mit wirtschafts- und finanzpolitischen Nachteilen bei US-Geschäften.45 Im Herbst 2007 zog Washington die Sanktionsschraube weiter an. Die Bush-Administration erklärte die iranischen Revolutionsgarden (Pasdaran), eine ca. 125.000 Soldaten umfassende Eliteformation, und mehrere Banken zu Organisationen, die zur Proliferation von Massenvernichtungsmitteln beitragen. Mit Blick auf die bisherige Wirkung aller Maßnahmen lässt sich jedoch festhalten: Selbst führende 41 The Washington Post, 22.10.2007. 42 Zum Folgenden siehe auch: Bernd W. Kubbig (in Zusammenarbeit mit SvenEric Fikenscher), Internationale Sanktionen gegen den Iran: Erfolgsbedingungen und Effektivität (HSFK-Report 4/2007), Frankfurt/M. 2007. 43 International Herald Tribune, 4.3.2008. 44 So Stuart Levey, Undersecretary of Treasury for Terrorism and Financial Intelligence, in: 110/1 U.S. Congress, Senate, Committee on Banking, Housing, and Urban Affairs: Minimizing Potential Threats From Iran: Assessing the Effectiveness of Current U.S. Sanctions on Iran, Hearing, 21.3.2007 (unautorisiertes Transkript), 40. 45 Financial Times Deutschland, 11.1.2007.

Kubbig/Fikenscher, Strategien der Administrationen Clinton und Bush

Befürworter der De-investitionskampagne bewerten den Erfolg der Sanktionspolitik zurückhaltend.46 Ausgerechnet das in der „Grand Strategy“ nicht enthaltene Element der Allianzpolitik zur Eindämmung Teherans nahm ab Sommer 2007 einen prominenten Platz auf der außenpolitischen Agenda ein. Ein erstes Indiz für dieses Instrument gab es, als die US-Administration Ende Juli/Anfang August ein umfangreiches Paket von Waffenlieferungen an die unterschiedlichsten regionalen Akteure in zweistelliger Milliardenhöhe ankündigte. Rüstungsexporte an die Verbündeten sind eine traditionelle Komponente amerikanischer Eindämmungspolitik. Die Mitglieder des Golf-Kooperationsrates sollen über einen Zeitraum von zehn Jahren Waffenlieferungen im Wert von rund 20 Mrd. US-Dollar erhalten; weitere 1,3 Mrd. sind für Ägypten vorgesehen, während die jährliche Militärhilfe an Israel von 2,4 auf drei Mrd. US-Dollar erhöht werden soll.47 Die USA führen, die arabischen Staaten folgen in der Anti-Iran-Allianz auf Basis „gemeinsamer Interessen“48 – hierin zeigt sich in nuce das realpolitische Modell. Die von Außenministerin Rice auf den Weg gebrachte Nahost-Konferenz in Annapolis vom 27. November 2007 stellte die diplomatische Komponente der „containment“-Politik dar. Für das Gipfeltreffen war es dem State Department mit großem Aufwand gelungen, alle wichtigen regionalen Akteure zu gewinnen. Selbst Damaskus, Teherans wichtigster Verbündeter in der Region, saß mit am Verhandlungstisch und nahm deutliche Dissonanzen mit dem Iran in Kauf. Die Islamische Republik war demonstrativ isoliert. Präsident Bush setzte den neu eingeschlagenen Kurs im Zuge seiner ersten Reise in den Mittleren Osten/die Golfregion Anfang 2008 fort. Beide Elemente, ausgeprägter Dialog mit den Verbündeten vor Ort und die konkreten Rüstungsofferten, standen im Fokus von Bushs Gesprächen mit maßgeblichen Akteuren, deren Repräsentanten zur Annapolis-Konferenz gereist waren. In seiner programmatischen Rede in Abu Dhabi vom 13. Januar 2008 war nicht mehr die Demokratisierung der Region das Hauptthema. Stattdessen proklamierte Bush das Ziel, die „gemäßigten Kräfte“ in der Region zu stärken und den negativen Einflüssen des Irans, Syriens, der al-Quaida sowie der Hezbollah entgegenzuwirken. Bush sprach nicht von einem unmittelbaren „regime change“ im Iran, sondern thematisierte die Demokratisierung im Sinne einer Langzeitstrategie mit den Iranern als Akteuren, die den Wandel selbst voranbringen sollen.49 Auf der konzeptionellen Ebene zeigen Annapolis und Bushs Reisediplomatie den Ausbruch der Administration aus 46 Siehe die Aussagen von Levey vor dem Kongress (110/1 U.S. Congress, Senate, Committee on Banking, Housing, and Urban Affairs: Minimizing Potential Threats From Iran: Assessing the Effectiveness of Current U.S. Sanctions on Iran, Hearing, 21.3.2007 [unautorisiertes Transkript], 40) Ähnlich fällt auch die neueste offizielle Einschätzung vom Frühjahr 2008 aus (siehe das Statement von Daniel Glaser, Deputy Assistant Secretary of Treasury for Terrorist Financing and Financial Crimes, in: 110/2 U.S. Congress, House of Representatives, Committee on Foreign Affairs, Subcommittee on the Middle East and South Asia/Subcommittee on Terrorism, Nonproliferation and Trade: Preventing Nuclear Iran, Joint Hearing, 17.4.2008 [unautorisiertes Transkript], 18).. 47 So die Ausführungen von Unterstaatssekretär Burns bei einer Pressekonferenz am 6.8.2007 (U.S. Department of State, www.state.gov/p/us/rm/2007/90347. htm [letzter Zugriff: 4.9.2007]) und die Angaben in The Washington Post vom 28.7.2007. 48 So US-Außenministerin Rice (BBC News, www.news.bbc.co.uk/1/hi/world/ middle_east/6923430.stm [letzter Zugriff: 3.9.2007]). 49 The White House, Office of the Press Secretary, President Bush Discusses Importance of Freedom in the Middle East, www.whitehouse.gov/news/releases/2008/01/print/2008.113-1.html (letzter Zugriff: 21.1.2008).

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THEMENSCHWERPUNKT

der neokonservativ ausgerichteten „Grand Strategy“. Auch auf der Ebene praktischer Politik demonstrieren beide Ereignisse, dass sich die von Condoleezza Rice angeführten Vertreter realpolitischer Konzepte im Aufwind befinden.

4 Die Iran-Politik der Administrationen Clinton und Bush: Partielle Rückkehr Bushs zu den traditionellen Elementen Der Fokus auf den Aspekten Kontinuität und Neuerungen ermöglicht es, sowohl die unterschiedlichen Ziele als auch die gesamte Bandbreite außenpolitischer Instrumente der beiden US-Administrationen in den Blick zu nehmen. Die Clinton-Administration war im Rahmen ihres realpolitisch ausgerichteten Gesamtkonzepts, das sich in der „Nationalen Sicherheitsstrategie“ von 1995 niedergeschlagen hatte, mit dem Ziel angetreten, das Verhalten des Regimes in Teheran entsprechend der US-Interessen zu beeinflussen. Das hauptsächliche Instrument war mit dem „dual containment“ eine besondere Form der traditionellen Eindämmung, die in der politischen Praxis mit der Bereitschaft zum Dialog und mit Angeboten der Annäherung an Teheran verbunden war. Auf der Ebene der „Grand Strategy“ stellen die „Nationalen Sicherheitsstrategien“ von 2002 und 2006 einen Bruch mit der NSS der Clinton-Regierung dar. Die ausgerufene Abkehr der amerikanischen Iran-Politik von realpolitischen Prinzipien zu Gunsten der „Freiheits-Agenda“ bestimmte unter dem Einfluss der Neokonservativen die Formulierung der Gesamtstrategie. Im Sinne der eingangs differenziert gestellten Forschungsfrage setzte sich dieses Gesamtkonzept – und mit ihm die FreiheitsVision – bis gegen Ende der Bush-Ära jedoch nicht in der praktischen Politik durch. Denn den „Neocons“ gelang es nicht, die US-Politik an ihrem Ziel, in Teheran notfalls mittels Gewalt im Sinne der Bush-Doktrin einen Regimewechsel herbeizuführen, auszurichten. Selbst die beschlossenen Maßnahmen zur Demokratieförderung standen letztlich im Zeichen realpolitischer Überlegungen. Kurzum, auf allen drei Ebenen – Gesamtstrategie, außenpolitische Ziele und Einsatz der Mittel – wurde die Iran-Politik der Neokonservativen zur Episode. Anfang 2006 präsentierten die konservativen Realisten ihr eigenes Konzept. Damit rückte der weltordnungspolitische Grundsatz der Stabilität in den Mittelpunkt; das Ziel war jetzt die internationale Isolierung der Islamischen Republik sowie, gekoppelt mit der angestrebten Schwächung des Regimes, die langfristig angelegte Demokratisierung des Irans; bei den Instrumenten verlagerte sich die Präferenz nun auf Sanktionen und Allianzpolitik zur Eindämmung Teherans. Mit diesen Elementen klassischer Realpolitik traten Rice und Gates aus dem Schatten der „Grand Strategy“ heraus. Gleichzeitig knüpften sie an die realpolitische Tradition der Clinton-Ära an, dies jedoch nur partiell. Denn ihrer Eindämmungspolitik fehlte das Element der selektiven Einbindung des Irans. Damit fiel die Bush-Administration hinter die Ende der 1990er Jahre modifizierte Agenda der Regierung Clinton und ihr bedingungsloses Gesprächsangebot zurück. Anders als ihre Vorgänger lehnten die Vertreter der Bush-Regierung Kooperationsangebote aus Teheran ab. Bis gegen Ende der Ära Bush weigerten sie sich, selbst mit einem Moderaten

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wie den früheren Präsidenten Chatami zusammenzutreffen. Eine weitere Diskontinuität ist in der Demokratisierungsfrage zu konstatieren. In Clintons Konzept war primär die Stabilisierung der neu etablierten freiheitlichen Systeme in Osteuropa und Russland vorgesehen. Die Islamische Republik fand in der Demokratisierungspolitik keine Berücksichtigung. Dass sich in der Ära Bush die konservativen Realisten mit ihrem Konzept bislang durchsetzten, ist vor allem auf die nach wie vor katastrophale Lage im Irak zurückzuführen, die amerikanische Streitkräfte in großem Umfang bindet. Die Entwicklung im Zweistromland beeinflusste die Kräfteverhältnisse und Positionen in den USA und in seinem Entscheidungssystem beträchtlich. Hierzu zählen die Ausdünnung der neokonservativen Gruppierung sowie die Abkehr vom Ziel des Regimewechsels und, damit verbunden, die vorherrschende Unterstützung von Sanktionen im Kongress. Ein besonders wichtiger Faktor war die Teilentwarnung durch alle 16 Geheimdienste, dass von Teheran keine akute Bedrohung ausgehe.

Gleichzeitig ist der Iran aufgrund der Lage im Irak selbstbewusster geworden. Das Atomproblem ist lediglich vertagt. Denn auch das Konzept der konservativen Realisten war bisher nicht erfolgreich. Teheran hat die Hauptforderung, bei der Urananreicherung einzulenken, keinesfalls erfüllt. Verlässliche Schlussfolgerungen lassen sich aus dem herausgearbeiteten Trend und seinen Determinanten nicht ziehen. Zum einen nehmen die beiden Präsidentschaftskandidaten – John McCain und Barack Obama – unterschiedliche Positionen in der Iran-Frage ein. Zum anderen wird jeder Kandidat seinen IranKurs als Präsident nicht in einem inneramerikanischen sowie regionalen und internationalen Vakuum festlegen. Es lässt sich nicht vorhersagen, ob die herausgearbeiteten maßgeblichen Determinanten weiterhin politikmächtig bleiben und die Präferenzen im Handlungsrepertoire des nächsten Präsidenten und seiner Administration mitbestimmen. Da die in der Ära Bush ungelösten Probleme mit dem Iran nur vertagt sind, bleiben die Handlungsoptionen für die nächste Administration zwischen den Eckpunkten Einäscherung iranischer Anlagen und Einbindung des Regimes in Teheran bestehen.

Sicherheit auf See – Risiken weltweit und in deutschen Hoheitsgewässern Uwe Jenisch* Abstract: Safety and security at sea are a key issue for all maritime states. Traditionally, maritime law has included a well developed body of safety rules, including rules for the management of environmental risks. However, security risks have increased recently due to piracy, terrorism and organised crime. This article analyses the full spectrum of modern maritime security risks and the relevant legal instruments that are already in force or are in the process of being negotiated. Apart from the legal aspects, control and enforcement at sea, i.e. an efficient coast guard with the competence and the power to intervene, are crucial when terrorists or pirates attack. The role of navies versus “police-type” organisations is also at stake. Detailed emergency plans exist to deal with major accidents and environmental disasters in German waters, but a centralised coast guard service with preventive and executive powers is still under discussion, while the German constitution prevents the Navy from intervention. Keywords: Maritime Sicherheit, Deutsche Küstenwache, Deutsche Marine

1. Vorbemerkung

D

as Thema maritime Sicherheit behält zentrale Bedeutung. Spektakuläre Unfälle wie der Untergang der Fähren 2006 im Roten Meer1 und in Indonesien mit

zusammen rund 1.400 Opfern, der Brand hunderter von Containern auf der „Hyundai Fortune“ im März 2006 vor Jemen, der spektakuläre Untergang des Kreuzfahrers „Sea Diamond“ im Hafen von Santorin am 6. April 2007 oder die Strandung der „MSC Napoli“ im Januar 2007 an der britischen Kanalküste mit nachfolgender mühseliger Bergung von 4.700 Containern sind überall möglich. Das gilt auch vor den deutschen Küsten, wo sich die Schifffahrtswege mit jährlich rund 200.000 Schiffs* 1

Uwe Jenisch, Prof. Dr. jur., Walther Schücking Institut für Internationales Recht, Universität Kiel. Dieser Aufsatz wurde referiert (peer-review). Untergang der ägyptischen RoRo Fähre „Al Salam Boccaccio 98“ am 03.02.2006 mit ca. 1.000 Toten, Flagge: Panama. Untergang „Senopati Nusantara“, Dez. 2006 in Indonesien mit 400 Opfern.

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bewegungen für Nordeuropa und für die gesamte Ostsee konzentrieren. Für die betriebliche Sicherheit von Schiffen („safety“) besteht ein immer engeres Netz von Regelungen durch die Weltschifffahrtsorganisation IMO und die EU. Gleichzeitig treten äußere Bedrohungen wie Piraterie, Kriminalität und Terror in den Vordergrund – ein Bereich, der international mit „security“ umschrieben ist. Zusätzlich sind mit Blick auf den Klimawandel vermehrte Naturkatastrophen an den Küsten nicht auszuschließen. Anders als im Englischen gibt es in der deutschen Sprache nur einen Sicherheitsbegriff. Das unterstreicht, dass Sicherheit unteilbar ist. Nicht zuletzt aus diesem Grund plädiert dieser Beitrag für einen einheitlichen maritimen Sicherheitsdienst. Allen Fachleuten ist klar: Eine absolute Sicherheit gibt es nicht. Auch den Besten kann das schlimmste Unglück treffen. Trotz gelegentlicher dramatischer Schlagzeilen in den Medien ist der Seetransport insgesamt betrachtet der umweltfreund-

Jenisch, Sicherheit auf See

lichste, billigste und sicherste Verkehrsträger, auch hinsichtlich tödlicher Unfälle und volkswirtschaftlicher Folgekosten von Unfällen. Der globale Seeverkehr bewegt 90 Prozent des internationalen Handels und ist damit Garant für Entwicklung und Wohlstand in der Welt. Man darf nicht übersehen, dass die Meeresverschmutzung insgesamt viele Ursachen hat. Die Schifffahrt ist nur mit rund rd. 15 Prozent beteiligt2, während die Einleitungen von Land aus den größten Anteil ausmachen3. Andererseits ist die Gefahr von Tankerunfällen und größeren Ölverschmutzungen keinesfalls zu unterschätzen, zumal dies örtlich eine Katastrophe für Fischerei und Fremdenverkehr bedeutet. Die absolute Zahl der Schiffsunfälle ist seit 20 Jahren deutlich rückläufig4. Die Quote der Totalverluste ging von 0,6 Prozent (1980) auf 0,15 Prozent (2005) zurück, bezogen auf ca. 92.000 Seeschiffe5. Jährlich ist mit 300 größeren Schiffsunfälle mit ca. 100-120 Totalverlusten (zehn pro Monat) und dem Verlust von bis zu 3.000 Menschenleben6 zu rechnen. Die hohe Zahl von Toten erklärt sich durch Untergänge von Fähren und Passagierschiffen7 in der Dritten Welt. Mit größeren Ölunfällen in Europa ist statistisch alle zwei Jahre zu rechnen. Sonstige Schiffsunfälle sind an den Küsten Europas zwar keine Seltenheit8, sind aber ebenfalls rückläufig – auch im Nadelöhr der Ostsee, der Kadet-Rinne zwischen Rostock und Gedser, wo es seit 2001 keine Unfälle gab. Neben den Tankerunfällen muss man sich auf Unfälle aller Schiffstypen mit Personen-, Sach- und Umweltschäden einstellen. Das Gefahrenpotenzial für Kreuzfahrt-9, Passagier- und Fährschiffe, die bis zu 5.000 Menschen an Bord haben können, ist nicht zu unterschätzen. Eine Evakuierung und Verletztenaufnahme derartiger Menschenmengen auf See ist außerordentlich schwierig. Nach allen Erfahrungen gilt: Der größte Feind des Seemanns ist der Seemann selbst, denn bei 80 Prozent der Seeunfälle spielt menschliches Fehlverhalten eine Rolle. Zweitgrößter Feind ist Feuer an Bord. Terror spielt zahlenmäßig keine besondere Rolle, beherrscht aber die gesamte internationale Sicherheitsdiskussion. Vereinfachend lässt sich sagen: Die Zahl der Schadensereignisse ist rückläufig, aber das Schadenspotenzial des einzelnen Ereignisses steigt mit den gewachsenen Schiffsgrößen, den Ladungsmengen und ihrer Gefährlichkeit sowie wegen neuer Bedrohungen. Schiffsunfälle können auch die Politik in Seenot 2

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Gemäß Angaben der IMO, gilt für Öle, Chemikalien, Gefahrgüter, Abfälle, Fäkalien, Ballastwasser und Antifouling-Farben. Allerdings sind Abgasemissionen der Schiffe (SOx, NOx, CO2 und Feinstaub) ein bisher unterschätztes Problem. Vgl. hierzu Sondergutachten des Rates der Sachverständigen „Meeresumweltschutz für Nord- und Ostsee“, Februar 2004, 462 S. „Tanker safety record at all-time high“, in: IMO News, Issue 4, 2005, S. 14 ff; Angaben von Lloyds Register. Rund 10.000 Reedereibetriebe verfügen über ca. 100.000 Handelsschiffe, davon 40.000 Schiffe im internationalen Verkehr. Nach Angaben der International Salvage Union, vgl. DVZ (Deutsche Verkehrszeitung) vom 15.04.2003. Hinzu kommt eine erschreckend hohe Zahl von täglich 70 bzw. jährlich 24.000 Todesfällen in der Fischerei, vgl. mare Nr. 51, August 2005, S. 102. In Europa werden jährlich 150 Mio. Passagiere befördert. Rund 400 Schnellfähren weltweit bedeuten ein zusätzliches Risiko z.B. wegen Kollisionen mit Walen und Containern; letztes Warnzeichen war der Brand auf dem Kreuzfahrer „Calypso“ mit anschließender Evakuierung der Passagiere im Mai 2006 in Englischen Kanal, mitursächlich unzureichender Brandschutz an Bord. Laufende Berichterstattung im THB (Täglicher Hafenbericht, Hamburg) und Compilation of Ship Accidents in the Baltic Sea Area 2002, HELCOM, Helsinki 2003. Derzeit über 300 Hochsee-Kreuzfahrtschiffe in Betrieb.

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bringen, wenn das Unfallmanagement versagt und der Vorwurf mangelnder Vorsorge erhoben wird. Nachdem die zentrale Bedeutung der betrieblichen Sicherheit „safety“, darunter besonders der menschliche Faktor10, in Erinnerung gerufen ist, sind nun unter dem Stichwort „security“ die Piraterie, die Terrorgefahr und andere kriminelle Handlungen näher darzustellen.

2. Security-Risiken und Ursachen 2.1 Piraterie Piraterie und Terrorismus unterscheiden sich im Motiv der Täter. Piraterie bzw. Seeraub zielen auf persönliche materielle Bereicherung ab, während der Terrorist durch größtmöglichen Schaden ideologische, politische oder angeblich religiöse Ziele verfolgt und häufig bereit ist, sein Leben einzusetzen. Somit unterscheiden sich auch die typischen Schadenssummen: bei Piraterie geht es um Bargeld, Wertsachen, wertvolle Ladung und Lösegeld; bei Terror kann der Schaden unermesslich groß sein. Normen des Völkerrechts oder Skrupel hinsichtlich der eingesetzten Waffen spielen für beide Tätergruppen keine Rolle. Jährlich werden bei hoher Dunkelziffer etwa 300 Pirateriefälle mit Geiselnahmen, Verletzten und Toten sowie erheblichen Schadenssummen registriert. Die Zahl der gemeldeten Fälle fiel drei Jahre in Folge (2004: 324, 2005: 276; 2006: 239 Fälle), stieg aber 2007 wieder auf 263 an. Deutsche und europäische Schiffe und Seeleute sind unter den Opfern. Die Piraterie konzentriert sich in wenigen Gebieten der Dritten Welt. Das Erscheinungsbild ändert sich. Statt als Barfußpiraten treten die Täter in Kampfanzügen auf und benutzen militärische Waffen, Speedboote und Mutterschiffe sowie falsche Seenotmeldungen, um Opfer anzulocken. Der versuchte Überfall und Beschuss des Kreuzfahrers „Sebourn Spirit“ am 5. November 2005 und der Überfall auf die französische Kreuzfahrtenyacht „Le Ponant“ im April 2008 vor Somalia waren besonders spektakuläre Fälle.

2.2 Terrorismus Es gibt Informationen11 über angeblich rund 100 Schiffe mit kriminellen, illegalen oder terroristischen Tätigkeiten allein im Mittelmeer. Auch Terroristen dürften Zugriff auf Schiffe haben oder anstreben, um Angriffe auszuführen, Geld zu beschaffen oder illegale Transporte zu leisten. Mögliche Angriffsziele sind Tanker, Gefahrgutladungen, Passagier- und Kreuzfahrtschiffe, Kriegsschiffe, Bohrinseln, Pipelines und Kabel. Sie sind verletzlich durch Speedbootangriffe, eingeschleuste Bomben in Fahrzeugen und Containern, Hijacking, Geiselnahme und Sabotagehandlungen. Angriffe mit Tarnkappenbooten und Hubschraubern sind vorstellbar. Der Einsatz von „Schiffen als Waffe“ – auch als Umweltwaffe – ist zur Erpressung von Staaten 10 Vgl. hierzu Jenisch, Neue Maßnahmen für die maritime Sicherheit, HANSA 2006, Nr. 3, 4 und 5. 11 Zu Terrorismus auf See allgemein vgl. Elke Anger: Terrorismus zur See – Annäherung an ein sperriges Thema. Hansa 2007 Nr. 3 S. 95 – 97. Michael Richardson: A Time Bomb for Global Trade. Singapore 2004.

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denkbar. Ein gezielter Anschlag in Meerengen oder Häfen und ihren Zufahrten kann zur Sperrung oder zum Zusammenbruch einzelner Schifffahrtsmärkte führen. So würde die Sperrung der Straßen von Hormuz oder Malacca jeweils 40 Prozent aller Erdöltransporte unterbrechen und eine Explosion der Ölpreise nach sich ziehen. Im Panama-Kanal gibt es deshalb militärische Übungen zur Terrorabwehr12. Eindeutig belegt sind bisher folgende Terroranschläge auf See: • Achille Lauro, 1985, Hijacking durch Palästinenser, ein Passagier ermordet; • USS Cole, Hafen Aden 2000, Sprengstoffangriff mit Speedboot, 19 tote US Soldaten; • Tanker Limburg, Jemen 2002, Sprengstoffangriff mit Speedboot, Tote/Ölverschmutzung; • Super Ferry 14 am 27.02.2004, Philippinen, Sprengstoffanschlag durch Abu Sayaf, 116 Passagiere getötet, Rettung über die Heckklappe, Totalverlust; • Hafen Ashdod, Israel, zwei Selbstmordattentäter im Container eingeschleust, zehn tote Hafenarbeiter; • Basra Oil Terminal, 24.04.2004, gescheiterter Sprengstoffanschlag mit Speedboot auf Tanker Takasuza, drei tote US Soldaten; • Verhinderter Anschlag August 2005 auf israelisches Kreuzfahrtschiff in Antalya/Türkei; • Sprengstoffanschlag (Abu Sayaf) am 28.08.2005 auf Fähre „Donna Ramona“ in den Philippinen13. Außerdem gibt es Fälle, bei denen unklar ist, ob sie unter Terror oder unter Piraterie fallen14. In Nordsee, Ostsee und Mittelmeer blieb es bisher bei einigen blinden Terroralarmen für Fähr- und Kreuzfahrtschiffe.

2.3 Massenvernichtungswaffen und kriminelle Handlungen Die Gefahr von Massenvernichtungswaffen (weapons of mass destruction WMD) in der Hand von Terroristen oder Kriminellen steigt. Massenvernichtungswaffen eignen sich zur Einschüchterung westlicher Gesellschaften und stehen deshalb auf der Wunschliste bestimmter nichtstaatlicher Akteure und Regime. Der Schwarzmarkt mit atomaren, biologischen und chemischen Substanzen ist Realität. Die IAEA hat zwischen 1993 und 2005 16 Fälle von Schmuggel angereicherten Urans und Plutoniums registriert15. Spätestens wenn Tätern der Zugriff auf einsatzfähige Massenvernichtungswaffen gelungen ist, kann ein Staat seine Verpflichtung zum Schutz der Zivilbevölkerung mit herkömmlichen Mitteln nicht mehr leisten. Vorbeugung und Abwehr müssen global und kollektiv sein. Im Übrigen gilt, den Risiken und Bedrohungen der Sicherheit dort zu begegnen, wo sie entstehen16. Die Politik ist gefordert. 12 13 14 15 16

Lloyds List vom 30.08.2006. Lloyds List vom 29.08.2005. Michael Stehr, Terror auf See 2004, Marine Forum 2004, Nr.11, S. 22 f. FAZ vom 29.12.2006. Weißbuch 2006 zur Sicherheitspolitik Deutschlands und zur Zukunft der Bundeswehr, FAZ vom 24.10.2006.

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Der Begriff „Nuklearterrorismus“ markiert die Befürchtungen17 im Hinblick auf primitive Atomsprengsätze oder „schmutzige Bomben“, für deren Einsatz man (nur) radioaktives Material und einen Träger braucht. Die Dringlichkeit des Problems zeigte sich im Dezember 2002 am Zwischenfall mit dem Frachter „So San“ vor Jemen. Das Schiff, das seine Nationalität verheimlichte, wurde von einem spanischen Kriegsschiff angehalten und untersucht, kurz darauf aber wieder freigelassen. Dabei fanden sich 15 Scudraketen unter einer Zementladung versteckt, die Jemen in Nordkorea gekauft hatte. Nach den Seerechtsregeln des „right of approach“18 war die Kontrolle auf hoher See in diesem Fall zulässig, aber die Beschlagnahme der Waffen von einem ordnungsgemäß registrierten fremden Schiff19 wäre rechtswidrig gewesen, da der Handel mit Mittelstreckenraketen (und anderen Waffen) nicht verboten ist. Ein Erfolg war dagegen die Durchsuchung des deutschen Schiffes „BBC China“ 2003 im Hafen von Tarent, als Bauteile für Gaszentrifugen zur Urananreicherung mit Ziel Libyen gefunden wurden20. Der Zwischenfall lieferte den Anlass zum offiziellen Verzicht Libyens auf die weitere Entwicklung von Atomwaffen. Zur Durchsuchung des Schiffes kam es, als die deutsche Reederei und ausländische Nachrichtendienste zusammenwirkten. Eine Durchsuchung auf hoher See wäre nur im Falle der akuten Piraterie oder bei Zustimmung des Flaggenstaates zulässig gewesen. Eine Grauzone stellt der (illegale) Waffenhandel dar. Das Spektrum reicht vom legalen aber politisch unverantwortlichen Waffenhandel (chinesische Lieferungen für Zimbabwe21) über den Schwarzmarkthandel krimineller Organisationen bis zur Aufrüstung illegaler privater Streitkräfte oder sogen. Sicherheitsfirmen. Hier fehlen in aller Regel klare völkerrechtliche oder nationale gesetzliche Vorschriften. Zu den kriminellen Tatbeständen zählt die Schad- und Giftstoffentsorgung auf See oder über See – häufig zum Schaden von Entwicklungsländern. Der Fall „Probo Koala“ mit der illegalen Entsorgung von 528 Tonnen giftiger Öle in Abidjan/Elfenbeinküste auf Umwegen über Gibraltar, Amsterdam und die Ostsee ist ein besonders rücksichtsloses Beispiel22. Die verantwortliche niederländische Firma musste Schadensersatz an die Elfenbeinküste zahlen. Zusammenfassend gilt: Terror und Kriminalität können weitreichende Folgen für die westlichen liberalen Gesellschaften in ihrer maritimen Abhängigkeit haben, denn das Risiko auf See wird zum Dauerzustand23. Das Dilemma ist überdeutlich: Während der Terrorist in seinem Bestreben, emotionale Verunsicherung und Angst durch größtmöglichen Schaden zu erreichen, nur einmal „erfolgreich“ sein muss, sind die Abwehrkräfte stän17 FAZ vom 09.11.2004, S. 6: „El Baradei warnt vor Nuklearterrorismus“. 18 Art. 110 UN Seerechtsübereinkommen von 1982. 19 Das Schiff gab sich nach einigem Hin und Her als unter der Flagge von Kambodscha fahrend zu erkennen und Kambodscha stimmte der Durchsuchung zu; vgl. zu Einzelheiten: Policing the High Seas – The Proliferation Initiative, American Journal of International Law Vol. 98 (2004) Nr. 3, S. 526 ff. 20 Sidney E. Dean, Inititative zur Sicherheit vor Proliferation. In: Marine Forum 2004, Nr. 4, S. 20-22. 21 Vergebliche chinesische Lieferung an Zimbabwe „An Yue Jiang“ im April 2008. 22 Vgl. Der Spiegel vom 18.09.2006, S. 128 ff, „Probo Koala“ unter Flagge von Panama auf Irrfahrt durch europäische Gewässer mit Defiziten in der Hafenstaatkontrolle von Amsterdam und Paldiski. 23 Michael Rühle, Sicherheit in Zeiten des Terrors. FAZ vom 01.02.2006, S. 6.

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dig gefordert. Es gibt keine Vorwarnzeit. Nach dem Anschlag ist vor dem Anschlag. Der militante Islamismus, Terrorregime, versagende Staatsmacht („failed states“), Piraten und gewöhnliche Kriminelle erweisen sich als Dauerthema24, das nicht nur in den USA als „Krieg“ empfunden wird.

)Handlungen ebenso ausscheiden wie Hijacking an Bord eines Schiffes. Folglich gibt es Forderungen nach Revision der Piraterievorschriften im SRÜ. Aber die Staatenmehrheit zeigt keine Neigung, das SRÜ anzupassen, weil dann der Gesamtkompromiss dieser Konvention wieder aufbrechen könnte.

Seeräuber und Terroristen sind trotz unterschiedlicher Motivation keine grundverschiedenen Kategorien. So können z.B. Piraterie und illegaler Waffenhandel durchaus von Terrororganisationen zur Geldbeschaffung und für illegale Transporte genutzt werden. Opfer sind in beiden Fällen unschuldige Zivilpersonen. Für die Bekämpfung beider Phänomene durch hoheitliche Dienste (Streitkräfte, Küstenwachen, Polizeien) handelt es sich in jedem Fall um Kriminelle. Der Unterschied zwischen äußerer und innerer Sicherheit, zwischen Terror und Kriminalität, verschwimmt. Erschwerend kommt hinzu, dass man auf See häufig kein klares Bild über den Aggressor hat, der unter dem Deckmantel einer zulässigen fremden Flagge, einer Freiheitsbewegung, eines privaten Unternehmens oder gar einer nationalen Marine auftritt. Der Übergang von Polizeiarbeit und Nachrichtendiensten, vorbeugendem Schutz und Militäreinsatz ist deshalb fließend. Für die Sicherheit auf See drängt sich die Erkenntnis auf, dass safety + security ein Gesamtrisiko darstellen.

Deshalb konzentrieren sich die aktuellen Bemühungen auf den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen und auf die IMO. Die IMO-Vollversammlung von 2005 hat mit der Resolution A.979(24) die Piraterie vor Somalia dem UN-Sicherheitsrat vorgelegt. Dieser hat am 15. März 2006 diejenigen Staaten, die Kriegsschiffe im Umfeld von Somalia eingesetzt haben, aufgefordert „wachsam zu sein und angemessene Maßnahmen zum Schutz der Handelsschifffahrt und der humanitären Hilfslieferungen“ zu ergreifen26 – ein UN-Mandat in der schwächsten vorstellbaren Form. Mit einer weiteren IMO-Resolution „on piracy and armed robbery against ships in waters off the coast of Somalia“ vom Dezember 2007 wurde die Übergangsregierung von Somalia aufgefordert, der Verfolgung von Piraten durch fremde Kriegsschiffe innerhalb des somalischen Küstenmeers zuzustimmen. Ein erster Schritt in diese Richtung waren Absprachen der somalischen Übergangsregierung mit Frankreich, Dänemark und den Niederlanden, dass deren Marinekräfte humanitäre Hilfslieferungen bis in somalische Häfen begleiten dürfen. Vorläufiger Höhepunkt aller Bemühungen ist die einstimmige Resolution des Sicherheitsrates vom 2. Juni 200827, dass Staaten, die mit der Übergangsregierung von Somalia zusammenarbeiten, Piraterie und Seeraub auch innerhalb des zwölf Seemeilen breiten Küstenmeeres von Somalia mit allen erforderlichen Mitteln bekämpfen dürfen, die das Seerecht für die hohe See erlaubt. Die Maßnahme ist auf sechs Monate befristet. Damit wird erstmalig der Situation Rechnung getragen, dass ein „failed State“ seine Hoheitsrechte nicht wahrnehmen kann und deshalb zustimmt, dass die Staatengemeinschaft mit Vollzugskräften einspringen darf.

3. Maßnahmen zur Piraterie- und Terrorismusbekämpfung 3.1 Pirateriebekämpfung Das International Maritime Bureau IMB, eine Organisation der internationalen Handelskammer veröffentlicht aktualisierte online-Piratenkarten25. Auch das IMO-Sekretariat bemüht sich um Analyse besonders gefährdeter Seewege wie z.B. der Straße von Malacca, die über 60.000 Schiffsbewegungen bzw. ein Drittel des Weltseeverkehrs und die Hälfte aller Öltransporte bündelt. Die geltenden Vorschriften zur Bekämpfung der Piraterie finden sich in den Artikeln 100 bis 107 des UN-Seerechtsübereinkommens von 1982 (SRÜ), die als nicht mehr zeitgemäß gelten. Zwar verpflichtet Art. 100 die Staaten zu größtmöglicher Zusammenarbeit bei der Pirateriebekämpfung durch Kriegsoder Staatsschiffe auf „hoher See oder an jedem anderen Ort [...], der keiner staatlichen Hoheitsgewalt untersteht“, aber es handelt sich dabei um eine „Bemühensverpflichtung“, die den Staaten die Wahl geeigneter Maßnahmen überlässt. Eine Verpflichtung zum Eingriff gibt es nicht. Zudem sind die Eingriffsrechte von Kriegsschiffen gegen Piraten nur außerhalb der 12–Seemeilen-Grenze zulässig, obwohl 80 Prozent der Piraterieüberfälle innerhalb dieser küstennahen Zonen geschehen. Eine Verfolgung durch Kriegsschiffe auf hoher See endet also an der 12–Seemeilen-Grenze. Außerdem ist der Tatbestand der Piraterie in Art. 101 auf Gewalttaten zu privaten Zwecken (Bereicherung) und auf Angriffe von einem Schiff auf ein anderes Schiff beschränkt, so dass politische oder religiös motivierte (Terror24 Vgl. Friedbert Pflüger, Ein neuer Weltkrieg?, München 2004, 304 S. 25 www.icc-ccs.org.uk/prc/piracy_rep_app.php.

Die genannten Resolutionen fordern außerdem regionale Übereinkommen der Nachbarstaaten in Piraterie gefährdeten Gebieten. Ein Beispiel ist das am 4. September 2006 in Kraft getretene „Regional Cooperation Agreement on Combating Piracy and Armed Robbery (ReCAAP)“ zwischen Singapur, Indonesien und Malaysia. Die Deutsche Marine, obwohl am Horn von Afrika im UN-Einsatz gegen Terrorbedrohungen, darf bisher aus verfassungsrechtlichen Gründen mit Ausnahme von Hilfeleistung in See (Art. 98 SRÜ) nicht gegen Piraten vorgehen (vgl. unten), während von der amerikanischen und indischen Navy bekannt ist, dass sie gelegentlich robust gegen Piraten vorgehen28.

3.2 ISPS Code für Ship and Port Security Als Folge der Ereignisse des 11. September 2001 hat die IMO auf Drängen der USA im Dezember 2002 das Schiffssicherheitsübereinkommen (SOLAS) um den sogenannten International Ship and Port Facility Code (ISPS Code) ergänzt. Ziel ist es, die 26 AJIL 2006, Nr. 3, S. 700f.; IMO News 2006 Nr. 1, S.. 9. 27 UN Security Council Res. S/2008/351. 28 Z. B. Hilfe bei Befreiung des nordkoean. Frachters „Dai Hong Dan“, 30.10.2007, AJIL 2008 Nr. 1, S. 169 f.

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Terrorbedrohung von Schiffen und Häfen durch standardisierte und nachprüfbare Maßnahmen weltweit zu verbessern. Die Staaten waren zur Umsetzung des ISPS-Codes bis zum 1. Juli 2004 verpflichtet. Schiffe und Hafenanlagen mussten in kürzester Zeit geschützt werden29. Auch in Deutschland haben Bund, Küstenländer, Reedereien und Hafenbetreiber die enormen Herausforderungen des neuen Sicherheitssystems im Prinzip bewältigt, das u.a. durch folgende Elemente an Bord und in den Häfen gekennzeichnet ist: • Ladungsinformation (elektronisch), insbesondere im Containerverkehr mit USA; • Einführung des Automatischen Identifikations Systems (AIS) bis 2004; • Kennzeichnung aller Schiffe über 500 BRZ mit einer Identifikationsnummer und Ausrüstung mit „stillem Alarm“ bis 2006; • Fälschungssichere Dokumentation der Eigentumsverhältnisse jedes Schiffes; • Sicherheitsanalysen für alle Schiffe und Hafeneinrichtungen • Kategorisierung aller Risiken in drei Sicherheitsstufen; • Sicherheitspläne und Zertifikate für Schiffe und Hafenanlagen; • Einsatz von Sicherheitsoffizieren auf Schiffen und Sicherheitsbeauftragten bei den Hafeneinrichtungen. Zur Umsetzung dienen u. a. folgende Rechtsinstrumente: • EU-Verordnung zur Schiffs- und Hafensicherheit30 zur wettbewerbsneutralen einheitlichen Umsetzung nebst Richtlinie zur Erhöhung der Hafensicherheit31 sowie die Inspektions-VO32 mit Kontrollrechten der EMSA. Mit diesen Maßnahmen geht die EU weit über ISPS hinaus, indem zusätzlich die nationalen Inlandsverkehre und das gesamte Hafenumfeld einer EU-internen Kontrolle unterworfen werden33. • Vertragsgesetz des Bundes vom 31. Dezember 2003 zur Änderung des SOLAS-Gesetzes zur Übernahme der internationalen Verpflichtungen34. • Ausführungsgesetz des Bundes vom 25. Juni 2004 zur Änderung nationalen Schifffahrtsrechts gem. Art. 74 Nr. 21 GG, das am 1. Juli 2004 in Kraft trat35. • Ausführungsgesetze (Hafenanlagensicherheitsgesetze) der fünf Küstenländer und von NRW zur Sicherheit in rund 40 Häfen mit insgesamt 364 Hafenanlagen (Terminals) in den deutschen Seehäfen. Erste Ergebnisse lassen sich ablesen. Alle Schifffahrtsnationen haben den ISPS-Code umgesetzt. Allerdings wird das Schiffsführungspersonal zusätzlich mit Sicherheitsaufgaben belastet, was Stress, fatigue und Frust weiter anwachsen lässt. Beim Land29 Die IMO informierte am 06.08.2004, dass 89,5 Prozent aller 9000 betroffenen Häfen über genehmigte Sicherheitspläne verfügen. 30 VO 725/2004 vom 31.03.2004, EU ABl. L 129/6 vom 29.04.2004; die erforderliche nationale Festlegung der Gefahrenstufen für deutsche Schiffe und die Benennung der zuständigen Ansprechstellen findet sich im Erlaß des BMVBW, VkBl. 2004.20, S. 534. 31 RL 2005/65 v. 26.10.2005 zur Erhöhung der Gefahrenabwehr in Häfen, Abl. EU Nr. L 310/28 v. 25.11.2005. 32 VO 884/2005 vom 10.06.2005, Abl. EU Nr. L 148/25 vom 11.06.2005, geändert durch VO 324/2008 vom 09.04.2008, Abl. EU Nr. L 98/5 vom 10.04.2008. 33 DVZ vom 19.09.2006. 34 BGBl. 2003 II, S. 2018. 35 vgl. PI des BMV vom 01.07.04.

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gang fühlen sich die Seeleute in manchen Ländern mehr als potenzielle Gefahr denn als Gast und Kunde. Die Einheitlichkeit der Umsetzung in den EU-Staaten lässt zu wünschen übrig. Neue Wettbewerbsverzerrungen sind nicht auszuschließen. Die Kosten müssen Schiffseigner und Häfen tragen. Die deutschen Häfen haben erhebliche (bauliche und technische) Aufwendungen getätigt36. Auch dürfte in vielen Staaten der Umgang mit der Schiffssicherheit Anlass zu neuen Korruptionstatbeständen liefern. Andererseits gehen die notorischen Diebstähle im Hafen und blinde Passagiere durch die Maßnahmen zurück. Das Sicherheitsbewusstsein ist bei allen Beteiligten deutlich gewachsen. Zugleich besteht Sorge vor zu hoher Regelungsdichte und Bürokratismus, namentlich dann, wenn die Forderung der USA auf Durchleuchtung aller Container mit Bestimmungsort USA in den jeweiligen Abgangshäfen durchgesetzt würde. Für Kontrollen auf See gelten die SUA Convention 1988 (Suppression of Unlawful Acts at Sea) und das SUA Protokoll, die seit 1992 für 135 Vertragsstaaten die Strafverfolgung von kriminellen Handlungen gegen Schiffe und Plattformen regeln. Eine Diplomatische Konferenz von 74 Teilnehmerstaaten hat am 14. Oktober 2005 eine neue SUA Convention 2005 und zusätzlich das SUA Protokoll 2005 angenommen. Die neue Konvention erweitert die Strafverfolgungskompetenz der Staaten auf Tatbestände wie Nuklear- und Umwelt-Erpressung von Staaten, illegale Transporte von Nuklear- und WMD-Material, verschärfte Auslieferungspflichten und neue Regeln für das rechtlich problematische „boarding“ verdächtiger Schiffe. Das Protokoll 2005 macht zusätzlich das boarding zulässig durch Zustimmung des Flaggenstaates (consensual boarding) innerhalb von vier Stunden. Das SUA Protokoll 2005 tritt 90 Tage nach der zwölften Unterschrift bzw. Ratifikation in Kraft. Bedauerlicherweise haben bis heute weder die USA noch irgendein anderer Staat dieses Instrument ratifiziert. Selbst die angeblich so wichtige Neufassung der SUA Convention 2005 hat nur zwei Ratifikationen ausgelöst und ist damit noch weit entfernt von einem Inkrafttreten. Ein gänzlich anderer und rechtlich problematischer Ansatz zur Sicherheit ist der Einsatz privater Sicherheitsdienste, die Begleitschutz, bewaffnetes Personal und Routenberatung und Krisenmanagement anbieten, wofür sich in Südost-Asien (und in Russland) Märkte bilden. Die Kreuzfahrtindustrie und die Betreiber von Offshoreanlagen sind an privaten Diensten interessiert. Rechtliche Grundlagen dafür finden sich allenfalls im nationalen, nicht aber im internationalen Recht. Das Gewaltmonopol des Staates würde verloren gehen.

3.3 Massenvernichtungswaffen und Proliferation Gemäß UN-Resolution 1540 vom 28. April 200437 sind Massenvernichtungsmittel in nichtstaatlicher (privater) Hand unzulässig. Alle Staaten sollen sich der Unterstützung privater Stellen bei der Beschaffung von Massenvernichtungswaffen enthalten und die nationale Gesetzgebung zu diesem Ziel verschärfen. Die Resolution enthält jedoch kein Transportverbot und keine neuen Kontrollrechte. Allenfalls unter dem Gesichtspunkt der 36 DVZ vom 8.12.2005. 37 Security Council Res. 1540 of 28 April 2004, einstimmig angenommen.

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Selbstverteidigung38 kann im Einzelfall eine Intervention gegen fremde Schiffe gerechtfertigt sein. Seit Herbst 2003 verhandeln 15 Staaten, darunter Deutschland, die USA und Russland über neue Vorgehensweisen gegen die wachsende Gefahr von Massenvernichtungswaffen in der Hand von Terrororganisationen oder Kriminellen. Diese sogenannte „Proliferation Security Initiative PSI“39, die für weitere Mitglieder offen steht, zielt auf die Koordinierung der Nachrichtendienste bei der Verfolgung und Durchsuchung von Transporten – vorzugsweise per Schiff sowie auf die Verstärkung der Zusammenarbeit untereinander und die Verschärfung der jeweiligen nationalen Gesetze. Übungen der Seestreitkräfte und der hoheitlichen Dienste haben stattgefunden. Mehr als 60 Staaten haben Unterstützung zugesagt40. Die USA berufen sich in diesem Zusammenhang auf ein (umstrittenes) Recht auf vorbeugende Selbstverteidigung, bevor ein Angriff erfolgt (preemptive use of force)41. Zur Schließung der Rechtslücken arbeiten die PSI-Staaten an Entwürfen, die im Verdachtsfall eine Durchsuchung auf See gestatten würden. Die bestehenden Präzedenzfälle von Kontrollrechten etwa bei Piraterie und Sklavenhandel, beim Drogenhandel und – besonders ausgeprägt – in der regionalen Fischereiaufsicht etwa innerhalb der EU sind gewohnheitsrechtlich entstanden und können ein Vorbild liefern. Hier entsteht also neues Seerecht. Das führt zu der Frage, welche hoheitlichen Dienste die neuen Terrorabwehrmaßnahmen (security) in die Hand nehmen sollen. In Deutschland sind nach gegenwärtigem Recht die Bundespolizei des BMI, der Zoll des BMF, die Fischereiaufsicht des BML, die Schifffahrts- und Verkehrskontrolle des BMVBS sowie die Wasserschutzpolizeien und Fischereidienste der fünf Küstenländer, zusammen 15 verschiedene Dienste (Anlage 1) – nicht jedoch die Marine – für unterschiedliche Kontrollaufgaben auf See zuständig. Als Hemmschuh erweist sich häufig, dass die Marinen – wie in Deutschland so auch in den USA – keine Polizeiaufgaben auf See wahrnehmen dürfen. In den USA ist diese Lücke zunächst für Drogenbekämpfung, zunehmend auch für Terrorabwehr dadurch geschlossen worden, dass sogen. „law enforcement detatchments LEDETS“ von acht bis zehn Mann von Coast–GuardPersonal an Bord von Kriegsschiffen mitfahren. Kommt es zur Verfolgung und Untersuchung von verdächtigen Schiffen, so setzt das Kriegsschiff die Flagge der USCG und das LEDET-Personal wird tätig42. In Dänemark liegt die Küstenwache bei der Marine – die einfachste und billigste aller Lösungen, aber wohl kein Vorbild für Deutschland.

38 Heintschel von Heinegg, The United Nations Convention on the Law of the Sea and Maritime Security Operations, GYIL 2006, S. 182 ff. 39 Zum Proliferationsverbot vgl. Christian Schaller, „Die Unterbindung des Seetransports von Massenvernichtungswaffen, Völkerrechtliche Aspekte der Proliferation Security Initiative“, SWP Studie S 19, Berlin, Mai 2004, 24 S. 40 ESPO News 10.08 vom August 2004 S. 4. 41 Statement by President George W. Bush, AJIL 2006, Nr. 3, S. 690. 42 Sidney E. Dean. Kokainkrieg zur See. Marine Forum 2005 Nr. 6, S. 7f.

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4. Deutsche Maßnahmen zu Schiffssicherheit, Unfallmanagement und Umweltschutz Zur maritimen Sicherheit und Notfallvorsorge ist in Deutschland (neben dem ISPS-Code, der Hafenstaatkontrolle und allen anderen Routinemaßnahmen) in den letzten Jahren im Zusammenhang mit dem Havariekommando eine breite Diskussion in Gang gekommen43.

4.1 Das Havariekommando als Kopfstelle für komplexe Schadenslagen Die Einrichtung des Havariekommandos in Cuxhaven mit rund 40 Mitarbeitern zur Bekämpfung von bereits eingetretenen komplexen Schadenslagen“ beruht auf der Vereinbarung Bund – Küstenländer über die Einrichtung des Havariekommandos zum 1. Januar 2003 und einer Reihe nachfolgender Beschlüsse und Vereinbarungen. Die Fachaufsicht liegt beim BMVBS, aber die anderen Bundesministerien sind eingebunden. So beschloss die Bundesregierung am 2. April 200444 zunächst die Einrichtung eines „neuen Küstenwachzentrums für Nordsee und Ostsee“ in Cuxhaven. Hierauf folgte ein Beschluss der Küstenländer-Innenminister vom Februar 200545 zur Errichtung eines gemeinsamen Maritimen Sicherheitszentrums (MSZ) der beteiligten (Länder-)Dienste. Am 6. September 2005 folgte eine Verwaltungsvereinbarung MSZ durch BMI, BMVBS und die fünf Küstenländer. Die Fertigstellung des MSZ war bis Ende 2006 geplant. Der Neubau verzögert sich weiter, wobei der Rechnungshof 2008 massive Vorwürfe der Fehlplanung und Verschwendung hinsichtlich der angekauften, aber ungeeigneten Immobilie erhebt46. Als minimale Zwischenlösung kam es zu einem „Maritimen Lagezentrum“ ab dem 1. Januar 200747. Am 1. August 2007 wurde auch die nationale Meldestelle aller einlaufenden Schiffe für den Schutz vor Terrorismus (point of contact), von Wilhelmshaven in das MSZ verlagert48. Die bestehenden Zuständigkeiten der Fachbehörden im MSZ bleiben leider unverändert, d.h. es kommt nicht zu einer echten Zusammenfassung der Dienste, sondern (nur) zu einer räumlichen Zusammenlegung als „Bürogemeinschaft“. Die Verkehrszentralen der Bundeswasserstraßenverwaltung (WSV) führen das Echtzeit-Lagebild auf Radarbasis für sich weiter und stellen es dem Havariekommando nur im Einsatzfall zur Verfügung, d.h. das Havariekommando „lebt“ normalerweise nicht in der Lage (!!). Mit diesem Kompromiss soll offenbar der gegenwärtige Stand der zersplitterten Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten erhalten werden49. In dieser Lage war es notwendig, mit Wirkung vom 15. Oktober 2006 „Gemeinsame Grundsätze zur Zusammenarbeit von Bund und Ländern bei der Abwehr äußerer Gefahren für die Sicherheit auf See und in den Häfen“ (Zusammenarbeitsgrundsätze Seesicherheit) zu vereinbaren, die zwischen den Bun43 vgl. hierzu insgesamt: Michael Herma, Die rechtliche Ausgestaltung maritimer Sicherheit in Deutschland. Nomos Verlag 2006, 216 S. 44 Presseinformation des BMI vom 02.04.2004 und nachfolgende Presseveröffentlichungen. 45 Presseinformation des Niedersächs. Innenministers vom 22.09.2004. 46 FOCUS vom 2.Juni 2008. 47 FAZ vom 03.01.2007. 48 THB vom 01.08.2007. 49 Hamburger Abendblatt vom 26.10.2006.

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desressorts (BMI federführend, BMVBS, BMVg) gelten sollen. Die Zusammenarbeit des BMVBS mit der Bundeswehr (BMVg) musste ebenfalls aktuell neu gefasst werden (Ölauffangschiffe und Luftüberwachung Do 228 durch die Bundeswehr)50. Wichtig ist, dass das Havariekommando weder präventive Aufgaben, noch ein klares Weisungsrecht hat. Es ist zuständig für die Koordinierung einer Reihe praktischer Maßnahmen, insbesondere der Schadstoffbekämpfung, sobald eine komplexe Schadenslage eingetreten ist. Zu den Aufgaben zählt auch das Notschleppen. Das Notschleppkonzept sieht für die Nordsee einen großen Notschlepper und zwei Mehrzweckschiffe vor, für die Ostsee drei Notschlepper und zwei Mehrzweckschiffe mit jährlichen Kosten von rund zehn Mio. Euro. Nach achtjährigen Diskussionen wurden im Mai 2007 196 Mio. Euro freigegeben für die Beschaffung von zwei neuen Notschleppern mit zeitgemäß erhöhten Anforderungen51, die ab dem 1. Januar 2011 zur Verfügung stehen sollen. Weitere Aufgaben des Havariekommandos liegen in der Zuweisung von Notliegeplätzen (Ankerplätze und Nothäfen) in Nordsee und Ostsee. Außerdem gibt es ein Konzept zur Schiffsbrandbekämpfung mit Einzelvereinbarungen mit den Feuerwehren der Häfen sowie ein Konzept zur Verletztenversorgung und Schulung von bisher 65 Notärzten an zehn Standorten. Man darf also feststellen, dass der Bund und die Küstenländer sich in Teilbereichen geduldig um maritime Sicherheit kümmern und Einzelaspekte für eingetretene Schadenslagen sachgerecht organisiert haben. Der Bund beziffert seine Aufwendungen zur maritimen Sicherheit auf 350 Mio Euro. Allerdings fehlt weiterhin die Zentralisierung der Aufgaben der Prävention und des Vollzugs in einer einheitlichen Deutschen Küstenwache. Neben der Zersplitterung liegt eine zweite Schwäche des Systems darin, dass die vielen zivilen Dienste hinsichtlich Personals, seefähiger Schiffe, Hubschraubern, Waffen und Fernmeldemitteln völlig unzureichend sind, andererseits aber die Befugnis zur Intervention haben. In diesem Zusammenhang ist es z.B. unverständlich, dass die Schiffe der Bundespolizei bisher über keine ernst zu nehmenden Waffen verfügen. Demgegenüber verfügt die Marine über die erforderlichen Mittel, hat aber keine Befugnis. Die Verfassung verhindert die Erfüllung wichtiger Aufgaben durch die Streitkräfte, während die Polizei nicht vorbereitet ist – ein beängstigender Zustand. Die zahlreichen und langjährigen Forderungen zur Reform einer Küstenwache u.a. von Fraktionen des Bundestags52, den Landtagen von Schleswig-Holstein53 und Mecklenburg-Vorpommern und von Umweltverbänden54 sind nicht erfüllt. Der Bund lässt keine Anstrengungen zur Zusammenlegung und Stärkung seiner Seedienste erkennen. Der 15. Bundestag lehnte in der vergangenen Legislaturperiode die Küstenwache zuletzt am 20. Oktober 2004 ab, während die Innenminister 50 VerkBl. 2006, Nr. 19 S. 755. 51 Notschlepper Nordsee: 200 to Pfahlzug, 19,5 Kn, 6 m Tiefgang; Ostsee 100 to, 16,5 Kn, dt. Flagge, deutsch und englisch sprechende Besatzung. 52 Zuletzt Antrag der FDP „Nationale Küstenwache schaffen“, BundestagsDrucksache 16/8543 vom 12.03.2008 und Fraktion CDU/CSU „Schaffung einer nationalen Küstenwache“ vom 13.01.2004, BT-Drs. 15/2337. 53 Antrag der Fraktion der CDU im SH Landtag „Einheitliche Küstenwache“, Drs. 15/3175 vom 22.01.2004; zuletzt auch entsprechende Forderungen des Ministerpräsidenten von Schleswig-Holstein vom April 2008. 54 SDN Forderung nach einer „Deutschen Küstenwache“, THB vom 30.10.2003; vgl. a. Forderung der ostfriesischen Bürgermeister, THB vom 29.03.2004.

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der Küstenländer sich am 5. März und am 10. November 2004 mehrheitlich gegen eine Übertragung der Wasserschutzpolizeien an eine Küstenwache aussprachen. Sie forderten den Bund auf, zunächst seine Dienste neu „zu sortieren“55. Der härteste Widerstand gegen eine Übertragung der Wasserschutzaufgaben kommt aus Niedersachsen56, während Schleswig-Holstein und MVP reformbereit sind57, neuerdings sogar unterstützt von der Bundesgewerkschaft der Polizei58, die eine „europataugliche“ Küstenwache befürwortet. Der Koalitionsvertrag der Bundesregierung von 2005 spricht das Thema an: „Die Leistungsfähigkeit des MSZ wird nach drei Jahren evaluiert. Es ist dabei dann auch zu prüfen, ob das bestehende Konzept vorteilhaft ist oder die Einrichtung einer ,Nationalen Küstenwache’ angestrebt werden sollte“. Der Zeitpunkt der Evaluierung ist jetzt erreicht. Statt einer Neuordnung rüsten sich die zersplitterten Bundesdienste unkoordiniert mit neuen Fahrzeugen aus. Die Bundespolizei erhielt kürzlich neue Schiffe und das Bundesamt für Landwirtschaft und Ernährung erhielt vom Haushaltsausschuss 60 Mio. Euro für neue Schiffe für die Fischereiaufsicht59. Der Zoll hat neue 1000-Tonnen-Doppelrumpfschiffe bestellt, die 2008/9 zu liefern sind. Der Haushaltsausschuss des Bundestages hatte in diesem Zusammenhang wenigstens engere Abstimmung und gemeinsame Streifenfahrten von Zoll und Bundespolizei angemahnt. Daraufhin haben die Minister für Finanzen (Zoll) und Inneres (Bundespolizei) die gemeinsame Ausbildung ihrer rund 400 Vollzugsbeamten sowie gemeinsame Streifenfahrten ab 2010 angekündigt.60 Weiterhin wünschenswert wäre ein zentrales Ausbildungs- und Trainingzentrum für Seeleute, Behördenpersonal und Lotsen für maritime Notfallsituationen. Ein Vorschlag des Deutschen Nautischen Vereins vom Herbst 200461 fordert u.a. die Ausarbeitung eines ganzheitlichen Konzepts und Schaffung eines Aus- und Fortbildungsangebots. Schließlich gehören zu einem modernen Vorsorgekonzept auch organisatorische Vorbereitungen, um nach Terroranschlägen, Katastrophen und sonstigen Notlagen den Schadensumfang zu begrenzen und möglichst schnell zum Normalzustand zurückzufinden (disaster mitigating und disaster recovery).

4.4 Argumente für die Deutsche Küstenwache Präsenz und Abschreckung Für alle modernen Küstenstaaten ergibt sich die Forderung nach einer Küstenwache zur permanenten Kontrollpräsenz auf See und in der Luft. Es geht in Deutschland um die rechtliche und organisatorische Zusammenfassung der maritimen Hoheitsdienste von Bund und Küstenländern in einer einheitlichen Deutschen Küstenwache, die räumlich im Küstenmeer, in der Ausschließlichen Wirtschaftszone (AWZ) und bei Bedarf 55 Kieler Nachrichten vom 06.03.2004. 56 Innenminister Schünemann (Niedersachsen) lehnt jede Änderung ab, vgl. THB vom 6.12.2005. 57 vgl. im Einzelnen: Presseinfo des Innenministers von SH vom 05.03.2004 und mdl. Anfrage im NdS Landtag am 11.03.2004. 58 Presseinformation der BGV vom 23.04.2008. 59 THB vom 18.07.2006. 60 Hamburger Abendblatt vom 21./22.04.2007. 61 Hansa 2004, Dezember, S. 7.

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auch außerhalb zuständig ist für die allgemeine und besondere Gefahrenabwehr einschließlich Katastrophenschutz, Terrorbekämpfung, polizeilichen Grenzschutz, illegale Migration, Fischereiaufsicht, Zollkontrolle auf See und Verhinderung bzw. Bekämpfung von Meeresverschmutzungen, Letzteres im Zusammenspiel mit dem Havariekommando. Gegenüber der internationalen Schifffahrt verschafft man sich Respekt, Abschreckung und Vorbeugung am besten mit einer schlagkräftigen professionellen Küstenwache.

Interventionsfähigkeit und schnelle Reaktion Viele dieser Aufgaben beruhen auf den oben genannten völkerrechtlichen Verpflichtungen, für deren Erfüllung die Bundesrepublik einstehen muss. Dazu zählen auch die Aufgaben der Terrorabwehr, die auf See kraft Sachzusammenhangs zu den staatlichen Aufgabenkatalog einer Küstenwache gehören, wenn man sie nicht den Streitkräften übertragen will. Zunächst gilt der Erfahrungssatz, dass Behördenpräsenz die Aufmerksamkeit und die Disziplin auf See hebt, wenn Schiffe unter Beobachtung stehen. Zudem wird häufig unterschätzt, dass ständige Präsenz, lückenlose Überwachung des Seeraums und sofortige Interventionsfähigkeit durch eine Einsatzgruppe im Bedarfsfall62 zu jeder Tageszeit erforderlich sind, um Schiffssicherheit und Unfallmanagement zu gewährleisten. Dabei müssen im Ernstfall (Tankerunfall, Terrorbedrohung oder sonstige Katastrophe) alle Optionen – auch unpopuläre – abrufbar zur Verfügung stehen. Die Maßnahmen der ersten Stunde entscheiden gewöhnlich über Erfolg oder Misserfolg. Entscheidungen müssen mit großer Verantwortung und Erfahrung auf der Grundlage weniger Informationen sofort getroffen werden, um Gefahren für Leben, Umwelt und Gesellschaft abzuwehren oder zu mindern. Die britischen Behörden sprechen von den „golden minutes“. Deshalb ist langjährig gewachsene Autorität und Kompetenz in der Leitungsebene verbunden mit klaren Unterstellungs- und Weisungsrechten erforderlich. In dieser Phase sind politische Einflüsse nicht hilfreich („accident management at sea is for experts, not for politicians“). Es handelt sich um den Kernbereich der Hoheitsdienste: Abschreckung, Repression, Verhinderung, Täterermittlung, Schadensminderung, Schutz der Zivilbevölkerung. In erster Linie sind Führung und Durchsetzung gefordert und nicht Koordination der Zusammenarbeit. Ein zentrales Lagezentrum mit allen Informationen (auch denen der Verkehrszentralen) sowie ein Instrumentarium der Durchsetzung sind unabdingbar.

Einheitliches Erscheinungsbild In der gesamten Welt hat es sich bewährt, wenn hoheitliche Dienste als solche klar erkennbar gegenüber dem fremden Schiff in Erscheinung treten. Das Seerechtübereinkommen fordert in den Artikeln 107, 110 und 224, dass Durchsetzungsbefugnisse nur von deutlich als im Staatsdienst stehenden Kriegs- oder Staatsschiffen ausgeübt werden. Das gilt für die Uniform der Beamten wie für das äußere Bild der Schiffe und Luftfahrzeuge, 62 Interventionsrechte ergeben sich aus dem Völkergewohnheitsrecht und insbes. aus Art. 221 SRÜ, wenn Schäden größeren Umfangs drohen oder eingetreten sind.

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die durch einheitlichen (grauen) Anstrich mit Kanone auf dem Vorschiff dem fremden Seemann die Orientierung erleichtern. Abgesehen davon ist es ein Gebot der internationalen Konkurrenz, der zivilen Schifffahrt mit einem hoheitlichen Dienst auf See gegenüberzutreten („one face to the customer“).

Einheitliche politische Verantwortung und Kooperationsfähigkeit nach außen Hinter einer Küstenwache muss eine klare politische Verantwortung stehen. Unverständlich ist, dass die politische Verantwortung im deutschen System – auf viele Ministerien verteilt – diffus bleibt. Dieser Zustand scheint von den Ministerialverwaltungen gewollt zu sein und missachtet den Grundsatz des Verbots der Mischverwaltung. Ein weiteres Argument für die zentrale Küstenwache ergibt sich daraus, dass man für die laufende Zusammenarbeit mit Nachbarstaaten z.B. in der Ostsee einen Ansprechpartner braucht – oder sollten ausländische Dienste mit 15 deutschen Diensten zusammenarbeiten? Auf eine eventuelle Europäische Küstenwache zu warten, über die viel spekuliert wurde, erübrigt sich, da die EU-Kommission von dieser Idee als „too divisive“ (vorläufig?) Abschied genommen hat63. Sie will stattdessen die maritime Dimension der Sicherheit zukünftig im Zusammenhang mit dem Aufbau einer Europäischen Grenzüberwachung (EUROSUR) langfristig regeln64. Somit sind für Ostsee65, Nordsee und Mittelmeer zunächst regionale Verbünde der Küstenwachen zu erwarten.

Schrittweise Verwirklichung Die Deutsche Küstenwache kann auf dem bereits eingeschlagenen Weg schrittweise verwirklicht werden. Nachdem das Havariekommando in der Zuständigkeit des Bundesverkehrsministers aufgebaut wurde, könnte es Partner oder Bestandteil einer Deutschen Küstenwache sein. Als erster Schritt ist eine Zusammenfassung der maritimen Bundesdienste erforderlich, was keine Grundgesetzänderung, sondern nur die Änderung einiger Bundesgesetze wie z. B. des Seeaufgabengesetzes und die Kabinettsentscheidung über die Ressortzuständigkeit erfordert. Für die Einbindung der Wasserschutzpolizeien bzw. die Übertragung von Länderkompetenzen an eine zentrale Küstenwache wird man um eine Grundgesetzänderung nicht herumkommen, falls ein Staatsvertrag nicht ausreichend wäre. Die zukünftige Rolle der Länder-Wasserschutzpolizeien könnte man sich auch in einer Konzentration auf die Binnengewässer und die Häfen vorstellen, wo die Hafen- und Schiffssicherheit wegen der Terrorbedrohung und aus Umweltgründen sowieso verstärkt wird. Der Bund wäre dann alleine für die Seeseite zuständig. Das Gesamtproblem der maritimen Sicherheit gehört auf die Tagesordnung der Föderalismusdebatte. 63 Lloyds List vom 11.10.2007. 64 EU press releases, Memo/08/86 vom 13. Febr. 2008 “Examining the creation of a European Border Surveillance System (EUROSUR). 65 Kooperation der Küstenwachen der Ostsee als „Baltic Sea Region Border Control Co-operation (BSRBCC)“.

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Das Kostenargument Die Zusammenlegung der Bundesdienste bedeutet zunächst Ersparnis im zweistelligen Millionenbereich durch Synergien und Verzicht auf Doppelstrukturen sowie durch Personaleinsparungen. Der Bundesrechnungshof könnte das Problem quantifizieren. Bei Einbeziehung der Wasserschutzpolizeien käme ein Einsparpotenzial bei den Ländern hinzu. Andererseits verlangt eine richtige Küstenwache nach seegängigen Schiffen und Luftfahrzeugen, nach Waffen und Führungsmitteln – also nach effektiven Vollzugmitteln. Ohne Geld wird es nicht gehen.

Schnittstelle zu den Routineaufgaben und zum Havariekommando In der gesamten Diskussion werden häufig die zahlreichen und wichtigen Routineaufgaben der vorhandenen maritimen Dienste übersehen (vom Tonnenlegen, über die Verkehrskontrolle, die Flaggenstaat- und Hafenstaatkontrollen bis zur Netzkontrolle auf Fischereifahrzeugen), die im Alltagsbetrieb zu erledigen sind und in der Regel in den Häfen stattfinden. Eine neue Deutsche Küstenwache ist so zu strukturieren, dass das vorhandene zivile Fachpersonal und die Ausrüstung für diese Routineaufgaben in gleicher Qualität bei den dafür zuständigen Stellen erhalten bleiben – eine Organisations- und Zentralisierungsaufgabe, die noch nicht genügend durchdacht ist. In diesem Zusammenhang ist auch das Verhältnis der Küstenwache zum Havariekommando zu regeln. Denn der gesamte jetzt beim Havariekommando geordnete Bereich der Schadensbekämpfung (Öl- und Chemieschaden, Brandbekämpfung, Verletztenaufnahme, Notschleppen, Bergen und Retten) muss für das tägliche Geschäft, für kleinere Unfälle und Notlagen weiterhin zur Verfügung stehen. Die vertragliche Zusammenarbeit mit privaten und öffentlichen Partnern (vom Bergeunternehmen über die Chemiefirma bis zum Notfall-Krankenhaus) ist auf kontinuierliche vertrauensvolle Kooperation angelegt, sachgerecht und sollte nicht ohne Not verändert werden. Alle Kräfte müssen sich im Alltagsbetrieb kennen und begegnen, um im Einsatzfall optimal zusammenzuwirken.

Schnittstelle zur Bundeswehr/Marine Soweit im deutschen Küstenvorfeld für eventuelle Terrorangriffe oder andere Extremlagen die Mittel der Küstenwache nicht ausreichen, bedarf es einer verlässlichen und planbaren Rechtsgrundlage für den Einsatz der Bundeswehr (insbesondere Marine und Luftwaffe), denn der Einsatz von Machtmitteln (Waffeneinsatz, maritime Einsatzgruppen, boarding, Aufbringen eines Schiffes, Minensuchen, Massenevakuierung, notfalls Versenken) im deutschen Küstenvorfeld durch die Bundeswehr ist nach gegenwärtiger Rechtslage unzulässig. Desgleichen braucht die Marine dringend klare Rechtsgrundlagen für die Pirateriebekämpfung bei ihren Aufgaben in Übersee. In dieser Frage ergibt sich das Problem aus dem Grundgesetz. Gemäß Art. 87a Abs. 2 GG dürfen die deutschen Streitkräfte außer im Verteidigungsfall nur „eingesetzt“ werden, soweit das Grundgesetz dies zulässt. Einsatz bedeutet in diesem Zusam-

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menhang die Nutzung von militärischen Macht- und Vollzugsmitteln. Die Abschreckung und Verfolgung von Kriminellen sowie Vollzugsmaßnahmen gegen fremde Schiffe sind nach geltendem deutschen Recht zivile Aufgaben der Polizei. Zuständig sind die Polizeidienste des Bundes und der Länder, die allerdings für eine robuste Intervention auf See gegen andere Schiffe nicht ausgerüstet (und in fremden Seegebieten nicht präsent) sind. Das Dilemma besteht also darin, dass die Streitkräfte z.B. am Horn von Afrika in der Lage aber nicht befugt sind, während die Polizei befugt, aber weder präsent noch in der Lage ist66. Nach Völkerrecht „kann“ ein Kriegsschiff außerhalb der 12-Seemeilen-Grenze auf Grundlage des Art. 105 SRÜ gegen Piraten vorgehen, Personen festnehmen und die Strafverfolgung durch die eigenen Behörden einleiten. Für deutsche Kriegsschiffe scheidet diese völkerrechtliche Ermächtigungsgrundlage für Verfolgungsmaßnahmen jedoch aus, da das Grundgesetz Polizeimaßnahmen für Streitkräfte grundsätzlich nicht erlaubt. Allerdings gilt die allgemeine Pflicht zur Hilfeleistung gemäß Art. 98 SRÜ bei Lebensgefahr oder Seenot auch für die Streitkräfte, wo immer sie sich befinden, „soweit der Kapitän ohne ernste Gefährdung des Schiffes [...] dazu imstande ist“. Wenn Seeleute als Opfer eines Überfalls oder eines Seenotfalls in Lebensgefahr schweben, darf bzw. muss ein deutsches Kriegsschiff die erforderliche unmittelbare Hilfe leisten. Die Hilfeleistung gilt den Opfern; sie beschränkt sich auf die Abwehr der unmittelbaren Gefahr und erstreckt sich weder auf Abschreckung noch Verfolgung der Verbrecher, denn dies bleibt grundsätzlich Aufgabe der zivilen Polizei. Der Hinweis, dass die Streitkräfte im Einzelfall Amtshilfe gemäß Art. 35 Abs. 2 GG leisten können, hilft auch nicht weiter. Amtshilfe trifft für Naturkatastrophen und schwere Unglücke zu. Amtshilfe der Bundeswehr ist grundsätzlich möglich, soweit ihre eigenen Aufgaben darunter nicht leiden; es besteht aber kein Anspruch. Außerdem umfasst Amtshilfe keinen Einsatz der militärischen Machtmittel und ist für den Anfordernden (z.B. ein Bundesland) kostenpflichtig. Amtshilfe ist also z.B. zur Piratenbekämpfung ungeeignet. Es mehren sich deshalb Stimmen für eine erweiterte Rechtsgrundlage für die Streitkräfte, z.B. in Form einer Grundgesetzänderung und/oder eines „Seesicherheitsgesetzes“67, um die Streitkräfte in den Stand zu versetzen, zum Schutz der Bevölkerung und des Territoriums, aber auch zum Schutz von Schiffen und Handelsinteressen gegen Piraten und organisierte Seekriminalität handlungsfähig zu sein (und Rechtssicherheit für die eingesetzten Soldaten zu schaffen), wo die Polizeidienste über keine geeigneten Mittel verfügen. Dazu gibt es Vorschläge zur Ergänzung des Art. 35 Abs. 4 GG und/oder des Art. 87a GG68, die der Bundesregierung vorliegen. 66 Vgl. Antwort der Bundesregierung auf eine Kleine Anfrage der FDP „Rechte und Pflichten der Deutschen Marine bei der Bekämpfung der Piraterie“, Drs. 16/9286 vom 23.05.2008. 67 Marine wünscht mehr Spielraum für Kontrollen, vgl. THB vom 20.02.2006; Präsident des ISGH Wolfrum in: Marine Forum 2006, Nr. 4, S. 41; ebenso schon in den „Verteidigungspolitischen Richtlinien“ vom 21.05.2003 (dort Nr. 75). Zuletzt: Dambrowski, Internationale Initiativen im Bereich maritimer Sicherheit und die Rolle der Deutschen Marine, in: Marine Forum, Nr. 10, 2007, S. 5-8 und Schiff & Hafen Nr. 11, 2007, S. 12-15. 68 Vgl. Dambrowski, Fußn. 67.

Jenisch, Sicherheit auf See

Bei Art. 35, der die Amtshilfe regelt, wäre eine Ergänzung dahingehend sinnvoll, den „Einsatz der Streitkräfte mit militärischen Mitteln“ in den Katalog der Amtshilfe aufzunehmen. Der Art. 87a könnte die Einsatzmöglichkeiten der Streitkräfte im Ausland für solche Fälle erlauben, wo andere Bundesbehörden diese Unterstützung benötigen. In beiden Fällen wäre der Bundestag maßgeblich zu beteiligen. Es geht nicht darum, den Streitkräften Aufgaben des polizeilichen Tagesgeschäfts zu übertragen, sondern um die Handlungsfähigkeit des Bundes in Extremsituationen. Allerdings sollte in diesem Fall der Bundeswehr auch umfassende Rechtssicherheit für den Umgang mit Piraten, Terroristen und organisierter Kriminalität bei Auslandseinsätzen gegeben werden. Die Deutsche Küstenwache steht somit vor zwei gleichzeitig zu lösenden Kernfragen, nämlich einerseits der Überwindung der institutionellen Zersplitterung in diverse Bundes- und Länderaufgaben zum allgemeinen Schutz der deutschen Küsten sowie andererseits der Einbindung der Bundeswehr für die Bewältigung extremer Situationen im Kampf gegen Terroristen, Piraten

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und bei Auslandseinsätzen. Der Teufel steckt wie überall im Detail. Es ist nicht überraschend, wenn politische Parteien, Bundesminister, Personalräte und Interessenverbände im Dickicht von Völkerrecht, Grundgesetz und Bund-Länder-Zuständigkeiten in Streit geraten. Immerhin ist mit dem Havariekommando in Cuxhaven ein guter Anfang gemacht. Pragmatische Schritte und administrative Intelligenz sind keine deutsche Spezialität. Sonst wäre die Zusammenfassung der Seedienste des Bundes längst durch einfachen Kabinettsbeschluss Wirklichkeit und Beamte der Bundespolizei würden im Auslandseinsatz der Marine an Bord der Fregatten nach dem Vorbild der USA mitfahren, bei Bedarf hoheitliche Polizeiaufgaben ausüben und ggf. die militärischen Mittel nutzen. Handlungsbedarf ist in jedem Fall gegeben. Bei alledem darf niemand erwarten, dass die neue Küstenwache Schiffsunfälle und Terrorhandlungen 100-prozentig verhindern kann. Ein Restrisiko bleibt immer, aber Prävention und Interventionsfähigkeit müssen glaubhaft verstärkt werden.

Prof. Dr. Uwe Jenisch

Dezember 2005

Polizeiliche (hoheitliche) Aufgaben der Schiffssicherheit (Küstenwache) im Bund Länder Verhältnis innerhalb des Küstenmeeres (12 Sm Zone) BMV (WSV)

Schifffahrtspolizei und Verhütung von (Umwelt) BMV (WSV) Gefahren durch Schiffe

BMI Bundespolizei Grenzschutzaufgaben

BMF BMVg Marine

Zollaufgaben Such- u. Rettungsdienst SAR, Ölüberwachung/Luft,

DGzRS Länder Länder (WSP)

BSU/SeeÄ Havariekdo Bund/Länder

in der AWZ bzw. Festlandsockelzone Schifffahrtspolizei, Gefahrenabwehr, Sicherheit und Ordnung, Katastrophenschutz, Schadstoffbekämpfung BMI Bundespolizei Grenzschutz, Plattform- und Kabelschutz, Strafverfolgung, Piraterieabw. usw. BMF Zollaufgaben BMVg Such- u. Rettungsdienst SAR, Ölüberwachung/Luft, Marine Amtshilfe bei Katastrophen

Amtshilfe bei Katastrophen Such- u. Rettungsdienst SAR DGzRS Fischereiaufsicht BML Allg. Gefahrenabwehr, Gefahrgutüberwachung, BMV (WSV) Vollzugsaufgaben der Schifffahrtspolizei, Katastrophenschutz, Schadstoffbekämpfung (Öl usw.), Verfolgung Straftaten u. OWiG, Hilfe bei der Seeunfallermittlung Seeunfalluntersuchung Bekämpfung komplexer Schadenslage

BSU/SeeÄ Havariekdo Bund/Länder

Such- u. Rettungsdienst SAR Fischereiaufsicht Allg. Gefahrenabwehr

Seeunfalluntersuchung Bekämpfung komplexer Schadenslage

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Rotmann, Polizeidoktrin für UN-Friedenseinsätze

Erste Schritte zu einer Polizeidoktrin für UN-Friedenseinsätze, 2001-2006 Philipp Rotmann* Abstract: As a response to the rapid expansion of the role and numbers of UN police involved in peace operations, the Department of Peacekeeping Operations (DPKO) has started to develop a formal doctrine to guide the work of its police officers in missions around the world. Based on published and unpublished sources as well as a series of interviews with UN officials and external experts, the article surveys the establishment of an institutional infrastructure for doctrine development and the first steps toward a UN police doctrine. For a number of recent processes of doctrine development, it analyses the key contributing factors to their success or failure. Keywords: Vereinte Nationen, Friedenseinsätze, Polizei, Doktrinentwicklung

1. Polizeikräfte rücken ins Zentrum moderner Friedenseinsätze

I

m Schatten der jüngsten Wachstumsphase der UN-Friedenseinsätze vollzieht sich ein umfassender Wandel der Rolle von Polizeikräften in internationalen Friedensmissionen. Allein die Zahlen sind frappierend (vgl. Abb. 1): 1988 waren gerade einmal 35 unbewaffnete „Zivilpolizisten“ als Teil der UN-Mission auf Zypern tätig, 1998 entsandten die Vereinten Nationen immerhin bis zu 3.000 Polizeibeamte in eine Handvoll Friedenseinsätze und heute dienen weltweit mehr als 11.000 UN-Polizisten aus 90 Ländern in 15 Feldmissionen.1 Fast 99 Prozent dieser Personalstärke konzentrieren sich auf acht große Einsätze, die Mehrheit davon auf dem afrikanischen Kontinent.2 Noch bedeutender im Hinblick auf die damit verbundenen Herausforderungen ist die qualitative Komponente dieser Expansion, die sich erst in den letzten fünf bis zehn Jahren vollzogen hat. Im Zuge des Wandels der UN-Friedenseinsätze von der traditionellen Beobachterrolle zur ungleich komplexeren Aufgabe des Aufbaus staatlicher Institutionen gelten Polizeikräfte mittlerweile als entscheidendes Bindeglied zwischen militärischer Stabilisierung und zivilem Staatsaufbau. Dabei werden sie in einer Reihe neuer Aufgaben eingesetzt, von der selbständigen Gewährleistung der öffentlichen Sicherheit im *

1

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Wissenschaftlicher Mitarbeiter, Global Public Policy Institute (GPPi), Berlin. Der vorliegende Artikel basiert auf Teilergebnissen des GPPi-Projektes Learning to Build Peace? UN Peace Operations and Organizational Learning (gefördert von der Deutschen Stiftung Friedensforschung) sowie auf der Abschlussarbeit des Autors im Gemeinsamen Masterstudiengang Internationale Beziehungen der Berliner Universitäten, vgl. Philipp Rotmann, The Evolution of Doctrine and Strategy in United Nations Police Operations, 2001-2006 (Freie Universität Berlin, Humboldt-Universität zu Berlin, Universität Potsdam, 2007). Dank gebührt Thorsten Benner für hilfreiche Verbesserungsvorschläge sowie Sarah Brockmeier für hervorragende Forschungsassistenz. Der Aufsatz wurde referiert (peer-review). Schon vor Beginn der Zypern-Mission 1964 entsandten die Vereinten Nationen kleine Gruppen von Polizisten als Teil der Friedensmissionen im Kongo (1960) und in West-Neuguinea (1962), siehe Duncan Chappell und John Evans, The Role, Preparation and Performance of Civilian Police in United Nations Peacekeeping Operations, Criminal Law Forum 10 (1999): 179. UN DPI, Monthly Summaries of Contributors of Military and Civilian Police Personnel (United Nations Department of Public Information 2008, http:// www.un.org/depts/dpko/dpko/contributors/ [2008-05-29]).

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Rahmen eines Exekutivmandats oder in Amtshilfe für die lokalen Polizeibehörden über die Ausbildung von Polizeibeamten des Einsatzlandes bis zur Entwicklung und Umsetzung institutioneller Reformen für ganze Polizeiapparate. Diese funktionale Differenzierung hat offensichtliche Folgen für den Rekrutierungsbedarf. Über Streifenbeamten hinaus benötigen die Vereinten Nationen mittlerweile eine Vielzahl von Spezialisten, von erfahrenen Ermittlern über Grenzschützer, Drogen- und Forensikexperten bis hin zu Gendarmerie-ähnlichen geschlossenen Polizeieinheiten (formed police units, FPUs), deren Fähigkeiten vom Streifendienst über die Eindämmung gewaltsamer Unruhen bis hin zur Rolle von Sondereinsatzkommandos reichen können.3

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Michael J. Dziedzic, Introduction, in Policing the New World Disorder: Peace Operations and Public Security, hrsg. v. Robert Oakley, Michael J. Dziedzic und Eliot M. Goldberg (Washington, DC: National Defense University, 1998), 12; Thorsten Stodiek, Internationale Polizei: Ein empirisch fundiertes Konzept der zivilen Konfliktbearbeitung (Baden-Baden: Nomos, 2004), 67ff.

Rotmann, Polizeidoktrin für UN-Friedenseinsätze

Diese Vielzahl unterschiedlicher Fähigkeiten und Einsatzanforderungen für immer mehr Missionen in konkrete Operationspläne und letztlich in effektive Friedenssicherung und Friedenskonsolidierung vor Ort zu übersetzen ist die Aufgabe der Hauptabteilungen für Friedenseinsätze (Department of Peacekeeping Operations, DPKO) und Einsatzunterstützung (Department of Field Support, DFS) im UN-Sekretariat. Der Bericht der Brahimi-Kommission 2000 machte deutlich, dass das zentralisierte und krisengetriebene Ad-hoc-Management der Gründerjahre den Herausforderungen der immer anspruchsvolleren und umfangreicheren Mandate des Sicherheitsrats nicht gewachsen ist. Lange spielte die Entwicklung gemeinsamer Einsatzrichtlinien für die zusammengewürfelten Einsatzteams aus Dutzenden von Ländern mit unterschiedlichen Polizeikulturen und Ausbildungsniveaus keine Rolle, doch in den letzten Jahren hat die DPKO-Führung die Notwendigkeit zur Entwicklung einer formellen Einsatzdoktrin für das volle Spektrum moderner UN-Polizeieinsätze als entscheidenden Baustein zur Professionalisierung der Friedensmissionen insgesamt erkannt und erste Schritte in diese Richtung unternommen. Der folgende Abschnitt führt kurz in die Rahmenbedingungen von UN-Polizeieinsätzen, den Begriff der Doktrin sowie die Analyse von Doktrinentwicklungsprozessen ein. Darauf folgt ein Überblick über die ersten Schritte zum Aufbau der institutionellen Grundvoraussetzungen für effektive Doktrinentwicklung (2001-2003) sowie die Formulierung erster Bausteine einer zukünftigen UN-Polizeidoktrin (2004-2006). Ein zusammenfassender Blick auf die wesentlichen Einflussfaktoren sowie eine Einordnung in die Herausforderungen für UN-Friedensmissionen insgesamt schließen den Beitrag ab. Die Analyse basiert auf einer umfangreichen empirischen Datenbasis teilweise unveröffentlichter UN-Dokumente sowie Interviews mit UNMitarbeitern und Experten außerhalb des UN-Systems.

2. Doktrin und Doktrinentwicklung für UN-Polizeieinsätze Außerhalb militärischer Kreise wird das Konzept einer Doktrin selten definiert und kaum einheitlich verwendet. Für den Kontext der UN-Friedenseinsätze gab der Militärberater des Generalsekretärs 2001 eine offizielle Definition heraus. Demnach umfasst eine Doktrin die „grundlegenden Prinzipien, Vorgehensweisen und Abläufe zur Führung der militärischen Komponente von UN-Friedenseinsätzen bei der Umsetzung ihres UN-Mandates“.4 Als der derzeitige Untergeneralsekretär für Friedenseinsätze, Jean-Marie Guéhenno, Ende 2005 seine Initiative zur Doktrinentwicklung vorstellte, formulierte er die Zielsetzung wie folgt: „klar zu definieren und zu kommunizieren […] was UN-Friedenseinsätze bewirken und wie sie arbeiten sollen, […] sowie effektive Leitlinien zur Erreichung dieser Standards zu entwickeln. […] Wir benötigen einheitliche Methoden und Abläufe als Grundlage für unsere Arbeit. Es wird eine leben4

UN DPKO, Note by the Military Advisor, Major General Tim Ford (Australian Army), to Andrew Grene, Policy Analysis Unit, 2001-07-02 (United Nations Department of Peacekeeping Operations, 2001). Alle Übersetzungen: Philipp Rotmann.

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BEITRÄGE AUS SICHERHEITSPOLITIK UND FRIEDENSFORSCHUNG

dige Doktrin entstehen, die sich laufend den Erfahrungen und Rahmenbedingungen [der Einsätze] anpassen wird“.5 Dieser Begriff von Doktrin als Katalog von Richtlinien und standardisierten Verfahren liegt letztlich jeder Bürokratie zugrunde, auch nationalen Polizeibehörden und zivilen Institutionen. Die einzelnen Bestandteile einer Doktrin bilden dabei eine Hierarchie von Vorschriften oder Richtlinien auf unterschiedlichen Abstraktionsebenen, die die normativen Ziele und Prinzipien der Grundsatzdoktrin an der Spitze in die technischen Details der Standardvorgehensweisen (standard operating procedures) an der Basis übersetzen. Auch „technische Details“ können dabei auf einem Gebiet wie der inneren Sicherheit in einer Nachkriegssituation weder unpolitisch noch objektiv richtig sein, sondern reflektieren immer die normativen Prämissen ihrer Grundsatzdoktrin. Im Unterschied zu sehr konkreten Verwaltungs- oder Logistikvorschriften, die versuchen, häufig auftretende Vorgänge exakt zu standardisieren, können die entscheidenden politischen Aufgaben einer Polizeimission nur insoweit spezifiziert werden, dass die Anpassung an die jeweilige Situation im Feld möglich bleibt. Dies erfordert ein besonderes Maß an Kontextverständnis sowohl bei der Formulierung einer solchen Doktrin, wenn die Erfahrungen aus früheren Missionen einfließen, als auch bei der Anwendung durch die Entscheidungsträger vor Ort, wenn die generellen Richtlinien der Doktrin mit situativen Faktoren verknüpft werden sollen. Doktrin ist per definitionem offiziell, d.h. von der Führung der Organisation in Kraft gesetzt. Sie muss jedoch nicht schriftlich verankert sein. Daraus ergibt sich die gebräuchliche Unterscheidung von formeller und informeller Doktrin. So begann die britische Armee erst nach dem Zweiten Weltkrieg, ihre Doktrin zu verschriftlichen – trotzdem gab es schon vorher gemeinsame Prinzipien und Vorgehensweisen, die sich in einer Vielzahl von Dokumenten, von allgemeinen Ausbildungskonzepten und Kriegsplänen bis hin zu einzelnen Depeschen niederschlugen. Auch bei den Vereinten Nationen gibt es „bis heute [2007] kein einziges Dokument mit der Bezeichnung ‚Doktrin für UNFriedenseinsätze’“,6 doch es gibt natürlich missionsspezifische Weisungen und Einsatzpläne, deren Gemeinsamkeiten auf die Herausbildung einer informellen Doktrin schließen lassen. Erst seit 2005 besteht ein Prozess der allmählichen Formalisierung dieser Regelungen, aus dem u. a. im Januar 2008 unter dem Titel „UN Peacekeeping Operations: Principles and Guidelines“ erstmals eine politische Grundsatzdoktrin für Friedenseinsätze hervorging.7

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Jean-Marie Guéhenno, Interoffice Memorandum by Mr Jean-Marie Guéhenno, Under-Secretary-General for Peacekeeping Operations, to all DPKO headquarters and mission staff, dated 30 November 2005 (New York: UN Department of Peacekeeping Operations, 2005), Abs. 11. Salman Ahmed, Paul Keating und Ugo Solinas, Shaping the future of UN peace operations: is there a doctrine in the house?, Cambridge Review of International Affairs 20, 1 (2007): 13. UN DPKO/DFS, United Nations Peacekeeping Operations: Principles and Guidelines (United Nations Department of Peacekeeping Operations and Department of Field Support, 2008).

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Die umfassendsten und aufschlussreichsten Studien über Doktrinentwicklungsprozesse finden sich in der Militärforschung.8 Die meisten dieser Studien haben gemeinsam, dass sie von einem recht einfachen Modell von Doktrinentwicklung als konsekutivem Prozess ausgehen. Im Idealfall wird dieser Prozess von einer Feedback-Schleife ergänzt, so dass neue Erfahrungen im Einsatz immer wieder zur Weiterentwicklung der Doktrin führen. Interne und externe Faktoren können diesen Prozess dabei beeinflussen, d.h. fördern, hemmen oder in bestimmte Bahnen lenken. Der erfolgreiche Abschluss dieses Prozesses hat dabei nur die offizielle Inkraftsetzung einer neuen bzw. geänderten Doktrin zur Folge – damit ist weder eine Aussage über die praktische Umsetzung der Doktrin im Organisationshandeln noch über deren Einfluss auf die letztendlichen Politikergebnisse verbunden. Die Veränderung von Doktrinen ist deshalb nicht einfach mit Organisationslernen gleichzusetzen.9 Effektive Doktrinentwicklung ist jedoch unverzichtbar für eine wissensbasierte, reflexive Organisation wie die UN eine werden möchte und werden muss, um der Komplexität moderner Friedenseinsätze gerecht werden zu können. Um trotz unterschiedlicher individueller Ausbildungsniveaus und kultureller Hintergründe, ständiger Rotation des Personals und minimaler Anreize für einzelne Polizeibeamte zur Bindung an die Institution „UN-Polizei“ ein Mindestmaß an Effektivität und Berechenbarkeit der Polizeimissionen sicherzustellen, ist die Entwicklung und Durchsetzung handlungsleitender Dienstvorschriften und Leitlinien unabdingbar. Ohne einheitliche Richtlinien und Handbücher bleibt es dem Zufall überlassen, ob einzelne Führungspersönlichkeiten der gemeinsamen Arbeit eines zusammengewürfelten Polizeiteams im Feld ein Mindestmaß an Zielorientierung geben.

3. Erste Schritte zum Aufbau der Infrastruktur für Doktrinentwicklung (2001-2003) Die Forderung nach einer professionellen Einsatzdoktrin für UN-Polizeikräfte geht auf die Brahimi-Kommission zurück, die im Auftrag Kofi Annans im August 2000 umfangreiche Vorschläge zur Verbesserung der UN-Friedenseinsätze präsentierte.10 Das Gremium stellte fest, die Aufgaben der UN-Polizeikräfte bedürften „eines besseren Verständnisses und einer Weiterentwicklung“.11 Diese gewundene Formulierung, so ei8

Richard D. Downie, Learning from Conflict: The U.S. Military in Vietnam, El Salvador, and the Drug War (Westport, CT: Greenwood Publishing Group 1998); John A. Nagl, Learning to Eat Soup With a Knife. Counterinsurgency Lessons from Malaya to Vietnam (Chicago, IL: University of Chicago Press, 2005); Thomas Rid, War and Media Operations: The US Military and the Press from Vietnam to Iraq (London: Routledge, 2007). 9 Vgl. Thorsten Benner, Andrea Binder und Philipp Rotmann, Learning to Build Peace? United Nations Peacebuilding and Organizational Learning: Developing a Research Framework (Osnabrück: Deutsche Stiftung Friedensforschung, 2007, http://www.bundesstiftung-friedensforschung.de/pdf-docs/berichtbenner.pdf [2008-01-21]), 17ff. Auch wenn einige Autoren diesen Gedankensprung unkritisch vollziehen, vgl. Nagl, Learning to Eat Soup With a Knife, 8. 10 Winrich Kühne, UN-Friedenseinsätze verbessern: Die Empfehlungen der Brahimi-Kommission, in Praxishandbuch UNO. Die Vereinten Nationen im Lichte globaler Herausforderungen, hrsg. Sabine von Schorlemer (Berlin/Heidelberg: Springer, 2003). 11 Vereinte Nationen, Bericht der Sachverständigengruppe für die Friedensmissionen der Vereinten Nationen (New York: Vereinte Nationen 2000, http:// www.un.org/Depts/german/sr/sr_sonst/a55305.pdf [2008-01-21]), Abs. 40.

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ner der damaligen Mitarbeiter Brahimis, war dem politischen Druck von Staaten geschuldet, die durch die zunehmende Institutionalisierung der Blauhelmeinsätze den schleichenden Verlust staatlicher Souveränität befürchteten.12 Parallel zur Arbeit der Brahimi-Kommission berief UN-Generalsekretär Annan mit dem Franzosen Jean-Marie Guéhenno einen neuen Untergeneralsekretär an die Spitze der Abteilung für Friedenseinsätze. Der Norweger Halvor Hartz übernahm als Polizeiberater die Leitung der Polizeiabteilung, die noch im selben Jahr ein knapp und verständlich formuliertes Handbuch der „Prinzipien und Richtlinien“ für UN-Polizeieinsätze veröffentlichte.13 Das sog. „Blaue Buch“ war das erste Beispiel formeller Doktrin für UN-Polizeieinsätze, blieb jedoch aufgrund seiner inhaltlichen Schwächen weitgehend unbekannt und damit folgenlos.14 Die Auswahl der Themen reflektierte die Einsatzrealität der 1990er Jahre und ließ jede konzeptionelle Auseinandersetzung mit den Herausforderungen des neuen Einsatztyps mit Exekutivbefugnissen vermissen – das entscheidende Thema für den Großteil der 1999/2000 für die Kosovo- und Osttimoreinsätze rekrutierten UN-Polizeibeamten. Der naiv-technokratische Stil bis hin zum 10-Punkte-Plan zur Reform und Restrukturierung einer Polizeibehörde lässt zudem die sensiblen politischen, ökonomischen und psychologischen Aspekte der skizzierten Veränderungen im Kontext einer externen Intervention vollkommen unterreflektiert. Nach dem Erscheinen des Blauen Buches folgten trotz einer Reihe von Ankündigungen keine weiteren offiziellen Bemühungen zur Konkretisierung von Einsatzrichtlinien. Der Grund dafür liegt in der Kombination steigender Einsatzbelastungen durch den Aufbau der großen Missionen mit dem Fehlen einer effektiven „institutionellen Infrastruktur“, d.h. von sonstigen Aufgaben freigestellte, innovative Manager mit einem hinreichend ausgestatteten Stab und effektiver Unterstützung der Organisationsspitze, um einen Doktrinentwicklungsprozess voranzutreiben.15 Zudem litten Kontinuität und Strategiefähigkeit der DPKO-Polizeiabteilung darunter, dass alle 17 Mitarbeiter entweder von ihren Regierungen sekundiert oder ohne Karriereperspektive auf Basis von Kurzzeitverträgen beschäftigt waren – eine Situation, die trotz des Wachstums der Abteilung bis heute andauert. Andere UN-Organisationen, unabhängige Forschungsinstitute und die Regierungen einiger Mitgliedstaaten – darunter sind für den Polizeibereich insbesondere die Vereinigten Staaten und Kanada zu nennen – versuchten dieses Kapazitätsdefizit bei DPKO zu mildern. Die unterschiedlichen Formen der Unterstützung reichten von der Finanzierung von Konferenzen bis zur Entwicklung ganzer Doktrinentwür-

12 Ahmed, Keating und Solinas, Shaping the future of UN peace operations: 18. 13 UN DPKO, United Nations Civilian Police Principles and Guidelines (New York: United Nations Department of Peacekeeping Operations, 2000). 14 Annika S. Hansen, From Congo to Kosovo: Civilian Police in Peace Operations (London: Oxford University Press, 2002), 43-44. 15 Thorsten Benner und Philipp Rotmann, Learning to Learn? UN Peacebuilding and the Challenges of Building a Learning Organization, Journal of Intervention and Statebuilding 2, 1 (2008).

Rotmann, Polizeidoktrin für UN-Friedenseinsätze

fe.16 Diese Beiträge waren unverzichtbar für eine Reihe von Entwicklungsprozessen in den letzten Jahren, doch sie bleiben der inneren Dynamik der Prioritäten des Sekretariats und der einflussreichen Mitgliedstaaten unterworfen. Abb. 2 zeigt alle Doktrinentwicklungsprozesse zwischen 2001 und 2006; die folgende Analyse muss sich auf die interessantesten Beispiele beschränken. Bis 2003 waren trotz der Aufforderung der Brahimi-Kommission keine Anstrengungen zur Entwicklung einer Polizeidoktrin festzustellen. Missionsspezifische Dokumente legen allerdings nahe, dass in den Einsätzen vor Ort in diesem Zeitraum durchaus taktische und operative Innovationen entwickelt wurden. Diese neuen Konzepte, wie z.B. die individuell für den Kosovo gefundene Lösung zur Abgrenzung der Kommandostrukturen zwischen der UN-Polizei und der NATO-Sicherheitstruppe, blieben meist auf ihren Ausgangspunkt beschränkt bzw. wurden nur entlang persönlicher Kontaktnetzwerke weitergegeben.17 Obgleich wichtig für die Arbeit der jeweiligen Mission vor Ort, haben diese Neuerungen bislang keinen offiziellen Status erlangt. Parallel dazu bemühten sich Annan und Guéhenno erfolgreich um zusätzliche Mittel zur Einrichtung eines ersten Grundsatzund Planungsreferates in der Polizeiabteilung. Die zunächst acht Planstellen der neuen Einheit wurden der „Entwicklung von Richtlinien für die Abteilung sowie für […] Feldmissionen“ 16 Harry Broer und Michael Emery, Civilian Police in U.N. Peacekeeping Operations, in Policing the New World Disorder: Peace Operations and Public Security, hrsg. v. Robert Oakley, Michael J. Dziedzic und Eliot M. Goldberg (Washington, DC: National Defense University, 1998), 389; David M. Malone und Heiko Nitzschke, Denkfabriken: Freunde und Kritiker. Politische Beratung für die Vereinten Nationen, E+Z Entwicklung und Zusammenarbeit 2004, 1 (2004); Nina H. Serafino, Policing in Peacekeeping and Related Stability Operations: Problems and Proposed Solutions (Washington, DC: Congressional Research Service, 2004), 11. 17 Till Blume, Analyzing Organizational Change and Adaptation of Civilian Police Components in UN Peace Operations (Universität Konstanz, 2004, http:// www.ub.uni-konstanz.de/kops/volltexte/2006/1772/ [2006-08-01]), 97.

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gewidmet.18 In der Praxis waren jedoch ein Großteil der Stellen zunächst vakant. Zudem sah das Budget keine Stelle für einen Referatsleiter vor, alle Mitarbeiter blieben direkt dem Polizeiberater unterstellt. Diese Position war jedoch seit Hartz’ Ablösung Mitte 2001 ebenfalls unbesetzt, da die UN keinen qualifizierten und für alle Staaten akzeptablen Kandidaten fanden. Dadurch verzögerte sich wiederum die Rekrutierung neuer Mitarbeiter für die Einheit – und wenn doch einmal eine neue Stelle besetzt wurde, musste der Kandidat das umständliche Personalsystem der UN durchlaufen, was zwischen neun Monaten und über einem Jahr dauern konnte.19 Zuletzt machte es der enorme Rückstand in der Rekrutierung von Polizeibeamten für die laufenden Einsätze erforderlich, dass die wenigen neuen Mitarbeiter zunächst mit Unterstützungsaufgaben betraut wurden, statt sich ihren eigentlichen konzeptionellen Aufgaben zu widmen. Trotz seiner formalen Zuständigkeit für Richtlinienentwicklung war das neue Referat praktisch fast ausschließlich mit der Planung einzelner Einsätze statt mit Doktrinentwicklung beschäftigt.20

4. Die Anfänge einer UN-Polizeidoktrin (2004-2006) Anfang 2003 wurde schließlich eine neue Polizeiberaterin ernannt, während der Personalbedarf der Einsätze im September mit nur 4.435 Polizisten einen Tiefpunkt erreichte. Dies erlaub18 UN Secretary-General, Budget for the support account for peacekeeping operations for the period from 1 July 2001 to 30 June 2002, A/55/862 (United Nations, 2001), Abs. 40. 19 William J. Durch et al., The Brahimi Report and the Future of U.N. Peace Operations (Washington, DC: The Henry L. Stimson Center, 2003), 83. 20 Durch et al., The Brahimi Report and the Future of U.N. Peace Operations, 52; UN Secretary-General, Report of the Office of Internal Oversight Services on the evaluation of the impact of the recent restructuring of the Department of Peacekeeping Operations, A/58/746 (United Nations, 2004), Abs. 26.

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te den UN, die (extrem niedrigen) Auswahlstandards für die von den Mitgliedstaaten nominierten UN-Polizisten zumindest leicht zu verschärfen und strengere Auswahlkriterien und Trainingsrichtlinien in Kraft zu setzen – auch wenn die zunächst sehr weitreichenden Vorschläge der Polizeiabteilung durch den Widerstand einiger Entsendeländer schnell verwässert wurden. Die neuen Kriterien umfassen nun auch grundlegende PC- und polizeiliche Fachkenntnisse und werden seitdem erstmals individuell per Telefoninterview geprüft, bleiben jedoch weiterhin deutlich hinter dem Bedarf für die umfangreichen Polizeireformmandate der Gegenwart zurück.21 Der Rückgang des Polizeibedarfs im Feld führte auch zu einer Entlastung der Polizeiabteilung selbst. Diese nutzte die Atempause zum einen zur Teilstandardisierung von Verwaltungsvorschriften und Einsatzgrundlagen für UN-Polizeikräfte im Allgemeinen sowie geschlossene Polizeieinheiten (FPUs) im Besonderen, die ab Ende 2003 in der UN-Mission in Liberia (UNMIL) erstmals außerhalb der beiden Übergangsverwaltungen in Kosovo und Osttimor Dienst taten. Dafür entwickelte die Polizeiabteilung in New York zusammen mit dem UNMILPolizeichef Mark Kroeker erstmals ein konkretes und praxisnahes Einsatzkonzept für geschlossene Einheiten. Dieses Konzept wurde zur Grundlage für alle weiteren FPU-Einsatzpläne sowie die im November 2006 verabschiedete Grundsatzdoktrin für geschlossene Einheiten. Ebenfalls aus den Einsatzerfordernissen im Feld, diesmal in Haiti, ergriff die Militärabteilung Ende 2004 die Initiative zur Entwicklung einer Teildoktrin zur taktischen Zusammenarbeit zwischen UN-Truppen und geschlossenen Polizeieinheiten, die allerdings nicht in gleicher Weise von der Initiative und Unterstützung hochrangiger Manager profitieren konnte sowie in eine Reihe bürokratischer Auseinandersetzungen verstrickt wurde. Der erste Entwurf entstand im Dezember 2004 im Planungsreferat des DPKO-Militärstabes in Zusammenarbeit mit der UN-Stabilisierungsmission in Haiti (MINUSTAH), deren Polizeiführung seitdem mindestens zwei weitere Entwürfe vorlegte. Trotz einer zunehmenden Zahl von Gewalttaten gegen UN-Polizeikräfte, wiederholter Beschwerden der MINUSTAHPolizeiführung gegenüber DPKO in New York und einer Serie von Feldbesuchen der DPKO-Führung und des Sicherheitsrats im April 2005 kam es bis 2007 weder zu einer offiziellen Regelung für Haiti noch zur Inkraftsetzung einer allgemeingültigen Doktrin für alle Missionen. Das Kernproblem – unter welchen Umständen der militärischen bzw. der polizeilichen Befehlskette das Kommando über sämtliche an einem Einsatz beteiligte Einheiten zufällt – wurde in einer Reihe von Entwürfen seit Ende 2005 als „ungelöst“ geführt. Erst im Februar 2008 fiel 21 UN Secretary-General, Budget for the support account for peacekeeping operations for the period from 1 July 2002 to 30 June 2003, A/56/885 (United Nations, 2002), 29; UN Secretary-General, Budget for the support account for peacekeeping operations for the period from 1 July 2003 to 30 June 2004, A/57/732 (United Nations, 2003), 23; Serafino, Policing in Peacekeeping and Related Stability Operations: Problems and Proposed Solutions, 16. Die zuvor gültigen Auswahlkriterien sahen nur Fahr- und Sprachprüfungen (Englisch/ Französisch) sowie ggf. den Nachweis grundlegender Fähigkeiten im Umgang mit der Schusswaffe vor, siehe UN DPKO, Selection Standards and Training Guidelines for UNCIVPOL (Draft) (New York: United Nations Department of Peacekeeping Operations, 1997).

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eine Grundsatzentscheidung, deren praktische Umsetzbarkeit in der Polizeiabteilung als fragwürdig gilt.22 Während diese beiden Doktrinentwicklungsprozesse aus dem Feld angestoßen wurden, sind im gleichen Zeitraum zwei andere Entwicklungen zu beobachten, die direkt von New York ausgingen. Im März 2004 leitete die Polizeiabteilung mit einer Konferenz an der International Peace Academy die Erarbeitung einer Richtlinie für Community Policing als Leitbild für die Ausbildung lokaler Polizeikräfte ein. Dabei handelt es sich um ein unscharf definiertes, im Deutschen meist als „gemeindebezogene Polizeiarbeit“ oder „bürgernahe Polizeiarbeit“ übersetztes Konzept der angelsächsischen Polizeidebatte. Dabei geht es Wesentlichen darum, durch enge Zusammenarbeit mit der lokalen Bevölkerung die Akzeptanz und Effektivität von Polizeiarbeit zu steigern.23 Ein externer Experte wurde mit der Erstellung eines Entwurfs beauftragt, der bei der Polizeiabteilung seit Mai 2005 vorliegt. Damit stagnierte die Entwicklung, zunächst aufgrund zunehmender operativer Herausforderungen durch neue Einsätze und dem wachsenden Bedarf an Polizeikontingenten. Es bestehen jedoch auch grundlegende Auffassungsunterschiede innerhalb der Polizeiabteilung, inwieweit das Konzept in Friedenseinsätzen sinnvoll anzuwenden ist. Die politischen Sensibilitäten aufgrund der angelsächsischen Herkunft des Konzepts, mit denen die OSZE bei der Entwicklung ihrer Community-Policing-Standards zu kämpfen hat, belasten die Debatte zusätzlich. Ein erfolgreiches Gegenbeispiel zu diesem verschleppten und umstrittenen Verfahren ist die Einrichtung der Standing Police Capacity (SPC), einer weltweit kurzfristig verlegbaren Einheit erfahrener Spezialisten zum Aufbau neuer oder zur Verstärkung bestehender Polizeimissionen. Als sich verschiedene Formen von Bereitschafts- und Reservepools aufgrund mangelnder Beteiligung der Mitgliedstaaten als unzureichend erwiesen, entwickelte die DPKO-Führung 2004 die Idee einer kleinen stehenden Polizeieinheit unter direktem UN-Befehl. Mithilfe traditioneller Unterstützer unter den Mitgliedstaaten wie Kanada, Australien und den skandinavischen Ländern führten Mitarbeiter Guéhennos und die Polizeiabteilung eine kluge Kampagne, um trotz der hergebrachten Skepsis vieler Staaten gegenüber jeglicher Art von Exekutivkräften unter UN-Kommando ein Mandat der Generalversammlung sowie die nötigen Haushaltsmittel zu bekommen. Mark Kroeker, inzwischen als Leiter der Polizeiabteilung in New York tätig, entwickelte die Grundsatzdoktrin für die SPC in enger Partnerschaft mit allen interessierten Mitgliedstaaten. Dies trug wesentlich zum Erfolg der Initiative bei, die in Folge des Weltgipfels vom September 2005 mit einer Anfangsstärke von 25 Personen genehmigt wurde. Eine bittere Auseinandersetzung zwischen Deutschland und Italien um die Ansiedlung der Einheit – ein Kollateralschaden der Auseinandersetzungen um einen ständigen Sitz im Sicherheitsrat – verzögerte die Bewilligung der Haushaltsmittel um ca. sechs Monate. Der Streit hatte jedoch keine Folgen für die inhaltliche Ausgestaltung der SPC. 22 UN DPKO/DFS, Authority, Command and Control in United Nations Peacekeeping Operations (UN Department of Peacekeeping Operations and Department of Field Support, 2008), Abschnitt E.8.3. 23 Norbert Pütter, Community Policing: Alternative zu herkömmlicher Polizeiarbeit?, Bürgerrechte & Polizei-CILIP 64, 3 (1999): 6.

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Die deutlichen Fortschritte im Laufe des Jahres 2006 – der Abschluss der FPU-Grundsatzdoktrin, die Einrichtung der Standing Police Capacity sowie die Formulierung und Verabschiedung erster Grundsätze für die institutionelle Reform von Polizeibehörden – sind im Wesentlichen der effektiven institutionellen Infrastruktur geschuldet, die im November mit der Rekrutierung eines Leiters für das Grundsatzreferat der Polizeiabteilung erstmals vollständig handlungsfähig wurde. Das Zusammenwirken zwischen dem führungsstarken und politisch geschickten Polizeiberater Mark Kroeker, einem kleinen Planungsstab sowie der politischen Protektion durch Untergeneralsekretär Guéhenno und der organisatorischen Unterstützung durch die zentralen Doktrinentwicklungsstrukturen der Peacekeeping Best Practices Section ermöglichte erst die effektive Formulierung von Entwürfen und den Aufbau von politischen Koalitionen innerhalb des Sekretariats und mit den Mitgliedstaaten. Die Unterstützung der DPKO-Führung stand mindestens seit Beginn von Guéhennos Reforminitiative 2005 zur Verfügung, doch innerhalb der Polizeiabteilung fand zahlreichen Aussagen zufolge erst in Kroekers Amtszeit eine Revitalisierung statt. Dazu gehörten organisatorische Veränderungen wie die Rekrutierung kompetenter Spezialisten auch ohne operative Polizeierfahrung für das (umbenannte) Strategie- und Planungsreferat, die institutionelle Einbindung externer Experten über einzelne Beraterverträge hinaus in Doctrine Development Groups, die Einrichtung eines Beirats erfahrender Persönlichkeiten als Instrument zur Beratung und politischen Unterstützung der Polizeiabteilung (International Policing Advisory Council) sowie die Nutzung von Richtlinien von Partnerorganisationen wie der OSZE. Die Wirkung dieser Maßnahmen wird sich erst mittelfristig zeigen, doch die Schlagkraft der Polizeiabteilung erhöhte sich bereits erheblich – auch wenn sie derzeit wieder von den enormen personellen Anforderungen der Missionen in Darfur, im Tschad und möglicherweise in Somalia überwältigt zu werden droht.

5. Zusammenfassung und Ausblick Eine Doktrin im Sinne eines Kanons formal niedergelegter Dienstvorschriften und Richtlinien ist unverzichtbar zur Professionalisierung von UN-Polizeimissionen und Friedenseinsätzen insgesamt. Die institutionellen Voraussetzungen für die Entwicklung einer solchen Doktrin, die alle wesentlichen Aufgabenfelder internationaler Polizeihilfe im Rahmen von UN-Friedensmissionen abdecken soll, wurden in den vergangenen Jahren weitgehend gelegt. Zwischen 2000 und 2002 entstand in einem mühsamen Prozess die Grundausstattung einer arbeitsfähigen Planungszelle in der Polizeiabteilung, die jedoch führerlos und von den sprunghaft gestiegenen Einsatzanforderungen überwältigt dahintrieb. In den nächsten beiden Jahren, mit stabilen Strukturen, deutlich reduzierter Einsatzlast und unter neuer Führung, legte die Abteilung mit der Standardisierung von Verwaltungsrichtlinien und der Aufnahme teilweise aus dem Feld stammender Anstöße die Grundlagen für den Beginn formaler Doktrinentwicklung ab 2005. Erst die Weiterentwicklung der institutionellen Infrastruktur in Verbindung mit dem Beginn der DPKO-weiten Doktrinentwicklungsinitiative sowie die nachdrückliche Führung durch den neuen UN-

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Polizeiberater Kroeker ermöglichten es der Abteilung, auch in einer rapiden Wachstumsphase der Polizeieinsätze noch deutliche und teilweise schnelle Fortschritte in der Formulierung einiger formaler Doktrinen zu erreichen. Anhand der drei bis Ende 2006 verabschiedeten Grundsatzdoktrinen (für geschlossene Polizeieinheiten, institutionelle Reformen lokaler Polizeibehörden sowie für die Standing Police Capacity) bleibt zu sehen, wie die Implementierung dieser formalen Richtlinien in der weltweit verstreuten UN-Polizeiorganisation verläuft. Die institutionelle Infrastruktur für die Doktrinentwicklung kann erst seit der vollen Arbeitsfähigkeit des Grundsatzreferats in der Polizeiabteilung als vorerst abgeschlossen gelten, dessen erster (!) Leiter im November 2006 seinen Dienst antrat. Kroeker verließ die UN im April 2007, und der Generalsekretär ernannte binnen weniger Monate den Australier Andrew Hughes zum neuen Polizeiberater. Im März 2008 leitete Hughes einen Expertenbesuch bei der UN-Mission in TimorLeste (UNMIT). Sein Bericht an den Sicherheitsrat nennt alle wesentlichen Probleme von UN-Polizeieinsätzen in Timor-Leste und anderswo und entwickelt 58 detaillierte Empfehlungen für die Vereinten Nationen, Mitgliedstaaten und lokale Kräfte in Einsatzländern. Das Dokument ist ein deutliches Zeichen, dass von Hughes weitere Impulse zur Professionalisierung der UN-Polizeieinsätze zu erwarten sind.24 Nimmt man das Ziel eines vollständigen Regelwerks für alle wesentlichen Aspekte von UN-Polizeieinsätzen ernst, müssten Anzahl und Umfang der Produkte in den kommenden Jahren deutlich steigen. Dies wird u. a. dadurch erschwert, dass das Referat weiterhin für die laufende Einsatzplanung der Polizeimissionen verantwortlich und dafür (mit derzeit vier Planstellen zur Einsatzplanung und einer Planstelle zur Doktrinentwicklung) völlig unterbesetzt ist. Die Peacekeeping Best Practices Section (PBPS), das Doktrinentwicklungszentrum für DPKO als Ganzes, ist dagegen als Teil der neuen Grundsatzabteilung (Policy, Evaluation and Training Division) weitgehend unabhängig vom Tagesgeschäft. Im Zuge des jüngsten Umbaus der Sekretariatsbürokratie für Friedenseinsätze durch den neuen Generalsekretär Ban Ki-Moon wurden zwar einige zusätzliche Polizeistellen geschaffen, die jedoch zunächst das um ca. 60 Prozent gewachsene Tagesgeschäft bewältigen sollen.25 Es bleibt zu hoffen, dass die Mitgliedstaaten die im Haushaltsentwurf 2008/09 beantragten Freiräume zur Doktrinentwicklung schaffen werden. Angesichts der vielfältigen Anforderungen durch die neuen Mandate für Darfur, Tschad und möglicherweise Somalia mag man bezweifeln, ob DPKO tatsächlich in der Lage sein wird, die nötigen Ressourcen zur Doktrinentwicklung sowie zum Aufbau effektiver Trainings- und Evaluierungsbemühungen bereitzustellen, um die neuen Direktiven zu implementieren und eine wirksame Feedbackschleife zur kontinuierlichen Reflexion der Erfahrungen im Feld zu schaffen. Die dazu notwendigen Strukturen und Prozesse stecken noch in den Kinderschuhen. DPKO bietet neuen Missionsteilnehmern bislang nur knappe 24 UN Secretary-General, Report of the expert mission to Timor-Leste on policing, 17 to 27 March 2008, S/2008/329 (annex) (United Nations, 2008). 25 Thorsten Benner und Philipp Rotmann, Operation Blauhelmreform: Ban KiMoons umstrittener Umbau der Hauptabteilung Friedenssicherungseinsätze, Vereinte Nationen 55, 5 (2007): 182.

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Orientierungskurse, während die meisten Mitgliedstaaten für ihre Polizeibeamten überhaupt kein einsatzspezifisches Training durchführen. Dies ist ein Feld, auf dem die Mitgliedstaaten im eigenen Interesse bereit sein sollten, sowohl selbst in den Ausbau regionaler Ausbildungszentren wie dem Kofi Annan International Peacekeeping Training Centre (KAIPTC) in Ghana zu investieren als auch dem UN-Sekretariat deutlich stärkere finanzielle Anreize zur Entwicklung einer effektiven Ausbildungspartnerschaft mit den Entsendeländern zu bieten. Mit einer besseren Ressourcenausstattung könnte DPKO die Entwicklung von Ausbildungsstandards beschleunigen, am besten in Zusammenarbeit mit den anderen Akteuren internationaler Polizeieinsätze (EU und OSZE). Bis es so weit ist, sollten europäische Länder in größerem Umfang als bisher voll finanzierte Plätze für Teilnehmer aus Entwicklungsländern in den Kursen der Europäischen Polizeiakademie (CEPOL) oder in nationalen Ausbildungseinrichtungen anbieten. Dabei gilt es zu bedenken, dass auch zielführende, effektiv implementierte Richtlinien samt wirksamer Trainings- und Evaluierungsmechanismen keine Allheilmittel für die strukturellen Schwächen der UN-Friedenseinsätze sein können. Wenn nicht parallel auch die Fragen der Personalstruktur, Rekrutierungsmechanismen und Einsatzdauer in Angriff genommen werden, besteht die Gefahr, dass alle Professionalisierungsbemühungen umsonst bleiben.

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NEUERSCHEINUNGEN Barbara Kauffmann 1. Völkerrecht/ Vereinte Nationen Fürst, Heiko: Europäische Außenpolitik zwischen Nation und Union. Die Konstruktion des polnischen, rumänischen und ungarischen Diskurses zur GASP. Baden-Baden (Nomos) 2008. Verlin Laatikainen, Katie/ Smith, Karen E. (Hrsg.): The European Union at the United Nations. Intersecting Multilateralisms. Basingstoke (Palgrave Macmillan) 2007.

2. Abrüstung/ Rüstungskontrolle/ Militär/ Verteidigung Carreiras, Helena/ Kümmel, Gerhard (Hrsg.): Women in the Military and in Armed Conflict. Wiesbaden (Verlag für Sozialwissenschaften) 2008. Jan Helmig (et. al.) (Hrsg.): Die Transformation der Streitkräfte im 21. Jahrhundert. Militärische und politische Dimensionen der aktuellen „Revolution in Military Affairs“. Frankfurt am Main (Campus Verlag) 2007.

The International Institute for Strategic Studies (IISS): The Military Balance 2008. London (Routledge) 2008. Schörnig, Niklas: Theoretisch gut gerüstet? Die amerikanische Rüstungsindustriepolitik der 1990er Jahre aus IB-Perspektive, Baden-Baden (Nomos) 2007. Detlef Bald / Hans-Günter Fröhling / Jürgen Groß / Claus Frhr. von Rosen (Hrsg.), Zurückgestutzt, sinnentleert, unverstanden: Die Innere Führung der Bundeswehr, Baden-Baden (Nomos) 2008.

3. Nationalismus/ethnische Konflikte Brumlik, Micha: Kritik des Zionismus. Hamburg (Europäische Verlags-Anstalt) 2007. Johannsen, Margret: Krieg und Frieden am Beispiel des Nahost-Konflikts. Hamburg (Institut für Lernsysteme) 2007. Udo Steinbach (Hrsg.): Der Kaukasus. Geschichte – Kultur – Politik. München (Beck) 2008.

4. Europa/ EU/ Osterweiterung

begrenzter Staatlichkeit. Baden-Baden (Nomos) 2007.

Kaim, Markus: Die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik. Präferenzbildungs- und Aushandlungsprozesse in der Europäischen Union (1990 - 2005). Baden-Baden (Nomos) 2007.

Hans J. Giessmann (Hrsg.) Security Handbook 2008. Emerging Powers in East Asia: China, Russia and India, Baden-Baden (Nomos 2008).

Kaufmann, Sylvia-Yvonne/ Wolfram, Jens: Die EU und ihre Verfassung. Linke Irrtümer und populäre Missverständnisse. Hamburg (Merus-Verlag) 2007.

6. Sonstiges

Österreichisches Studienzentrum für Frieden und Konfliktlösung (Hrsg.): Europäische Friedenspolitik. Inhalte, Differenzen, Methoden und Chancen. Wien (Lit) 2008.

5. Außen- und Sicherheitspolitik allgemein Jopp, Mathias et. al. (Hrsg.): Kollektive Außenpolitik. Die Europäische Union als internationaler Akteur. Baden-Baden (Nomos) 2008. Risse, Thomas/ Lehmkuhl, Ursula (Hrsg.): Regieren ohne Staat? Governance in Räumen

Bahr, Egon (Hrsg.): Weltgesellschaft. Ein Projekt von links! Berlin (Vorwärts-Buch) 2008. Heidelberg Institute for International Conflict Research at the Department of Political Science (Hrsg.): Conflict Barometer 2007. Crisis, Wars, Coups d’état, Negotiations, Mediations, Peace Settlements. Heidelberg (Universität Heidelberg) 2007. Reemtsma, Jan Philipp: Vertrauen und Gewalt. Versuch über eine besondere Konstellation der Moderne. Hamburg (Hamburger Edition) 2008. Roy, Olivier: Der falsche Krieg. Islamisten, Terroristen und die Irrtümer des Westens. München (Siedler) 2008.

I_Y^[h^[_jifeb_j_a_cI”ZaWkaWiki Pm_iY^[dXWbWdY_d]":[ceahWj_i_[hkd]kdZp][hb_Y^[hH[]_c[X_bZkd] Led
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A N N O TAT I O N

Heike Abel/Sven Bernhard Gareis (Hrsg.)/ Nina Leonhard/Christophe Pajon, Vereint marschieren – Marcher Uni. Die deutschfranzösische Streitkräftekooperation als Paradigma europäischer Streitkräfte? Wiesbaden (VS Verlag für Sozialwissenschaften) 2008. Kann eine deutsch-französische Streitkräftekooperation als Beispiel für Europas Verteidigungspolitik dienen? Diese Frage versuchen die Autoren Nina Leonhard, Sven Bernhard Gareis, Heike Abel und Christophe Pajon zu beantworten. Das vorliegende Werk ist eine Zusammenstellung von Beiträgen aus einem deutsch-französischen Forschungsprojekt, das vom Sozialwissenschaftlichen Institut der Bundeswehr (SOWI) in Strausberg und dem Centre d’études en sciences sociales de la défense (C2SD) in Paris eingeleitet wurde. Leonhard, Gareis, Pajon und Abel analysieren in ihren Beiträgen die Probleme und Chancen einer deutsch-französischen Militärzusammenarbeit, erfassen dabei das politische und historische Potenzial sowie die differierenden Strukturen und organisatorischen Prozesse. Die Autoren gehen auf die politischen Motive der beteiligten Akteure ein, verdeutlichen aber auch speziell die Identifikationsbildung des einzelnen Soldaten. Der Leser erfährt zu Beginn des Buchs in Gareis Kapitel, dass der Grundstein der militärischen Kooperation zwischen Frankreich und Deutschland die politische Annäherung beider Staaten nach dem Zweiten Weltkrieg war, die schließlich zur Gestaltung der Europäischen Union führte. Frankreich erhoff-

te sich durch die starke Kooperation mit Deutschland und das Vorantreiben einer europäischen Integration der Nationen, den nationalen Machteinfluss zu sichern und ein ökonomisch und militärisch erstarkendes Deutschland auszubalancieren. Für Deutschland hingegen war die Zusammenarbeit mit dem einstigen Feind die Chance, nach dem Zweiten Weltkrieg wieder auf gleicher Augenhöhe mit den anderen Staaten zu agieren, sich in die internationale Gemeinschaft zu integrieren und damit einen politischen Machtzuwachs zu erlangen. Aus diesem historischen Grundkontext entwickelte sich eine starke Zusammenarbeit beider Nationen, die ein Abgleichen der nationalen Interessen sicherte, um gemeinsam die Integration der europäischen Staatenlandschaft voranzutreiben und die ökonomische und politische Macht der Europäischen Union auszubauen. Im zweiten und dritten Abschnitt des Buchs diskutieren Gareis und Pajon die kulturellen und sozialen Aspekte, die in den Kooperationsanstrengungen berücksichtigt werden müssen. Dem Leser werden detailliert und nachvollziehbar die schwierigen Schritte einer multinationalen Annäherung vermittelt, die oftmals noch durch die Rückbesinnung auf eigene nationale Interessen torpediert wird. Es wird in diesem Zusammenhang ein strukturierter Einblick in die politische Kooperation der beiden Länder ermöglicht, wie beispielsweise die regelmäßigen informellen Treffen der höchsten Regierungsebenen und die halbjährlichen Beratungen der deutschfranzösischen Ministerräte.

In den beiden weiteren Kapiteln von Heike Abel erfährt der Leser, wie die Möglichkeiten und Grenzen einer militärischen Kooperation und damit einer europäischen Streitmacht in Europa aussehen. Ziel des Buchs ist es, durch die gewonnenen Erkenntnisse politische, organisatorische und soziale Mechanismen der militärischen Zusammenarbeit sichtbar zu machen. Allen Autoren gelingt es, in einer anschaulichen Sprache die nationalen Schwächen und Stärken zu erläutern und die zu erwartenden Probleme und Chancen einer multinationalen europäischen Streitkräftekooperation zu identifizieren. Durch die Beschreibung der deutsch-französischen Zusammenarbeit wird verdeutlicht, dass eine Militärkooperation der beiden Nationen ein Prüfstein für die militärische Zusammenarbeit in Europa sein kann. Sollten Frankreich und Deutschland organisatorisch und kulturell keine militärischen Kooperationen realisieren können, so das Fazit der Autoren, dann stünden einer gemeinsamen europäischen Verteidigungsgemeinschaft, mit einer Vielzahl zu integrierender Nationen, schwere Aufgaben bevor. Im letzten Kapitel von Nina Leonhard wird abschließend darauf hingewiesen, dass die Analysen der deutschfranzösischen Kooperationen, Probleme und Lösungsmodelle identifizieren, die einer europaweiten militärischen Zusammenarbeit in der Zukunft hilfreich sein können. Alexander Frechen

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BESPRECHUNGEN Jean-Daniel Strub, Stefan Grotefeld (Hrsg.), Der gerechte Friede zwischen Pazifismus und gerechtem Krieg. Paradigmen der Friedensethik im Diskurs, Stuttgart (Verlag Kohlhammer) 2007. Etwa 1500 Jahre lang war der gerechte Krieg, den Augustinus (354–430) in die christliche Theologie eingeführt hat, das Paradigma großkirchlicher Friedensethik. In eine Krise geriet es angesichts des alles vernichtenden, und daher nicht mehr führbaren Nuklearkrieges. Nach dem Ende des Kalten Krieges droht nicht mehr jede Anwendung militärischer Gewalt in einen Atomkrieg zu eskalieren. Dennoch sind die Großkirchen nicht zum Paradigma des gerechten Krieges zurückgekehrt, auch haben sie nicht das des Pazifismus adaptiert, sondern haben in ihren neuesten Dokumenten das des gerechten Friedens eingeführt. Der vorliegende Band wurde publiziert, nachdem sich die katholische Kirche und kurz bevor sich die evangelische Kirche auf dieses Paradigma festgelegt hatten. Insofern spiegelt der Band eine Phase der Elaboration und Rezeption dieses neuen Paradigmas. Was leistet das neue Paradigma gegenüber den traditionellen? In welcher Weise löst es seinen Anspruch ein, Sicherheits- und Gerechtigkeitsfragen in einem friedensethischen Ansatz zu synthetisieren? In welcher Weise taugt das neue Paradigma als Handlungsperspektive von Politik? Das sind die drei Leitfragen, denen die Herausgeber jeweils ein Hauptkapitel zugeordnet haben. In diesen werden verschiedene Fragestellung nach dem Muster von Hauptreferat und Erwiderung bearbeitet, womit das Muster der Studientagung beibehalten wurde, aus dem die Publikation hervorgegangen ist. Im ersten Hauptkapitel (Pazifismus und gerechter Krieg) diskutieren O.L. Müller und H. Baumann die Zukunftstauglichkeit eines Pazifismus, für den die regulative Idee bestimmend ist, dass es (fast) immer eine Alternative zum Einsatz militärischer Gewalt gibt. W. Lienemann verficht einen Verantwortungspazifismus wie ihn J. Delbrück vertritt, für den die Unterscheidung von eigenmächtiger Gewaltanwendung als verbotener Krieg und vergemeinschafteter Gebrauch militärischer Gewalt als Rechtserzwingung konstitutiv ist. S. Grotefeld möchte hier

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allerdings lieber von einem Pazifizismus sprechen. B. Merker geht es um die Fortentwicklung der Lehre vom gerechten Krieg in einer Welt, in der der Begriff Krieg als zwischenstaatlicher Auseinandersetzung an Sinn verliert. Gerechter Krieg wäre denn jede legitime Gewalt gegen Unrechtsgewalt mit dem Ziel der Wiederherstellung von Frieden – zwischen oder in Staaten. B. Bleisch hält allerdings den Begriff der ‚neuen Kriege‘ für zu unpräzise und verlangt eine stärkere Einbeziehung des Phänomens Terrorismus. Vor allem könne es ihrer Ansicht nach keine Erlaubnis zur Intervention ohne entsprechende Verpflichtung geben. Den zweiten Hauptteil (Der gerechte Friede), der unmittelbar dem Paradigma „gerechter Friede“ gewidmet ist, eröffnet P. Allain, indem er dieses eher als ein Konzept des peacemaking, also der Schaffung eines elementaren Friedens, konzipiert. Zu diesem gelangen die Konfliktpartner, indem sie eine Art Verhaltenskodex in gemeinsamer Sprache finden, der nicht auf apriorischen Gerechtigkeitsprinzipien beruhe, sondern ausgehandelt werden müsse. Dabei komme es vor allem darauf an, dass sich jede Seite in die andere hineinversetze und sich auf einen Prozess der Identitätsveränderung unter Wahrung des Rechts auf Unaufgebbares einließe. Demgegenüber wendet T. Tilley-Gyado ein, dass offen bleibe, wer wen mit welcher Befugnis in diesem Aushandlungsprozess repräsentieren dürfe; eine Frage, deren Beantwortung nicht wieder ausgehandelt werden könne. H.-R. Reuter entwickelt ein im Wesentlichen apriorisches Konzept des gerechten Friedens als eines Prozessmusters einer umfassend an Frieden und Gerechtigkeit orientierten Politik. Die Forderung nach Gerechtigkeit könne zu Krieg führen, wie im Namen des Friedens höchst ungerechte Unterdrückungsverhältnisse verstetigt werden können. Es gehe vielmehr darum, Gerechtigkeit und Frieden so dynamisch aufeinander zu beziehen, dass sowohl Frieden gestiftet bzw. erhalten und Gerechtigkeit realisiert werden könne. Der Prozess eines gerechten Friedens beruhe auf drei ineinander greifenden Faktoren. Christliche Friedenspraxis leitet sich aus dem Frieden Gottes ab. Als poli-

tisches Leitbild bilde der gerechte Friede „ein Prozessmuster abnehmender Gewalt und zunehmender politischer und sozialer Gerechtigkeit“ (S. 179). Schließlich fordere dieses Paradigma die Errichtung einer, an vorpositiven Legitimationsansprüchen ausgerichteten Rechtsordnung. Reuter denkt hier an eine „kooperativ verfasst(e) Weltgesellschaft ohne Weltregierung“ (S. 182), indem notfalls Menschenrechte grenzüberschreitend geschützt werden; allerdings erst dann, wenn ein Staat „die Entrechtung seiner Bürger“ betreibe. Dabei sei an „Menschheitsverbrechen wie Völkermord, Versklavung oder Vertreibung nationaler, ethnischer oder religiöser Gruppen mit Vernichtungsabsichten“ (S. 185) gedacht. J.-D. Strub ist höchst skeptisch, ob der Begriff ‚gerechter Friede‘ etwas konzeptionell Neues bringe. Dies wäre nur dann der Fall, wenn gerechter Frieden normativ angereicherter wäre als das, was man üblicherweise als negativen Frieden bezeichnet – nämlich eine immer mehr sozial und räumlich um sich greifende, beständig-verlässliche Abwesenheit von Gewalt – und zugleich nicht so überladen wie der positive Frieden. Wirklich weiterführend wäre das neue Paradigma allerdings, wenn es die Bedingungen elaborieren würde, „welche die Entstehung nachhaltigen oder eben gerechten Friedens ermöglichen“ (S. 199). Schon bei Augustinus, so M. Haspel, finde sich der Begriff ‚gerechter Friede‘. In der Gegenwart habe nicht erst die Ökumenische Versammlung in der ehemaligen DDR diesen zum Zentralbegriff kirchlicher Friedensethik erklärt, sondern vorher die United Church Christ, die sogar den Begriff der ‚Just Peace Church‘ geprägt habe. Haspel plädiert dafür, das Paradigma des gerechten Friedens im Sinne einer normativen Theorie der internationalen Beziehungen auszugestalten, die auf vier Säulen basieren solle: Menschenrechte, Theorie der internationalen Gerechtigkeit, Konzepte für Instrumente gewaltfreier Konfliktbearbeitung sowie eine Strategie zur Implementierung dieser drei Säulen. Dazu würde auch die Elaboration von Legitimationskriterien für die Anwendung militärischer Gewalt gehören. Eine normative Theorie, die diese Ansprüche erfülle, läge im friedens-

| zentrierten Kosmopolitismus schon vor, so die Entgegnung von S. Dänzer. Im dritten Teil (Politik des Friedens) geht es um die „Einbettung einer Theorie des gerechten Friedens in die konkrete internationale Friedens- und Sicherheitspolitik“ (S. 13). Er wird eröffnet mit einem kraftvollen Bekenntnis von F. Cheneval zur europäischen Integration als einer friedenserhaltenden Kraft. Gerade weil die EU kein territorial definierter Staat sei, sondern nur „jene Teile der Wirtschaft, die zur Kriegsführung unabdingbar sind, einer surpranationalen und zivilen Hoheit“ (S. 242) unterstelle, werde sie zum einen von außen nicht als bedrohlich wahrgenommen, und könne mit ihrer Offenheit für weitere Mitglieder gerade die empirisch festgestellte Kriegsneigung von Staaten im Übergang zur Demokratie domestizieren. M. Schefczyk bezweifelt auch, dass unter dem gegebenen internationalen System ein Staat Europa notwendigerweise als Bedrohung wahrgenommen werden und eine entsprechende Hochrüstung bei anderen Machtzentren auslösen müsse. Auch könnte ein Staat andere Staaten aufnehmen. Ein Prozess zu mehr Staatlichkeit in der europäischen Integration müsse daher nicht notwendigerweise deren Friedensmacht untergraben. Die Amerikanerin E. B. Elshtain traut supranationalen und internationalen Institutionen auf unabsehbare Zeit wenig in Blick auf die Geltung der Menschenrechte und die Wahrung des Friedens zu. Sie setzt ihre Hoffnung vielmehr auf mächtige Staaten, oder auf der Idee der Menschenrechte und Demokratie beruhenden Staaten wie die USA. Diese sollten nicht nur dort aus eigener Autorität intervenieren, wo ihre eigene Sicherheit bedroht ist, sondern überall wo die Menschenrechte mit Füßen getreten werden und der Friede verletzt wird. Geradezu das Gegenprogramm zu Elshtain vertritt abschließend V. Zanetti. Sie hält die Vorstellung eines Rechts auf Präventivkrieg, verstanden als ein Verteidigungskrieg, der geführt wird, ohne dass sich ein Angriff in entsprechenden Tatsachen manifestiert, sondern sich auf unterstellte Intentionen beruft, für mit der Idee eines Friedensrechts für unvereinbar. Denn die Bereitschaft eines Staates zum Präventivkrieg legitimiert selbst einen Präventivkrieg der anderen

Staaten. Das Völkerrecht kennt aber bereits Instrumente z.B. auf terroristische Bedrohungen angemessen zu reagieren. Nach dem Statut des Internationalen Strafgerichtshofs ist die Verantwortlichkeit von Staaten nicht mehr konstitutiv für Menschenrechtsverbrechen. Allerdings räumt auch Zanetti ein, dass „es für das Funktionieren und die Glaubwürdigkeit des Sicherheitsrats unabdingbar (ist), dass er sich mit Krisenstäben und handlungsbereiten Interventionstruppen ausstattet, die zu unmittelbarer Reaktion fähig sind“ (S. 281). Mit seinen höchst lesenswerten 16 Einzelbeiträgen deckt der Sammelband ein weites Spektrum der heute in der Friedensforschung diskutierten Fragen ab. Damit ist er zugleich eine sehr gute Einführung in die vielen Einzelbaustellen der friedensrelevanten Disziplinen. Im Blick auf die Diskussion zwischen Müller und Baumann müsste genauer zwischen den verschiedenen Kriterien für einen gerechten Krieg unterschieden werden, insbesondere zwischen einem gerechten Kriegsgrund und dem Prinzip des minus malum. Wenn ein Krieg ein größeres Übel anrichten würde, als er verhindern oder beenden will, bedeutet dies nicht, dass kein hinreichend gravierendes Übel für die Legitimation von Gewalt vorliegt. An Lienemann und Grotefeld könnte man die Frage richten, ob der Prozess der Vergemeinschaftung militärischer Gewaltanwendung notwendigerweise jegliche Anwendung nicht von den UN autorisierter Gewalt ausschließt. Wäre es nicht möglich, unilaterale Gewaltanwendung derart an Kriterien zu binden, dass sie selbst zum Motor ihrer Überwindung wird? Hinsichtlich der Ausführungen von Merker und Bleisch hätte man sich eine stärkere Berücksichtigung der deutschen Diskussion über die Anschlussfähigkeit der Lehre vom gerechten Krieg an die Gegenwart gewünscht. Was die Ausführungen zum Paradigma des gerechten Friedens anbelangt, kann man die Rückfragen von Strub nur unterstreichen. Was die Darlegungen von Reuter betrifft, könnte man anmerken, dass er mit seiner These, dass christliches Friedenshandeln aus Frieden, im Frieden sowie auf Frieden hin geschieht und dies auch für die notwendige Gewaltanwendung gilt, einen zentralen Gedanken der Lehre vom ge-

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rechten Krieg aufnimmt. Bezüglich des dritten Kapitels müsste der Bezug zum Paradigma des gerechten Friedens noch hergestellt werden. Könnte auch eine Position, wie sie Elshtain vertritt, in der es ja auch um universale Gerechtigkeit geht, diesem Paradigma zugerechnet werden? Der Sammelband spiegelt anschaulich die Zergliederung der Diskussionslandschaft wieder. Die verschiedenen Paar-Diskussionen stehen einigermaßen disparat nebeneinander. Die Leistungsfähigkeit und Grenze des friedensethischen Paradigmas des gerechten Friedens im Vergleich zu den herkömmlichen des Pazifismus und des gerechten Krieges wird kaum diskutiert. Im ersten Teil fällt der Begriff „gerechter Friede“ höchst gelegentlich, im dritten überhaupt nicht. Dabei wäre z.B. im Blick auf die Tradition zu prüfen, ob und wie dort jene Anliegen gewahrt wurden, von denen das neue Paradigma getragen wird. Ferner springt ins Auge, dass zwar viele evangelische Theologen, die katholische Theologie bzw. die katholische Diskussion gar nicht vertreten ist. Insofern könnte man sagen, dass ein sehr guter Einblick in die Werkstatt evangelischer Friedensethik geboten wird, der nach Erscheinen der neuesten Friedensdenkschrift an Bedeutsamkeit eher gewonnen hat. Gerhard Beestermöller

Gerhard Beestermöller u. Heinz-Gerhard Justenhoven (Hrsg.), Streit um die iranische Atompolitik: Völkerrechtliche, politische und friedensethische Reflexionen, (Verlag Kohlhammer) 2006. Since the invasion of Iraq in 2003 and the consequential overthrow of Saddam Hussein’s Ba’athist regime, the question of what will become of the other two states in the so-called “Axis of Evil” – namely, the Islamic Republic of Iran and the Democratic People’s Republic of North Korea – has been on the minds of many, both in and out of academic and government circles. World attention as of late has been focused acutely on Iran, as in early 2006 negotiations with the government of President Ahmadinejad on the future of the Iranian nuclear program seemed to stall, if not break down completely. It is thus no surprise, and indeed timely, that a book such as “Streit um die

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Iranische Atompolitik,” has been recently published in an effort to address the Iranian nuclear question. This review will focus on three articles in this collected edition that deal with three of the most important aspects of the current debate over Iran: the position of the EU-3/EU, the position of the United States, and an analysis of why these positions differ so. In the first article, “The E3/EU-Position in the Nuclear Conflict towards Iran,” Gernot Erler discusses briefly how the EU-3 – France, Germany and Great Britain – have approached the issue in the past, as well as the likely future approaches that the bloc will attempt in an effort to defuse the situation. Erler clearly and succinctly describes these diplomatic efforts, but sadly seems to lack any sort of analysis of what has worked and what has not, making this article seem to be almost a governmental position statement. That said, Erler does make several important points. Firstly, this dispute is not one purely between EU and Iran, but rather one between Iran and the international community at large. Secondly, the rights of Iran to a peaceful use of nuclear energy for civilian purposes – guaranteed under the Nuclear Non-Proliferation Treaty – are not in dispute. The third, and perhaps most important point that Erler makes goes straight to the heart of the issue: this current dispute has arisen as a result of Iran’s inability to build confidence in the international community that its nuclear program will be purely peaceful, due mostly to its non-compliance with the International Atomic Energy Agency (IAEA), and its consistently belligerent and threatening rhetoric. A state that thus threatens its neighbours (most notably Israel) could conceivably turn that rhetoric into action, and if allowed to develop a nuclear capability under false pretenses, could back up that action with nuclear force. In sum, Erler presents both the case of the EU-3/EU and their proposed solution very succinctly and objectively, although his article lacks an analysis of the situation which could help give greater insight into the situation for academics, policy makers, and laypeople. It is more or less agreed in the West that a nuclear-capable Iran could be an enormously destabilizing influence in an

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already unstable region of the world. It is for this reason that the actor highlighted in the next article, the United States, finds the prospect completely out of the question and to be opposed, even at the cost of military action. Jack Mendelsohn’s article, “US Foreign Policy, the Iran Problem and Next Steps,” presents the Iranian nuclear crisis from the perspective of the EU-3/EU’s negotiating partner, the United States. The article begins with a brief history and exhibition of four current movements within American political thought, and exemplified by the Bush Administration: unilateralism, realism, triumphalism, and exceptionalism. Mendelsohn very convincingly explains how the combination of these four traits has led to a kind of hubris in the way that the US deals with the international community. This hubris, Mendelsohn argues, means that at best the United States seems to consider itself above international organizations and conventions, and at worst considers these groups and agreements detrimental to US national security (read: the ability to act unilaterally to ensure the achievement of American national interests). Thus, either perspective would make the United States less willing to cooperate with its international allies and partners – except on their own terms – making cooperation in negotiation difficult, if not impossible, especially with regard to Iran. It is on this topic – ineffective cooperation surrounding negotiations with Iran – that the third, and perhaps the most enlightening of the three articles focuses. In this article, “Transatlantische Friktionen: Europa und die USA im Streit um Entmachtung oder Zähmung der iranischen Mullahs,” Hans J. Gießmann attempts to bring to light intrinsic differences in the negotiating positions of the EU3/EU and the United States regarding how to handle the Iranian nuclear crisis. Beginning with the frictions that developed between the EU and the US as a result of the American invasion of Iraq, Dr Gießmann proceeds to outline the positions of the EU and US on negotiations. The Americans believe that negotiation is irrelevant, as they see the regime in Iran as being both illegitimate and a material supporter of terrorism (qualities that Gießmann aptly notes were ascribed to

the regime of Saddam Hussein in Iraq prior to the 2003 invasion), and that a military “adventure” against Iran may well be inevitable. On the other hand, the Europeans believe that it is possible, and indeed desirable to deal with the Iranian regime to solve the crisis diplomatically instead of wielding the often-brandished US foreign policy tool of military intervention (or the threat thereof), which would risk throwing the entire region into further chaos and disorder. Unlike the two previous articles, Gießmann goes much deeper in this article than simply stating positions. The rest of the article is devoted to why these transatlantic partners have such differing positions. To be succinct, the US simply does not seem to take conventions in international relations as seriously as Europe does, tending instead to see international relations from a purely Manichaean perspective – thus, statements to the effect of “you’re either with us or against us,” become a modus operandi in American foreign policy. Europeans, on the other hand, are far more willing to seek the compromise option. The Americans also tend to view individual freedom and “moral” actions on the international stage as being more important than the traditional role of the state outlined in the Treaty of Westphalia, something still essential to European states. Paramount to understanding the difference between the US and the EU3/EU’s negotiating positions in the Iranian crisis is how the two parties view and relate to international organizations. Although the US was crucial to the formation of the United Nations – the Americans were instrumental in drafting the UN Charter – the US views the UN, and corresponding international law with disdain, in the best of cases as merely a means to an end. The EU, on the other hand, views the UN and international law as being fundamental cornerstones of the current world order. It is not hard to imagine then that the EU becomes irritated with the Americans’ disregard and occasional misuse of systems that they hold so dear. Considering these two different perspectives on the sanctity of international convention, it is no surprise that the EU and the US have vastly different perspectives on the nuclear Non-Proliferation Treaty (NPT), especially in relation

| to Iran. The EU recognizes the Iranian’s right to nuclear power under Article IV of the NPT and has offered very generous compromise options to placate both the Iranians and Americans; despite the assurances that these compromises offer, the Americans continue to fear that this legal loophole will be used unscrupulously to arm an already threatening country with nuclear warheads. These three articles, and indeed the volume “Streit um die iranische Atompolitk” itself are a worthwhile read for anyone, scholar or layman, seeking to understand the background and current developments in the Iranian nuclear crisis. Despite these valuable insights and proposed plans of action regarding this issue, the core questions of the matter still remain: can Iran, despite the many failings of its regime, be trusted to peacefully develop and use the nuclear energy to which it is entitled under the NPT? Shall the EU3/EU and the US continue to attempt a diplomatic solution, or resort to military force preemptively against an unfriendly, possibly untrustworthy regime? Gießmann states that this is a test for the solidarity and credibility of the European Union and NATO, as well as for the West as a whole. This is very much the case; despite the differing perspectives across the Atlantic, the West must rise to the occasion and solve this crisis soon, before it risks losing all face in a manner similar to that of the League of Nations in Ethiopia in 1935. Two things remain certain, however: given the stretched resources of the Americans and the general malaise of the Europeans towards a military option, invasion is improbable, if not impossible. Also, if diplomacy continues – which it must – the EU3/EU and the US must be careful that any compromise cannot be construed as appeasement, either now or in the future. Despite these risks though, diplomacy must be the answer; if for nothing else than to prove that it still can be. Rob MacDonald

Gute Medien – Böser Krieg? Medien am schmalen Grat zwischen Cheerleadern des Militärs und Friedensjournalismus. Veröffentlichungen des österreichischen Studienzentrums für Frieden und Konfliktlösung (Hrsg.), Wien (LIT Verlag) 2007. Die Rolle der Medien in der Kriegsberichterstattung hat sich in der letzten Hälfte des 20. Jahrhunderts massiv verändert. Spätestens der Vietnamkrieg, der über Fernsehen und Rundfunk in die Wohnzimmer getragen wurde, verdeutlichte die neue Macht der Medien. Mit dem Fernsehen und in den letzten Jahren mit dem Internet sind Instrumente entstanden, die durch ihre Aktualität und Bildgewalt die Menschen in einem stärkeren Maß beeinflussen, als es die Zeitung oder das Radio je konnten. Das Buch „Gute Medien – Böser Krieg“ beschäftigt sich mit der neuen Bedeutung der Medien, deren Freiheit, der Gefahr der Instrumentalisierung durch Politik oder Militär, aber ebenso mit der objektiven, unabhängigen und kritischen (Kriegs-) Berichterstattung. Der Anlass für dieses Buch ist die 23. Sommerakademie des Österreichischen Studienzentrums für Frieden und Konfliktlösung (ÖSFK). Ziel des mehrtägigen Seminars, an der u.a. Friedensforscher, Militärs, Journalisten und Medienwissenschaftler teilnahmen, war es, den Zusammenhang von Medien und Krieg zu diskutieren. Das Ergebnis dieser Diskussionsrunden wurde in dem vorliegenden Buch zusammengefasst. Die verschiedenen Texte sind vier Themen zugeordnet: die Entwicklung der Kriegsberichterstattung und die Rolle der Journalisten; die Medien im „Krieg gegen den Terror“; die Rolle der Arabischen Medien und eine friedensjournalistische Berichterstattung. Der erste Teil skizziert die Macht der Medien und macht deutlich, dass speziell Journalisten nicht nur als Kriegsberichterstatter, sondern als Teil des Kriegsapparats zu verstehen sind. Mira Beham zeichnet in ihrem Text „Kriegsberichterstattung – Vom Telegrafen zum Echtzeitkrieg und Internet“ die Entwicklung der Medien nach. Ebenso geht Beham auf unterschiedliche Arten der medialen Beeinflussung durch den Staat ein. Sie

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zitiert das Motto der US-amerikanischen Public Relations Agentur Rendon Group: „Information als Element der Macht“. Wer also Informationsmacht besitzt, so die Autorin, bestimmt die Vorstellungen der Bürger über kriegerische Ereignisse. Ebenso nennt Beham amerikanische Propagandatechniken, beispielsweise die Beeinflussung von Journalisten, damit diese die Welt polarisierend in „Gut und Böse“ unterteilen oder den Feind „dehumanisieren“, ihn als Bestie darstellen. Eine andere Technik ist, die Medien zur Selbstzensur anzuhalten, und zwar unter dem Deckmantel eines journalistischen Patriotismus. Die Macht der Bilder ist in diesem Zusammenhang substanziell, da sie bestimmte Darstellungen und Meinungen erzeugen oder verstärken können. Doch gleichzeitig hinterfragt Beham die Macht dieser auf Emotionalität abzielenden Wirksamkeit von Fernsehen und Bildern. Sie zieht in Zweifel, dass die US-Regierung im Vietnamkrieg den Rückhalt der eigenen Bevölkerung aufgrund der grausamen Bilder, die im Fernsehen und Zeitungen gezeigt wurden, verlor. Heinz Loquai beschreibt in dem Beitrag „Sprache des Kriegs, Bilder des Kriegs – Medien als Kriegstreiber: Jugoslawien, Irak, Iran“ wie Medien zu Wegbereitern von Kriegen werden können. Der politische Weg zum Krieg ist asymmetrisch, mit Täuschungen und Lügen gespickt, um den Feind oder die eigene Bevölkerung zu verwirren oder zu überzeugen. In diesem Vorfeld, ebenso wie im Krieg selbst, können Medien Stimmungen erzeugen, die für den Beginn und Verlauf des Krieges initialisierend oder eskalierend sein können, so der Autor. Der zweite Teil des Buchs widmet sich der Rolle der Medien im „permanenten Krieg gegen den Terror“. Jürgen Rose spricht in seinem Aufsatz „Strategische Manipulation von Medien durch das U.S.-Militär“ die Manipulation der Medien sowie die Instrumente der Propaganda an. Rose weist auf die Gefahr der Propaganda und Medieninstrumentalisierung gerade in Demokratien hin, da in diesen die Bevölkerungen auf die Notwendigkeit eines Krieges eingestimmt werden müssen, um der amtierenden Regierung den Rückhalt zu sichern. Als weitere Gefahren benennt Rose die Manipulation von Bildern oder Videos und gezielte Desinformations-

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kampagnen. Als Beispiel führt er die „chirurgischen“ Luftangriffe während des Golfkriegs 1991 an, bei denen die Öffentlichkeit den Eindruck gewinnen sollte, die Bomben hätten mit absoluter Genauigkeit ausschließlich militärische Ziele getroffen. Weiterhin beschreibt Rose den „eingebetteten“ Journalisten, der in die U.S.-Streitkräfte integriert wird, Zugang zu bestmöglichen Bildern erhält. Im Gegenzug darf er aber nur zensiert berichten, so dass die dem Militär genehmen Informationen veröffentlich werden. Im dritten Teil des Buchs „Arabische Medien und ihre Entwicklung seit der Jahrtausendwende“ wird die Rolle der Medien in der arabischen Welt angesprochen. Der Leser wird auf die erzwungene Selbstzensur der Medien hingewiesen und die so gut wie nicht vorhandene redaktionelle Unabhängigkeit von Zeitungen, Fernsehsendern, Internetseiten oder Radiosendern. Karin Kneissl beschreibt in ihrem Beitrag „Von der Hofberichterstattung zum Weblog – Die Medien in der islamischen Welt“, dass sich im Zuge der technologischen Entwicklung dennoch Möglichkeiten bieten, relativ freie Medien zu frequentieren. So entstand in der arabischen Welt die Chance, kritischere Fernsehsender zu empfangen. Durch das Satellitenfernsehen sind die Menschen nun in der Lage, Programme zu empfangen, die nicht der eigenen nationalen Zensur unterliegen. Das Internet ermöglicht es beispielsweise Jugendlichen im Iran und Irak, Demonstrationen in sogenannten „Weblogs“, eine Art öffentliches elektronisches Tagebuch, zu organisieren. Sie berichten ohne militärische, amerikanische oder irakische Zensur über den Alltag des Krieges, , wie Kneissl feststellt. Im Letzten Abschnitt des Sammelbands bezieht sich Nadine Bilke in ihrem Beitrag „Friedensjournalismus – Aufgaben einer konfliktintensiven Berichterstattung“ zunächst auf die Aufgaben der Medien bzw. Journalisten. Durch Fernsehen, Internet und Radio kann eine große Anzahl von Menschen erreicht werden. Berichterstatter liefern durch ihre Informationsvermittlung Deutungsmuster und bilden die Basis für Meinungs- und Willensbildungsprozesse der Bevölkerung. Die Arbeit des Journalisten, insbesondere die des Kriegsberichterstatters,

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ist mit großer Verantwortung verbunden, da sie die Öffentlichkeit über die Art und Qualität der Berichterstattung in die eine oder andere Richtung beeinflussen kann. Bilke weist in diesem Zusammenhang auf den Friedensforscher Johan Galtung hin. Galtung kritisiert die gegenwärtige Berichterstattung von oder in Konflikten und bezeichnet sie als zu parteilich. Hinzu kommen eine unzureichende Konfliktanalyse der Journalisten sowie die Gefahr einer Eskalation durch die unkritische und einseitige Informationswiedergabe. Bilke wirft nun die Frage auf, wie ein sinnvoller Friedensjournalismus auszusehen habe. Journalisten müssten demnach den Weg zum Frieden im Auge behalten. Wahrheitssuche und Empathie müssten ihnen am Herzen liegen, genauso wie die Skizzierung und Untersuchung möglicher Konfliktlösungen. Allerdings, so schließt Bilke, sollten Journalisten zwar eigenverantwortlich einer journalistischen „Ethik“ folgen, doch richtet sich die Qualität und Freiheit einer journalistischen Arbeit nach dem Journalismus, den sich eine Gesellschaft leisten kann. Das Buch liefert einen sehr guten Querschnitt der aktuellen Probleme, aber auch der Chancen der Medienberichterstattung. Es wird auf das Versagen eines Großteils der Medien hingewiesen, die mehr Opfer als objektive und eigenständige Akteure der Informationsmechanismen sind. Die besprochenen Probleme werden dem Leser nachvollziehbar in Bezug auf die Rolle der westlichen Medien in Kriegen, der Berichterstattung innerhalb des Heimatlandes, aber auch hinsichtlich der (Un-) Möglichkeiten der Berichterstattung in der arabischen Welt betrachtet. Die gut lesbaren Beiträge verschaffen einen Überblick über die Machtmöglichkeiten und Instrumentalisierungsgefahren der Medien. Positiv hervorzuheben ist die Berücksichtung der, in den etablierten Medien oftmals unterschätzten „Web-Blog’s“ und des laienhaften Internetjournalismus. Eine neue Art der Berichterstattung entsteht, die von Authentizität, Aktualität und Unabhängigkeit einer meist jungen Bewegung gekennzeichnet ist. Trotz der vielen positiven Aspekte ist das Buch in einem Punkt zu kritisieren. Zum Begriff des Friedensjournalismus, der so explizit im Untertitel genannt wird, fehlt

eine wirklich ausführliche Beschreibung und eine kritische Auseinandersetzung. So hätte der Rolle des Friedensjournalisten bzw. der ausführlichen Darstellung des Ausdrucks „Friedensjournalismus“ ein weiteres Kapitel gewidmet werden können. Alexander Frechen

Kurt P.Tudyka, Die OSZE – Besorgt um Europas Sicherheit, Hamburg (merus verlag) 2007. Häufig wird darüber diskutiert, ob die OSZE in den internationalen Beziehungen von großer Bedeutung ist. Zur Beantwortung dieser Frage hilft die Lektüre dieses Buches, das sich mit Entstehung, Zielen, Struktur, Wirkung, Akteuren und Zukunftsperspektiven der Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa beschäftigt. Zunächst stellt der Autor die Entstehung der OSZE aus der Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) dar. Er unterteilt hier die Geschichte der KSZE/OSZE in fünf Perioden. Die erste beginnt Anfang der 1960er Jahre, beinhaltet Entwürfe und Entscheidungen zur gesamteuropäischen Sicherheit unter Beteiligung der NATO und des Warschauer Pakts, und endet 1975 mit der Helsinki-Schlussakte. Die zweite Periode setzt er für die Zeit der drei Nachfolgekonferenzen zwischen 1977 und 1989 an, bei denen es darum ging, die Beschlüsse zu überprüfen und zu ergänzen, während er die dritte Periode als Zeit des „gesellschaftliche[n] Umschwung[s] in Ost-, Mittel- und Südosteuropa“ (S. 13) bezeichnet. Für die vierte Periode ab 1992 sieht er die Wende zur tatkräftigen Organisation als charakteristisch an, die durch die Missionen in den Konfliktregionen der ehemaligen UdSSR und des ehemaligen Jugoslawiens gekennzeichnet ist. Das Wirken unmittelbar in den betroffenen Ländern tritt also in den Vordergrund. Der letzte Zeitabschnitt reicht von 2000 bis in die Gegenwart. Tudyka sieht hier eher eine untergeordnete Rolle der OSZE gegenüber anderen Organisationen wie der NATO und der Europäischen Union. Im Anschluss erörtert der Autor detailliert den Entstehungs- und Entwick-

| lungsprozess der OSZE: Jedes Treffen der verschiedenen Gremien (u.a. des Ministerrates, des Wirtschaftsforums und der Parlamentarischen Versammlung) findet hierbei Beachtung und sowohl diese Zusammenkünfte als auch die Staaten, die den Amtierenden Vorsitz der Organisation innehaben, werden nach ihrem Erfolgsgrad beurteilt. Im zweiten Kapitel legt der Autor die Ziele der OSZE dar. Grundlegend ergeben sich diese bereits aus dem Namen, also Sicherheit und Zusammenarbeit. Den Sicherheitsbegriff sieht er als umfassend an: „[...], also nicht nur auf eine militärpolitische, sondern auch auf je eine wirtschafts- und umweltpolitische und eine ,menschliche’ Dimension bezogen“ (S. 61). Die Sicherheitspolitik der OSZE hat eine kooperative Verhaltensweise der Teilnehmerstaaten als wichtigste Grundlage. Weiterhin beruht sie auf folgenden zehn Prinzipien, die das Ziel Sicherheit näher erläutern und zu denen sich die Staaten mit der Unterzeichung der HelsinkiSchlussakte bekannten: „1. Souveränität und Gleichheit, 2. Gewaltverbot, 3. Unverletzlichkeit der Grenzen, 4. Territoriale Integrität der Staaten, 5. Friedliche Regelung von Streitfällen, 6. Nichteinmischung in innere Angelegenheiten, 7. Achtung der Grundfreiheiten und Menschenrechte, 8. Gleichberechtigung und Selbstbestimmung der Völker, 9. Zusammenarbeit zwischen den Staaten, und 10. Erfüllung völkerrechtlicher Verpflichtungen“ (S. 68). Die Bedeutung der Prinzipien werden von Tudyka nachstehend erläutert, wobei dem sechsten und siebten Prinzip am meisten Aufmerksamkeit zukommt, da sie in späteren OSZEDokumenten (Charta von Paris, Europäische Sicherheitscharta) stark erweitert wurden. Tudyka geht nun noch einmal auf die Sicherheitsdimensionen ein und erläutert, welche Verträge und Dokumente er jeweils für einschlägig hält. Bezüglich der militärischen Dimension beziehen sich diese auf Abrüstung und „vertrauensbildende Maßnahmen“, wie zum Beispiel der KSE-Vertrag und der Vertrag über den Offenen Himmel. Die entsprechenden Dokumente für die wirtschaftlich-ökologische Dimension stammen von 1990 aus Bonn und 2003 aus Maastricht. Ersteres trifft Aussagen zu Gunsten einer

Marktwirtschaft und gegen Diskriminierung, das Zweite geht auf die „neuen ökonomischen und ökologischen Herausforderungen und Bedrohungen für die Sicherheit[...]“ (S. 79) ein. Hier stehen Umweltschutz und Nachhaltigkeit sowie wirtschaftliche Integration im Vordergrund. Zentral für die menschliche Dimension ist die Erklärung, dass Verpflichtungen die diese betreffen, nicht allein innerstaatliche Angelegenheiten sind. Hiermit wurde den anderen Staaten ein „Fenster zur Inspektion“ (S. 80) geöffnet. Als weitere wichtige Aspekte dieser Dimension sieht der Autor Reisefreiheit, Informationsfreiheit, freie und faire Wahlen, Rechtsstaatlichkeit, Roma und Sinti-Angelegenheiten sowie die Beziehungen zu den Nachbarn im Mittelmeerraum an. Das dritte Kapitel widmet sich der Frage, wie die OSZE funktioniert. Hier werden Institutionen und Struktur erklärt. Zunächst werden die finanziellen und personellen Ressourcen aufgezeigt, anschließend auf die verschiedenen Gremien für Beratung, Verhandlung, Beschlussfassung sowie Ausführung und Operationen näher eingegangen. Der Amtierende Vorsitzende ist gleichzeitig der Außenminister des vorsitzenden Landes. Dies sieht Tudyka ambivalent. Einerseits kann er die Reputation und den Einfluss, die dieses Amt mit sich bringt, auch für seine OSZE-Tätigkeit nutzen, andererseits kann es aber auch zu Interessenkonflikten und Überlastung der Person kommen. Viel Aufmerksamkeit wird dem Amt des Hohen Kommissars für nationale Minderheiten geschenkt. Bereits im Geleitwort wird die Meinung kundgetan, dieser habe einen Friedensnobelpreis verdient, wenn seine Verdienste richtig gewürdigt würden (S. 6). Tudyka bezeichnet seine Aufgabe als „Vermittlungs-[...] und [...] Frühwarnfunktion“ (S. 111). Eine besondere Stärke liegt hier bei der Vertraulichkeit und Unauffälligkeit des Amtes, die den Parteien, fernab der Öffentlichkeit, die Kooperation erleichtert. Im vierten Kapitel diskutiert der Autor, was die OSZE bewirkt hat. Er geht hierfür die drei Dimensionen einzeln durch und erläutert an dieser Stelle Begriffe genauer, mit denen er gearbeitet hat: etwa den Begriff „offener Himmel“ oder

BESPRECHUNGEN

die Aktivitäten der OSZE in den Krisenregionen. Die OSZE-Tätigkeiten vor Ort werden beschrieben und Tudyka stellt fest, dass die Präsenzen ähnliche Aufgaben erfüllen, auch wenn sie statt Mission Büro oder Zentrum genannt werden. Als erfolgreich wird etwa die Mission in Lettland angesehen, die auch als erste Mission überhaupt abgeschlossen wurde. In anderen Ländern gestaltete sich die Arbeit der Missionen schwieriger und die einschlägigen Konflikte konnten nicht gelöst werden. Hinzu kommt die Gefahr, dass die OSZE von nicht-demokratischen Regierungen als „Feigenblatt“ (S. 175) benutzt werden könnte, die beispielsweise durch das Zulassen von Beobachteraufgaben einen demokratischen Anschein erwecken wollen. Dem Bereich „westlich von Wien“ (S. 208) wird weniger Aufmerksamkeit geschenkt, was daran liegt, dass die OSZE hier wenig aktiv war. Die Wahlbeobachtung und darauf folgende Kritik an den Präsidentschaftswahlen in den USA sowie die Beanstandung der Situation der Medienfreiheit in Italien sind zwei Beispiele, bei denen die OSZE aber auch hier tätig war. Tudykas zusammenfassendes Urteil über das Wirken der OSZE fällt nicht eindeutig aus, zum einen hat sie zwar den Zerfall Jugoslawiens nicht verhindern können, aber in den neuen Staaten „[...] zur Wiedererlangung ziviler Verhältnisse beigetragen oder zumindest eine Perspektive dazu eröffnet.“ (S. 209) Im fünften Kapitel soll aufgezeigt werden, „[w]er die OSZE beherrscht“ (S. 211). Finanziell übernehmen „[...] nur sechs [von 56] Mitglieder[n] weit mehr als die Hälfte der Kosten [...]“ (S. 213). Diese Länder sind „[...] Deutschland, Frankreich, Italien, das Vereinigte Königreich, die USA und die Russische Föderation.“ (S. 213) Als zweites Kriterium sieht er die Größe an, wobei er hier, neben den USA und Russland, die EU-Länder als dritten großen Akteur zusammenfasst. Die unterschiedlichen Präferenzen, das sich hieraus ergebende Handeln und die Konsequenzen für die OSZE werden in diesem Abschnitt spannend und gut nachvollziehbar analysiert. Gesondert geht Tudyka auf die Rolle der Bundesrepublik Deutschland ein, indem er die Amtszeiten der Außenminister

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von Genscher bis Steinmeier beurteilt. Insgesamt schätzt er die OSZE für die Bundesrepublik Deutschland als „pareto-optimales Terrain“ (S. 236) ein, das sie stärker „[...] als jenes der anderen Organisationen bespielen könnte[...]“ (S. 236). Im Anschluss werden noch dem Einfluss der Nicht-Regierungsorganisationen, sowie dem Verhältnis zu Europarat und NATO je ein Abschnitt gewidmet, bevor der Autor zum letzten Kapitel übergeht, das von möglichen Zukunftsoptionen der OSZE handelt. Tudyka sieht hier im Wesentlichen zwei Möglichkeiten: zum einen, dass die OSZE in ihrer bisherigen Art und Weise bestehen bleibt, allerdings möglicherweise in verringertem Umfang ihrer politischen Tätigkeiten, zum anderen besteht die Chance einer Erweiterung in Richtung Asien und eine Schwerpunktsetzung auf den Sicherheitsaspekt. Aus der OSZE würde die „OSZ“ werden. Warum der Autor in seine Vergrößerungsüberlegungen grundsätzlich nur die Länder der „nördlichen Hemisphäre“ (S. 257) einbezieht, bleibt unklar. Einige Ungenauigkeiten, wie die variierende Schreibweise der Stadt Ljubljana, hätten vermieden werden können. Das Buch enthält jedoch viel Wissenswertes, einerseits bezüglich der genannten Fakten, andererseits die Einschätzungen betreffend, die aus wissenschaftlicher Perspektive über Erfolg und Misserfolg der OSZE getroffen werden Mariam Salehi

Natalia Springer, Zur Deaktivierung des Krieges. Zur Demobilisierung von Gesellschaften nach Bürgerkriegen, BadenBaden (Nomos) 2008. Die Kriegführung hat sich seit Ende des Kalten Krieges gewandelt und genauso müssten sich die Maßnahmen wandeln, die zur Entwaffnung, Demobilisierung und Reintegration (EDR) der am Konflikt beteiligten Kombattanten herangezogen werden, um einen dauerhaften Frieden gewährleisten zu können. Auch wenn eine Wandlung der Kriegspraxis allseits beobachtbar und weitgehend anerkannt ist, ist solch eine Entwicklung bei EDRMaßnahmen nicht zu beobachten. So lautet Natalia Springers Hauptthese in ihrem Buch „Die Deaktivierung des

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Krieges. Zur Demobilisierung von Gesellschaften nach Bürgerkriegen“.

Maßnahmen und damit zu einer Gefährdung des Friedensprozesses führen.

Unter neuen Konflikten versteht Springer innerstaatliche Konflikte. Diese sind vor allem durch eine Wandlung des Selbstverständnisses der am Konflikt beteiligten Kombattanten gekennzeichnet, die sich zu Soldaten, die an zwischenstaatlichen Konflikten beteiligt sind, im Wesentlichen durch drei Kriterien unterscheiden: Sie sind sehr dezentral organisiert, agieren oft gewalttätig gegen die eigene Bevölkerung und sind gleichzeitig stärker mit der Zivilgesellschaft verflochten. Darüber hinaus sind sie oft durch eine ökonomisch ausgerichtete Profitsuche einzelner Kombattanten und Kriegsherren charakterisiert. Dennoch ist Springer der Meinung, dass die Erscheinung solcher neuer und informeller Kombattanten nicht so neu ist, wie oft angenommen wird, und sich diese eher „in die lange Reihe der Söldner, Piraten, Nomaden, Dorfpatrouillen, Selbsthilfeverbände, Bürgermilizen und ähnlicher irregulärer und zeitweise mobilisierter Kämpfer ein[reihen], welche in der Vergangenheit die meisten Kriege ausgefochten haben“ (S. 22). Dennoch richten sie ihre Ziele, Methoden und personelle Zusammensetzung wie selten zuvor an den jeweiligen Rahmenbedingungen aus und deshalb muss bei einer EDR-Maßnahme besonderes Augenmerk auf Die Bedürfnisse solcher neuer und informeller Kombattanten gelegt werden, um erfolgreich zu sein. Darüber hinaus hat eine, von einem innerstaatlichen Konflikt betroffene Gesellschaft als Ganzes aber auch mit Herausforderungen und Problemen zu kämpfen, die Gesellschaften, die in zwischenstaatliche Konflikte involviert sind, in dieser Art nicht erfahren. Die Gesellschaften werden von tiefem Misstrauen zwischen verschiedenen Bevölkerungsgruppen oder Ethnien gespalten. Auch sind staatliche Behörden oft an Menschenrechtsverletzungen gegen die eigenen Bürger beteiligt, weshalb sich eine umfassende Reform des staatlichen Sicherheitssektors im Zuge der Friedenskonsolidierung empfiehlt. Ebenso kann ein unilaterales Vorgehen der Siegerpartei nach einem innerstaatlichen Konflikt durch die Fokussierung auf individuelle Interessen zu schwerwiegenden Planungs- und Kontrollfehlern der EDR-

Deshalb muss ein neuer Ansatz innerhalb von Entwaffnungs-, Demobilisierungs-, und Reintegrationsprozessen, der den Herausforderungen von innerstaatlichen Konflikten gerecht werden will, mehr sein, als eine Durchsetzung von rein administrativen und militärischen Verfahren. Er muss als ein vielseitiger, interdisziplinärer und langfristiger Prozess verstanden werden, der auch ökonomische und soziale Aspekte mit einbezieht und dadurch am Abbau „derjenigen gesellschaftlichen Strukturen [orientiert sein muss], die den Krieg oft erst ermöglicht haben“ (S. 23 f.). Natalia Springer setzt sich in ihrem Buch das ehrgeizige Ziel, sowohl die traditionelle und gegenwärtig angewendete Praxis von EDR-Maßnahmen darzustellen und an konkreten Fallbeispielen deren Schwachstellen aufzuzeigen als auch neue Formen der innerstaatlichen Konfliktbewältigung vorzustellen. Zu diesem Zweck erläutert sie zuerst die geschichtliche Entwicklung von EDR-Maßnahmen von der Antike bis heute. Wichtige Erfahrungen und Probleme, die EDRMaßnahmen mit sich bringen können, wurden vor allem seit der Französischen Revolution und der Einführung der Wehrpflicht in Frankreich gemacht: Demobilisierte Kombattanten können sich durch die mit der Demobilisierung einhergehenden Unzufriedenheit schnell zu einer den Friedensprozess gefährdenden, destabilisierenden Macht wandeln. Der Einfluss von Kriegshandlungen auf die psychische Gesundheit von Kombattanten und der Zivilbevölkerung wurde in voller Tragweite während der beiden Weltkriege sichtbar. Durch den technischen Fortschritt entwickelten sie im Gegensatz zu allen vorangegangenen Kriegen ein ungleich höheres Gewaltpotenzial und die Auswirkungen der Zerstörungen auf eine Gesellschaft wurden so offensichtlich wie nie zuvor. Die den beiden Weltkriegen folgenden Stellvertreterkriege und innerstaatlichen Konflikte zeigen darüber hinaus, dass eine erfolgreiche Demobilisierung und Reintegration von Kombattanten und damit ein stabiler Frieden wesentlich von der Akzeptanz des Konflikts und der in dessen Rahmen begangenen individuellen

| Taten der Kombattanten durch die Bevölkerung abhängen. Wie Maßnahmen zur Entwaffnung, Demobilisierung und Reintegration – also die Abgabe von Waffen, die formale Entlassung aus der Armee und die Rückkehr in das Zivilleben – ablaufen können, beschreibt Springer in weiteren Kapiteln. Dabei legt sie viel Wert darauf, Planungs- und Durchführungsprobleme hervorzuheben und diese an konkreten Fallbeispielen, u. a. aus Bosnien und Herzegowina, Angola oder Sri Lanka zu erläutern. Dieses Vorgehen zeigt dem Leser, dass EDR-Maßnahmen meist in bester Absicht geplant werden, aufgrund logistischer, personeller, zeitlicher und finanzieller Probleme aber vielfach keine befriedigenden Ergebnisse erreicht werden. Grundsätzlich können EDR-Maßnahmen auf vier verschiedene Arten ablaufen: sie können von dem betroffenen Staat alleine durchgeführt werden, der Staat kann sich durch bilaterale Abkommen die Unterstützung dritter Akteure sichern (einzelnen Regierungen, internationalen Organisationen oder NGOs), es können regionale Sicherheitssysteme um Unterstützung gebeten werden (z.B. NATO) oder aber auch multinationale Operationen unter Beteiligung der UNO stattfinden. Vor allem bei Letzterem zeigen sich deutlich die Probleme, mit denen, glaubt man Springer, fast jede EDRMaßnahme zu kämpfen hat: Sie stehen vor den Herausforderungen einer Vielzahl von Akteuren mit individuellen Interessen, dem Fehlen einer zentralen Entscheidungsinstanz, oft unrealistischen und knapp bemessenen Zeitrahmen und fehlenden finanziellen Ressourcen. Bei allen Maßnahmen steht für Springer die Wiederherstellung von Vertrauen zwischen den Bevölkerungsgruppen sowie gegenüber dem Staat im Mittelpunkt. Die Bewaffnung der Zivilbevölkerung, die oft unweigerlich die Folge eines innerstaatlichen Konflikts ist, ist oft eine direkte Konsequenz der staatlichen Unfähigkeit, Sicherheit für die Bürger zu garantieren. Entwaffnungsmaßnahmen dürfen sich daher nicht auf am Konflikt beteiligte Kombattanten beschränken, wie dies in der Praxis häufig der Fall ist, sondern müssen versuchen, Waffen aus der gesamten Gesellschaft abzuziehen. Die für die Autorin wichtigste Maßnahme der Friedenskonsolidierung einer

Gesellschaft ist die Reintegration ehemaliger Kombattanten. Sie verzichtet dabei bewusst auf den Begriff der Wiedereingliederung, da dieser die Rückführung einzelner Elemente in ein existierendes und funktionierendes System impliziert, während der Begriff der Reintegration die Wiederherstellung eines ganzen Systems – also der ganzen Gesellschaft – erfasst. Damit dürfen sich auch die Reintegrationsmaßnahmen nicht auf ehemalige Kombattanten beschränken, sondern sollen alle Teile der Bevölkerung und deren oft durch den Konflikt zerstörten ökonomischen Lebensgrundlagen individuell berücksichtigen. Im letzten Kapitel fasst Springer die Ergebnisse zusammen und baut darauf ihren umfassenderen Ansatz auf. Sie schlägt dazu die Umwandlung der Streitkräfte in Friedenstruppen durch den jeweiligen Staat vor, die aktiv zu einem Wiederaufbau des Landes beitragen sollen. Eine landesweite Amnestie zur Überwindung der konfliktreichen Vergangenheit der Gesellschaft soll möglichst vermieden werden, da diese nach Ansicht der Autorin kontraproduktiv für die gesellschaftliche Konfliktbewältigung ist. Während die Kombattanten zum Zweck der Entwaffnung registriert werden, soll gleichzeitig eine individuelle Evaluierung möglicher, im Konflikt begangener, strafrechtlich relevanter Taten von einer unabhängigen Ad-hoc-Kommission vorgenommen werden. Individuelle juristische Folgen für den einzelnen Kombattanten sollen durch Kooperationsbereitschaft mit den Behörden gemildert werden. Dadurch wird für die Kombattanten einerseits ein Anreiz für eine Zusammenarbeit mit den Behörden geschaffen, andererseits bieten die Informationen die Basis für weitere Strafverfolgungen durch die Behörden. Anstatt die Betroffenen ihre Strafen in Gefängnissen absitzen zu lassen, sollen sie weiterhin in einer militärischen Struktur eingebunden werden, in der sie gemäß ihrer Fähigkeiten Ausund Weiterbildungen in bestimmten, für den Wiederaufbau relevanten Bereichen, erhalten (z.B. Minenräumung) und damit einerseits ihren Beitrag zu einem Wiederaufbau, andererseits aber auch eine Form der Wiedergutmachung für ihre während des Konflikts begangenen Taten an der Gesellschaft leisten. Solch ein Programm enthält zwei wesentliche

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Anreize, um ehemaligen Kombattanten zur Teilnahme zu bewegen: erstens soll ein Großteil des Soldes, der den Kombattanten zusteht, als Unterstützung direkt an deren Angehörige ausgezahlt werden und zweitens kann der Kombattant die durch das Programm erworbenen Fähigkeiten auch bei einer endgültigen Rückkehr ins Zivilleben einbringen. Da sich der Wiederaufbauprozess eines krisengebeutelten Landes meist über Jahrzehnte erstreckt, hat er eine realistische Chance, eine neue ökonomische Lebensgrundlage aufzubauen. Darüber hinaus ist der Staat durch die Ausbildung eigener Wiederaufbauspezialisten nicht dauerhaft auf den Zukauf internationaler Unterstützungsleistungen während des Wiederaufbauprozesses angewiesen. Durch ihre klare Strukturierung der einzelnen Kapitel, die sie bis zum Ende durchhält, ist es Natalia Springer gelungen, einen gut lesbaren und verständlichen Einblick in die Praxis von Entwaffnungs-, Demobilisierungs- und Reintegrationsmaßnahmen zu geben. Auch wenn Teile des Buches an eine Checkliste erinnern, die die nötigen Planungsschritte einzelner Maßnahmen erläutern, ist es ihr durch die konkreten Fallbeispiele gelungen, den Leser nicht von der Lektüre des Buches abzuschrecken. Springer wird in ihrer Arbeit zwar dem Titelthema gerecht, zusätzlich wäre aber sehr zu wünschen gewesen, dass sie stärker auf die Auswirkungen von innerstaatlichen Konflikten auf besondere Gruppen wie Frauen, Kindersoldaten oder Verwundete eingeht. Martina Söll

Eduard Schewardnadse, Als der eiserne Vorhang zerriss. Begegnungen und Erinnerungen. Aus dem Georgischen von Nino Sologashvili und Alexander Kartozia (Peter W. Metzler Verlag) Duisburg 2007. Im Herbst 2007 erschien das autobiographische Werk des letzten sowjetischen Außenministers und ehemaligen georgischen Präsidenten Eduard Schewardnadse in deutscher Sprache. Das Projekt konnte der kleine in Duisburg ansässige Peter W. Metzler Verlag für sich gewinnen. Dieser vermochte mit Hilfe der ausge-

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zeichneten georgischen Übersetzer und wissenschaftlichen Redakteure Nino Sologashvili, Alexander Kartozia (ehemaliger Bildungsminister Georgiens) und Peter Alter ein gelungenes und sehr ansprechendes Buch herauszugeben. Ihre umfangreichen wissenschaftlichen Nachrecherchen führen letztlich auch zu dem Umstand, dass diese aktualisierte und erweiterte Ausgabe mit der 2006 in Tiflis erschienenen Originalfassung „Pikri Tsarsulsa da Momawalze – Memuarebi“ im positiven Sinne nicht mehr zu vergleichen ist. Das Buch wurde mit einer Reihe von Fußnoten versehen, und auch an ein Personenregister wurde erfreulicherweise gedacht. Besonders passend ist auch der Umstand, dass für die deutsche Fassung Schewardnadses langjähriger und enger Freund Hans-Dietrich Genscher ein Geleitwort für das Buch schrieb.

sende Autobiographie, sondern vielmehr um die Darstellung einiger wesentlicher und entscheidender Episoden seines politischen Lebens sowie weiterer mal mehr, mal weniger aufschlussreicher Anekdoten handelt, ist der deutsche Untertitel „Begegnungen und Erinnerungen“ treffend gewählt.

Erst seit wenigen Monaten auf dem deutschen Markt, könnte und sollte gerade jetzt das Interesse für sein Buch steigen, denn am 25. Januar 2008 wurde Schewardnadse 80 Jahre alt. Ein guter Zeitpunkt also, um sich mit den Erinnerungen jenes Politikers auseinanderzusetzen, dem die Deutschen unter anderem wegen seines entscheidenden Engagements bei der Wiedervereinigung Deutschlands dankbar sind. Darüber hinaus bleibt Eduard Schewardnadse in Deutschland jedoch weitestgehend ein Unbekannter. Seine als Außenminister der Sowjetunion äußerst komplizierte Beziehung zu Michail Gorbatschow, dem letzten Generalsekretär des Zentralkomitees der KPdSU wird hier erstmals offen dargelegt. Auch über Schewardnadses Zeit als Präsident des noch jungen unabhängigen Georgiens war in Deutschland bisher nur wenig bekannt. Entsprechend überrascht wurden im Herbst 2003 die gegen ihn gerichteten Vorwürfe im Rahmen der georgischen Rosenrevolution von deutscher Seite aus wahrgenommen. Die nun in deutscher Sprache vorliegenden Aufzeichnungen Schewardnadses bieten also die Möglichkeit, sich intensiver mit seiner Politik und seiner Denkweise befassen.

Schewardnadse beginnt mit einer Beschreibung der letzten Wochen seiner Präsidentschaft im Herbst 2004. Damals wurde er im Zuge der sogenannten Rosenrevolution schließlich zum Rücktritt gezwungen. Es folgt eine kurze Darstellung seines Lebens im Ruhestand. Das erste Kapitel ist den persönlichen Glanzlichtern seiner politischen Karriere gewidmet, darunter der Aufbau guter Beziehungen zu Indira Gandhi und die Förderung georgischer Juden in Israel bzw. die Ausreise auswanderungswilliger georgischer Juden nach Israel. Auch seiner damals vor allem von den ethnischen Minderheiten in Georgien stark kritisierten öffentlichen Taufe durch den georgisch-orthodoxen Patriarchen Ilia II. widmet er hier mehrere Seiten. Darauf folgen vier Kapitel, die sich mit den letzten Jahren der Sowjetunion befassen. In diesen behandelt er vor allem die in seiner Funktion als sowjetischer Außenminister maßgeblich von ihm mitgetragenen Entscheidungen weltpolitischer Bedeutung wie den Abzug der sowjetischen Truppen aus Afghanistan, die Wiedervereinigung Deutschlands und schließlich die Beendigung des Kalten Krieges. Schewardnadses Ausführungen ist anzumerken, dass er mit vielen damals in Moskau getroffenen Entscheidungen nicht einverstanden war. Der Konflikt zwischen ihm und Gorbatschow spitzte sich zu („Zu dieser Zeit spürte ich bereits, das Gorbatschows Beziehung zu mir nicht mehr so wie früher war. Die Beziehung erkaltete. Er mied mich, weil ihn meine wachsende Autorität und Popularität offenbar beunruhigte. Nach meinem Rücktritt gab er zu, dass er mich zum Vize-Präsidenten ernennen wollte. Genauer gesagt wollte er mich aus der aktiven Politik entfernen.“, S. 104.).

Seine Amtszeiten als Außenminister der Sowjetunion und als Präsident Georgiens bilden den inhaltlichen Schwerpunkt sowie – wenn auch mehrmals durchbrochen – den Gliederungrahmen des Buches. Da es sich nicht um seine umfas-

Unterstützung und Rückhalt suchte er zunehmend bei westlichen Politikern und Freunden. Immer wieder lässt er Direktzitate einfließen, in denen hochrangige Politiker wie Richard Nixon („... Sie haben jede Eigenschaft, um in der

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gegenwärtigen Politik eine entscheidende Rolle zu spielen.“, S. 87), Bill Clinton („Ich erinnere mich an den Tag, als Sie Ihren Rücktritt vom Amt des Außenministers erklärten. Da stand ich vor dem Bildschirm und habe Ihnen applaudiert.“, S. 88), oder James Baker („Sie hatten den Mut, den Prozess zu beginnen, der die Völker dieses Staates unbedingt zu Glück und Gedeihen führt.“, S. 207) sich lobend über ihn und seine politische Ausrichtung äußerten. Nicht jedes dieser Zitate wäre im Buch nötig gewesen. Andererseits vermitteln sie einen guten Eindruck in die Gefühlswelt eines vormals auf weltpolitischer Bühne agierenden Politikers, der sich letztlich nur aufgrund äußeren Drucks aus der aktiven Politik verabschiedete, und nun nachträglich die Bestätigung dafür sucht, dass seine Entscheidungen international stets positive Resonanz fanden. Es fällt Schewardnadse sichtlich schwer, Fehler in seiner Politik einzugestehen und den Schmerz über seinen erzwungenen Rückzug zu verbergen. Im März 1992 kehrte Schewardnadse schließlich in seine Heimat Georgien zurück. In den letzten Kapiteln berichtet er von seinem gespannten Verhältnis zum ersten Präsidenten Georgiens Swiad Gamsachurdia und anderen Politikern, die damals die Politik Georgiens bestimmten. Unter Gamsachurdia war das Land in einen Bürgerkrieg geschlittert; der noch junge souveräne Staat wurde bereits als „failed state“ gehandelt. Unter Schewardnadse brachen die Konflikte mit Abchasien und Südossetien endgültig aus. Russland ist laut Schewardnadse Hauptverantwortlicher für diese ethno-politischen Kriege („Wie will man Unglückliche trösten? Man kann ihnen doch nicht zu erklären versuchen, dass sie ein – ja, das wievielte? – Opfer des großen politischen Spiels des russischen Imperiums geworden sind.“, S. 322f.). Die Konfliktursachen und Kriegsschuld auf georgischer Seite behandelt Schewardnadse of nur am Rande. Zitate belegen mehrheitlich den Unwillen der abchasischen und südossetischen Seite mit Georgien zu kooperieren, vor allem weil sie von Russland gestützt würden. Außerdem werden nicht alle Zahlen und Daten von Schewardnadse ausreichend belegt. Das damalige Georgien fühlte sich bei der Auseinandersetzung mit

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Russland um Abchasien und Südossetien vom Westen weitestgehend im Stich gelassen. Dieses Gefühl wiederum vermag Schewardnadse treffend darzulegen. Vor allem das schwierige Verhältnis zwischen Russland und dem seit 1992 unabhängigen Georgien thematisiert er in einem separaten Kapitel („An der russischen Politik hat sich seit Jahrhunderten nichts geändert. Der Stil der russischen Politik, die auf Wortbruch, Vertragsmissachtung und Hinterhältigkeit beruht, bleibt dieselbe.“, S. 330); ebenso die drei gegen ihn verübten Attentate während seiner Präsidentschaft. Im Anhang findet sich schließlich der Abdruck eines Vortrags Schewardnadses, den er 2004 in München hielt, und der sich mit dem Terrorismus befasst, laut Schewardnadse die „Geißel unserer Zeit“. Bereits weiter vorne im Buch wird deutlich, dass in Schewardnadses Denken die Konflikte in Abchasien, Südossetien, aber auch in Tschetschenien als Vorläufer des Terrorismus vom 11. September zu sehen seien; der wiederholte Versuch also, verstärktes internationales Engagement für die bis heute ungelösten Konflikte in Georgien einzufordern („Trotzdem wurde ich das unangenehme Gefühl und die Unruhe nicht los, dass die großen Staaten nicht imstande waren, die Keime einer bösen Gefahr in den Ereignissen wahrzunehmen – jene Keime, die als der 11. September 2001 sowie die höllische Aktion von Beslan im September 2004 heranreifen sollten.“, S. 315). Das Buch endet mit einem „Brief an die Nachwelt“, in dem er unter anderem seine Hoffnung äußert, dass die zukünftigen Politikergenerationen Georgiens sein Buch als Denkanstoß sehen, um vor allem die politische Relevanz des global gesehen kleinen und demographisch wohl noch weiter schrumpfenden Staates Georgien stets realistisch einschätzen und sich entsprechend langfristig für den Fortbestand Georgiens einsetzen. Trotz überaus interessanter Einblicke in das politische Leben Eduard Schewardnadses ist das Buch keine einfache Lektüre. Der äußerst subjektive Stil, gesprenkelt mit Anekdoten und sich zuweilen auf Andeutungen beschränkende Einschätzungen politischer Ereignisse, ist, ohne die Hinzuziehung weiterer wissenschaftlicher Literatur nur schwer verständlich und kritisch zu beurteilen.

Schewardnadse erklärt in seinem Vorwort die Objektivität zwar zum obersten Ziel seines Buchs und konnte bei der Recherche wohl auf zahlreiche Dokumente aus dem Archiv des Außenministerium der Sowjetunion zurückgreifen, entstanden ist dennoch ein immer wieder die eigene Person und die eigenen Entscheidungen bestätigendes Werk, fern jeglicher Selbstreflexion. Um dies als Leser jedoch erkennen und durchschauen zu können, sind Grundkenntnisse der dargelegten Materie nötig. Dies gilt sowohl für die Kapitel über Schewardnadses Zeit als Außenminister der Sowjetunion als auch über seine Präsidentschaft in Georgien. Alles in allem ist mit der deutschen Ausgabe also ein für die Fachwelt durchaus gelungenes und mit seinen Abbildungen sehr ansprechendes Buch entstanden. Marietta S. König

Richard Rhodes, Arsenals of Folly. The Making of the Nuclear Arms Race, New York, (Alfred A. Knopf) 2007. Richards Rhodes’ neueste Monographie ist der dritte Band einer geplanten Tetralogie mit dem Titel „The Making of the Nuklear Age“ über die Geschichte der Nuklearwaffen. Die Reihe umfasst neben der viel beachteten Publikation „Dark Sun: The Making of the Hydrogen Bomb“ (1995) auch das Werk, für das er den Pulitzer-Preiserhalten hat: „The Making of the Atomic Bomb“ (1986). Im vorliegenden Band beschreibt Rhodes die Entwicklung des nuklearen Wettrüstens von den Atombombenabwürfen 1945 bis zur Auflösung der Sowjetunion 1991 mit dem Schwerpunkt auf der Ära Reagan und Gorbatschow. Rhodes beginnt seine historische Darstellung mit einer detaillierten Schilderung der Vorgänge, die sich unmittelbar im Anschluss an die Reaktorkatastrophe von Tschernobyl am 26. April 1986 abspielten. Mit teilweise bis dahin unveröffentlichtem Quellenmaterial aus eigenen Interviews zeichnet er ein genaues Bild der Improvisation bei der Bekämpfung der Folgeschäden vor Ort und den damaligen Handlungsmotiven der Entscheidungsträger in Minsk und Moskau. Das Kapitel schließt zum einen mit den weit reichenden po-

litischen und gesellschaftlichen Konsequenzen aus Tschernobyl als Zerreißprobe zwischen dem kurze Zeit vorher initiierten „Neuen Denken“ der Glasnost und den alt-immanenten Verschleierungstendenzen des geschlossenen Sowjetsystems. Zum anderen werden die persönlichen Folgen für den neuen Generalsekretär Gorbatschow beschrieben, der aus dem massiven Schaden und den hohen Opferzahlen des Reaktorunfalls schließt, dass ein um ein Vielfaches zerstörerischer Atomkrieg niemals geführt werden dürfe. In den zwei folgenden Kapiteln gibt Rhodes eine Zusammenfassung des politischen Aufstiegs des späteren Generalsekretärs der KPdSU Michail Gorbatschow. Aus der südwestlichen Provinz Stawropol stammend, machte dieser sich dort bald einen Namen als fähiger Parteifunktionär für landwirtschaftliche Fragen. Als Protegé des KGB-Chefs und späteren Generalsekretärs Yuri Andropow stieg er in den 1970er Jahren bis ins Politbüro und nach dem Tod Konstantins Tschernenkos zum zweitjüngsten Generalsekretär der Sowjetunion auf. Im zweiten Teil des Buches wendet sich Rhodes der Geschichte des Wettrüstens zu. Er schildert in den folgenden Kapiteln die Überlegungen der strategischen Planer, wie die neue Waffe überhaupt eingesetzt werden sollte und stellt mit Blick auf die USA die Handlungsmotivation von Militärs und Politik sowie deren interne Auseinandersetzung über militärischen Bedarf und Rüstungsbegrenzung dar. Ausführlich geht er dabei auf die Rolle ausgewählter Personen in politischen Planungsgruppen und Thinktanks ein, die schon früh „threat inflation“ (S. 104) als politisches Instrument entdeckten und später Keimzellen für Protagonisten der neo-konservativen Bewegung wurden – wie Richard Perle, Dick Cheney und Donald Rumsfeld. Der Autor schildert außerdem ausführlich die Problematik des militärisch-industriellen Komplexes beider Seiten, dessen Einfluss die Rüstungsausgaben bis auf ein exorbitantes 1000-Milliarden–Dollar-Programm unter Präsident Reagan ansteigen ließ und auf sowjetischer Seite fast die Hälfte des jährlichen Staatshaushalts verschlang. Die immer wieder aufgezeigte Beförderung des Wettrüstens durch diese Gruppen ist für Rhodes da-

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bei der Kernpunkt seiner Argumentation, wie er in einem Zitat von Robert Gates zum Ausdruck bringt: „...the internal negotiations in both our government and the Soviets were probably tougher and dirtier than between the two countries“ (S. 114). Um Entscheidungen der verfeindeten Seiten nachvollziehbar zu machen, geht Rhodes immer wieder auf die Frage der gegenseitigen Wahrnehmung ein – eine notwendige Betrachtung, da Missverhältnisse zwischen Intension einer Entscheidung und Wahrnehmung durch die Gegenseite die beiden Länder zweimal – durch die Kuba-Krise 1962 und durch die NATO-Übung Able Archer 1983 – an den Rand eines Krieges gebracht haben. In den letzten Kapiteln des zweiten Teils vertieft sich der Autor in eine Betrachtung der Denk- und Handlungsweise von Präsident Ronald Reagan, der mit fundamentalistisch-antisowjetischer Rhetorik ein Wiedererstarken des OstWest-Gegensatzes mit zu verantworten hatte, sich gleichzeitig auserwählt sah, den Kalten Krieg zu beenden. Der dritte und letzte Teil unter dem von der Palme-Kommission geprägten Titel „Common Security“ (S. 185) widmet sich der Wiederaufnahme von Rüstungskontrollverhandlungen und der schnellen Annäherung der beiden Supermächte nach der Ernennung Gorbatschows zum Generalsekretär der KPdSU. Gorbatschows „Neues Denken“ entspringt, wie der Autor aufzeigt, zu großen Teilen den Friedensinitiativen der europäischen Sozialdemokraten der ausgehenden 1970er Jahre, hinter denen sich unter anderem Namen wie Willy Brandt, Egon Bahr und Olaf Palme verbergen. Rhodes geht in diesem Teil ausführlich auf die Gipfeltreffen zwischen Reagan und Gorbatschow in Genf (1985) und Reykjavik (1986) ein und beschreibt deren Ringen um nukleare Abrüstung und um den großen Stolperstein, die von Reagan erbittert verteidigte „Strategic Defense Initiative“. Im Zuge dieser Auseinandersetzungen rekonstruiert Rhodes im vorliegenden Buch aus Aussagen von Zeitzeugen und den Erinnerungen Reagans und Gorbatschows die Entwicklung der persönlichen Beziehung zwischen den beiden Hauptprotagonisten. Der steinige Weg zu den ersten wirklichen Abrüstungsvereinbarungen im INF-Vertrag und KSE-Vertrag sowie im START-

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Abkommen der späten 1980er und frühen 1990er Jahre wird von Rhodes mit detaillierten Hintergrundinformationen beschrieben, die sowohl den Widerstand aus dem neo-konservativen US-Lager berücksichtigen als auch die, gegen den Willen des sowjetischen Militärs durchgefochtenen, unilateralen Abrüstungsinitiativen Gorbatschows. Rhodes schließt mit einer Zusammenfassung der finanziellen und politischen Kosten des Wettrüstens, die letztendlich zum Zerfall des maroden Sowjetsystems führten. Für die USA, argumentiert Rhodes, bleiben die Folgen der Rüstungsausgaben in einer bis heute nachwirkenden, umfassenden Verschlechterung der zivilen Infrastruktur sichtbar. Rhodes 386 Seiten umfassendes Buch ist dank seines leicht verständlichen, flüssigen Schreibstils angenehm zu lesen. Teilweise verwirrend wirken die zeitlichen und inhaltlichen Sprünge innerhalb der Kapitel. Der Gliederung des Buches könnte stringenter sein. Aus dem Zusammenhang fällt der erste ausführliche Teil zum Reaktorunglück in Tschernobyl. Zwar erbringt das Kapitel mit vom Autor selbst eingeholten Aussagen von Zeitzeugen einen wichtigen Beitrag zur sowjetischen Zeitgeschichte, in einem Buch über nukleares Wettrüsten ist es jedoch zu umfangreich. Auch der detaillierte Werdegangs Gorbatschows trägt nur wenig zur Gesamtargumentation des Buches bei. Die umständlich gehandhabten Endnoten, fördern zwar die Lesbarkeit des Textes, erschweren aber andererseits dessen wissenschaftliche Verwendung. Das durchweg allgemein gehaltene Niveau zeichnet das Buch für ein breites nicht-wissenschaftliches Publikum aus, bleibt aber dank seiner Fülle an Details und teilweise bisher unveröffentlichter Quellen auch für die Politik- und Geschichtswissenschaft interessant. Alle Lesergruppen profitieren von der anschaulichen und mit weit reichenden Hintergrundinformationen versehenen Darstellung des Konflikts. Rhodes erlaubt dadurch einen tiefen Einblick in das militärische und politische Denken der Entscheidungsgremien und fördert das Verständnis der Handlungsrationalen beider Regierungen sowie der dahinter agierenden Militärs und Thinktanks. Die zusätzliche Verbindung häufig genannter

Personennamen und Begriffe mit Bildern verstärkt diese Anschaulichkeit weiter. Rhodes erschließt mit der Verbindung von eigenen Quellen, Aussagen beider Seiten und anerkannter historischer Literatur neue Zusammenhänge, die dem Buch eine hohe wissenschaftliche Bedeutung verleihen. Zusammenfassend gewährt „Arsenals of Folly“ einen tiefen Einblick in die Hintergründe des nuklearen Wettrüstens und zeigt beispielhaft Handlungszusammenhänge und Entscheidungsvorgänge innerhalb der beiden Epizentren des Kalten Krieges auf. Leonard Wahl

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