Menschliche Sicherheit - Stiftung Entwicklung und Frieden

Menschliche Sicherheit - Stiftung Entwicklung und Frieden

Einleitung 11 Eine Welt_Layout.indd 11 26.03.2008 13:18:51 Menschliche Sicherheit – Der Stein der Weisen für globale und regionale Verantwortung?...

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Einleitung

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Menschliche Sicherheit – Der Stein der Weisen für globale und regionale Verantwortung? Entwicklungslinien und Herausforderungen eines umstrittenen Konzepts

Cornelia Ulbert/Sascha Werthes

Seit mehr als einem Jahrzehnt hält sich ein Sicherheitskonzept hartnäckig in der internationalen akademischen wie politischen Debatte, obwohl dessen analytischer Nutzen und politische Praktikabilität immer wieder kritisch hinterfragt werden.1 Das Konzept menschlicher Sicherheit hat sich trotz – oder vielleicht gerade wegen – seiner kritisierten konzeptionellen Vagheit und Mehrdeutigkeit einen festen Platz zunächst in den politischen, schließlich aber auch in den akademischen Debatten erobert. Als menschliche Sicherheit im Bericht über menschliche Entwicklung des Entwicklungsprogramms der Vereinten Nationen (UNDP) 1994 einer breiteren Fachöffentlichkeit vorgestellt wurde, war das Konzept darauf angelegt, von entwicklungspolitischer Seite die „Friedensdividende“2 einzufordern, die nach Ende des Ost-West-Konflikts erreichbar schien (UNDP 1994, Kap. 3). Damit gewann menschliche Sicherheit das Potenzial zum Mobilisierungsbegriff für eine heterogene Koalition von humanitären und entwicklungspolitisch engagierten Nichtregierungsorganisationen (NGOs), internationalen Organisationen und so genannten Mittelmächten (vgl. Paris 2001, 88), mit dem Ziel, bestimmten Themen eine höhere Priorität auf der politischen Tagesordnung einzuräumen. Der Begriff war zwar konzeptionell vage und mehrdeutig, weshalb er in der akademischen Debatte auf Zurückhaltung und Skepsis stieß. Er weckte aber positive Assoziationen, weshalb er sich als Bezugspunkt für Politikformulierungen und politische Mobilisierung in geradezu idealer Weise anbot (vgl. hierzu auch Debiel/Werthes 2005). Dies gilt insbesondere für diverse internationale Organisationen und Nichtregierungsorganisationen, aber auch für Japan und die Länder des Human Security Network3. Die deutsche Regierung dagegen betont auch weiterhin, dass ihrem Handeln ein erweiterter Sicherheitsbegriff zugrunde liegt – trotz einer Vielzahl von thematisch einschlägig formulierten Politikzielen.4 1 2

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Vgl. hierzu exemplarisch die kontroverse Diskussion in der Zeitschrift Security Dialogue (Jg. 35/3, S. 345-371) aus dem Jahr 2004 zum Thema „What is ‚Human Security‘?“. Nach dem Ende des Ost-West-Konflikts wurde zunächst erwartet, dass die Militärausgaben weltweit sinken würden. Die dadurch eingesparten Mittel sollten als „Friedensdividende“ unter anderem für entwicklungspolitische Aufgaben genutzt werden. Mitglieder des Netzwerks sind Chile, Costa Rica, Griechenland, Irland, Jordanien, Kanada, Mali, Norwegen, Österreich, Slowenien, die Schweiz, Südafrika (Beobachterstatus) und Thailand. Vgl. zum Beispiel den Aktionsplan „Zivile Krisenprävention, Konfliktlösung und Friedenskonsolidierung“ der Bundesregierung von 2004 (2, 8). Im „Weißbuch zur Sicherheitspolitik Deutschlands

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Diese politische und akademische Auseinandersetzung über die Konkretisierung ist noch nicht zu einem eindeutigen Ergebnis gelangt. Die politischen Implikationen und die analytisch gehaltvollen Konturen des Konzepts zeichnen sich jedoch ab. Dies schien uns Anlass genug, eine Bestandsaufnahme der vielfältigen und in Teilen komplexen Beschäftigung mit dem Konzept menschlicher Sicherheit zu wagen. Wie ein Leitmotiv zieht sich die Auseinandersetzung zwischen einem „engeren“ und „weiteren“ Verständnis von menschlicher Sicherheit durch die Beiträge dieses Bandes. In dem Bericht der Commission on Human Security von 2003 (Commission on Human Security 2003) wurde menschliche Sicherheit als ein Sicherheitsbegriff eingeführt, bei dem „Sicherheit“ nicht nur die Abwesenheit gewaltsamer Konflikte bedeutet. Menschliche Sicherheit umfasst demnach auch die Gewährleistung von Menschenrechten und die aktive Schaffung von Möglichkeiten zu (individueller) Entwicklung (Stichwort: Empowerment). Mit dem Erscheinen des weit beachteten „Human Security Report“ von 2005 (Human Security Centre 2005) wurde der Fokus allerdings wieder auf gewaltsame Konflikte verengt. In den drei Teilen des Bandes werden wesentliche, die Debatte prägende Auseinandersetzungen über spezifische Herausforderungen der Konzeptionalisierung und politischen Ausgestaltung von menschlicher Sicherheit dargestellt und diskutiert. Als Gegenentwurf zu einer konzeptionellen Verengung betrachtet der Band das Konzept in seinen drei Dimensionen „Schutz vor Gewalt“, „Menschenrechtsschutz“ und „Schutz vor Not“ und fragt danach, wie diese jeweils umgesetzt werden können. In einem ersten Schritt soll das Konzept menschlicher Sicherheit auf den Prüfstand gestellt und kritisch hinterfragt werden. Im zweiten Teil konzentrieren sich die Beiträge auf die drei genannten Dimensionen von menschlicher Sicherheit und zeigen auf, welche Bedeutung die jeweilige Dimension zur Erreichung menschlicher Sicherheit hat und in welcher Form dies geleistet werden kann beziehungsweise bereits geleistet wurde. Dabei wird deutlich, dass das Konzept menschlicher Sicherheit schon heute eine Konkretisierung erreicht hat, die den Vorwurf der unspezifischen Vagheit und beliebigen Mehrdeutigkeit als nicht mehr haltbar erscheinen lässt. In Anbetracht der „westlichen“ Wurzeln des Konzepts beschäftigen sich die Beiträge des dritten Teils mit den nicht-westlichen Perspektiven auf menschliche Sicherheit. Sie lassen weniger eine Tendenz konsensualer Konkretisierung des Konzepts erkennen, sondern zeigen vielmehr unterschiedliche Varianten der regionalspezi-

und zur Zukunft der Bundeswehr 2006“ steht für das Bundesministerium der Verteidigung dagegen „vernetzte Sicherheit“ (Kap. 1.4) im Vordergrund. Menschliche Sicherheit hat lediglich im Aktionsprogramm 2015 des Bundesministeriums für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ) von 2003 Eingang gefunden (Kap. 3.10). Auch wurde in dem Diskussionspapier des BMZ mit dem Titel „Der Millennium+5 Gipfel: Weichenstellungen für unsere globale Zukunft“ die Unterstützung Deutschlands für die „Verantwortung zum Schutz“ nachdrücklich eingefordert.

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fischen Konkretisierung und Diversifizierung der mit menschlicher Sicherheit verbundenen politischen Agenden. Im Folgenden werden wir zunächst den Ursprung des Konzepts, dessen Mehrdimensionalität und wichtigste Varianten überblicksartig vorstellen. Ein rudimentäres Verständnis des Entstehungskontexts und der perspektivischen Blickwinkel ist notwendig, um die Ausführungen der Autoren und Autorinnen nachvollziehen zu können, deren Beiträge wir im Anschluss vorstellen.

Menschliche Sicherheit: Inhalte und Spannungslinien Die Sicherheit des Einzelnen, seine Schutzbedürftigkeit sowie seine Rechte sind schon lange Thema der politischen Philosophie und Ideengeschichte. Zugleich haben besonders aktive Staaten, Regionalorganisationen, Nichtregierungsorganisationen und auch mit Sicherheitsfragen beschäftigte akademische Zirkel immer wieder entscheidende Beiträge geleistet, welche zur Fortentwicklung bestehender Sicherheitskonzeptionen geführt haben. Jedoch scheint es gerechtfertigt, die aktuelle Entstehung und Verbreitung einer Idee und Vorstellung von Sicherheit, welche das Individuum und nicht mehr den Staat als zentralen Bezugspunkt einfordert, mit den Vereinten Nationen zu verbinden (vgl. MacFarlane/ Khong 2006). Die Veröffentlichung des UNDP-Berichts über menschliche Entwicklung 1994 kann als der intellektuelle Ursprung des Konzepts menschlicher Sicherheit und zugleich als Katalysator für eine neue Sicherheitsdebatte bezeichnet werden (zur ausführlicheren Darstellung der Entstehungsgeschichte vgl. den Beitrag von Keith Krause in diesem Band). Das Ursprungskonzept

Ausgehend von der Frage, ob sich die komplexen entwicklungs- und sicherheitspolitischen Herausforderungen zum Ende des 20. und zu Beginn des 21. Jahrhunderts noch getrennt und unabhängig voneinander beschreiben und bearbeiten lassen, und vor dem Hintergrund der Beobachtung schwindender staatlicher Souveränität im Kontext vielfältiger Globalisierungsprozesse, forderte der UNDP-Bericht von 1994 ein Umdenken. Ausgangspunkt für entwicklungs-, aber auch sicherheitspolitische Überlegungen sollte nicht mehr der Staat, sondern der einzelne Mensch sein. Menschliche Sicherheit verstanden als Absicherung gegen chronische Bedrohungen wie Hunger, Krankheiten und Unterdrückung (freedom from fear – Freiheit von Angst) und als Schutz vor plötzlichen und schmerzlichen Zerrüttungen des täglichen Lebens (freedom from want – Freiheit von Not) sollte der zentrale Bezugspunkt (internationaler) Politik werden. Als zentral für ein zeitgemäßes Konzept von Sicherheit wurden vier Elemente hervorgehoben: Erstens müsse jedes Sicherheitskonzept in seiner normativen Grundannahme universalistisch konzipiert sein. Es müsse zweitens die Interdependenz entwicklungs- und sicherheitspolitischer Herausforderungen 15

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berücksichtigen und daher drittens einen präventiven Charakter haben. Und viertens müsse der Fokus auf Grund der Interdependenz der entwicklungs- und sicherheitspolitischen Herausforderungen auf der Schutzbedürftigkeit des einzelnen Menschen liegen – und somit Menschenrechte zentral berücksichtigen (UNDP 1994, 22-23). Hierbei fällt auf, dass zwei Bereiche menschlicher Sicherheit unterschieden werden: ein Bereich, welcher sich auf den Schutz vor (physischer) Gewalt konzentriert (Freiheit von Furcht) und ein Bereich, welcher den Schutz vor Not und Entbehrungen und damit Themen einer entwicklungspolitischen Agenda mit einbezieht (Freiheit von Not). Das herausragend Neue im Vergleich zu vorherigen Sicherheitskonzepten ist dabei, dass für beide Bereiche als Referenzobjekt nicht der Staat, sondern der einzelne Mensch postuliert wird. Menschliche Sicherheit gibt sich nicht mit der Einhegung des Krieges oder seiner Auswirkungen zufrieden. Das Konzept macht auch nicht halt an Grenzen. Terroristische Netzwerke, international organisierte Drogen- und Verbrecherkartelle sowie Flüchtlings- und Migrationsbewegungen verdeutlichen augenscheinlich, dass die Sicherheit und Lebensbedingungen der Menschen in einer Region oder in einem Land die Sicherheit und Lebensbedingungen in anderen Regionen und anderen Ländern beeinflussen können. Das Spektrum möglicher Bedrohungen im Hinblick auf ein menschenwürdiges Leben wird erweitert. Eben nicht nur der Schutz vor (physischer) Gewalt, sondern auch der Schutz vor (lebensbedrohender) Not wird als sicherheitspolitische Aufgabe verstanden. Das UN-Entwicklungsprogramm benennt im Bericht von 1994 sieben politische Herausforderungen (UNDP 1994, 25-33): 쐍 ökonomische Sicherheit, sprich die Notwendigkeit eines Grundeinkommens aus produktiver und einträglicher Arbeit, 쐍 Ernährungssicherheit, die bedeutet, dass jeder Mensch zu jeder Zeit die Sicherheit einer Grundversorgung genießt, 쐍 gesundheitliche Sicherheit insbesondere auch für die Armen dieser Welt, 쐍 Umweltsicherheit, also eine gesunde physische Umwelt, 쐍 persönliche Sicherheit mit dem Ziel, die Bedrohungen durch gewaltsame Kriminalität zu minimieren, 쐍 Sicherheit der Gemeinschaft, die die freie Zugehörigkeit zu Gruppen erlaubt (vorausgesetzt, dass die sozialen Normen und die Handlungen der Gruppen nicht das Leben anderer Menschen bedrohen), und 쐍 politische Sicherheit, das heißt die Möglichkeit, in einer Gesellschaft zu leben, welche die fundamentalen Menschenrechte akzeptiert und gewährt. Zentrale Logik der Argumentation ist, dass ökonomische Entwicklung, Stabilität und Frieden in Entwicklungsländern oder fragilen Staaten nicht nachhaltig sein kann, solange nicht die Menschen ihr (Über-) Leben als gesichert ansehen. Entwicklung und Sicherheit bedingen sich demnach gegenseitig. 16

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Obwohl die Argumentation von UNDP und dessen Analyse der wechselseitigen Abhängigkeit von entwicklungs- und sicherheitspolitischen Herausforderungen breit geteilt wurde, warfen Kritiker und Kritikerinnen dem Konzept menschlicher Sicherheit vor, dass es definitorisch unscharf sei und letztlich alle Bereiche menschlichen Lebens „versicherheitliche“. Entwicklungspolitik oder auch Menschenrechtspolitik sei so nicht mehr von Sicherheitspolitik zu unterscheiden. Welche Herausforderungen und Aufgaben, welche thematischen Agenden auf Grund ihrer sicherheitspolitischen Relevanz eine gesteigerte politische Priorität genießen sollten, sei hierdurch völliger Beliebigkeit anheim gegeben (vgl. etwa Khong 2001, Paris 2001). Diese Kritik erklärt sicherlich in Teilen, warum es einige Jahre dauerte, bis staatliche Akteure die Idee menschlicher Sicherheit für sich entdeckten. Allerdings übernahm keiner dieser Akteure das UNDP-Ursprungskonzept als solches. Vielmehr etablierten sich zunächst zwei Varianten, deren politische Agenden sich jeweils auf eines der beiden Themenfelder des Ursprungskonzepts konzentrierten. Die politische Implementierung in zwei Varianten

Die beiden Varianten basieren auf unterschiedlichen Verständnissen von menschlicher Sicherheit. Die eine Variante wird mit Kanada, dem Human Security Network, einem Zusammenschluss von Staaten, die das Konzept fördern und in ihrer Politik umsetzen wollen, der International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS) oder auch dem Projektteam des „Human Security Report“ am Human Security Centre verbunden. Ihr liegt ein eher enges Verständnis zugrunde. Sie konzentriert sich auf die Themenfelder im Bereich der Freiheit von Angst und betont somit vor allem den Schutz vor direkter Gewalt. Die andere Variante, welche mit Japan und der Commission on Human Security assoziiert wird, fasst menschliche Sicherheit sehr weit. Nicht nur direkte und indirekte Gewalt, sondern alle Aspekte, welche ein menschenwürdiges Leben gefährden können, werden als Themenfelder menschlicher Sicherheit betont. Der Freiheit von Not kommt hier eine gleichermaßen wichtige, wenn nicht gar wichtigere Bedeutung als der Freiheit von Angst zu. Die als notwendig erachtete Berücksichtigung der menschlichen Würde erweitert sogar noch das Ursprungskonzept von UNDP. Nicht nur der Schutz vor Bedrohungen, sondern auch die Befähigung (Empowerment) des Einzelnen, selbstständig ein Leben in Würde führen zu können, werden hier als zentrale Aufgaben einer Politik menschlicher Sicherheit gesehen. Bezogen auf ihre unterschiedlichen politischen Agenden und Implementierungsversuche können die beiden Varianten auch wie folgt beschrieben und unterschieden werden: Die weite „japanische“ Variante betont als zentrale Perspektive nachhaltige menschliche Entwicklung. Ökonomischen, sozialen und umweltpolitischen Rechten wird eine hohe (sicherheits-) politische Priorität eingeräumt. Strategien und Instrumente, mit denen menschliche Sicherheit gefördert werden 17

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sollen, umfassen umverteilende Maßnahmen, welche soziale Ungleichheiten und Ungerechtigkeiten in Reichtum und Einkommen ausgleichen, sowie die Förderung von Partizipationsmöglichkeiten auf lokaler, nationaler und globaler Ebene. Diese entwicklungspolitisch orientierte Perspektive auf menschliche Sicherheit argumentiert, dass die Ursachen vieler Bedrohungen der menschlichen Sicherheit in Ungleichheit und sozialer Ungerechtigkeit begründet liegen. Die enge „kanadische“ Variante sieht dagegen als zentrale Dimension die humanitäre Sicherheit des Einzelnen. Der Schutz des Lebens und die fundamentalen Menschenrechte werden als sicherheitspolitische Herausforderung betont. Legitime Strategien und Instrumente zur Etablierung menschlicher Sicherheit sind humanitäre Interventionen, humanitäre Nothilfe, Maßnahmen der Friedenskonsolidierung und Krisenprävention. Maßnahmen für nachhaltige menschliche Entwicklung werden zwar als durchaus förderlich zur Absicherung menschlicher Sicherheit gesehen. Ihnen wird aber keine (sicherheits-) politisch gesteigerte Priorität eingeräumt. Als entwicklungspolitische Maßnahmen legitimieren sie eben nicht die Einmischung in die inneren Angelegenheiten von Staaten, wie dies sicherheitspolitische bzw. humanitäre Notlagen unter gewissen Bedingungen (UN-Mandat) tun. Es wird argumentiert, dass Kriege und gewaltsame Konflikte immer noch eine der wichtigsten Bedrohungen menschlicher Sicherheit sind. Die internationale Gemeinschaft habe hier die Verantwortung, gerade Nicht-Kombattanten vor den gewaltsamen Bedrohungen in Folge dieser Kriege und Konflikte zu schützen. Anschauliches Beispiel für diese Perspektive ist die Initiative zum Verbot von Landminen (Ottawa-Konvention). Landminen gefährden häufig noch lange nach einem Konflikt Menschen oder auch den Wiederaufbau. Präventive und friedenskonsolidierende Maßnahmen werden allerdings primär als Initiativen zur Verhinderung des Ausbruchs oder Wiederausbruchs gewaltsam ausgetragener Konflikte gesehen. Zentraler Bezugspunkt dieser Variante bleibt somit die Bedrohung des Einzelnen durch direkte Gewalt. Daraus ergibt sich die Notwendigkeit einer Einmischung in die inneren Angelegenheiten von Staaten (humanitäre Intervention und humanitäre Nothilfe) in bestimmten Situationen und unter bestimmten Voraussetzungen. Diese beiden Varianten dominieren weitestgehend die kritischen Auseinandersetzungen mit dem Konzept menschlicher Sicherheit. Auch haben sie, geprägt durch das Vorhandensein von staatlichen Akteuren (Kanada und Japan), welche jeweils ihre außenpolitischen Agenden und Initiativen diesen Varianten zugeordnet haben, viel Aufmerksamkeit erhalten. Daher nehmen die meisten Autoren und Autorinnen – auch dieses Bandes – in der einen oder anderen Form Bezug auf diese Varianten. Manche betrachten die beiden Varianten allerdings weniger als Ausdruck zweier unterschiedlicher Verständnisse menschlicher Sicherheit, sondern vielmehr als verschiedene Dimensionen desselben Begriffs, wobei sie nicht nur zwischen zwei, sondern zwischen drei Dimensionen menschlicher Sicherheit unterscheiden (vgl. Hampson et al. 2002, Kap. 2). 18

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Menschliche Sicherheit Die dritte Dimension menschlicher Sicherheit

Zu der „Freiheit von Furcht“ und der „Freiheit von Not“ treten als dritte Dimension die Menschenrechte (vgl. Abbildung 1 und Tabelle 1). Auch wenn diese Perspektive vielleicht am ehesten ihren Ausdruck im „Barcelona Report“ (A Human Security Doctrine for Europe) der Study Group on Europe’s Security Capabilities (2004) findet, lässt sich ihr – noch – nicht so eindeutig ein einzelner politischer Akteur zuordnen. Abbildung 1: Drei Dimensionen menschlicher Sicherheit

(UMANITÛRE3ICHERHEIT &REIHEITVON&URCHT

-ENSCHLICHE 3ICHERHEIT

&REIHEIT-ENSCHENRECHTE 2ECHTSSICHERHEIT

'LEICHHEIT3OZIALE 'ERECHTIGKEIT &REIHEITVON.OT

Quelle: Hampson et al. 2002, 16 (leicht adaptierte und übersetzte Fassung).

Diese dritte – wenn man so will – „europäische“ Variante betont als zentrale Dimension die Menschenrechte und die Rechtssicherheit (rule of law). Die fundamentalen Menschenrechte, politische Rechte und bürgerliche Freiheiten, aber auch die sozialen, wirtschaftlichen und kulturellen Menschenrechte stehen im Zentrum der Aufmerksamkeit. Strategien und Instrumente, welche menschliche Sicherheit gewährleisten sollen, sind Sanktionen, öffentliche Anprangerung (shaming), Strafverfolgung und Verurteilung (zum Beispiel durch den Internationalen Strafgerichtshof). Diese menschenrechtsorientierte Perspektive argumentiert, dass internationale und regionale Institutionen zentral für die gemein19

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schaftliche Entwicklung neuer Menschenrechte, für ihre nationale Implementierung oder gar gemeinschaftliche Durchsetzung sind und dass dies eine der zentralen Aufgaben einer Politik menschlicher Sicherheit sein müsse. Anschauliches Beispiel ist der Schutz von Minderheiten durch Minderheitenrechte. Auch wenn sich diese drei Varianten und die damit verbundenen Perspektiven, wie sie vor allem Fen Osler Hampson et al. (2002) herausgearbeitet haben, mit Blick auf die hervorgehobenen Bedrohungen, bevorzugten Strategien und Instrumente idealtypisch gegenüberstellen lassen, so bleiben die Abgrenzungen doch bis zu einem gewissen Grad oberflächlich und rudimentär. Sie verweisen letztlich deutlich auf die oft kritisierte Unterscheidungsproblematik zur klassischen Menschenrechts- und Entwicklungspolitik. Die Frage, wie sich eine Politik menschlicher Sicherheit eindeutiger abgrenzen lässt, bleibt bei dieser Betrachtungsweise zunächst weitestgehend unbeantwortet. Deutlich wird in der Zusammenschau lediglich, dass der gemeinsame Bezugspunkt der sicherheitspolitischen Überlegungen der einzelne Mensch und nicht der Nationalstaat oder dessen Territorialität ist. Zentraler Fokus ist die Sicherheit und Bedürftigkeit eines jeden einzelnen Individuums. Dieser Fokus betont zum einen den Unterschied von menschlicher und staatlicher Sicherheit und erkennt zum anderen die Möglichkeit an, dass die Orientierung auf menschliche oder staatliche Sicherheit manchmal gar in einem Spannungsverhältnis zueinander sein kann (Hampson et al. 2002, 37). Die Beiträge des vorliegenden Bandes nehmen unterschiedliche Ausschnitte dieser skizzierten Spannungslinien auf und diskutieren sie entlang einzelner Dimensionen oder regionaler Sicherheitsanforderungen.

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– UNDP – Japan – Commission on Human Security

– Kanada – Human Security Network – International Commission on Intervention and State Sovereignty (ICISS)

– Study Group on Europe’s Security Capabilities

Entwicklungspolitische Perspektive

Humanitäre Perspektive

(Menschen-) Rechtsorientierte Perspektive

– Fundamentale Persönlichkeitsrechte, legale, politische und bürgerliche Grundrechte – Rechtsstaatlichkeit (rule of law)

– Fundamentale Persönlichkeitsrechte, einschließlich wesentlicher wirtschaftlicher und sozialer Grundrechte (subsistence rights)

– Wirtschaftliche, soziale Grundrechte, einschließlich eines Rechts auf Entwicklung und (ökologische) Nachhaltigkeit

Zentrale Elemente

Quelle: Hampson et al. 2002, 33 (adaptierte, ergänzte und übersetzte Fassung).

Zentrale Akteure/Vertreter der Perspektive

Perspektiven auf menschliche Sicherheit

Tabelle 1: Drei Perspektiven auf menschliche Sicherheit

– Sanktionen – Anprangern – Strafverfolgung und Verurteilung (ad-hoc Strafgerichtshöfe, Internationaler Strafgerichtshof)

– Maßnahmen der Konfliktund Krisenprävention – Maßnahmen der Friedenskonsolidierung – (humanitäre) Nothilfe – (militärische) humanitäre Interventionen

– Partizipationsmöglichkeiten auf subnationaler, nationaler und globaler Ebene

– Umverteilungsmaßnahmen, welche auf die Beseitigung sozialer und ökonomischer Ungleichheiten und Ungerechtigkeiten abzielen

Beispiele für zentrale Strategien und Instrumente

Individuum

Individuum

Individuum

Referenzobjekt der sicherheitspolitischen Überlegungen

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Zur Konzeption des Bandes Die obigen Ausführungen zum Ursprungskonzept, seinen politischen Implikationen und den ersten Implementierungsversuchen sowie zu den drei Dimensionen menschlicher Sicherheit und den damit verbundenen Perspektiven verdeutlichen die Vielfältigkeit der Diskurse, aber auch die dem Konzept innewohnende Innovationsfähigkeit. Der hier vorliegende Band möchte zentrale Elemente dieser Debatten und Diskurse einem breiteren Publikum vorstellen. Gleichzeitig wollen wir das Konzept aber auch einer kritischen Bestandsaufnahme unterziehen, um letztlich zu seiner Weiterentwicklung und politischen Umsetzung beitragen zu können. Daher stellen wir menschliche Sicherheit im ersten Teil des Bandes „auf den Prüfstand“. Hierbei geht es nicht um die üblicherweise vorgetragene Kritik an einem weiten oder engen Verständnis von menschlicher Sicherheit. Zunächst untersucht Keith Krause aus der Perspektive eines kritischen Ansatzes die Entstehung und Bedeutung des Konzepts menschlicher Sicherheit. Für seine Rekonstruktion der Entstehungsgeschichte und der Verbreitung der Idee menschlicher Sicherheit stehen die Fragen im Vordergrund, wer zu deren Entstehung und Verbreitung beigetragen hat, ob sie als Konzept zu politischen Innovationen geführt hat und durch welche Widersprüche und inhärenten Spannungen dieses geprägt ist. Unter einer kritischen Perspektive kommt Krause zu dem nicht überraschenden Ergebnis, dass es sich insgesamt um einen überwiegend staatszentrierten Diskurs handelt, der eine Reihe von Problemen mit sich bringt. Zum einen bestimmen Staaten, was als sicherheitsrelevante Themen auf die Tagesordnung gesetzt wird. Der „Krieg gegen den Terrorismus“, der seit dem 11. September 2001 die Sicherheitsdebatte aus staatlicher Perspektive dominiert, ist ein augenfälliger Beweis für diese Problematik. Zum anderen gibt es aus Sicht von Krause keinen wirklichen Dialog zwischen Staaten und der Zivilgesellschaft im Sicherheitsbereich. Dennoch sieht Krause das Innovations- und Mobilisierungspotenzial von menschlicher Sicherheit darin, dass vernachlässigten, aber interdependenten Themen endlich mehr Beachtung geschenkt wird. Mit dem Vorwurf aus der feministischen und Gender-Perspektive, menschliche Sicherheit werde in der Realität auf „männliche“ Sicherheit verkürzt, setzt sich Cornelia Ulbert auseinander. Sie zeigt in ihrem Beitrag den Zusammenhang zwischen einer durch Geschlecht geprägten Identität und der kollektiven Konstruktion von Sicherheit auf. Hierbei wird deutlich, dass Frauen und Männer unterschiedliche Vorstellungen von Sicherheit haben und Frauen und Mädchen ganz spezifischen Bedrohungen ausgesetzt sind, denen mit gezielten Bearbeitungsstrategien begegnet werden muss. Am Beispiel von UN-Friedenseinsätzen und der Rolle von Frauen in Friedensprozessen zeigt sich, dass die Gewährleistung „weiblicher“ Sicherheit auf einem komplexen Prozess sozialen Wandels beruht. Dieser kann jedoch erst dann in Gang gesetzt werden, wenn das Poten22

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zial des Konzepts menschlicher Sicherheit mit dem Fokus auf Individuen dahingehend genutzt wird, in der Umsetzung auch die Geschlechterdifferenzen und die Konsequenzen von Geschlechterhierarchien zu berücksichtigen. Der erste Teil schließt mit einem Beitrag von Tobias Debiel und Volker Franke, die Überlegungen zu den bislang kaum beachteten normativen Begründungen von menschlicher Sicherheit anstellen. Dabei stehen drei zentrale Kontroversen im Mittelpunkt: Erstens die Frage, ob es einen essenziellen Kern menschlicher Sicherheit gibt, der universelle Gültigkeit beanspruchen kann. Zweitens die im Zeichen des „Kriegs gegen den Terror“ sehr relevante Frage, inwieweit Strategien zum Schutz menschlicher Sicherheit die Freiheit des Einzelnen einschränken dürfen. Und schließlich der kritische Punkt, wer unter der Maßgabe menschlicher Sicherheit in einer Gesellschaft prioritären Schutz genießt. Unter Rückgriff auf zentrale Autoren der politischen Theorie und Philosophie kommen Debiel/ Franke zu dem Ergebnis, dass es sehr wohl empirisch völkerrechtliche Mindeststandards gibt, die den philosophischen Grundsätzen der Widerspruchsfreiheit und Verallgemeinerungsfähigkeit genügen und damit einen hohen Verpflichtungsgrad mit sich bringen. Das Spannungsverhältnis zwischen Sicherheit und Freiheit lässt sich nach Ansicht der Autoren nur schwer auflösen und verschärft sich sogar dadurch, dass Individuen in Zeiten fragiler Staatlichkeit nicht nur von Eingriffen des Staates, sondern auch externer Akteure bedroht sind. Die Entscheidung, wer geschützt werden soll, sehen die Autoren jedoch unter Rückgriff auf Gerechtigkeitsprinzipien von John Rawls durch den Grundsatz erleichtert, dass in einer gerechten Gesellschaft die Verpflichtung bestehen muss, die Verwundbarsten so gut wie möglich zu stellen, also für ihr Wohlergehen die größtmögliche Sorge zu tragen. Nach der kritischen Durchleuchtung des Konzepts menschlicher Sicherheit greifen die Beiträge des zweiten Teils explizit die Schwierigkeiten und Herausforderungen der unterschiedlichen Konzeptionalisierungsversuche im Hinblick auf die politische Umsetzung auf. Die obigen Ausführungen haben verdeutlicht, dass sich die Kritik vielfach an der Problematik einer klaren Abgrenzung und Unterscheidung von Entwicklungs-, Menschenrechts- und Sicherheitspolitik entzündet und auch der Vorwurf laut wird, in der Praxis könne mit dem Konzept keine klare Prioritätensetzung vorgenommen werden. Die Beiträge von James Busumtwi-Sam, Wolfgang Benedek und Matthias C. Kettemann sowie von Ramesh Thakur greifen die zentralen Kritikpunkte an den drei Dimensionen menschlicher Sicherheit auf. Busumtwi-Sam und Benedek/Kettemann konzentrieren sich auf die jeweilige Abgrenzungsproblematik, während sich Thakur mit der spezifischen Kritik an der Idee der humanitären Intervention auseinandersetzt. James Busumtwi-Sam verweist zunächst noch einmal auf die Wechselwirkungen von menschlicher Unsicherheit und Unterentwicklung. Daran anschließend plädiert er für einen Mangel-Verwundbarkeits-Ansatz. Sicherheitsansätze bein23

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halten Werturteile, das heißt Entscheidungen darüber, wer geschützt werden soll und wovor. Der Mangel-Verwundbarkeits-Ansatz ermöglicht die Beurteilung der Unmittelbarkeit und Wichtigkeit von Bedrohungen. Diese Beurteilung erlaubt es zugleich, verschiedene Aufgaben als sicherheitspolitisch und entwicklungspolitisch relevant zu kategorisieren und somit voneinander abzugrenzen. Hierzu ergänzend beschäftigen sich Wolfgang Benedek und Matthias C. Kettemann mit menschlicher Sicherheit aus der menschenrechtsorientierten Perspektive. Die Autoren arbeiten die Gemeinsamkeiten und Unterschiede der sich beständig fortentwickelnden Konzepte menschliche Sicherheit und Menschenrechte heraus und verdeutlichen die bestehenden Wechselwirkungen. So ermöglicht menschliche Sicherheit in seiner konzeptionellen Anlage beispielsweise eine Priorisierung von Gefahren, was beim Konzept der Menschenrechte nicht möglich ist und im Sinne einer wertebezogenen Über- und Unterordnung von einzelnen Menschenrechte bewusst vermieden wird. In Anspielung auf die Abgrenzungskritik verweisen sie explizit auf die Bedeutung der Konzepte füreinander, sehen aber das Konzept menschlicher Sicherheit letztlich als umfassender an. Daran anschließend arbeitet Ramesh Thakur heraus, dass menschliche Sicherheit auch unter einer eher „eingeengten“ humanitären Perspektive erhebliches Innovationspotenzial hat. Mit Blick auf die Vereinten Nationen und die bisherige Auseinandersetzung über humanitäre Interventionen – gedacht sei hier an Fälle wie Ruanda, Osttimor, Darfur, Kosovo – argumentiert Thakur, dass menschliche Sicherheit einen entscheidenden Beitrag bei der Bearbeitung eines dreifachen politischen Dilemmas (komplizenhafte Mitverantwortung, Paralyse oder Illegalität) leisten könne. Gerade der Bericht „Responsibility to Protect“ der ICISS zeige auf, wie das Konzept menschlicher Sicherheit Verantwortung handlungsorientiert konkretisiert sowie legitimiert und hierbei die Gefahr der Paralyse der UN oder illegaler regionaler oder einzelstaatlicher Initiativen reduzieren helfen könne. Der zweite Teil schließt mit einem Beitrag von David Bosold, in dem dieser einen Einblick in bisherige Versuche vermittelt, die politische Agenda verschiedener Ansätze menschlicher Sicherheit in der Praxis umzusetzen. Er nimmt dabei Bezug auf die verschiedenen nationalen und internationalen Akteure, ihre politischen Ziele und Umsetzungsstrategien in unterschiedlichen Politikfeldern. Der Autor verknüpft diese Übersicht mit einer ersten Einschätzung der bislang erzielten Ergebnisse vor dem Hintergrund erster institutioneller und prozeduraler Ausgestaltungen einer Politik menschlicher Sicherheit. Der dritte Teil konkretisiert die Debatte um menschliche Sicherheit noch einen Schritt weiter: Nach der kritischen Auseinandersetzung mit dem Konzept im ersten Teil und der Analyse der unterschiedlichen Dimensionen von menschlicher Sicherheit im zweiten Teil steht im dritten Teil die Übertragung menschlicher Sicherheit auf verschiedene Regionen und die jeweilige Ausgestaltung im Mittelpunkt. Menschliche Sicherheit ist ein westliches Konzept, das mit Blick 24

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auf Krisen- und Konfliktregionen jenseits der OECD-Welt entwickelt wurde. Die Herausgeberin und der Herausgeber baten die Autorinnen der Regionalkapitel deshalb darum, menschliche Sicherheit aus der jeweils regionalen Perspektive zu definieren und das Verhältnis zum traditionellen Sicherheitsbegriff in der Region oder auch zu Konzepten wie menschliche Entwicklung darzustellen. Darüber hinaus wurden Cheryl Hendricks (Afrika), Mely Caballero-Anthony (Asien), Ruth Stanley (Lateinamerika) und Florence Basty (Naher und Mittlerer Osten) auch danach gefragt, welche der drei Dimensionen von menschlicher Sicherheit in „ihrer“ Region am wichtigsten sei. Was die Umsetzung des Konzepts anbelangt, so sollte herausgearbeitet werden, welche Ursachen und strukturellen Herausforderungen dem Rückgriff auf das Konzept menschlicher Sicherheit zugrunde lagen und mit welchen Mitteln, Instrumenten und Strategien an der Umsetzung des Konzepts jeweils gearbeitet wird. Abschließend sollten die Autorinnen beurteilen, ob eine Agenda menschlicher Sicherheit die tatsächlichen Gefährdungen und Unsicherheiten ihrer Region aufgreift. Im Lichte dieses Fragenkatalogs sind die Ergebnisse der Beiträge insofern aufschlussreich, als das Konzept in den einzelnen Regionen keineswegs durchgängig enthusiastisch aufgenommen wird oder als hilfreich zur Verbesserung der Sicherheit des Einzelnen oder von Gruppen angesehen wird. In der Regel betonen die Autorinnen, dass es in den jeweiligen Regionen sehr unterschiedliche Verständnisse von menschlicher Sicherheit gibt. Als positiv für die politische Entwicklung in Afrika und die Verbesserung der Lage jedes Einzelnen bewertet Cheryl Hendricks menschliche Sicherheit deshalb, weil mit diesem Konzept die unterschiedlichen interdependenten Probleme angesprochen werden, von denen der afrikanische Kontinent betroffen ist. Dennoch sieht sie die Weiterentwicklung einer Agenda menschlicher Sicherheit eher negativ, da die Ressourcen dafür von externen westlichen Gebern zur Verfügung gestellt werden, bei denen der Kampf gegen den Terrorismus derzeit Priorität genieße. Demgegenüber diskutiert Mely Caballero-Anthony eine Agenda menschlicher Sicherheit für Asien sehr stark vor der Folie innerregionaler zwischenstaatlicher Kooperation. Das Konzept hat sich fest in der Sicherheitsdiskussion in Asien etabliert und wird zur Förderung regionaler Kooperation genutzt. Gleichzeitig bietet sich dadurch die Chance, zivilgesellschaftliche Akteure stärker am Sicherheitsdiskurs zu beteiligen. Die zögerliche Aufnahme von menschlicher Sicherheit in einen lateinamerikanischen Sicherheitsdiskurs sieht Ruth Stanley vor allem in den spezifischen Erfahrungen der Bevölkerungen Lateinamerikas mit Militärdiktaturen begründet, in denen ein starker Staat zum Schutz der „Sicherheit“ seiner Bürger Freiheitsrechte beschnitt. Daher vermutet die Autorin größere Erfolgschancen für eine Verknüpfung der drei Dimensionen Gewalt/gewaltsam ausgetragene Konflikte, Entwicklung und Menschenrechte unter einem Menschenrechtsansatz und weniger im Rahmen einer veränderten Sicherheitsagenda. Geradezu enthusiastisch begrüßt Florence Basty das Konzept menschlicher Sicherheit 25

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Cornelia Ulbert/Sascha Werthes

demgegenüber als Richtschnur und normative Verpflichtung für menschliche Entwicklung im Mittleren und Nahen Osten. Sie hebt das eman-zipatorische Potenzial von menschlicher Sicherheit hervor, durch das die poli-tische Praxis repressiver Staaten in der Region kritisch hinterfragt werden könne. Der Band schließt mit einem Ausblick von Sascha Werthes, in dem dieser die Frage nach der Zukunftsfähigkeit von menschlicher Sicherheit diskutiert. Ausgehend von den drei skizzierten Dimensionen von menschlicher Sicherheit zeigt er auf, wie eine Differenzierung nach Empfindlichkeit und Verwundbarkeit dazu beitragen kann, Abgrenzungsproblematiken zu einer umfassenden Menschenrechtspolitik und dem Konzept menschlicher Entwicklung zu minimieren. Gleichzeitig legt er dar, wie sich daran orientiert Bereiche staatlich-autonomer Fürsorgepflichten von solchen, in denen eine inter- und transnationale Einmischung – oder besser Verantwortlichkeit – zunehmend legitimierbar scheint, abgrenzen lassen. Vor dem Hintergrund dieser Diskussion und der Beiträge des Bandes kommt er schließlich zu der Einschätzung, dass menschliche Sicherheit weiterhin von akademischer und vor allem politischer Relevanz bleiben wird, da sie sich normativ universell, aber auch regional spezifiziert begründen, politisch gestalten und theoretisch letztlich doch fundieren lässt. Auch wenn hierbei noch eine Reihe von Herausforderungen und Aufgaben zu bewältigen sein wird, so scheint das Konzept menschlicher Sicherheit doch zukunftsfähig zu sein.

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