Schriften des Historischen Kollegs - Historisches Kolleg

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Schriften des Historischen Kollegs Kolloquien 60 Parlamentarismus in Europa Deutschland, England und Frankreich im Vergleich R. Oldenbourg Verlag Mü...

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Schriften des Historischen Kollegs

Kolloquien 60 Parlamentarismus in Europa Deutschland, England und Frankreich im Vergleich

R. Oldenbourg Verlag München 2004

Parlamentarismus in Europa Deutschland, England und Frankreich im Vergleich

Herausgegeben von Marie-Luise Recker unter Mitarbeit von Elisabeth Müller-Luckner

R. Oldenbourg Verlag München 2004

S ch riften des H isto risch en K o l l e g s herausgegeben von Lothar Gail in Verbindung mit Etienne Francois, Johannes I-ned, Klaus H ildebrand, Manfred H ilderm eier, C laudia M arti, Jochen M artin, H einrich N öth, U rsula Peters, U lrich W ilhelm und D ietm ar W illow cit G eschäftsführung: G eorg Kalmer Redaktion: Elisabeth M iiller-L uckner Das H istorische K olleg fördert im Bereich der historisch orientierten W issenschaften G e­ lehrte, die sich durch herausragende L e i s t u n g e n m Forschung und Lehre ausgew iesen haben. Es vergibt zu diesem Z w eck jährlich bis zu drei Forschungsstipendicn und ein Förderstipen­ dium sow ie alle drei Jahre den „Preis des H istorischen K ollegs“. Die Forschungsstipendien, deren Verleihung zugleich eine A uszeichnung für die bisherigen Leistungen darstellt, sollen den berufenen W issenschaftlern während eines K ollegjahres die M öglichkeit bieten, frei von anderen Verpflichtungen eine größere A rbeit abzuschließen. Professor Dr. M arie-L uise R ecker (Frankfurt a.M .) w ar - zusam m en mit Prof. Dr. H elm ut A ltrich ter (Erlangen), PD Dr. Andreas R ödder (Stuttgart) und Prof. Dr. Jürgen Trabant (Berlin) - Stipendiat des H istorischen Kollegs im K ollegjahr 2001/02. Den O bliegenheiten der Stipendiaten gem äß hat M arie-L uise R ecker aus ihrem A rbeitsbereich ein K olloquium zum Them a „Parlam entarism us in Europa. D eutschland, England und Frankreich im Vergleich“ vom 18. bis 20. A pril 2002 i m H istorischen K olleg gehalten. Die Ergebnisse des K olloquium s w erden in diesem Band veröffentlicht. Das H istorische Kolleg, früher vom Stiftungsfonds Deutsche Bank zur Förderung der W is­ senschaft in Forschung und Lehre und vom Stifterverband für die D eutsche W issenschaft ge­ tragen, w ird seit dem K ollegjahr 2000/2001 in seiner G rundausstattung vom Freistaat Bayern finanziert; seine Stipendien werden aus M itteln des D aim lerC hrysler Fonds, der Fritz T h y s­ sen Stiftung, des Stifterverbandes und eines ihm verbundenen Förderunternehm ens dotiert. Träger des Kollegs ist nunm ehr die „Stiftung zur Förderung der H istorischen Komm ission bei der B ayerischen A kadem ie der W issenschaften und des H istorischen K ollegs“.

Bibliografische Inform ation der Deutschen Bibliothek Die D eutsche Bibliothek verzeichnet diese P ublikation in der D e u t s c h e n N ationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über abrufbar

© 2004 O ldenbourg W issenschaftsverlag G m bH , M ünchen Rosenheim er Straße 145, D-81671 München Internet: http://ww w.oldenbourg-verlag.de Das W erk einschließlich aller A bbildungen ist urheberrechtlich geschützt. Jede V erw ertung außerhalb der Grenzen des U rheberrechtsgesetzes ist ohne Zustim m ung des Verlages u n zu ­ lässig und strafbar. Dies gilt insbesondere für Vervielfältigungen, Ü bersetzungen, M ikro ver­ film ungen und die Einspeicherung und Bearbeitung in elektronischen System en. G edruckt auf säurefreiem , alterungsbeständigem Papier (chlorfrei gebleicht) G esam therstellung: R. O ldenbourg G raphische Betriebe D ruckerei G m bH , M ünchen ISBN 3-486-56817-5

Inhalt M a rie -L u is e R e ck e r

Einführung ...........................................................................................................................

VII

Verzeichnis der T agungsteilnehm er............................................................................

XVII

A ndrea s B iefa n g

Integration und Repräsentation. Zur Stellung des Reichstags in der politischen Kultur der konstitutionellen Monarchie 1871-1888 .................

1

M arcus K reu z e r

Und sie parlamentarisierte sich doch: Die Verfassungsordnung des Kaiserreichs in vergleichender Perspektive ...........................................................

17

A ndreas W irsching

Koalition, Opposition, Interessenpolitik. Probleme des Weimarer Parteienparlamentansmus .............................................................................................

41

W olfram Pyta

Die Präsidialgewalt in der Weimarer R epublik ....................................................

65

M an fred K ittel

Stärker als die „decadence“ ? Republikanische Tradition und parlamentarisches System in Frankreich zwischen den W e ltk r ie g e n ..........

97

A d o lf K im m ei

Die Nationalversam mlung in der V. Republik: Ein endlich akzeptiertes S t ie fk in d ? ................................................................................................................................

121

A n d re K aiser

Das Verhältnis von Parlament und Regierung in Großbritannien seit den sechziger Jahren. Strukturelle und konjunkturelle Faktoren des Wandels ..................................................................................................................................

139

M a rie - L u ise R e c k e r

Das Parlament in der westdeutschen Kanzlerdemokratie .............................

161

VI

Inhalt

H ein rieb O b e rre u ter

Mehr D em okratie wagen? Parlamentskritik und Parlamentsreformen in den 60er und 70er J a h r e n ................................................................................................

179

U w e Thaysen

Gab es 1989/90 eine Stunde Null der deutschen Verfassungsgeschichte? Eine D okumentation zur Verfassungsunfähigkeit der D D R .........................

195

Register ...................................................................................................................................

229

Marie-Luise Recker

Einführung Die Entfaltung des Parlamentarismus in Europa, ausgehend vom britischen Vor­ bild und Leitmodell, hat schon im 19. Jahrhundert Elistoriker und Staatsrechtler beschäftigt. M it entweder kritischem oder sympathischem Blick auf die parlam en­ tarischen Tendenzen in ihren Ländern haben sie diese Entwicklung analysiert und hierbei auch immer die Entfernung zum britischen Original vermessen. Vor allem aber nach dem Ersten Weltkrieg, als der Siegeszug dieses Modells unaufhaltsam schien und in nahezu allen Staaten Europas parlamentarische Regierungssysteme installiert wurden, stellte sich die Frage, was das Wesen, der Kern des Parlamenta­ rismus sei und welche politischen, gesellschaftlichen und wirtschaftlichen Voraus­ setzungen für seinen Erfolg notwendig waren. Ebenso wurde diskutiert, wieweit das britische Beispiel auf die Staaten des Kontinents übertragen werden könne und welche je nationalen A bweichungen in seinen Bauformen und in der Zuord­ nung der Staats- und Verfassungsorgane zueinander unumgänglich oder doch ge­ boten waren. Robert Redslobs viel zitierte Ü berlegungen zur parlamentarischen Regierung in ihrer wahren und unechten Form w ar hier nur eine Stimme unter vielen. Nach 1945 stellten sich diese Fragen mit noch größerer Dringlichkeit. Das A b ­ gleiten vieler europäischer Staaten in autoritäre oder faschistische Regierungssy­ steme in den zw anziger und dreißiger Jahren, die Errichtung von Diktaturen und Einparteienregimen, welche häufig erst durch Krieg und militärische Niederlage überwunden werden konnten, maßen der parlamentarischen Demokratie als R e­ gierungsform einen neuen Stellenwert zu. Eindeutiger noch als nach dem Ersten Weltkrieg w urde sie nun - zumindest westlich des Eisernen Vorhangs - zum Leit­ bild und Fixstern der europäischen Länder. Zudem w ar der Siegeszug diesmal nachhaltiger und dauerhafter; selbst autoritäre N achzügler w ie Griechenland und die iberischen Staaten öffneten sich diesem Vorbild, und nach dem Ende der kom ­ munistischen Herrschaft w ar auch 1989/90 für die Staaten des ehemaligen O st­ blocks das westliche M odell die erstrebenswerte Regierungsform. Dem politischen Erfolg entsprach die wissenschaftliche Beschäftigung mit die­ sem 'Thema. Bereits in den 1950er Jahren entstanden grundlegende Interpretatio­ nen zur Entwicklung parlamentarischer Regierungssysteme, zu den Struktur­ bedingungen des modernen Parteienstaats und zur Bündelung gesellschaftlicher Interessen in Parteien und Parlamenten; Namen wie Graeme C. Moodie, Sir Ivor

VIII

Marie-Luise Recker

Jennings, M aurice Duverger, Frangois Goguel oder auch L udw ig Bergsträsser und Dolf Sternberger mögen für viele andere stehen. In den folgenden beiden Ja h r ­ zehnten intensivierte sich diese Diskussion. Sie kreiste nun vornehmlich um die Frage, wieweit und in welchem M aße der Strukturwandel zum politischen M as­ senmarkt, zur Industriegesellschaft und zum Wohlfahrtsstaat das klassische M o ­ dell des liberal-repräsentativen Parlamentarismus verändert, verformt, ja, ausge­ hebelt habe und wie in der Massendemokratie des 20. Jahrhunderts Begriff und Inhalt des Parlamentarismus neu definiert werden müsse. Die Realität des m oder­ nen Interventionsstaats, die der Regierung ein wesentlich stärkeres Gewicht als zuvor verlieh, der durchdringende Einfluß der modernen Massenparteien, der das Ideal des nur seinem Gewissen verantwortlichen Abgeordneten in Frage stellte, die Stärke und Durchschlagskraft wirtschaftlicher und gesellschaftlicher Interes­ sen im politischen R aum , die neue Formen der Vermittlung und Einbindung die­ ser Interessen erforderte, und nicht zuletzt die Frage nach der Gewaltenteilung und den Kontrollfunktioncn des Parlaments, wenn Parlamentsmehrheit und R e­ gierung eng miteinander verflochten waren und sich gegenseitig stützten - all dies sprach dafür, das Bild vom Parlamentarismus als Regierungsform zu modifizieren und inhaltlich neu zu füllen. Hierbei war und blieb das Modell von Westminster der entscheidende Maßstab. Dies galt insbesondere für den deutschen Fall, w o die Versäumnisse in der A dap­ tion des britischen Vorbildes zu einer - wenn auch umstrittenen - Grundinterpre­ tation der deutschen Geschichte im 19. und 20. Jahrhundert gemacht wurde: Die gerade in den 1970er und 1980er Jahren mit Vehemenz geführte „Sonderwegs“Debatte kreiste um die Frage, w aru m die während des Vormärz vom politischen Liberalismus ausgehenden Ansätze zu Konstitutionalismus und Parlamentarisie­ rung sich nach 1848 nicht durchsetzen konnten, vielmehr abgebremst und um ge­ kehrt wurden, warum im kleindeutschen Nationalstaat das wirtschaftlich erfolg­ reiche Bürgertum die politische Macht nicht erobern konnte und statt dessen tra­ ditionelle Eliten - Adel, Militär, Beamtenschaft - ihre Vorherrschaft erfolgreich zu verteidigen vermochten. Angesichts dieser „historischen Vorbelastungen“ (Fraenkel) des Parlamentarismus in Deutschland habe sich auch in der Weimarer R ep u ­ blik keine stabile und standfeste parlamentarische Demokratie entwickeln kö n ­ nen, vielmehr sei sie angesichts ihrer inneren Schwächen schon bald in ein präsidiales System und dann in einen Einparteienstaat eingemündet. Aus der Blickachse des 30. Januar 1933 wurde so die unvollendete Demokratisierung und Parlamentarisierung als entscheidendes Signum der deutschen Geschichte in den vergangenen hundert Jahren gedeutet. Für andere europäische Staaten war diese Orientierung am britischen Beispiel nicht so markant wie hinsichtlich PreußenDeutschlands, doch w urde auch hier vielfach die je nationale Entwicklung in der Distanz zu diesem Vorbild bewertet und das Defizitäre in der Entfaltung eines funktionsfähigen parlamentarischen Systems vom Westminster-Modell aus ver­ messen. Parallel hierzu und in kritischer Distanz zur Konstruktion von nationalen „Sonderwegen“ wurden in der historischen Forschung in diesen Jahren generelle

Einführung

IX

Krisensymptome und Strukturdefizite in der Entwicklung des Parlamentarismus im 19. und 20. Jahrhundert in Europa aufgezeigt. H ierbei stand die Frage im Vor­ dergrund, wieweit und in welchem M aße das A ufkom m en eines politischen M as­ senmarktes, die Entfaltung der Industriegesellschaft und des Wohlfahrtsstaates das klassische Modell eines liberal-repräsentativen Parlamentarismus verändert, verformt:, ja, ausgehebelt hätten und wie in der Massendemokratie des 20. J a h r ­ hunderts die Bauformen einer parlamentarischen D em okratie neu bestimmt w er­ den müßten. Angesichts der Tatsache, daß die 1918/1919 eingeführten parlam en­ tarischen Regim e in nahezu allen europäischen Staaten schon bald in die Krise ge­ rieten und in manchem Fall mehr oder minder autoritären Regimen Platz mach­ ten, war die Diagnose einer gesamteuropäischen Krise des Parlamentarismus in der Zwischenkriegszeit nicht von der Hand zu weisen. W ährend diejenigen Staa­ ten, die m it einem bewährten parlamentarisch-demokratischen System in diese zwei Jahrzehnte eintraten, ihre Verfassungsordnung weitgehend erhalten konn­ ten, waren es insbesondere die „improvisierten Dem okratien“ (Eschenburg) in Zentral- und Mittelosteuropa, in denen parlamentarische Funktionsdefizite, ge­ sellschaftliche und wirtschaftliche Krisensymptome, antiparlamentarische Pro­ testpotentiale und extremistische Massenbewegungen den Weg in die Krise m ar­ kierten. Platte schon der Vergleich mit dem britischen Vorbild die „Sonderwegs“Debatte ausgemacht, so w ar auch in der Diskussion um die Krise der parlamenta­ rischen D em okratie als gemeinsames Phänomen der europäischen Staatenwelt in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts der komparatistische Ansatz das grun d­ legende Interpretationsmuster, wenn auch hier der Vergleich der kontinentalen Staaten untereinander im Vordergrund stand. Eine Fülle einschlägiger Studien zeugt von dem wissenschaftlichen Ertrag dieser Sichtweisen. In den folgenden Jahrzehnten nahm die Bedeutung dieser Thematik deutlich ab. Neue Themen schoben sich in den Vordergrund, neue methodische Ansätze verdrängten die klassische Verfassungs- und Parteiengeschichte, neue Fragestel­ lungen eröffneten neue Blickwinkel. Zwar riß die Forschung zu Einzelthemen nicht ab, aber in der Summe war das Parlamentarismus-Thema nicht mehr eines der zentralen Bereiche historischer oder politologischer Forschung. Dieser „Konjunkturverlauf“ wird hier zum Anlaß genommen, eine wissen­ schaftliche Bilanz zu ziehen, also danach zu fragen, wie die Entwicklung des Par­ lamentarismus in Europa im 19. und 20. Jahrhundert aus heutiger Sicht zu inter­ pretieren und zu bewerten ist. Hierbei sollen die älteren Ansätze, aber auch die reiche Detailforschung der vergangenen Jahrzehnte mit in die Debatte einfließen. Zudem sind konzeptionelle und methodische N euerungen einzubringen, von denen die Parlamentarismusforschung, die bisher eher als international verglei­ chende Institutionenforschung angelegt ist, neue Impulse erhalten könnte. Hier wäre an die Politische-Kultur-Forschung zu denken, an eine kulturanthropolo­ gisch inspirierte Sozialgeschichte oder auch an alltags- und erfahrungsgeschichtli­ che Ansätze, die den Blick auf parlamentarische Aktions- und Interaktionsformen oder auch auf ciie Wahrnehmung von Politik lenken können. Zumindest wäre es einer Diskussion wert, wieweit die Parlamentarismusforschung so neue Anstöße

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Marie-Luise Recker

erhalten und wieder mehr in den Vordergrund der historischen und politologischen Debatte treten könnte. Hierbei soll der Vergleich zwischen Großbritannien, Frankreich und PreußenDeutschland im Zentrum stehen. Gewiß wäre es reizvoll und wissenschaftlich produktiv, weitere Beispiele heranzuziehen. Zu denken wäre an die skandinavi­ schen Staaten, die einen spezifischen, „erfolgreichen" Typ des Parlamentarismus verkörpern, an die Konkordanzdem okratie der Schweiz, an Italien, das hinsicht­ lich seiner historischen Entwicklung im 19. und 20, Jahrhundert viele Parallelen zu Deutschland aufweist, oder auch an die Staaten Ostmitteleuropas, die nach ei­ nem ersten Experiment in den 1920er Jahren nun nach 1990 einen zweiten Anlauf zur Etablierung eines liberal-parlamentarischen Systems genommen haben. A ller­ dings ist die Forschungslage zu diesen Einzelfällen höchst unterschiedlich, so daß auf die A usw eitung zur einer gesamteuropäischen Perspektive verzichtet wird. Statt dessen sollen mit Großbritannien, Frankreich und dem Deutschen Reich bzw. der Bundesrepublik drei gut erforschte Beispiele in das Zentrum gerückt und durch einen syn- wie diachronen Vergleich valide Aussagen zu Bauformen und Strukturm erkm alen, Krisensymptomen und Entwicklungschancen des Parlamen­ tarismus in Europa ermöglicht werden. Bereits in dem ersten Beitrag w ird der Versuch unternommen, durch Rückgriff auf die Politische-Kultur-Forschung die Stellung des Reichstags im politischen System des Kaiserreichs neu zu bestimmen. M it Blick auf Wahlrecht und politi­ sche Öffentlichkeit, auf die Ikonographie des ersten Reichstagsgebäudes in der Leipziger Straße sowie auf die Reichstagseröffnungen weist Andreas Biefang nach, daß das Parlament im Bismarckreich durchaus als Symbol der politischen N ation angesehen wurde. Als Repräsentant des kleindeutschen Nationalstaats trat es neben Institutionen wie Kaiser, Armee und Bürokratie und vermochte eine eigenständige Position in der politischen Kultur des Kaiserreichs zu erlangen. Diese Stellung, so fragil sie in der Verfassungswirklichkeit auch war, sieht Biefang als durchaus ausbaufähig im Sinne einer Stärkung der Position des Reichstags an. Der zweite Beitrag geht dann auf den Kern der Debatte um Struktur, C harakter und Entwicklungsmöglichkeiten des Systems der konstitutionellen Monarchie in Preußen-Deutschland ein. Er greift die Sonderwegs-These auf und stellt dezidiert die Frage nach den Parlamentansierungschancen im Kaiserreich. M it dem distan­ zierten Blick des Sozialwissenschaftlers und orientiert an dem methodischen In­ strumentarium politlogischer Fragestellungen analysiert Marcus Kreuzer die Ver­ fassungsordnung des wilhelminischen Deutschland. Im Vergleich zu anderen Staaten in Europa - so seine zentrale These - kann im deutschen Fall kaum von einer Sonderentwicklung gesprochen werden, vielm ehr verfügte der Reichstag durchaus über wichtige parlamentarische Rechte und konnte bis zum Ende des Kaiserreichs seine Position gegenüber der Exekutive ausbauen. Gemessen am internationalen Kontext sieht Kreuzer die politische Entwicklung im Deutschen Reich keineswegs so einzigartig und unzeitgemäß, wie vielfach behauptet. Wenn nicht allein das Westminster-Modell zugrunde gelegt werde, sondern der Blick auch auf andere Formen konstitutioneller oder parlamentarischer Regierungssy­

Einführung

XI

steme falle, so seien der Verfassungsordnung des Kaiserreichs durchaus Entw ick­ lungschancen hin zu einer vollen Parlamentarisierung zuzu weisen. Ohne die H ü r ­ den auf diesem Weg außer acht zu lassen, reiht sich Kreuzer in eine wachsende Zahl von Kritikern der Sonderwegs-These ein, die dieses Modell als zu statisch, zu einseitig und zu deterministisch einschätzen. Auch Andreas W irsching stellt gängige Thesen in Frage. Ausgangspunkt seiner Überlegungen ist die „Parteiprüderie“ (Radbruch) der Weimarer Republik und die Klage über die Unfähigkeit der Parteien zum politischen Kompromiß. Dem von Zeitgenossen wie von der späteren Forschung immer wieder vorgebrachten Anliegen, durch die Bildung einer Großen Koalition eine arbeitsfähige parlam en­ tarische Mehrheit im Reichstag zu schaffen und damit den Weimarer Parlamenta­ rismus nachhaltig zu festigen, setzt er die Ü berlegung entgegen, daß eine solche Stabilisierung eher von einem anderen Koalitionsmodell, nämlich einer pendel­ artigen Abw echslung von M itte-Links- und M itte-Rechts-Regierungen, zu er­ warten gewesen sei. Die Chancen, solche Koalitionen zu bilden, lotet er dann für verschiedene parlamentarische Konstellationen aus. In seiner Sicht boten sie nicht nur die Chance, politisch hinreichend homogene Regierungsbündnisse sowie system loyale Alternativen zu diesen Koalitionen herauszubilden und damit eine wichtige, bereits von Walter Bagehot herausgestellte Grundbedingung des Parla­ mentarismus zu erfüllen. Vielmehr hätte die Schaffung solcher „kleiner“, poli­ tisch-programmatisch besser erkennbarer Koalitionen auch die Integrationskraft der beteiligten Parteien gestärkt und so dem A nwachsen der radikalen Flügel des Weimarer Parteiensystems entgegengewirkt. Damit stellt Wirsching nicht struk­ turelle Probleme für das Scheitern der Weimarer Republik in den Vordergrund,' obwohl auch er „historische Vorbelastungen“ nicht abstreitet, sind in seiner Sicht doch mangelnde Kompromißfähigkeit, fehlender politischer M ut und konkretes Fehlverhalten für den Weg in ein autoritäres Präsidialsystem und dann in die nationalsozialistische Diktatur zumindest ebenso verantwortlich wie die vielfach angeführten strukturellen Probleme des Weimarer Parteienstaates. Rolle und Ausformungen der Präsidialgewalt in der Weimarer Republik stehen dann im Zentrum des folgenden Beitrags. Die zentrale Rolle des Reichspräsiden­ ten im Verfassungsgefüge der Weimarer R ep ub lik ist vielfach betont worden; Wolfram Pyta geht demgegenüber der Frage nach, wie die beiden Amtsinhaber, Ebert und H indenburg, ihre Funktion wahrnahm en und in welchem M aße sie das politische System stützen oder umformen wollten. Während Ebert seine umfas­ senden präsidialen Befugnisse nachhaltig zur Stabilisierung der Parteiendemo­ kratie einsetzte, sieht Pyta mit dem Amtsantritt Hindenburgs eine grundlegende Veränderung und Aufladung, die er mit dem Begriff der „Charismatisierung der Präsidialgewalt“ umschreibt. In ihr kamen, wie er betont, tiefsitzende kulturelle Dispositionen der deutschen Gesellschaft, vor allem die Sehnsucht nach personal gestifteter Integration, zum Ausdruck, die sich klar zu Lasten der parlamentari­ schen Komponente im Verfassungssystem auswirkte. Indem Pyta beide Reichs­ präsidenten in dieser Weise gegeneinander setzt, kann er die politischen M öglich­ keiten dieses Amtes ausleuchten und so die Ambivalenzen des politischen Sy-

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Marie- Luise Recker

stems der Weimarer R epublik aufzeigen. Im verfassungspolitischen Dreieck von Reichspräsident, Reichstag und Reichsregierung gab es, wie er betont, zwar durchaus Gegengewichte gegen eine Potenzierung der Präsidialgewalt, doch spä­ testens ab 1930 verloren sie ihre Wirkungskraft, so daß sich die politische Macht immer stärker beim Reichspräsidenten konzentrierte. Schwenkt von hier der Blick nach Frankreich, so fallen Gemeinsamkeiten wie Unterschiede zum deutschen Fall deutlich ins Auge. Als entscheidenden Kontrast sieht Manfred Kittel die republikanische Tradition dort, die der Dritten R epublik - trotz aller Turbulenzen - eine mehr als sechzigjährige Lebensdauer bescherte. Diese „culture republicaine" bewahrte das Staatswesen in Verfassungskrisen vor entsprechenden Veränderungen, bedeutete andererseits aber auch, daß eine „M o ­ dernisierung“, also Weiterentwicklung des parlamentarischen Systems im Sinne einer Stärkung der Exekutive, einer engen Bindung der Parlamentsmehrheit an die Regierung oder auch die Schaffung eines integrationsfähigen Parteiensystems, in Frankreich nur langsam vorankam. Wie Kittel unterstreicht, gehörte zu dieser republikanischen Tradition das Bekenntnis zu einem starken und eigenständigen Parlament, dessen M itglieder sich als Vertreter ihrer Wähler, ja, „des Volkes“ ver­ standen und entsprechend politisch agierten. Somit ähnelten die Krisensymptome der Dritten R epublik in mancher H insicht denjenigen der Weimarer Republik: Ein heterogenes Parteiensystem, das Ideal einer „deliberativen“ Demokratie, ge­ ringe Fraktionsdisziplin, häufige Regierungswechsel, damit auch kaum langfristig angelegte Politikkonzepte. Versuche, zu einem „zeitgemäßen“ Parlamentarismus vorzustoß en, scheiterten, wie Kittel unterstreicht, immer wieder an der republika­ nischen Tradition und dem dort inhärenten Leitbild von der Vorrangstellung des Parlamentes. Somit schließt er sich auch nicht der Behauptung von der Auflösung der „republikanischen Synthese“ in den 1930er Jahren an, vielmehr sieht er die Ursachen für den Zusammenbruch der Dritten R ep ub lik letztlich nicht in ihren Schwächen bedingt, sondern durch äußere Umstände, nämlich durch die Panzer­ armeen des Dritten Reiches, hervorgerufen. Dieser Zusammenbruch „von außen“ ist in seinen A ugen der entscheidende Unterschied zur Weimarer Republik. Die Frage, welche „Lehren“ die Fünfte R epublik in Frankreich aus der notori­ schen Instabilität ihrer Vorgängerinnen zog, steht im Zentrum der Darlegungen von A dolf Kimmei. De Gaulles Vorstoß, politische Stabilität normativ, nämlich über verfassungsrechtliche Vorschriften, zu erzwingen, sowie die sich hieraus er­ gebende politische Praxis sieht er als insgesamt gelungenen Versuch an, auch in Frankreich einen modernen Parlamentarismus zu etablieren. Der Parlamentsdo­ minanz der Dritten und Vierten R epublik w urde nun ein präsidentialistisches Verfassungskonzept entgegengesetzt, in dem die Volksvertretung marginalisiert, ihre Rechte deutlich beschnitten und der Staatspräsident in das Zentrum der Poli­ tik gerückt wurden. Allerdings macht Kimmei deutlich, daß zw ar der erste A m ts­ inhaber, de Gaulle, dank seiner A utorität und seines Gewichts diesen Präsidentialismus ausfüllen konnte, daß unter seinen Nachfolgern jedoch ein schleichender Verfassungswandel statt fand und die Nationalversammlung an Bedeutung ge­ wann. Dies galt für ihre Stellung als Kreationsorgan der Regierung ebenso wie für

Einführung

XIII

die Bereitstellung von parlamentarischem Rückhalt für die jeweiligen Kabinette, aber auch für größeren Einfluß auf die Gesetzgebungstätigkeit. Die für einen m o­ dernen Parlamentarismus charakteristische enge Zusammenarbeit zwischen R e­ gierung und Parlamentsmehrheit setzte sich somit auch unter den Auspizien der Verfassung der Fünften Republik durch. Diesen Befund bestätigt anschließend Andre Kaiser für das britische Regierungssystem. Die Veränderungen vom „Parliamentary Government“ des klassi­ schen britischen Parlamentarismus zum „Cabinet G overnm ent“ bzw. „Prime M i­ nisterial G overnm ent“ fielen zwar bereits in die erste Hälfte des 20. Jahrhunderts, so daß auch im britischen Fall eine Konvergenz mit den kontinentaleuropäischen Spielarten des Parlamentarismus unter dem Vorzeichen der Massendemokratie und des Interventionsstaates zu verzeichnen ist, doch blieb er - auch vor dem Hintergrund der spezifischen Rollenverteilung zwischen den Verfassungsorganen im Westminster-Modell - durch besondere M erkm ale gekennzeichnet. Ähnlich wie Kimmei für das nachgaullistische Frankreich widerspricht auch Kaiser der Präsidentialisierungsthese selbst für die Regierung Thatcher, vielmehr unterstützt er das „Core executive“-Konzept, in dem ein N etzw erk von A kteurskonstellatio­ nen und einflußreichen Kabinettsmitgliedern die Regierungstätigkeit bestimmt habe. Auch die These vom Bedeutungsverlust des Parlaments scheint ihm zu undifferenziert, bei näherem Blick auf die Veränderungen seit den 1960er Jahren registriert er statt dessen verstärkte Kontrollfunktionen und größere Eigenstän­ digkeit. Insgesamt hat sich in seinen Augen auch der britische Parlamentarismus nach dem Zweiten Weltkrieg auf einen Typus der parlamentarischen Demokratie hinbewegt, der unter den Bedingungen modernen Regierungshandelns letztlich strukturell angelegt ist. Die folgenden Beiträge sind dann dem politischen System der Bundesrepublik Deutschland gewidmet. Zunächst werden die Rolle des Bundestages in der w est­ deutschen Kanzlerdemokratie vermessen und damit die Veränderungen gegen­ über der Weimarer Republik bestimmt. Deutlich w ird hierbei, daß die vom Grundgesetz vorgegebene Schaffung einer starken Regierungsgewalt und deren Stütze durch eine Parlamentsmehrheit sich in der Verfassungswirklichkeit durch­ setzte. Der Bundestag lernte relativ rasch, seinen von der Verfassung vorgegebe­ nen Platz auszufüllen, mußte aber auch immer wieder seinen Freiraum gegen die Forderungen der Exekutive verteidigen. Die klare Scheidelinie zwischen Regierungs- und Oppositionsfraktionen tat ein übriges, um die Kreations- und Stüt­ zungsfunktion des Bundestages hinsichtlich der Bundesregierung zu unterstrei­ chen. Allerdings gab es durchaus Felder der Kooperation zwischen beiden politi­ schen Lagern, insbesondere im Bereich der Gesetzgebung, was der Integration der gesellschaftlichen Interessen und damit der Stabilisierung des bundesdeutschen Parlamentarismus entgegenkam. Insgesamt - so das Fazit - stand der Bundestag im Schatten der Regierung, die Opposition konnte selbst unter Heranziehung anderer Verfassungsorgane wie Bundesrat und Bundesverfassungsgericht nur schwer eine eigenständige Rolle spielen. Der Funktionslogik des Regierungssy­ stems kam dies durchaus zugute, vor dem H intergrund der vom Grundgesetz

XIV

Marie’" Luise Recker

vorgegebenen Gewichtsverteilung, eines neustrukturierten Parteiensystems und einer kraftvollen politischen Führung konnte sich in Westdeutschland eine stabile parlamentarische Demokratie entwickeln. Dennoch blieben kritische Stimmen nicht aus; die Frage, wie die Verfassungs­ wirklichkeit der fünfziger und sechziger Jahre von Skeptikern innerhalb wie au ­ ßerhalb des Bonner Bundeshauses eingeschätzt w urde und wie sie die Rolle des Parlaments neu vermessen wollten, steht im Zentrum der folgenden Ü berlegun­ gen. Während parlamentsinterne Kritiker eher auf Funktionsverbesserungen im parlamentarischen Alltag, auf bessere Arbeitsstrukturen, auf die Stärkung der Kontrollfunktionen und auf größere Transparenz setzten, hierbei auch durchaus gewisse Erfolge erreichen konnten, ging, wie Heinrich Oberreuter hervorhebt, die radikale System kritik an den Funktionsbedingungen eines parlamentarischen R e­ gierungssystems vorbei. In den dort vorgebrachten A rgumenten sieht er Rem inis­ zenzen an ältere, auf Rousseau und Carl Schmitt zurückgehende identitätsdemo­ kratische Vorstellungen, die eher einen deliberativen Parlamentarismus bevorzug­ ten oder gar dessen Ü berw indung propagierten. Auch wenn diese Kritik durchaus populär war, blieb sie ohne A usw irkungen auf die parlamentarische Praxis. Somit sieht Oberreuter das Regierungssystem der Bundesrepublik eher gestärkt aus die­ sen Diskussionen hervorgehen; Es erwies sich als gefestigt im Sinne eines m oder­ nen Parlamentarismus, aber auch als flexibel genug, um funktionale Kritik aufzu­ nehmen und produktiv zu verarbeiten. Der Verfassungsfähigkeit der D D R und der Frage nach einer neuen gesamt­ deutschen Verfassung 1990/94 geht zum Abschluß U w e Thaysen nach. Wie er nachweisen kann, gelang keinem der politischen A kteure in der U m bruchsitua­ tion 1989/90, einen Verfassungsentwurf für eine reformierte D D R auszuarbeiten und damit ein Gegenmodell zum Grundgesetz zu entwerfen. N icht allein Zeit­ mangel, sondern nicht minder Differenzen um grundlegende verfassungspoliti­ sche Fragen sieht er für diese Situation verantwortlich. Waren schon die A kteure in der untergehenden D D R nicht fähig, sich auf einen solchen Text zu verständi­ gen, sieht er auch keine Chance, nach dem Beitritt der neuen B u n d eslä n d er unter die O rdnung des Grundgesetzes eine neue, nun gesamtdeutsche Verfassung zu entwerfen. Als bewährter Verfassungstext, der längst über seinen Provisoriums­ charakter hinaus gewachsen war, fand das Grundgesetz im Westen wie im Osten des vereinten Deutschland die U nterstützung und A nerkennung, die für seine Zu­ kunftsfähigkeit notwendig war. Zieht man eine Bilanz der Beiträge, so fällt auf, daß die Autoren weitgehend darauf verzichten, strukturelle Faktoren w ie sozioökonomische Rahm enbedin­ gungen, die Versäulung von Interessen, die Rollen von alten Eliten oder auch mental-kulturelle Dispositionen als ausschlaggebende Momente für die Defizite und Sonderwege in der Entwicklung der von ihnen betrachteten Länder zum m o­ dernen Verfassungsstaat herauszustellen. Diese Bedingungen werden als H in ter­ grundfolie in die A nalyse mit einbezogen, doch stehen andere, stärker auf das Ver­ fassung*- und Regierungssystem bezogene U m stände im Vordergrund. Gerade vor dem H intergrund einer vergleichenden Betrachtungsweise drängt sich der

Einführung

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Eindruck aut, daß diese strukturellen Faktoren in mehr oder weniger auffälliger Form nahezu alle europäische Staaten geprägt haben, so daß sie nur bedingt zur Erklärung spezifischer Defizite in der parlamentarischen Entwicklung einzelner Länder herangezogen werden können. Die A bw endung vom britischen Parla­ mentarismus als Referenzmociell und die Konzentration auf den Vergleich der kontinentaleuropäischeil Staaten untereinander ist der deutlichste Trend in den vorliegenden Aufsätzen. H ier wird die künftige Forschung anzusetzen und schär­ fer als bisher nach allgemeinen, epochenspezifischen Krisensymptomen des Parla­ mentarismus, nach je nationalen Funktionsstörungen, Vorbelastungen und Fehl­ entwicklungen zu fragen und hierbei weitere Einzelbeispiele einzubeziehen ha­ ben. Auffällig ist auch die Konvergenz zu einem Parlamentarismusmodell, das sich unter den Bedingungen modernen Regierungshandelns mehr oder weniger ein­ heitlich in den untersuchten drei Ländern herausbildete. So unterschiedlich die Verfassungs- und Regierungssysteme in Preußen-Deutschland, England und Frankreich im 19. Jahrhundert auch waren, so verschieden sie auch auf die Krise des Parlamentarismus in der Zwischenkriegszeit reagierten, so deutlich sind doch die Momente der Angleichung in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts. Die Funktionslogik eines parlamentarischen Regierungssystems setzte sich in allen drei untersuchten Fällen durch. Die Frage, w ie weit sie bereits nach dem Ersten Weltkrieg auf die Entwicklung zur Massendemokratie und zum Interventions­ staat vergleichbar reagierten und auch die Krisensymptome des Parlamentarismus mit ähnlichen M ustern und M aßnahmen zu überwinden trachteten, muß von der künftigen Forschung beantwortet werden; Ansätze zu der These, daß dies ge­ schah, lassen sich aus den Beiträgen durchaus ableiten. Auch der wissenschaftliche Ertrag neuer methodischer Ansätze bleibt zu d isku ­ tieren. Bereits die Konfrontation historischer und politischer Fragestellung be­ lebte die Debatte um die je untersuchten Fälle; der an systematischen Fragestel­ lungen orientierte Blick des Politikwissenschaftlers schien manchem Historiker allzu kühn, während die auf Differenzierung bedachte Argumentationsweise des Historikers von manchen Politologen als zu detailbezogen zurückgewiesen wurde. H ier wird eine bessere Verständigung notwendig sein. Kulturgeschichtli­ che Ansätze fanden nur vereinzelt Eingang; dort wo sie berücksichtigt wurden, ließen sie erkennen, welchen Gewinn auch die Parlamentarismusforschung von derartigen Fragestellungen ziehen kann. Ob ihr dies neuen Auftrieb gibt, wird die Zukunft zeigen.

Verzeichnis der Tagungsteilnehmer Dr. Andreas Biefang, Bonn Dr. Emil Hübner, München PD Dr. Andre Kaiser, Köln Prof. Dr. A dolf Kimmei, Trier PD Dr. Manfred Kittel, München Prof. Dr. Eberhard Kolb, Bad Kreuznach Prof. Dr. Marcus Kreuzer, Villanova, PA, USA Prof. Dr. H orst Möller, München Prof. Dr. R udolf Morsey, Neustadt/Weinstraße Prof. Dr. Heinrich Oberreuter, Passau Prof. Dr. Wolfram Pyta, Stuttgart Prof. Dr. M arie-Luise Recker, Frankfurt a.M . (Stipendiatin des Historischen Kollegs 2001/02) Prof. Dr. Gerhard A. Ritter, Berlin Dr. Christoph Schönberger, Freiburg i.Br. Dr. Miles Taylor, Southampton, GB Prof. Dr. Klaus Tenfelde, Bochum Prof. Dr. U w e Thaysen, Lüneburg Prof. Dr. U do Wengst, München Prof. Dr. Andreas Wirsching, Augsburg

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Integration und Repräsentation Zur Stellung des Reichstags in der politischen Kultur der konstitutionellen Monarchie 1871-1888 Die politische Geschichte des Kaiserreichs läßt sich aus verschiedenen Perspekti­ ven erforschen. Zu den oft gestellten Fragen gehört zweifellos die nach der Ent­ wicklungsfähigkeit seines konstitutionellen System s1. Die Ursachen für die aus­ gebliebene Parlamentarisierung der Monarchie werden nicht nur in den institutio­ nellen und sozialen Rahmenbedingungen gesucht, sondern zunehmend auch in der „politischer K ultur“, jenem System von Wirklichkeitswahrnehmungen und -deutungen also, das das Plandeln der Zeitgenossen strukturierte. Die Forschung hat sich dem Them a vorzugsweise auf dem Gebiet der „W ahlkultur“ sowie - d a­ mit eng verbunden - dem der Entstehung und Verfestigung politisch-sozialer „Milieus“ gewidm et2. Daneben lassen sich mindestens zwei Bereiche unterscheiden, die bislang nur selten in den Fokus kulturhistorischer Fragestellungen geraten sind. Der erste Aspekt richtet sich auf die Außenbeziehungen des Reichstags. Es geht darum, welche Stellung das Parlament im Beziehungsgeflecht von Institutionen w ie M o n ­ archie, Heer und Bürokratie besessen hat, aber auch darum, wie die nationale

1 Eine pointierte Begründung für die ausgebliebene P arlam entarisierung hat zuletzt C h ri­ stoph Schönberger in einem thesenstarken, aber sehr abstrakt argum entierenden A ufsatz zu geben versucht. Vgl. C h r i s to p h S c h ö n b e r g e r , Die überholte Parlam entarisierung. E influßge­ winn und fehlende H errschaftsfähigkeit des R eichstags im sich dem okratisierenden K aiser­ reich, in: HZ 272 (2001) 623-666. A ls ein eigenständiges, vergleichsw eise „m odernes“ Ge­ bilde hat M artin Kirsch den „monarchischen K onstitutionalism us“ des K aiserreichs kürzlich in einer vergleichenden Betrachtung europäischer Verfassungstexte (w eniger der -praxis) be­ schrieben. Vgl. M a rtin K irs ch , M onarch und Parlam ent im 19. Jahrhundert. D er mon­ archische K onstitutionalism us als europäischer Verfassungstyp - Frankreich im Vergleich (Göttingen 1999). 2 Die L iteratur ist verzeichnet bei T h o m a s K ü h n e , Das Deutsche K aiserreich 1871-1918 und seine politische Kultur: D em okratisierung, Segm entierung, M ilitarisierun g, in: N PL 43 (1998) 206-263; hinzugekom m en sind vor allem M a r g a r e t L. A n d e r s o n , Practicing D em o­ cracy. Elections and Political C ulture in Im perial G erm any (Princeton 2000), sow ie R o b e r t A rsenschek, Der Kampf um die W ahlfreiheit im K aiserreich. Zur parlam entarischen W ahl­ prüfung und politischen R ealität bei den Reichstagsw ahlen 1871-1914 (D üsseldorf 2003).

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Volksvertretung durch die politische Öffentlichkeit wahrgenommen wurde. Der zweite A spekt betrifft die parlamentarischen Binnenbeziehungen, die „Parla­ mentskultur“ im engeren Sinne. Dazu zählen das Selbstverständnis der Parlam en­ tarier, ihr Arbeitsalltag, die Rituale der parlamentarischen Kommunikation sowie die Rolle der Abgeordneten im gesellschaftlichen Leben der Reichshauptstadt. Zu beiden Themenbereichen liegen vereinzelte monographische Arbeiten vor, etwa zur Parlamentsarchitektur, zur Diätenfrage oder zu den rhetorischen Strate­ gien wichtiger Redner3. Probleme wie die Behandlung parlamentarischer M in der­ heiten oder der Gebrauch des parlamentarischen Ordnungsrechts sind wenigstens in Aufsätzen behandelt4. Auch lassen sich den einschlägigen Spezialstudien, Par­ teiengeschichten und Biographien viele wertvolle Informationen entnehmen. Ins­ gesamt ist der Forschungsstand jedoch ungenügend. Vor allem mangelt es an einer systematisierenden Studie, die die verstreuten Einzelbefunde zu einem schlüssi­ gen Gesamtbild zusammenfügt5. Einzig Gerhard A. Ritter hat in einem kürzlich erschienenen Aufsatz den Versuch einer Gesamtschau unternommen, die sich auf den Zeitraum von 1871 bis 1914 bezieht. Dabei teilt er die von Wolfgang H ard t­ wig vertretene Auffassung, wonach es weder den Parteien noch dem Reichstag ge­ lungen sei, sich „einen Platz in der Staatssymbolik zu sichern“. Der Reichstag, so heißt es, sei nie zum Zentrum einer das ganze Volk oder auch nur das Bürgertum repräsentierenden politischen Kultur geworden6. Der folgende Beitrag kann das fehlende Gesamtbild nicht ersetzen. Er beab­ sichtigt nicht mehr, als die Einschätzung Ritters für die Bismarckzeit anhand eini­ ger Beispiele zu überprüfen. Sie berühren sowohl den Bereich der oben gekenn­ 3 J ü r g e n R e i c h e , Das Berliner R eichstagsgebäude. D okum entation und ikonographische U n ­ tersuchung einer politischen A rch itektur (phil. Diss. B erlin 1988); M i c h a e l S. C u l le n , Der Reichstag. Parlam ent - D enkm al - Sym bol (Berlin, Brandenburg 1995); H e r m a n n Butzer, Diäten und Freifahrt im D eutschen R eichstag. Der Weg zum E ntschädigungsgesetz von 1906 und die N ach w irkung dieser R egelung bis in die Zeit des G rundgesetzes (D üsseldorf 1999); H a n s - P e t e r G o l d b e r g , Bism arck und seine Gegner. Die politische R hetorik im kaiserlichen Reichstag (D üsseldorf 1998); lesensw ert ist die ältere Studie von R i c h a r d W. Dill, Der Parla­ m entarier Eduard L asker und die parlam entarische Stilen tw icklun g der Jahre 1867-1884. Ein Beitrag zur G eistesgeschichte und des politischen Stils in D eutschland (phil. Diss. Erlangen 1956). 4 Vgl. etw a zur Behandlung parlam entarischer M inderheiten A n d r e a s B i e f a n g , Die Sozialde­ m okratie im Reichstag. Das Parlam ent als F aktor der Integration 1871—1890, in: M itteilungs­ blatt des Instituts für soziale Bew egungen 26 (2001) 25-54; zum K aisertabu J ö r g - U w e Fi­ s ch er , M ajestätsbeleidigung im R eichstag: „Eine solche Verletzung der m onarchischen G e­ fühle, der M ajo rität des R eichstags . . in: ZParl 33 (2002) 573-588. 5 Für die W eim arer R epublik hat Thom as M ergel einen solchen Versuch unternom m en. Vgl. T h o m a s M e r g e l , Parlam entarische K ultur in der W eim arer R epublik. Politische K om m uni­ kation, sym bolische P o litik und Ö ffentlichkeit im R eichstag (D üsseldorf 2002). 6 G e r h a r d A. R itter, Der Reichstag in der politischen K ultur des Kaiserreichs, in: G rundla­ gen des Rechts. Festschrift für Peter Landau zum 65. G eburtstag, hrsg. v. R i c h a r d H. H e l m ­ h o lz u .a. (Paderborn 2000) 901-921; W o lfg a n g H a r d t w i g , Bürgertum , Staatssym bolik und Staatsbew ußtsein im Deutschen Kaiserreich 1871-1914, in: N ationalism us und B ürgerkultur in D eutschland 1500-1914. A usgew ählte A ufsätze, hrsg. v. W o lfg a n g H a r d t w i g (G öttingen 1994) 191-218.

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zeichneten „A ußenbeziehungen“ des Reichstags w ie den der „Parlam entskultur“. Die Untersuchung beginnt mit grundsätzlichen Ü berlegungen zur Bedeutung des demokratischen Wahlrechts sowohl für die gesetzgeberische Tätigkeit des Reichs­ tags als auch für dessen öffentliche Wahrnehmung. Daran schließt eine Analyse des Reichstagsgebäudes in der Leipziger Straße als „politische A rchitektur“ an, die einigen Aufschluß über das Selbstverständms und die Wahrnehmung des Par­ laments zu geben vermag. Und schließlich soll das Verhältnis von kaiserlichem Hoi und Reichstag am Beispiel der Reichstagseröffnungen untersucht werden.

1. Demokratische Legitimation und politische Öffentlichkeit Der wichtigste Einzelfaktor, der die Rolle des Reichstags in der politischen Kultur des Bismarckreichs bestimmte, war das demokratische Wahlrecht. Der eigentüm ­ liche Umstand, daß der preußisch-deutsche Konstitutionalismus mit seinen aus­ gedehnten Prärogativen für die Krone über eines der modernsten Wahlgesetze verfügte, hat die H istoriker stets irritiert. Lange Zeit hat man in der Einführung des allgemeinen Wahlrechts vor allem eine bonapartistisch inspirierte H err­ schaftstechnik Bismarcks gesehen, mit der er den unter dem Dreiklassenwahl­ recht so erfolgreichen Liberalismus schwächen wollte. Diese Erklärung, die an Überlegungen Bismarcks und seines Beraters H erm ann Wagener während des preußischen Verfassungskonflikts anknüpft, verfehlt jedoch einen wesentlichen Punkt7. Die Gründe resultierten aus den U mständen der deutschen Nationalstaatsgrün­ dung, die durch die staatsrechtliche Fiktion, das „Reich“ sei als ein Bündnis von Monarchen und freien Städten entstanden, nur unzulänglich beschrieben sind. In politischer Hinsicht w ar das preußisch-deutsche Reich aus einer eigentümlichen Verknüpfung von Krieg, Fürstensturz und Annexionen hervorgegangen, die dem Gründungsprozeß einen nationalrevolutionären Zug verlieh8. Zur Stabilisierung dieses Staatswesens reichten die neu verliehene Kaiserwürde, die unter Legitim i­ tätsgesichtspunkten bezweifelbar war, und die als Bundesrat bezeichnete perm a­ nente Konferenz weisungsgebundener Diplomaten nicht aus. Es bedurfte viel­ mehr einer zusätzlichen, nationaldemokratischen Absicherung. Diesem Zweck diente die Einführung des allgemeinen Wahlrechts, das Bismarck in Ü bereinstim ­ mung mit der nationalen Verfassungsbewegung - vertreten vor allem durch den ' Diese These habe ich entfaltet in A n d re a s B i e f a n g , M odernität w ider W illen. Bem erkungen zur Entstehung des dem okratischen W ahlrechts des K aiserreichs, in: G estaltungskraft des Politischen. Festschrift für Eberhard Kolb, hrsg. v. W olfr a m P y t a , L u d w i g R i c h t e r (Berlin 1998) 239-259. 8. Zeitgenössische Stim m en bei D i e t e r L a n g w i e s c b e , „Revolution von oben ?“ Krieg und N a­ tionalstaatsgründung in D eutschland, in: Revolution und Krieg, Z ur D ynam ik historischen Wandels seit dem 18. Jahrhundert, hrsg. v. D i e t e r L a n g e w i e s c h e (Paderborn 1989) 117-134.

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Deutschen Nationalverein als Keimzelle der Nationalliberalen Partei - einführte9. Dabei knüpfte er - und das ist entscheidend - nicht an die von Wagener entwikkelte Konzeption eines nach Ständen gegliederten allgemeinen Wahlrechts a n 10, sondern an das von der Frankfurter Nationalversammlung im M ai 1849 beschlos­ sene Wahlgesetz. Unter dem Gesichtspunkt der Legitimitätsbeschaffung erwies sich die Einfüh­ rung des allgemeinen, gleichen, geheimen und direkten Wahlrechts als durchschla­ gender Erfolg. O bw ohl das in der Verfassung garantierte Wahlgeheimnis institu­ tionell erst nach der Jahrhundertwende endgültig gesichert werden konnte, entfal­ tete das Wahlrecht eine solche Attraktivität, daß die Wahlbeteiligung von 1871 bis 1890 von 51 auf über 70% anwuchs - eine auch im Vergleich mit den „reifen“ D e­ mokratien der Gegenwart beeindruckende Zahl. Das Wahlrecht w urde zur w e­ sentlichen Ursache für die sogenannte „Fundamentalpolitisierung“ 11. In umstrit­ tenen Wahlkreisen w urden bereits in den 1870er Jahren aufwendige Propaganda­ schlachten geschlagen, bei denen zahllose Versammlungen abgehalten wurden und große Mengen von Flugblättern, Broschüren und Plakaten zum Einsatz ka­ men. Die Wahlkämpfe mobilisierten weite Bevölkerungskreise, wobei zun eh ­ mend auch die ländlichen Gebiete erfaßt wurden. Dabei unterschied sich die ent­ stehende demokratische „Wahlkultur" bei den Reichstagswahlen deutlich von der mehr auf Konsens und Flonoratiorentum angelegten „Wahlkultur“, die in Preu­ ßen unter den Bedingungen des indirekten Dreiklassenwahlrechts fortdauerte12. Die Entwicklung im Reich zwang alle politischen Kräfte und Interessengruppen, auch den Kaiser, die Reichsleitung und die Bürokratie, den Reichstag bei der Ver­ folgung ihrer politischen und sonstigen Interessen ins Kalkül zu ziehen. Aufgrund seiner demokratischen Legitimation gelang es dem Reichstag schon 1873, seine Zuständigkeiten durch Verfassungsänderung auf die Justizgesetzge­ bung auszudehnen. Weit mehr als eine bloße A kklam ationsm aschine für R egie­ rungsvorlagen, gestaltete er das umfangreiche gesetzgeberische Integrationswerk der folgenden Jahrzehnte mit, das in den Bereichen der Wirtschafts-, Justiz- und

9 Dazu die Q uellensam m lung: Der D eutsche N ationalverein 1859-1867. Vorstands- und A usschußprotokolle, bearb. v. A n d r e a s B i e f a n g (D üsseldorf 1995). 10 Zur Konzeption der „Standeswahl nach allgem einem Stim m recht“ vgl. W o l f g a n g Saile, H erm ann W agener und sein Verhältnis zu Bism arck. Ein Beitrag zur Geschichte des konser­ vativen Sozialism us (Tübingen 1958) 89. 11 P e t e r S t e in b a c h , Die Politisierung der Region. Reichs- und L andtagsw ahlen im F ürsten­ tum Lippe 1866-1881, 2 Bde. (Passau 1989). 12 Viele D etails zu den Reichstagsw ahlkäm pfen bei A n d e r s o n , Practicing D em ocracy; m ono­ graphische Studien zu einzelnen W ahlen, wie sie für 1898, 1903 und 1912 vorliegen, fehlen für die B ism arckzeit. Vgl. jedoch die den m anipulativen C harakter der Reichstagsw ahlen (über-) betonende A rbeit von Elfi B e n d ik a t, W ahlkäm pfe und W ahlen in Europa 1884 bis 1889. Parteiensystem e und P o litikstile in D eutschland, Frankreich u n d G roßbritannien (W iesbaden 1988). F ür die preußischen L andtagsw ahlen vgl. T h o m a s K ü h n e , D reiklassen­ w ahlrecht und W ahlkultur in Preußen 1867-1914. Landtagsw ahlen zw ischen korporativer Tradition und politischem M assenm arkt (D üsseldorf 1994).

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Sozialpolitik einen nationalen Rechtsraum erst entstehen ließ. M it seiner legislato­ rischen Tätigkeit griff der Reichstag tief in das alltägliche Leben der Menschen ein. Demokratische Legitimation und legislatorische Kompetenz schlugen sich in einer ungewöhnlichen Medienresonanz nieder13. Während der Sessionen standen die parlamentarischen Geschehnisse im Vordergrund der politischen Bericht­ erstattung aller wichtigen Tageszeitungen, die eigene Parlamentskorrespondenten in den Reichstag entsandten oder durch die verschiedenen „parlamentarischen Korrespondenzen“ - m odem : Pressedienste - versorgt w u rd en 14. Die Tagespresse entwickelte sich zum eigentlichen Träger der parlamentarischen Öffentlichkeit, die ungeachtet verschiedener Interventionsversuche der Bürokratie auch während des Kulturkampfes und unter den Sozialistengesetzen von der Zensur verschont blieb13. Der A bdruck der Stenographischen Berichte über die Reichstagsverhand­ lungen oder wenigstens ausführlicher Stenogramme ermöglichte es den politisch interessierten Bürgern bis in die Provinzstädte hinein, die Vorgänge im N ational­ parlament im Detail nachzuvollziehen. Nicht zuletzt um der rascheren Parla­ mentsberichterstattung willen gingen seit den 1880er Jahren die wichtigsten Zei­ tungen dazu über, eine Abendausgabe herauszugeben, so daß die Öffentlichkeit zumindest in Berlin noch am selben Tage über den Stand der Reichstagsverhand­ lungen unterrichtet war. Der Reichstag und mehr noch seine M itglieder wurden aber auch zum Gegen­ stand der frühen journalistischen Bildberichterstattung16. In unterschiedlicher In­ tensität druckten illustrierte Zeitschriften und Familienblätter wie die L e ip z ig er Illustrirte oder D a h eim und U eb er L a n d u n d M eer Bildberichte über Reichstags­ sitzungen, die in der Summe ein M illionenpublikum erreichten. Die meist nach der N atur oder nach fotografischen Vorlagen angefertigten Zeichnungen stellten die Räumlichkeiten des Reichstags vor und schilderten verschiedene parlamenta­ rische Szenen. Begleitet wurden sie von Erläuterungen der Arbeitsweise des Par­ laments oder von anekdotisch orientierten Erzählungen. Den Schwerpunkt der parlamentarischen Bildberichterstattung bildete das Porträt. Dabei wurden aus­ gewählte Abgeordnete, meist die parlamentarischen Führer ihrer jeweiligen Partei oder Angehörige des Reichstagspräsidiums, in der für das journalistische Metier charakteristischen Verbindung von Bild und Text vorgestellt. Weitere Bildvermitt­ 13 Das Folgende nach A n d r e a s B i e f a n g , Der R eichstag als Sym bol der politischen N ation. Parlament und Ö ffentlichkeit 1867-1890, in: P o litikstile im W andel, hrsg. v. L o t h a r G ail (Pa­ derborn 2003) 23-42. 14 Eine Liste aus dem Jah r 1881 verzeichnet 64 Zeitungen und Korrespondenzen, die beim Reichstag akkreditiert waren. Landesarchiv Berlin, Pr. Br. Rep. 30 Berlin C , P o lizei-P räsi­ dium, Tit. 94, Nr. 514, Vol. 3, Bl. 301-305. 15 Einen Ü b erb lick über die E ntw icklung der parlam entarischen R edefreiheit bietet [Edu­ ard] H u b r i c h , Die Im m unität der parlam entarischen Berichterstattung (Das Prinzip der par­ lamentarischen O effentlichkeit). Ein Beitrag zum deutschen Verfassungsrecht und zu r R evi­ sion der R eichsgesetzgebung, in: Annalen des Deutschen Reiches (Jg. 1897) 1-65. 16 Zur E ntw icklung der Parlam entsfotografie vgl. A n d re a s B i e f a n g , Bism arcks Reichstag. Das Parlament in der Leipziger Straße. Fotografiert von Julius ß raatz (D üsseldorf 2002) 4 3 56.

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ler waren die verbreiteten satirischen Zeitschriften, die die Wahlkämpfe und die parlamentarischen Auseinandersetzungen mit zahllosen Karikaturen kom m en­ tierten. Die Dichte der personenbezogenen Berichterstattung war so groß, daß sich daraus das Bild einer parlamentarischen Elite ergab. Die politisch interessier­ ten Bürger der Bismarckära hatten zweifellos eine visuelle Vorstellung von den herausragenden Parlamentariern, die als Vertreter einer nationalen politischen Elite dargestellt wurden. Die starke öffentliche "Wahrnehmung des Reichstags wird auch dadurch belegt, daß das provisorische Reichstagsgebäude in der Leipziger Straße seit den späten 1870er Jahren zu den Zielen eines touristischen Besuchs der Hauptstadt zählte. Die bekannten Reiseführer wie zum Beispiel der Baedeker gaben ausführliche Hinweise über die Besuchsmöglichkeiten17. Innenbesichtigungen des Gebäudes waren demnach außerhalb der Sitzungsperioden täglich ohne Voranmeldung möglich, während der Sessionen nur an sitzungsfreien Tagen. Für den Besuch ei­ ner Reichstagssitzung war eine persönliche Voranmeldung notwendig. Bei wich­ tigeren Debatten reichten die 240 der Allgemeinheit vorbehaltenen Zuschauer­ plätze bei weitem nicht aus. Die genauen Besucherzahlen sind nicht zu ermitteln, aber man kann davon ausgehen, daß während der Kanzlerschaft Bismarcks sich einige zehntausend Menschen einen persönlichen Eindruck von den Parlaments­ sitzungen, aber auch von der Ausstattung und Atmosphäre des Reichstagsgebäu­ des verschafften. Durch die Wahlen und Wahlkämpfe, aber auch durch sein gesetzgeberisches Werk erhielt der Reichstag eine ungewöhnliche Medienpräsenz. Zusammenge­ nommen ließen diese Faktoren den Reichstag zu derjenigen politischen Institu­ tion werden, die das Reich während der Kanzlerschaft Bismarcks für die breite Bevölkerung am ehesten erfahrbar machte. Als nationale Integrationsinstanz und als Symbol der politischen Nation prägte der Reichstag die politische Kultur des frühen Kaiserreichs maßgeblich.

2. Das Reichstagsgebäude als „politische A rchitektur“ Nach diesen eher abstrakten Bemerkungen über die Bedeutung des dem okrati­ schen Wahlrechts und seiner W irkungen gilt es nun, die Perspektive zu wechseln und den Reichstag gleichsam aus der Nahsicht zu analysieren. Das soll zunächst am Beispiel der baulichen Gestaltung des Parlaments geschehen. Architektur ist niemals nur der A usdruck ästhetischer Formprinzipien, sondern stets auch Träger politischen Sinngehalts18. Das gilt in besonderem M aße für solche Bauwerke, die 17 K a r l B a e d e k e r , Berlin und U m gebungen. H andbuch für Reisende (L e ip z ig 41885) 3 2 f., 93 (L eipzig 61889) 46, 111 (L eipzig «''1894) 38, 106. 18 Zum Begriff der „politischen A rch itek tu r“ vgl. die E inleitung zu M a rtin W arnk e (H rsg.), Politische A rchitektur in Europa vorn M ittelalter bis heute - R epräsentation und G em ein­ schaft (Köln 1984).

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für die Erfüllung staatlicher Zwecke errichtet oder umgestaltet wurden. Die 70er und 80er Jahre des 19. Jahrhunderts eignen sich insofern als Untersuchungsgegen­ stand, als das neugegründete Reich sich institutioneil zunehmend differenzierte und in der Folge sein Bedarf an geeigneten Räum lichkeiten stetig wuchs. M eist bedienten sich die Reichsbehörden bereits vorhandener Gebäude. Das galt noch für die 1878 bezogene Reichskanzlei, die in einem umgebauten A dels­ palais Platz fan d19. Zum eigentlichen Betätigungsfeld der Reichsarchitektur ent­ wickelte sich seit den späten 1870er Jahren das Reichsland Elsaß-Lothringen, vor allem Straßburg20. Für die architektonische Selbstdarstellung des Reiches erw ie­ sen sich auch die zahlreichen neu errichteten Ä m ter der Reichspost als wichtig, deren Bauten nach einem ausgeklügelten Konzept Heinrich v. Stephans jedem Bürger in seinem lokalen Umfeld die Zugehörigkeit zum nationalen Ganzen sy m ­ bolisch vor Augen führen sollten21. Der erste politische N eubau des Kaiserreichs war jedoch das Reichstagsge­ bäude in der Leipziger Straße22. In der Forschung und der historischen Wahrneh­ mung ist dieses Gebäude stets hinter dem Wallot-Bau zurückgeblieben, über des­ sen Ikonographie w ir vor allem durch die Arbeit von Jürgen Reiche unterrichtet sind23. Die Fixierung auf den Wallot-Bau führt jedoch zu einer verzerrten Per­ spektive, denn das H aus in der Leipziger Straße w urde immerhin 23 Jahre genutzt und damit - zumindest für die Zeit des Kaiserreichs - genauso lange wie der Wal­ lot-Bau. Wenn das Reichstagsgebäudes in der Leipziger Straße schon bald nach der Wende zum 20. Jahrhundert in Vergessenheit geriet, so hängt dies auch mit den besonderen Umständen seiner Entstehung zusammen. W ährend der N o rd deut­ sche Reichstag im Preußischen Herrenhaus Platz gefunden hatte, w ar der Reichs­ tag nach der Reichsgründung zunächst notdürftig im Preußischen Abgeordneten­ haus am Dönhoffplatz untergebracht worden. Die Rolle als Untermieter preußi­ scher Kammern w urde von den meisten Reichsparlamentariern als ein Zustand angesehen, der mit der W ü rde des Nationalparlaments nicht zu vereinbaren war. Da die Planung und Errichtung eines freistehenden, monumentalen Reichstagsge­ bäudes, wie es vor allem die Nationalliberalen anstrebten, lange Jahre in Anspruch nehmen würde, verständigte man sich darauf, für die Übergangszeit kurzfristig ein provisorisches Gebäude zu schaffen. Die Erarbeitung geeigneter Vorschläge übertrug der Reichstag im M ärz 1871 derselben Kommission, die auch die Ausschreibungen für den definitiven Neubau 19 L a u r e n z D e m p s , B erlin-W ilhelm straße. Eine Topographie preußisch-deutscher Macht (Berlin 1994) 144-149. 20 G o d e h a r d H o f f m a n n , A rchitektur für die N ation? Der R eichstag und die Staatsbauten des Deutschen Kaiserreichs 1871-1918 (Köln 2000). H offm ann geht auf das provisorische Reichstagsgebäude nur am Rande ein. 21 Ausführlich dargestellt bei S i e g f r i e d W eich lein , N ationsbildung und R egionsbildung nach der Reichsgründung, 1866-1890 (phil. H abil. Berlin 2002). 22 Zur Baugeschichte und A usstattung vgl. B i e f a n g , Bism arcks R eichstag 58-80. 2~ ’ R e ic h e , Reichstagsgebäude.

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vorzubereiten hatte. Das Gremium bestand nicht - wie bei Parlamentsausschüs­ sen üblich - ausschließlich aus M itgliedern des Reichstags, sondern umfaßte auch Vertreter des Bundesrats und der preußischen Bauverwaltung. Den Vorsitz hatte ein Ministerialbeamter. Es ist bezeichnend für den eigentümlichen Schwebezu­ stand des preußisch-deutschen Konstitutionalismus, daß der rechtliche Status die­ ser Kommission nie zweifelsfrei geklärt wurde. Fest steht jedenfalls, daß der Reichstag seine Bauangelegenheiten nicht in eigener Verantwortung regeln konnte. U m gekehrt konnten die Parlamentarier, die die Mehrheit der Sitze inne­ hatten, nicht überstim mt werden. Die m erkwürdige Konstruktion führte in der Planungsphase für den Wallot-Bau zu erheblichen Kompetenzstreitigkeiten, scheint aber bei den Planungen für das Provisorium in der Leipziger Straße, die unter besonderem Termindruck standen, zu keinen nachweisbaren Belastungen geführt zu haben. Auch sind Einmischungen durch die Krone - anders als beim Wallot-Bau - nicht belegbar. Der Einfluß der Exekutive bestand im wesentlichen darin, daß Reichskanzler Bismarck darauf drängte, den dringend benötigten Bau pünktlich zum Beginn der Herbstsession 1871 zum Abschluß zu bringen. Die Baukommission hatte für das Reichstags-Provisorium das Gelände der ehe­ maligen Königlichen Porzellanmanufaktur in der Leipziger Straße ausgewählt. Zwischen Herrenhaus und Kriegsministerium mußte sich das Parlament in die Reihenbebauung einfügen. O bwohl einige Gebäudeteile der ehemaligen Porzel­ lanmanufaktur übernommen wurden, handelte es sich insgesamt um einen echten Neubau. Die Pläne stammten von dem preußischen Baurat Friedrich Hitzig, der dabei auf ältere Entwürfe für den N eubau des Preußischen Abgeordnetenhauses zurückgriff. Binnen weniger Monate gelangten die Arbeiten, die von der privat­ wirtschaftlich tätigen Berliner Architektengemeinschaft M artin Gropius & Fleino Schmieden geleitet wurden, zum Abschluß24. Der Reichstag w urde somit zum er­ sten öffentlichen Gebäude Berlins, das durch ein privates Unternehmen errichtet wurde. Das w ar ein politisches Signal und w urde von der lokalen Bauwirtschaft wie von der liberalen Presse auch so verstanden. Die A uswahl der Architekten Gropius & Schmieden, die auch die Innenaus­ stattung und M öblierung des Gebäudes verantworteten, bedeutete eine ästheti­ sche Vorentscheidung. Beide waren stilistisch der internationalen florentinischen Neorenaissance verpflichtet, die entsprechend der damaligen Sichtweise der R e­ naissance als „bürgerlich“ und im weitesten Sinne als fortschrittlich oder liberal angesehen w urde25. Die stilistische Orientierung zeigte sich vor allem bei der o p u­ lenten Farbgebung im Innern des Gebäudes. A rchitekturkritiker hoben immer wieder den Kontrast zur grauen Tristesse der klassizistischen preußischen Staats­ architektur Schinkelscher Provenienz hervor, von der sich der Reichstag positiv unterscheide26. Auch die nachträglich im Sommer 1874 nach Entwürfen des Ber-

24 M a n f r e d K lin k o tt, M artin G ropius und die B erliner Schule (phil. Diss. Berlin 1971). 25 Zur Bedeutung der N eorenaissance in der A rchitektur vgl. H o f f m a n n , A rchitektur für die N ation 50-60. 26 G ropius hat die farbigen Skizzen seiner Innendekorationen bereits zeitgenössisch veröf-

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liner Architekten N eum ann neu gestaltete Straßenfront w urde im Stil der N eo ­ renaissance errichtet. Wegen des provisorischen Charakters des Gebäudes und der Kürze der zur Verfügung stehenden Zeit blieben die Architekten bei der künstlerischen Ausstat­ tung zurückhaltend. Das mit Blick auf die politische Ikonographie wichtigste Ele­ ment befand sich im Foyer des Flauses. Schon die Errichtung eines solchen groß­ zügigen Vorraums zum Plenarsaal w ar eine Neuheit in der deutschen Parlaments­ architektur, die auf eine verändertes Bild von der Funktionsweise eines Parla­ ments hindeutete. Der Reichsparlamentarier war nicht mehr der privatisierende Bürger oder Beamte, der von seinem Monarchen von Zeit zu Zeit zur Beratung eines legislatorischen Programms in die Hauptstadt gerufen wurde, sondern Be­ standteil einer zunehmend professionell agierenden politischen Elite, die einen Großteil ihrer Energien auf das politische Geschäft verwendete und sich entspre­ chend häufig und lang in Berlin aufhielt. Die „Lebensform des M d R “ (Gustav Radbruch) wurde durch das neugeschaffene Foyer zweifellos begünstigt. Dieser Ort entwickelte sich in den folgenden Jahren zum Zentrum des informellen M ei­ nungsaustausches und der parlamentarischen Geselligkeit. Das politische Bild­ programm dieses R aumes w ar den Abgeordneten als Ansporn und M ahnung stets präsent. Es bestand im wesentlichen aus zehn in Medaillons gefaßten Porträts nationaler Heroen, die an den Wänden des Foyers angebracht waren. Ihnen hatte man sinn­ fällige Aussprüche zugeordnet, die in Form von Reliefs unterhalb der Bildnisse hingen27. Die Grau in Grau gehaltenen Porträts hatte der Historienmaler und Porträtist Gustav Graef angefertigt, der sich durch mehrere populäre Darstellun­ gen zu den „Freiheitskriegen“ hervorgetan hatte. Die besondere Bedeutung dieser nationalpatriotischen Ahnengalerie bestand darin, daß sie den Reichstag in eine offiziell gebilligte politisch-historische Tradition einfügte. Wer die zu porträtie­ renden Personen ausgewählt hat, ist nicht bekannt. Es ist jedoch kaum denkbar, daß die Architekten ohne die vorherige Billigung durch die Baukommission oder das Präsidium des Reichstags vorgegangen sind. Die Vorschläge für die den Por­ träts beigeordneten Zitate hatte Friedrich Eggers, Professor an der Berliner A k a ­ demie der Künste, zusammengetragen. Im Eingangsbereich des Reichstags wurden die Abgeordneten von den schwä­ bischen Dichtern Ludw ig Uhland - der mit einem Gedicht auf die Völkerschlacht von Leipzig zitiert w urde - und Friedrich Schiller empfangen, aus dessen Wilhelm Teil man den Rütli-Schw ur ausgewählt hatte. M it der prominenten Plazierung der beiden Schwaben trug man süddeutschen Empfindlichkeiten gegen das preußi­ sche Übergewicht im Reich Rechnung. Im F oyer selbst blieb allerdings die klein­ deutsch-preußische Dominanz unübersehbar. Die dort angebrachten Porträts und Sprüche zeigten ausgesprochene Protagonisten des protestantischen Nationalisientlieht: D ekorationen innerer Räum e von G ropius & Schm ieden, 3 H efte (Berlin 18771881 ).

Die Porträts und die zugehörigen Texte bei B i e fa n g , Bism arcks R eichstag 65-69.

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mus wie Ernst M oritz Arndt, Wilhelm H umboldt, den Freiherrn vom Stein, Scharnhorst, Johann Gottlieb Fichte und Friedrich Christoph Dahlmann, oder sie präsentierten süddeutsche Publizisten und Politiker w ie Paul Pfizer und Karl Mathy, die als Befürworter des „kleindeutschen“ Gedankenguts hervorgetreten waren. Es w ar im wesentlichen das Personal der entstehenden nationalliberal-borussischen Geschichtslegende, das den Reichsparlamentariern als Vorbild dienen sollte28. Die Anknüpfung an die Zeit der preußischen Reformen und der „deutschen Er­ hebung “ fügte sich in einen generellen geistigen Trend der Zeit ein. Sie besaß eine offensichtliche antifranzösische Stoßrichtung, die in den Augen der meisten Zeit­ genossen durch den letzten der drei „Einigungskriege“ ihre Berechtigung behal­ ten hatte. Das historisch-politische Programm der Bildergalerie zielte zudem auf einen innenpolitischen Gegner, und zw ar auf den politischen Katholizismus in seiner „ultramontanen“ Ausprägung. Es war kein Zufall, daß nur Protestanten in die nationale Heldengalerie aufgenommen worden waren. Verfassungspolitisch waren die Zitate meist ausdrücklich der konstitutionellen Monarchie verpflichtet. Allerdings klangen an einigen Stellen, etwa bei Schiller, A rndt oder Fichte, von Ferne (national-) revolutionäre Motive an. M it Bedacht hatte man die Bezüge zur liberalen Tradition aber so gewählt, daß sie den K om ­ promiß mit der preußischen Führung nicht belasteten. Die einzige Bezugnahme auf das erste deutsche N ationalparlament von 1848/49 erfolgte durch das Zitat M athys, das eine Distanzierung von dessen Beschlüssen beinhaltete. Arndt, der auch der Paulskirche angehört hatte, w urde lediglich als Dichter der Befreiungs­ kriege vorgestellt. Auf die H ängung der Porträts liberaler preußischer A bgeord­ neter der jüngsten Vergangenheit - in der Diskussion waren u.a. Benedikt Wal­ deck, und Karl Twesten gewesen - verzichtete man ebenfalls. Insofern betonte die Bildergalerie stärker die nationale als die parlamentarische Traditionslinie des Reichsparlamentarismus Auch die übrige künstlerische Ausstattung des Gebäudes bewegte sich inner­ halb dieses konstitutionellen Deutungsrahmens. Der Fassadenschmuck zur Leip­ ziger Straße hin bestand aus einer von Rudolf Siemering entworfenen Skulptur, die auf dem Dachsims oberhalb des Portals aufgestellt wurde. Sie zeigte den Reichsadler innerhalb eines Schildes, auf dem die Reichskrone aufruhte. Rechts und links lehnten sich als Schildwächter zwei weibliche Figuren an, bei denen es sich entweder um Genien des Krieges oder - wahrscheinlicher - um Verkörperun­ gen der neu gewonnenen Provinzen Elsaß und Lothringen handelte. Im Innern 28 A llgem ein W o lfg a n g H a r d t w i g , Von Preußens A ufgabe in D eutschland zu D eutschlands Aufgabe in der Welt. L iberalism us und borrussianisches G eschichtsbild zw ischen R evolu­ tion und Im perialism us, in: G eschichtskultur und W issenschaft, hrsg. v. W o l f g a n g H a r d t w i g (M ünchen 1990) 103-160; zur Bedeutung des M ythos von 1813 für die politische K ultur des frühen K aiserreichs vgl. E lisa b eth F e b r e n b a c b , Bism arck und die politische K ultur im D eut­ schen Reich, in: O t t o v o n Bism arck und die Parteien, hrsg. v. L o t h a r G a il (Paderborn 2001) 1-17; sow ie Frank B e ck e r, Bilder von Krieg und N ation. Die E inigungskriege in der b ürger­ lichen Ö ffentlichkeit D eutschlands 1864-1913 (M ünchen 2001).

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des Gebäudes zählten Reichskrone und Reichsadler in Verbindung mit den Wap­ pen der Bundesstaaten zu den Schmuckelementen, die in beinahe allen Räumen Verwendung fanden. Durch sie wurde der föderative Charakter der nationalen Monarchie betont. Ausschließlich monarchische Sym bole gab es nur in Gestalt von zwei Porträts des Kaisers. Im Speisesaal der Restauration - an einem wenig repräsentativen Ort - w ar eine Wand durch ein konventionelles Brustbildnis geschmückt, dessen M a ­ ler nicht bekannt ist. Das zweite Porträt befand sich im Sitzungssaal des Bundes­ rats, also in einem Bereich des Gebäudes, zu dem die Parlamentarier keinen Zu­ gang besaßen. Es handelte sich um ein großformatiges Ölgemälde von Carl Steffeck, das den König und Kaiser zu Pferde sitzend, in der traditionell dem H err­ scher vorbehaltenen Weise zeigt. Uniform und Helm sowie die Feldherrnpose verweisen auf die Funktion als oberster Kriegsherr, die segnend ausgestreckte rechte Hand verspricht paternalistischen Schutz. Diese Form der Darstellung war fester Bestandteil der Ikonographie Wilhelms I. und begegnet in zahlreichen Por­ träts des Kaisers29. Das politische Bildprogramm und die künstlerische Ausstattung des Reichs­ tags-Provisoriums zielten auf die Versöhnung von Monarchie und parlamentari­ scher Repräsentation und verhielten sich entsprechend affirmativ gegenüber dem Verfassungskompromiß von 1867/71, wie es idealtypisch im Plenarsaal zum A us­ druck kam. Dort w ar über dem Präsidententisch eine schwarz-w eiß-rote Fahne angebracht, die inoffizielle Nationalflagge, die in einer eigentümlichen Mischung die revolutionäre Trikolore mit den preußischen Farben verband30. Der bürger­ liche Anteil an der Entstehung des Reiches w urde vor allem durch die politische Porträtgalerie im Foyer zum A usdruck gebracht. Auch die Wahl der Architekten, die stilistische O rientierung an der Neorenaissance sowie die Anlage der R äum ­ lichkeiten wiesen in diese Richtung. In dem als Arbeitsparlament konzipierten Gebäude konnte sich ein bürgerlich geprägter parlamentarischer Stil entwickeln, der den gesellschaftlichen Verkehr und das Zusammengehörigkeitsgefühl der A b ­ geordneten förderte, und der deutlich von dem vornehmen Stil etwa der ersten Kammern in Preußen oder Sachsen abwich31. Die „Bürgerlichkeit“ des Parlamentshauses in der Leipziger Straße w ird auch im Vergleich mit dem Wallot-Bau deutlich, der als architektonisches Gegenge­ wicht zum Stadtschloß entworfen worden war. Bei dessen künstlerischer Ausstat­ tung fehlte jeder unmittelbare Hinweis auf den bürgerlich-liberalen Anteil an der Reichsgründung. Die vereinzelten Anklänge an nationalliberales Gedankengut waren in historischen Allegorien sorgfältig versteckt. Reichsverfassung und 29 R a i n e r S c h o c h , Das H errscherbild in der M alerei des 19. Jahrhunderts (M ünchen 1975). E lisabeth F e h r e n b a c h , U ber die Bedeutung der politischen Sym bole im N ationalstaat, in: dies., Politischer U m bruch und gesellschaftliche Bew egung. A usgew ählte A ufsätze zur Ge­ schichte Frankreichs und D eutschlands im 19. Jahrhundert (M ünchen 1997) 395-342. 31 Zum parlam entarischen Stil im Preußischen H errenhaus vgl. H a r t w i n S p e n k u ch , Das Preußische H errenhaus. A del und Bürgertum in der Ersten Kam mer des Landtages 18541918 (D üsseldorf 1998).

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Reichstag erschienen dort in erster Linie als Geschenke, die „dem Volke" durch das ruhmreiche Wirken der Hohenzollerndynastie und dine, vor allem Bismarck und M oltke, übereignet worden waren. Die A rchitektur“ des Reichstagsprovisoriums drückte im Gegensatz dazu nalliberalen Geist der R eichsgründungszeit beinahe idealtypisch aus.

deutschen ihrer Pala­ „politische den natio­

3. Begegnungen zwischen M onarch und Reichstag die Reichstagseröffnungen Der offizielle Verkehr zwischen Monarchen, Staatsoberhäuptern oder leitenden M inistern folgt im allgemeinen streng durchdachten Ritualen, die die tatsächli­ chen oder die vorgestellten Kräfte- und Machtverhältnisse in symbolhafter Weise abbilden32. Ähnliches gilt auf einer anderen Ebene auch für den Verkehr zwischen Verfassungsorganen, etwa zwischen „Kaiser“ und „Reichstag“. Die unmittelbaren Begegnungen zwischen Wilhelm I. und der Volksvertretung waren selten und ge­ stalteten sich recht einseitig. Der von seiner monarchischen W ürde und seinem Preußentum durchdrungene greise H errscher hat den Reichstag nur einmal betre­ ten, nämlich im O ktober 1871 z u r Besichtigung des neu errichteten Gebäudes, be­ zeichnenderweise noch vor der Schlüsselübergabe an eien Parlamentspräsidenten, so daß er formal nicht als Gast des Reichstags gelten mußte33. Im übrigen hat sich der M onarch bewußt von dem Nationalparlament ferngehalten und damit seine Distanz zur Volksvertretung zum A usdruck gebracht. U m gekehrt hat der Reichs­ tag keine Veranstaltungen in eigener Regie durchgeführt, zu denen der Monarch geladen wurde. Darin mag man ein Zeichen mangelnden Selbstbewußtseins er­ kennen. Es belegt aber auch eine realistische Einschätzung der politischen M ö g ­ lichkeiten des Parlaments im dualistischen Verfassungssystem. Die direkten Begegnungen zwischen H o f und Reichstag beschränkten sich auf Zeremonien, zu denen der M onarch selbst oder dritte Institutionen einluden. Eine stilbildende Bedeutung kam zunächst den Kaisergeburtstagen z u 34. Dieser dezen­ tral begangene Festtag knüpfte an die preußischen Feiern zum Geburtstag des Königs an und setzte sich nach anfänglichen Schwierigkeiten, die aus der K onkur­ renz zu vergleichbaren einzelstaatlichen Festen herrührte, seit Mitte der 1870er Jahre reichsweit durch. Die Flauptfeier fand naturgemäß in Berlin statt. Der erste „Kaisergeburtstag“ am 22. M ärz 1871 w ar Bestandteil der allgemei­ nen Reichsgründungsfeiern. Es war selbstverständlich, daß auch der Reichstag seine Glückwünsche überbringen würde. Dazu hatte er auf Vorschlag seines A l­ terspräsidenten Leopold von Frankenberg-Ludwigsdorff beschlossen, in corpore 32 J o h a n n e s P a u lm a n n , Pomp und Politik. M onarchenbegegnungen in Europa zw ischen A n ­ d e n Regim e und Erstem W eltkrieg (Paderborn u .a. 2000). 33 K reuz-Z eitung, Nr. 243, 18. O ktober 1871. 34 Fritz S ch e lla ck , N ationalfeiertage in D eutschland von 1871 bis 1945 (Frankfurt a.M . u .a. 1990) 17-32.

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beim Kaiser vorstellig zu werden3-1. Der H of hatte allerdings kein Interesse, den monarchischen Charakter der Feier durch den offiziellen Empfang hunderter Par­ lamentarier zu verwässern, und ließ dankend ablehnen. Er empfing lediglich den Alterspräsidenten und die drei Präsidenten des letzten Zollparlaments. U m die Atmosphäre nicht über Gebühr zu belasten, wurden die übrigen Parlamentarier für den folgenden Tag zu einem gesonderten Diner ins Schloß geladen. Dort w u r­ den sie vom Kaiser bezeichnenderweise nicht als Vertreter des ganzen Volkes empfangen, sondern sie mußten unter der O bhut ihrer M inister länder- und provinzenweise Aufstellung nehmen36. Dieses Diner w ar das einzige Mal, daß der Reichstag w ährend der Bismarck-Zeit in corpore empfangen wurde. Im Ü brigen mußten Abgeordnete, die an höfischen Festen und Empfängen teilnehmen w o ll­ ten, jeweils ihre Visiten-Karten abgeben, so daß der H o f die Möglichkeit behielt, mißliebige Personen einfach zu übersehen. Die offizielle Vertretung des Reichstags blieb dem Reichstagspräsidium über­ lassen, das schließlich auch dem Kaiser die Geburtstagsgrüße übermittelte. Als Vertreter des Parlaments waren sie schon quantitativ kaum in der Lage, den C h a ­ rakter von höfischen Feiern, Staatsbesuchen oder D enkmalenthüllungen zu prä­ gen, zumal die Festregie in der Hand des Hofes oder der Exekutive verblieb. Das galt sogar für die vielbeschriebene Grundsteinlegung für das neue Reichstagsge­ bäude im Juni 1884, bei der der konservative Präsident des Reichstags, Albert von Levetzow, in Uniform erschien. Durch dieses schon von liberalen Zeitgenossen getadelte Verhalten stellte er sich nicht als Repräsentant der Volksvertretung, son­ dern als gehorsamer Diener des obersten Feldherrn dar37. Allerdings scheint es lohnend, auf diejenigen Begegnungen zwischen H o f und Parlament näher einzugehen, die für das Verhältnis beider Verfassungsorgane die bedeutsamsten waren, nämlich die Reichstagseröffnungen. Nach der Verfassung berief der Kaiser den Reichstag auf dem Verordnungswege ein. Die Eröffnungs­ zeremonie begann mit einem Gottesdienst, der für die evangelischen Abgeordne­ ten in der Schloßkapelle, für die katholischen Abgeordneten in der nahegelegenen Hedwigskirche abgehalten wurde. Im Anschluß versammelten sich die Mitglieder des Reichstags im Weißen Saal des Stadtschlosses. Dort verlas der Monarch, um ­ geben von den Mitgliedern des Bundesrats zur linken und Mitgliedern seines H of­ staats zur rechten, die vom Reichskanzler gegengezeichnete Thronrede, in der er das Regierungsprogram m für die beginnende Session darlegte. In der Forschung wurde wiederholt auf das monarchisch geprägte Zeremoniell hingewiesen. Das Parlament ging zu Hofe, und nicht - wie in Großbritannien -

35 Stenographische Berichte über die Verhandlungen des Deutschen Reichstages (Sitzung v. 21. M ärz 1871) 6. 36 Beschreibungen bei E u g e n R ich ter, Im alten R eichstag. E rinnerungen, Bd. 1 (Berlin 1894) 4 f.; D enkw ürdigkeiten des Fürsten C hlo dw ig zu H ohenlohe-Schillingsfürst, hrsg. v. F ried ­ rich C urtin s, Bd. 2 (Stuttgart, L eipzig 1906) 46. 37 C u lle n , R eichstag 104-107.

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der M onarch ins Parlament38. In diesem Ritual kam ohne Zweifel die Prädom i­ nanz der Krone symbolhaft zum Ausdruck. Allerdings relativiert sich die A ussa­ gekraft dieses Vorgangs, wenn man die Reichstagseröffnungen näher in den Blick nim m t39. In der Literatur werden nämlich beinahe ausschließlich zwei Beispiele erwähnt, die Eröffnung unmittelbar nach der Reichsgründung, und sodann die erste Eröffnung unter Wilhelm II. Beide sind jedoch, was den A ufwand der m on­ archischen Inszenierung und die öffentliche Aufm erksam keit angeht, untypisch. Die Eröffnung am 21. M arz 1871 im Weißen Saal des Schlosses stand noch ganz im Zeichen der Reichgriindungsfeiern, die m it der Kaiserproklamation in Ver­ sailles begonnen hatten, und sich mit dem Einzug der siegreichen Truppen40, dem Empfang des Reichstags durch die Stadt Berlin und dem ersten „Kaisergeburts­ tag“ fortsetzten. Dem entsprach der A ufwand bei der Vorbereitung und D urch­ führung der Veranstaltung. Sie bot schließlich eine Geschichtsdeutung aus m on­ archischer Sicht, die dem Programm der geschilderten Bildergalerie im Reichstag diametral entgegenstand. D ie Z ere m o n ie war darauf angelegt, die Kontinuität des neuen Kaisertums mit dem Heiligen Römischen Reich deutscher Nation zu beto­ nen. Dazu sollte etw a d e r Thron Kaiser Heinrichs III. dienen, der eigens aus der Kaiserpfalz in Goslar herbeigeschafft worden w ar41. Der Aufmarsch der Gene­ rale, aber auch das an das mittelalterliche Kaisertum erinnernde Ritual mit Schwert, Zepter, Reichsapfel und Krone wiesen in dieselbe Richtung. Die A n w e ­ senheit der Prinzen und Prinzessinnen sowie der Kaiserin unterstrichen die her­ ausgehobene Bedeutung der Veranstaltung. Als Zeichen des Respekts vor seinen Abgeordneten nahm der Kaiser - w ie allgemein vermerkt wurde - vor dem Verle­ sen der Thronrede immerhin seinen LIelm ab. Noch aufwendiger war die Reichstagseröffnung durch Wilhelm II. im Juni 1888, deren Inszenierung bis ins Detail geplant w ar und die die nationalmon­ archische Herrschaftsauffassung des jungen Kaisers unterstreichen sollte. Der Weiße Saal des Schlosses hatte eine neue, glanzvollere Dekoration erhalten, die Bundesfürsten einschließlich des sächsischen Königs und des bayerischen Kron­ prinzen hatten sich eingefunden, der Bundesrat und die kaiserliche Familie waren

38 H e n r y S. C o b b , The Stageing of C erem onies in the H ouse of Lords, in: The Houses of Parliam ent. History, A rt, A rchitecture, hrsg. v. D a v i d C a n n a d i n e u. a. (London 2000) 31-45. 39 Das Folgende beruht w esentlich auf den ausführlichen Berichten, die die B erliner N a tion a l - Z e i t u n g über die Reichstagseröffnungen brachte. Der W ortlaut der Thronreden ist abge­ druckt im G eneralregister zu den stenographischen Berichten über die Verhandlungen und am tlichen D rucksachen des konstituierenden Reichstages, des Reichstages des N orddeut­ schen Bundes, des deutschen Z ollparlam ents und des D eutschen Reichstages vom Jahre 1867 bis einschließlich der am 24. M ai 1895 geschlossenen 3. Session 1894/95, hrsg. v. R eichstags­ bureau (Berlin 1896) 311-355. 40 Vgl. K la u s T e n fe ld e , A dventus. Z ur historischen Ikonologie des Festzugs, in: LIZ 235 (1982) 45-84, hier 69-76. 41 Zur Rolle der G oslarer K aiserpfalz für die Staatssym bolik des K aiserreichs vgl. M on ik a A rn d t, Die G oslarer K aiserpfalz als N ationaldenkm al. Eine ikonographische U ntersuchung (H ildesheim 1976).

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annähernd vollzählig erschienen42. Die immense Prachtendaltung wurde durch das M onum entalgem älde Anton von Werners, der bereits an der Vorbereitung be­ teiligt gewesen war, im offiziellen Auftrag bildlich festgehalten. Dessen ausgefeilte Bildpropaganda prägt bis zum heutigen l a g die Vorstellung von der Zeremonie. A uf seinem Gemälde erscheinen die Abgeordneten nicht als demokratisch legiti­ mierte Volksvertreter, sondern als passive Empfänger der monarchischen Gnade. Von einer vergleichbaren Prachtentfaltung und öffentlichen A ufm erksam keit kann bei den übrigen Eröffnungen nicht die Rede sein. W ährend der Herrschaft Wilhelms I. kam der Reichstag zu 24 Sessionen zusammen, bei denen sich dem Monarchen die Gelegenheit bot, das Parlament zur Eröffnung im Weißen Saal des Schlosses zu empfangen. Tatsächlich eröffnete der Kaiser den Reichstag nur sieben mal persönlich, nämlich im M ärz und O ktober 1871, im M ärz 1873, im Oktober 1874, dann zweieinhalb Jahre später im Februar 1877, erneut zwei Jahre später im Februar 1879 und ein letztes Mal im N ovember 1884. Das waren nicht einmal 30% der Eröffnungen. Die übrigen Male wurde die Zeremonie in Stellvertretung dreimal durch den Reichskanzler (im April 1872, im Februar 1874 und im N o ­ vember 1881), meist jedoch durch den jeweiligen Vizekanzler oder den Leiter der Reichskanzlei vollzogen. In den 1880er Jahren übernahm diese Aufgabe fast durchgängig der Staatssekretär des Innern, Heinrich von Boetticher. Meistens w ar das Zeremoniell überaus bescheiden. Das gilt auch für die Eröff­ nungen durch den Kaiser selbst. Zu der Veranstaltung am 8. April 1872 bemerkte ein Beobachter, daß man, wenn dieselbe nicht im Weißen Saal des Schlosses, son­ dern im Reichstag stattgefunden hätte, den Eindruck einer gewöhnlichen Sitzung hätte haben können43. Noch unspektakulärer fielen die Eröffnungen durch M in i­ ster und Beamte aus. Meist war die Veranstaltung zudem schlecht besucht. Daß sich 40 bis 50 Parlamentarier in den Weiten des Saales verloren, w ar keine Selten­ heit44. Generell erreichte der Reichstag in den ersten Wochen der Sessionen nur selten die Beschlußfähigkeit, da die Abgeordneten erst nach und nach in Berlin eintrafen. H inzu kam, daß Sozialdemokraten, nationale Minderheiten und viele Linksliberale das höfische Zeremoniell ablehnten und der Eröffnung aus prinzi­ piellen Gründen fernblieben. Ln der heißen Phase des „Kulturkampfes“ hielten sich auch die meisten Zentrumsabgeordneten von staatlichen Zeremonien fern. Vizekanzler Bötticher zog schließlich die Konsequenzen, indem er seit 1882 dazu überging, den Eröffnungsakt nach M öglichkeit direkt im Sitzungssaal des Reichs­ tags zu vollziehen. Dieser bemerkenswerte Vorgang wiederholte sich zwischen 1882 und 1886 immerhin fünfmal. Die allgemeine Praxis der Reichstagseröffnungen war daher kaum geeignet, der Öffentlichkeit die Prädominanz des Hofes in symbolhafter Weise vor Augen zu führen. In aller Regel wurden die Eröffnungen als eine bloße Formalität angese42 Vgl. Anton von Werner. Geschichte in Bildern, A usstellungskatalog des Deutschen H isto ­ rischen M useum s, hrsg. v. D o m i n i k B a r t m a n n (M ünchen 1993) 407-410. 4-'1 Im neuen Reich 2 (1872) Bd. I, 702 44 Im neuen Reich 7 (1877) Bd. 2, 303.

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hen und wirkten auf viele Beobachter als überholter Ritus. Auch war es nicht so, daß der Reichstag gar keinen Einfluß auf den Verlauf der Veranstaltung gehabt hätte. Z war lud der Kaiser, der ja auch das Parlament berief, die Abgeordneten zur Eröffnung. A ber Diplomaten, Beamte und andere nicht zum Hofstaat gehörende Persönlichkeiten bedurften, wenn sie der Zeremonie als Gäste beiwohnen w o ll­ ten, einer schriftlichen Einladung durch das Reichstagspräsidium43. Insofern war der Reichstag auch an der organisatorischen Vorbereitung der Eröffnungsveran­ staltung beteiligt. Auch in diesem Detail begegnen uns Elemente des dualistischen Konstitutionalismus, die für die Staatssymbolik des Kaiserreichs insgesamt cha­ rakteristisch sind.

4. Schluß Die Frage nach der Stellung des Reichstags in der politischen Kultur des Kaiser­ reichs läßt sich anhand der hier dargelegten Beispiele nur vorläufig beantworten. Immerhin erlauben sie es, das eingangs erwähnte skeptische Urteil über die k u ltu ­ relle Prägekraft des Reichstags abzumildern. Die wichtigste Voraussetzung für die W irksam keit des Reichstags lag im demokratischen Wahlrecht. Die Wahlkämpfe trugen nicht nur zur Politisierung der Bevölkerung bei, sondern sie verschafften dem Reichstag eine unbezweifelbare nationaldemokratische Legitimation. D a­ durch w urde er in die Lage versetzt, das umfangreiche G esetzgebungswerk der Reichsgründungszeit mitzuprägen. Beide Faktoren sorgten dafür, daß der Reichs­ tag eine herausragende Stellung auf clem politischen M einungsm arkt einnahm, die es erlaubt, vom Reichstag als Sym bol der politischen Nation zu sprechen. Aber auch im weiten Bereich der politischen A rchitektur hat es der Reichstag ver­ mocht, eigene A kzente zu setzen. Das provisorische Reichstagsgebäude begün­ stigte nicht nur einen bürgerlich geprägten Parlamentarismus, es stellte den Reichstag auch in eine bürgerlich-nationalliberale Geschichtsdeutung, die sich von der monarchischen erkennbar unterschied. Die nähere Betrachtung des R i­ tuals der Parlamentseröffnungen hat zudem ergeben, daß es der Krone nicht ge­ lungen ist, diese Zeremonie dauerhaft zur Zelebrierung der höfischen Vormacht zu nutzen. Gleichwohl kann man nicht davon sprechen, daß der Reichstag die p o ­ litische Kultur der Bismarckzeit insgesamt dominiert habe. Das war unter den Be­ dingungen des verfassungsrechtlichen Dualismus der konstitutionellen M onar­ chie auch nicht zu erwarten. Kaiser, Bürokratie und A rmee waren eigenständige Faktoren, deren Einfluß auf die nationale Integration und Repräsentation stetig zunahm. Zumindest unter der Herrschaft Wilhelms I. blieb jedoch das in der dualistischen Verfassung angelegte Spannungsverhältnis von Parlament und Krone auch im Bereich der politischen K ultur erhalten.

45 Entsprechende A nfragen sind dokum entiert in SPK Geheimes Staatsarchiv B erlin-D ah­ lem, Rep. 90, Nr. 131.

Marcus Kreuzer

Und sie parlamentarisierte sich doch: Die Verfassungsordnung des Kaiserreichs in vergleichender Perspektive In den vergangenen Jahren haben sich verschiedene Studien erneut und in skepti­ scherer Weise mit der politischen Sonderentwicklung des Kaiserreiches auseinan­ dergesetzt1. Diese Arbeiten konzentrierten sich allerdings vornehmlich auf Par­ teien und Wahlen. Zentrale Regierungsorgane w ie der Reichstag, der Bundesrat oder der Reichskanzler blieben dagegen meist außerhalb des Blickfelds. Die Be­ trachtung dieser Institutionen, die im allgemeinen im Zentrum der Diskussion um die Parlamentarisierung des Kaiserreichs stehen, erscheint daher - anders als etwa W ahlkultur und -verhalten - nach w ie vor als Ausnahme. Der vorliegende Beitrag liefert einen Überblick über die Forschungen zur Parlamentarisierung Deutsch­ lands und unterzieht die darin vorherrschende, indes keineswegs uniforme These ihrer geschichtlichen Einzigartigkeit einer Revision. Solche sonderweglerischen Interpretationen beziehen sich in der Regel auf die beschränkte Souveränität des Reichstags und die vielfältigen historischen Traditionen, die seinem M acht­ zuwachs entgegenstanden. D arüber hinaus betonen sie, wenn auch nicht immer explizit, die blockierte Parlamentarisierung vor 1918, welche Deutschlands politi­ sche Entwicklung von derjenigen anderer europäischer Gesellschaften unter­ scheide und das Scheitern der Weimarer R epublik maßgeblich mit verursacht habe. Das Bild einer im Kaiserreich steckengebliebenen Parlamentarisierung läuft auf eine Lesart der deutschen Geschichte als Sonderweg hinaus, in der die Ge­

1 Vgl. vor allem M a r g a r e t L a vin ia A n d e r s o n , Practicing Democracy. Elections and Political C ulture in Im perial G erm any (Princeton 2000); S h er i B e r m a n , M odernization in H istorical Perspective, in: W orld Politics 53 (2001) 43 1—462; M a r cu s K r e u z e r , Institutions and Innova­ tion. Voters, Parties and Interest G roups in the C onsolidation of D em ocracy - France and Germany, 1870-1939 (Ann A rbo r 2001); J o n a t h a n S p e rb e r, The K aiser’s Voters. Electors and Elections in Im perial G erm any (C am bridge 1997). Für kritische Komm entare danke ich M a­ n e-Luise Recker, G erhard A. R itter and C hristoph Schönberger. M anuel Borutta ist es nicht nur gelungen, den Text w ortgetreu zu übersetzen, sondern auch das trockene Englisch mit seinem eleganten Deutsch gekonnt zu vertuschen. W ie so oft haben M argaret L. Andersons vielfältige und gedankenreiche Anregungen auch diesm al erheblich zur Schärfung meiner A rgum entation beigetragen.

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schichte der Parlamentarisierung letztlich zur Vorgeschichte von 1933 w ird2. Im folgenden möchte ich diese Sonderentwicklung durch eine international verglei­ chende Perspektive verifizieren. Wird der Maßstab zur Messung der Entwicklung des Reichstags vom H o u se of C om m ons um vergleichbare europäische Institutio­ nen erweitert, zeigt sich nämlich, daß die Behauptung eines „Sonderwegs“ der deutschen Parlamentarisierung aus einer Verabsolutierung des britischen Westminster-}Ao&e\\s resultiert. Der Beitrag verletzt die geschichtswissenschaftliche Konvention, historiographische Deutungen durch die Präsentation neuer empirischer Ergebnisse zu revi­ dieren. Statt dessen bezieht er die existierenden Deutungen auf das vorhandene Wissen über denselben Gegenstand in anderen Ländern. Als Ausgangspunkt dient ihm hierbei die jüngste Zuwendung in den nordamerikanischen Sozialwissen­ schaften zu geschichtlichen Fragestellungen. Dieses neu geweckte Interesse an der Geschichte ist zugleich eine Gegenreaktion auf die farblosen ahistorischen G roß­ theorien vieler Soziologen und Politikwissenschaftler sowie auf den hiermit ver­ bundenen Reduktionismus und die methodisch gelenkte Vorwegnahme der U n ­ tersuchungsergebnisse. Diese erneute Zuw endung zur Geschichte geht mit einer grundsätzlichen Skepsis gegenüber der Behauptung historischer Einzigartigkeit einher. Letztere erscheint Sozialwissenschaftlern oftmals überdeterminiert. Solch exzessiver Determinismus kann sich in pfadabhängigen Argumenten äußern (wie z. B. der These vom deutschen Sonderweg) oder auf Erklärungen, welche völlig einseitig und undifferenziert alle nur erdenklichen zeitgenössischen Faktoren betonen. Historisch informierte Sozialwissenschaftler lehnen Interpretationen historischer Einzigartigkeit nicht a p r io n ab, gehen indes davon aus, daß Einzig­ artigkeit genauso systematisch belegt werden m uß wie Generalisierungen. Aus ihrer Perspektive sind Vergleiche geeignet, das Besondere vom Nicht-Besonderen zu unterscheiden. Der vorliegende Beitrag kom m t diesem Postulat dadurch nach, daß er den Reichstag mit einer Reihe ähnlicher Parlamente vergleicht3.

1. Kategorisierung der historiographischen Debatte Die historiographische Bewertung der Parlamentarisierung Deutschlands hängt in erster Linie vom Modell politischer Entwicklung ab, das ihr - oftmals unbe­ wußt - zugrunde liegt. Bei näherer Betrachtung lassen sich in dieser Hinsicht drei 2 Thom as Kühne kom m t in einer Sam m elrezension zu einem ähnlichen Schluß: „Das Gros der einschlägigen M onographien them atisiert ... die pathologischen Seiten der deutschen Parlam entarism usgeschichte.“ G leichw ohl zitiert er eine ganze Reihe von Studien über ein ­ zelstaatliche Legislativen, die auf eine „ R elativierung der Sonderw egsthese ... hinaus[laufcn]“. T h o m a s K ü h n e , Parlamentarismusgeschichte in D eutschland. Problem e, Erträge und Perspektiven einer G esam tdarstellung, in: Geschichte und G esellschaft 24 (1998) 323-338, hier 325 und 327. 3 Dieses Them a ist w eitergeführt und die m aßgebliche Forschungsiiteratur zusam m engefaßt in K r e u z e r {w ie Anm. 1) 1-22.

Die Verfassungsordnung des Kaiserreichs in vergleichender Perspektive

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historiographische Lager identifizieren4, die zunächst skizziert werden sollen, um in einem zweiten Schritt die einzelnen Positionen der Historiker im Detail vo rzu­ stellen. „Optim isten“ wie Manfred Rauh, David Schoenbaum, Thomas Nipperdey, Werner Frauendienst, Ernst-Wolfgang Böckenförde und Christoph Schönber­ ger3, die von ihren Kritikern als Konservative bezeichnet werden, widmen sich prim är formellen konstitutionellen Arrangements und informellen konstitutio­ nellen Praktiken. Sie kommen zu dem Ergebnis, daß der Reichstag im Rahmen der Gestaltung von Politik eine signifikante und, besonders nach 1890, rapide wach­ sende Rolle spielte. Sie ziehen Parallelen zwischen der Demokratisierung des Wahlsystems in Deutschland und der Parlamentarisierung seiner Regierungsinsti­ tutionen und sehen die deutsche Erfahrung weitgehend im Einklang mit der euro­ päischen. Die Optim isten gehen von einer evolutionären politischen Entwicklung aus, die das politische System Deutschlands durch Reformen schrittweise verän­ dert habe. Sie argumentieren, daß diese kleinen, kaum sichtbaren Transformatio­ nen die Verfassungsordnung an einen Wendepunkt gebracht hätten, an dem ein Umschlagen der gemischt autokratisch-demokratischen Regierungsform in eine rein demokratische möglich war. Zunehmende prozedurale Veränderungen hätten somit einen umfassenden - nicht intendierten - qualitativen Wandel der Regie­ rungsform herbeiführen können. „Pessimisten“ wie H ans-U lrich Wehler, Heinrich August W inkler und Volker R. Berghahn sehen die politischen Institutionen im allgemeinen sowie den Bun­ desrat und den Reichstag im besonderen als gleichbleibend irrelevant an. Die po­ litischen Prozesse seien generell durch außerkonstitutionelle Faktoren wie die Repressionsmacht des Staates, die Manipulation der öffentlichen M einung oder den Aufstieg der M assenpolitik bestimmt worden6. Die Pessimisten neigen zu einer 4 Aus Platzgründen kann ich hier lediglich auf A rbeiten eingchen, die den Reichstag und den Bundesrat in der Zeit zw ischen 1871 und 1918 behandeln. Studien über einzelstaatliche oder nationale Legislativen vor und nach dem K aiserreich blende ich aus. Die betreffende L itera­ tur hierzu w ird diskutiert bei K ü h n e (w ie Anm. 2). 3 Vgl. M a n f r e d R a u h , Föderalism us und Parlam entarism us im W ilhelm inischen Reich (D üs­ seldorf 1973); ders., Die Parlam entarisierung des D eutschen Reiches (D üsseldorf 1977); D a v i d S c h o e n b a u m , Zabern 1913. C onsensus Politics in Im perial G erm any (London 1982); T h o m a s N ip p e r d e y , Deutsche G eschichte 1866-1918. Band II: M achtstaat vor der D em okra­ tie (M ünchen 1992); W er n e r F ra u e n d ie n s t, D em okratisierung des deutschen K onstitutiona­ lismus in der Zeit W ilhelm s H., in: Zeitschrift für die Gesam te Staatsw issenschaft 113 (1957) 721-746; E r n s t - W o l fg a n g B ö c k e n f ö r d e , Der deutsche Typ der konstitutionellen M onarchie im 19. Jahrhundert, in: ders. (H rsg.), Recht, Staat, Freiheit (Frankfurt a.M . 1999) 27 J-30 5 ; C h risto p h S c h ö n b e r g e r , Die überholte Parlam entarisierung, in: H istorische Zeitschrift 272 (2001) 623-666. 6 Vgl. H a n s - U lr i c h W ehler, Das Deutsche K aiserreich 1871-1918 (G öttingen 1973); H e i n r i c h A ugust Winkler, P luralism us oder Protektionism us? Verfassungspolitische Problem e des Verbandswesens im Deutschen Kaiserreich (W iesbaden 1972); Volker R. B e r g h a h n , Im perial Germany 1871-1914 (O xford 1994). Eine nützliche Z usam m enfassung der A rbeiten dieser forscher liefert D i e t e r L a n g e w i e s c h e , Das deutsche K aiserreich - Bem erkungen zur D iskus­ sion über P arlam entarisierung und D em okratisierung in D eutschland, in: A rchiv fü r So zial­ geschichte 19 (1979) 628-642"

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statischen Sicht der politischen Entwicklung Deutschlands, in der sich keine signi­ fikanten, zunehmenden Veränderungen und also auch kein Wandel der R egie­ rungsform vollzogen hätten. Sofern überhaupt eine Transformation stattgefunden habe, sei diese im Bereich der außerkonstitutionellen Faktoren zu suchen. Insbe­ sondere die D emokratisierung habe die Parlamentarisierung Deutschlands letzt­ lich blockiert. Eingeklemmt zwischen diesen beiden Lagern befinden sich „Skeptiker“ wie H ans-Jürgen Puhle, Gerhard A. Ritter und David Blackbourn7. Sie konzedieren einen Bedeutungszuwachs und eine Erweiterung der Prärogative des Reichstags sowie einen relativen Bedeutungsverlust des Bundesrats, halten diese Veränderun­ gen jedoch nur bedingt für relevant und für zureichend im H inblick auf einen Wandel der herrschenden Verfassungsordnung. Sie verweisen hierzu besonders auf den Aufstieg der M assenpolitik seit 1880: Letztere habe nicht nur die Kluft zwischen den Parteien vertieft und deren gemeinsame antigouvernementale Frontstellung geschwächt, sondern auch dem elitären ebenso wie dem populären Unbehagen an einem vermeintlich sektiererischen politischen Parteiwesen und dem damit assoziierten parlamentarischen System Vorschub geleistet. Die Skepti­ ker gehen von einem graduellen Wandel Deutschlands aus, halten diesen aber ins­ gesamt für zu schwach und zudem durch gegenläufige Prozesse gehemmt, um eine komplette Transformation der Regierungsform herbeizuführen. Die Tabellen 1 und 2 liefern eine gleichermaßen pointierte wie provisorische Übersicht der historiographischen Lager, welche einer jeweils eigenen Spalte z u ­ geordnet sind. Berücksichtigt sind darin Interpretationen der Parlamentarisierungstendenzen im Zeitraum von 1890 bis 1914. Da die einzelnen Historiker nicht gleichermaßen optimistisch bzw. pessimistisch bezüglich sämtlicher Elemente des politischen Wandels sind, fuhren die Zeilen die jeweilige Bewertung von drei F ak ­ toren auf, die für die meisten historiographischen Arbeiten ausschlaggebend sind: die Regierungsbildung, die legislative M acht des Reichstags und die Rolle des Bundesrats. Diese drei Faktoren betreffen ausnahmslos die institutionelle Macht des Reichstags, Wählerpräferenzen politisch umzusetzen. Aus Platzmangel kö n ­ nen hier die Effekte nicht institutioneller Faktoren wie parlamentarische N orm en oder der Einfluß der frühzeitigen D emokratisierung nicht berücksichtigt w e r ­ den8. W ährend Tabelle 1 die Kriterien ermittelt, die zur Bewertung dieser drei Elemente der Parlamentarisierung Deutschlands herangezogen werden, verortet Tabelle 2 die einzelnen H istoriker in einer historiographischen Matrix. 7 Vgl. H a n s - J ü r g e n P u h le , Parlam ent, Parteien und Interessenverbände 1890-1914, in: M i c h a e l S t ü r m e r (H rsg.), Das kaiserliche D eutschland. P o litik und G esellschaft 1870-1918 (D üsseldorf 1970) 340-377; G e r h a r d A. R itter, Der Reichstag in der politischen K ultur des K aiserreiches, in: R i c h a r d H. H e l m h o l z u .a . (H rsg.), G rundlagen des Rechts. Festschrift für Peter Landau zum 65. G eburtstag (Paderborn 2000) 901-921; D a v i d B la c k b o u r n , N ew Legislatures: G erm any 1871-1914, in: H istorical Research 65 (1992) 201-214; d e rs ., G e o f f Eley, The Peculiarities of German H isto ry (O xford 1984). 8 Diese Faktoren sind an alysiert in M a r c u s K r e u z e r , P arliam entarization and the Q uestion of German Exceptionalism 1861-1918, in: C entral European H isto ry 36/3 (2003) 327-58.

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T a b elle 1: D ie K r i t e r i e n z u r K a t e g o r i s i e r u n g d e r h i s t o r i o g r a p h i s c h e n D e u t u n g e n Pessimisten 1. R egierungs— R egierungsbildung bildung durch den Kaiser. Keine M öglichkeit des M inistertadels.

Skeptiker

O ptim isten

- R egierungsbildung durch den Kaiser. Inform eller M in ister­ tadel nach 1900 m ög­ lich, aber w irkungslos.

- R egierungsbildung durch den Kaiser, Form eller M inistertadel nach 1900 m öglich und w irkungsvoll.

2. Legislative Macht des Reichstags

- begrenzte legislative - w eitreichende, aber Macht, zusätzlich ausschließlich reaktive beschrankt durch die legislative M acht. B ürokratie - Einschüchterung des Reichstags durch Androhung von Staatsstreich oder Auflösung.

- weitreichende, reaktive

3. Bundesrat

- „konstitutionelles Feigenblatt“ p reuß i­ scher und kaiserlicher H errschaft.''

- m inim ale exekutive M acht, vergleichbar einer H ohen Kammer. K ontrollfunktionen. Blockade der Parlam en­ tarisierung zunehm end w irkungslos.

- w enig legislative M acht, rein reaktive Rolle. L egitim ierte die E igenernennung der R egierung und behinderte die P arla­ m entarisierung.

wie aktive legislative M acht zu r Bestim m ung der politischen Agenda.

A rth ur Rosenberg zitiert nach W ehler (1985, 53)

T abelle 2: D ie Z u o r d n u n g d e r e i n z e l n e n H istor ik er Pessim isten

Skeptiker

O ptim isten

I. R egierungs­ Berghahn (wie Anm. 6) bildung 195; W ehler (w ie Anm. 6), 52-55.

Blackbourn und Eley (wie Anm. 7) 278; Puhle (wie Anm. 7); Schönberger (w ie Anm . 5) 633, 637-39)

Böckcnförde (w ie Anm. 5) 298-300; Frauendienst (w ie Anm . 5) 738; N ipperdey (wie Anm. 5), 105-10; Rauh Parlam ent (w ie Anm . 5) 188-89; R itter (w ie Anm. 7) 30; Schoenbaum (w ie Anm. 5) 62; Shepard (w ie Anm. 16)

2. Legislative Macht des Reichstass

Berghahn (wie Anm. 6) 191; W ehler (wie Anm 6), 52-55.

Blackbourn (w ie Anm. 7) 203-05; R itter (wie Anm. 7) 23, 30.

Böckenförde (w ie Anm. 5) 292-93; N ipperdey (w ie Anm . 5) 1-5-10; Rauh Föderalism us (w ie A n m . 5); Schoenbaum (w ie Anm. 5) 35-40; Schönberger (w ie A nm . 5) 640-44,

3. Bundesrat

W ehler (w ie Anm . 6) 53.

Berghahn (w ie Anm . 6), R auh Föderalism us (wie Anm. 5); 191, Blackbourn (w ie Shepard (w ie Anm . 16) Anm. 7) 202; N ipperdey (w ie Anm. 5) 92-93; R itter (w ie Anm. 7) 30; Schönberger (wie Anm . 5) 631, 649

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Tabelle 2 zeigt, daß einige H istoriker z w ar manchmal die Position eines angren­ zenden Lagers vertreten, ihie Verortung davon abgesehen aber weitgehend kohärent bleibt. N icht zuletzt offenbart sich hier auch die U nbeweglichkeit der historiographischen Debatte, da die verschiedenen Lager nicht chronologisch nacheinander entstanden, sondern zeitgleich nebeneinander existieren. Diese Konstanz ist weitgehend auf die Einstellung der empirischen Forschung zum Reichstag Ende der 1970er Jahre zurückzuführen. Sofern sich überhaupt ein historiographischer Trend ausmachen läßt, liegt dieser in der Ablösung von Pessimi­ sten durch Skeptiker als primärem Widerpart der Optim isten9. Es erscheint daher durchaus lohnend, sich Skeptikern und Optimisten zuzuwenden sowie ihren Dis­ sens in der Frage zu analysieren, wie hoch der Grad des Wandels nach 1900 - von dem beide Lager ausgehen - war und wie nah dieser Wandel Deutschland an die Wende zur parlamentarischen Regierungsform brachte. Ich möchte diese Fragen aufgreifen, indem ich einzelne Elemente der deutschen Parlamentarisierung einem internationalen Vergleich unterziehe. Im Unterschied zu Historikern, die hierzu in der Regel neues Archivmaterial präsentieren, wähle ich einen komparativen Ansatz und nutze das bestehende Wissen über andere Verfassungsordnungen10. Ein solcher Vergleich erscheint vor allem aus zwei Gründen sinnvoll: Erstens ist er bislang, so weit ich sehe, nicht erfolgt und könnte den Gegenstand zusätzlich erhellen. Zweitens war die Debatte über die Parlamentarisierung bisher zu sehr auf das britische Modell W estminster fixiert. Diese Fokussierung ist nachvollzieh­ bar, stellt doch Großbritannien gewissermaßen die Wiege des modernen Parla­ mentarismus dar. Die Kontinuität des H ouse of C om m ons ist in Europa ebenso beispiellos wie der friedliche Verlauf seiner Transformation. Gerade deshalb über­ rascht jedoch die Selbstverständlichkeit, mit der sämtliche historiographischen Lager diesen Fall zum alleinigen Maßstab erheben. Während Skeptiker und Pessi­ misten gleichermaßen von der englischen N orm ausgehen, um die Einzigartigkeit des deutschen Falls zu demonstrieren, suchen die Optimisten zu zeigen, daß die deutsche Parlamentarisierung sehr viel näher an das britische Vorbild heran­ reichte, als von ihren Kritikern behauptet1 In methodischer Hinsicht erscheint es allerdings außerordentlich problematisch, die Souveränität des Parlaments wie den Prozeß der Parlamentarisierung insgesamt am Modell W estminster und der britischen Erfahrung zu messen. Großbritannien mag zw ar das M utterland der parlamentarischen Regierungsform gewesen sein, repräsentiert aber deshalb noch lange nicht - wie der amerikanische Fall zeigt - die einzig mögliche Form einer „gesunden“ politischen E n tw icklun g12. Die politischen Institutionen und Erfah­ 9 Dies betonen auch K ü h n e (w ie Anm . 2) und L a n g e w i e s e h e (w ie Anm. 6). 10 B la c k b o u r n und E ley (wie Anm. 7) 11, haben frühzeitig die Forderung nach transnationa­ len Vergleichen erhoben, die indes bislang ohne Resonanz geblieben ist. 11 Der einzige H isto riker der Parlam cntarisierung, der diesen A nglozentrism us verm eidet, ist S c h ö n b e r g e r , P arlam cntarisierung (w ie Anm. 5) 650-662. Zu den Vorzügen einer breiter vergleichenden Perspektive vgl. A n d e r s o n (w ie Anm. 1). 12 So haben etw a Experten w ie Barrington M oore oder G regory Luebbert, die sich den sozio-ökonom ischen Fundam enten der modernen D em okratie w idm en, ausführlich dargelegt,

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rungen Großbritanniens sind vielmehr als konzeptionelle Basis bzw. E ntw ick­ lungsmaßstab selbst viel zu singulär, um die Einzigartigkeit der deutschen Parla­ mentarisierung zu belegen13. Als Vergleichsmaßstab bringt das Modell West­ m inster zwei spezifische Probleme mit sich. Erstens verführt es zur Ausblendung einer Vielzahl demokratischer Regierungstypen, in welchen sich graduelle Verän­ derungen letztlich entwickeln können. Bereits Ende der 1960er Jahre kritisierte Arend L ijph art14 seine mit der Erforschung von Prozessen der Demokratisierung beschäftigten politikwissenschaftlichen Kollegen für ihren Anglozentrismus und ihre Vernachlässigung der „Proporz“- oder „Konkordanz“-D emokratien kleine­ rer europäischer Staaten. Lijpharts Vorschlag verhallte unter deutschen H istori­ kern weitgehend ungehört und wurde bislang nur von Rechtshistorikern auf­ gegriffen15. Er knüpft in einem gewissen M aße an Max Webers und Walter She­ phards Erwägungen um die Jahrhundertwende an, daß die Parlamentarisierung auch durch eine Demokratisierung des Bundesrats hätte forciert werden kö n ­ nen16. Zweitens ignoriert die Verabsolutierung des Maßstabs W estminster nicht nur das breite Spektrum institutioneller Konfigurationen innerhalb eines R egierungs­ typus (z.B. parlamentarisches, präsidiales und semi-präsidiales System) sowie die Kompatibilität verschiedener legislativer N ormen mit vollständig entwickelten liberalen Demokratien. Sie vernachlässigt auch die Vielfalt möglicher historischer Entwicklungssequenzen der Parlamentarisierung und Demokratisierung, welche verschiedene erfolgreiche Demokratien auszeichnen. Diese zwei Probleme, die sich durch die Verengung des Blickwinkels auf das Modell W estminster ergibt, machen es schlicht unmöglich, die zwischen Skeptikern und Optimisten vielleicht strittigste Frage zu beantworten: Wie relevant waren die prozeduralen Verände­ rungen im späten Kaiserreich und welche Chancen eröffneten sie im Elinblick auf einen möglichen Wandel des Regierungssystems? Der folgende Abschnitt widm et sich diesen beiden Fragen, indem er in vergleichender Perspektive drei Aspekte betrachtet, die im Zentrum der historiographischen Debatte stehen: die Regie­ rungsbildung, die legislative Macht des Reichstags und die Rolle des Bundesrats.

daß es eine P luralität politischer E ntw icklungsw ege gibt. Vgl. B a r r i n g t o n M o o r e , The Social O rigins of D ictatorship and D em ocracy (Boston 1966); G r e g o r y L u e b b e r t , Liberalism , Fascism or Social D em ocracy (N ew York 1991) sow ie M a t t h e w S h u g a r t , J o h n C a r e y , Presi­ dents and Assem blies. C onstitutional Design and Electoral D ynam ics (C am bridge 1992) und L ie v e n D e Winter, The Role of Parliam ent in G overnment Form ation and R esignation, in: H e r b e r t D ö r i n g (H rsg.), Parliam ents and M ajo rity R ule in Western Europe (N ew York 1995) 115-151. 13 So argum entieren auch D a v i d B ta ck b o u r n und G e o f f E ley (w ie Anm. 7) 10-11. 14 A r e n d L ijphart, Typologies of D em ocratic Regim es, in: C om parative Political Studies 1 (1968) 3-44. 13 So etwa von S c h ö n b e r g e r (w ie Anm. 5). i6 vgl. Max W eber, Parlam ent und R egierung im neugeordneten D eutschland, in.- d ers., G e­ sam tausgabe (Tübingen 1984) 432-595 (O rig. 1917); W alter J. S h ep a r d , Tendencies toward M insteriai R esponsibility in Germ any, in: A m erican Political Science Review 5 (1911) 57-69.

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2. Die Regierungsbildung Die Vertreter der These von der Sonderentwicklung von Deutschlands Parlam en­ tarisierung gehen zurecht davon aus, daß die Kontrolle der Regierungsbildung durch die Legislative ein Kernelement parlamentarischer Souveränität darstellt. Unbeabsichtigt erheben sie jedoch im Zuge ihres Vergleichs zwischen dem Reichstag und dem H o u se o f C om m ons die vollständige Kontrolle des Parlaments über die Regierungsbildung zum Kriterium von Parlamcntarisierung überhaupt. Das H eranziehen dieses Kriteriums trägt wesentlich zur Mißinterpretation von Deutschlands politischer Entwicklung bei, da es übersieht, daß der Umfang der Beteiligung des Parlaments an der Regierungsbildung selbst in vollständig parlamentarisierten politischen Systemen durchaus variabel sein kann 17. Betrachtet man den Reichstag in einem breiteren internationalen Kontext, erscheint er wesentlich weniger „unterentwickelt“ . Kurzum, dieser Vergleich stellt die unter H istorikern verbreitete Annahme in Frage, daß die vollständige Kontrolle des Parlaments über die Regierungsbildung eine notwendige Bedingung von Parla­ mentarisierung sei. So argumentiert etwa Schönberger, daß die wachsende Zahl der vom Reichstag gegenüber einzelnen Ministern ausgesprochenen Tadel keineswegs als „Vorstufe zu einer Parlamentarisierung der Reichsleitung gesehen w erden“ kö n n e18. Dieses Alles-oder-N ichts-Prinzip erinnert an die These, daß die R efo rm s Acts von 1832 und 1867 im Vereinigten Königreich keine genuinen Schritte zur D em okratisie­ rung dargestellt hätten, weil sie vor der Gewährung des allgemeinen Wahlrechts zurückgeschreckt seien. N ipperdey hat die Fragwürdigkeit solch einer Sichtweise angedeutet, als er bemerkte: „Da der Reichstag keinen Einfluß auf die Zusam m en­ setzung der ,R egierung“ und damit jedenfalls keinen bestimmenden Einfluß auf den Kurs der Gesamtpolitik hatte, steht er bei nachgeborenen H istorikern nicht in hohem Ansehen. A ber so einfach ist es mit seiner Macht oder O hnm acht nicht.“19 Ein internationaler Vergleich der legislativen Kontrollmöglichkeiten über die Regierungsbildung erhellt eine prozedurale Komplexität und ein parlam entari­ sches Beteiligungsspektrum in einem weitaus höherem Maße, als es das Modell W estminster suggeriert. Die Basis für einen solchen Vergleich liefern verschiedene politologische Forschungsprojekte, welche systematisch Daten über Regierungs17 Schönberger dehnt diesen Fehler auf die W eim arer R epublik aus, w enn er behauptet, daß das Vorrecht des Reichspräsidenten zu r E rnennung des K anzlers eine Verletzung der p arla­ m entarischen Souveränität darstellte, die er als „negativen Parlam entarism us“ bezeichnet. (.S c h ö n b e r g e r [w ie Anm. 5] 640) W eim ar w ar aber keinesfalls eine negative, unterlegene oder irgendw ie kom prom ißhafte Form des Parlam entarism us, sondern ein sem i-präsidiales System , in dessen Rahm en es absolut legitim war, daß der Präsident die R egierungsbildung mit beeinflußte. Wenn man W eim ar nicht als parlam entarisches, sondern als sem i-präsidiales System auffaßt, wird der B egriff des negativen Parlam entarism us sinnlos. Vgl. zu dieser Interpretation auch G i o v a n n i S artori, C om parative C onstitutional E ngineering (N ew York 1994) 128-129. 18 So S c h ö n b e r g e r (wie Anm. 5) 640. 19 N i p p e r d e y (w ie Anm. 39) 102.

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bildungsprozeclere and legislative Machtverteilung gesammelt haben20. Die struk­ turierenden Prinzipien der Regierungsbildung sind zu komplex und vielfältig, um an dieser Stelle erschöpfend behandelt werden zu können. Ich möchte hier ledig­ lich auf drei Hauptregeln eingehen, die für die parlamentarische Kontrolle über die Regierungsbildung ausschlaggebend waren: die Regeln für die N ominierung, die Investitur und den Tadel eines Regierungschefs21. a) Die Nominierungsregeln definieren die Kontrollmöglichkeiten der Legisla­ tive über die Nominierung künftiger M itglieder der Exekutive. Im Falle geringer Einschränkungen kann die Legislative den Ministerpräsidenten, mitunter sogar die M inister selbst wählen. Weitaus häufiger liegt das Recht zur Nominierung al­ lerdings beim Staatsoberhaupt. Sein Ermessensspielraum hängt zum einen davon ab, ob er verpflichtet ist, auf Wahlergebnisse, gar auf eine bereits vereinbarte Koalition, Rücksicht zu nehmen, zum anderen, ob er Nichtparlamentarier, ein­ zelne Politiker oder Parteien mit der Regierungsbildung beauftragen kann. Diese formellen N ominierungsvollmachten des Staatsoberhauptes steigen mit der Frag­ mentierung des Parteiensystems und sinken mit der organisatorischen Geschlos­ senheit der Parteien. A m stärksten ausgeprägt sind sie in präsidialen oder semi­ autoritären Systemen wie dem Kaiserreich. b) Investiturregeln legen fest, ob nominierte Regierungen oder Minister vor der Vereidigung auf die U nterstützung der Legislative angewiesen sind. Je umfassen­ der die Investitur geregelt ist, desto größer ist die Kontrolle des Parlaments über die Regierungsbildung. In den meisten skandinavischen Demokratien wird über die Investitur neuer Regierungen nicht abgestimmt, weil man davon ausgeht, daß sie das Vertrauen des Parlaments besitzen, bis ein Mißtrauensvotum das Gegenteil erweist. Dagegen steigt mit den Investiturabstimmungen die Kontrolle der Legis­ lative über die Regierungsbildung je nach Geltungsbereich (ob es z.B. nur den Ministerpräsidenten, das gesamte Kabinett oder einzelne M inister betrifft) und je nach der exakten Regelung des Votums (N otwendigkeit einfacher oder absoluter Mehrheit, Wegfall von Stimmenthaltungen oder Zählung als Zustimmung oder Ablehnung)22. c) Die Regelung von Tadel oder Mißtrauensvotum bestimmt die Einflußmög­ lichkeiten der Legislative bei der Entlassung von Regierungen. Die Macht der Legislative z u r Entlassung ist stets dann am größten, wenn für das Stellen eines Antrags nur eine kleine Zahl positiver Stimmen erforderlich ist, die Zahl der Abstim mungen pro Sitzung unbeschränkt ist und der Erfolg weder an die Bildung einer alternativen Regierung noch an Anklagegründe geknüpft ist23. 20 Siehe D ö r i n g s o w i e S h u g a r t und C a r e y (w ie Anm . 12). - 1 H äufig sind diese Regeln nicht in der Verfassung kodifiziert, sondern haben sich in seit langer Zeit bestehenden P raktiken herausgebildet, um so zu außerkonstitutionellen Norm en zu w erden. Vgl. hierzu D e W in ter (w ie Anm. 12) 22-23. 11 Vgl. für Einzelheiten T o rb jo r n B e r g m a n , C on stitution al D esign and G overnm ent Form a­ tion. The Expected Consequences of N egative Parliam entarism , in: Scandinavian Political Studies 14 (1993) 285-304, hier 287-289. n Vgl. hierzu mit Beispielen D e W in ter sow ie S h u g a r t und C a r e y (w ie Anm. 12) 106-130.

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Betrachtet man Rolle und Funktion des Reichstags im Kaiserreich, so wird deutlich, daß dessen Kontrolle über die Regierungsbildung in den fraglichen drei Prozeduren variierte. Sein sicherlich hervorstechendstes M erkm al ist das Fehlen jeglichen Einflusses auf die N om inierung und Investitur der Exekutive. Im H in ­ blick auf diese beiden Elemente ähnelt das Kaiserreich durchaus einem Präsidial­ system, in dem die Legislative keinerlei Einfluß auf die Regierungsbildung ausübt. Dieser Vergleich m acht deutlich, daß das Recht auf N om inierung und Investitur der Regierung keineswegs zwangsläufig zu den legislativen Prärogativen eines vollständig ausgebildeten demokratischen Systems gehört. Er hinkt freilich inso­ fern, als Regierungen in Präsidialsystemen direkt gewählt werden, während der deutsche Kaiser einen Erbanspruch auf sein Amt geltend machen und einen Kanz­ ler seiner Wahl ohne Rückbindung an das Parlament ernennen konnte-4. A ller­ dings ist zu bedenken, daß der Einfluß der Legislative auf die N om inierung und Investitur von Regierungen auch in Nicht-Präsidialsystemen variierte23. In Semi­ Präsidialsystemen wie der Fünften Republik, Weimar oder Finnland w ar (und ist) er besonders schwach ausgeprägt. Unter den rein parlamentarischen Systemen be­ sitzen nur wenige Legislativen die vollständige Kontrolle über die N om inierung und Investitur einer neuen Regierung, während in den meisten parlamentarischen Systemen das Staatsoberhaupt an der N om inierung beteiligt und die Investitur­ vollmacht des Parlaments beschränkt ist. Die tatsächliche Nominierungsmacht des Staatsoberhauptes ist indes nicht exakt zu bestim m en, da sie von der Zahl und organisatorischen Geschlossenheit der Parteien im Parlament sowie von der Ver­ fassungspraxis abhängt. Bis zu diesem Punkt gibt es scheinbar wenig Anlaß, die weitverbreitete These von der O hnm acht des Reichstags bezüglich der Regierungsbildung in Frage zu stellen. Diese Einschätzung ändert sich jedoch, wenn w ir uns Tadel und M ißtrau­ ensvotum zuwenden, welche die Macht der Legislative bestimmen, die Regierung zur Rechenschaft zu ziehen oder zu entlassen. Betrachten w ir ausschließlich die formellen Verfassungsregeln, so w ar der Reichstag in dieser Hinsicht genauso machtlos wie in den übrigen beiden Bereichen der Regierungsbildung. Blickt man jedoch auf die informellen Praktiken, ändert sieh das Bild. Böckenförde zufolge26 w urde von den M inistern stets erwartet, ihre Politik vor dem Reichstag zu erläu­ tern. Damit erkannten sie stillschweigend ihre Rechenschaftspflicht gegenüber

24 D ieser Vergleich w irft jedoch die Frage auf, weshalb H isto riker die präsidiale O ption für D eutschlands politische E ntw icklung ausschließen und statt dessen so sehr auf die A u sw ei­ tung parlam entarischer Souveränität über die R egierungsbildung fixiert sind. Eine nahelie­ gende A ntw ort könnte lauten, daß Präsidialsystem e mit ihrer m ächtigen, personenzentrier­ ten Exekutive konstitutionell inkom patibel gewesen w ären mit einer M onarchie. A ngesichts von W eimars sem i-präsidialer Verfassung könnten H istoriker ihre Fokussierung der Parla­ m entarisierung jedoch effektiver vertreten, indem sie die präsidiale A lternative expliziter z u ­ rückw iesen. 23 A us Platzm angel können diese Variationen hier nicht w eiter erläutert werden. Für eine ausführlichere Behandlung vgl. D e W in t er sow ie S h u g a r t und C a r e y (w ie Anm. 12). 26 Vgl. B ö c k e n f ö r d e (w ie Ä nm . 5) 289-299.

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dem Parlament an. Seit 1900 legten SPD, Fortschrittspartei und - in geringerem Maße - auch das Zentrum zahlreiche Gesetzesentwürfe zur Einführung einer m i­ nisteriellen Rechenschaftspflicht vor. Es überrascht nicht, daß diese Initiativen von den Konservativen, der Reichsleitung oder dem Bundesrat komplett zunichte gemacht wurden27. Doch ungeachtet des Scheiterns ihrer formellen Aufnahme in die Verfassung nahm die Rechenschaftslegung der M inister nach 1890 graduell zu. Ironischerweise war das hieraus hervorgehende Prinzip ministerieller Rechen­ schaftspflicht sogar einflußreicher als in den meisten liberalen Demokratien der Zeit, weil es eher auf informellen und daher modifizierbaren Konventionen be­ ruhte als auf den formellen, tendenziell restriktiven Bestimmungen einer Verfas­ sung. Frauendienst hat bereits früh auf die N eigung des Reichstags hingewiesen, den Kanzler und dessen Minister zu tadeln. Er bemerkt ausdrücklich, claß die Reichsverfassung dem Reichstag zw ar kein Recht auf Ministertadel einräumte, diese N orm gleichwohl seit 1890 graduell eingeführt wurde. So sah sich ein Kanz­ ler w ie Bülow ohne Rückhalt für maßgebliche Teile seines Gesetzgebungswerks, nämlich eine Reichsfinanzreform, zum R ücktritt gezwungen, weil ihm das Ver­ trauen des Parlaments fehlte. „Auch unter dem konstitutionellen System mit monarchischem Ü bergewicht konnte kein M inister mit Aussicht auf Erfolg arbei­ ten, ja sich auf die Dauer im Amte behaupten, wenn er nicht eine verläßliche par­ lamentarische Mehrheit besaß. Eine feindliche konnte ihn zwar nicht ohne w eite­ res stürzen, wohl aber den sachlichen Widerstand so weit treiben, daß ihm das Verbleiben im Amt und dem Kaiser und König der Entschluß, an ihm festzuhal­ ten, wesentlich erschwert w urde.“28 Nach 1912 formalisierte der Reichstag die Regelung des Tadels der Regierung, indem er - in Verbindung mit legislativen Interpellationen - Anträge erlaubte, die einem Minister explizit das Mißtrauen aussprachen29. In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, daß der steigende - wenn auch ausschließlich negative Einfluß des Reichstags auf die Reichsleitung ein Effekt der wachsenden U nabhän­ gigkeit der Regierung (d.h. der Reichsleitung) vom Bundesrat und von Preußen war. W ährend der A ra Bismarck w ar die Reichsregierung nicht nur weitgehend deckungsgleich mit dem Preußischen Staatskabinett, sondern stellte darüber hin­ aus de facto auch das Exekutivorgan des Bundesrats dar. Der schwindende Ein­ fluß des Bundesrats auf die Regierung ging mit der zunehmenden O ption des Reichstags einher, M inister zu tadeln30. Ihren H öhepunkt erreichte diese Ent-

17 Vgl. hierzu ausführlich R a ub , P arlam entarisierang (wie Anm . 5) 185-188. -8 So F r a u e n d i e n s t (w ie Anm. 5) 738. Von zw ei spektakulären Abstim m ungsniederlagen der R egierung im Reichstag 1884, von Bism arck als „verdecktes M ißtrauensvotum “ gew ertet, berichtet auch Butzer, doch führte dies nicht zum R ücktritt des Kanzlers, vgl. H e r m a n n B utz er, D iäten und Freifahrt im D eutschen Bundestag (D üsseldorf 1999) 179-180. 29 H ierauf hat R a u h , Parlam entarisierung (w ie Anm. 5) 188-189, hingewiesen. Vgl. ebd. 25-30. Die These vom B edeutungsverlust des Bundesrates, der von der Stellung eines Z entralorgans auf eine zw eitrangige Position im Verfassungssystem herabgesunken sei und dam it den W eg für die Ü berw indung des deutschen K onstitutionalism us freigem acht habe, ist die zentrale Aussage von R a u ln vorliegender D arstellung (w ie Anm . 5).

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w icklung, als im Ersten Weltkrieg eine Reichstagsmehrheit - zunächst im Verein mit der Obersten Heeresleitung - den Rücktritt des Reichskanzlers BethmannH ollw eg durchsetzte und wenig später - nun allein - auch die Demission von des­ sen Nachfolger, Michaelis, erzwang. „Die Kompetenz des Monarchen, über die Entlassung des Kanzlers zu entscheiden, hat in dieser Lage keine Rolle mehr ge­ spielt“ - so N ip p erd ey31 - vielmehr habe sich der Kaiser dem D ruck des Militärs wie der Parteien fügen müssen. Dennoch bleibt auch hier die Grenze dieses M achtzuwachses zu beachten: zw ar konnte der Reichstag die Entlassung des ungeliebten Kanzlers erreichen, auf die A usw ahl seines Nachfolgers vermochte er jedoch keinen Einfluß zu nehmen.

3. Die legislative M acht Im Gegensatz zur Kontrolle der Regierungsbildung wird die legislative Macht des Reichstags weder von Skeptikern noch von Pessimisten bestritten. Beide erkennen an, daß der Reichstag eine Vetomacht besaß, eine hohe Arbeitslast trug, ständig relevanter werdende Ausschüsse bildete und zuweilen sogar Gesetzgebungsver­ fahren einleitete. Skeptiker wenden jedoch ein, daß diese verschiedenen legislati­ ven Rechte dem Reichstag zw ar einen reaktiven Einfluß gaben, letztlich aber insbesondere vor dem H intergrund fehlender Möglichkeiten zur R egierungser­ nennung - zu unbedeutend blieben, um die politische Tagesordnung zu prägen. Vergleichen w ir die legislative Macht des Reichstags allerdings mit anderen Fällen als dem Modell W estminster und betrachten ihn weniger als Totalität denn in sei­ nen einzelnen Elementen, so bedarf dieses Urteil einer Revision. Seit dem „goldenen“ Zeitalter des klassischen Parlamentarismus im 19. Jah r­ hundert sind die legislativen Vollmachten sukzessive von einzelnen Abgeordneten auf Ausschüsse und Parteien übergegangen sowie vor allem auf die Exekutive. Diese Reduktion des politischen Gewichts von Abgeordneten und Legislative im Zuge eines umfassenden historischen Transfers weg von der Volksvertretung hin zu Parteien und Ministerpräsidenten vollzog sich in liberalen Demokratien indes sehr unterschiedlich. Politikwissenschaftler fokussieren in der Regel vier parla­ mentarische Verfahrensweisen, wenn sie den Entscheidungsspielraum der Legisla­ tive gegenüber der Exekutive gewichten: a) Einschränkungen der Gesetzgebungsmöglichkeiten einzelner Deputierter (d. h. Abgeordneteninitiative): Sie umfassen numerische Restriktionen gegenüber sogenannten „privaten“ Gesetzentwürfen, die Einführung einer Mindestzahl von Unterschriften zur Vorlage eines Gesetzentwurfs und zusätzliche inhaltliche Ein­ schränkungen „privater“ Gesetzentwürfe w ie etwa das Verbot von Finanzvor­ lagen32. 31 N i p p e r d e y (w ie Anm. 5) 842. 32 Vgl. hierzu S b a u n B o w l e r , Parties in Legislatures. Two C om peting E xplanations, in: R u s s e l J. D a lt o n , M a rtin P. W a t t e n b e r g (H rsg.), Parties w ithout partisans. P olitical change in

Die Verfassungsordnung des Kaiserreichs in vergleichender Perspektive

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b) Einschränkungen der Legislative oder parlamentarischer Ausschüsse hin­ sichtlich solcher Finanzvorlagen, die Neuausgaben erforderlich machen. In eini­ gen parlamentarischen Geschäftsordnungen sind Finanzvorlagen ein exklusives Prärogativrecht der Regierung. c) Einschränkungen der Änderungsanträge durch Ausschüsse: Geschäftsord­ nungen legen fest, ob Ausschüsse Gesetzentwürfe reformulieren dürfen und wenn ja, ob solche parlamentarischen Amendem ents dem Plenum gemeinsam mit der ursprünglichen Gesetzesvorlage zur A bstim m ung vorgelegt werden müssen. d) Einschränkungen parlamentarischer Debatten: Die Möglichkeit der Exeku­ tive zur Einschränkung parlamentarischer Debatten bestimmt in erheblichem Maße die Chance der Legislative, das Ergebnis einer A bstim m ung durch O b ­ struktion zu beeinflussen33. Diese Liste von Einschränkungen parlamentarischer Souveränität ist keinesfalls vollständig. Eine umfassende Analyse w ürde darüber hinaus die Vertrauensab­ stim mung berücksichtigen, die der Regierung die M öglichkeit gibt, die Legislative zu disziplinieren, den Einfluß der Regierung auf politische Karrieren sowie die Abstimmungsprozeduren im Parlament zu bestimmen34. Eine Berücksichtigung solch zusätzlicher Faktoren w ürde das oben entwickelte A rgum ent sicherlich ver­ feinern, jedoch kaum wesentlich verändern. Betrachtet man im Lichte dieser Verfahrensweisen die legislativen Vollmachten des Reichstags, so waren sie beträchtlich, konnte er doch Gesetzesvorlagen, inklu­ sive Finanzvorlagen, einbringen. Überdies besaßen seine Ausschüsse einen hohen Ermessensspielraum im H inblick auf die Änderung oder Ergänzung von R egie­ rungsvorlagen. Darüber hinaus kontrollierte der Ältestenrat des Reichstags un­ abhängig von der Regierung das Programm und den Zeitplan parlamentarischer Debatten33. Legt man diese Kriterien zugrunde, hat der Reichstag nicht weniger Macht als etwa das zeitgenössische französische Parlament, während das H ouse of C om m ons nach den Geschäftsordnungsänderungen der 1880er Jahre deutlich geringere Freiräume und eigenständige H andlungsmöglichkeiten besaß. Die Reichsregierung hatte diesen beträchtlichen legislativen Prärogativrechten des Reichstags wenig entgegenzusetzen. Ihre stärkste Waffe w ar die Auflösung des Reichstags und also die Gefährdung der politischen Karriere von Abgeordne­ ten, wovon sie insgesamt fünfmal Gebrauch machte - 1878, 1887, 1890, 1893 und

ad vanced industrial dem ocracies (O xford, N ew York 2000) 163-165; I n g v a r M a ttso n , Private M em bers’ Initiatives and A m endm ents, in: H e r b e r t D ö r i n g (H rsg.), Parliam ents (wie Anm. 12) 448-487, hier 469. 33 Vgl. zu Punkt II bis IV H e r b e r t D ö r i n g , Tim e as a Scarce Resource. G overnm ent C ontrol of the Agenda, in: d e rs . (H rsg.), Parliam ents (w ie Anm . 12) 223-244, hier 232-239. 34 Vgl. hierzu J o h n H u b e r , The Vote of Confidence in P arliam entary D em ocracies, in: A m e­ rican Political Science R eview 90 (1996) 269-282, sow ie generell B o w l e r (w ie Anm. 30) und M arcus K r e u z e r . Electoral M echanism s and E lectioneering Incentives, in: P arty Politics 6/4 (2000) 487-504. Vgl. B ö c k e n f ö r d e (wie Anm. 5) 292-293; B u t z e r (wie Anm. 28) 149 und R a u h , Parlam en­ tarisierung (w ie Anm. 5) 124-149.

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1907 - und in vielen weiteren Fällen damit drohte. Tatsächlich gelang es der Regie­ rung bei drei Gelegenheiten, ihren parlamentarischen Rückhalt mit Hilfe dieser Strategie zu verbessern, allerdings nur um den Preis einer zusätzlichen, langfristi­ gen Politisierung der Wähler, einer Reduktion der beträchtlichen konservativen Stammwählerschaft und der Zerstörung des eigenen Anspruchs auf Überpartei­ lichkeit36. Obgleich die Regierung mit der Parlamcntsauflösung ein ultimatives Druckmittel besaß, bleibt zu berücksichtigen, daß diese Option virtuell zu den normalen, keinesfalls außergewöhnlichen Prärogativrechten jeder parlamentari­ schen Regierung gehört. A ußerdem stand der Regierung abgesehen von dieser M öglichkeit kein weiteres Mittel zur Verfügung. Aufgrund der strikten Trennung von Exekutive und Legislative konnte sie das Vertrauensvotum kaum nutzen, um den Reichstag zur U nterstützung von Gesetzesvorlagen zu bewegen. Denn Ver­ trauensabstimmungen haben ja nur insofern ein disziplinierendes Potential, als sie für den Fall ihres Scheiterns die parlamentarischen Gewährsleute der Regierung mit dem Verlust von Amt und Privilegien bedrohen. Schließlich w ar es der Regie­ rung nicht einmal möglich, für die Herbeiführung legislativer Kooperation eine Beförderung ins Kabinett oder in einen Ausschuß in Aussicht zu stellen, da die Abgeordneten nicht auf ein A m t im Kabinett rechnen konnten und der Reichstag die Ausschüsse selbst zusammenstellte37. Abgesehen von den beschränkten Einflußmöglichkeiten der Regierung ver­ fügte der Reichstag also über ein weites Spektrum an Prärogativrechten, das die Gelegenheit der Regierung zu unilateralem Handel stark einschränkte38. Wenn man daher nicht - wie Skeptiker und Pessimisten - auf das blickt, was außerhalb der Macht des Reichstags stand, sondern auf das, was in seiner Macht stand, erscheint er in jeglicher Hinsicht als mächtige Legislative. Läßt man die grundsätzlichen Systemunterschiede beiseite, ähnelt er den Legislativen von Präsidialsystemen bzw. clem Europäischen Parlament. Auch diese haben keine Kontrolle über den Regierungsbildungsprozeß und spielen im Rahmen der G e ­ setzgebu ngsin itiation nur eine sekundäre Rolle. Solche nichtparlamentarischen Legislativen besitzen zumeist beachtliche Möglichkeiten der Blockade oder Ver­ schleppung, die oft zur indirekten Gestaltung der politischen Agenda durch das sogenannte veto -b a rg a in in g dien en . Studien über den US-Kongreß und zuletzt über das Europäische Parlament zeigen, daß ein konstitutioneller A kteur mit der M öglichkeit zur Verschleppung, Ä nderung und Ablehnung von Gesetzesvorlagen selbst dann Macht über die Gestaltung der politischen Tagesordnung hat, wenn ein anderer A kteur für die Erstvorlage von Gesetzesentwürfen formell verant­ wortlich ist. U nter Rekurs auf die Spieltheorie verweisen sie darauf, daß diese Blockadekräfte strategische Interdependenzen zwischen den Akteuren schaffen,

36 Dies betont A n d e r s o n (w ie Anm. 1) 408. 37 Vgl. hierzu H u b e r (w ie Anm. 32) 27 0 -2 7] und R a u h , Parlam cntarisierung (w ie Anm. 5) 171." 38 Vgl. Anm. 35.

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und zw ar so weit, daß die Reichsregierung als formeller agen d a setter die Präfe­ renzen ihrer Widersacher wie beispielsweise des Reichstags antizipiert und in die ursprünglich vorgelegte Gesetzesvorlage integriert39. Rauh illustriert eindrucks­ voll, wie der Reichstag das veto b arg ain in g zu einer gewissen Gestaltung der politischen Tagesordnung nutzte. Seine zahlreichen Fallstudien vermitteln den Eindruck, daß der Reichstag nicht erst nachträglich korrigierend eingriff, sondern meist bereits im Vorfeld von Gesetzgebungsverfahren mit der Regierung koope­ rierte. So beantragte er etwa 1909 bei der Regierung einen Gesetzentwurf für eine Wertschöpfungssteuer auf Grundbesitz; 1903/04 drängte die Zentrumspartei auf die Aufhebung des Jesuitengesetzes, indem sie der Regierung die nötige U nter­ stützung für die Finanzreform und wichtige H andelsabkommen entzog40. O b ­ wohl dieser Vetohandel bislang nicht systematisch untersucht worden ist, ist davon auszugehen, daß der Reichstag ihn intensiv praktizierte. Andernfalls hätten sich kaum Kanzler unterschiedlichster Couleur so intensiv um das Lo b b yin g von Reichstagsmitgliedern gekümmert und sie etwa zu informellen Soireen im Palais eingeladen41. Reichskanzler von B iilow ging während der kurzen Phase des Bülow-Blocks (1907/09) sogar so weit, im Reichstag eine Regierungskoalition zu bilden, statt sich - wie gewohnt - auf ständig wechselnde legislative Mehrheiten zu stützen42. Bislang waren meine Argumente auf der Ebene einer formalen Analyse der Ver­ fassung angesiedelt und umfaßten einige Ü berlegungen theoretischer Natur. Das Ziel lag darin, den Fokus von den wenigen Einschränkungen des Reichstags auf seine zahlreichen legislativen Prärogativrechte zu verlagern. Ob diese M öglichkei­ ten jedoch letztlich gesetzgeberische M acht darstellten, steht auf einem anderen Blatt. Verhielt sich der Reichstag bloß reaktiv, wie Pessimisten und Skeptiker be­ haupten, oder hat er die Richtung des von der Regierung eingeschlagenen Weges tatsächlich geändert oder die politische Tagesordnung sogar aktiv beeinflußt? Angesichts des herrschenden Defizits entsprechender Untersuchungen fällt eine definitive A n tw o rt schwer43. Dennoch erlaubt der gegenwärtige Forschungsstand zumindest zwei vorläufige Schlußfolgerungen. Erstens gibt es wenig Anhaltspunkte dafür, die legislative

39 So das A rgum ent bei K e n n e t h S h ep s le , B a r r y W ein g a s t , W hy are C ongressional C om m it­ tees Pow erful?, in: Am erican Political Science Review 81 (1987) 935-945, sow ie G e o r g e Tsebelis, The Pow er of the European Parliam ent as a C onditional Agenda Setter, in: A m eri­ can Political Science Review 88 (1994) 128-142. 40 Vgl. für Einzelheiten R a u h , Föderalism us (w ie Anm. 5) 253-262, 351, sow ie d ers., Parla­ m entarisierung (w ie Anm. 5) 124-125. 41 Dies beschreibt R i tt e r (w ie Anm. 7) 30. 42 H ierauf w eist R a u h , Föderalism us (w ie A nm . 5) 252-253, hin. 43 Seit Rauhs A rbeiten sind keine neuen W erke mehr über Reichstag oder Bundesrat ver­ öffentlicht w orden. Rauhs Studie folgten eine Reihe von U ntersuchungen einzelner Landes­ parlam ente, von denen die jüngste 1987 erschienen ist. Vgl. für weitere E inzelheiten K ü h n e (wie Anm . 2) 355.

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Rolle des Reichstags als rein reaktiv zu beschreiben. Hierfür müßte man zum einen das Potential des Reichstags zum Vetohandel ausblenden und zum anderen belegen, daß die Regierung die Agenda unter totaler M ißachtung der Interessen des Reichstags bestimmt hätte. Zweitens existieren eindrucksvolle, wenn auch fragmentarische Beispiele dafür, daß der Reichstag seine Prärogativrechte oft er­ folgreich nutzte, um D ruck für politische Reformen wie etwa die A bgeordneten­ diäten, Reisekostenzuschüsse, geheime Wahlen oder die Kürzung der B ew illi­ gungsdauer der M ilitärbudgets von sieben auf fünf Jahre auszuüben44. W ährend der 1890er Jahre machte er hiervon in geradezu heroischer Weise Gebrauch, als er die Umsturzvorlage und die Zuchthausvorlage der Regierung zur Beschneidung der Rechte von Arbeitern und Sozialdemokraten ablehnte45. Als sich die liberale Demokratie zu entfalten begann, prägte der Reichstag die politische Agenda bzw. stemmte sich den Versuchen der Regierung entgegen, diese Entwicklung u m z u ­ kehren. Im Hinblick auf die Wirtschafts- und Sozialgesetzgebung fällt es ange­ sichts des Defizits von Detailstudien weitaus schwerer, den Einfluß des Reichstags zu bestimmen. Ritter zufolge46 prägte er die Wirtschafts- und Sozialpolitik in h o­ hem Maße. Auch die Untersuchungen von Butzer und Rauh verdeutlichen, daß der Reichstag keineswegs - wie oft behauptet wird - ein passives, ausschließlich reaktives Parlament war. Vergleicht man also die gesetzgeberischen Vollmachten des Reichstags mit je­ nen anderer legislativer Organe, kommen zahlreiche konstitutionelle Aktiva zum Vorschein, die das ständig ins Feld geführte, vermeintlich außergewöhnliche Passivum fehlender Mitsprache bei der Regierungsbildung ausgleichen. Auch hier war N ipperdey auf der richtigen Spur, als er bemerkte: ,,[D]ie Monarchie w ar an die Verfassung, die rechtsstaatlichen Normen, die M itw irkun g des Parlaments ge­ bunden . . . Daß die Regierung nicht vom Vertrauen des Parlaments abhängig war, ... ist demgegenüber kein Einwand.“47

4. Der Bundesrat Die verfassungsrechtliche Sonderstellung des Bundesrats kompliziert die B ew er­ tung seiner W irkun g auf die parlamentarische Entwicklung. Im Unterschied zu anderen zweiten Kammern erfüllte der Bundesrat drei Funktionen: Erstens reprä­ sentierte er regionale Interessen; zweitens wirkte er als Gegengewicht zur A u s­ dehnung der Volkssouveränität; drittens schließlich - und dies war besonders be­ m erkenswert - diente er als Sitz der Exekutive. W ir haben oben bereits darauf hin­

44 Vgl. für Einzelheiten A n d e r s o n (w ie Anm . 1) 424; B u t z e r (w ie Anm. 28) und R a u h , Föderalism us (w ie Anm. 5) 56, 253-262. 45 H ierauf w eist A n d e r s o n , (w ie Anm . 1) 422-424, hin. 46 Vgl. R i t t e r (w ie Anm . 7) 23. 47 N i p p e r d e y (wie Anm. 5) 99-100.

Die Verfassungsordnung des Kaiserreichs in vergleichender Perspektive

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gewiesen, daß er seine exekutiven Kompetenzen nach 1900 weitgehend an die Reichsregterung abtreten mußte48. Dennoch erschweren die vielfältigen, sich wechselseitig überschneidenden konstitutionellen Facetten des Bundesrats und sein informeller, gradueller Wandel eine umfassende Bewertung seines Einflusses auf die politische Entwicklung Deutschlands. Ungeachtet dieser Probleme treffen Skeptiker und Pessimisten drei Aussagen über die politische Bedeutung des B un ­ desrats: Er wirkte der parlamentarischen Souveränität entgegen; er bildete das er­ folgreichste Element in Bismarcks autokratischer Verfassungsarchitektur; und er stellte in der politischen Entwicklung Deutschlands ein solitäres Element dar. Ich möchte diese drei Thesen in umgekehrter Reihenfolge analysieren. Dabei w ird die vergleichende Perspektive die behauptete Sonderstellung des Bundesrats erneut relativieren. Erstens war der Bundesrat weder im Hinblick auf sein undemokratisches A u s­ wahlverfahren noch auf seine Blockade politischer Reformen einzigartig. Tabelle 3 zeigt vielmehr, daß die Selektionsmethode des Bundesrats - eine Kammer erT a belle 3: Z w e i t e K a m m e r n im 19. J a h r h u n d e r t Land

Kam mername

Ö sterreich

Flerrenhaus

Erbsitze für den A del, ständige Sitze für die Kirche

Ungarn

Tafel der M agnaten

Erbsitze für den A del, ständige Sitze für die Kirche

Spanien

Senat

Erbsitze für den A del, von der Krone ernannte Senatoren, die durch Korporationen und H öchststeuerpflichtige gew ählt werden

Italien

Senat

Erbsitze für M itglieder der königlichen Fam ilie, königlich Ernannte von bestehenden K ategorien

N iederlande

Z w eite Kam mer

W ahl durch die H öchststeuerpflichtigen der Provinzstände

Belgien

Senat

D irektw ahl sow ie indirekte Wahl durch die Provinzräte

D änemark

L andsthing

M ehrheitlich gew ählt, königliches E rnennungs­ recht für 12 (von 65)

Frankreich

Senat

Indirekte Wahl

GB

H ouse of Lords

E rbsitze sow ie Ernennung durch die Krone (d .h . die R egierung)

Schweden

H öheres Flaus

Indirekte W ahl

N orwegen

Lagthing

aus !4 der N iederen Kam mer zusam m engesetzt

Aus w ähl verfahren

Quelle: (M arriot 1969, 220-38) 48 Vgl. hierzu d e rs ., 489-492; sow ie R a u h , Föderalism us (wie Anm . 5) und ders., Parlam en­ tarismus (w ie Anm. 5) 29-43.

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Marcus Kreuzer

nannter Staatsvertreter - unter den zweiten Kammern des späten 19. Jahrhunderts, deren Spektrum an A uswahlm ethoden von Erbsitzen bis zur Direktwahl reicht, einen ausgesprochenen Mitrelplatz einnimmt. Er war in dieser Beziehung weniger demokratisch als die zweiten Kammern in Frankreich, Skandinavien und den Be­ neluxländern und demokratischer als jene in Großbritannien, Italien, Österreich, Ungarn und Spanien. Hinsichtlich der Blockade demokratischer Reformen war der Bundesrat kaum reaktionärer als andere zweite Kammern des 19.Ja h r ­ hunderts. Bekanntlich legte der US-Senat sein Veto gegen die Abschaffung der Sklaverei ein und zögerte das Frauenwahlrecht hinaus; das britische H o u se of L o rd s vereitelte die Irish H o m e R u le und den R efo rm A ct von 1884; und der Senat der Dritten R epublik stimmte w iederholt gegen das Frauenwahlrecht49. Zweitens erscheinen die reaktionären Züge des Bundesrats weitaus weniger end­ gültig ais in der D arstellung der meisten Historiker. Sogar Optimisten wie Rauh und N ipperdey behaupten, daß der Bundesrat als „Schutzschild des m on­ archischen Prinzips gegen ein Vordringen des Reichsparlaments und gar den Parlamentarismus w irk te“50. Dieser Pessim ism us scheint in mehrfacher Hinsicht unangebracht. Er übersieht die bereits erwähnte, schleichende Expansion der ministeriellen Rechenschaftspflicht, den Triumph der Einführung von A bgeord­ netendiäten 1907 und Wahlumschlägen zur Wahrung des Wahlgeheimnisses 1903. All diese Ä nderungen wurden von der Regierung vehement abgelehnt. Der B un ­ desrat erscheint damit keineswegs als unüberwindliche H ürde politischer Ent­ wicklung; gegen seinen rasch wachsenden Funktionsverlust in der Exekutive konnte er allerdings wenig ausrichten. Ebenso überschätzen viele H istoriker die Unvereinbarkeit des Reichstagsmandates mit der Mitgliedschaft in der Exekutive. Sie behaupten, daß die fortgesetzte konstitutionelle Fiktion des Bundesrats ais Sitz der Exekutive die Trennung exekutiver und legislativer Kräfte perpetuierte und somit die Einführung der ministeriellen Rechenschaftspflicht letztlich ver­ eitelte51. In vergleichender Perspektive war das im Kaiserreich geltende Verbot einer Doppelmitgliedschaft in Regierung und Parlament keineswegs einzigartig. Es findet sich selbst heute noch in den Verfassungen verschiedener europäischer Staaten52. Schließlich resultierte die reaktionäre H altung des Bundesrats weniger aus seiner Position im größeren konstitutionellen Gefüge, sondern aus den re­ striktiven Wahlgesetzen einiger deutscher Staaten, insbesondere Preußens und Sachsens. Shepard53 berührt diesen Punkt, wenn er anmerkt, daß sich der Bundes­

49 Vgl. hierzu Sara H u n t e r G r a h a m , W oman Suffrage and the N ew D em ocracy (N ew Haven 1996) 1 !4 —118, und K e n n e t h O. M o r g a n , T he O xford H isto ry of Britain (O xford 1992) 527, 554, 559, 576. 30 N i p p e r d e y (w ie Anm . 5) 93, ähnlich auch R a uh , F ö d eralism u s (wie Anm. 5) 1-30. 51 So B l a c k b o u m , N ew Legislatures (w ie Anm. 7) 202, und N i p p e r d e y (w ie Anm . 5) 94. 32 Vgl. für Einzelheiten R u d y A n d ez a eg , Lia N ijz in k, Beyond the The Tw o-B ody-Im age. R e­ lations betw een M inisters and M P ’s, in: D ö r i n g (H rsg.), Parliam ents (wie Anm . 12) 152-78, hier 160. 53 S h e p a r d (w ie Anm. 16).

Die Verfassungsordnung des Kaiserreichs m vergleichender Perspektive

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rat im Zuge einer prospektiven und realen Demokratisierung der staatlichen Le­ gislative nicht nur als Stolperstein, sondern auch als Katalysator der Parlamentari­ sierung hätte erweisen können. Drittens, und dieser Punkt ist grundsätzlicher Natur, übersehen sämtliche L a­ ger, daß die antiparlamentarischen und “demokratischen Implikationen des Bun­ desrats weitgehend mit den anderen Zielsetzungen zeitgenössischer liberaler demokratischer Verfassungen übereinstimmen. Sie lassen außer acht, daß der Bundesrat möglicherweise nicht nur die demokratischen Potentiale des Reichs­ tags hemmte, sondern auch die autokratischen Momente der Reichsregierung und des Kaisers. In Kontrast zu seinem früheren Pessimismus betonte N ipperdey: ,,[E]s wäre ganz falsch, den Bundesrat als eine große Zustimmungsmaschine anzusehen. Bismarck ... legte entschiedenen Wert auf bundesfreundliches Verhal­ ten, auf freiwillige Absprache, auf Konsens.“54 In ähnlicher Weise weist auch Gerhard Lehmbruch in seiner Föderalismusstudie darauf hin, daß sich hinter „der autoritären Fassade des Kaiserreichs ein System des Gebens und Nehmens heterogener rivalisierender Organisationen und Eliten verbarg“55. Darüber hin ­ aus müssen die antidemokratischen und -parlamentarischen Effekte des Bundes­ rats eher im Kontext der Demokratien des 19. Jahrhunderts und von deren alles andere als problemlosen Leistungsnachweisen gesehen werden. So zeigt beispiels­ weise die weitgehend ungehemmte Volks- und Parlamentssouveränität im Fran k­ reich der Revolution von 1789 und der Zweiten Republik, daß eine Kombination aus Wählerignoranz, falscher Ehrerbietung und Manipulation demokratische R e­ gierungen hervorbringen konnte, die letztlich genauso autokratisch waren wie jene des a riden regim e. Selbst die Vereinigten Staaten von Am erika, deren D em o­ kratie verfassungsmäßig gezügelter war, mußten einen Bürgerkrieg und den Sie­ geszug korrupter Parteiapparate über sich ergehen lassen. Worauf ich hinaus möchte ist, daß gewisse Grenzen der Volks- und Parlamentssouveränität - sei es durch föderalistische Elemente, richterliche Kontrollen, Bürgerrechte oder unab­ hängige Zentralbanken - integraler Bestandteil des legitimen konstitutionellen Repertoires liberaler Demokratien sind. Die liberale Demokratie besteht aus zwei widersprüchlichen Elementen, die oft miteinander in Spannung geraten: der Volkssouveränität einerseits und dem liberalen Konstitutionalismus andererseits. Ortega Y Gasset hat dies prägnant zum A usdruck gebracht: „Democracy answers this question - ,who ought to exercise the public power?' The answer it gives is that the exercise of public power belongs to the citizens of a b o d y ,... It proposes that w e all r u le .... Liberal (constitutionalism) ... answers this other question - ,regardless of who exercises the public power, w hat should its limits be?' The answer it gives is - .whether the public power is exercised by an

1,4 Nipperdey (w ie Anm. 5) 91. 5:>Gerhard Lebmbruch , P arty and Federation in G erm any. A D evelopm ent D ilem m a, in: Government and O pposition 13 (1978) 151-177, hier 154-155.

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M a rcu s K reu zer

autocrat or by the people, it cannot be absolute; the individual has rights which are over and above an y interference b y the state'.“56 In der Demokratie geht es um die Selbst-Regierung, um die M öglichkeit, den Wünschen der Bürger Ausdruck zu verleihen, sowie um die Ermächtigung der Regierung, diese Wünsche in Politik umzusetzen. Sie schafft positive Vollmach­ ten, die der Regierung das Recht zum H andeln geben; sie „ist dazu gedacht, die Gesellschaft für die A usübung staatlicher A utorität zu m obilisieren“-'’ 7. Der libe­ rale Konstitutionalismus verfolgt genau das entgegengesetzte Ziel. Indem er den Individuen zivile und ökonomische Rechte verleiht und die Gewalt der Regierung teilt, schafft er ein negatives Recht zur Verhinderung von Aktionen, das „dazu ge­ dacht ist, die A utorität des Staates einzuschränken“58.

5. Zusam m enfassung In diesem Beitrag habe ich zu zeigen versucht, daß die pessimistische und größ­ tenteils auch die skeptische Sichtweise der Entwicklung deutscher R egierungsin­ stitutionen methodisch wie empirisch außerordentlich fragwürdig ist. O bwohl die Optimisten hierauf schon oft hingewiesen haben, vermochten ihre Revisionen weder die historiographische Debatte über die Parlamentarisierung noch über die D em okratisierung grundlegend zu ändern. Das Fehlen neuerer empirischer For­ schungen trug zusätzlich dazu bei, daß eine wirkliche Diskussion über den ver­ meintlichen Sonderfall der deutschen Regierungsinstitutionen ausblieb. Nach den beiden Bänden von Manfred Rauh in den 1970er Jahren ist nur wenig zum Thema selbst veröffentlicht worden. Ein anderer, vielleicht noch gewichtigerer Faktor war der von Skeptikern und Pessimisten erhobene Vorwurf, daß der Reichstag mit seinem fehlenden Willen zur Ü bernam e von R egierungsverantwortung die politi­ sche Entwicklung zw ar nicht aufgehalten, letztlich aber doch einen stillen Wandel der Regierungsform hin zu einer kompletten parlamentarischen Herrschaft ver­ hindert habe. Als Beleg dieses vermeintlichen Zurückschreckens vor der R egie­ rungsverantwortung dienen meist die D aily Telegraph -Affäre 1908/09, die Affäre Zabern 1913 und die Julikrise 1917. Diese drei Episoden, in denen der Reichstag mit der Reichsregierung in Konflikt geriet, waren jeweils in zentrale Verfassungs­ konflikte eingebettet und ähneln sich im Verlauf: In der Anfangsphase verurteilte

56 O r te g a Y Gasset, Invertebrate Spain (N ew York 1937) 125. 57 Francis Sejersted, D em ocracy and the H istorical Experiences of C ontradictions in the Striving for good G overnm ent, in: J o n Elster, R u n e S lagstad (H rsg.), C onstitutionalism and D em ocracy (C am bridge 1988) 131-152, hier 145. 58 Ebd. 142. Diese U nterscheidung w ird von vielen Politikw issenschaftlern unterschätzt, die den jüngsten globalen Siegeszug der D em okratie bejubeln, dabei jedoch die schwache Insti­ tutionalisierung des liberalen K onstitutionalism us übersehen. Für eine besonders interes­ sante E rörterung dieses A spekts siehe F a r eed Zakaria, The R ise of Illiberal D em ocracy, in: Foreign Affairs 76 (1997) 22-42.

D ie V erfas s u n g s o rd n u n g des Kaiserreic hs in vergle ic h e n d e r Perspektive

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der Reichstag - getragen von einer Welle öffentlicher U nterstützung - das H a n ­ deln der Regierung einhellig und gewann so die politische Oberhand. In der m itt­ leren und letzten Phase zog der Reichstag eine A usweitung seiner parlamentari­ schen Kontrolle weder rhetorisch noch in Form von Gesetzesentwürfen je ernst­ haft in Erwägung. Er vermochte seinen anfänglichen politischen Vorteil somit nicht in einen dauerhaften Wandel der Verfassung um zum ünzen. Vor allem die Skeptiker fassen diese drei Konflikte als Wendepunkte auf, an denen sich die deut­ sche Verfassungsordnung nicht zu einem vollständig parlamentarischen Regime hin wendete. Als Flauptgrund für diese verpaßte Wende geben die Skeptiker den U nw illen des Reichstags zur vollständigen Machtübernahme an. Sheehan verleiht dieser Einschätzung Ausdruck, wenn er schreibt: „Es scheint ebenso klar, daß keine Zunahme der parlamentarischen Fähigkeit und Bereitschaft stattfand, die politische Initiative zu übernehmen oder sich als legitime Autoritätsquelle zu se­ hen.“59 Deutschland stand demnach kurz vor einer umfassenden Parlamentari­ sierung, der Reichstag aber blieb absichtlich vor der Ziellinie stehen, weil er den U nw ägbarkeiten der parlamentarischen Regierungsform die vertrauten Verhält­ nisse des Status Q uo vorzog. Im Kern laufen all diese Argumente darauf hinaus, daß der Reichstag zw ar die Macht zur vollständigen Parlamentarisierung besaß, die Mehrheit seiner Mitglieder sie aber nicht wollte60. Ich halte die These einer Furcht des Reichstag vor der Regierungsverantwor­ tung aus vier Gründen für falsch bzw. unvollständig: Erstens bedeutet das aus­ schließliche Messen politischer Siege oder Niederlagen am formellen Verfassungs­ wandel eine eindimensionale Verkürzung der Komplexität politischer E ntw ick­ lung. W ie ich oben zu zeigen versucht habe, stellte der Ministertadel eher ein Ergebnis informeller Praktiken als konstitutioneller Veränderungen dar. Im H in ­ blick auf die Affäre Zabern hat David Schoenbaum demonstriert, daß die Verfas­ sungsverstöße der Arm ee in beträchtlichem M aße kompensiert wurden, obwohl der G esetzentwurf des Reichstags zur A usdehnung des Zivilrechts auf das M ilitär nicht verabschiedet wurde. Darüber hinaus bewirkte die politische Empörung über die Affäre Zabern ein deutlich umsichtigeres Handeln der A rmee61. Margaret Anderson hat darüber hinaus darauf aufmerksam gemacht, daß das Sozialistenge­ setz, das restriktive Vereinsgesetz und das Fehlen geheimer Stimmzettel weder das Ausmaß der Parteiorganisation noch die Flöhe der Wahlbeteiligung beeinträchti­ gen konnten62. Kurz: Die institutionellen Änderungen bilden einen unzureichen­ den M aßstab zur Bewertung politischer Entwicklungen63. Zweitens erklärt der

:VJ a m e s J. S h eeh a n , Political Leadership in the German R eichstag 1871-1918, in: Am erican H istorical R eview 74 (1968) 511-528, hier 526-527. 60 Ich danke C hristoph Schönberger und M argaret A nderson dafür, daß sie m ir geholfen haben, dieses A rgum ent zu präzisieren. (,i Schoenbaum (w ie Anm. 5) 175-183. 62 Anderson (wie A nm . 1) 289-304. « Uber die U nbestim m theit dieser Institutionen und ihrer W echselw irkung mit n ich t-insti­ tutionellen Faktoren vgl. K reuzer (w ie Anm. 1) 8—14.

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M a rcu s K reu zer

Verweis auf das vermeintliche Lampenfieber des Reichstags m exekutiven A n ­ gelegenheiten nicht, warum dieselben Abgeordneten, die sich der ministeriellen Rechenschaftspflicht im Reichstag angeblich widersetzten, sich damit in den m ei­ sten Länderparlamenten arrangierten64. Wie Ritter gezeigt hat, gab es häufig eine Personalunion von Reichstags- und Landtagsabgeordneten65. Es erscheint daher w enig sinnvoll, anzunehmen, daß politische A kteure auf der Länderebene nach Macht strebten, sich aber auf der Bundesebene begnügten, dem Kaiser und seinen Untergebenen eben diese Vorrechte zu überlassen. Drittens ignoriert die These einer gouvernementalen Befangenheit des Reichs­ tags, daß Volkssouveränität nicht bloß im Modell Westminster, sondern auch durch eine Vielzahl konstitutioneller Arrangements gewährleistet werden kann. In einem überaus anregenden Aufsatz legt Christoph Schönberger überzeugend dar, daß ein konstitutioneller Wandel Deutschlands in ein parlamentarisches S y ­ stem zwar äußerst unwahrscheinlich, daß statt dessen aber ein Wechsel zu einer sogenannten „Konkordanz“- oder „Proporz“-Demokratie oder sogar zu einem Präsidialsystem relativ leicht möglich w ar66. In ähnlicher Weise bemerkte Walter Shepard im Anschluß an M ax Weber bereits 1911, daß die höhere Priorität, welche die Parteien der D emokratisierung des Wahlrechts auf der Ebene der Einzelstaa­ ten gegenüber der Durchsetzung parlamentarischer Souveränität auf der Reichs­ ebene beimaßen, nicht unbedingt als politische Feigheit zu werten ist. Wie er ausführt, wäre die A usw eitung des Wahlrechts auf der Länderebene zwangsläufig mit einer Erweiterung der parlamentarischen Souveränität einhergegangen, wenn auch eher im Bundesrat als im Reichstag. Damit wäre die Reichsregierung gegen­ über demokratisch gewählten Landesregierungen rechenschaftspflichtig gew or­ den. Vor dem Hintergrund, daß die Regierungen in einzelnen Bundesstaaten dies gegenüber ihren Parlamenten bereits waren, erschien eine solche Strategie beson­ ders attraktiv67. Diese alternativen Entwicklungspfade lassen - unabhängig von der Frage einer vollständigen Kontrolle des Parlaments über die Regierungs­ bildung - die M öglichkeit einer vollständigen Volkssouveränität erahnen. Anders gesagt: Der fehlende Wille des Reichstags zur Einführung einer vollen ministeriel­ len Rechenschaftspflicht repräsentiert dessen ausbleibendes Engagement für ein parlamentarisches System, deutet aber nicht unbedingt auf die völlige Absenz des


D ie V erfas s u n gs o rd n u n g des Kaiserreic hs in v ergleichender Perspektiv e

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politischen Ziels einer Stärkung der Volkssouveränität hin. Außerdem hätte die Vielfalt der Entwicklungspfade im Falle einer solchen Gelegenheit auch einen Dissens unter den politischen Parteien über die Richtung des politischen O rd ­ nungswandels hervorrufen können. Die Parteien hätten das Ziel der Volkssouve­ ränität teilen und aufgrund ihrer Uneinigkeit über den verfassungsmäßigen Weg dennoch verfehlen können. In diesem Fall wären die Parteien zur Ä nderung des Status quo willens, aber aufgrund ihrer Meinungsverschiedenheiten nicht fähig gewesen68. Viertens liefern Skeptiker und Pessimisten keine Erklärung für den verm eint­ lich fehlenden Herrschaftswillen des Reichstags. Der ständige Verweis auf die Ehrfurcht vor der Monarchie, den fehlenden Korpsgeist, den Antiparlamentaris­ mus und die bürokratischen Normen implizieren einen kulturellen D eterminis­ mus, der die Rolle politischer Erwägungen insbesondere der Liberalen und der Zentrumspartei ignoriert bzw. unterschätzt69. Das Eintreten dieser Parteien gegen die Herrschaft des Parlaments w ar weniger prinzipieller als kontingenter Natur, denn sie befürchteten hiervon einen politischen Einflußgewinn der Sozialisten70. Schoenbaum hebt diesen Aspekt besonders deutlich hervor: „Der zentrale Punkt bestand darin, daß die Parlamentarisierung einen Machtverlust für nicht-soziali­ stische Parteien bedeutete ... Die Übernahme der Regierungsgewalt wurde daher von einer Mehrheit der Parlamentarier verworfen.“71 Ob die Ablehnung einer vollständigen Parlamentssouveränität prinzipiell oder kontingent ist, bleibt kei­ neswegs folgenlos im IHinblick auf die politische E ntwicklung. Eine kontingente Opposition stellt ein weitaus kleineres Hindernis dar, weil sie durch eine Vielzahl konstitutioneller Vorsichtsmaßnahmen ausgeräumt werden kann. Gerard A lexan­ der hat überzeugend gezeigt, daß der Widerstand der Rechten gegen die liberale Demokratie unmittelbar davon abhängt, wie effektiv Verfassungen che Rechte von Eigentümern schützen, klerikale Privilegien bewahren und ein antimajoritäres System von checks und balances etablieren72. Kurz: Die Ablehnung oder U nter­ stützung der liberalen Demokratie hängt weniger von internalisierten N ormen als von den politischen Kosten und N utzen ab, welche die vielfältigen dem okrati­ schen Verfassungskonfigurationen für einzelne Gruppen bedeuten. Insgesamt gesehen reicht daher der bloße Hinweis auf das Scheitern der deut­ schen Initiativen von 1908/09, 1913 und 1917 hin zu einer parlamentarischen Herrschaft nicht als Beleg der These tiefsitzender struktureller Hindernisse, die lediglich kleine Reformen erlaubt, den letzten Schritt zur Durchsetzung der

68 So das A rgum ent von G. M. R eich, C oordinating P arty C hoice in Founding Elections: W hy Tim ing M atters, in: C om parative Political Studies 34 (2001) 1237-1263, hier 1245-1246. 69 Dies betonen S h eeh an , Leadership (w ie Anm. 56) und Mark H ew itson , The K aiserreich in Question. C onstitutional C risis in G ennany before the First W orld War, in: Journal of M o ­ dern H istory 73 (2001) 725-780. /0 So J a m e s J. S h eehan , G erm an Liberalism in the N ineteenth C en tu ry (Chicago 1978) 270. 71 S ch o e n b a u m (w ie Anm . 5) 41. "■ Vgl. G era rd Alexander, The Sources of D em ocratic C onsolidation (Ithaca 2003) 56-88.

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M a r c u s K reu zer

Volkssouveränität aber verhindert hätten. Betrachtet man die H ürden auf dem Weg zur Parlamentarisierung Deutschlands im internationalen Kontext, wirken sie weder so einzigartig noch so unüberwindbar, w ie in der Darstellung von Skep­ tikern und Pessimisten vorgebracht. In vergleichender Perspektive erscheinen sowohl die tatsächlichen Vollmachten des Reichstags als auch die politische Ent­ w icklung Deutschlands insgesamt weitaus weniger außergewöhnlich oder rück­ ständig, als von Skeptikern und Pessimisten behauptet.

Andreas Wirsch ing

Koalition, Opposition, Interessenpolitik Problem e des W eim arer Parteienparlam entarism us

I. Dem im folgenden zu behandelnden Them enkom plex hat sich die Forschung be­ reits früh und besonders intensiv angenom m en1. Zugleich aber hat er nach wie vor keine gute Presse. Zu schwer lastet das Verdikt des „Scheiterns“ auf dem Weima­ rer Parlamentarismus und des „Versagens“ der ihn tragenden Parteien, als daß es sich um ein „positiv“ besetztes Feld handeln könnte. Beides zusammen macht es schwierig, heute, nach einem halben Jahrhundert der Forschung, etwas Konstruktiv-Innovatives beizutragen. Im folgenden soll es denn auch nicht um die im wesentlichen bekannten Grundprobleme des Weimarer Parlamentarismus und seines Parteiensystems gehen. Dies gilt etwa für das Problem parlamentarischer Mehrheiten, das wetterwendische Verhalten des Wählers, der „seine“ Partei stets abstrafte, wenn sie Regierungsverantwortung übernommen hatte. Auch die Eiro­ sion der politischen Mitte, v.a. der liberalen Parteien, und die zentrale Rolle, die die Inflationserfahrung dabei gespielt hat, sollen nicht im Mittelpunkt stehen2. Ferner wird auch nicht die faktisch antiparlamentarische Einstellung eines G roß­ teils der politischen Eliten eigens zum Thema gemacht werden, die seit 1929 schließlich zur intentionalen Wendung gegen den Reichstag und zur autoritär­ präsidialen Um form ung des Systems führte. Ebensowenig dürfte es weiterführen, die umstrittene, aber empirisch nicht lösbare Frage zu vertiefen, inwieweit Kon­ struktionsfehler der Weimarer Reichsverfassung, ihr „semi-parlamentarischer“ Kompromißcharakter, die präsidiale „Reserveverfassung“ oder der Dualismus zwischen dem Reich und Preußen, für das Scheitern des Weimarer Parlamenta­ rismus mitverantwortlich sind3. Auch können die vielfältigen Interaktionen, mit 1 Als Forschungsüberblicke siehe Eberhard Kolb, Die W eim arer R epublik (M ünchen 41998) 174-178; Andreas Wirsebing, Die W eim arer R epublik. P o litik und Gesellschaft (M ünchen 2000) 59-69. 2 Flierzu grundlegend: L arry E. Jones, German Liberalism and the D issolution of the W ei­ mar P arty System (C hapel H ill, N .C . 1988). 3 Siehe v.a. K a rl Dietrich Bracher, Die A uflösung der W eim arer R epublik. Eine Studie zum Problem des M achtverfalls in der D em okratie (V illingen 51971); Horst Möller, Parlam entaris-

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A n d r e a s W ir s ch in g

denen die schwierigen außenpolitischen Konflikte Reichstag und Regierung bela­ steten, nicht näher ausgeführt werden. U nd schließlich geht es im folgenden auch nicht um den politischen Extremismus, die O bstruktion des Parlaments durch N SD A P und KPD und um deren „negative“ absolute Mehrheit seit 19324. A usgangspunkt des Folgenden ist vielmehr die „Parteienprüderie“ (Gustav Radbruch) der Weimarer Zeit, das heißt der häufig diagnostizierte zeitgenössische U nwille, Parteien als legitimes Phänomen politischer Willensbildung zu akzeptie­ ren, aber auch die vielbeklagte Flucht der Parteien aus der Verantwortung und ihre vorgebliche Unfähigkeit zum politischen Kompromiß. Zwar wäre es un­ fruchtbar, dieses Lamento einfach zu reproduzieren, zumal es auch keineswegs von Stereotypen frei ist; aber es deutet doch auf einen wichtigen und aktuellen Zu­ sammenhang hin: den Zusammenhang nämlich zwischen parlamentarisch-parteienstaatlicher Form und gesellschaftlicher Verfaßtheit. Nicht immer und nicht von allen w urde dieses Verhältnis so klar gesehen wie von R udolf Hilfcrding in seiner berühmten Rede auf dem Kieler Parteitag der SPD im Jahre 1927: Der Staat war aus seiner Sicht die Resultante der gesellschaftlichen Einzelinteressen; umgekehrt bestand ein „intimer Zusammenhang zwischen Politik und sozialer W irkung der P o litik“. Die Botschaft an die SPD w ar darum klar: Es galt, die Arbeiterklasse als politische P artei zu aktivieren und an der Regierung auch auf Reichsebene m itzu­ wirken, Arbeiterinteressen möglichst zahlreich in konkrete Politik zu übersetzen und die politischen Gegner, damals v.a. die DNVP, aus der Regierung zu verdräng e n 5 ’

Eine andere, vor allem im Bildungsbürgertum und zum Beispiel auch unter den „verfassungstreuen“ Hochschullehrern weit verbreitete Auffassung ging dagegen davon aus, das „Volk“ als Träger demokratischer Souveränität sei eine organische Einheit6. In dieser höheren Einheit sollte die irreversible soziale Differenzierung als das Spezifikum der Moderne aufgehoben werden. Vertreter solcher Vorstellun­ gen orientierten sich gerne an einem anderen Sozialdemokraten, an Ferdinand Tönnies, und sahen in der organischen Gemeinschaft die Grundlage der D em o­ kratie, nicht aber in der „mechanischen“ Gesellschaft7. Im Kern implizierte das eine antipluralistische Haltung, die der kardinalen Frage auswich, wie denn der empirisch-diffcrenzierte VoJkswille in einen demokratisch legitimierten, politimus in Preußen 1919-1932 (D üsseldorf 19 8 5); ders., Weimar. Die unvollendete D em okratie (M ünchen 61997). 4 A ls Ü berblick hierzu mit w eiteren L iteraturangaben Wirsching, W eim arer R epublik 95-108. 5 R u d o lf H ilfcrd in g, Die Aufgaben der Sozialdem okratie in der R epublik (1927), in: C o m S tep h a n , Zwischen den Stühlen oder über die U nvereinbarkeit von Theorie und Praxis. Schriften R u d o lf H ilferdings 1904 bis 1940 (B erlin, Bonn 1982) 214-236, das Zitat 223. 6 H e rb e rt D örin g, Der W eim arer Kreis. Studien zum politischen Bew ußtsein verfassungs­ treuer H ochschullehrer in der W eimarer R epublik (M eisenheim a.G. 1975) v.a. 193 f. 7 Vgl. F erdin a n d Tönnies, Gemeinschaft und G esellschaft. G rundbegriffe der reinen Sozio ­ logie (81935/ND 1988) 4: „Gemeinschaft ist das dauernde und echte Z usam m enleben, G e­ sellschaft nur ein vorübergehendes und scheinbares. U nd dem ist es gem äß, daß G em ein­ schaft selber als ein lebendiger O rganism us, G esellschaft als ein mechanisches A ggregat und A rtefakt verstanden werden soll.“

Pro blem e des W eim arer Pa rte ien p a rla m e n ta rism u s

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sehen Willen zu überführen sei. Kein Wunder also, daß auch der Parlamentarismus

bei vielen Bildungsbürgern wenig Anklang fand. Typisch hierfür war z.B. der H i­ storiker H erm ann Oncken. Zwar scheute er sich nicht, für den Weimarer Staat gegebenenfalls auch öffentlich einzutreten8. Zugleich aber lehnte er den parteien­ staatlichen Parlamentarismus ab, hielt ihn, wie er an Friedrich Meinecke schrieb, „für korrupt, wenn auch durchweg nicht im kriminellen Sinne“9. Antipluralismus und ein zumindest latenter Antiparlamentarismus waren also auch im liberalen Bürgertum weit verbreitet; sie gründeten in einem harmonistischen Gesellschafts­ bild, einer Sehnsucht nach „überparteilicher“ Einheit, der viele auch dann an­ hingen, wenn sie sich selbst parteipolitisch betätigten. Das gilt zum Beispiel für einen anderen Historiker, Walter Goetz, prononcierter „Vernunftrepublikaner“, führendes M itglied der DDP und Abgeordneter des Reichstags: Er empfand den parlamentarischen Alltag als „abstoßend stillos“ und die ersten Eindrücke als „niederdrückend“ : „unendliches Reden und Zeitvergeuden für den Zuhörer“ 10. Tatsächlich blieb die Fiktion eines sozial und kulturell homogenen Volkswillens als einheitsverbürgende Grundlage des Staates für den größten Teil der Weimarer Eliten ein unübersteigbarer Horizont. Die konservative Variante solchen Denkens führte in die ideologische Konstruktion einer über den Parteien thronenden, „unpolitischen P o litik“ 1*. Die liberale Variante dieses Denkens hatte Friedrich N aum ann der Weimarer Republik vererbt. Eine ganze Generation von partei­ politisch aktiven, bürgerlichen Demokraten oder zumindest „Vernunftrepubli­ kanern“ w ar von N aum ann und seiner Zeitschrift „Die H ilfe“ zutiefst geprägt worden. Dazu gehörten Namen w ie Friedrich M einecke, Walter Goetz, Lujo Brentano, Theodor Heuss, Anton Erkelenz und viele andere. Von dieser Seite aus wurden die Verhältnisse im Kaiserreich sowie die Bismarckverfassung einer w eit­ reichenden Kritik unterzogen, allerdings bei fortbestehender Hoffnung auf die Versöhnung der sozialen Klassen und Schichten der industriellen Massengesell­ schaft im Gehäuse eines nationalen Machtstaatesä2. Natürlich gab es zwischen konservativen und liberalen Kräften in der Weimarer Republik qualitative politi8 H e rm a n n O n ck e n , D eutsche Vergangenheit und deutsche Zukunft. Rede bei der R eichs­ gründungsfeier der U niversität M ünchen am 18. Januar 1926, in: d e n ., N ation und G e­ schichte. Reden und A ufsätze 1919-1935 (Berlin 1935) 71-90; d e n ., Rede bei der Verfas­ sungsfeier der B erliner H ochschulen am 27. Juli 1929, ebd. 102-118. 9 H erm ann O ncken an Friedrich M einecke, 18. 2. 1920, zit. n. D öring, W eim arer Kreis 69. 10 Tagebucheinträge N L Goetz, 24. 6. u.IO ./ll. 7. 1920, zit. n. W olf Volker Weigand, W alter W ilhelm G oetz 1867-1958, Eine biographische Studie über den H istoriker, P o litiker und Publizisten (Boppard a.Rh. 1992) 204 f. ” R a im u n d v o n d e m B ussehe, Konservatismus in der W eim arer R epublik. Die Politisierung des U npolitischen (H eidelberg 1998) v.a. 32 ff. 12 Vgl. hierzu A ndreas Wirsching, Dem okratisches D enken in der Geschichtswissenschaft der W eimarer R epublik, in: C hristoph Gusy, D em okratisches Denken in der W eim arer R epublik (Baden-Baden 2000) 71-95, hier v.a. 8 6 ff. Siehe jetzt auch in vergleichender Perspektive: Stefan Grüner, Zwischen Einheitssehnsucht und pluralistisch er M assendem okratie. Zum Parteien- und D em okratieverständnis im deutschen und französischen Liberalism us der Zw ischenkriegszeit, in: Horst Möller, M a n fr e d Kittel, D em okratie in D eutschland und F rank­ reich 1918—1933/40. Beiträge zu einem historischen Vergleich (M ünchen 2002) 219-249.

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A n d re a s W irs c h in g

sehe Unterschiede und eine Vielzahl von Nuancierungen. Doch fuhren beide Richtungen über weite Strecken fort, die Gesellschaft weniger als Quelle des Staa­ tes denn als Problem des Staates zu betrachten13. In der Endphase der Republik machte das auch liberale Demokraten wie zum Beispiel Theodor Heuss anfällig für autoritäre V ersuchungen14. Dagegen blieben jene eine Minderheit, die - wie Gustav Radbruch - den Satz Hans Kelsens: „Der Relativismus ist die Weltan­ schauung, die vom demokratischen Gedanken vorausgesetzt w ird “ hätten unter­ schreiben w o llen 15. Kein Zweifel: U nter anderem als Folge der im Kaiserreich un­ genügend durchgeführten und 1918 verspätet erfolgten Parlamentarisierung des deutschen Regierungssystems übte die „Lebenslüge des Obrigkeitsstaates“, als die Gustav Radbruch die Vorstellung von der „Uberparteilichkeit der R egierung“ geißelte16, auch in der Weimarer R epublik eine A rt faulen Zauber aus. G rundsätz­ lich geändert hat sich das erst nach 1945. Allerdings soll hier nun keineswegs eine Meinung vertreten werden, die den Weimarer Parlamentarismus aufgrund solcher und anderer bekannter „histori­ scher Vorbelastungen“ als zum Untergang prädestiniert sähe17. Vielmehr sollen im folgenden drei Aspekte des Themas eingehender diskutiert werden, die z w ar mit jenen Vorbelastungen Zusammenhängen, zugleich aber doch über sie hinaus­ weisen und parlamentarische Potentiale jenseits der für Weimar spezifischen Sack­ gassen andeuten. Die Stichworte lauten: Koalition (II), Opposition (III) und Interessenrepräsentation (IV). Dabei geht es erstens um die Möglichkeiten, die das Weimarer Parteiensystem zur Bildung parlamentarischer Mehrheiten und - so sei ausdrücklich hinzugefügt - zur system loyalen O ppositionspolitik bot; zweitens geht es um die Frage, wie die Interessensverbände, also eben jene Phänomene der gesellschaftlichen Differenzierung, die von vielen Bürgern beklagt wurde, in das parlamentarische System integriert waren, bzw. welche Sprengkräfte von ihnen ausgingen. Dabei versteht es sich von selbst, daß bei der Geschichte von Weimar stets von einem komplexen und multifaktoriellen Geschehen auszugehen ist. Wenn daher im folgenden eher zugespitzte Thesen formuliert werden, dann ge­ schieht dies um der Klarheit der A rgumentation willen und auch aus heuristischen Gründen.

13 Paul Nolte, D ie O rdnung der deutschen G esellschaft. Selbstentw urf und Selbstbeschrei­ bung im 20. Jahrhundert (M ünchen 2000) 155. 14 Siehe Ernst Wolfgang Becker, E rm ächtigung zum politischen Irrtum . Die Z ustim m ung zum E rm ächtigungsgesetz von 1933 und die E rinnerungspolitik im ersten w ürttem berg­ badischen U ntersuchungsausschuß der N achkriegszeit (Stuttgart 2001). 15 Z itiert von G ustav Radbruch in: H andbuch des Deutschen Staatsrechts, Bd. 1, hrsg. v. G erh ard Anschütz, Reinhard Tboma (Tübingen 1930) 289. 16 Ebd. 17 Ernst Fraenkel, D eutschland und die w estlichen D em okratien (Stuttgart 1964) 13-31.

P ro b le m e des W eim a re r P arte ien p a rla m e n ta rism us

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II. Unter den Zeitgenossen wie in der modernen Forschung bestand und besteht Einigkeit darüber, daß die Funktionsfähigkeit des Weimarer Parlamentarismus entscheidend davon abhing, ob er die Bildung regierungstragender Koalitions­ mehrheiten ermöglichte. Keinem Zweifel unterliegt auch, daß dies in dem spezi­ fisch deutschen „polarisierten Vielparteiensystem“ auf besondere Probleme stieß18. Dies unterschied den deutschen Fall von dem britischen mit seinem lang etablierten Zwei- bzw. Dreiparteiensystem. U nd die französische Dritte Republik besaß zw ar ein dem deutschen vergleichbar zerklüftetes Vielparteiensystem; mit der hegemonialen Tradition des Republikanismus verfügte sie aber über einen ge­ meinsamen kulturellen Nenner, der den parlamentarischen Brückenschlag auch über interessenpolitische Gegensätze immer wieder erleichterte19. Demgegenüber ist die historische Entwicklung des deutschen Parteiensystems nicht zu trennen von der Ausprägung seiner großen H auptströmungen, deren hi­ storisch älteste, der Liberalismus, sich dauerhaft gespalten hatte. Vereinfacht ge­ sagt und etwas schematisiert, standen sich im späten Kaiserreich zwei ungefähr gleich starke politische Lager gegenüber: zum einen ein Linksblock, bestehend aus der Sozialdemokratie und der Fortschrittlichen Volkspartei, der bei der Reichstagswahl 1912 erstmals durch ein Stichwahlbündnis hervortrat20. Program ­ matisch war er (mit gewissen Einschränkungen) auf Parlamentarisierung, D em o­ kratie und Sozialstaatlichkeit verpflichtet. Zum anderen ein Rechtsblock, beste­ hend aus Konservativismus und Nationalliberalismus. Er lehnte das parlamentari­ sche System im Grundsatz ab und bekämpfte die Arbeiterbewegung. Dazwischen stand das katholische Zentrum. M it einem rechten und einem linken Flügel ragte es in beide Blöcke hinein und blieb daher auch mit beiden koalitionsfähig21. Tatsächlich aber mangelte es dem Konstitutionalismus des Kaiserreiches an einer klaren Ausdifferenzierung zwischen Regierungs- und Oppositionsparteien sowie an der Möglichkeit zum regelmäßigen politischen Pendelschlag zwischen ihnen. Die statt dessen existierenden politischen Lager waren für sich genommen zu schwach, um mehrheitsfähig zu sein, jedoch stark genug, um sich gegenseitig zu blockieren. H in zu kam die W irkung des konstitutionell-monarchischen Systems, das dem Reichstag, den Parteien und ihren Führern die Idee eines „über den Parteien“ stehenden Staates entgegenstellte, verkörpert in der Monarchie und der Beamtenschaft. Beides, das nicht grundsätzlich veränderte Vielparteiensystem und die konstitutionalistische Fixierung auf eine vermeintlich „überparteiliche“ 18 Der Begriff „polarisiertes V ielparteiensystem “ nach G iovan n i Sartori, Parties and Party Systems: A Fram ew ork for A nalysis, Bd. 1 (C am bridge 1976) 131 f. 19 Daniela N eri, Die Bündnisfähigkeit von SFIO und Parti radical - ein system stabilisieren­ der Faktor in der späten D ritten R epublik?, in: Möller, Kittel, D em okratie 183-201. l j Thomas Nipperdey, Deutsche Geschichte 1966-1918, Bd. II: M achtstaat vor der Demo­ kratie (M ünchen 1992) 747. Vgl. Friedrich N aum ann, Die politischen Parteien (1910), in: ders., W erke Bd. IV, hrsg. v. Theodor Schieder (O pladen 1964) 99-198, hier 132-134.

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Instanz, setzte sich in der Weimarer R epublik mehr oder minder ungebrochen fort22. Solcherart mit „historischen Vorbelastungen“ versehen, war es für die Ge­ schichte des Weimarer Parlamentarismus von entscheidender Bedeutung, ob sich die heterogenen und fragmentierten Parteienverhältnisse im Reichstag in R egie­ rungsmehrheiten würden um m ünzen lassen. U nd eben dies wurde nach der Reichstagswahl vorn 6. Juni 1920, als die Weimarer Koalition ihre Mehrheit verlor, zum neuralgischen Punkt der deutschen Politik, in dem sich überdies innen- und außenpolitische Problemlagen verschränkten. Die meisten Angehörigen der par­ lamentarischen Elite beantworteten die offene Dauerfrage nach der erforderlichen Regierungsmehrheit mit dem Hinweis auf die Große Koalition. O bw ohl 1923 nur kurz, 1928/29 für etwas längere Zeit verwirklicht, stand dieses Modell einer parla­ mentarischen M ehrheit von der DVP bis zur SPD doch mehr oder minder dauer­ haft auf der Tagesordnung. Auch zwischen 1924 und 1928 wurde über eine solche O ption mehrfach diskutiert und verhandelt. Als Ziel galt dabei, bei einer m ög­ lichen neuen Regierungsbildung „die Basis so breit zu finden wie nur irgend denkbar“23. Bezüglich einer Großen Koalition Vorschläge zu machen oder Ver­ handlungen durchzuführen wurde in den 1920er Jahren für die Politiker der betroffenen Parteien zu einer Lieblingsbeschäftigung. Entsprechend betrachteten viele Zeitgenossen das N ichtzustandekomm en potentieller und das Scheitern der tatsächlichen Großen Koalitionen als problematisch, vielleicht sogar verhängnis­ voll, in jedem Fall aber als Mangel an Funktionstüchtigkeit des Weimarer Parla­ mentarismus. Erinnert sei nur an den bekannten Ausruf Friedrich Eberts nach dem Sturz Stresemanns am 23. N ovem ber 1923: „Was euch veranlaßte, den Kanz­ ler zu stürzen, ist in sechs Wochen vergessen. Aber die Folge eurer Dum mheit werdet ihr noch zehn Jahre lang spüren.“24 Die Forschung ist dieser Einschätzung im wesentlichen gefolgt; mit den über­ zeugt republikanischen Zeitgenossen gemeinsam hat sie bedauert, daß die Große Koalition zu wenig Integrationskraft besaß, um den Weimarer Parlamentarismus zu stabilisieren. Im M ittelpunkt des Interesses stand dabei das Scheitern der G ro­ ßen Koalition unter Hermann M üller als einer entscheidenden Zäsur im N ied er­ gang der Weimarer Republik. Daß die Koalition 1929/30 ihre inneren W idersprü­ che nicht zu überwinden vermochte, bildete bereits für Werner Conze den Schlußpunkt in der unaufhebbaren „Krise des Parteienstaates“25. Der Weimarer Parlamentarismus sei an sich selber zugrunde gegangen, so resümierte Karl Diet22 G erh a r d A. Ritter, K ontinuität und U m form ung des deutschen Parteiensystem s 1918-1920 (1970), in: ders., A rbeiterbew egung, Parteien und Parlam entarism us. Aufsätze zur deutschen Sozial- und Verfassungsgeschichte des 19. und 20. Jahrhunderts (G öttingen 1976) 116-157, hier v.a. 117 ff. 23 So form ulierte es Ende 1925 der Staatssekretär in der R eichskanzlei, Franz Kempnen A kten der R eichskanzlei, Die K abinette L uther I und II, Bd. II (Boppard a. Rh. 1973) 924. 24 S tresem an n , Tagesnotiz am 23. 11. 1923, in: ders., Verm ächtnis. Der N achlaß in drei B än­ den, Bd. I: Vom R uh rkrieg bis London (Berlin 1932) 245. 25 W erner C o m e , Die Krise des Parteienstaates in D eutschland 1929/30, in: HZ 178 (1954) 47-83.

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rich Erdmann, „als die Flügelparteien der Großen Koalition nicht mehr die Kraft und den Willen aulbrachten, über den widerstreitenden Interessen der hinter ihnen stehenden Gruppen eine zum Kompromiß fähige undoktrinäre Staatsgesin­ nung zur Geltung zu bringen“- 6. U nd auch die neueste Studie zum Thema kommt zu dem Ergebnis, DVP und SPD hätten eine „mangelnde Fähigkeit zum innen­ politischen Koalitionskom prom iß“ an den 'lag gelegt. Letztlich erscheint damit auch die Geschichte der gescheiterten Großen Koalition als eine „Geschichte der Niederlagen und Fehlschläge“27. Ungeachtet der Nuancen und der im Detail von­ einander abweichenden Wertungen besteht doch Einigkeit darüber, daß die Große Koalition für die Überlebensfähigkeit des Weimarer Parlamentarismus das Maß aller Dinge war. So unbestreitbar diese Auffassung im H inblick auf die spezifische Situation von 1929/30 ist, als das Ende der Großen Koalition tatsächlich den Übergang zum Präsidialregime präjudizierte, so problematisch erscheint sie, wenn sie gleichsam ex post auf die gesamten 1920er Jahre zurückverlängert wird. Die Große Koalition wird damit in einer Ausschließlichkeit zur parlamentari­ schen N o rm der Weimarer Republik erhoben28, die der näheren systematischen Begründung bedürfte. Denn reproduzierte nicht die Idee einer Großen Koalition in problematischer Weise die konstitutionalistische Vorstellung von einer „über den Parteien“ stehen­ den Regierungsgewalt? Trug nicht gerade, so muß gleichsam „gegen den Strich“ gefragt werden, die Fixierung auf die Große Koalition eben auch dazu bei, den Weimarer Parlamentarismus zu lähmen? Verriet nicht das stete Schielen nach der Großen Koalition die Vorstellung, man könne durch eine Regierung, die alle rele­ vanten republikanischen Parteien einschloß, zugleich auch den Widrigkeiten des Parteiensystems selbst entgehen? Offenkundig bestand zwischen dem Drängen nach der Großen Koalition und der Fiktion einer überparteilichen Regierung ein enger gedanklicher und historischer Zusammenhang, und zw ar vor allem dann, wenn man an die zugrunde liegende Auffassung von Demokratie und Gesellschaft denkt. Eine Konsensregierung, in der alle gesellschaftlichen Interessen möglichst proportional repräsentiert sind, kommt eben jener ideologischen N orm am näch­ sten, über die eingangs gesprochen wurde: eine N orm, die von der präsumtiven Einheit des Volkes ausgeht und die soziale Differenzierung entweder leugnet oder zumindest aus dem Raum der politischen Regierung ausgegrenzt wissen will. Nach einer solchen N o rm strebten in der Weimarer Republik nicht wenige füh ­ rende Politiker, insbesondere aus den bürgerlich-liberalen Parteien. Erich KochWeser etwa, von 1924 bis 1930 Partei- und FraktionsVorsitzender der DDP, hielt K a rl Dietrich Erdmann, Die W eimarer R epublik (M ünchen 1980) 277 (zuerst 91973 in Bd. IV des Gebhardt, H andbuch der Deutschen G eschichte). 17 Ludwig Richter, SPD, DVP und die Problem atik der Großen K oalition, in: Möller, Kittel, Demokratie 153-181, hier 155 u. 181. Vgl. Heinrich A. Winkler, Der Schein der N orm alität. Arbeiter und A rbeiterbew egung in der W eim arer R epublik 1924 bis 1930 (Bonn, Berlin 1985) 815-823. 28 So etw a besonders dezidiert Ludwig Richter, Die D eutsche Volkspartei 1918-1933 (D üs­ seldorf 2002) 14,

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die Große Koalition stets, wenn nicht für den Königs-, so doch für den einzig gangbaren Weg der Politik. Er entsprach am ehesten den Ambitionen einer libera­ len „Weltanschauungspartei“, die gegenüber den konkurrierenden wirtschaftli­ chen und gesellschaftlichen Einzelinteressen das „Staatsinteresse“ sicherte. Sollten dagegen „wirtschaftliche Fragen künftig dominieren, dann würde das zu einer A tom isierung des Parlamentarismus führen“29. Schon Ende 1920 setzte KochWeser daher seine Hoffnungen auf eine „große A ufbaukoalition“, die „von der DVP bis zur Sozialdemokratie“ reichen w ürd e30. U nd auch Mitte der zwanziger Jahre w urde er als Vorsitzender nicht müde, seine Partei auf einen entsprechenden Kurs einzuschwören. Allein eine Große Koalition vermochte aus seiner Sicht einer zu schroffen Akzentuierung der politischen Gegensätze und einer gesell­ schaftlichen Polarisierung gegenzusteuern. „Unsere Politik“, so erklärte er Ende 1925, „kann immer nur darauf gerichtet sein, eine Große Koalition zu schaffen, in der die Sozialdemokraten uns davor schützen, daß der rechte Flügel unzuverlässig wird, und in der Zentrum und Deutsche Volkspartei uns davor schützen, daß die Sozialdemokratie eine einseitige Politik der Sozialisierung betreibt.“31 U nd noch im M ai 1930 hoffte Koch-Weser, man werde bald zur Großen Koalition z u rü c k ­ kehren32. Die Vorstellung, die häufig gegensätzlichen ökonomischen und gesellschaftli­ chen Interessen in einer möglichst breiten Koalition politisch zu neutralisieren, teilte Koch-Weser mit anderen Politikern der liberalen Parteien, aber auch des Zentrums. In der Praxis hieß dies, daß die faktische oder als M öglichkeit dis­ kutierte Erweiterung einer Regierungskoalition „nach rechts“ ihre gleichzeitige Erweiterung nach „links“ erheischte und umgekehrt. Stets erschien dabei die N o t­ wendigkeit, die jeweiligen Flügelparteien gemeinsam in die Verantwortung zu nehmen, um kommende schwere Zeiten bestehen zu können, als Leitmotiv der Koalitionspolitik. „Die einzig mögliche Lösung sei die Bildung einer Regierung der Großen Koalition“, konstatierte z.B. Reichsarbeitsminister Heinrich Brauns (Zentrum) Ende 1925, als die D N V P ihre M inister aus dem ersten Kabinett Luther zurückgezogen hatte. Angesichts der großen wirtschaftlichen Schw ierig­ keiten des bevorstehenden Winters könne nur eine Regierung „mit ganz fester M ehrheit“ unter Einschluß der SPD bestehen33. U nd in geradezu absurder Form begegnete dieser Gedanke im Spätsommer und Herbst 1924: Während sich das 29 L inksliberalism us in der W eim arer R epublik. D ie Führungsgrem ien der D eutschen D e­ m okratischen Partei und der Deutschen Staatspartei 1918-1933, hrsg. v. K arl D ietrich B ra ch er , Erich M atthias , R u d o lf Morsey, eingeleitet v. Lothar A lben in (D üsseldorf 1980) Nr. 146a, 457: Sitzung des Vorstandes, 14. 6. 1928. 30 Ebd. N r 72, 159 u. Anm . 20: Sitzung des Vorstandes, 3. 12. 1920. 31 Ebd. Nr. 127, 3 5 6 f.: Sitzung des Parteiausschusses, 4. 12. 1925. Vgl. ebd. Nr. 112, 306: Sitzung des Parteiausschusscs, 27. 1. 1924; Nr. 126, 355: Sitzung des Vorstandes, 3. 11. 1925; Nr. 129, 363 f.: Sitzung des Parteiausschusses, 24. I. 1926; Nr. 143, 438: Sitzung des Vorstan­ des, 3. 4. 1928; Nr. 145, 445: Sitzung des Parteiausschusses, 29. 4. 1928. 32 Ebd. Nr. 162, 530: Sitzung des Vorstandes, 5. 5. 1930. 33 A kten der Reichskanzlei W eim arer R epublik, Die Kabinette L uther I u. II (Boppard a.Rh. 1977) Bd. 2, Nr. 243, 942 (M inisterbesprechung vom 5. 12. 1925).

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bürgerliche M inderheitskabinett Marx um eine Erweiterung seiner Basis durch die D N V P bemühte, diskutierte man im Zentrum eine gleichzeitige H eranziehung der SPD! „Die Zentrumspartei“, so lautete der entsprechende Beschluß des Par­ teivorstandes, „hat ... sich stets bemüht, alle politischen Kräfte zur staatlichen Verantwortung heranzuziehen, die positiv mitzuarbeiten gewillt sind. ... Das Ziel der Zentrumspartei bleibt nach wie vor die Schaffung einer wahren Volksgemein­ schaft, in der alle nationalen, sozialen und kulturellen Kräfte des dt. Volkes zur fruchtbaren A usw irkun g gelangen können.“34 W ährend Reichskanzler Wilhelm Marx die Idee „einer Erweiterung nach beiden Seiten“ im Kabinett durchaus wohlwollend vertrat, stieß sic freilich bei den volksparteilichen Ministern Strese­ mann und Jarres sowie bei dem parteilosen Reichsernährungsminister von Kanitz auf zum Teil scharfe Kritik35. Aber wenn auch, w ie Stresemann feststellte, „die ganz große Koalition von den Parteien nicht ernst gemeint sei“36, so bildete doch der zugrunde liegende Gedanke für die Befürworter der Großen Koalition ein Kontinuum. N icht zuletzt Stresemann selbst setzte sich immer wieder vehement und zum Teil gegen den Willen vieler Parteifreunde für eine entsprechende Zu­ sammenarbeit mit der Sozialdemokratie ein. Wenn er diesen Gedanken begrün­ dete, kleidete er ihn in fast die gleichen Worte wie die zitierte Entschließung des Zentrumsvorstandes. Auch Stresemann trat, wie er Anfang 1921 äußerte, für den Gedanken einer „großen Volksgemeinschaft“ ein. „Diese Volksgemeinschaft be­ deutet parlamentarisch die Große Koalition.“37 Ä hnlich wie Koch-Weser ließ sich Stresemann dabei unter anderem vom Widerwillen gegen die U berwucherung des Parlamentarismus (und seiner eigenen Partei) sowie der individuell wirkenden po­ litischen Einzelpersönlichkeit durch ökonomische Partikularinteressen und ihre Verbände leiten38. Erklärte aber nicht die Idee der Großen Koalition zur regelhaften N otw endig­ keit, was in W irklichkeit nur die absolute Ausnahm e sein konnte? Konnte eine Große Koalition angesichts der tiefen gesellschaftlichen und kulturellen Zerklüf­ tung der Weimarer Republik überhaupt eine realistische stabile parlamentarische 34 E ntschließung des Parteivorstandes des Zentrum s in H annover vom 31. 8. 1924, zit. in: Akten der R eichskanzlei, D ie Kabinette M arx I u. II (Boppard a.Rh. 1973) 1090t'. (Anm . 2). 33 Ebd. 1088-1092. 36 Ebd. Nr. 317, 1092 (K abinettssitzung vom 6. 10. 1924). -,7 Stresem ann gegenüber dem C hefredakteur der „Kölnischen Z eitung", Ernst Posse, am 4. 1. 1921, zit. n. R ich ter , SPD, DVP und die Problem atik der Großen K oalition, 158 (Anm. 19). Vgl. ebd. passim. Vgl. auch Stresem anns Ä ußerung vor dem Z entralvorstand der DVP am 26. 2. 1929: „Der tiefste W unsch meines Lebens ist stets der gewesen, daß diejenigen Schichten, die links und rechts von uns dem selben G edanken der bew ußten M itarbeit an der Bejahung und Enthaltung des Staates sich hingeben, ohne dam it irgend etw as von der stol­ zen Tradition der vergangenen Zeiten zu vergeben, sich zusam m enfinden und von links und rechts zu r M itte heranrücken möchten, um durch ihre staatspolitischen Ideen und die Starke, die sie dadurch hätten, auch gleichzeitig zur Beseitigung der Erscheinung von reinen Interessenparteien, all der W irtschaftsparteien, beizutragen .“ E berhard K olb, L u d w ig R ich­ ter (H rsg.), N ationalliberalism us in der W eim arer R epublik. Die Führungsgrem ien der D eut­ schen Volkspartei 1918-1933 (D üsseldorf 1999) Bd. II, Nr. 73, 769. 38 Ebd. 771 f.

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Regierung begründen? Zumindest ein Stück weit war die Große Koalition stets auch der zum Scheitern verurteilte Versuch, den Reichsverband der Deutschen In­ dustrie und den A D GB unter ein Regierungsdach zu bringen. Wenn aber in dieser Hinsicht Skepsis angebracht ist, stellt sich als nächste Frage: ob nicht die Große Koalition von den zeitgenössischen Akteuren, aber auch von der Historiographie, mit Erwartungen überfrachtet wurde, die historisch wenig adäquat sind. In dieser Perspektive entpuppten sich dann auch die über lange Zeit hinweg ausgefochtenen Kontroversen, w er denn „Schuld“ sei bzw. die „Verantwortung“ trage am N ichtzustandekomm en der Großen Koalition etwa im November 1922 oder in den Jahren 1925/26 bzw. am Ende der Großen Koalitionen von 1923 und 1930 die DVP oder die SPD - im Kern eine question m alposee. Diese Skepsis verstärkt sich, wenn man das Problem der Großen Koalition un ­ ter systemtheoretischen Aspekten betrachtet. So hat kürzlich Thomas Raithel, teilweise unter Verweis auf Walter Bagehot, vier Hauptfunktionen des Parlam en­ tarismus skizziert und die Situation in Weimar und in der Dritten Französischen Republik daran vergleichend gemessen. Dabei handelt es sich um die legislative Funktion und die Kontrollfunktion als die älteren, klassischen Spezifika gew ähl­ ter Vertretungskörperschaften. Von größerer Bedeutung für die modernen Parla­ mente sind dagegen ihre regierungstragende Funktion und die Alternativfunk­ tion39. Daß nun die regierungstragende und regierungsstützende Funktion des Parlaments durch die Bildung oder schon durch die bloße Idee einer Großen Koalition unterentwickelt bleiben mußte, ist leicht einsehbar. Innen-, wirtschaftsund sozialpolitisch konnte daher eine solche Koalition keine gemeinsame R egie­ rung w irklich stützen; vielmehr verstärkte die Heterogenität des Bündnisses die N eigung der Regierungsfraktionen, die Kontrollfunktion um so enger auszuüben. O der das Kabinett der „Großen Koalition“ verstand sich überhaupt nicht als förmliche Regierung einer Parteienkoalition, sondern beschränkte sich, wie dies 1928/29 der Fall war, auf die M itarbeit von „Köpfen“ ohne förmliche Beteiligung der Fraktionen. Das Ergebnis war die „eingebaute D auerkrise“40: der D auerkon­ flikt zwischen Fraktionen und Kabinett, über den die beteiligten Minister bestän­ dig klagten41 und der im Extremfall, wie bei der Panzerkreuzer A-Affäre, dazu führen konnten, daß die Kabinettsminister von der Fraktion gezwungen wurden, ihre eigene Vorlage abzulehnen. Setzte man nun das genannte funktionale Modell des Parlamentarismus in eine Beziehung zum Realtyp des deutschen Parteiensystems, so würde dies konkret 39 T hom as R aith el , Parlam entarisches System in d er W eim arer R epublik und in der D ritten Französischen R epublik 1919-1933/40. Ein funktionaler Vergleich, in: M öller, Kittel, D em o­ kratie 283-314, hier v.a. 2 8 7 f. Siehe jetzt auch: ders., Reichstag und C ham bre des deputes in der Krise der Inflationszeit. Eine Studie zum deutschen und französischen Parlam entarism us zw ischen den W eltkriegen, H abil. Schrift M ünchen 2002 (erscheint vorauss. M ünchen 2004). 40 B erliner Tageblatt, Nr. 294, 26. 6. 1928, ztt. n. H a g e n S c h u h e , Weimar. D eutschland 19171933 (B erlin 1982) 306. 41 Siehe z.B . S tresem an n , in: Kolb, Richter, N ationalliberalism us, Bd. II, Nr. 73, 764 (Sitzung des Z entralvorstands der DVP, 26. 2. 1929).

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heißen: Eine pendelartige Abwechslung der parlamentarischen Regierung durch die genannten Blöcke - Linksblock aus SPD und DDP, Rechtsblock aus DVP und DNVP, nach beiden Seiten hin koalitionsfähiges Zentrum - bei gleichzeitiger H erausbildung einer jeweils system loyalen Opposition hätte den parteienstaat­ lichen Parlamentarismus in Deutschland schon nach dem Ersten Weltkrieg eta­ blieren können. Demgegenüber w ar die Große Koalition, das Lieblingskind der verfassungstreuen Weimarer Parteien w ie auch der historischen Forschung, eine eigentlich system widrige Idee. Wenn nämlich die DVP in eine Große Koalition mit der SPD emtrat, befand sie sich, gemessen an der historischen Logik des deut­ schen Parteiensystems, in der falschen Koalition; und das mit erheblichen R ü c k ­ wirkungen auf die Entwicklungsmöglichkeiten des Weimarer Parlamentarismus. Nun liegt der Einwand nahe, es habe eben an alternativen Mehrheiten im Reichstag gemangelt, so daß die Große Koalition die letzlich einzige M öglichkeit einer parlamentarischen Mehrheitsbildung geblieben sei. Aus diesem Grunde, so läßt sich argumentieren, könne die reale Entwicklung des Weimarer Parlamenta­ rismus nicht an einem abstrakten Modell gemessen werden, das seine Maßstäbe aus der A nalyse britischer oder gar bundesrepublikanischer Verhältnisse, in jedem Fall aber aus einer gegenstandsfremden Theorie beziehe42. Diese Einwendungen wiegen schwer; und auch wenn sie ihrerseits eine anfechtbare Tendenz zu einer deterministischen Sichtweise implizieren, soll gar nicht in Abrede gestellt werden, daß das hier diskutierte Modell prim är heuristischen Wert hat. Andererseits ge­ winnen historische Alternativen dann an Plausibilität, wenn sich nachweisen läßt, daß sie im Zeit- und D enkhorizont der Akteure präsent waren und m öglicher­ weise auch diskutiert wurden. In diesem Fall handelt es sich keineswegs nur um abstrakte, unhistorische Modelle, sondern um empirisch verifizierbare Perspekti­ ven. In der Frühphase der Republik war es vor allem der M ord an Walther Rathenau vom 24. Juni 1922, der den republikanischen Kräften erheblichen Rückenwind verlieh. Im Sommer und Herbst 1922, als es um das Schicksal des zweiten Kabi­ netts Wirth ging, lag durchaus auch die „linke“ Alternative zur Großen Koalition im Horizont nicht weniger Mitlebender. Die sogenannte Rest-USPD hatte bereits im Herbst 1921 eine eigene Beteiligung an der Regierung nicht grundsätzlich aus­ geschlossen43. U nd nach der schon lange zuvor erwarteten Wiedervereinigung der beiden sozialdemokratischen Parteien am 24. September 1922 in N ürnberg44 ver­ fügte die Weimarer Koalition zumindest theoretisch über eine komfortable Reichstagsmehrheit. Warum erfolgte also keine gemeinsame parlamentarische In­ itiative zur Stützung einer solcherart gekräftigten Regierung Wirth? Tatsächlich offenbarten die Verhandlungen im Sommer und Herbst 1922, daß die Idee der Weimarer Koalition innerhalb der DDP w ie der Zentrumspartei 42 Auf der Tagung des H istorischen Kollegs w ar dies der w esentliche Ein wand gegen die hier vovgetvagcnen Thesen. 43 H einrich A. Winkler, Von der Revolution zu r Stabilisierung. A rbeiter und A rbeiterbew e­ gung in der W eim arer R epublik 1918 bis 1924 (Berlin, Bonn -1985) 457. 44 Siehe hierzu ebd. 486-501.

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kaum mehr über Rückhalt verfügte. Dagegen w ar die große M ehrheit der p arla­ mentarischen Akteure der Überzeugung, daß jetzt, nach der unübersehbaren Stär­ kung des linken Flügels der SPD, ein politisch-gesellschaftliches Gegengewicht gefunden und daher die DVP in die R egierung einbezogen werden müsse. Zu die­ sem Zweck hatten die Reichstagsfraktionen von DDP, Zentrum und DVP bereits im Juli 1922 eine parlamentarische „Arbeitsgemeinschaft“ gebildet, die explizit als Gegenkraft zu der erwarteten Wiedervereinigung der SPD fungierte45. Insbeson­ dere in der DD P stieß dieser Kurs auch auf Kritik46; im Vorstand gab es Stimmen, die selbst „eine Koalition mit den U nabhängigen“ für „gar nicht so ganz ausge­ schlossen“ hielten47; und Anton Erkelenz warnte davor, die „Trennung in B ürger­ schaft und Arbeiterschaft“ sowie den „Gegensatz zur Sozialdemokratie“ fahrläs­ sig zu vertiefen48. Als Möglichkeit w urde die politische Option, mit der vereinig­ ten Sozialdemokratie die solcherart gestärkte Weimarer Koalition fortzuführen, in der DDP also durchaus benannt und diskutiert. Die Mehrheit um den Parteivor­ sitzenden Carl Petersen dachte freilich anders: Zur Festigung der Republik sei es notwendig, „daß die gegenwärtige Staatsform durch eine möglichst breite M eh r­ heit der M itte getragen w ird “49. Ähnlich entwickelte sich die Situation in der Zentrumspartei: Zwar schlossen im Juli 1922 Reichskanzler Wirth sowie sein Vor­ gänger Konstantin Fehrenbach eine Aufnahme der (Rest-)USPD in die R egie­ rungskoalition nicht aus50. Das Ziel der Fraktionsmehrheit aber, auf das auch der Parteiführer Wilhelm M arx zusteuerte, blieb die Große Koalition51. Und selbst ein Vertreter des Gewerkschaftsflügels wie Adam Stegenvald vertrat die Auffas­ sung, um den „verderblichen Einfluß“ der SPD auf die Regierung zurückzu d rän ­ gen, sei eine „Koalition, so breit w ie nur irgend möglich, nicht bloß anzustreben, sondern erforderlichenfalls auch zu erzw ingen“52. In diesen Stimmen, die in der DDP w ie im Zentrum gleichermaßen überwogen, w ird einmal mehr der Gedanke einer R egierung greifbar, welche die Parteien koalitionspolitisch überwölbt und damit auch über den gesellschaftlichen Einzelinteressen steht. Sie offenbaren ein in der Geschichte des Weimarer Parlamentarismus immer wieder erkennbares Pa­ radox: Je tiefer sich nämlich die inneren Gegensätze präsentierten - 1921/22 etwa im H inblick auf sozial- und steuerpolitische Entscheidungen - , desto stärker er­ hob sich der Ruf nach einer „breiten“ Mehrheit. 45 R aithel , Reichstag. 46 Vgl. Werner Stephan, A ufstieg und Verfall des L inksliberalism us 1918-1933. Geschichte der D eutschen D em okratischen Partei (G öttingen 1973) 212. 47 L inksliberalism us in der W eim arer R epublik, Dok. Nr. 95, 258, Sitzung des Vorstandes, 26. 6. 1922 (Cohnstaedt). 48 Ebd. D ok. Nr. 97, 269, Sitzung des Vorstandes, 19. 7. 1922 (Erkelenz). 49 Ebd. D ok. Nr. 97, 268, Sitzung des Vorstandes, 19. 7. 1922. 50 R udolf Morsey, Die Deutsche Z entrum spartei 1917-1923 (D üsseldorf 1966) 464; Die Pro­ tokolle der -Reichsragsfraktion der D eutschen Z entrum spartei 1920-1925, bearb. v. Rudolf Morsey, Karsten R uppen (M ainz 1981) Nr. 176: F raktionssitzung vom 17. Ju li 1922, 386. 51 Morsey, Z entrum spartei 464 u. 4 8 0 ff. 52 G erm ania 18.7. 1922 (A bendausgabe), zit. n. R aithel, Parlam entarisches System 295, Anm. 55.

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N un sei nicht bestritten, daß der Linksruck der Vereinigten SPD und die tem­ poräre W iederkehr ihrer Klassenkampfrhetorik den Versuch nicht erleichterten; gefragt werden muß aber doch: Hätte nicht vielleicht die engere Koalitionsbil­ dung entlang der Linie des Weimarer Bündnisses die Chance geboten, im Kontext der Inflation eine konturiertere Politik zu betreiben und zugleich den Parlamen­ tarismus zu dynamisieren? Stellt man die Frage so, dann muß man bei der Suche nach Versäumnissen nicht so sehr auf die Entscheidung der SPD-Reichstagsfraktion blicken, die am 14. November 1922 angesichts politischer Unvereinbarkeiten und innerparteilicher Rücksichtnahmen eine Große Koalition ablehnte53. Zum in­ dest im Sinne einer Funktionsanalyse des Weimarer Parlamentarismus erscheint das Verhalten anderer als zwiespältiger: etwa des rechten Flügels der DDP um Petersen; des Zentrums um Wilhelm Marx, der seine Partei dezidiert und mit antisozialdemokratischer Stoßrichtung auf großen Koalitionskurs bringen wollte; schließlich auch die Person Stresemanns, dessen Priorität je länger desto mehr die Regierungsbeteiligung war. In ihren Folgen jedenfalls schadeten die M anöver des Jahres 1922 dem Weima­ rer System erheblich: Nachdem das Projekt der Großen Koalition gescheitert und W irth vom Amt des Reichskanzlers zurückgetreten war, überzog unverkennbar Lähmung das Parlament. Ü ber das Beamtenkabinett des neuen, präsidialen Kanz­ lers Wilhelm C uno, der den Reichstag zuvor niemals betreten hatte, führte der Weg zu einem ersten fundamentalen Funktionsverzicht des Reichstags: hin zum Regieren mit präsidialen N otverordnungen und parlamentarischen Ermächti­ gungsgesetzen. Andererseits läßt sich über die Folgen bzw. Chancen, die eine R e­ vitalisierung der Weimarer Koalition aus dem Parlament heraus im Herbst 1922 gehabt hätte, natürlich nur spekulieren. Nicht auszuschließen ist aber, daß eine kompakte, nach links tendierende Regierungsmehrheit kräftigere M aßnahmen zur steuerpolitischen Stabilisierung der W ährung hätte ergreifen können. Zu den­ ken ist insbesondere an das große Streitthema in diesem Zusammenhang, die so­ genannte „Erfassung der Sachwerte“. Die katastrophale Inflationserfahrung des Jahres 1923, die ja maßgeblich zur Auszehrung der bürgerlichen Mittelparteien beitragen sollte, wäre damit - vielleicht - abgemildert worden. Langfristig betrachtet und unabhängig von der offenen Krisensituation des Jah ­ res 1922 besteht jedenfalls kein Zweifel daran, daß die Fixierung auf die Große Koalition die durchaus vorhandene Kompromißfähigkeit der beteiligten Parteien überforderte. Die zur parlamentarischen N orm erhobene Idee der Großen Koali­ tion trug zur Lähm ung des Weimarer Parlamentarismus bei, was schließlich auch der präsidialen Intervention Vorschub leistete. Die lang andauernden und häufig vergeblichen Verhandlungen um die Bildung einer Großen Koalition verhärteten das in der Öffentlichkeit ohnehin negative Bild der Parteien und ihrer Parlaments­ politik noch zusätzlich; und schließlich leisteten sie dem Rechtsruck vor allem der 5J A lfred Kastning, Die deutsche Sozialdem okratie zw ischen K oalition und O pposition 1919-1923 (Paderborn 1970) 106-109; Winkler , R evolution 4 9 9 f. Zum G anzen auch: Richter , Deutsche Volkspartei 261-263.

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DVP, aber auch der Zentrumspartei seit 1929 Vorschub. Das über viele Jahre hin­ weg immer wieder präsentierte Them a einer im Grunde ungeliebten Koalition mit der SPD provozierte nun die Gegenreaktion: eine dauerhake und stabile R egie­ rung sollte endlich ohne die Sozialdemokratie möglich sein. Angesichts der Inter­ essenstruktur der DVP konnte eine solche H altun g ohnehin nicht überraschen; auf Dauer war sie wohl unvermeidbar. Offen ist jedoch che Frage, ob die DVP ihren antisozialdemokratischen Trend nach rechts auch in Kooperation mit der D N VP und •zugleich in parlamentarischer Weise hätte verfolgen können.

III. Im H inblick auf die Geschichte der D N V P gewinnt daher ein weiterer Nachteil der Großen Koalition an Bedeutung. Stärker noch als die regierungsstützende Funktion behinderte sie nämlich die A lternativfunktion des Parlaments. Die Kon­ zentration in der Mitte überließ die Flügel dem Radikalismus; öffentlichkeitswirksam e Opposition erfolgte überwiegend seitens der extremistischen Parteien, während die system loyale Opposition gewissermaßen in die Praxis der Großen Koalition selbst eingebaut war. Daher brachte der Reichstag aus sich selbst so sel­ ten eine echte parlamentarische Regierungsalternative hervor. Auch unter diesem Aspekt läßt sich daher spekulieren, ob eine engere Koalitionsbildung im Jahre 1922 nicht zugleich die Chance zur system loyalen Opposition auf der Rechten erhöht und auf mittlere Sicht mehr bürgerliche W ähler an die liberalen Parteien gebunden hätte, als dies dann faktisch der Fall war. Anders stellte sich die Lage freilich während der Periode von 1924 bis 1928 dar, und man kann sich fragen, ob es nicht auch gerade die weltanschaulich und inter­ essenpolitisch engeren Koalitionsbildungen dieser Jahre waren, die - aller ko a­ litionspolitischen Fragilität zum Trotz - dem Weimarer Parlamentarismus noch einmal so etwas wie halkyonische Jahre verliehen54. Dieses Problem ist eng ver­ knüpft mit der Frage nach dem Integrationspotential der DNVP, also jener großen Oppositionspartei, die sich in der Anfangsphase der Weimarer R epublik offen regimefeindlich gebärdete und insofern als Partner einer parlamentarischen Koalitionsregierung kaum in Betracht kam. Überdies herrschte zwischen Stresemann und einigen Führern der DNVP, insbesondere mit Hugenberg, auch eine ins Persönliche gehende Gegnerschaft. Ob allerdings die D N V P ihrem ganzen Zuschnitt nach auf die Dauer Fundamentalopposition w ürde betreiben können, erschien doch sehr zweifelhaft. Zu eng war sie mit mächtigen Interessen verbun­ den und zu stark w irkte der Wille in dem aristokratisch-protestantisch-ländlichen M ilieu, an der politischen Macht auch wieder einmal teilzuhaben. Je länger sich der Weimarer Parlamentarismus also entwickelte und je tiefer er sich etablierte,

34 G rundlegend hierfür nach wie vor: M ich a el S türm er , Koalition und O pposition in der W eim arer R epublik 1924-1928 (D üsseldorf 1967).

P ro b lem e des W e im a re r Pa rte ien p a rla m e n ta rism u s

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desto mehr stieg die Wahrscheinlichkeit, daß sich auch die D N VP an ihm beteili­ gen würde. Ansätze hierzu wurden M itte tier zwanziger Jahre immer deutlicher erkennbar. „Die Republik beginnt sich zu stabilisieren“, so schrieb H ans-Erdmann von Lindeiner-Wildau im September 1924 an den Grafen Westarp, „und das deutsche Volk beginnt, sich mit dem Geschehenen abzufinden. Es ist jetzt der Augenblick, wo w ir nicht länger zögern dürfen.“ Lindeiner erkannte, daß sich die DNVP „in ihrem heutigen Umfang [...] auf die Dauer nicht in der unbedingten Opposition mehr halten läßt.“ Wolle man sie weiterhin als machtvolle Rechtsbewegung behal­ ten und stärken, so „müssen w ir jetzt die M acht im Staat mit übernehmen“55. Mitte der zwanziger Jahre ließ sich also eine Tendenz dahingehend erkennen, daß die mehrheitlich interessenpolitisch-gouvernemental orientierte Reichstagsfrak­ tion der D N VP die Partei - nicht gerade zur Liebe zum parlamentarischen System - aber zu einer pragmatischen M itw irkun g an ihm drängen w ürde56. Eine Schlüsselrolle in diesem Prozeß nahm Kuno Graf von Westarp ein, der im Januar 1925 Fraktionsvorsitzender und im März 1926 auch Parteivorsitzender wurde. Westarp personifizierte gleichsam die Chancen und zugleich die Grenzen, die für die Entstehung einer systemkonformen Rechten und ihre funktionale In­ tegration in den Weimarer Parlamentarismus bestanden57. Westarp machte aus seinen konservativen und zutiefst monarchistischen Anschauungen zunächst kei­ nen Hehl und beteiligte sich 1920 am K app-Lüttwitz-Putsch58. Aber als preußi­ scher Beamter w ar der Dienst für das Wohl des Staates zu sehr die Grundlage sei­ ner politischen Identität, als daß er einen vollständigen Ausschluß von der politi­ schen Mitarbeit hätte hinnehmen können. Einem konservativen Politiker vom Schlage Westarps erwuchs hieraus freilich ein spezifisches Dilemma: „Für einen Politiker", so urteilte sein Parteifreund Friedrich Everling treffend, „der aus der praktischen Arbeit der preußischen Verwaltung hervorgegangen und in konserva­ tiven Auffassungen groß geworden ist, und der nach A rt und Anlage in schaffen­ der Mitarbeit am Staat die höchste Leistung und Befriedigung erreichen würde, bedeutet es wiederum gewiß eine Tragik, in entscheidenden Jahren von solcher Mitarbeit ausgeschaltet und in die Opposition gedrängt zu sein.“59 „Auch der schärfste Gegner des Systems, der leidenschaftlichste Rufer im Streit gegen Um-

Zit. ebd. 251. Vgl. mit w eiteren Belegen: Stephanie M erkenich , G rüne Front gegen Weimar. Reichs­ Landbund und agrarischer L obbyism us 1918-1933 (D üsseldorf 1998) 148 f. 1,7 Neben Stürm er , K oalition, vgl. hierzu v.a. die m aterialrcichc A rbeit von M anfred Dörr, Die D eutschnationale Volkspartei 1925 bis 1928 (M arburg 1964). G leichwohl muß eine ein­ gehende A n alyse der deutschnationalen „R ealp olitik“ der zw an ziger Jahre, ebenso wie eine m oderne B iographie W estarps, als D esiderat gelten. -•’S Werner Liebe, D ie D eutschnationale Volkspartei 1918-1924 (D üsseldorf 1956) 55 f.; Johannes Erger, D er K app-Lüttw itz-Putsch. Ein Beitrag zu r deutschen Innenpolitik 1919/20 (D üsseldorf 1967) 93 f. Friedrich Everling, W estarp, in: Hans von Arnim , Georg von Below, D eutscher Aufstieg. Bilder aus der Vergangenheit und G egenw art der rechtsstehenden Parteien (Berlin 1925) 458. 36

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S tu rz , R epublik und Parlamentsdemokratie“, so sah es rückblickend Westarp

selbst, konnte daher der „N otw endigkeit“ nicht ausweichen, „in dem bekämpften System, weil und solange er es nicht ändern konnte, politische Arbeit zu lei­ sten“60. A uf solcher pragmatischen Grundlage vollzog sich Westarps Wandel vom unbedingten Gegner der Republik zum gouvernemental orientierten „Realpoliti­ ker“. N ach 1925 vermochte er die M ehrheit der Reichstagsfraktion auf einen ent­ sprechenden Kurs einzuschwören, nachdem sich bereits in manchen Ländern ein analoger deutschnationaler Gouvernementalismus entwickelt hatte61. Ihren H ö ­ hepunkt erreichte die deutschnationale „Realpolitik“ im Jahre 1927, als unter ihrer M itverantw ortung das Republikschutxgesetz verlängert wurde. Zwar war dieser Prozeß innerhalb der D N V P niemals unbestritten, und bisweilen ging der Riß auch mitten durch die Fraktion, w ie etwa am 29. August 1924, als der Reichs­ tag das durch den Dawes-Plan notwendig gewordene, verfassungsändernde Reichsbahngesetz mit 48 deutschnationalen Abgeordneten verabschiedete, w äh ­ rend 52 D N V P -M itglieder gegen die Vorlage stimmten62. Darüber hinaus verfing sich auch der gemäßigt-gouvernementale Flügel allzu häufig in den Schlingen der nationalistischen Rhetorik. Sprachlich aufgetürmte M axim alforderungen vereng­ ten den Handlungsspielraum, wenn es um die Form ulierung konkreter Kompro­ misse ging. U nd schließlich lastete auf der gemäßigten Fraktions- und Parteifüh­ rung der stete D ruck vieler Landesverbände sowie der deutschnationalen Presse, die mehrheitlich einen radikalen O ppositionskurs forderten. U nd doch ist keines­ wegs unvorstellbar, daß sich der „realpolitische“ Kurs der D N VP hätte festigen und die Parlamentarisierung der Partei besiegeln können. Als zur rechten Mitte hin koalitionsfähige politische Kraft hätte eine solche D N V P den das parlamenta­ rische System stabilisierenden Pendelschlag ermöglicht und zugleich die A lter­ nativfunktion des Reichstags gestärkt. Überdies hätte eine solche Parteienkonstel­ lation vermutlich auch weitaus mehr bürgerlich-konservative W ähler zu binden vermocht, als dies nach 1928 der Fall war. Tatsächlich stärkten bereits die Regierungsbeteiligungen der D N V P unter den Kabinetten Luther und Marx 1925 und 1927/28 die Alternativfunktion des Reichstages nicht wenig. Zwar gestalteten sich die Koalitionen aus Zentrum, DVP und D N V P alles andere als einfach, und die Gegensätze blieben fast unüberw ind­ bar. So scheiterte das erste Kabinett Luther an der Locarno-Frage; und das vierte Kabinett M arx geriet aufgrund der kulturpolitischen Auseinandersetzungen, ins­ 60 K u n o G r a f v o n Westarp, Am Grabe der Parteiherrschaft. B ilanz des deutschen Parlam en­ tarism us von 1918-1932 (Berlin 1932) 69. 61 Siche etwa: Christian F. Trippe, Konservative V erfassungspolitik 1918-1923. Die D N VP als O pposition in Reich und Ländern (D üsseldorf 1995); M a n fr e d Kittel, Zwischen vö lk i­ schem Fundam entalism us und gouvernernentaler Taktik. D N V P-V orsitzender H ans H ilpert und die bayerischen D eutschnationalen, in: Zeitschrift für Bayerische Landesgeschichte 59 (1996) 849-901. 62 Siehe H einrich A. Winkler, Weimar. D ie G eschichte der ersten deutschen D em okratie (M ünchen 1993) 2651.

P ro blem e des W eim a re r Parte ien p a rla m c n ta rism us

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besondere um das Reichsschulgesetz, an den Rand der Handlungsunfähigkeit. Gleichzeitig aber bestätigten diese „Bürgerblock-Regierungen“ die gewonnenen Lebenskräfte des Weimarer Parlamentarismus. Denn mit SPD und DDP bestand M itte der zw an ziger Jahre eine system loyale Opposition, die sich zugleich als künftige Alternative empfahl63. Um so kritischer muß man die Situation des Jahres 1928 betrachten. Erneut und mit einer - fast läßt sich sagen - ungeprüften Selbstverständlichkeit steuerten die maßgeblichen Parteien und Politiker die Große Koalition an. Tatsächlich war ja über eine solche O ption schon während der ganzen Jahre zuvor immer wieder diskutiert und verhandelt worden. U nd auch nach den Reichstagswahlen von 1928 dominierte der Gedanke, möglichst viele Parteien und gesellschaftliche Kräfte zu einer Regierung zu vereinigen, die dann im Grunde „über den Parteien“ gebildet würde. Alle Nachteile und Funktionsdefizite der Großen Koalition, die anfangs ja ohnehin nur aus einer „Regierung der Köpfe“ bestand, reproduzierten sich also im Reichstag von 1928: übergroßes Bedürfnis der Regierungsfraktionen, das Kabinett zu kontrollieren; Einbau der Oppositionsfunktion in die Koalition selbst; mangelnde Alternativfunktion des Reichstages. Daß die Koalition über eine breite numerische Mehrheit im Reichstag verfügte, konnte diese Funktions­ schwächen bei weitem nicht aufwiegen. Einmal mehr kann man sich daher fragen, ob eine engere Koalitionsbildung nicht die Chance auf verbesserte Funktionalität eröffnet hätte. Im Gespräch waren die Weimarer Koalitionsparteien, die zusammen 240 von 491 Mandaten er­ reichten und nur eine der kleinen Parteien - wie etwa die Bayerische Volkspartei zur Mehrheit im Reichstag gebraucht hätten. Die Fraktion der Zentrumspartei wäre wohl zu einer solchen Neuauflage der Weimarer Koalition bereit gewesen64. Und auch in der D V P-Fraktion w urden Stimmen laut, die der Ansicht waren, die Partei müsse nun gegenüber der siegreichen SPD in die Opposition treten. „Dies sei die Spielregel des Parlamentarismus.“65 Und als M itte Juni 1928 die Verhand­ lungen über eine Große Koalition endgültig an den Differenzen wegen eines m ög­ lichen Eintritts der DVP in die preußische Regierung zu scheitern schienen, er­ mächtigte der Reichspräsident den designierten Reichskanzler Hermann M üller zur Bildung einer kleinen Koalition66. Zumindest unter dem A spekt parlamenta­ rischer Funktionalität läßt sich daher die Aktion Stresemanns, dessen „Schuß von

63 Siehe etwa R udo lf H ilferdings Parteitagsrede in Kiel 1927. W ie oben Anm . 5. 64 Die P rotokolle der R eichstagsfraktion und des Fraktionsvorstands der Deutschen Zen­ trum spartei 1926-1933, bearb. v. R u d olf Morsey (M ainz 1969) Nr. 302 u. 303, Sitzungen vom 22. Ju n i 1928, 2 17f. Siehe auch K a n t e n Ruppert, Im D ienst am Staat von Weimar. Das Zen­ trum als regierende Partei in der W eim arer D em okratie 1923-1930 (D üsseldorf 1992) 359. 63 Bundesarchiv K oblenz, N L M oldenhauer, Nr. 2: „Politische E rinnerungen“, Bl. 59. Ich danke Thomas R aithel für den H inw eis auf diese Q uelle. 66 A kten der R eichskanzlei, Das Kabinett M üller II, Bd. 1 (Boppard a. Rh. 1970) 3, Anm. 8. Siehe auch E berh ard K o lb , Führungskrise in der DVP. G ustav Stresem ann im Kampf um die „Große K oalition“ 1928/29, in: W oltber v o n Kieseritzky, K la u s-P eter Sick , D em okratie in Deutschland (M ünchen 1999) 202-227, hier 207.

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der Bühlerhöhe“ den Weg zum „Kabinett der Persönlichkeiten“ ja erst erzwang67, durchaus kritisch diskutieren. Einem im Grunde veralteten, individualistischen Politikverständnis anhängend, verkannte Stresemann die Funktionsweise des m o­ dernen Parlamentarismus: nämlich die partielle, durch die Regierungsfraktionen im Parlament gewährleistete Fusion von Exekutive und Legislative. D em gegen­ über hätte der konsequente Gang in die Opposition zwar eine zahlenmäßig auf schwacher Grundlage ruhende „Linksregierung“ zur Folge haben können. Dies wäre aber zu einem Zeitpunkt geschehen, da der Plan eines präsidialen N otver­ ordnungskabinetts noch nicht auf der Tagesordnung stand und die Chance auf eine funktionale Stärkung des Weimarer Parlamentarismus noch bestand. Eine neue Regierungsalternative hätte von der parlam entarischen Rechten ausgehen können. Gleichviel also, in welche Richtung eine enger gefaßte Koalitionsregierung ten­ diert hätte - auch die Neuauflage einer rein bürgerlichen Regierung lag zumindest im Bereich des Vorstellbaren68 - : Die regierungsstützende und zugleich die A lter­ nativfunktion des Weimarer Parlamentarismus wären in diesem Fall nachhaltiger zur Geltung gekommen. Fraglich ist auch, ob H ugenberg der D N VP seinen R a­ dikalisierungskurs in dieser Form hätte aufzwingen können, wenn die DVP eben­ falls in die Opposition gegangen und damit ein A nknüpfungspunkt für spätere parlamentarische Alternativen bestehen geblieben wäre. Indem die radikalisierte H ugenberg-D N V P für eine DVP unter Stresemann endgültig als Koalitionspart­ ner ausschied, verengte sie deren parlamentarischen B ewegungsspielraum in gera­ dezu tödlicher Weise. Stresemann selbst hat dies kurz vor seinem Tod und im Kontext des Volksbegehrens gegen den Young-Plan in fast verzweifelter Form be­ kräftigt: „Ich sehe [...], daß w ir mit der Linken gehen müssen, weil Teile von rechts in Deutschland verrückt geworden sind.“69 Tatsächlich sind Kurs, Spaltung und Niedergang der D N V P unter Hugenberg als entscheidendes Verhängnis für den parteienstaatlichen Parlamentarismus der Weimarer R epublik zu betrachten. Dies gilt in doppelter Hinsicht: Zum einen w urde dem Reichstag ein wichtiger Kristallisationspunkt für die Bildung einer system loyalen Opposition und einer potentiellen Alternative entzogen. Zum an­ deren erodierte in den folgenden Jahren neben dem liberalen auch der konserva­ tive Pfeiler des traditionellen deutschen Parteiensystems. Erst dieser Zusam m en­ bruch zweier traditioneller Pfeiler des deutschen Parteiensystems ermöglichte den Aufstieg Hitlers, nicht etwa eine zu weitgehende Parteienzersplitterung, die Form des Wahlrechts oder auch die mangelnde Kompromißfähigkeit der etablierten Parteien.

67 H ierzu ausführlich K olb , Führungskrise. 68 Vgl. hierzu Raithel, Parlam entarisches System 295. 69 N ationallibcralism us in der W eim arer R epublik 861 (30. 9. 1929).

P ro blem e des W eim a re r P arte ien parlam e ntarism us

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IV. Wie verhängnisvoll sich der D N VP-Kurs nach 1928 auswirkte, offenbart auch der Blick auf die Frage der Vermittlung gesellschaftlicher Interessen. Es wurde ein­ gangs schon darauf hingewiesen, daß die pluralistische Repräsentation gesell­ schaftlicher Interessen im und durch den Parlamentarismus in der Weimarer Kul­ tur stets Gefahr lief, durch letztlich vormoderne Einheitsideologien blockiert zu werden. Das ist bekannt und braucht hier nicht näher ausgeführt zu werden. Doch hat auch dieses Thema eine andere Seite: Bei genauerem Hinsehen nämlich war der Weimarer Parlamentarismus durchaus in der Lage, gesellschaftliche Plu­ ralität, Einzelinteressen und soziale Differenzierung zu repräsentieren und poli­ tisch zu vermitteln. Hierfür allerdings war eine konstruktive parlamentarische Existenz der D N V P von entscheidender Bedeutung. Als mächtigste Interessengruppe in der D N VP agierte die Landwirtschaft. So verfügte der Reichs-Landbund (RLB) bis 1928 in der D N VP über einen starken parlamentarischen Arm. Von 64 Reichstagsabgeordneten, die 1924 ein Mandat des RLB trugen, gehörten 44 der D NVP an70. Interessenpolitisch w irksam konnte dies freilich nur sein, solange die D N VP eine wichtige politische Rolle spielte, sei es als Mitglied einer parlamentarischen Regierung, sei es als echte oppositionelle Alternative. Eben dies w ar die Situation Mitte der zw anziger Jahre. Und trotz massiv fortbestehender antiparlamentarischer und antirepublikanischer Affekte im Reichs-Landbund und unter den ostelbischen Gutsherren gelang die politische Vermittlung des Agrarinteresses bis 1928 leidlich. Tatsächlich ist sogar ein über­ durchschnittlicher legislativer Einfluß der Landwirtschaft festgestellt worden, wenngleich die Forschung die faktische Reichweite landwirtschaftlicher Interes­ senpolitik unterschiedlich beurteilt hat71. Freilich waren die Forderungen der Landwirtschaft kaum zufriedenzustellen; zu schwer wogen die strukturellen Probleme sowie die Überschuldung vieler ostelbischer Güter, vor allem in Ostpreußen. H inzu kam seit Ende 1927 eine schwere und prolongierte Agrarkrise, welche die interessenpolitische Integrati­ onskraft der D NVP zusätzlich schwächte und eine teilweise autonome Politisie­ rung der Landwirte zur Folge hatte72. Dies trug bereits zu den schweren Verlusten der D N VP bei der Reichstags wähl vom Mai 1928 bei, die auch den Kernbereich des ostelbischen Agrarinteresses berührten. Tatsächlich teilte die D N VP das Schicksal der anderen Parteien: Sie w ar vom W ähler für ihre Regierungsbeteili­ M erkenich, G rüne Front 151. Siehe v.a. ebd. 195-246; sow ie mit w eiteren Belegen Winching, W eim arer R epublik 73 f. 72 Die R ückw irkungen, w elche die Krise auf die politische Stim m ung auf dem Lande und auf die agrarische Interessenpolitik hatte, untersuchen neben M erk enich, G rüne Front, v.a. D ie­ ter Gessner, A grarverbättde in der W eim arer Republik. W irtschaftliche und soziale Voraus­ setzungen agrarkonservativer P olitik vor 1933 (D üsseldorf 1976) 83—112 und Wolfram P yta , D orfgem einschaft und P arteip o litik 1918-1933. Die V erschränkung von M ilieu und Parteien in den protestantischen Landgebieten D eutschlands in der W eim arer R epublik (D üsseldorf 1996) 203 ff. 70

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gung bestraft w o rden 73. M it dem Desintegrationsprozeß der D N V P seit 1928 ver­ lor das Agrarinteresse jedoch seine parlamentarische Position. Alfred Hugenberg galt vielen als M ann der Industrie; darüber hinaus war bekannt, daß er das Par­ lament als politisches Zentrum verabscheute. Das Resultat w ar unter anderem die G ründung der Christlich-N ationalen Bauern- und Landvolkpartei, die die D N VP als stärkste Partei im Reichsland-Bund ablöste und schließlich als „Durch­ lauferhitzer“ zur N SD A P fungierte74. H ier ist der Zusammenhang zwischen Ero­ sion des Konservativismus, Funktionsverlust des Reichstages und Aufstieg des Nationalsozialismus mit Händen zu greifen. Ein analoges, wom öglich noch signifikanteres Beispiel für den interessenpoliti­ schen Integrationsverlust der D N VP betrifft den Deutschnationalen Handlungsgehilfen-Verband (DHV). Der 1893 gegründete D H V war während der Weimarer R epublik eine der großen interessenpolitischen Massenorganisationen. Als ge­ werkschaftlicher Zusammenschluß männlicher kaufmännischer Angestellter mit völkisch-nationalistischem Profil zählte er zum Schluß mehr als 400000 M it­ glieder. An politischer Bedeutung übertraf er damit bei weitem andere Angestell­ tenorganisationen wie den sozialdemokratisch orientierten Allgemeinen Freien Angestelltenbund (A fA -Bund) oder den liberalen Gewerkschaftsbund der A n ge­ stellten (GdA). Organisatorisch w ar er dem Dachverband der christlich-nationalen Gewerkschaften, dem Deutschen Gewerkschaftsbund (DGB), angegliedert73. Sowohl aufgrund seiner politisch-ideologischen O rientierung als auch seines unverwechselbar eigentümlichen Charakters als berufsständische Interessenorga­ nisation stellte der D H V einen Gewerkschaftsverband sui generis dar. Seine Existenz erklärt sich aus den Eigenheiten der modernen deutschen Geschichte, die durch eine spezifische Verschränkung liberaler Gesellschaftsentwicklung und völkischer Ideologie, moderner und antimodernistischer Elemente geprägt w ar76. U m in Parteien und Parlamenten das eigene interessenpolitische Gewicht zur Gel­ tung kommen zu lassen, suchte der D H V zu den großen, im Reichstag vertretenen Parteien, mit A usnahme von KPD und SPD, sogenannte „Querverbindungen“ zu etablieren77. Führende D H V-Funktionäre übernahmen selbst Reichstagsmandate, 73 R eichsw eit gin g die D N V P v o n 2 0,5% am 7. D ezem ber 1924 auf 14,2% am 20. M ai 1928 zurück. In O stpreußen (von 39,2% auf 31,4% ), Pom m ern (49,1% und 41,5% ) und M ecklen­ burg (26,6% und 16,3% ) waren die Verluste noch stärker. Zahlen nach: J ü r g e n Falter, T h om as L in d en b erg er, S ieg fr ied S ch u m ann , W ahlen und A bstim m ungen in der W eim arer R epublik (M ünchen 1986) 7 0 f. 74 Markus Müller, Die C hristlich -N atio n ale Bauern- und L andvolkpartei 1928-1933 (D üs­ seldorf 2001) v.a. 130 ff. 75 Siche Iris H am ei, V ölkischer Verband und nationale G ew erkschaft. D er D eutschnationale H andlungsgehilfen-V erband 1893-1933 (Frankfurt a.M . 1967). 76 Vgl. zu dieser Verschränkung m oderner und antim odernistischer Elemente m it B lick auf den D H V M ich a el Prinz, Zur R ationalität antim odernistischer D iskurse. Ernst Bloch und der neue M ittelstand, in: H orst Möller, G erard Raulet, A ndreas Wirsching, Gefährdete M itte? M ittelschichten und politische K ultur zw ischen den W eltkriegen: Italien, Frankreich und D eutschland (Sigm aringen 1993) 143-158. 77 Vgl. zu diesem gut untersuchten Feld die A rbeiten von H am ei, V ölkischer Verband 201 ff.; Larry E. J o n es , The C risis of W h ite-C o llar Interest Politics: D eutschnationaler H andlungs-

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so etwa Walther Lambach für die D N VP (seit 1920), Otto Thiel für die DVP (seit 1920), Otto Gerig für das Zentrum (seit 1923). 1926 vertraten insgesamt 1593 M it­ glieder des D H V die Interessen des Verbandes in den Repräsentativkörperschaf­ ten des Reiches. Sieht man von kommunalen bürgerlichen Einheitslisten ab, so waren zu diesem Zeitpunkt D N VP und DVP die für den D H V wichtigsten Par­ teien mit 302 bzw. 291 Mandaten. In den völkischen Parteien waren immerhin 101 DHVer als Mandatsträger vertreten, erst danach folgte das Zentrum mit 98 Verbandsmitghedern. Entsprechend seinem ideologischen und konfessionellen Profil hatte der D H V seine parteipolitische Heimat also vor allem bei den konservativen bis völkischen und protestantisch dominierten Rechtsparteien78. Dieses feingesponnene N etz parteipolitischer „Querverbindungen“, auf das der Verband nicht ohne Stolz verweisen konnte79, fiel jedoch gegen Ende der zwanziger Jahre dem fundamentalen Desintegrationsprozeß zum Opfer, der das gesamte deutsche Parteiensystem unterminierte80. Ein entscheidender Anstoß hierfür kam von der dezidierten „fundamentalistischen“ Wende der DNVP, die für die Vertretung von Arbeitnehmerinteressen kaum mehr Raum ließ. Der „Fall Lam bach“, der mit dem Austritt Lambachs aus der D N V P endete, wirkte hierbei katalytisch81. M it der Sezession Lambachs und elf weiterer M itglieder des linken Flügels der D N V P -Fraktio n im Dezember 1929 war das Tischtuch zwischen dem DH V und der D N V P Hugenbergs dauerhaft zerschnitten. Nicht sehr viel besser entwickelten sich im übrigen die Perspektiven des D H V in der DVP. Unter dem Nachfolger Stresemanns im Parteivorsitz, Ernst Scholz, gewannen nun eben jene unternehmensnahen Kräfte die Vorherrschaft, die die D H V -M itglieder innerhalb der DVP wie Elans Bechly und Otto Thiel stets mit Mißtrauen beäugt hatten. Zum Bruch kam es infolge des scharfen Rechtsrucks, mit dem sich die DVP im Sommer/Iierbst 1931 von der Regierung Brüning distanzierte82. M it der seit 1928/29 durchgesetzten Wendung gegen ein volksparteiliches Kon­ zept, das die Legitimität gewerkschaftlicher Arbeitnehmervertretung anerkannte, setzten D N V P und D VP den Angestelltenvertretern in ihren Fraktionen „buch­ stäblich die Stühle vor die T ü r “83. Damit aber scheiterte die lang verfolgte Dop-

gchilfen-Verband and Deutsche Volkspartei in the W orld Economic C risis, in: Hans Momm­ sen, D ietm ar Petzina, Bernd Weisbrod , Industrielles System und politische E ntw icklung in der W eim arer R epublik (D üsseldorf 1974) 811-823; ders., Between the Fronts: The German N ational Union of C om m ercial Employees from 1928 to 1933, in: jo u r n a l of M odern H isto ry 48 (1976) 462-482; Michael Prinz, Vom neuen M ittelstand zum Volksgenossen. Die Entw icklung des sozialen Status der Angestellten von der W eim arer R epublik bis zum Ende der N S-Zeit (M ünchen 1986) 6 5 ff. 78 D H V -Rechcnschaftsbericht für 1926, H am burg 1927, 210. 79 H am ei, V ölkischer Verband 190. so Vgl. hierzu zusam m enfassend: Wirsching, W eim arer R epublik 18 ff. 81 Vgl. insgesam t A m rei Stuppericb, Volksgem einschaft oder A rbeitersolidarität. Studien zur Arbcitnchm erpohtik in der D eutschnationalen Volkspartei (1918-1933) (G öttingen 1982) v.a. 146-188, 140-145 zum „Fall Lam bach“. 52 Jones, C risis 817 f. 53 p rinz< R ationalität 155.

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pelstrategie des DHV, nämlich zum einen das völkisch-nationale Profil zu pflegen und kulturpolitisch zu propagieren, zum anderen aber auf dieser Basis gew erk­ schaftliche Interessenpolitik zu betreiben. Innerhalb kürzester Zeit lief die Politik der „Q uerverbindungen“ auf Grund, und der D H V fand sich - sieht man vom Zentrum ab - in einer weitgehenden politischen Isolation wieder. Angesichts dieses fast kompletten Zusammenbruchs seiner parlamentarischen und parteipolitischen Positionen beteiligte sich der DH V zunächst maßgeblich an dem Versuch, die deutschnationale Sezession in eine neue konservative Partei zu überführen84. Die schwere Niederlage allerdings, die die neugegründete Konser­ vative Volkspartei zusammen mit den anderen Absplitterungen von der D NVP bei den Reichstagswahlen vom 14. September 1930 erlitt, setzte dieser O ption ein rasches Ende. Damit aber trat der große Sieger der Wahlen, die NSDAP, gebiete­ risch in den Gesichtskreis des DHV, zumal dieser bereits viele Nationalsozialisten oder NS-Sym pathisanten in seinen Reihen zählte. Vor allem der „politische Beauftragte“ des DHV, M ax Habermann, nahm 1930/ 31 den Brückenschlag zur N SD A P unter Wahrung der Verbandsinteressen ko n ­ zeptionell und praktisch in Angriff®3. Im H inblick auf die Beziehungen zu den alten bürgerlichen Parteien, so meinte Habermann intern schon Anfang 1930, sei es für den D H V durchaus von Vorteil gewesen, wenn man nicht in allen Punkten mit ihnen übereingestimmt hätte. Die Beziehungen seien „kühler und nüchterner Ü berlegung“ gefolgt, die Beziehungen seien gleichsam geschäftlicher N atur ge­ blieben. Der Abstand und die Unabhängigkeit des Verbandes hätten damit leich­ ter gewahrt werden können. Mit der N SD A P aber sei dies anders: „Zwischen dem D H V und ihr gäbe es im Ansatzpunkt, dem Bekenntnis zu einer nationalen, sozialen und völkischen Politik, keine Unterschiede und Gegen­ sätze. Tausende von M itgliedern des D H V könnten im guten Glauben annehmen, daß nun endlich ihre Partei entstanden und auf dem Weg zur Macht wäre. Tausend andere, etwas vorsichtiger und mißtrauischer, würden nach dem Versagen der bis­ herigen Parteien wenigstens verlangen, daß man der neuen Partei und ihren neuen Männern ehrlich und rückhaltlos die Gelegenheit gäbe, sich zu bewähren und zu beweisen.“86

84 H ierzu H am ei, V ölkischer Verband 229-238; Erasmus J on a s, Die Volkskonservativen 1928-1933. E ntw icklung, Struktur, Standort und staatspolitische Z ielsetzung (D üsseldorf 1965) v.a. 42 ff. u. 7 9 ff.; B racher, A uflösung 313 f. S5 Der langjährige führende D H V -Funktionär M ax H aberm ann ist vor allem bekannt gew orden, w eil er nach 1933 zusam m en mit W ilhelm Leuschner zum gew erkschaftlichen W iderstand gehörte. Siehe jetzt: P e te r Rätters, M ax H aberm ann und der „Führerkreis“ der G ew erkschaften, in: IW K 37 (2001) 201-221. 86 A rchiv des Instituts für Z eitgeschichte, M ünchen: A lbert Krebs, M ax H aberm ann - eine biographische Studie (ungedr. Ms.) 44. D ie v o n Krebs vorgenom m ene D atierung des G esprä­ ches auf „Anfang 1930“ erscheint allerdings zw eifelhaft. Entsprechend der L ogik der Ereig­ nisse des Jahres 1930, aber auch der von H aberm ann gew ählten A usdrucksw eise (die N SD AP „aut dem Weg zur M ach t“) ist es w ahrscheinlicher, daß das Gespräch erst n ach d e m nationalsozialistischen W ahlerfolg am 14. Septem ber 1930 stattgefunden hat.

P ro blem e des W e im a re r Parte ien p a rla m e n ta rism us

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Der Blick darauf, wie sich bis 1931 die Mandatsträger des D H V in eien verschie­ denen Parlamenten des Reiches parteipolitisch verteilten, offenbart, wie die D N VP in Angestelltenkreisen ihre Integrationskraft einbüßte und wie rasch die N SD AP ihr Erbe antrat: M andatsträger des D H V in Reich, Ländern und Gemeinden nach Parteizugehörigkeit 1926 und 1931:

Partei Völkische Parteien/N SD AP DNVP Volkskonservative und C hristlich-Soziale DVP Zentrum Kleinere Parteien (inkl. BVP u. DDP/DStP.) Bürgerliche Einheitslisten in kom m unalen Parlamenten G esam tzahl der M andate

1926

1931

101 302

210

-

291 98 54

122 118 112 75

745 1591

451 1088

-

Q uelle: Iris Hamei, V ölkischer Verband und nationale G ew erkschaft 190f.

Einmal mehr wird die verheerende Entwicklung seit 1928 deutlich: Bis dahin be­ saßen Verbände wie der Reichsland-Bund und der DHV, die beide ein erhebliches antirepublikanisches und völkisch-nationalistisches Potential in sich trugen, im ­ merhin eine hinreichend systemkonforme parlamentarische Position. Nach deren Zusammenbruch aber erschien die N SD A P zunehmend als einzige erfolgverspre­ chende Alternative.

Zusammenfassend sei festgehalten: Trotz aller historischer Vorbelastungen und der extrem schwierigen Rahmenbedingungen des Weimarer Parlamentarismus sind doch gleichwohl Potentiale erkennbar, die zu seiner funktionalen Stabilisie­ rung hätten führen können. Ansätze hierfür waren zu Beginn der Republik und vor allem in der Mitte der zwanziger Jahre erkennbar. Die Idee der Großen Koali­ tion stand freilich quer zu diesen Ansätzen. Als parlamentarische Ersatzkonstruk­ tion für die vertraute Fiktion einer obrigkeitsstaatlichen Regierung „über den Par­ teien“ überforderte sie die im Prinzip durchaus vorhandene Kompromißfähigkeit der Parteien. D arüber hinaus tendierte sie dazu, die regierungsstützende Funktion und die Alternativfunktion des Reichstages zu schwächen, umgekehrt aber die Kontrollfunktion der Fraktionen in unparlamentarischer Weise zu verstärken. So tendierte die Große Koalition dazu, die M öglichkeiten für die Entwicklung einer systemloyalen O pposition einzuengen und auf diese Weise der Radikalisierung

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A n d re a s W irsch in g

Vorschub zu leisten. Wie die Beispiele des Reichs-Landbundes und des D H V zei­ gen, verlor aber die D N VP unter Alfred H ugenberg als radikal systemfeindliche Oppositionspartei ihre für das Überleben des Weimarer Parlamentarismus lebens­ wichtige soziale und interessenpolitische Integrationsfähigkeit. Im Ergebnis brach neben dem liberalen auch der konservative Pfeiler des deutschen Parteiensystem zusammen. Erst dies schuf die Voraussetzungen für den Aufstieg Elitiers.

Wolfram Pyta

Die Präsidialgewalt in der W eimarer Republik I. Daß der Präsidialgewalt eine, wenn nicht die ausschlaggebende Rolle bei der Auf­ lösung der Weimarer R epublik zufällt, dürfte ein mittlerweile absolut gefestigtes Fundament der Weimar-Forschung sein1. Dennoch fehlt es erstaunlicherweise bis heute immer noch an Studien, welche auf Basis der mittlerweile zur Verfügung stehenden D okum ente die Rolle der Präsidialgewalt von 1919-1933 systematisch in das Zentrum ihrer Betrachtungen rücken2. Dieses Forschungsdesiderat ist ge­ wiß nicht zuletzt auch dem Umstand geschuldet, daß zwischen der Ausübung präsidialer Flerrschaft bei Friedrich Ebert und Paul von Flindenburg unüberseh­ bare Unterschiede klaffen. Gewiß war Friedrich Ebert ein starker Reichspräsi­ dent, der die Möglichkeiten seines Amtes zwar nicht zur Neige ausschöpfte, aber doch von dessen Potenzen nicht zuletzt in der Existenzkrise der Republik im Jahre 1923 energischen Gebrauch machte. Jedoch hat er die ihm verliehenen Be­ fugnisse nie dazu genutzt, um das labile Gleichgewicht der Verfassungsorgane einseitig zugunsten der Präsidialgewalt und damit zu Lasten von Reichstag und Reichsregierung zu verschieben. Hingegen hat sein Amtsnachfolger Paul von Flindenburg unzweifelhaft eine solche M achtverlagerung aktiv betrieben, wom it H indenburg und Elbert bei der A usfüllung ihres Amtes nicht so ohne weiteres auf eine Stufe gestellt werden können. H inzu gesellt sich noch der Umstand, daß w ir über die Personen Ebert und H indenburg eine erstaunlich spärliche Literatur besitzen. Eberts Amtsführung haftet wohl auch deswegen eine gewisse Blässe an, weil allem Anschein nach die persönlichen Papiere des ersten Reichspräsidenten als verloren zu gelten haben3. 1 Souveräner Forschungsüberblick bei E berhard K o lb , D ie W eim arer Republik (O ldenbourg G rundriß der G eschichte 16, M ünchen 62002) vor allem 130-153; im folgenden zitiert: K o lb , W eimarer Republik. 2 Eine Ausnahm e bietet die U berblicksdarstellung von Florst M öller, die nicht nur ein mit leinen Strichen gezeichnetes Porträt der beiden R eichspräsidenten, sondern auch einen syste­ matisch angelegten Zugriff auf die Präsidialgew alt bietet: Horst M öller, Weimar. Die unvoll­ endete D em okratie (D eutsche Geschichte der neuesten Zeit, M ünchen 61997); im folgenden zitiert: Möller, Weimar. 3 Zur Q uellen- und Forschungslage vgl. das Vorwort Eberhard Kolbs in: E berhard K olb

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W o lfra m P y t a

Daher ist bis auf einige erste biographische Annäherungen4 Eberts Präsident­ schaft im historiographischen Schatten verblieben. Im Falle Hindenburgs stellt sich die Quellenlage durchaus günstiger dar5 - aber auch in diesem Fall dürfte die bestehende Forschungslücke nicht von heute auf morgen zu schließen sein, weil die H indenburg-Forschung bislang viel zu sehr auf das Soldatische im Feldmarschall-Reichspräsidenten fixiert ist, um die genuin politische Qualität seiner p rä­ sidialen Herrschaft einfangen zu können6. Ungeachtet dessen gestattet es aber ein systematischer Zugriff, die Präsidial­ gewalt in der Weimarer Republik als Einheit in den Blick zu nehmen. H ier hat ins­ besondere die Verfassungsgeschichte eine Vorreiterrolle gespielt. Vor allem die mittlerweile den Rang eines Standardwerkes beanspruchende Studie des Rechtshi­ storikers Christoph G u sy 7 streicht dabei nachdrücklich die zentrale Rolle des Reichspräsidenten im Verfassungsgefüge heraus. Allein der Verfassungstext ver­ lieh dem Reichspräsidenten eine Fülle gestalterischer Kompetenzen, wobei die Verfassungskonstruktion auf eine strukturelle Konfliktlage zwischen Reichspräsi­ dent und Reichstag angelegt war, weil sich die Kompetenzen beider demokratisch legitimierter O rgane in zentralen Aufgabenfeldern - etwa bei der Bildung der Reichsregierung - allzu sehr überlagerten und vermischten8. Lassen sich also allein bei dem juristischen Studium der Verfassungsurkunde „Züge einer Präsi­ dialdemokratie“9 konstatieren, so hat die reale Entwicklung der Weimarer Verfas­ sung diesen Trend weiter verstärkt. Damit aber wird eine Blickfelderweiterung auf die politischen Bedingungen er­ forderlich, welche die im Verfassungstext angelegten Entwicklungsmöglichkeiten (H rsg.), Friedrich Eiben als R eichspräsident. A m tsführung und Am tsverständnis (Schriften­ reihe der Stiftung R eichspräsident-F riedrich-E bert-G edenkstätte 4, M ünchen 1997) 7-15. 4 Siehe G ünter Ärns, Friedrich Ebert als R eichspräsident, in: Theodor Schieder (H rsg.), B ei­ träge zur Geschichte der W eim arer R epublik (H istorische Zeitschrift, Beiheft 1, M ünchen 1971) 11-30; Peter-Christian Witt, Friedrich Ebert. P arteiführer - R eichskanzler - Volks­ beauftragter - R eichspräsident (Bonn 31992). 5 Immerhin existiert eine zuverlässige Edition der w ichtigsten D okum ente aus dem anson­ sten der Forschung nicht zugänglichen H indenburg-N achlaß: W alther Hubatsch , H indenburg und der Staat. A us den Papieren des G eneralfeldm arschalls und Reichspräsidenten von 1878 bis 1934 (G öttingen 1966); im folgenden zitiert: Hubatsch, H indenburg. 6 Dies gilt insbesondere für die älteren D arstellungen von Joh n Wheeler-Bennett, D er hölzerne Titan. Paul von H indenburg (Tübingen 1969) und Wolfgang Rüge, H indenburg. Porträt eines M ilitaristen (Köln 1981). Auch die jüngste, im Faktischen überaus zuverlässige Studie von W alter Rauscher, H indenburg. Feldm arschall und R eichspräsident (Wien 1997) gelangt nicht w esentlich über diese konventionelle Sicht H indenburgs hinaus. 7 Christoph Gusy, Die W eim arer R eichsverfassung (Tübingen 1997); im folgenden zitiert: Gusy, Reichsverfassung. 8 Vgl. ebd. 92 f. 9 Ebd. 99; vgl. auch die eindringlichen A usführungen von Hans Boldt, Die Stellung von P ar­ lam ent und Parteien in der W eim arer Reichsverfassung. Verfassungstheorie und V erfassungs­ w irklich keit, in: E berhard Kolb, W alter Mühlhausen (H rsg.), D em okratie in der Krise. Par­ teien im V erfassungssystem der W eim arer R epublik (Schriftenreihe der Stiftung R eichspräsid e n t-F rie d ric h -E b e rt-G e d e n k s tä tte 5, M ünchen 1997) 19-58; im fo lg end en zitiert: Boldt, Stellung.

D ie Prä sid ia lge w a lt in der W eim a re r R e p u b lik

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erst: zur Entfaltung brachten10. Warum sich die Präsidialgewalt bereits in der Reichspräsidentschaft Eberts immer wieder in den Vordergrund schob, warum sie dann ab 1930 unter seinem Nachfolger H indenburg sich im mer mehr verselbstän­ digte und dabei die Befugnisse des Reichstags aushöhlte, ist eine Frage, eieren B e­ antwortung die Politikgeschichte der Weimarer Republik zu übernehmen hat. Die folgenden Darlegungen stehen daher unter der leitenden Fragestellung, welchc politischen Rahmenbedingungen dem Reichspräsidenten eine immer ge­ wichtigere Funktion im Institutionengefüge der Weimarer Republik gestatteten. Ein solcher Zugriff erfordert zum einen, die mit dem Reichspräsidenten um Ge­ staltungsaufgaben wetteifernden Organe daraufhin zu befragen, unter welchen Gegebenheiten sie den Einfluß des Reichspräsidenten zu begrenzen vermochten. Und da um gekehrt der Prädominanz des Reichspräsidenten notwendigerweise die Schwäche von Reichsregierung und Reichstag korrespondierte, muß die A n ­ schlußfrage lauten, warum gerade der Reichstag das Feld immer mehr zugunsten der Präsidialgewalt räumte. Damit wird zugleich die gesellschaftliche und ku ltu­ relle Verfaßtheit der Weimarer R epublik beleuchtet, weil die Akteure im Reichs­ tag - die politischen Parteien - die Gesellschaftsstruktur und die mentalen Dispo­ sitionen ihrer Zeit maßstabsgetreu abbildeten. Zum anderen darf die Rolle des Reichspräsidenten nicht auf die eines N utzn ie­ ßers des fehlenden M achtwillens der Parteien oder eines Leidtragenden eines ein­ gelösten parlamentarischen Gestaltungswillens reduziert werden. Der Reichsprä­ sident konnte sich aufgrund seiner verfassungsrechtlich verankerten Kompeten­ zen jederzeit aktiv in das politische Geschäft einschalten und die Befugnisse seines Amtes massiv zur Geltung bringen. Ob und in welcher Weise er die in der Verfas­ sung angelegten Möglichkeiten ausschöpfte, ob er diese darüber hinaus sogar auf schleichendem Wege zu erweitern suchte, hing nicht zuletzt von seinem politi­ schen Willen ab. Dam it aber muß der personelle Faktor den ihm gebührenden Stellenwert erhalten. Es machte einen gewaltigen Unterschied, ob das höchste Staatsamt wie im Falle Friedrich Eberts von einem überzeugten Verfechter einer pluralistischen D em okratie ausgeübt w urde oder von einem A nhänger eines holistischen Politikverständnisses, der die legitime Vielfalt politischer Interessen im Konzept eines einheitlichen Volkswillens aufgelöst sehen w o llte1*. Insofern drängt es sich geradezu auf, den folgenden Durchgang entlang der Amtsperioden der beiden so unterschiedlichen Reichspräsidenten Ebert und H in ­ denburg zu strukturieren. Damit wird keiner antiquierten Personenzentriertheit das Wort geredet, sondern dem unbezweifelbaren Umstand Rechnung getragen, daß sich Ebert und H indenburg in ihrer Amtsführung grundlegend unterschie­ den. A ber darüber hinausgehend sprechen auch strukturelle Gründe für diese Separierung. Denn wie noch weiter unten eingehend ausgeführt wird, repräsentie­ ren Ebert und H indenburg zwei unterschiedliche Formen legitimer politischer 10 So auch Gusy, Reichsverfassung 142. 11 Auf die zentrale Bedeutung des personellen Faktors verw eist auch Gusy, Reichsverfassung 114 f.

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W olfram P y ta

Herrschaft. U nter A nknüpfung an die Terminologie M ax Webers12 läßt sich die Herrschaft Eberts als eine rein auf Amtsautorität gestützte bürokratisch-rationale Herrschaft fassen, während Hindenburgs Herrschaft die Grenzen einer rein lega­ len Herrschaftsausübung sprengt und am besten als „charismatische Herrschaft“ terminologisch einzufangen ist13. Die bei H indenburg zu registrierende charisma­ tische Aufladung der Präsidialgewalt ist damit zugleich der analytische Schlüssel, um die strukturelle Unterlegenheit der parlamentarischen Komponente gegen­ über dem präsidialen Faktor in der Endphase der Weimarer Republik zu erklären. In der Charism atisierung Hindenburgs kamen tiefsitzende kulturelle Dispositio­ nen der deutschen Gesellschaft - die Sehnsucht nach personal gestifteter Integra­ tion - zum Ausdruck, welche die ohnehin gemäß den Maßstäben legaler H err­ schaft enormen Befugnisse des Reichspräsidenten um eine Dimension anreicherten, aus der eine solche Durchschlagskraft von Herrschaft erwachsen konnte, daß eine auf sie gestützte Transformation des politischen Systems in Richtung Präsi­ dialherrschaft in Gang gesetzt werden konnte. Die politisch-kulturellen Wurzeln der Charism atisierung der Präsidialgewalt führen überdies über eine rein institu­ tionengeschichtliche Erklärung der Flerrsehaftsstrukturen hinaus und können als markantes Beispiel dafür dienen, welchen heuristischen Ertrag eine systematische Beachtung der kulturellen Unterfütterung von Politik für die Politikgeschichte abwerfen kann.

II. Fragen w ir zunächst nach den strukturellen und politischen Rahm enbedin­ gungen, unter denen präsidiale Herrschaft in der Weimarer R epublik so gut zu gedeihen vermochte. Der Stärke des Reichspräsidenten korrespondierte die struk­ turelle Schwäche des Parteiensystems, auf die an dieser Stelle allerdings nur streif­ lichtartig eingegangen werden kann 14. In der fragmentierten Gesellschaft der Weimarer R epublik spiegelten die Parteien die milieumäßig verfestigte Segmentie­ rung der deutschen Gesellschaft w id e r 15 - und diese Versäulung behinderte deren 12 M ax Weber, Die drei reinen Typen der legitim en H errschaft, in: ders., Gesam melte A uf­ sätze zu r W issenschaftslehre (Tübingen 1968 ) 475-488. 13 Eine eingehende Begründung dieses Ansatzes in dem dem nächst erscheinenden Beitrag: Wolfram Pyta, Paul von H indenburg als charism atischer F ührer der deutschen N ation, in: Frank M öller (H rsg.), C harism atische Führer der deutschen N ation (im D ruck); im folgen­ den zitiert: Pyta, H indenburg. 14 Vgl. den entsprechenden Beitrag von Andreas W irsching in diesem Band; vgl. w eiterhin: Andreas Wirsching, Die W eim arer R epublik. P o litik und G esellschaft (E nzyklopädie d eut­ scher Geschichte 58, M ünchen 2000) 17-20. 15 G länzende V erknüpfung von Parteiengeschiehte und Politischer K ulturgeschichte bei D etlef Lehnert, Die W eim arer R epublik. Parteienstaat und M assengesellschaft (Reclam U niversal-B ibliothek 17018, Stuttgart 1999); unverzichtbar die m aßgebliche Studie des A ltm ei­ sters der Politischen K ulturforschung in D eutschland, Karl Rohe: K a rl Rohe, W ahlen und W ählertraditionen in D eutschland. K ulturelle G rundlagen deutscher Parteien und Parteien-

D ie P rä s id ia lg e w a lt in d er W eim a re r R e p u b lik

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Fähigkeit zum Kompromiß ungemein. Da die Parteiführer nahezu ausnahmslos mit ihrer jeweiligen Lebenswelt kulturell aufs engste verwurzelt blieben und d a­ her den Typ des M ilieupolitikers verkörperten, rührte das mühsame Geschäft des Regierens fast immer an der soziokulturellen Identität mindestens einer Regie­ rungspartei, der nicht selten ein Maß an Ü berwindung der Herkunftswelt abver­ langt wurde, das eine M ilieupartei überfordern mußte. Nicht zuletzt deswegen konnte es auch auf Reichsebene keine festen Regierungsbündnisse von Parteien geben, die auf mehr als nur einen sehr kurzen Zeitraum gemeinsamen Regierens hin, der im Regelfall weniger als eine Legislaturperiode währte, ausgerichtet w a ­ ren. Natürlich darf auch die Erblast des Deutschen Kaiserreiches nicht verschwie­ gen werden, in dem die Milieuparteien aufgrund des konstitutionellen Regie­ rungssystems es nie gelernt hatten, bis zum O ktober 1918 klar zurechenbare R e­ gierungsverantwortung zu übernehm en15. Dieses System von Milieuparteien verlangte geradezu nach einem Verfassungs­ organ, das den Parteien der Weimarer R epublik bei der ihnen nun zugefallenen Aufgabe der Regierungsbildung zumindest unterstützend, gegebenenfalls auch disziplinierend zur Seite stand. Insofern entsprach die Interpretation der m aßgeb­ lichen Weimarer Staatsrechtslehre^ daß sich aus Art. 53 der Reichsverfassung, d.h. aus dem Recht des Reichspräsidenten zur Ernennung und Entlassung des Reichskanzlers, ein Initiativrecht des Reichspräsidenten bei der Regierungsbil­ dung ableiten lasse17, dem soziokulturellen Zuschnitt der Weimarer Parteienland­ schaft. Eine solche Einflußnahme des Reichspräsidenten auf die Formierung der Reichsregierung ist - wohlgem erkt - nicht identisch mit der sich seit April 1930 einbürgernden Gewohnheit, über die Köpfe der Parteien hinweg eine Regierung von des Reichspräsidenten Gnaden zu ernennen, die dann einem mehr oder min­ der gutwilligen Reichstag vorgesetzt w u rd e 18. Daher hat Friedrich Ebert lediglich seine verfassungsmäßig verankerten Befug­ nisse ausgeschöpft, als er dieses Initiativrecht seit Juni 1920 immer stärker zur Geltung brachte. Voraussetzung dafür war ein U mstand, der sich durch die ganze Systeme im 19. und 20. Jahrhundert (N eue H istorische B ibliothek, Edition Suhrkam p, Neue Folge 544, Frankfurt a.M . 1992) vor allem 121-140; Ü b erb lick über die Ergebnisse des G öt­ tinger Projektes über die M ilieubildung im katholischen, liberalen und konservativen Lager, das der M ilieuforschung w esentliche E rkenntnisgew inne beschert hat, bei: P e te r Lösche, Franz Walter, K atholiken, Konservative und Liberale: M ilieus und Lebenswelten bürger­ licher Parteien in D eutschland während des 20. Jahrhunderts, in: G eschichte und Gesell­ schaft 26 (2000) 471-492. 16 W ie sehr eine unter den Bedingungen einer segm entierten G esellschaft forcierte politische Partizipation die parlam entarische A ustragung von Interessengegensätzen erschwerte, ist jüngst noch einm al herausgestrichen worden v o n C hristoph S ch ö n b er g er, Die überholte Par­ lam entarisierung. E influßgew inn und fehlende H errschaftsfähigkeit des Reichstags im sich dem okratisierenden K aiserreich, in: H istorische Z eitschrift 272 (2001) 623-666. l/ Eine überw ältigende Fülle solcher Belege in dem instruktiven A ufsatz von ß o ld t, Stellung, insbesondere 24-28. IS Daß der Ü bergang zum System der P räsidialkabinette einen qualitativen Sprung darstellte, hat die Forschung einhellig hervorgehoben; hierzu vor allem K olb, W eim arer R epublik 21 Iff.

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W o lfr a m P y t a

übrige Geschichte der Weimarer Republik hindurch ziehen sollte: das Fehlen ein­ deutiger parlamentarischer Mehrheitsverhältnisse19. Nicht nur, daß aufgrund der soziokulturellen Zersplitterung des Parteiensystems die absolute Mehrheit für eine Partei strukturell ausgeschlossen war - es gab zudem keine ideologisch fest­ gefügten Blöcke von Parteien, die Aussicht auf eine solche absolute Majorität besessen hätten. Daraus ergab sich eine verwirrende Fülle von Koalitionsmöglichkeiten - und genau dies eröffnete dem Reichspräsidenten enorme Gestaltungs­ möglichkeiten, bei solchen uneindeutigen Konstellationen seine politischen Präfe­ renzen durch die Steuerung des Prozesses der Regierungsbildung zum A usdruck zu bringen. Ebert hat davon durchaus nachhaltigen Gebrauch gemacht20 - aller­ dings im mer unter der Maßgabe, auf diese Weise das unter so vielen Belastungen ins Leben gerufene republikanische Staatswesen zu stabilisieren. Im Bewußtsein um die Krisenanfälligkeit der jungen R epublik setzte Ebert seine präsidialen Be­ fugnisse auf jenen Politikfeldern gezielt ein, denen er eine zentrale Bedeutung für die Existenz des neuen Staates beimaß21. Ebert wies damit dem Reichspräsidenten die strategische Aufgabe zu, durch energischen Einsatz von Führungskraft die Funktionsfähigkeit eines politischen Systems zu ermöglichen, das ohne Rückgriff auf eingeschliffene Traditionen sich erst noch finden und bewähren mußte. U nter bestimmten Bedingungen konnte dieses Kalkül sogar in ein von Fachmi­ nistern dominiertes Kabinett einmünden. Daher lohnt es sich, unter den hier m aß­ gebenden strukturellen Gründen beim Zustandekommen der im N ovem ber 1922 gebildeten Reichsregierung C uno zu verweilen, die Heinrich August Winkler pointiert als „das erste, wenn auch verdeckte Präsidialkabinett der Weimarer R ep ub lik“22 bezeichnet hat. Denn hier bündeln sich w ie in einem Brennglas die strukturellen Besonderheiten des Weimarer Parteiensystems, die es dem Reichs­ präsidenten überhaupt erst ermöglichten, in ein politisches Schiedsrichteramt ein­ zurücken: die N eigung der Parteien, um der Wahrung der Milieuinteressen willen sogar Regierungen zu stürzen, die über das kostbare Gut parlamentarischer Mehrheiten verfügten23.

19 Siehe Möller, W eim ar 184; vgl. dazu auch Bernd Hoppe, Von der parlam entarischen D e­ m okratie zum Präsidialstaat. Verfassungsentw icklung am Beispiel der K abinettsbildung in der W eim arer R epublik (Schriften zur Verfassungsgeschichte 55, Berlin 1998) unter anderem 87. 20 So auch das Fazit der sum m arischen D arlegungen von Klaus Megerle, Friedrich Ebert, die deutsche Sozialdem okratie und die K oalitionsfrage 1919-1925, in: R udolf König, H artm ut Soell, H erm ann Weber (H rsg.), Friedrich Ebert und seine Zeit (M ünchen 1990) 131-145, hier 137 f. 21 Eine ähnliche Betonung der „Führungsfunktion“ Eberts bei Ludwig Richter, Der R eichs­ präsident bestim m t die P o litik und der R eichskanzler deckt sie: Friedrich Ebert und die B il­ dung der W eim arer K oalition, in: Kolb, Ebert 17-59, Zitat 42. 22 Heinrich August Winkler, W eim ar 1918-1933. Die Geschichte der ersten deutschen D e­ m okratie (M ünchen 1993) 185; im folgenden zitiert: Winkler, Weimar. 23 In A nlehnung an eine treffende Form ulierung von Hans Boldt ließe sich daher etw as üb er­ spitzt behaupten, daß die R eichstagsfraktionen nicht die „parlam entarische R egierungsbil-

D ie P rä s id ia lg e w a lt in d er W eim a re r R e p u b lik

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Denn wenige Wochen vor der Installierung der ersten verkappten Präsidialre­ gierung hatten diejenigen Parteien, die unter dem R ubrum „Weimarer Koalition“ umstandslos zu systemtragenden Parteien gerechnet werden (SPD, Zentrum, DDP), den Verlust ihrer Reichstagsmehrheit bei der Reichstagswahl am 6. Juni 1920 dadurch wettmachen können, daß die SPD-Reichstagsfraktion einen erheb­ lichen Zuwachs durch solche Mandatsträger erhielt, die im Juni 1920 noch auf dem Ticket der USPD in das Parlament gewählt worden waren. Die am 24. Sep­ tember 1922 förmlich beschlossene Fusion von SPD und U SPD stärkte den repu­ blikanischen Block im Reichstag so sehr, daß die bisherige Minderheitsregierung unter Reichskanzler Joseph Wirth (Zentrum) seitdem auf eine solide numerische Mehrheit im Reichstag (289 von 459 Sitzen) hätte bauen können, wenn nicht die zentrifugalen Tendenzen des Parteiensystems just in diesem M om ent die Brüchig­ keit auch der „Weimarer Koalition“ offengelegt hätten. Mit der Wiederautnahme eines Teils der 1917 von der SPD abgespaltenen Linksopposition wurden zum einen innerhalb der SPD diejenigen Kräfte gestärkt, die um der inneren Einheit der sozialistischen Arbeiterschaft willen ein gemeinsames Regieren mit der stark unter dem Einfluß industrieller Kreise stehenden „Deutschen Volkspartei“ (DVP) verwarfen. Umgekehrt war gerade diese DVP von den bürgerlichen Bestandteilen der „Weimarer Koalition“ im Juli 1922 in eine gemeinsame „Arbeitsgemeinschaft der verfassungstreuen M itte“ aufgenommen worden, die kategorisch die Erweite­ rung der Reichsregierung um eben die Deutsche Volkspartei von der Sozialdemo­ kratie verlangte. Der schroffe Aufeinanderprall lebensweltlich verfestigter Partei­ interessen sprengte die Regierung W irth24 und beförderte den Reichspräsidenten in jene Schlüsselposition, die er der gegenseitigen Paralysierung der Milieuparteien verdankte. Ebert griff den ihm zugespielten Ball auf, indem er erstmals ohne vorherige Konsultation mit den Parteien dem Parlament eine Reichsregierung vorsetzte, in der nicht weniger als vier der elf Minister parteilos waren und deren Kanzler den Reichstag vorher kein einziges M al betreten hatte. A ußenminister Frederic von Rosenberg, Ernährungsminister Hans Luther, Verkehrsminister Wilhelm Groener und Schatzminister Heinrich Albert standen ohne parteipolitischen Rückhalt da; und der Reichskanzler Wilhelm Cuno selbst ging ebenfalls nicht aus der Mitte einer Partei hervor, sondern war als Generaldi-

dung, wohl aber den parlam entarischen R egierungssturz“ als ihre eigentliche Domäne be­ trachteten: Boldt, Stellung 28. - 4 W ie sehr die Beharrung auf M ilieuinteressen eine flexible K oalitionspolitik erschwerte, hat jüngst nachdrücklich L udw ig R ichter herausgearbeitet: L u d w ig Richter, SPD, DVP und die Problem atik der Großen K oalition, in: Horst Möller, M a n fr e d K ittel (H rsg.), D em okratie in Deutschland und Frankreich 1918-1933/40. Beiträge zu einem historischen Vergleich (Q uel­ len und D arstellungen zu r Z eitgeschichte 59, M ünchen 2002) 153-181, insbesondere 162ft. Zum Auseinanderbrechen der R egierung W irth; vgl. w eiterhin: H ein rich August Winkler, Von der R evolution zur Stabilisierung. A rbeiter und A rbeiterbew egung in der W eimarer R epublik 1918 bis 1924 (Berlin, Bonn 1984) 498-501; im folgenden zitiert: Winkler, S tab ili­ sierung.

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rektor der H am burg-A m erikanischen Paketfahrt-Actiengesellschaft (HAPAG) Linie im wahrsten Sinne des Wortes ein Wirtschaftskapitän. Ebert nutzte den ihm zugefallenen Spielraum auch, um auf demjenigen Po litik­ feld personalpolitische Weichenstellungen vorzunehmen, das er für das Überleben der Weimarer Republik als schicksalhaft einstufte: der Außenpolitik. Erkennbar war dies allein schon daran, daß der Reichspräsident die Kabinettsrunden immer dann mit seiner Anwesenheit beehrte, wenn wichtige außenpolitische Fragen auf der Tagungsordnung standen. A uf diese Weise wurden die Kabinettssitzungen offiziell zu sogenannten Ministerratssitzungen aufgewertet25. Ebert verstand sein Engagement in außenpolitischen Fragen als unerläßlichen Beitrag für die Stabilisierung der zerbrechlichen Republik von Weimar. Denn die im Friedensvertrag von Versailles ungeregelte Frage der Reparationen lastete schwer auf der R epublik und drohte sie mehr als einmal gerade in den heiklen Jahren 1922 und 1923 aus den Angeln zu heben. Den politischen Schlüssel zur Be­ wältigung der reparationspolitischen Folgen des Weltkrieges erblickte der Reichs­ präsident dabei in den Vereinigten Staaten von Am erika. Ebert besaß ein feines Gespür für die außenpolitische Dimension, tiie tier finanziellen Verflechtung z w i­ schen amerikanischen Privatbanken und deren alliierten Schuldnern in bezug auf eine solche Lösung anhaftete. Nicht zuletzt sein regelm äßiger Verkehr mit führenden Wirtschaftsvertretern, allen voran H ugo Stinnes26, dürfte ihn darin be­ stärkt haben, daß der Zusammenhang zwischen den interalliierten Schulden und den Reparationsansprüchen an Deutschland der strategische Ansatzpunkt war, um reparationspolitischen D ruck vom Deutschen Reich wegzunehmen und damit nicht nur dessen außenpolitische Handlungsfähigkeit, sondern vor allen Dingen die Überlebenschancen der jungen Republik zu erhöhen. In diesem Sinne betrieb Ebert schon im Februar 1922 energisch die Ernennung des engen Krupp-Mitarbeiters Otto Wiedfeldt zum deutschen Botschafter in Washington und setzte sich sogar persönlich bei Gustav Krupp von Bohlen für die Freigabe von dessen Mitarbeiter für diesen Botschafterposten ein27. Die sich daraus ergebende strategische Option für eine Westorientierung der deutschen A ußenpolitik hatte allerdings mit erheblichen Widerständen bei den außenpoliti25 H ierzu siehe Walter M ü hlh au sen , Das Büro des Reichspräsidenten in der politischen A us­ einandersetzung, in: K olb , Ebert 61-107, hier 83-85. -6 Diese K ontakte sind bislang noch nicht system atisch verfolgt w orden; w ichtige H inw eise finden sich allerdings in der großen D arstellung von G erald D. F eldm an, H ugo Stinnes. B io ­ graphie eines Industriellen 1870-1924 (M ünchen 1998) vor allem 773 und 791. M it dem ein ­ flußreichen R uhrindustriellen H ugo Stinnes dürfte sich der R eichspräsident im M onats­ rhythm us getroffen haben. 27 Bezeichnenderw eise berief er sich dabei auch auf das übereinstim m ende U rteil der W irt­ schaftsführer: „Diese meine Auffassung w ird von sehr vielen führenden Industriellen und Bankleuten des Reiches g eteilt“: Ebert an Gustav Krupp von Bohlen, 24. Februar 1922, ab­ gedruckt in: Ernst. Schröder, O tto W iedfeldt als P o litiker und Botschafter der W eim arer R e­ publik. Eine D okum entation zu W iedfeldts 100. G eburtstag am 16. A ugust 1971, in: Beiträge zu r Geschichte von Stadt und Stift Essen 86 (1971) 193f. ; im folgenden zitiert: S chröder, W iedfeldt.

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sehen Eliten zu kämpfen. Ebert mußte daher den ohne sein Zutun erfolgten A b ­ schluß des Vertrages von Rapallo mit Sowjet-Rußland ( 16. April 1922 ) als Schlag ins Gesicht auffassen, weil dieses Arrangement mit dem Ursprungsland der Welt­ revolution ein aus seiner Sicht falsches Signal an die Adresse des Westens aus­ sandte und dadurch die deutschen Erfolgschancen für eine befriedigende R ege­ lung der Reparationsfrage ernsthaft beeinträchtigte28. Die politische Brüskierung29 des Reichspräsidenten durch die deutsche Verhandlungsdelegation in Genua blieb nicht ohne Folgen. Denn Ebert nutzte die nächste sich bietende Gelegenheit, sich stärker denn je in die Außenpolitik einzuschalten mit dem einem Reichspräsidenten dafür zu Gebote stehenden Mittel der Personalauswahl: nämlich bei der Ernennung eines dem Reichspräsidenten außenpolitisch geneh­ men Nachfolgers jenes Reichskanzlers Wirth, der ein ausgesprochener Exponent der Rapallo-Politik gewesen w ar30. Und so muß denn Eberts Entscheidung für den bis dahin politisch kaum her­ vorgetretenen D irektor der EIAPAG, Wilhelm Cuno, vor allem im Lichte dieses außenpolitischen Kalküls gesehen werden. C uno sollte aufgrund der engen Ge­ schäftsbeziehungen seines Unternehmens über den „Großen Teich“ vor allem die Kontakte in die U SA pflegen und dort den Boden für eine politisch befriedigende Lösung der Reparationsfrage ebnen helfen31. A uch wenn sich Cuno mit dieser Aufgabe hoffnungslos überfordert zeigte, hatte die Bestellung eines Wirtschafts­ führers und Amerikaexperten an die Spitze des Reichskanzleramtes für den Reichspräsidenten nichts von ihrer inneren Logik eingebüßt. U nd daher w ar es nicht verwunderlich, daß Ebert nach dem Rücktritt von Cunos Nachfolger Stresetnann ernsthaft mit einer Neuauflage eines von Fachministern geprägten Kabi­

28 Eberts Reaktion auf den Vertragsabschluß von R apallo w ies genau auf diesen Z usam m en­ hang hin: „Beurteile Lage in E inklang mit hiesigen m aßgebenden Persönlichkeiten sehr ernst, insbesondere im H in b lick auf R eparationsfrage, in der man nach wie vor die Zentralfrage er­ b lickt“: Telegram m Eberts an die deutsche Verhandlungsdelegation, 19. A pril 1922, abge­ druckt in: Akten z u r deutschen auswärtigen Politik 1 9 1 8 -1 9 4 5 . Serie A: 1918-1925, Bd. 6 (G öttingen 1988) 139. 29 Ebert hatte der deutschen V erhandlungsdelegation für Genua auf einer Sitzung des M in i­ sterrates am 5. A pril 1922 noch eingeschärft, „daß, w enn in Genua konkrete Abreden in Frage ständen, die D elegation vorher mit ihm und den hiesigen K ab in ettsm itg lied ern sich verständigen m üßte“ : Akten der Reichskanzlei. Die Kabinette Wirth l und II. Bd. 2 (B op pard 1973) 678. 30 Zum Z erw ürfnis zw ischen Ebert und W irth wegen dessen O stonentierung vgl. die mei­ nungsfreudige Studie von Heinrich Küppers, Joseph W irth. Parlam entarier, M inister und Kanzler der W eim arer R epublik (H istorische M itteilungen, Beiheft 27, Stuttgart 1997) 163. 51 W ie w ichtig C unos A m erikabeziehungen für seine Ernennung zum R eichskanzler waren, geht u.a. hervor aus: Ernst Schröder, W'iedfeldt und die Seeckt-Ebertschen D irektorium s­ pläne des Jahres 1923, in: Das M ünster am H e llw eg 19 (1966) 129-141, hier 131; G erhard A. Ritter, Der Kaiser und sein Reeder. A lbert Ballin, die H APAG und das Verhältnis von W irtschaft und P o litik im K aiserreich und in den ersten Jahren der W eim arer R epublik, in: Zeitschrift für U nternehm ensgeschichte 42 (1997) 137-162, hier 158-161; H erm ann Jo sef Rupieper, The C uno G overnm ent and Reparations 1933-1923 (Studies in C ontem porary H istory 1, Den H aag 1979) 15.

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netts mit einem amerikaerfahrenen Experten an der Spitze liebäugelte. Einer der dafür vorgesehenen Kandidaten, Heinrich Albert, hatte schon in der Regierung Cu no als Schatzminister Regierungserfahrung sammeln können - und vor allen Dingen prädestinierten ihn seine U SA -K ontakte für diese A ufgabe32. Doch der Wunschkandidat Eberts w ar der von ihm höchstpersönlich als Bot­ schafter für die U SA ausgesuchte ehemalige Krupp-D irektor Otto Wicdfeldt. Wiedfeldt sollte als Kanzler und A ußenm inister einer Regierung angehören, die sich noch weiter als die Regierung C uno gegenüber dem Parlament verselbständi­ gen und che exekutiven Vollmachten bei sich konzentrieren sollte. Man kann die antiparlamentarische Stoßrichtung einer so angelegten Regierung - „ein kleines Kabinett mit D irektorium s-Charakter und Ausnahme-Vollm achten“33 - aber nur nachvollziehen, wenn man zum einen die im N ovember 1923 eskalierende schwere Existenzkrise34 der Weimarer Republik, zum anderen die außenpoliti­ sche Ratio der Wiedfeldt-Lösung in Rechnung stellt. Denn getreu der Ebertschen Maxim e, „Amerika aus seiner Lethargie Europa gegenüber zur Bewegung zu bringen“33, personifizierte Wiedfeldt für den Reichspräsidenten die Idealbeset­ zung für diese vorrangige Aufgabe. Allerdings erteilte Wiedfeldt dem Reichspräsidenten eine Absage, wom it sich die D irektoriumspläne endgültig erledigten. Doch der Reichspräsident verfügte neben seinem Initiativrecht bei der Regierungsbildung noch über eine weitere Kernkompetenz, die er seit Ende 1922 mehr und mehr ausreizte: die Befugnis zum Erlaß gesetzesvertretender N otverordnungen gemäß A rtikel 48 Absatz 2 der Wei­ marer Reichsverfassung. Auch hier läßt sich konstatieren, daß Ebert von dieser M öglichkeit ohne Scheu kraftvollen Gebrauch machte und am Ende seiner A m ts­ zeit nicht weniger als 136 dieser N otverordnungen unterzeichnet hatte. Aber auch hier gilt der Befund, daß der Einsatz dieses Instrumentes keineswegs das Verfas­ sungsgefüge aus den Angeln heben und den Reichstag zu einem nebensächlichen 32 H einrich A lbert hatte von 1914 bis 1917 als H andelsattache bei der deutschen Botschaft in den USA zugebracht, nach K riegsende als U nterstaatssekretär und später als Staatssekretär in der R eichskanzlei das politische Geschäft von innen kennengelernt und w ar dabei in das G e­ sichtsfeld des Reichspräsidenten geraten. N ach dem Ende der R egierung C uno 1923 p ro fi­ lierte sich A lbert als einer der auf die USA spezialisierten deutschen W irtschaftsanw älte, w el­ che die w ichtigsten Transaktionen am erikanischer U nternehm en in D eutschland ab w ickel­ ten. Im Mai 1932 übernahm er für anderthalb Jahre die G eneraldirektion des in Bremen angesiedelten N orddeutschen L lo yd ; über ihn, der eine hochinteressante K arriere an der Schnittstelle von W irtschaft und P olitik machte, existieren bislang nur bruchstückhafte In­ form ationen. Ein treffendes K urzportrait in: D er neue G eneraldirektor des N orddeutschen L lo yd , in: D er R ing 5 (1932) 348; vgl. auch die knappen Angaben in: D e g e n ers , Wer ist’s? (Berlin 1935) 11. 33 Schreiben des Chefs der H eeresleitung, G eneraloberst H ans von Seeckt, an W icdfeldt, 4. N ovem ber 1923, abgedruckt in: Akten d e r Reichskanzlei. D ie K a b in ette S tresem ann I u n d II. Bd. 2 (Boppard 1978) 1215. Seeckt berief sich in diesem Schreiben ausdrücklich d ar­ auf, daß er „nicht nur mit W issen, sondern auf W unsch des R eichspräsidenten“ diese Anfrage an W iedfeldt gerichtet habe, ebd. 34 D azu ausführlich Winkler, Stabilisierung 648-680. 35 Ebert an Krupp von Bohlen, 24. Februar 1922, abgedruckt bei Schröder, W icdfeldt 193.

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Verfassungsorgan degradieren sollte. Die Stabilisierung eines angeschlagenen und mehr als verletzlichen Gemeinwesens w ar die oberste Prämisse der Handhabung der präsidialen Vollmachten. Ebert wußte sich hierbei einig mit den Reichsregie­ rungen, auf deren Initiative hin der Reichspräsident seine Kompetenzen einsetzte - und er hütete sich bewußt davor, den Reichstag politisch zu entmündigen, in­ dem er - wie es unter seinem Nachfolger H indenburg ab Mitte 1930 mehrfach praktiziert w urde - vom Parlament bereits verworfene Gesetzesentwürfe mit Hilfe von Artikel 48 in Kraft setzte36.

III. In außergewöhnlichen Situationen schreckte Reichspräsident Ebert auch nicht vor dem Einsatz unkonventioneller Mittel zurück, um als Lebensretter der Rep u­ blik zu fungieren. A ber Ebert verstand sich nicht nur als Nothelfer dieses Staats­ wesens. Er verfügte auch über ein strategisches Konzept, um dessen gesellschaft­ liches Fundament zu verbreitern: die Fieranführung der gemäßigten Rechten an den neuen Staat. Damit trafen sich seine Intentionen mit denen des DVP-Vorsit­ zenden Gustav Stresemann, dem es gelang, seine Partei allmählich mit dem neuen Staatswesen so auszusöhnen, daß die Deutsche Volkspartei schon im Juni 1920 erstmals R egierungsverantwortung übernahm und überdies sich sogar unter dem Kanzler Stresemann für einige Monate im Sommer 1923 zum breitest möglichen Regierungsbündnis unter Einschluß der Sozialdemokratie in Form einer Großen Koalition verband. Die Rolle des Reichspräsidenten als Brückenbauer schlug sich nicht allein auf dem Felde des Aushandelns von Koalitionen nieder. Mindestens ebenso wichtig war, daß der Reichspräsident sein Amt auch in symbolpolitischer Hinsicht zur Geltung brachte. Als überparteiliches Staatsoberhaupt w ar der Reichspräsident wie geschaffen dafür, in dieser kulturell so gespaltenen Gesellschaft gerade in den emotional enorm befrachteten Symbolfragen Integration anzustreben. In der heiklen Flaggenfrage w urde Ebert bereits im April 1921 mit der Absicht initiativ, das alte und das neue Deutschland soweit wie möglich symbolpolitisch zu versöhnen. Denn er erließ am 11. April 1921 eine „Verordnung über die deut­ schen Flaggen“, welche auf der Basis strenger Parität zwischen Schwarz-RotGold und Schw arz-W eiß-R ot insgesamt zehn Flaggen festlegte, wobei die N atio­ nalflagge und weitere Dienstflaggen allein auf Schwarz-R ot-G old zurückgriffen, allerdings beispielsweise Handelsflagge oder Reichskriegsflagge auf den alten Farben beruhten37. Dieses breite Flaggenangebot unter Einschluß der kaiserlichen 36 Die intensivste D urchleuchtung dieser Frage bei: L u d w ig Richter, Das präsidiale N o tver­ ordnungsrecht in den ersten Jahren der W eim arer R epublik. Friedrich Ebert und die A nw en­ dung des A rtikels 48 der W eim arer R eichsverfassung, in: Kolb, Ebert 207-257, insbesondere 255 ff. -’7 Vgl. die einschlägige Studie von B e r n d B uch n er, Um nationale und republikanische Iden-

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Farben offerierte den emotional und kulturell noch in der Monarchie beheimate­ ten Kräften eine symbolische Anschlußmöglichkeit an den neuen Staat. Ebert wußte gleichfalls um das integrative Potential des Deutschlandliedes, welches er am I E A ugust 1922, am Verfassungstag, zur N ationalhym ne der deut­ schen R epublik erklärte. Damit traf er den emotionalen N erv speziell der gemä­ ßigten Rechten, für welche das Deutschlandlied ein Stück emotionale Heim at dar­ stellte. Zugleich eignete es sich zur A nknüpfung an die deutsche N ationalbewe­ gung des 19. Jahrhunderts durch die besondere Hervorhebung der dritten Strophe und taugte damit auch für die demokratische R epublik als symbolisches A u s­ hängeschild38. Speziell bei der Deutschen Volkspartei verfehlten diese sym b o l­ politischen Angebote ihren Zweck nicht. So erklärte der DVP-Parteivorsitzende Gustav Stresemann auf der Sitzung des Zentralvorstandes seiner Partei am 7. Juli 1923 im Namen seiner Partei: „Wir werden ihm [Reichspräsident Ebert, d. Verf.] nicht vergessen, daß er das Deutschlandlied zu unserem Nationallied gemacht hat. (lebhafte Zustimm ung)“39. In dieses Integrationskalkül schloß der Reichspräsident sogar die Deutsch­ nationale Volkspartei (D N VP) ein, die sich seit 1924 zögerlich und in Schlangen­ linien der R epublik anzunähern begann, ohne ihre systemsprengenden Ziele aller­ dings ad acta zu legen. Staatspolitisch dürfte Ebert dieses allmähliche Zugehen des preußisch-protestantisch geprägten Konservatismus auf den existierenden Staat begrüßt haben. Allerdings machte Ebert mit seinen präsidialen Machtmitteln un ­ mißverständlich klar, daß die Deutschnationalen nur dann regierungsfähig waren, wenn sie vor allen Dingen die außenpolitischen Fundamente nicht antasteten und von ihrer blinden Fundamentalopposition gegen den Versailler Vertrag abließen. D arin artikulierte der Reichspräsident zugleich die aus seiner Sicht überragende Bedeutung der außenpolitischen Stabilisierung der R epublik insbesondere auf dem Feld der Reparationspolitik. Der politische Lackmustest für die Regierungsfähigkeit der Deutschnationalen w ar denn auch ihre H altung z u r vorläufigen R egelung der Reparationsfrage, näm ­ lich den Dawes-Gesetzen, die am 29. A ugust 1924 im Reichstag zur Abstim m ung

tität. Die deutsche Sozialdem okratie und der Kampf um die politischen Sym bole in der Wei­ m arer R epublik (P olitik- und G esellschaftsgeschichte 57, Bonn 2001) hier 86-88. 3S Vgl. ebd. 134-137. 39 Stresem anns Ä ußerung findet sich in: E berhard Kolb, Ludwig Richter (Bearb.), N ation al­ liberalism us in der W eim arer R epublik. D ie Führungsgrem ien der D eutschen Volkspartei 1918-1933 (Q uellen zu r Geschichte des Parlam entarism us und der politischen Parteien, Reihe 3, Bd. 9, D üsseldorf 1999) 468; vgl. auch eine ähnlich lautende A ussage des Vorsitzen­ den der preußischen Landtagsfraktion der DVP, von C am pe, auf der Sitzung des DVP-Zentralvorstandes, 24. Septem ber 1922, ebd. 454. Stresem anns N achruf auf Ebert hob genau aut diesen Punkt ab: „Die Z urückhaltung, mit der w ir früher dem R eichspräsidenten gegenüber­ standen ..., schm olz an jenem 11. A ugust dahin, als der R eichspräsident den Entschluß faßte, das Deutschlandlied aus der parteipolitischen Fehde herauszuheben und es w ieder zum Liede der Deutschen zu m achen“: dieser N achruf in: G ustav Stresemann, V erm ächtnis. Der N achlaß in drei Bänden, Bd. 2 (Berlin 1932) 40; im folgenden zitiert: Stresemann, Verm ächt­ nis.

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standen und deren Herzstück, das Reichsbahngesetz, eine verfassungsändernde Zweidrittelmehrheit benötigte. Die stärkste dem Reichspräsidenten hier zu Ge­ bote stehende Waffe, um die Deutschnationalen, die nach der Reichstagswahl vom 4. M ai 1924 mit Hilfe von Abgeordneten des Landbundes erstmals zur stärksten Reichstagsfraktion avanciert waren, auf staatspolitischen Kurs zu zwingen, war seine Drohung mit der Auflösung des Reichstages. Diese gezielte A nw endung des Druckmittels Reichstagsauflösung verfehlte ihre W irkung nicht und dürfte nicht unmaßgeblich dazu beigetragen haben, daß ein genügend großer Teil der Deutsch­ nationalen am 29. A ugust 1924 den Dawes-Gesetzten zur A nnahme verhalf40. Damit w ar zugleich Eberts Kalkül aufgegangen, ein ökonomisches Eigeninteresse führender Wirtschaftskreise in den U SA an Deutschland zu wecken41. N ach die­ sen Vorgaben lag es durchaus auf der Linie Eberts, daß in dem zwölften Kabinett seiner Amtszeit, in dem am 15. Januar 1925 gebildeten Kabinett unter dem partei­ losen Reichskanzler Hans Luther, erstmals auch deutschnationale Minister - und zw ar in der ansehnlichen Zahl von gleich dreien - vertreten waren. U nd weil sich die Parteien wieder einmal aus eigener Kraft nicht auf eine Regierung hatten verständigen konnten, bedurfte es des heilsamen Drucks des Reichspräsidenten, damit dieses Kabinett gebildet werden konnte. Speziell Zentrumspartei und DVP warteten förmlich darauf, daß der Reichspräsident in die Bresche sprang - der von den Parteien zu entrichtende Preis bestand darin, daß Ebert einen parteilosen Fachmann mit der Regierungsbildung beauftragte, der ganz im Sinne Eberts da­ nach trachtete, die Position der Regierung gegenüber den Koalitionsfraktionen aufzuwerten42.

IV. Alles in allem hat Ebert seine präsidialen Befugnisse auf jenen Politikf eldern ener­ gisch eingebracht, von denen das Überleben des neuen Staaten abhing und auf de­ nen bislang keine oder nur ungenügende Erfahrungen gesammelt worden waren. Das mühsame Geschäft der Regierungsbildung unter maßgeblicher Beteiligung der Parteien, das im Kaiserreich nie trainiert worden war, funktionierte ohne präsidiale Anschubhilfe selten. Und auch das außenpolitische Engagement des Reichspräsidenten diente dazu, daß das Deutsche Reich sich auf einem u n ­ gewohnten Terrain - der Bewältigung eines verlorenen Krieges - allmählich zurechtfand.

40 Die W irkung der A uflösungsvollm acht des Reichspräsidenten betont M ich a el Stürmer, K oalition und O pposition in der W eim arer R epublik 1924-1928 (Beiträge zur Geschichte des Parlam entarism us und der politischen Parteien 36, D üsseldorf 1967) 67 f.; im folgenden zitiert: Stürmer, K oalition. 41 Zur U SA -K om ponente des D aw es-A bkom m ens generell vgl. P e te r K rü ger, Die A ußen ­ p olitik der R epublik von W eim ar (D arm stad t21993) 243-247. 42 Vgl. Stürmer, K oalition 84-89 sow ie H oppe, Parlam entarische D em okratie 144-149.

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Doch waren seiner Präsidialgewalt aus drei G ründen Grenzen gesetzt, die dann besonders ins Auge springen, wenn man sie mit den erweiterten Handlungsspiel­ räumen seines Amtsnachfolgers H indenburg vergleicht. Die erste Grenze war eine selbstgezogene - er überließ die bewaffnete Macht weitgehend sich selbst und schöpfte nicht auch nur annähernd die aus dem präsidialen Oberbefehl über die Streitkräfte erwachsenden M öglichkeiten aus. Aufgrund seiner lebensweltlichen Ferne zum Militär verordnete sich Ebert hier äußerste Zurückhaltung und ließ da­ für den C h ef der Heeresleitung, Generaloberst von Seeckt, weitgehend unbehel­ ligt schalten und walten43. Wichtiger war jedoch, daß der Ebertschen Reichspräsidentschaft jene direkt­ demokratische Legitimation ermangelte, welche einem volksgewählten Reichs­ präsidenten eine vom Parlament und damit den politischen Parteien unabhängige Legitimationsquelle verschaffte, von der aus ein mit plebiszitärem Ol gesalbter Reichspräsident die in cfer Weimarer Verfassung angelegten Formen der repräsen­ tativen Demokratie beschneiden konnte44. Ebert hatte sein A m t nicht durch Volkswahl, sondern aus den Händen des Parlamentes und damit der darin den Ausschlag gebenden Parteien empfangen. A m 11. Februar 1919 hatte ihn die N a ­ tionalversammlung mit großer M ehrheit zum vorläufigen Reichspräsidenten gewählt. Die in Artikel 41 der Reichsverfassung vorgesehene Volkswahl blieb ihm verwehrt, weil der Reichstag mit verfassungsändernder Zweidrittelmehrheit am 24. O ktober 1922 seine Am tszeit auf parlamentarischem Wege bis zum 30. Jun i 1925 verlängert hatte. Ebert hingegen hatte seit 1920 verstärkt auf eine Volkswahl gedrängt, um die Stellung des Reichspräsidenten gegenüber den Parteien zu stärken und einen A n ­ spruch auf Weisungsbefugnis begründen zu können. Doch schwangen sich die Parteien zu H erren des Verfahrens auf, indem sie Ebert die Volkswahl verweiger­ ten und in eigener Machtbefugnis auf parlamentarischem Wege eine Verlängerung der Amtszeit des noch von der Nationalversammlung gewählten Reichspräsiden­ ten bis zum 30. Juni 1925 beschlossen. Die Parteien konnten die Steuerung des Verfahrens zur Reichspräsidentenwahl in Eigenregie betreiben, weil sie mit dem Gesetz über die Wahl des Reichspräsidenten (4. Mai 1920) die Entscheidung über den Termin einer Volkswahl des Reichspräsidenten in die Zuständigkeit des Reichstags und nicht des vorläufigen Reichspräsidenten gelegt hatten43. 43 Dazu grundlegend H einz H ü n e n , R eichspräsident und W ehrpolitik. Zur Praxis der P er­ sonalauslese, in: K olb , Ebert 189-206, vor allem 205; siehe auch das Schreiben des O bersten und späteren Feldm arschalls Erich von M anstein an seine Frau, 18. Februar 1924 (P rivat­ besitz). 44 A uf das in der W eim arer R eichsverfassung angelegte Spannungsverhältnis zw ischen plebiszitären und repräsentativen D em okratievorstellungen geht ausführlich ein Gusy, W eim a­ rer Reichsverfassung, u .a. 9 0 ff. 45 H ierzu ausführlich E berh ard K olb, Friedrich Ebert: Vom „vorläufigen“ zum definitiven R eichspräsidenten. Die A useinandersetzung um die „V olksw ahl“ des Reichspräsidenten 1919-1922, in: K olb, Ebert 109-156, insbesondere 140-146; im folgenden zitiert: K olb, Volkswahl. Vgl, auch die aufschlußreiche Ä ußerung des R eichskanzlers W irth auf der K abi­ nettssitzung vom 21. Ju n i 1922: Ebert dränge darauf, seine W ahl zum endgültigen Reichsprä-

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Zudem wurde das am 24. O ktober 1922 vom Reichstag angenommene verfas­ sungsändernde Gesetz auch Gegenstand eines typisch parteipolitischen Tausch­ geschäfts, das vor allen Dingen von Gustav Stresemann und seiner Deutschen Volkspartei angestoßen wurde. Gegen den erklärten Willen Eberts verwehrten ihm die Parteien die plebiszitäre Legitimation, indem sie den Reichstag und damit die politischen Parteien zum Souverän über die Besetzung des Präsidentenamtes erhoben46. Für die Deutsche Volkspartei war die Zustimmung zu diesem Gesetz die Eintrittskarte m die nächste Reichsregierung - und dieses Kalkül ging nach dem Sturz der Regierung Wirth auch aut47. Bei Stresemann verbargen sich dahinter allerdings nicht nur parteitaktische, sondern auch prinzipielle Erwägungen. Denn Stresemann verkörperte den Typus des Parteipolitikers, der sich als Gegengewicht zur Präsidialgewalt verstand und deswegen alles in seiner Macht Stehende unternahm, um die Stellung der Parteien und damit auch die der von den Parteien in die jeweiligen Regierungen abgesandten Minister gegenüber dem Reichspräsidenten zu stärken. In konsequenter Fort­ setzung dieser Einstellung setzte Stresemann bei der nach Ablaufen der Amtszeit Eberts fälligen ersten Volkswahl eines Reichspräsidenten (die durch den plötz­ lichen Tod des Amtsinhabers um einige Wochen vorgezogen werden mußte) alle Hebel in Bewegung, um das Verfahren der Kandidatenauswahl nicht aus den Händen der Parteien und insbesondere seiner Partei zu geben. N icht zuletzt deswegen forcierte Stresemann energisch die Kandidatur seines Parteifreundes Jarres für den ersten Wahlgang der Reichspräsidentenwahl, der von einem Ausschuß rechtsgerichteter Parteien und Organisationen (LoebellAusschuß) nominiert wurde und am 29. M ärz 1925 mit 38,8% der abgegebenen Stimmen ein durchaus respektables Ergebnis einfuhr, mit dem er fast 10% vor dem zweitplazierten Kandidaten lag. Aber mit der Aufstellung von Jarres hatte Stresemann zugleich eine mögliche Sam m elkandidatur aller bürgerlichen Kräfte (BVP, DVP, DDP und Zentrum) verhindert, die nahe daran gewesen waren, sich auf die Person des der DDP angehörenden Reichswehrministers Otto Geßler zu verständigen. Stresemann torpedierte durch sein Veto die Nominierung Geßlers48 und damit die nahezu sichere Wahl dieses Kompromißkandidaten zum Reichssidenten nicht „länger hinauszuschieben. Es müsse aber darauf gesehen w erden, daß in dieser Frage die R egierung die Initiative behalte“. Der R eichskanzler regte daher an, diese Frage zum G egenstand von Besprechungen der P arteiführer zu machen: Die K abinette Wirth 894. 46 Vgl. insbesondere die in dieser Elinsicht mehr als aufschlußreiche Stellungnahm e Strese­ manns auf der entscheidenden P arteiführerbesprechung vom 16. O ktober 1922: „Verantwor­ tung trüge der Reichstag, nicht der RP [R eichspräsident, d. Verf.], von dem man w isse, daß er die N euw ahl angestrebt habe“, ebd. 1128. Die SPD konnte sich m it ihrem Vorstoß zugunsten einer V olkswahl Eberts gegenüber den anderen Parteien nicht durchsetzen. 47 H ierzu ausführlich Kolb, Volkswahl, insbesondere 148-155. 48 Vgl. dazu die entsprechenden D okum ente in Stresemann, Verm ächtnis, Bd. 1, 43-46; siehe auch die korrekte D arstellung des Betroffenen: O tto Geßler, R eichsw ehrpolitik in der W ei­ marer Zeit (Stuttgart 1958) 335; im folgenden zitiert: Geßler, R eichsw ehrpolitik. Vgl. w eiter­ hin H einer Möllers, Reichsw ehrm inister O tto G eßler (Europäische H ochschulschriften, Reihe III, 794, Frankfurt 1998) 296-300; im folgenden zitiert: Möllers, Geßler.

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Präsidenten. Aber auch ge gen ü b er der nun vom Loebell-Ausschuß favorisierten Präsentation eines neuen Kandidaten, dessen M ythos die für einen Wahlsieg er­ forderliche M obilisierung der unentschlossenen Wähler bewirken sollte, stand Stresemann aus denselben prinzipiellen und parteitaktischen Gründen ablehnend gegenüber: Den Rechtsparteien sollte nicht die Kontrolle über das Reichspräsidentenamt dadurch entgleiten, daß sie den Volkshelden H indenburg aufstellten, obschon dieser zw eifello s wesentlich bessere Wahlchancen als Jarres besaß. Folglich hat Stresemann mit allen ihm zu Gebote stehenden subtilen Mitteln auf Flindenburg persönlich einzuwirken versucht, daß dieser seine Bereitschaft zur Kandidatur zurückzog - und fast hätten diese Störmanöver auch den er­ wünschten Erfolg gebracht. Stresemann bot im Loebell-Ausschuß alle seine Ba­ taillone gegen die Hindenburg-Kandidatur auf49 und ließ sogar den H indenburg besonders nahestehenden Hannoveraner Stadtdirektor Heinrich Tramm interve­ nieren, der Hindenburgs weiche Stellen aus langjährigem Kontakt bestens kannte und durch einen Besuch in Hindenburgs H aus am 6. April 1925 den innerlich zögernden Generalfeldmarschall fast noch umgestim mt hätte30. U nter systematischen Gesichtspunkten betrachtet verkörpert Stresemann den konkurrierenden Gestaltungsanspruch des Parteiführers, der unabdingbar ist, da­ mit parlamentarische Gewalt auf der einen und präsidiale Gewalt auf der anderen Seite sich die Balance hielten. M it seinem ausgeprägten Machtinstinkt, gepaart mit Verantwortungsgefühl für das Staatswesen, überschritt Stresemann die ansonsten von den M ilieupolitikern selbst gesetzten Grenzen taktischer Beweglichkeit. So­ lange dem Reichspräsidenten auf Seiten der Parteien ein ebenbürtiger Gegenspie­ ler gegenüberstand, waren der Präsidialgewalt unter den Bedingungen eines halb­ wegs funktionierenden Parlamentarismus bestimmte Grenzen gesetzt - dies galt für die Reichspräsidentschaft Eberts ebenso wie die Hindenburgs. Stellt man diese Grenzen der A usübung der Präsidialgewalt in Rechnung, dann wird man Ebert geradezu als Idealbesetzung für das A m t des Reichspräsidenten in einer zerrissenen und fragmentierten Gesellschaft einstufen können31. Angesichts 49 Sehr eindriickliche Schilderung dieser Vorgänge im 14seitigen E rfahrungsbericht des am Zustandekom m en der H indenburg-K andidatur beteiligten deutschnationalen Landtagsab­ geordneten Schlange-Schöningen, 7. Septem ber 1926, Fundort: N achlaß O tto von Feldm ann (in Privathand). Der Flindenburg persönlich nahestehende O tto von Feldm ann, V orsitzen­ der des D N V P-Landesverbandes Hannover, trug system atisch alle ihm zugänglichen Q u el­ len über die Genese der H indenburg-K andidatur zusam m en; diese flössen w eitgehend ein in die Schilderung bei: D ieter v o n d e r Scbctlenl/urg, W elt um H indenburg. H u n d e r t Gcspräche m it Berufenen (Berlin 1935) 57-6S. Diese Q uelle w ird nicht ausgeschöpft in der ansonsten w eitgehend zuverlässigen D arstellung von H a n n s-J och en Iiauss, Die erste V olksw ahl des deutschen Reichspräsidenten (K allm ünz 1965) hier 93—101 zu den Störm anövern der DVP. 30 N äheres hierzu in dem E rfahrungsbericht Schlanges und in einer „A ufzeichnung des Landrats Clem ens Grafen von Wedel in H annover über die Vorgänge vor der R eichspräsi­ dentenw ahl des G eneralfeldm arschalls v. Flin denb urg“, die ebenfalls für die D okum enten­ sam m lung Feldm anns bestim m t war; Fundort: N achlaß O tto von Feldm ann; siehe auch die knappen Angaben bei Hauss, ebd. 95. 51 An dieser Stelle müßte die anderslautende E inschätzung bei L e h n e n , W eim arer R epublik 273, ko rrigiert werden.

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ihrer politischen und soziokulturellen Handicaps verlangte die Weimarer R ep u­ blik nach einem starken Reichspräsidenten, der mit A ugenm aß seine Kompeten­ zen im mer dort zur Geltung brachte, wo es um die Herstellung eines möglichst breiten Konsenses und den Ausgleich politischer Gegensätze ging. Als ein solcher Schiedsrichter und Moderator hat sich Ebert mit beträchtlichem Erfolg profiliert - und diese Integrationsaufgabe erforderte, daß er auch seine politische H er­ kunftswelt hinter sich ließ. Ebert gelang im Unterschied zu den allermeisten Wei­ marer Politikern die politische Verpuppung vom M ilieupolitiker zum Staatsmann, auf den seine Partei keine exklusiven Besitzansprüche mehr anmelden konnte, weil er in den Besitz des ganzen Staates übergegangen war.

V. M it dem Amtsantritt Paul von Hindenburgs im Jahre 1925 hielt eine grund­ legende qualitative Veränderung der Präsidialgewalt Einzug, die man auf den Be­ griff „Charismatisierung der Präsidialgewalt“ bringen kann. Denn mit dem Gene­ ralfeldmarschall Paul von H indenburg wählte die Mehrheit des deutschen Volkes bei der ersten Volkswahl des Reichspräsidenten einen M ann in das höchste Amt der Republik, der seit seinem Sieg von Tannenberg im Sommer 1914 zu einem le­ benden M ythos geworden war und diese mythische Übersteigerung seiner Person im Ersten Weltkrieg gezielt zu genuin politischen Zwecken ausgebeutet hatte. Hindenburgs Charism a beruhte in erster Linie darauf, daß er die integrativen Erwartungen einer gespalteten Gesellschaft wie ein Schwamm aufsog und sich als ideale Projektionsfläche für einen ganzen Satz kollektiv geteilter sinnstiftender Zuschreibungen auch durch eine geschickte Selbstinszenierung anbot32. H inden­ burg konnte in diese Funktion einer symbolischen Repräsentation der fragilen na­ tionalen Identität schlüpfen, weil er seit Tannenberg nicht zuletzt durch eigenes Zutun mythisch überhöht w urde53. Dieser M ythos erwies sich als eine überaus zählebige, allen Legendenzerstörungen trotzende identitätsstiftende Kraft54 und damit als die eigentliche Ressource von Hindenburgs politischer Herrschaft. Im einzelnen hierzu m it einer Fülle von Belegen Pyta, H indenburg; zusätzliche A nregun­ gen vor allem in der kaum beachteten A bhandlung des Soziologen Theodor G eiger: T h e o d o r Geiger, Führer und Genie, in: Kölner Vierteljahrshefte für Soziologie 6 (1926/27) 232-247; zur Bedeutung der m edialen Inszenierung siehe auch: J ü r g H ä u serm a n n (H rsg.), Inszenier­ tes C harism a. M edien und Persönlichkeit (Tübingen 2001) vor allem 1-10; die D eutung H in ­ denburgs als charism atischer H errscher findet sich vereinzelt in der Literatur, w ird dort aber nicht system atisch expliziert, siehe dazu u.a. A nnelise T h im m e, Flucht in den M ythos. Die D eutschnationale Volkspartei und die N iederlage von 1918 (G öttingen 1969) 8 7 f. sow ie die anregende Studie von H arald Zaun, Paul von H indenburg und die deutsche A ußenpolitik 1925-1934 (Köln 1999) 543; im folgenden zitiert: Z aun, H indenburg. Siehe zur Genese des H indenburgm ythos und dessen Perpetuierung auch die vom Verfas­ ser betreute D issertation von Jesko von Hocgen. :>4 Der Verfasser verdankt hier w esentliche A nregungen jener Spielart von K ultursoziologie, die den kulturellen W urzeln k o llektiver Identität auf den G rund geht und dabei die anson-

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Insofern kehrte H indenburg zu seinen ureigensten Wurzeln zurück, als er 1925 im zweiten Wahlgang für das höchste Staatsamt kandidierte und nach seinem Wahlsieg zunächst für sieben Jahre das Amt des Reichspräsidenten bekleidete. Dam it erfuhr das A m t des Reichspräsidenten eine gewaltige politische Aufladung, weil die Person H indenburg nun auch extralegale Herrschaftsressourcen erschlie­ ßen konnte, die in Kombination mit seiner ohnehin starken verfassungsmäßigen Position diesem Reichspräsidenten politische Durchsetzungschancen verliehen, die ganz einzigartig waren. Eine solche Potenzierung der Präsidialgewalt mußte tief in das Verfassungsgefüge eingreifen und konnte nicht ohne schwerwiegende Folgen für das Zusammenspiel der Institutionen bleiben. Insofern stellte sich ab Frühjahr 1930, als die Präsidialgewalt sich immer massiver bemerkbar machte, eine Schieflage der Institutionen ein, die eine Entwicklung beschleunigte, in der die politische Gewalt sich immer stärker beim Reichspräsidenten konzentrierte, ohne daß allerdings der Reichstag gänzlich zur Bedeutungslosigkeit verurteilt war. Diese Entwicklung wies speziell seit der zweiten Hälfte des Jahres 1932 viele A n ­ zeichen dafür auf, daß das Deutsche Reich eine Transformation hin zu einem prä­ sidialen Regierungssystem erleben würde. Doch - und dies ist der entscheidende Punkt -■ gelangte diese Tendenz nicht z ur vollen Reifung, da H indenburg sich am 30. Januar 1933 just gegen eine auf die A utorität der Reichswehr gestützte Präsi­ dialherrschaft entschied und mit der Ernennung Hitlers zum Reichskanzler die oberste politische Gewalt freiwillig und aus einem sehr persönlichen Kalkül her­ aus an eine politische Massenbewegung und deren „Führer“ abtrat.

VI. Im folgenden soll und kann es nur darum gehen, die wichtigsten Etappen dieser Entwicklung abzuschreiten, wobei eine Selbstbeschränkung auf die großen Linien geboten ist, die für ein systematisches Abklopfen der in Hindenburgs Herrschaft steckenden Möglichkeiten bezeichnend sind. Die erste Phase von Hindenburgs Am tsführung als Reichspräsident ist geprägt von einem allmählichen Herantasten an das Potential dieses Amtes. Gewiß w urden die Möglichkeiten diese Amtes zunächst einmal dadurch in die Formen legaler Herrschaftsausübung gelenkt, daß H indenburg einen Eid auf die Weimasten kaum them atisierte Funktion m ythischer G estalten hervorhebt. In erster Linie sind da­ bei zu nennen die Studien von Bernhard Giesen, insbesondere: B er n h a rd G iesen, K ollektive Identität. Die Intellektuellen und die N ation 2 (Slihrkam p W issenschaft 1410, Frankfurt 1999) sow ie ders., Voraussetzung und K onstruktion. Ü berlegungen zum Begriff der k o llek­ tiven Identität, in: C ornelia Bahn, H e rb e rt Willems (H rsg.), Sinngeneratoren. Frem d- und Selbstthem atisierungen in soziologisch-historischer Perspektive (K onstanz 2001) 91-110. Daneben verdankt der Verfasser befruchtende Im pulse verschiedenen Studien von H ansGeorg Soeffner, vor allem : H a n s- G e o r g Soeffner, Dirk Tänzler, Figurative Politik. Prolego­ mena zu einer K ultursoziologie politischen H andelns, in: dies. (H rsg.), Figurative Politik (O pladen 2002) 17-33.

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rer Verfassung geschworen hatte - und z w a r gleich in doppelter religiöser For­ mel53. Da Flindenburg als religiöser Mensch sich an diese Eidesformel gebunden fühlte56, konnte man von ihm folglich nicht erwarten, daß er unter Rückgriff auf seine charismatischen Potenzen diese Verfassung einfach w ü r d e Um stürzen w o l­ len. Dies war aber für einen Verfassungswandel auch gar nicht erforderlich, weil in der Weimarer Verfassung erhebliche Gestaltungsmöglichkeiten für die Präsidial­ gewalt schlummerten, die bei intensiver Ausschöpfung auch zu einer intrakonsti­ tutionellen Transformation hin zu einem Präsidialsystem hätten führen können57. Zudem fehlte H indenburg immer der tiefere Sinn für den demokratischen Gehalt des Reichstags als Spiegelbild der deutschen Gesellschaft. Hindenburgs Verfassungsverständnis war ein rein formalistisches, was sich allein daraus ablesen läßt, daß Flindenburg vor seiner Vereidigung die Textausgabe der Weimarer Ver­ fassung gewissermaßen nach dem Freund-Feind-Schema durcharbeitete. Er strich mit den beim M ilitär üblichen Farbstiften die entsprechenden Passagen der Wei­ marer Verfassung an: Mit Blaustift diejenigen Passagen, in denen der Reichspräsi­ dent vorkam - mit Rotstift die Gegenpartei, worunter er Reichstag und Reichsre­ gierung verstand58. Dies ist mehr als nur eine Anekdote, weil hier das Politikverständnis H inden­ burgs mit Händen zu greifen ist: H indenburg war kein Staatskonservativer, dessen Denken ganz auf den Staat fixiert w ar und welcher das Volk als politisches H an d­ lungssubjekt ausgeblendet hätte. Da er seinen phänomenalen politischen Aufstieg gerade seiner plebiszitären Verankerung verdankte, war seinem Staatsverständnis ein Begriff des Politischen vorgelagert, der das Volk in einem strikt antipluralisti­ schen Verständnis zum Träger des politischen Willens deklarierte59. Demnach 55 H indenburg hatte dem in A rtikel 42 der R eichsverfassung vorgeschriebenen A m tseid des Reichspräsidenten bei seiner Vereidigung am 12. M ai 1925 eine doppelte religiöse Beteue­ rung beigefügt: Einmal schw or er „bei G ott“, daß er die Verfassung des R eiches wahren werde, und fügte am Schluß noch die Bekräftigung hinzu „So wahr mir Gott helfe“; vgl. dazu u. a. den Bericht „ Der Tag des Schw urs“, in: Der Tag, Nr. 114, 13. Mai 1925. 56 H indenburg selbst hat die Bindekraft des Verfassungseides w iederholt bekräftigt, so etw a in einem vertraulichen Schreiben an den ihm politisch w ie menschlich besonders nahestehen­ den General A ugust von C ram on, 1. D ezem ber 1929, B undesarchiv-M ilitärarchiv Freiburg, N achlaß C ram on, Nr. 22, Blatt 20; vgl. auch die glaubw ürdigen Schilderungen von Personen, die dienstlich w ie persönlich mit dem Reichspräsidenten verkehrten: Heinrich Brüning, M emoiren 1918-1934 (Stuttgart 1970) 161; im folgenden zitiert: Brüning, M em oiren sowie Elard von Oldenburg-Januschau, E rinnerungen (L eipzig 1936) 219. -,7 Der w ichtigste Protagonist dieser K onzeption w ar H indenburgs letzter K anzler einer rei­ nen P räsidialregierung, General Kurt von Schleicher; vgl. dazu Wolfram Pyta, K onstitutio­ nelle D em okratie statt m onarchischer R estauration. D ie verfassungspolitische Konzeption Schleichers in der W eim arer Staatskrise, in: V ierteljahrshefte für Z eitgeschichte 47 (1999) 417-441. 58 So die entsprechende Schilderung H indenburgs gegenüber seinem späteren R eichskanzler W ilhelm M arx, w ied erg eg eben bei Eugen Mayer, Skizzen aus dem Leben der W eim arer R e­ publik (Berlin 1962) 76. 59 Insofern trifft für Flindenburg das klassische D iktum C arl Schmitts zu: „Der Begriff des Staates setzt den Begriff des Politischen voraus“; C arl Schmitt, Der Begriff des Politischen. Mit einer Rede über das Z eitalter der N eutralisierungen und E ntpolitisierungen (M ünchen

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konnte das Volk seinen politischen Willen nur als Einheit artikulieren, woraus er­ hebliche politische Konsequenzen erwuchsen. Die Parteien und auch der Reichs­ tag als vornehmstes Aktionsfeld der Parteien erschienen als destruktive Elemente, die den postulierten homogenen Volkswillen durch ihr eigensüchtiges Auftreten zerreißen w ürd en 60. Diese antipluralistische Grundeinstellung ließ in H inden­ burg eine Grundstim m ung reifen, die den zivilisatorischen und verfassungspoli­ tisch gebotenen Wert des Kompromisses als Ausgleich divergierender Interessen­ gegensätze mit Ablehnung strafte. Dieser Reichspräsident vermochte allerhöchstens in ein kühl-geschäftsmäßiges Verhältnis zu Reichstag und Reichsregierung zu treten - mental immer auf dem Sprung nach einer Lösung, die jenseits des Gei­ stes der Weimarer Reichsverfassung die Einheit des Volkes zu verbürgen schien. „Ich hasse den Kompromiß. Preußen hat Schwarz und Weiß, kein G rau“61 - auf diese eingängige Formel hat H indenburg in der ersten Phase seiner Amtszeit gegenüber einem Vertrauten einmal seine innere Einstellung zum Pluralismus gebracht. H indenburg traf damit aber auch den N erv weiter Kreise der deutschen Gesellschaft, insbesondere des Bürgertums, die von der Leitvorstellung eines politisch geeinten Volkes nicht lassen wollten, weil ihre Vorstellung von Nation eine solche H omogenität einschloß62. Indem sich Reichspräsident H indenburg zum A nw alt eines solchen holistischen Politikverständnisses machte, w urde er zum Auffangbecken der in so reichem M aße vorhandenen gesellschaftlichen A b ­ neigung gegen eine pluralistische Parteiendemokratie. Diese Konstellation erklärt, warum der Ü bergang zur Präsidialdemokratie seit 1930 einen solchen Widerhall in nahezu allen Kreisen des politisch organisierten Bürgertums fand. In den ersten fünf Jahren seiner Am tszeit bis zum Frühjahr 1930 blieb diese Grundeinstellung allerdings nur eine mächtige U nterströmung von Hindenburgs politischem Agieren, w ofür vor allem drei Ursachen maßgeblich sind. Zum einen taktierte die politische Rechte denkbar unklug, weil sie H indenburg durch pene1932) 7; w ie sehr Schm itt m it dieser A ussage das Volk als Garanten politischer Einheit gegen den Staat ausspielt, hat vor allem U lrich Preuß nachgewiesen: Ulrich K. Preuß, C arl Schm itt D ie B ändigung oder die E ntfesselung des Politischen?, in: Rüdiger Voigt (H rsg.), M ythos Staat (Baden-B aden 2001) 141-167. 60 H indenburgs A blehnung des Parlam entarism us als A usdruck gesellschaftlicher Z errissen­ heit kom m t u.a. in einem Schreiben an den dam aligen V erkehrsm inister G roener vom 18. O ktober 1921 zum Vorschein: B A -M A Freiburg, N achlaß Groener, N 46/ 37, Bl. 3 6 ff.; G roeners w esentlich unvoreingenom m enere H altun g gegenüber dem Parlam entarism us ist ersichtlich aus einem Schreiben an H indenburg, 1. N ovem ber 1923, abgedruckt bei: Regi­ nald H. Phelps, A us den G roener-D okum enten, in: D eutsche Rundschau 76 (1950) 741 f. 61 Diese Ä ußerung ist überliefert durch H indenburgs „Leibm aler“ H ugo Vogel, den seit 1915 ein besonders enges V ertrauensverhältnis m it H indenburg verband: Hugo Vogel, Erleb­ nisse und Gespräche m it H indenburg (Berlin 1935) 66. 62 Repräsentativ ist die antipluralistisch ausgerichtete D em okratiekonzeption vieler W eim a­ rer Staatsrechtslehre!', vgl. hierzu Gusy, W eim arer R eichsverfassung 91 sow ie den von G usy herausgegebenen Tagungsband: Christoph Gusy (H rsg.), D em okratisches Denken ui d er W eim arer R epublik (Interdisziplinäre Studien zu R echt und Staat 16, Baden-Baden 2000) darin insbesondere den Beitrag von O liv er Lepsius, Staatstheorie und D em okratiebegriff in der W eim arer R epublik 366-414.

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tränte Einwirkungen aut einen bestimmten Kurs fest legen wollte. Sie erreichte hierbei nicht selten das Gegenteil ihrer Absichten, weil H indenburg keine Ein­ griffe von außen in seine Herrschaftsrechte duldete, auch wenn sie von ihm nahestehenden Kreisen kamen. Wenn seine alten Kameraden, darunter auch die wenigen mit ihm auf freundschaftlichem Fuß verkehrenden Personen w ie Feld­ marschall Mackensen oder General Cramon, ihn auf aufdringliche Weise dazu bewegen wollten, vor allen Dingen die Außenpolitik zugunsten eines intransi­ genten Anti-Versailles-Kurses umzupolen, reagierte Hindenburg auf diese Beleh­ rungen mit kühler, ja manchmal sogar barscher Ablehnung. M it Hindenburgs Herrschernatur, die ihr Selbstbewußtsein aus der plebiszitären Verankerung spei­ ste, waren solche Belehrungen nicht vereinbar - entsprechend ungnädig fielen denn auch die Reaktionen Hindenburgs auf die Vorhaltungen seiner alten Kame­ raden aus53. Zudem verfingen auch die Appelle an das soldatische Flerz des Reichspräsiden­ ten nicht. Als am 1 E O ktober 1929 zw eiundzw anzig ehemalige kaiserliche Gene­ rale und Adm irale genau diese soldatische Solidarität von H indenburg einklagten, stellte sich H indenburg auf diesem O hr taub, weil er sich als originärer Politiker verstand und daher den gewiß ungeliebten Young-Plan von einer genuin politi­ schen Warte aus zu beurteilen hatte. Insofern lautet auch der Schlüsselsatz in sei­ ner vertraulichen A ntw ort an den Wortführer dieser Eingabe, den Admiral von Schröder, vom 4. November 1929: „Ich gebe zu, daß Gefühl und soldatisches Empfinden angesichts der jahrelangen Demütigungen und Bedrängungen durch unsere Kriegsgegner das Nein und den Widerstand als das allein richtige bezeich­ nen; kühle Erwägung und das Verantwortungsgefühl für die Nation und ihre Zukunft müssen aber unter Zurückstellung aller persönlichen Empfindung wohl zu dem anderen Wege führen.“64 Der dritte Faktor besteht darin, daß der Entfaltungsspielraum des Reichspräsi­ denten H indenburg durch Stresemann eingeschränkt wurde. Stresemann pochte nicht nur in der Außenpolitik auf die Prärogative des Fachministers, so daß sich Hindenburg aufs Ganze gesehen den sachlich begründeten Argumenten des Reichsaußenministers fügte65 und seine Amtsautorität im Bereich der Personal­ politik darin auslebte, daß er etwa bei der Besetzung von Botschafterposten Nebenkriegsschauplätze eröffnete, bei denen er gegenüber dem Außenminister 63 W ie ungehalten H indenburg reagieren konnte, w ird beispielsw eise aus einem Schreiben C ram ons an M ackensen, 16. N ovem ber 1925, ersichtlich, B A -M A Freiburg, N achlaß M akkensen, N 39/59, Bl. 5. 64 H indenburg an A dm iral von Schröder, 4. N ovem ber 1929, abgedruckt bei H u b a tsch , H indenburg 294-299, hier 298; vgl. auch ein w eiteres Schreiben H indenburgs an den nach­ bohrenden A dm iral, 3. M ärz 1930, Abschrift in: B A -M A , N achlaß M ackensen, N 39/270, Bl. 27-49. 65 So billigte H indenburg trotz anfänglicher Bedenken die L ocarno-Politik Stresem anns, be­ hielt sich aber ungeachtet dessen das R echt vor, den deutschen Botschafter in M oskau, der zu den K ritikern der L ocarno-Politik zählte, w eiterhin zu Im m ediatvorträgen zu empfangen, vgl. H indenburg an Stresem ann, 28. N ovem ber 1925, abgedruckt in H u b a ts ch , H indenburg

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seinen Herrschaftsanspruch herauskehren konnte66. Wichtiger ist, daß es Strese­ mann immer wieder gelang, unter Einsatz und Opferung seiner Gesundheit die Handlungsfähigkeit des Parlamentes insofern sicherzustellen, als er auf der Betei­ ligung der Parteiführer bei den Regierungsbildungen pochte und in einem Fall so­ gar im A lleingang ein Regierungsbündnis schmiedete. Das als „Schuß von Bühler­ höhe“ in die Annalen eingegangene Telegramm des Rekonvalenszenten Strese­ mann an den designierten Reichskanzler H erm ann M üller (SPD) vom 23. Juni 1928 sollte nicht nur die geschworenen Gegner einer „Großen Koalition" m den eigenen Reihen67 vor vollendete Tatsachen stellen; es sollte überdies die Initiative der Parteiführer beim mühsamen Geschäft der Regierungsbildung sicherstellen und nicht dem Reichspräsidenten kampflos dieses Feld überlassen68. Stresemann w ar bewußt, daß sich der Reichspräsident nur dann zum H errn des Verfahrens bei der Regierungsbildung aufschwingen konnte, wenn das Parlament und die Par­ teien aus eigener Schwäche und Machtvergessenheit ihr Initiativrecht verspielten. Und als genau dies im M ärz 1930 eintrat, als die beiden Flügelparteien der Großen Koalition in einer Mischung aus trotziger Behauptung der Milieuidentität und fehlender Einsicht in die Funktionsbedingungen des Parlamentarismus den Bruch der Großen Koalition herbeiführten69, ging nicht nur das Initiativrecht zur R egie­ rungsbildung auf den Reichspräsidenten über. Denn die allein vom Reichspräsidenten gesteuerte Bildung der Regierung B rü ­ ning ohne auch nur den geringsten Versuch der Konsultation mit den politischen Parteien markiert den Ü bergang zur Phase der sogenannten Präsidialkabinette70, in denen das politische Koordinatensystem immer mehr zugunsten der Präsidial­ gewalt und zu Lasten des Parlamentes verschoben wurde. Parallel dazu vollzog sich der Aufstieg der Reichswehr zum operativen und strategischen Zentrum der Präsidialgewalt. Dieser Prozeß ist von H indenburg gezielt gesteuert worden, weil er selbst aufgrund seiner H erkunft als politischer Feldherr ein instinktsicheres Gespür dafür besaß, wie sehr von der bewaffneten Macht aus politische Flerr66 H eftige Zusam m enstöße zw ischen beiden sind u.a. überliefert bei Z aun , H indenburg 147f.; zur K ontroverse zw ischen R eichspräsident und R eichsaußenm inister um die N eube­ setzung des M oskauer Botschafterpostens vgl. eine neunseitige A ufzeichnung Stresem anns vom 18. N ovem ber 1928, Politisches Archiv des A usw ärtigen Am tes, N achlaß Stresemann/ 291. 67 Siehe hierzu E berh ard K olb, Führungskrise in der DVP. Gustav Stresem ann im Kampf um die „G roße K oalition“ 1928/29, in: W olther v o n Kieseritzky, K la u s-P eter Sick (H rsg.), D e­ m okratie in D eutschland. Chancen und G efährdungen im 19. und 20. Jah rh un dert (M ünchen 2000) 202-227. 68 In diesem Telegram m w urde der R eichspräsident überhaupt nicht erw ähnt und den Par­ teiführern und dem Reichstag die entscheidende R olle bei der R egierungsbildung beigem es­ sen: „Dieses Z usam m enw irken w ird am besten zum Erfolge führen, w enn Persönlichkeiten aus den Fraktionen der G r o ß e n K oalition sich über das Program m klarw erden, m it dem sie vor den Reichstag treten, und ihrerseits mit diesem Program m stehen und fallen“, Strese­ m a n n , Verm ächtnis, Bd. 3, 298; zur Bew ertung vgl. auch Winkler, W eim ar 337. 69 Zum A useinanderbrechen der Großen K oalition am 27. M ärz 1930 vgl. Winkler, W eim ar 372-374. 70 N äheres zu dieser E ntw icklung bei K olb, W eim arer R epublik 130-133.

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schaftsansprüche exekutiert werden konnten. Die ihm zugeschriebencn Erfolge als Feldherr waren die Quelle für den H in denburg-M ythos und damit für die charismatischen Wurzeln seiner Herrschaftsansprüche71. Zudem empfand er die A rmee als überparteilichen W ächter über das Staatswohl - sie verbürgte für ihn institutionell jenes holistische Politikverständnis, von dem sich H indenburg leiten ließ. In seiner neuen Rolle als Reichspräsident befand sich H indenburg in der einzig­ artigen Lage, daß sich seine Verfügungsgewalt über die Reichswehr aus einer dop­ pelten Legitimationsgrundlage speiste: Zum einen übte er den in der Verfassung verankerten Oberbefehl über die Streitkräfte aus; zum anderen konnte er insbe­ sondere gegenüber den Soldaten von seinem Nim bus als Feldherr zehren und auf diese A rt und Weise sogar notfalls soldatische Gefolgschaftstreue einklagen, um die Reichswehr gerade in Krisenzeiten auf sich zu verpflichten. H indenburg ist daher systematisch daran gegangen, die personalpolitischen Weichen dafür zu stellen, daß die Reichswehr sich zum politischen Vorkämpfer einer kumulierten Präsidialgewalt profilieren konnte. Dabei kam ihm auch der Zufall dergestalt zu Hilfe, daß im O ktober 1926 der starke Mann der Reichswehr, der Chef der Heeresleitung Generaloberst von Seeckt, auf Drängen des Reichswehrministers Geßler72 von seinem Posten weichen mußte. Seeckt hatte als ehemaliger General­ stabschef Mackensens Hindenburgs durchschnittliche militärische Fähigkeiten exakt genug einzuschätzen gewußt, um nicht dem Bann des H indenburg-M ythos verfallen zu sein73. Insofern verschaffte der Wechsel an der Spitze der H eeres­ leitung H indenburg Gelegenheit, die militärischen Führungspositionen mit ihm treu ergebenen und seinen Feldherrnnimbus nicht anzweifelnden Personen zu be­ setzen. M it der Ersetzung des selbstbewußten Seeckt durch den fügsamen General Fleye wurde zugleich die Position des Reichswehrministers aufgewertet, der nun keinen verkappten Wehrpolitiker an der Spitze der Heeresleitung mehr neben sich zu dulden hatte74. Als Minister Geßler die politische Verantwortung für die Fehl­ leitung von Geldern in seinem Ministerium übernahm, nutzte der Reichspräsident diese Gelegenheit, um seinen alten Weggefährten Wilhelm Groener als Reichs­ wehrminister zu installieren. Dieser schrieb kurz darauf treffend an einen Be­ kannten: „Eine Absage war unmöglich, nachdem H indenburg durch alle Attacken von Parteiseite an meiner Wahl festgehalten hatte. So stütze ich mich auf sein Ver­ trauen bei meiner Arbeit. Diese wird mir wesentlich dadurch erleichtert, daß ich in ein mir völlig vertrautes Milieu komme und meine hauptsächlichsten Mitarbei/1 Vgl. Pyta, H indenburg. 72 Zusammenfassend dazu M ö lle n , G eßler 318-324. 73 Vgl. dazu den Briefwechsel Seeckts aus dem Ersten W eltkrieg, abgedruckt und ausgew er­ tet von Friedrich v o n R aben au (H rsg.), H ans von Seeckt. A us meinem Leben 1866-1917 (Leipzig 1938) vor allem 184f., 4 1 9 f., 521 und 617; siehe auch Plans M eier-W clcker, Seeckt (Frankfurt 1967) 521-523. 74 Vgl. die entsprechenden Einschätzungen bei G eß ler, R eichsw ehrpolitik 347 sow ie bei Möllers, G eßler 305-307.

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ter sozusagen aus meiner Schule stammen. Die Oberste Heeresleitung von 1918/ 19 ist wieder beisammen.“75 Damit einher ging ein qualitativer Wandel der Posi­ tion des Reichswehrministers, die seit dieser Zäsur nicht mehr als Dispositions­ masse der politischen Parteien galt, sondern als alleinige Domäne des Reichspräsi­ denten76. Von Wilhelm Groener im Januar 1928 über Kurt von Schleicher im Juni 1932 bis Werner von Blomberg im Januar 1933 erstreckt sich die Reihe dieser Ver­ trauensmänner und Platzhalter des Reichspräsidenten in der Bendlerstraße. H indenburg mußte die Reichswehrführung gar nicht zu politischer Aktivität ermuntern, da sich diese als konzeptioneller Vordenker in Sachen präsidialer Demokratie verstand. Seit 1928 gaben in der Reichswehr diejenigen den Ton an, welche die charismatische Herrschaft Hindenburgs zur Transformation des poli­ tischen Systems im präsidialen Sinne nutzen wollten. Die treibende Kraft war dabei Groeners politischer Ziehsohn Kurt von Schleicher77, der ganz und gar als Politiker begriffen werden muß, welcher am energischsten die aus Sicht der Reichswehrführung einmalige Chance ergreifen wollte, daß ein charismatisch ver­ edelter Generalfeldmarschall das höchste Staatsamt innehatte. Schleicher baute im Reichswehrministerium mit der Wehrmachtsabteilung einen strategischen Pla­ nungsstab auf, der schon Ende 1926 die M öglichkeiten eines Präsidialkabinetts auslotete78. Drei Jahre später w urde die Kanzlerschaft Brünings auf diesem Wege general­ stabsmäßig vorbereitet. Die Geburtsstunde des Kabinetts Brüning w ar der 26. D ezember 1929, als sich Groener und Schleicher in der Wohnung der grauen Eminenz, des ehemaligen Reichswehroffiziers Willisen, mit dem mit Willisen be­ freundeten Zentrumspolitiker Brüning trafen und dort die M arschrichtung des ersten reinen H indenburg-Kabinetts absteckten79. U ber diese Schiene SchleicherGroener-Willisen liefen bis zum April 1932 die entscheidenden politischen Initia­ tiven ab. Auch als Schleicher mit Groener und Brüning brach, änderte dies nichts an der Rolle Schleichers als politischer Antreiber. Es w ar Schleicher, der den im Hintergrund äußerst rührigen und über vielfältige Kontakte verfügenden Papen 75 G roener an G eheim rat Professor Freudenthal, 29. Jan uar 1928, abgedruckt in: D o ro th ea G r o e n e r-G ey e r, Die O dyssee der G roener-Papiere, in: Die W elt als G eschichte 19 (1959) 75-95, hier 90. 76 Die Sonderstellung G roeners, der mit dem „Anspruch eines präsidialen R eichsw ehrm ini­ sters“ auftrat, wird deutlich herausgestellt in der einschlägigen Studie von J o h a n n e s Hiirter, W ilhelm G roener (Beiträge zur M ilitärgeschichte 39, M ünchen 1993) hier 47. 77 Zu Schleicher im m er noch unentbehrlich und bis heute nicht überholt Thilo Vogelsang, Reichsw ehr, Staat und N SD A P (Q uellen und D arstellungen zur Zeitgeschichte 11, Stuttgart 1962). 78 H ierzu J o s e f Becker, Zur P o litik der W ehrm achtsabteilung in der R egierungskrise 1926/ 27, in: V ierteljahrshefte für Zeitgeschichte 14 (1966) 69-78. 79 In diesem Punkt w ie auch in anderen Einzelheiten erw eisen sich die B rüning-M em oiren als absolut zuverlässig B rüning, M em oiren 150 und 158. Brünings Angaben w erden bestätigt in einem Schreiben des bei dieser U nterredung ebenfalls anwesenden, m it Brüning befreun­ deten R eichstagsabgeordneten Treviranus an das Ehepaar W illisen, 13. A pril 1930, in dem dieser W illisen als „gütigen Paten“ dieser ersten Präsidialregierung bezeichnet (Restnachlaß W illisen, Privatbesitz).

D ie P rä s id ia lg e w a lt in der W eim a re r R e p u b lik

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entdeckte und ihn H indenburg als Kanzler des zweiten Präsidialkabinetts präsen­ tierte. Unter der Präsidialrcgierung Papen erlebte die Präsidialgewalt eine Potenzie­ rung, indem sie nun auch gezielt für eine U m bildung des Reiches eingesetzt wurde. Bereits der stete Einsatz der gesetzesvertretenden N otverordnungsvoll­ macht des Reichspräsidenten für die Präsidialregierung Brüning hatte die legis­ lative Kompetenz des Reichstags im mer mehr unterhöhlt. Doch mit der Installie­ rung Papens exponierte sich die Präsidialgewalt auf eine noch nicht dagewesene Weise, da diese Regierung im Unterschied zur Vorgängerregierung, die sich im ­ merhin auf eine Tolerierungsmehrheit im Parlament verlassen konnte, in schroffer Frontstellung zum Reichstag stand und dort nicht auf eine vergleichbare parla­ mentarische D uldung zählen konnte80. Vor allen Dingen wurde die charismatisch aufgeladene Präsidialgewalt gezielt eingesetzt, um ein Strukturproblem der deut­ schen Verfassungsgeschichte in einem radikal unitarischen Sinne zu lösen. Der Reichspräsident als Garant der Wahrung der Reichseinheit w urde am 20. Juli 1932 von der Reichswehrführung in Anspruch genommen, um mit Hilfe der präsidia­ len A utorität die verfassungsrechtlich mehr als bedenkliche A bsetzung der preu­ ßischen Staatsregierung zu verfügen. Die Übernahme der Regierungsgewalt im dominierenden deutschen Einzelstaat durch das Reich ging nicht nur, aber doch vornehmlich auf das Betreiben der Reichswehrführung zurück, den Dualismus Preußen - Reich mit Hilfe einer radikalen Ausschöpfung der Präsidialgewalt zu beseitigen81. Nachdem sich Papen durch Ungeschicklichkeiten in eine hoffnungslose politi­ sche Situation manövriert hatte, die sowohl die Reichswehr als auch den Reichs­ präsidenten zu beschädigen drohte, tat Schleicher den konsequenten Schritt und übernahm Anfang Dezember 1932 selbst die Reichskanzlerschaft. Doch genau an diesem Punkte gingen die Wege der Reichswehr und der Präsidialgewalt auseinan­ der. Dies ist eine erstaunliche und begründungsbedürftige Entwicklung, weil Schleicher nicht die A utorität des Reichspräsidenten einschränken, sondern im Gegenteil auf die Spitze treiben wollte. Beraten vom Staatsrechtler Carl Schmitt entwickelte die federführende Wehrmachtsabteilung des Reichswehrministeriums 80 Z u m qu a lita tiv en U n tersch ie d zw ischen den Prä sid ia lre gie ru n gen B r ü n in g u n d Papen vgl. Eberhard K olb, Wolfram Pyta, D ie S ta atsno tsta n d sp la n un g un ter den R eg ieru n g e n Papen un d Schleicher, in: H einrich August W inkler (H rsg.), D ie deu tsche Staatskrise 1930-1933 (Schriften des H is to risc h e n Kollegs 26, M ü n c h e n 1992) 155-181. 81 D aß Schle ic hers M o tiv e vor allem von d er B e se itigu n g des D u a lism u s Preußen - R eich g e­ leitet w u rd e n , geht aus der jü ngsten S tudie z u r Genese und ju ris tis ch en N a ch gesch ichte der P re u ß e n a k tio n hervo r: G abriel Seiberth, A n w a lt des R eiches. C a r l S ch m itt und der Prozeß „P reußen co n tra R e i c h “ vor d em S taatsgerich tsh of (Z eitgeschic htlic he F o rsch u n gen 12, B e r ­ lin 2001) u .a . 6 2 -7 7 . Zur verfassun gsrech tlichen A b s ic h e r u n g die ser A k tio n , die ebenfalls von d er R e ic h s w e h r un d nicht vom re sso rtm ä ß ig eigentlich zu stä ndigen R e ich sin n en m in iste­ riu m a u sgin g un d in deren Verlauf sich die R e ic h s w e h r f ü h r u n g vor allem C a rl S ch m itt als Sach verstän d ig en an die Seite holte, vgl. anh and d er hier erstm als a usgew erteten S chm itt-Tagebüeher: W olfram Pyta, G ab riel Seiberth, D ie Staatskrise der W e im a re r R e p u b lik im Spiegel des Tagebuch es von C a r l Schm itt, in: D er Staat 38 (1999) 4 2 3 - 4 4 8 und 594-610 .

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ein Konzept, das auf einen gleitenden Übergang zu einer präsidial gestützten und durch die Machtmittel der Reichswehr abgesicherten konstitutionellen D em o­ kratie hinauslief82. H erzstück dieses Konzeptes war dabei die Einschränkung der Befugnisse des Reichstages, der seiner ihm noch verbliebenen Einflußmöglich­ keiten auf die Exekutive verlustig gehen sollte. Warum aber verweigerte sich H indenburg der Krönung des seit Ende 1929 vor­ bereiteten Werkes? Warum stieß er alle diejenigen vor den Kopf, die ihre politi­ schen Erwartungen auf den Reichspräsidenten gerichtet und ihn als Garanten für die Errichtung einer präsidial verfaßten O rdnung gesehen hatten, die gewiß eine unwiderrufliche Absage an den Parlamentarismus bedeutete, aber ebenso eine unmißverständliche Ablehnung des Herrschaftsanspruchs Hitlers? A uf diese bohrende Fragen können aufgrund der insgesamt eher schlechten Quellenlage nach dem jetzigen Stand der Dinge noch keine wirklich erschöpfen­ den Antworten gegeben werden. Eines dürfte aber unbestritten sein: Die Ü bertra­ gung der Regierungsmacht an den „Führer“ der bei weitem stärksten politischen Partei und damit einhergehend das Fallenlassen der Reichswehrlösung dem on­ strieren nachhaltig, daß H indenburgs präsidiale Herrschaft von der bewaffneten Macht ablösbar war. O der noch pointierter formuliert: H indenburg gab mit dem 30. Januar 1933 den politischen Lenkungsanspruch durch die R eichswehr auf und entpolitisierte damit zugleich seine Funktion als Oberbefehlshaber der Armee. M it der Ersetzung eines Generals durch einen Gefreiten machte er weiterhin un­ mißverständlich klar, daß er sein Präsidentenamt als ein genuin politisches Amt auffaßte und sich nicht von militärischen Wertmaßstäben leiten ließ. Bei Anlegung militärischer Kategorien wäre der „böhmische Gefreite“ auf Anhieb noch nicht reif für das höchste Regierungsamt gewesen und hätte sich erst noch hochdienen müssen83. Doch indem H indenburg gegen die militärische Kleiderordnung einen ehemaligen Soldaten ohne Portepee zum Reichskanzler ernannte, triumphierte endgültig der Politiker in ihm über den M ilitär - mit unübersehbaren Folgen für Deutschland und die Welt. 82 H ie rz u un ter A u ssch ö p fu n g neuer Q u e lle n Wolfram Pyta, V erfassun gsum bau , Staats­ n otstand und Q u e rfro n t: Schle ic hers Versuche zu r F e rn h a ltu n g H itle rs von d er R e ic h s k a n z ­ lerschaft A u g u s t 1932 bis J a n u a r 1933, in: ders., L u d w ig R ich ter (H rsg.), G estaltun gsk raft des Politischen. Festschrif t für Eberhard K olb ( H is to ris c h e F o rsch u n gen 63, Berlin 1998) 173-197 so w ie ders., K o nstitutio nelle D em o k ra tie; siehe auch die p rägnan te S k iz z e von C hristoph Gusy, K urt von Schle ic her ( 1 88 2-193 4), in: M ich a el Fröhlich (H rsg.), D ie W e im a ­ rer R e p u b lik . P o rtrait einer E poche in B io gra p h ien ( D a rm s ta d t 2002) 26 9-281 . 83 In der Tat hatte sich H in d e n b u r g einige Zeit aus solchen ge n u in m ilitärischen Ü b e r le g u n ­ gen heraus gegen die sen Schritt gesträu bt un d vo r allem aus d ie sem G ru n d heraus H itle r am 13. A u g u st 1932 noch die K anzlers chaft abgesch la gen, vgl. h ierzu die zu verlässig e M itte ilu n g des 2. A d ju ta n te n H in d e n b u rg s , W edige von der Sch ulen b u rg, der am 14. A u g u st eine en tsp rech en de Ä u ß e r u n g H in d e n b u r g s in seinem Tagebu ch festhielt: „Ich kann d o ch nicht das R eich Kaiser W ilh e lm s u n d B ism a rck s einem b öh m isc he n G efreiten an v e rtr a u e n “: u n ­ g e d ru c k te E rinn eru ng en W edige von d er S ch u len b u rg , B A - M A F reib urg, M S G 1/2779, Bl. 140; vgl. auch die ebenfalls sehr aussagek räftigen u n p u b liz ie r t e n E rinn eru ng en des s p ä te­ ren G en erals F ried rich von B o ettic h e r „So w a r es“, B A - M A Freib urg, N 323/147, Bl. 304 und Bl. 307.

Die P räsid ialge w alt in der W e im a re r R e p u b lik

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Worin bestand nun das originär politische Kalkül, das den Reichspräsidenten zur Preisgabe des Konzeptes einer auf der bewaffneten Macht beruhenden Präsi­ dialdemokratie bewog? Hindenburgs Verständnis des Präsidentenamtes bestand seit dem Aufkom m en der N SD AP als Massenpartei im Herbst 1930 darin, mit Hilfe präsidialer Machtmittel die politische Einigung der zersplitterten, durch er­ bitterte M achtkämpfe miteinander zerstrittenen Rechten herbeizuführen84. Es ist mehr als bezeichnend, daß H indenburg seine erneute Kandidatur für die Reichs­ präsidentschaft im Februar 1932 mit dem zentralen Argument rechtfertigte, daß ihn nur die U neinigkeit der Rechten in diese ungeliebte Rolle und damit in eine Kandidatur gegen Hitler hineingezwungen habe, wobei es ausschließlich bei den Kräften auf der Rechten liege, durch das A usräum en ihrer Differenzen die Vor­ aussetzungen für eine Rechtsregierung zu schaffen. In dem betreffenden Schlüs­ seldokument, seiner für seine engsten politischen Weggefährten bestimmten per­ sönlichen D arlegung über che Gründe für seine erneute Kandidatur, führte er am 25. Februar 1932 aus: „Ich bitte hieraus zu ersehen, daß die Behauptung, daß ich einer Rechtsregierung widerstrebe, durchaus falsch ist. Nicht ich bin das H in d er­ nis für eine solche Entwicklung, auch nicht der Reichskanzler Dr. Brüning, son­ dern lediglich die Uneinigkeit der Rechten, ihre Unfähigkeit, sich auch nur in den Hauptpunkten zusammenzufinden. Es ist tief zu bedauern, daß die Rechte - zer­ rissen wie sie ist - von einseitig parteiehrgeizigen Führern den Weg der Einflußlosigkeit und Selbstzerstörung geführt w ird .“85 Damit glaubte H indenburg jene Einheitlichkeit des Volkswillens zu stiften, die für sein Politikverständnis leitend war, in dem die politisch Andersdenkenden entweder als Störenfriede aus dem Wege zu räumen oder von der Integrationspar­ tei N SD A P politisch zu bekehren waren. Insofern vermochte der größte politi­ sche Trumpf der NSDAP, als eine Partei neuen Typs die politischen Kräfte auf der Rechten zu bündeln und dabei bis weit in die Industriearbeiterschaft einzudrin­ gen86, beim Reichspräsidenten zu stechen, wenn Hitler sich von der Rolle eines reinen Parteiführers löste87 und sich in der ausgleichenden Funktion des Chefs 84 W ie seh r H in d e n b u r g die R o lle des A n w a lte s der E inh eitsstiftu ng auf der R echten üb er­ nahm, dabei aber z u nächst an den d iv ergiere n d e n M achtin teressen d er Beteiligten scheiterte, hat H in d e n b u r g m ehrfach u n m iß v e rs tä n d lic h klar gem acht, etw a in seinem Sch reiben an seinen persön li ch en Vertrauten, Elard von O ld e n b u rg - Ja n u sc h a u , 22. Febru ar 1932, bei Hubatsch, H in d e n b u r g 3 1 0 -3 1 2 ; siehe auch seinen B rief an d en Fürsten von S alm -H o rs tm a r, 24. O k to b e r 1931, in: H erm ann Weiß, Paul Hoser (H rsg.), Die D eu tsc h n a tio n a len u n d die Z e rstö run g der W e im a re r R e p u b lik . A u s d em Tagebu ch von R e in h o ld Q u a a t z 1928-1933 (S chriftenreih e der V ierteljahrshefte lü r Z eitgeschichte 59, M ü n c h e n 1989) 15 9f.; vgl. auch Q a a tz T a g e b u ch ein tra g u n g vom 27. N o v e m b e r 193 1, ebd. 163. 85 D ieser im U m d r u c k v e r fa h r e n hergestellte un d z u sa m m e n m it einem p ersön lich en A nschreiben versandte Text findet sich u .a . bei Hubatsch, H in d e n b u r g 3 1 2 -3 1 6 , Z itat 313. 86 D ie soziale Breite d er N S D A P ist von der h istorischen W a h lfo rsc h u n g eindeutig h eraus­ gearbeitet w o r d en ; vgl. h ierzu die m a ß geb lic h e S tudie von Jürgen W. Falter, H itle rs W ä h le r (M ü n c h e n 1991). 87 D ahe r ist H itle r von H in d e n b u r g zu r A ufla ge fü r eine R e g ie r u n g s b e te ilig u n g gem acht wo rden , d aß H itle r A b strich e an seinem M a c h ta n s p ru c h vornahm - so etw a in der bekan nten U n t e rr e d u n g vom 13. A u g u s t 1932 (P ro to ko ll bei Hubatsch, H in d e n b u r g 338 f.) o d er in dem

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W o lfr a m P y t a

einer Regierung der „nationalen Konzentration“ empfahl. Die Präsidialgewalt suchte den politischen Schulterschluß mit der weitaus stärksten parteipolitischen Kraft also deswegen, weil das H indenburg auf den Leib geschriebene Projekt der Versöhnung der alten mit der neuen Rechten eine Arbeitsteilung zwischen H in ­ denburg und Hitler bedingte: H indenburg als der dem Tagesgeschehen entrückte politische Schirmherr und Kontrolleur der gärenden revolutionären Energien in der Hitler-Partei, Hitler als der nötigenfalls ohne Rücksichtnahme auf den ge­ meinsamen politischen Gegner durchgreifende Tatmensch. H indenburg konnte daher seine Aufgabe als Einiger am 30. Januar 1933 durchaus als erfüllt ansehen, weil hier erstmals in der windungsreichen Geschichte des Kampfes um die p oliti­ sche Führung sämtliche Bestandteile der antipluralistischen Rechten sich in eine Konzentrationsregierung einbrachten: die Nationalsozialisten, die Deutschnatio­ nalen, der Stahlhelm und diverse konservative Fachminister. Insofern w ar die Berufung Hitlers an die Spitze eines Kabinetts der vereinigten Rechten aus Hindenburgs Sicht keine Verlegenheitslösung, sondern der krönende Abschluß seiner strategischen Bemühungen um die Zusammenführung der tradi­ tionellen Rechten mit der kraftvoll w ie unberechenbar erscheinenden H itler-Be­ wegung. Allerdings mischten sich in diese Entscheidung auch genuin persönliche Motive, die an dieser Stelle zumindest gestreift werden sollen. Hindenburgs Absage an eine autoritäre, auf die Machtmittel der Reichswehr gestützte Präsidialherrschaft ist auch als der Abschluß eines ganz persönlichen Emanzipationsprozesses zu werten, in dessen Verlauf H indenburg endgültig vom Generalfeldmarschall zum Reichspräsidenten mutierte. Ein Eingehen auf die Schleicher-Lösung hätte die Reichswehr zum gleichberechtigten Partner der Präsidialgewalt gemacht und damit das politische Schicksal Hindenburgs und vor allem sein Weiterleben in der Geschichte unauflöslich mit dem des SchleicherKreises verknüpft. Damit aber hätte sich H indenburg seiner politischen Ver­ fügungsgewalt über die Spitzenpositionen bei der bewaffneten M acht beraubt. Daher stutzte H indenburg die Reichswehrführung zurecht und reduzierte sie auf eine genuin militärische R olle88, als er den politisch-strategischen Kopf Kurt von Schleicher als Reichswehrminister am 30. Januar 1933 durch den Nur-Soldaten Blomberg ersetzte. B riefw ech sel z w is c h e n dem B ü ro des R eich sp rä sid en ten un d H itle r vom N o v e m b e r 1932 (ebd. 3 5 6-362 ). 88 V gl. die b eze ich n e n d e Ä u ß e r u n g H in d e n b u rg s vo m 27. J a n u a r 1933 ge gen ü b er dem S ch le ic her-V ertrauten H a m m e rste in , d em C h e f d er H eeresleitu ng: „Wenn die G en erale nicht p ar ieren w o lle n , w e r d e ich sie alle v e ra b s ch ie d en “, überliefert in der z w a r u n z u s a m m e n h ä n ­ genden, aber beträchtlic hen Q u e lle n w e r t b esitzenden D a rste llu n g des H a m m e rste in -S o h n es K u n rat F reih err v o n H a m m er stein , S pä h tru p p (S tu ttgart 1963) 41. H itle r selbst, d e r die Pläne zu r E rrich tu n g einer a uto ritären Präsid ialh errsch aft mit R ec ht als die ernsthafteste B e ­ d r o h u n g seines M a ch ta n s p ru ch es ansah, hat in seinen Tischgesprächen am 21. M a i 1942 die H a lt u n g H in d e n b u r g s treffend d a h ing eh en d z u sa m m e n g efa ß t: „Im G ru n d e seines H e rzen s sei der A lte H e r r [ H in d e n b u r g , d. Verf.] ein G egn er davo n gew esen, daß Soldaten p o litis ie­ re n “ : H e n r y Picker, H itle r s T ischgespräche im F ü h r e rh a u p t q u a r t ie r 1941-19 42 (Stu ttgart 21965) 365.

D ie Prä sid ia lge w a it in d er W eim a re r R e p u b lik

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Zudem widerstrebte es Hindenburgs ganz persönlichem Führungsstil, mehr als nur ein nüchternes Zweckbündnis mit Personen einzugehen. H indenburg hatte im Laufe seiner politischen Karriere seine Mitstreiter im Kern immer nur als Zuarbeiter aufgefaßt, von denen er sich dann zu trennen pflegte, wenn sie zu einer Belastung für seine Position zu werden drohten. Schleicher widerfuhr Ende Januar 1933 nur eine Behandlung, die Heinrich Brüning acht Monate zuvor zuteil geworden war: auf eine „kaltschnäuzige A rt“89 erhielt derjenige Reichskanzler, dem Flindenburg seine Wiederwahl zum Reichspräsidenten zu verdanken hatte, einen gewissermaßen unehrenhaften Abschied, weil er Hindenburgs weitergehen­ den Plänen im Wege stand. N icht zuletzt räumte Flindenburg mit der Preisgabe Schleichers und der A us­ lieferung der Regierungsgewalt an die vereinigte Rechte auch ein, wie sehr sein Charisma auf der mythischen Verklärung seiner Person beruhte und wie wenig es durch eigene Leistung erworben war. Eine robuste charismatische Herrschaft hätte nicht nur den Anfeindungen von rechts standgehalten, sondern gerade in der einzigartigen Herausforderung, durch den vollen Einsatz der präsidialen M acht­ mittel einen A usw eg aus der Staatskrise zu finden, ein für Charism atiker geradezu maßgeschneidertes Betätigungsfeld erblickt. Selbst ein Reichspräsident, der sein Amt allein einer traditionalen Legitimation verdankte und dem jegliche charisma­ tischen Weihen fehlten, wäre im U m gang mit der nationalen Rechten freier und ungezwungener gewesen als Flindenburg. Denn weil sein Charisma nicht auf dem soliden Stein krisengestählter Staatskunst fußte, sondern auf dem lockeren Sand mythischer Zuschreibung gebaut war, drohte es in dem Moment ins Rutschen zu geraten, in dem Flindenburg sich ohne Wenn und A ber auf eine existentielle Kon­ frontation mit der Rechten einließ und durch die Proklamierung unorthodoxer Maßnahmen hart am Rande der Verfassung seine ganze Autorität aufs Spiel setzte. H indenburg wußte genau, daß bei einer solchen Konfrontation der öffentlich gepflegte und geschichtspolitisch reproduzierte H indenburgm ythos mehr als nur einige Kratzer erhalten konnte. Schon die gegen Teile der Rechten durchgefochtene erneute Reichspräsidentschaftskandidatur hatte ihm den wirkungsvollen

89 So die treffende C h a r a k t e ris ie r u n g im Tagebuch des Staatssekretärs d e r R e ich sk a n zlei am 29. M ai 1932: H e rm a n n Piinder, P o litik in d er R eich sk a n zlei. A u fz e ic h n u n g e n aus den J a h ­ ren 1929-1932 (Sch riftenreih e d er V ierteljahrshefte fü r Z eitgeschichte 3, Stuttgart 1961) 129. W ie sehr H i n d e n b u r g seine M itstreite r als U n te r g e b e n e behandelte, von denen er sich zu g e ­ gebenem Z e itp u n k t ohn e innere R eg u n g in kü h le r U n n a h b a rk e it zu trennen pflegte, w ird von einer Vielzahl von Bele gen bezeugt; vgl. h ierzu nur die M e m o ir e n Brü nings, der im Ver­ laufe seiner K anzlerschaft einen tiefen Einb lick in H in d e n b u r g s U m ga n gss til mit M enschen g e w in n t ( B rü n in g , M e m o ire n , vor allem 550, 59 8 -6 0 3 und 645). H in d e n b u r g s G efü h llo sig ­ keit bei der A u s w e c h s e lu n g von Pers onen b rin g t auch eine Ä u ß e r u n g des N ach fo lge rs Pünders als S taatssekre tär der R eich sk anzlei, E rw in Planck, vo m 6. J u li 1932 auf den Pu nk t: „ H in d e n b u rg hat so viele D y n a st ie n un d K abinette stü rzen sehen, d aß ihn diese V orgänge in ­ nerlich gar nicht b e rü h r e n “; überliefert in den an A u s fü h r lic h k e it un d A u th e n tizitä t e in z ig ­ artig en T a g e b u ch a u fzeich n u n g e n des G en era ld irek to rs des U llstein -V erlages, H a n s Schaffer: A rch iv des Instituts fü r Zeitgeschichte, M ü n c h e n , ED 93, Bd. 21, Bl. 647; zu r G efüh lskälte H in d e n b u r g s siehe auch die treffende B eschreib un g bei G eß ler , R eic h sw e h rp o litik 345.

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Vorwurf eingetragen, „daß der Ruhm und der historische Glanz des Namens H in ­ denburg vollständig zu Grabe getragen würde, wenn die Geschichte dermaleinst berichten müßte, daß der H err Reichspräsident es zugelassen hätte, daß nur die­ jenigen Parteien regierten, die den U ntergang des deutschen Vaterlandes auf dem Gewissen hätten“90. N un drohte bei einer Verschärfung der Frontstellung der aus Hindenburgs Sicht unerträgliche Zustand, daß sein Ein und Alles, das seit 1914 angehäufte s y m ­ bolisierte Kapital, ausgerechnet in einer Auseinandersetzung mit denjenigen Kräf­ ten verbraucht zu werden drohte, denen er sich selbst innerlich zurechnete. Die Rücksichtnahme auf den eigenen M ythos und damit auf ein ihm genehmes Weiterleben in der Geschichte91 lähmte Hindenburgs Entschlußkraft bei der A u s ­ schöpfung der ihm zu Gebote stehenden präsidialen Befugnisse.

Fazit: Die vorangehenden Ausführungen dürften zum A usdruck gebracht haben, daß in Verfassungstheorie wie in Verfassungswirklichkeit der Weimarer R epublik der Präsidialgewalt eine herausragende Bedeutung zufiel. M an wird der Ü berlegung, ob nicht angesichts einer hochgradig fragmentierten Gesellschaft mit einem erheblichen Nachholbedarf der politischen Parteien an politischem Gestaltungs­ willen die Installierung eines „pouvoir neutre“ den funktionalen Anforderungen an das politische System gerecht wurde, nicht so ohne weiteres Berechtigung ab­ sprechen können, wenn man sich der Am bivalenz einer solchen Verfassungskon­ struktion bewußt ist. Denn eine Verlagerung der gestalterischen Kompetenzen auf den Reichspräsidenten ging einher sowohl mit einem Zuwachs an Chancen w ie an Gefahren9-. Und die Geschichte der A usübung der Präsidialgewalt hält für beide Varianten eindrucksvolle Beispiele bereit. Denn der erste Reichspräsident hat das produktive Potential seines Amtes im Sinne republikanischer Konsensstiftung aufgefaßt und weitgehend ausgeschöpft. Ebert gebührt daher das hohe Prädikat des Staatsmannes, weil er die präsidiale

90 D erartige V o rw ü rfe w e r d e n w ie d e r g e g e b e n in einem Sch reiben des H in d e n b u rg -V ertra u ­ ten C r a m o n an G en eralfeld m arsch all M a ck en se n , 1. F e b ru a r 1932, B A - M A F reib urg, N a c h ­ laß M a ck en se n 272, Bl. 70. 91 Schon bei d em un gleic h einfacher d urc h z u s te h e n d e n Festhalten an seiner R eich sp räsid e n tsc h a ftsk a n d id a tu r hatte sich H in d e n b u r g ge gen ü b er M ack en se n , d e r neben C r a m o n der einzige der alten K am eraden war, d em er sein H e r z a ussch üttete, in ähn lich er W eise o ffen ­ bart: „So w ie die D in ge au g en b lick lic h liegen, ist es m ir abe r ein gro ß er S ch m erz, von m a n ­ chen alten K a m era d en u n d Fre un den m iß ve rsta n d en zu w erd e n . H o ffentlich w ir d m ich die G eschic hte einst anders b eurte ile n !" : H in d e n b u r g an M ack en se n , 9. F e b r u a r 1932, ebenda, Bl. 66. 92 In ähn lich em Z u s a m m e n h a n g hat C h r is to p h G u s y den eing än gigen Satz geprägt: „H ier lagen S tä rke un d tödliche S ch w äch e d er R e p u b lik nahe b e ie in a n d e r“, Gusy, W eim a re r R eich sv erfassun g 113.

D ie Prä sid ia lge w a lt in der W e im a re r R e p u b lik

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Prärogative immer dort nachdrücklich einsetzte, wo die strukturell dazu wenig disponierten Parteien sieh aus der politischen Verantwortung zurückzogen und wo es als Überlebenshilfe für die von Antang an unter einer gewaltigen Problem ­ last leidenden Republik unerläßlich war. Der zweite Reichspräsident übernahm sein A m t zu einer Zeit, als die schwer­ sten Existenzknsen überwunden waren und die R epublik ruhigeren und stabile­ ren Zeiten entgegen zu blicken schien. Zugleich eröffnete sich ihm durch die M ythisierung seiner Person eine neue Legitimationsquelle, die seinem A m t ein charismatisches Potential erschloß. H indenburg hat im ganzen gesehen von der charismatischen Überhöhung seines Amtes einen halbherzigen Gebrauch ge­ macht und damit letztlich entscheidenden Anteil an der Auslieferung des Staates an Hitler genommen. Denn zum einen entzog die Präsidialgewalt seit Frühjahr 1930 einem funktionierendem Parlamentarismus die Existenzgrundlage, indem sie sowohl das Parlament aus der politischen Gestaltung zurückdrängte als auch eine politische Gesamtsituation mit heraufbeschwor, in der die eingefleischten Gegner von Rechtsstaat und Pluralismus in den Reichstagswahlen des Jahres 1932 die absolute M ajorität der Reichstagssitze eroberten. Als seit August 1932 das Par­ lament zur Waffe der Todfeinde des Verfassungsstaates verkam, hätte gerade eine charismatisch unterfütterte Präsidialgewalt den einmal begonnenen Weg konse­ quent zu Ende gehen und durch die Errichtung einer auf die Machtmittel der Reichswehr gestützten autoritären Herrschaft zugleich den Machtanspruch der Hitler-Partei abwehren können. H indenburg blieb jedoch auf halbem Wege stehen und eröffnete damit Flitler den Weg zur Regierungsgewalt. Die Ernennung des politischen Führers der w eit­ aus stärksten Reichstagspartei hätte unter den Bedingungen eines funktionieren­ den Parlamentarismus noch dem Geist der Weimarer Verfassung entsprochen am 30. Januar 1933 hatte sich dieser Schritt Hindenburgs in sein Gegenteil ver­ kehrt, weil H indenburg sowohl den Parlamentarismus unterminiert hatte als auch vor einer anschließenden konsequenten Ausreizung der präsidialen Kompetenzen zurückschreckte. Insofern w ar es letztlich der halbherzige und uneindeutige Ge­ brauch einer charismatisch aufgeladenen Präsidialgewalt, der jenen politischen D am mbruch herbeiführte, in dessen Verlauf nicht nur die Reste des Parlam en­ tarismus, sondern auch die Präsidialgewalt selbst von den reißenden Fluten der nationalsozialistischen Revolution begraben wurden.

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Stärker als die „decadence“ ? Republikanische Tradition und parlamentarisches System in Frankreich zwischen den Weltkriegen I. Wer vom Parlamentarismus in Frankreich zwischen den Weltkriegen handelt, handelt in gewisser Weise von einem Erfolgsmodell - wenn auch von einem k ei­ neswegs unproblematischen Erfolgsmodell sui generis. Robert Redslob hat 1918 in einer damals viel beachteten Abhandlung sogar von einer „unechten F o rm “ des parlamentarischen Regimes in Frankreich gesprochen, weil in dem dort seit den 1870er Jahren herrschenden klassisch-liberalen Repräsentativsystem die Gegen­ gewichte zum Parlament nicht stark genug seien und weil insbesondere die Exe­ kutivgewalt nicht selbständig genug agieren kö n n e1. Die Krisensymptome der Dritten Republik in den 1920er und vor allem in den 1930er Jahren haben darüber hinaus zu grundsätzlichen Zweifeln an der Funktionsfähigkeit des parlam entari­ schen Systems ä la fran^aise Anlaß gegeben. In der späteren Forschung sind diese zeitgenössischen Bedenken dann manchmal mit dem Ermächtigungsgesetz vom 10. Juli 1940 korreliert worden, mit dem eine überwältigende Mehrheit von 569 Abgeordneten und Senatoren die Konstitution von 1875 preisgab und dem M a r­ schall Philippe Petain die Vollmachten zum Erlaß einer neuen Verfassung iibert r U g '

Es stellt sich allerdings die Frage, ob die Einschätzung eines durch die Kriegs­ ereignisse nur noch beschleunigten, nicht aber bedingten Abschieds von der D rit­ ten R epublik nicht zu sehr post factum argumentiert und die trotz aller Krisen­ zeichen anhaltende innere Stabilität dieses Staatswesens unterschätzt2. Machten tatsächlich nicht erst die Panzerarmeen des Dritten Reiches im Frühsommer 1940 1 R ob ert R edslob, D ie p ar lam e ntarisc he R e g ie r u n g in ih rer w a h r e n un d in ih rer un echten Form ( T ü b in g en 1918). - Vgl. G e rh a r d K iersch, Frankreic h - In nerer und ä u ß e r er M ach tver fall einer bürgerlichen D em ok ra tie, in: Erhard Eorndran u. a. (H rsg.), Innen- u n d A u ß e n p o lit ik un ter n a t io n a ls o zia ­ listischer B e d r o h u n g : D eterm in ante n in tern ation ale r B e zie h u n ge n in historischen F a lls tu ­ dien (O p la d e n 1977) 32 -5 7 .

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dem französischen Parlamentarismus ein Ende, und bleibt nicht alles andere letzt­ lich kontrafaktische Spekulation? Ganz abgesehen davon, daß die düstersten Ver­ fallsszenarien der Dritten Republik eine gewisse Nähe zu der vom Vichy-Regim e selbst v.a. mittels des Prozesses von R iom 3 untermauerten These Petains aufw ei­ sen, die Ursachen der Niederlage lägen im übermächtig gewordenen „espnt de jouissance“4 der französischen Zwischenkriegsgesellschaft sowie in den Schwä­ chen und M akeln des alten politischen Regimes mit seinen wirtschaftlichen Inter­ essenkoalitionen, politischen C liquen und der Arbeiterschaft entfremdeten Ge­ werkschaften5. U nbestreitbar ist freilich, daß die Nachkriegsinflation und dann vor allem die Weltwirtschaftskrise auch an einem der M utterländer der Demokratie nicht spur­ los vorübergingen. In der späten Dritten Republik regte sich wie in vielen anderen Ländern teils massive Kritik am real existierenden Parlamentarismus, kamen Zweifel auf an der Krisenlösungskapazität der Legislative und gab es „Ermächti­ gungsgesetze“ der offensichtlich überforderten Kammer zugunsten der Exeku­ tive. Es liegt also durchaus im Bereich des Möglichen, daß auch ohne national­ sozialistische Invasion die gesellschaftliche Reformdebatte in Frankreich zu noch weiterreichenden verfassungsrechtlichen Ä nderungen geführt hätte; vielleicht etwa hätten sich präsidentielle Elemente bereits in den 1940er Jahren stärker G el­ tung verschafft, wie sie dann erst in der späteren Krisensituation des A lgerien­ krieges 1958 nach dem Willen de Gaulles Eingang in das politische System Fran k ­ reichs fanden. Dennoch wird man fragen müssen, ob dies alles einen radikalen Bruch mit dem Parlamentarismus bedeutet hätte bzw. überhaupt bedeuten konnte, wenn - wie dies im vorliegenden Aufsatz der Fall ist - davon ausgegangen wird, daß das Be­ kenntnis zu einem starken Parlament damals noch zum Alter ego des politisch­ kulturell dominierenden französischen R epublikanism us gehörte. Jedenfalls hatte sich die Idee des Parlaments zusammen mit der R epublik seit der Großen R evolu­ tion von 1789 als nationale G röße schubweise in den mentalen Tiefenschichten der Franzosen verankert; und spätestens seit Ende des 19. Jahrhunderts w ar sie zu einem tragenden Teil der nationalen Identität Frankreichs geworden. Wer etwas von dem stupenden Durchhaltevermögen und der Zählebigkeit des französischen Parlamentarismus zwischen den Kriegen verstehen will, der natürlich auch der „decadence“6 und dem antiliberalen „esprit des annees trente“7 mit seinen autori­ 3 In d ie sem S ch a u p r o z e ß der V ic h y - R e g ie r u n g gegen fü hrend e P o litiker der D ritte n R e p u ­ b lik (die R egieru ngschefs, die L u f t w a ffe n m in is ter seit 1936 u n d den G en erals tabschef M a u r ic e G a m e lin ) sollte deren Schuld an d er N ie d e r la g e n ac h g ew ie sen w erd e n. V gl. H enri M ichel, Le Proces de R io m (Paris 1979). 4 Frei ü b erse tz t m it „G e n u ß s u c h t“ . 5 M arechal Petain, L a France N o u velle . P rincip es de la C o m m u n a u te suivis des A pp els et M essages (Paris 1941), R ed e n vom 17. un d 20. J u n i 1940, 15, 17 un d 73. 6 Vgl. h ierzu d en - auf a u ßenp olitisch e A sp e k te k o n ze n trierten - K lassik er von Jean -B ap ti­ ste Duroselle, L a D ecad en ce (193 2 -1 9 3 9 ) (Paris 1979). 7 V g l .Je an Touchard, L’esprit des annees 1930, in: Tendances p olitiqu cs dans la vie frangaise dep uis 1789, C o llo q u e s , hrsg. v. G uy M ichaud (Paris 1960) 89 -120, so w ie jetzt v o r allem

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tären Lockungen und totalitären Versuchungen ausgesetzt war, der muß folglich tief graben und in der longue duree des langen 19. Jahrhunderts nach der Genesis des Republikanismus seit 1789 fragen. In einem zweiten Schritt sollen dann kon­ krete Entwicklungsphänomene des parlamentarischen Systems nach der Zäsur des Ersten Weltkriegs zwischen 1918 und 1940 untersucht und schließlich vor allem kritisch daraufhin überprüft werden, ob sie als Zeichen eines unaufhaltsamen Ver­ fallsprozesses der Dritten Republik zu deuten sind.

II. Als konstitutiv für eine spezifische, seit der D reyfus-Affäre um 1900 endgültig etablierte „culture republicaine“ in Frankreich hat Serge Berstein fünf Prinzipien herausgearbeitet: die Laizität von Staat und Schule, das Versprechen von sozialem Fortschritt, die „Verweigerung einer bellizistischen H altun g“, den Vorrang des Individuums vor der Gesellschaft sowie - und das interessiert uns hier besonders - die Präponderanz des Parlaments innerhalb der Institutionen8. Die französische Affinität zum Parlament hat ihre Wurzeln schon in dem von der Staatsphilosophie der A ufklärung (v.a. Montesquieu) eindrucksvoll verfochtenen Prinzip strikter Gewaltenteilung, zum anderen liegt ihr als empirische Ersterfahrung der Schwur im Ballhaussaal 1789 zugrunde, als sich der Dritte Stand zur N ationalversam m ­ lung erklärte und den Katarakt der bald mystifizierten revolutionären Ereignisse überhaupt erst einleitete. Die Verfassung vom 3. September 1791 - noch unter den Auspizien der M onar­ chie - versagte dem König dann auch das Recht, die Kammer aufzulösen. Denn die Assembled galt als „permanent wie die N ation, deren Willen sie formuliert“9; ihre Sitzungsdauer hingegen war kurz, weil man fürchtete, die Abgeordneten könnten die Suprematie der legislativen Funktion dazu mißbrauchen, sich auch exekutiver Funktionen zu bemächtigen und despotisch zu werden. Dieser Furcht entsprang eine weitere Verfassungsbestimmung, wonach Abgeordnete nicht direkt wiedergewählt werden konnten, sondern zumindest eine Sitzungsperiode pausieren mußten. In der ersten republikanischen Verfassung von 1793, nach der Guillotinierung L udw ig XVI., mündete die Urangst vor einem Machtmißbrauch der Deputierten in Konzepte direkter Demokratie, ja gleichsam „direktester“ Demokratie: N ur einjährige Wahlperioden, eine A rt Volksentscheid als Korrektiv H ans-W ilhelm Eckert, K onservative R ev olu tio n in F r a n k re ic h ? Die N o n k o n f o r m is te n der Je un e D roite un d des O rd r e N o u v e a u in d e r Krise der 30er J a h re (M ü n c h e n 2000). 8 Serge Berstein, La cu lture repu blicaine dans la p r e m ie re m oite du X X e siecle, in: ders., Odile R udelle (H rsg.), Le m o d e le repu blican ! ( P o litiq u e d ’a u j o u r d ’hui, Paris 1992) 161, 170. Vgl. auch den Beitrag von Pierre Nora ( „ R e p u b liq u e “) in dem von Francois Furet und Mona O zoitf h erausgegeb en en D iction naire cr itiqu e de la revolutio n fran^aise (Paris 1988) 832-845. 9 Georges Burdeau, Francis Flarnon, Michel Proper, M a n u e l D roit co n stitu tion e! (Paris 24199 5 ) 2 95.

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gegen Entscheidungen des Corps legislativ , aber eben andererseits auch eine starke Stellung der gewählten Abgeordneten gegenüber der Exekutive, deren M achtm iß­ brauch man offenkundig noch mehr fürchtete als bürgerferne Deputierte. Folglich w urde das kollegiale Regierungsorgan aus 24 Mitgliedern nicht vom Volk selbst legitimiert und damit stark gemacht, sondern nur vom Parlament gewählt - auf der Basis einer schematischen Liste mit je einem Vorschlag aus jedem der 85 De­ partements. In der Logik dieser Verfassung lag es auch, dem schwachen R egie­ rungsorgan weder das Recht der Gesetzesinitiative noch ein Vetorecht einzuräu­ men, noch gar die Möglichkeit, die Kammer aufzulösen10. Nach der Erfahrung der terreur w urde die Verfassung jedoch bereits im August 1795 (5. Fructidor des Jahres III) einer gründlichen Revision unterzogen. W ich­ tigste Innovation war dabei die Einführung einer zweiten Kammer, was bisher aus antiaristokratischen Affekten heraus vermieden worden war. Doch auch jetzt sollte es kein Oberhaus des Adels geben, sondern einen Rat der Alten (Conseil des Anciens), wie der Rat der 500 (Conseils des Cinq cents) auf drei Jahre gewählt. Dem Rat der Alten oblag es künftig, das Directoire zu wählen, eine nur noch fünf­ köpfige Regierung mit deutlich gestärkter Stellung vor allem gegenüber der Ehrsten Kammer, die nur noch ein Vorschlagsrecht für die Regierungsmitglieder hatte, sie aber w eder wählte noch abberufen ko n n te11. Freilich w ar diese Direktoriumsverfassung, Reaktion auf die Exzeßphase der Revolution, nur ein Zwischenspiel; sie beschnitt lediglich die Kompetenzen des Parlaments, bestritt aber nicht grundsätzlich seine Existenzberechtigung. Den Pfad der Parlamentarisierung, 1789 unter dramatischen Umständen einmal gefun­ den, sollten die Franzosen auch künftig nie ganz aus den Augen verlieren; weder unter N apoleon I. noch unter bourbonischer Restauration, orleanistischem B ür­ gerkönigtum oder im Empire des dritten N ap o leo n 12, auch wenn dies ein so scharfsinniger Beobachter wie Walter Bagehot noch 1867 in Zweifel zog: „Frank­ reich, so fürchte ich, erwartet zu wenig von seinem Parlament, um jemals zu erhal­ ten, was es bekommen sollte.“ 13 Doch bei allen Turbulenzen der verfassungsge­ schichtlichen Entwicklung - 13 Konstitutionen zwischen 1789 und 1875 - hat Frankreich eine letztlich kontinuierliche Evolution parlamentarischer Kernprin­ zipien erlebt: Die Bestellung der Regierung durch das Parlament und die Verant­ wortlichkeit der Minister gegenüber der Kammer setzte sich, wenn auch nicht ohne Rückschläge, bis in die 1870er Jahre hinein doch mehr und mehr durch,

10 Z u r G esch ic hte d er C o n v e n tio n und der V erfassung von 1793 vgl, Yves Glichet, H is to ire co n stitu tio n eile fran^aise (N a n te r re 1989) 69 ff. 11 Burdeau, H am on, Troper, M a n u e l D ro it co n stitu tio n el 305 f. 12 Zu die ser Phase vgl. je tz t M artin Kirsch, M o n a rc h un d P a rla m e n t im n eun ze hn te n J a h r ­ hun dert. D er m on arch isch e K o n stitutio n a lism u s als euro p ä isc h e r V e iia s s u n g s t y p - F r a n k ­ reich im V ergleic h (G ö ttin ge n 1999). 13 Eine N a tio n , die nichts G utes von einem P a rla m e n t erw arte, so Bagehot, kö nn e „das P a r ­ lam en t nicht im Z a u m h alten “ . W alter Bagehot, D ie englische Verfassung, hrsg. u. eingele itet v. Klaus Streif than ( N e u w i e d , Berlin 1971) 278.

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nachdem die militärische Niederlage gegen Preußen-Deutschland entscheidend zur Delegitimierung konstitutioneller M onarchie beigetragen hatte. Wenn allgemein gelten kann, daß für die Geschichte des Parlamentarismus nicht allein die Verfassungstexte ausschlaggebend sind, daß eine Verfassung sich gleichsam nicht im klinisch reinen Raum der Paragraphen entfaltet, sondern im U rw ald politischer Kulturen und politischer Mentalitäten, so trifft dies im franzö­ sischen Fall mit besonderer Schärfe zu. Denn die Verfassung der Dritten Republik aus dem Jah r 1875 w urde zwischen den Weltkriegen in einer wesentlichen Bestim ­ mung überhaupt nicht mehr angewandt. Die Verfassung oder, um präziser zu sein, die drei Verfassungsgesetze von 1875, die grundsätzlich bis 1940 in Geltung w a ­ ren, sahen zwei Kammern vor (Deputiertenkammer und Senat). Beide Parlamente wählten in einer gemeinsamen Sitzung, als Assemblee nationale, den Präsidenten der R epublik auf sieben Jahre. Der Präsident ernannte und entließ die Minister, die den Kammern verantwortlich waren. Dennoch war der Präsident zunächst ein starker Präsident; er hatte vor allem das Recht, mit Zustimmung des Senats die Abgeordnetenkam mer aufzulösen. Von diesem Auflösungsrecht konnte der Prä­ sident der Dritten R epublik jedoch nur ein einziges Mal, 1877, mit dem mehr als zweifelhaften Erfolg Gebrauch machen, daß es seitdem überhaupt nicht mehr angewendet, ja, daß seine A nw endung künftig nachgerade als Verfassungsbruch angesehen w u r d e 14. Die junge Dritte Republik befand sich M itte der 1870er Jahre noch in einem tiefgreifenden Konflikt um die Staatsform. Das noch nicht endgültig besiegte L a­ ger der Royalisten sah im Präsidenten, dem Marschall M acMahon, den Platzhalter für einen künftigen Monarchen. In der A bgeordnetenkam mer waren jedoch seit den Wahlen von 1876 die Republikaner in der Mehrheit und mit MacM ahon vor allem in religionspolitischen Fragen immer wieder in Kontrahagen verwickelt. Die Krise erreichte ihren Elöhepunkt, als M acM ahon den gemäßigt republikani­ schen Regierungschef Jules Simon im Mai 1877 mit der Begründung zum R ü c k­ tritt aufforderte, er w ürde sich zu sehr der parlamentarischen Mehrheit unterord­ nen. Das M ißtrauensvotum der Cham bre gegen die nachfolgende Kampfregie­ rung des Präsidenten M acM ahon konterte dieser mit der Kammerauflösung. Bei den vorgezogenen N euwahlen vermochten jedoch die Republikaner - unbescha­ det massiver Wahlbeeinflussung der konservativen Staatsmacht - ihre Anhänger vollständig zu mobilisieren und ihre Mehrheit im Parlament zu behaupten, im Ergebnis also einen triumphalen Erfolg zu feiern. Als die neue Kammer einer von M acM ahon eingesetzten „Geschäftsregierung“ schließlich das Budget verwei­ gerte, mußte der Präsident nachgeben und eine neue Regierung mit clem Vertrauen der Parlamentsmehrheit ernennen. Zunehmend isoliert, quittierte MacM ahon Anfang 1879 das Amt. 14 Vgl. T hom as Raithel, D er p reu ß isch e V erfassun gsko nflik t 1862-66 u n d die französische Krise von 1877 als Sch lü sselperio den d er P arlam e ntarism usge sc hich te , in: Stefan Fisch, Fran­ cois R oth (H rs g .), M a c h tstr u k tu r e n im Staat. O r g a n is a tio n un d Personen - Les stru ctu res de p ou voir en France et en A lle m a g n e . Les in stitutio ns et les h om m e s, K o llo q u iu m O t z e n h a u ­ sen, erschein t vo raussic htlich 2004.

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Eine parlamentarismusgeschichtliche A nalyse dieser Staats- und Verfassungs­ krise ergibt ein ambivalentes Bild. Gewiß, die Position der Ersten Kammer gegen den Präsidenten war gestärkt worden, die defense republicaine so erfolgreich in Erscheinung getreten, daß das Recht zur Kammerauflösung künftig als Relikt monarchistischer und damit reaktionärer Gesinnung g alt15. MacMahons N ach ­ folger Jules Grevy gab dem A m t des Staatspräsidenten zudem eine so andere, re­ striktive Auslegung, verzichtete so weitgehend darauf, unmittelbaren Einfluß auf Regierungshandeln zu nehmen, daß Marcel Prelot gar von einer faktisch neuen Verfassung, der „constitution G revy“ gesprochen h at16. Ministerpräsident und Kabinett, obschon in der Verfassung gar nicht vorgesehen, traten jetzt im mer mehr als Exekutive in Erscheinung, ohne freilich im Zusammenwirken mit dem Staatspräsidenten die Waffe der Kammerauflösung als schärfstes Instrument der Behauptung gegenüber dem Parlament zu besitzen. Drohte die A bgeordneten­ kamm er mit dem Sturz einer Regierung, hatte die Exekutive der Dritten R epublik künftig nichts mehr entgegenzusetzen. Die partielle Entmachtung des Staatspräsidenten wäre aber nur halb so proble­ matisch gewesen, w enn gleichzeitig eine engere Verklammerung von Regierung und Regierungsmehrheit in der Kammer sich als Verfassungspraxis durchgesetzt hätte. Thomas Raithel hat kürzlich darauf hingewiesen, daß die Chance zu einer derartigen Entwicklung in Richtung auf einen modernen Parlamentarismus wohl schon Ende 1877 verpaßt worden ist, als die führende Persönlichkeit der republi­ kanischen Parlamentsmehrheit, Leon Gambetta, eben nicht zum President du Conseil berufen wurde, sei es wegen dessen persönlicher N eigung zum politischen Kompromiß, sei es aufgrund der schwierigen außenpolitischen Konstellation. Der damit verpaßte Einstieg in einen „gleichsam endogen disziplinierten Parlamenta­ rism us“ 17 war für die Beharrungskraft des klassischen Parlamentarismus in Frankreich wohl ebenso ausschlaggebend w ie die politische Achtung der K am ­ merauflösung, obwohl diese in der Literatur bislang viel eingehender problem ati­ siert worden ist. Auch wenn der Staatspräsident nicht zuletzt über die von ihm vorzunehmende Designierung des Ministerpräsidenten weiterhin Einfluß besaß, läßt sich als Zwischenfazit der M ai-Krise 1877 konstatieren: Für die nächsten 80 Jahre, sieht man von der kurzen Vichy-Zeit einmal ab, setzte sich in Frankreich eine Form des parlamentarischen Systems durch, die mit dem Begriff des Parla­ mentsabsolutismus zw ar polemisch, aber doch nicht völlig falsch charakterisiert wird. In der Folgezeit entstand jedenfalls jenes irisierende Bild häufiger Verände­ rungen von Regierungsmehrheiten und zahlreicher Kabinettswechsel - 100 Kabi­ nette bis 1940! - , das nicht selten zu falschen Vergleichen mit der Weimarer R ep u­ blik herausgefordert hat.

15 V gl. R u d o l f v o n Albertini, R e gieru n g un d P a rla m e n t in d er D ritten R e p u b lik , in: H Z 188 (1959) 17-48, 21. 16 M arcel P relot, J e a n Boulouis, Institutions p o litiq u e s et d ro it co n stitu tion el (Paris 111990) 493 ff. 17 Raithel, D e r p r eu ß isch e V erfassun gsko nflik t 19.

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Die M ai-Krise allein aber reicht zur Erklärung der A kzeptanz eines starken Parlaments in der Dritten R epublik nicht hin, sondern ist nur als Teil einer größe­ ren Entwicklung zu verstehen, die sich im letzten Viertel des 19. Jahrhunderts in Frankreich vollzog: Jetzt formierte sich endgültig eine politische Mentalität, die am ehesten auf den Begriff des „republikanischen Laizism us“ zu bringen ist18 und die nicht zuletzt eine fundamentale Wertschätzung des Parlaments beinhaltete. Der Prozeß w ar Teil einer „inneren R epublikgründung“, für die vor allem die R e­ gierungen Leon Gambetta und Jules Ferrys verantwortlich zeichneten. Ihr Ziel w ar es, die alte Macht der Kirche zu brechen, die als Kern und Inspiration des antirepublikanischen Widerstands empfunden wurde. U m die Bastionen des A n ­ d e n Regim e in der katholisch gesinnten Provinz zu schleifen, galt es, die Kirche aus der Volksbildung so w eit w ie möglich hinauszudrängen. Oft in Verbindung mit neuen republikanischen Rathäusern entstanden staatliche Schulen direkt ne­ ben der Kirche als „Tempel des Glaubens einer neuen Zeit“. Zu „Priestern dieses Tempels“ 19 sahen sich, ganz in Schwarz gewandet, die Volksschullehrer (Institu teurs) auserkoren20, jene bald legendären, oft freimaurerisch und antiklerikal ge­ sinnten „schwarzen Flusaren der R ep ub lik“. Der „alte G ott“ der Katholiken, den nach fortschrittlicher Ü berzeugung nur mehr Reaktionäre mit dem Vaterland identifizierten, konnte in der Folgezeit durch einen säkularen Gott ersetzt w e r ­ den: durch die französische R epublik mit Schule und Armee, Trikolore und Marseillaise als ihren jungen Sym bolen21. U nd seit 1880 feierte sich der republika­ nische Laizismus vor allem auch am 14. Juli mit reichem blau-weiß-roten Dekor, Kindern mit phrygischer M ütze und Strömen von Wein auf dem Platz der R ep u­ blik, also mit Flilfe einer offensiven symbolischen Politik, die bis in die A grarp ro ­ vinz hinein auf die Massen wirkte22. Der Dritten R epublik gelang damit eine ähnliche „Nationalisierung der M as­ sen“, wie sie George L. Mosse für das kaiserliche Deutschland beschrieben hat mit dem Unterschied, daß es sich in Frankreich um „liberale“ Propaganda im Sinne der R epublik handelte23. Die stupende Energie des republikanischen Laizis­ mus resultierte jedenfalls wesentlich auch daraus, daß er eine spezifisch französi­ sche Variante des Nationalismus bildete, der in höchst unterschiedlichen Erschei­ 18 Vgl. M anfred Kittel, P ro vin z zw isc h e n R eich u n d R e p u b lik . Politische M entalitäten in D eu tschlan d und Fra n kre ic h 1918—1933/36 ( M ü n c h e n 2000) 68 -8 6 . 19 So M in is t e r S p u lle r im Jahr 1887, zit. nach Eckvy Plenel, L’etat et l’ecole en France (Paris 1985) 188. 20 Vgl. ebd. 17 2f., 188. 21 Vgl. Eugen Weber, L a h n des terroirs. L a m od e rn isa tio n de la Fran ce rurale (187 0 -1 9 1 4 ) (Paris 1983) 485; Jo e l Roman, La laicite c o m m e religion civile, in: Esprit 175 (1991) 108-115. 22 Vgl. M aurice Agulhon, M a ria n n e au pouvoir. L’ im a ge rie et la s y m b o liq u e republicaines de 1880 ä 1914 (Paris 1989) 1 1 7 f.; ders., M a ria n n e au co m bat. L’im agerie et la s y m b o liq u e r e p u ­ blicaines de 1789 ä 1880 (P aris 1979) 238 f.; O livier Ihl, L a fete rep u b lica in e (Paris 1996) 146, 152 f.; Michel Pigenet, Les adjectifs de la R ep u b liq u e . Voies et co n ditio ns de la p olitisation des m ilieu x p o p u laires. L’exem p le du C h e r au X lX e m e siecle, in: Michel Vovelle, R ev o lu tio n et R ep u b liq u e . L’exception fran^aise (Paris 1994). 2j M, Agulhon, M a ria n n e au p ou voir 343.

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nungsformen zu den epochalen B ewegungskrähen des 19. Jahrhunderts zählte. Frankreich, von dieser Überzeugung war die Politikergeneration um Jules Ferry missionarisch durchdrungen, sei trotz der Niederlage von 1870/71 die Führerin der Menschheit, weil es in seiner parlamentarisch-dem okratischen Verfassung die Tugenden der A ufklärung und des Republikanismus gegen die vom konstitutio­ nell-monarchischen Preußen-Deutschland verkörperten K rähe der Reaktion und des M ilitarismus verteidigte.

III. Im Zuge der republikanisch-laizistischen Traditionsbildung zementierten sich auch ältere Vorstellungsmuster vom Parlament und von der Rolle der Parteien, die einer umfassenden M odernisierung des klassischen französischen Parlamentaris­ mus in der Zwischenkriegszeit dann im Wege stehen sollten, ja, die teilweise bis heute in der politischen Kultur des Landes zu spüren sind. Die eigentlich über­ fällige parteipolitische Straffung des republikanischen Spektrums unterblieb, nachdem dessen parlamentarischer Mehrheitsführer Gambetta im Kontext der Mai-Krise Ende 1877 nicht nach dem A m t des Ministerpräsidenten gegriffen hatte. Die O ption einer stärkeren organisatorischen D isziplinierung des ausge­ sprochen disparaten Partei- und Fraktionswesens stand freilich ohnehin quer zu einer personalistischen juristischen Grundauffassung, die sich schon bei den W ah­ len zu Beginn der Großen Revolution bemerkbar gemacht hatte. Danach hatte der Abgeordnete als Repräsentant der volonte generale jederzeit so zu sprechen und zu handeln, wie seines Erachtens das Volk selbst sprechen und handeln würde. U nd dieser fiktive Gemeinwille einer als einheitliches Ganzes verstandenen, u n ­ teilbaren und souveränen Nation stand in einem prinzipiellen Spannungsverhält­ nis zu jedweden Parteibildungen, die von einem Abstand zwischen Bürger und Staat ausgingen und schlimmstenfalls eine intermediäre Rolle sogar als Vertreter partikularer Interessen jenseits der volonte generale übernehmen konnten24. D ar­ aus resultierte schon die Scheu der G ruppierungen in der Constituante, der Legis­ lative und im Convent, sich offen als „Partei“ zu bekennen, und später dann die Neigung der französischen Parteien, sich zumindest als hypothetischen A usdruck des wahren Volkswillens zu begreifen. Gerade dieser Anspruch aber verlieh ihnen den Charakter des Vorläufigen und des Losen und scheint bei den Abgeordneten

24 V gl. R aym ond H uard , L a naissance du parti p o litiq u e en France (Paris 1996) 17, 2 6 ff.; Peter Richard Rohden, D e m o k ra tie un d Partei in F ra n k re ic h , in: ders. (H rsg.), D e m o k r a tie un d Partei (W ie n 1932) 121-163, hier 1 3 7 f.; Charles A. Micaud, French Political Parties: Ideolo gical M y t h s and Social Realities, in: Sigm und Neumann (H rsg.), M o d e r n Political P a r ­ ties. A p p ro a c h e s to C o m p a r a tiv e Po litics (C h ic a g o 1956) 10 6-154 , hier 114f.; die g r u n d le ­ genden T h eo rie n von R o u sse a u un d Sieves them atisiert R udolf von Albertini, P a r te io r g a n i­ sation u n d Parteibegriff in F ra n kre ic h 1789-1940, in: H Z 193 (1961) 52 9 -6 0 0 , 5 3 4 ff.

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selbst das Bewußtsein gebildet zu haben, im Konfliktfall den Parteiwillen vor dem Volkswillen zurücktreten lassen zu müssen25. Traditionell nicht über Listen- und Proporzsystem, sondern in Einzelwahl von den Menschen eines Arrondissements zur Vertretung ihrer Interessen nach Paris entsandt, spielte der Deputierte dort in erster Linie die Rolle „eines bei der R e­ gierung akkreditierten ,ministre plenipotentiaire“, eines diplomatischen Bevoll­ mächtigten“26. In dieser Funktion vertrat der Abgeordnete weniger seine Partei, sondern seinen ganzen Stimmkreis, unter U mständen auch die - bisherigen - po­ litischen Gegner, die er sich etwa durch U nterstützung eines Anliegens bei den Ministerien zu verpflichten hoffte. Dies war um so wichtiger wegen der Gepflo­ genheiten des stark personalisierten französischen Wahlmodus der „Einer-Wahl“, bei dem in aller Regel erst eine Stichwahl entschied. Ein allzu scharfes ( p a r t e i p o ­ litisches Profil dagegen konnte die Chancen eines Politikers auf breite lagerübergreifende U nterstützung im zweiten Wahlgang erheblich mindern, w ar für ihn also kaum zweckrational. Hinzu kam schließlich die Erinnerung an die Krise des M ai 1877. Da es fortan der Staatspräsident nicht mehr wagen würde, die Kammer aufzulösen, w ar den Abgeordneten eine vierjährige Legislaturperiode faktisch ga­ rantiert, während der sie auch „nicht mehr von ihren Parteien zur Rechenschaft gezogen“ werden konnten27. Infolgedessen w ar die Realität - gerade auch draußen in den Wahlkreisen der französischen Provinz - eher von „politischen Tendenzen“ als von wirklichen Parteien gekennzeichnet. Die Finanzierung der Wahlkämpfe hatten die Parla­ mentskandidaten großenteils aus der eigenen Tasche zu bestreiten, höchstens durch ein für den Augenblick gebildetes loses örtliches Wahlkomitee unter­ stützt28. So sehr das Fehlen von großen Parteikassen in der Regel nicht-notablen Bürgern den Schritt auf die höhere politische Bühne erschwerte, so viel U nabhän­ gigkeit schuf es doch für jene, die ein Mandat erreicht hatten; zumal die meisten Kandidaten obendrein nicht mit einem Parteiprogramm zur Wahl antraten, son­ dern ein individuelles politisches „Glaubensbekenntnis“ vor den W ählern ableg­ ten, in dem sie die ideologischen Schwerpunkte ihrer „politischen Tendenz“ mit ganz persönlichen, oft indes auch sehr allgemeinen und unangreifbaren Interpretamenten versahen29.

23 Vgl. Rohden, D e m o k r a tie un d Partei 138; auch w en n die Parteien nach 1815 zu n e h m en d als Teil des p arla m e n ta ris c h e n Leb en s a n e rk a n n t w u r d e n un d sich später nach der Wende z u m 20. J a h r h u n d e r t in sbeso nd ere m it d e r B ild u n g d e r S F I O A n s ä tz e zu einem neuen Par­ t eienverständnis zeigten, hielt sich in der politischen K u ltu r des L andes ein gru ndsätzliches M iß tra u en . V g l . * v. A lbertini, Parteio rganis atio n un d P a rteibegriff 548, 5 6 2 f., 5 6 6 f. 26 P R. Rohden, D e m o k ra tie un d Partei 140. 27 William L. Shirer, D er Z u s a m m en b ru ch F ran kreichs. A u fs tie g un d Fall der D ritten R e p u ­ b lik ( M ü n ch en , Z ü ric h 1970) 37. 28 Charles Seignobos, D ie geograp hische V erteilu ng d e r Parteien in Fra n kre ic h , S o n d e r a b ­ d ru c k aus der F ra n k f u rt e r Z e itu n g v. 20., 22. u. 24. J u n i 1926, 2; Raym ond tlu a rd , L e suffrage univ erscl en Fran ce 1848-1946 (Paris 1991) 296 ff. 29 Das spätere Bestreben der besser o rganisierten Sozialisten u n d K o m m un isten , dieses per-

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Eine straffe Fraktionsdisziplin im Parlament vermochte sich vor diesem „par­ teipolitischen“ Hintergrund kaum auszuprägen. Vielmehr konnten M itglieder einer parlamentarischen Gruppe zunächst verschiedenen Parteien angehören und M itglieder einer Partei verschiedenen Gruppen weshalb Charles A. Micaud von einer Trennung zwischen parlamentarischer und elektoraler Funktion der Parteien gesprochen hat30. Dementsprechend verlief das parlamentarische Geba­ ren der französischen Abgeordneten während der Dritten Republik lange Zeit in Bahnen, w ie sie von der älteren Forschung farbig beschrieben wurden. Danach trat der Abgeordnete unabhängig von seiner (partei-)politischen H erkunft einer Gruppe bei, „die ihm paßt(e)“, blieb allen Fraktionsbildungen fern, „wenn ihm das besser paßt(e)“31, oder aber pendelte nach Belieben zwischen den Gruppen hin und her; stets behielt er die Freiheit, den Sitzungen seiner Gruppe bei Bedarf fernzubleiben oder im Parlament gegen die Mehrheit seiner Gruppe zu votieren, wenn er intern überstim mt w orden war32. Rainer H udem ann hat zw ar schon für die frühen 1870er Jahre auf die zentrale Funktion der Fraktionen im parlamenta­ rischen Entscheidungsprozeß verwiesen, aber gleichzeitig eingeräumt, daß sich auch noch im 20. Jahrhundert „keine absolute A bstim m ungskohäsion“ entwikkelte, sondern „begrenzte Fraktionsdisziplin“ das französische Vielparteiensystem charakterisierte33. Die Tradition „relativer Abstim m ungsfreiheit“ reichte dabei von der extremen Rechten bis zu den (links-)liberal orientierten R adikal­ sozialisten34. Auch wenn in den Jahren vor dem Ersten Weltkrieg zunächst vor allem Verfassungsrechtler Zweifel an der Effizienz des in Frankreich praktizierten parlamentarischen Systems und seiner mitunter zeit- und kraftraubenden Ent­ scheidungsfindung anmeldeten35, blieb das Ideal der „deliberativen“ Demokratie bei Abgeordneten w ie W ählern dominierend: Der nur seinem Gewissen verpflich­ tete unabhängige depute, der seine „Parteizugehörigkeit“ an der Garderobe der Assemblee ablegte und garantierte, daß sich politische Entscheidungen erst w äh ­ rend der Debatten im Plenum in Rede und Gegenrede herauskristallisierten: „Par­ ier pour agir, parier avant d ’agir.“36 s önliche G la u b en s b e k en n tn is d urc h das P a r te ip r o g ra m m zu v e rdrängen, hatte ka u m Erfolg, w eil w e d e r W ä h le r noch D ep utierte w irk lic h fest d a ra u f e i n z u s c h w ö re n waren. 30 Cb. Micaud, French Political Parties 114. 31 Ch. Seignobos, D ie ge ograp hisc he V erteilu n g d er Parteien, 1926, 3. 32 Vgl. a u c h Jean Waline, Les g r o u p e s p a r l e m e n t a i r e s en France, in: R ev ue d u d r o i t p u b l i c et d e la S cie n ce p o l i t i q u e 77 (1961) 1170-1237. 33 R ainer H udem ann, F ra k tio n s b ild u n g im fran zö sischen P arlam ent. Z u r E n t w ic k lu n g des Parte ien system s in d er frü hen D ritten R e p u b lik ( 1 8 7 1 -1 8 7 5 ) (M ü n c h e n 1979) 361. Z u r f r ü ­ hen B e d e u tu n g der F ra k tio n en im fran zö sischen P a r la m e n t auch Christoph Schober, U n io n R e u n io n - D esun io n. D er F r a k tio n s b ild u n g s p r o z e ß und das „Loi des m a ires “ in der „ C h a m ­ bre des D e p u te s “ von 1876, in: Fran eia 22/3 (1995) 1-22, hier v. a. 20 f. 3'( So Nicolas Roussellier, Ph en o m c n c de m a jo r ite et rela tio n de m a jo n t e en re gim e p ariem en taire: L e cas du Bloc N a tio n a l en Fran ce dans le p r em ie r a p res-g u e rre eu rop een (191 9-192 4), 3 Bde., these (Paris 1991) 617, im B lic k auf die J a h r e nach d em Ersten W eltkrie g. 35 Roussellier, Le p arlem en t de i’eloqu en ce. La so u verain e te de la delib eratio n au le ndem ain de la G r a n d e G ue rre (Paris 1997) 17. 36 Ebd. 9.

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IV. Die seit den 1870er Jahren bestehenden Strukturen des parlamentarischen S y ­ stems erfuhren infolge des Ersten Weltkriegs keine äußerlichen Veränderungen. Der militärische Sieg konnte vielmehr als Sieg der R epublik und ihrer staatlichen Institutionen gedeutet werden, nicht zuletzt als Bestätigung der A bgeordneten­ kammer und des Senats, die sich in der Stunde höchster nationaler N ot offensicht­ lich bewährt und als anpassungsfähig und krisentauglich erwiesen hatten. Anfang A ugust 1914 hatten auch die sozialistischen Abgeordneten in der Nationalver­ sammlung der Ü bertragung von Vollmachten zur Kriegführung an die Regierung zugestimmt und zwei ihrer führenden M änner in eine überparteiliche Notstands­ regierung entsandt. Den Bestrebungen des militärischen Hauptquartiers unter Generalstabschef Joseph Joffre, die Mitsprache der Zivilisten am besten ganz aus­ zuschalten, trat das Parlament im Verlauf des Krieges ebenso selbstbewußt entge­ gen wie dem von Ministerpräsident Aristide Briand nach der Somme-Schlacht Ende 1916 an die Abgeordneten herangetragenen Ansinnen, die Regierung zu kriegswichtigen Beschlüssen per Dekret zu ermächtigen und Joffre in ein vierköpfiges Kriegskomitee einzubinden, das dem Kabinett die Entscheidungen ab­ nehmen sollte. N achdem Briands Kriegsminister Elubert Eyautey auch noch die Verschwiegenheit der Abgeordneten in kriegswichtigen Fragen öffentlich in Frage gestellt hatte, mußte Briand im M ärz 1917 zurücktreten. Erst als die Sozialisten der offensichtlich expansionistische Ziele verfolgenden Nachfolgeregierung die U nterstützung versagten und die Union sacree auf­ kündigten, w urde ein Grad der innenpolitischen Polarisierung erreicht, der einen Zusammenbruch der inneren Front befürchten und die Einsicht in die N o tw en ­ digkeit einer Stärkung der Exekutive wachsen ließ. Den Ende 1917 zum M inister­ präsidenten ernannten Georges Clemenceau - einen der renommiertesten A bge­ ordneten - stattete das Parlament folglich mit Ermächtigungen zur Sicherung der Ernährung und kriegswichtiger Entscheidungen aus. U nter dem Schutzschirm propagandistischen Anknüpfens an die Traditionen des jakobinischen Kriegs­ nationalismus der 1790er Jahre gelang es dem autoritären Republikaner und kämpferischen Laizisten tatsächlich, die Regierungsarbeit erfolgreich zu straffen, auch mehr und mehr die militärischen Entscheidungen zu bestimmen und das Land bis in die Tage von armistice und victoire hinein zu führen. Als sich der „Vater des Sieges“ nach Kriegsende jedoch anschickte, für das Amt des Staatspräsidenten zu kandidieren, fanden die Abgeordneten einen Anlaß, den bedrohlich stark gewordenen „Tiger“ zu zähmen. Offensichtlich im Vertrauen auf seine enorme Popularität in der breiten Bevölkerung hatte Clemenceau am 4. N o­ vember 1919 in einer aufsehenerregenden Rede Verfassungsänderungen zur Stär­ kung der Exekutive gefordert, um die von ihm im Krieg praktizierte Regierungs­ weise institutionell verankern zu können. Er bewegte sich damit in einer relativbreiten publizistischen Strömung gegen die Vormachtstellung des Parlaments, die vorübergehend von fast allen Zeitungen der politischen Rechten und der Mitte, Le Temps an der Spitze, ausging. Polemik gegen die „Phrasendrescher“ in den Kam­

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mern und ihre „byzantinischen“ Manöver paarte sich mit sachlichen Vorschlägen zu einer Begrenzung der Redezeit, einer Reform des Interpellationsrechts oder einer drastischen Reduzierung der Zahl der Gruppen in den Kammern37. Der Sa­ men der Modernisierung, wie er auch von staatsrechtlicher Seite nach 1 9 1 8 weiter wissenschaftlich gehegt wurde, fiel jedoch in einer politischen Kultur auf wenig fruchtbaren Boden, die nach wie vor maßgeblich vom Mißtrauen gegen den „pouvoir personnel“ und den „pouvoir des bureaux“38 geprägt war. Im Parlament selbst blieb eine - junge - Reformerriege mit ihren Forderungen nach Rationali­ sierung des politischen Prozesses ebenfalls in der Minderheit. Vielmehr sahen Parlamentarier unterschiedlichster Couleur - nicht zuletzt der ehrgeizige Aristide Briand, der um seine künftigen Chancen auf die M inisterprä­ sidentschaft bangte - in der Kandidatur Clemenceaus für das Staatspräsidenten­ amt den ersten Schritt hin zu einem bonapartistischen Regime. Sie votierten in einer Probeabstim mung am 16. Januar 1920 mehrheitlich gegen die vermeintlich bevorstehende „Diktatur Clem enceau“ und für den politisch eher blassen Kam­ merpräsidenten Paul Deschanel. Offensichtlich bevorzugte die Mehrheit „einen Mann aus ihrer Mitte, der ihre politische Vormacht nicht antastete“39, sondern sich - w ie Deschanej - statt dessen als „Schutzengel“ der Parhm entsreehte profi­ liert hatte40. Daß sich die Abgeordneten an Georges Clemenceau auf ähnliche Weise rächten, wie sie dies 1887 an Jules Ferry und 1895 an Pierre Waldeck-Rousseau getan hatten, durfte als ein frühes Omen für die auch nach der Erfahrung des Weltkriegs anhaltende Präponderanz des Parlaments im politischen System der Dritten R epublik betrachtet werden. Von nun an hatten die presidents du conseil („M inisterpräsidenten“) wieder zu versichern, n ur in engster A bstim m ung mit dem Parlament zu agieren, anderenfalls w ar ihr Sturz praktisch besiegelt (L eygues im Januar 1921, Briand im Januar 1922, Poincare im M ärz 1924 etc.). Wenn die Prinzipien des gouvem em ent parlem entaire also nach wie vor sakro­ sankt waren, so hieß dies nicht, daß Ansätze zu praktischen Reformen der Parla­ mentsarbeit von vornherein ausgeschlossen blieben. A nknüpfend an den mitten im Krieg, 1915, verabschiedeten nouveau- regiement zur Beschleunigung der D e­ batten und Vereinfachung des Gesetzgebungsprozesses wurden am 15. Juli 1926, maßgeblich auf Initiative von Joseph Barthelemy, weitere Änderungen der Ge­ schäftsordnung beschlossen. Der immer wichtigeren Rolle der Ausschüsse trug man dadurch Rechnung, daß der M ittwoch künftig für ihre Arbeitssitzungen reserviert blieb. D arüber hinaus sorgte die reform e Barthelem y auch und vor allem für eine Rationalisierung der Redezeit und der Debattenökonomie41, indem sie das Recht auf ausführliche Rede einer kleinen Gruppe von Parlamentariern 37 Ebd. 54. 38 Vgl. Berstein, La cu ltur e republieaine. 39 Rene Rem ond, F r a n k re ic h im 20. Ja h r h u n d e rt. Ers ter Teil 1918-1958 (Geschichte F r a n k ­ reichs, Bd. 6, hrsg. v. Jean Favier) (Stuttgart 1994) 67, vgl. auch 74. 40 Roussellier, Le p arlem en t 63. 41 Siehe C hristian Buniet, Les reglem ents des a s s e m b lie s parle m en taires en Fran ce dep uis 1871 (L y o n 1967) 414 ff.

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(Ausschußvorsitzenden, Berichterstattern, Verfassern von Interpellationen, Wort­ führern einer Gruppe ) vorbehielt und die übrigen Abgeordneten in der A rtikula­ tion ihrer individuellen Gewissensentscheidung zeitlich beschränkte. Die bereits bei ihrer Einführung sehr umstrittene reforme Barthelem y stellte die parlamenta­ rische Tradition aber offensichtlich zu radikal in Frage und w urde im M ärz 1932 wieder rückgängig gemacht. Schon vor den Wahlen von 1928 war eine 1919 beschlossene Reform des W ahl­ rechts ebenfalls zurückgenom men worden. N ach der als „Zwitter- oder Bastard­ gesetz“42 kritisierten neuen Kombination aus Verhältnis- und Mehrheitswahl hatte es bei den Wahlen von 1919 und 1924 keine kleinen Einmann-Wahlkreise mehr gegeben, sondern Mehrpersonen-Stim mkreise meist auf Departements­ ebene; die Kandidaten der einzelnen Arrondissements waren nun nicht mehr jeder für sich, sondern zusammen auf Listen ihrer jeweiligen „politischen Tendenz“ angetreten. Dennoch aber konnte der Charakter der Persönlichkeitswahl w eit­ gehend erhalten bleiben, weil neben dem Gewicht der Tradition auch die jetzt ein­ geführte M öglichkeit zu panaschieren, also Politikern verschiedener Listen eine seiner Stim men zu geben, die vorgegebene Reihung relativierte und den weiter hinten auf der Liste plazierten Kandidaten die Chance eröffnete, „vorgewählt“ zu werden43. Obgleich die Wahlrechtsreform also nur halbherzig ausgefallen und kaum geeignet war, die jahrzehntelang eingeübten „republikanischen“ Usancen im Verhältnis von Wählern, Parteien und Abgeordneten w irklich zu verändern, kam es vielen Franzosen in den 1920er Jahren wie eine Zum utung gegen ihre indi­ vidualistische politische Kultur vor, an der Urne mit Gesamtlisten von Parteien konfrontiert zu werden. Bei den Radikalsozialisten, die seit je den republikanischen Laizismus von allen Parteien am reinsten verkörperten und geradezu als Gralshüter seiner Werte auf­ traten, war das Festhalten an Auffassungen von Abgeordnetenfreiheit und tradi­ tioneller G ewaltenteilung auch ideologisch nach w ie vor besonders fest unter­ mauert. Der C hef-D enker der Radicaux, Alain44, zeigte sich etwa 1925 in einer Programmschrift überzeugt, daß demokratische Wachsamkeit nicht an Parteien delegiert werden konnte, ja Parteien in ihrem Streben nach Machterhalt korrum ­ pierbar seien; sie stellten eine ebenso große Gefahr dar wie eine zu starke Regie­ rung. Den citoyens draußen im Lande und den von ihnen beauftragten unabhän­ gigen Parlamentsabgeordneten wuchs deshalb die Aufgabe zu, die R epublik vor einer vermeintlichen V erschwörung der Pariser Elite und der gefräßigen Zentral­ administration zu schützen. Die entscheidende Kontrollfunktion des Parlaments war nach Ü berzeugung Alains nur von direkt gewählten Abgeordneten angemes­ sen auszuüben, das Verhältniswahlrecht dagegen sei ganz ungeeignet, den Typus

42 Remond, Fr a n k r e ic h im 20. J a h rh u n d e rt 61.

43 Vgl. zu m neuen W ah lrec h t vo n 1919 A listair Cole, Peter Campbell, French Electoral System s and Elections since 1789 (A ld ersh o t u .a . 1989) 6 3 ff. 44 M it b ü rg e rlic h e m N a m e n : E m ile -A u g u s te Chartier.

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des im Privat- und Berufsleben bewährten unabhängigen Abgeordneten hervor­ zubringen45. Skepsis gegenüber den Apparateparteien modernen Stils, die nur abgehobene Funktionäre und Karrieristen förderten, war bei den rechtsliberalen H aup tk o n ­ kurrenten der Radicaux, der Alliance Republicaine Democratique, mindestens ähnlich stark ausgeprägt. Und wie der P arti R adical spaltete sich auch die Alliance während der ganzen Zwischenkriegszeit, trotz aller Appelle zur Geschlossenheit, bei entscheidenden parlamentarischen Vorhaben immer wieder auf46. Als ihre Parteileitung etwa (1920) versuchte, die A bgeordneten auf die Unterstützung des Kabinetts Millerand einzuschwören, brach ein Sturm der Entrüstung los - so hef­ tig, daß die Parteiführung sich zu dem Versprechen veranlaßt sah, künftig von solch gefährlichen Einflußversuchen auf die Urteilsfreiheit der deputes ganz ab zu­ sehen. A uch nach 1933 blieb es unter der Ä gide des /l//M«ce-Vorsitzenden Flandin im wesentlichen bei organisatorischer M odernisierungsrhetorik; trotz einer nach den neuen Parteistatuten eingesetzten commission de discipline waren Frak­ tionsabweichler nicht Ausnahmeerscheinungen, sondern weiterhin die Regel. U nd bei der Abstim m ung über den wichtigen französisch-russischen Vertrag im Februar 1936 ließ die Fraktion schließlich sogar ihren eigenen Parteichef Flandin im Stich.

V. So groß die Beharrungskraft des deliberativen Parlamentarismus in der Dritten R epublik auch war, die Stürme der schweren Weltwirtschaftskrise, die Frankreich um 1932 mit Verspätung erfaßten, sollte selbst er nicht unbeschadet überstehen; zumal sich die ökonomische Malaise zu einer dramatischen Staatskrise auswuchs, als eine Reihe von Korruptionsaffären an der Jahreswende 1933/34 im StaviskySkandal gipfelten und die Verstrickung führender radikalsozialistischer Politiker offenbarten. Der Vertrauensverlust der Radicaux, deren seit Juni 1932 regierende M inisterpräsidenten ohnehin Mühe hatten, die Zustimmung der SFIO zu u n ­ populären finanzpolitischen Maßnahmen zu gewinnen, bedeutete auch einen Ver­ trauensverlust des parlamentarischen Systems, wie die blutigen Demonstrationen rechtsradikaler Verbände vor dem Palais Bourbon am 6. Februar 1934 d okum en­ tierten. Vor allem der bedrohlich gestiegene ökonomische Entscheidungsbedarf kam denen entgegen, die auf eine durchgreifende Parlamentsreform drängten. So tauchten in einer kurzen, aber heftig geführten Staatsreformdebatte zwischen 45 Vgl. Ch. M icaud, French Political Parties 111 f., 1 i5 ; Alain, E lem ents d ’une d o ctrin e radic a l e ( o . O . 1925). 46 Vgl. e tw a z u r Frage d e r F in a n z p ro je k te im J u li 1925 E duard B on n efou s, F listoire p o litiqu e de la T ro isiem e R e p u b liq u e , Bd. 4: C a r tel des gau ch es et U n io n n ation al (1 92 4-192 9) (Paris 1 9 6 0 )9 1 .

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1932 und 1934 mehr oder weniger radikale Vorschläge auf, die teils einen Ü ber­ gang von klassisch-liberalem zu modernem Parlamentarismus betrafen, aber auch eine Stärkung des Staatspräsidenten erwogen. Tatsächlich w urde am 10. Juni 1932 zum ersten Mal ein Beschluß gefaßt, den Status der parlamentarischen Gruppen festzulegen. Ohne Zugehörigkeit zu einer Gruppe war es künftig keinem Abge­ ordneten mehr möglich, eine wichtige Rolle in der Kammer zu spielen. Ein weite­ rer Beschluß vom 22. Januar 1935 gab der - seit 1911 bestehenden - commission des presidents (gebildet aus den Präsidenten des Parlaments, der großen Ausschüsse und Gruppen) das Recht, künftig Tagesordnung und Redezeiten der Debatten festzulegen, was in der Hand einer disziplinierten parlamentarischen Regierungsmehrheit zu einem außerordentlich wichtigen politischen Instrument geschmiedet werden konnte und einen Bruch mit dem Eierkommen des klassisch­ liberalen Parlamentarismus bedeutete47. Anders als die relativ leise Debatte der 1920er Jahre rührte die jetzige ganz offen an weitere Tabus der republikanisch-parlamentarischen Tradition: Volkswahl des Staatspräsidenten, Plebiszite, stärkere Stellung des Ministerpräsidenten. Während die ersten beiden dieser Forderungen sich nicht durchzusetzen vermochten, er­ fuhr die Position des president du conseil eine merkliche Aufwertung. Ohnehin w ar bereits in den 1920er Jahren zu beobachten gewesen, daß neue Formen der politischen Öffentlichkeit und eine stärkere Personalisierung bei höherem finanzund außenpolitischen Problem druck die Stellung des Ministerpräsidenten stärk­ ten48. Den entscheidenden D urchbruch markierte aber jetzt (im Juli 1934) die Entscheidung zum Kauf des Hotel Matignon, um dort die Dienste des president du conseil unterzubringen, gefolgt von der offiziellen G ründung eines General­ sekretariats des Ministerpräsidenten im Januar 1935. U m diese Maßnahme durch­ zusetzen, hatte Flandin den aktuellen politischen Schwächezustand der Radicaux geschickt genutzt. So konnte auf unverfänglich erscheinende Weise sogar mit Zu­ stimmung der Lordsiegelbewahrer der parlamentarisch-republikanischen Tradi­ tion eine „kleine“ Staatsreform erfolgen49. Hoffnungen auf eine „große“ Staatsre­ form hatten allerdings kurz vorher beerdigt werden müssen; denn entsprechende Pläne der nach dem 6. Februar ins A m t gekommenen „Regierung des Burgfrie­ dens“ unter Gaston D oumergue, v.a. dem Ministerpräsidenten künftig das Recht der Kammerauflösung zu geben, waren den Radikalsozialisten denn doch zu weit gegangen. Die normative Kraft des Faktischen begann gleichwohl, aus dem Matignon heraus ihre W irkungen zu entfalten. Vor allem im wirtschaftspolitischen Stab des Generalsekretariats wurden Spitzenbeamte aus verschiedenen Häusern zusam ­ mengezogen. U nd schon wenige Jahre später hatte das M atignon eine ganze Reihe 47 Nicolas Roussellier, G o u v ern em e n t et p ar lem en t en Fran ce dans l ’e n tr e-d c u x -g u e rr es , in: H orst Möller, M a n fr e d K itt el (Hrsg.), D em o k ra tie in D eu tsc h la n d und Fra n kre ic h 1918— 1933/40 ( M ü n c h e n 2002) 2 5 3 -2 6 7 , h ier 26 0 f. 4S Ebd. 258. 49 Zur a u fsch lußreichen D eb atte üb er die R eform im Senat siehe J o u r n a l Officiel, Debats p arle m entaires, Senat 1456-1460.

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ministeriumsübergreifender Querschnittaufgaben nicht nur im Bereich der W irt­ schafts-, sondern etwa auch in dem der Familien- und Bevölkerungspolitik an sich gezogen. Das rasche (auch personelle) Wachstum des Generalsekretanats ver­ dankte sich zunächst dem Wirken des sozialistischen Ministerpräsidenten Leon Blum, der nach dem Wahlsieg der Volksfront höchstselbst ins Matignon zog und sich „entschlossen ins Zentrum des neuen Organigram m s stellte“50. Der Aufbau einer eigenen Presse- und Öffentlichkeitsabteilung und die Ernennung von Jules Moch, einem der großen Hoffnungsträger der SFIO, zum Generalsekretär des Matignon unterstrichen ebenso w ie die von ihm übernommenen Aufgaben die Bedeutung, die Blum der neuen Behörde zudachte. Sie schaltete sich noch im Sommer 1936 in die Tarifverhandlungen ein, wurde zum symbolträchtigen Ort spektakulärer Lohnerhöhungen, aber bald auch zum Schiedsrichter bei der L ö ­ sung schwerer Arbeitskonflikte. Darüber hinaus schien Blum umsetzen zu wollen, was er schon vor seiner Wahl angekündigt hatte: gleichsam modern, gestützt auf eine feste, parteipolitisch abge­ sicherte Parlamentsmehrheit zu regieren. N achdem dies in den ersten Monaten nach Regierungsübernahme der Volksfront auch vielfach gelungen war, begannen die Mehrheiten des - vom Kommunismus bis zum bürgerlichen Radikalsozialis­ mus allzu breit angelegten ~ Front populaire aber schon seit Herbst 1936 zu schwanken, so daß die Hoffnungen auf einen Parlamentarismus britischer A rt in Frankreich rasch wieder verflogen. Auch Blum sah sich nun mit den alten Proble­ men der Dritten Republik konfrontiert, an denen bereits die M inisterpräsidenten Flandin und Pierre Laval gescheitert waren. Statt auf pleins pouvoirs setzte Blum auf „Rahmengesetze“, die möglichst viel der Regierung überließen, wom it dem Faktum Rechnung getragen wurde, daß die wachsende Regelungsmenge und -komplexität von legislativen Texten schwerlich en detail zu bewältigen war. Nachdem sich die Volksfrontkammer als noch „unregierbarer“ erwiesen hatte denn ihre Vorgänger, erhielten Ideen N ahrung, die gerade geschaffenen Instru­ mente um di e presidence du conseil zur massiven Stärkung der Regierung gegen­ über dem Parlament zu nutzen. Dies betraf vor allem die aus legislativen Ermäch­ tigungen abgeleiteten decrets-lois. Schon 1924 hatte R aym ond Poincare gegen starke Widerstände eine parlamentarische Ermächtigung durchgesetzt, in der P ra­ xis allerdings nicht genutzt, um sie dann erst 1926 zur Bewältigung der FrancKrise und einer Verwaltungsreform in den „N orm albetrieb“ der Dritten R epublik einzuführen51. Freilich hatte die Ermächtigung damals relativ engen Charakter und w ar bei allen Beteiligten das Bemühen zu spüren, „die legislative Kompetenz des Parlaments so wenig wie möglich einzuschränken und gleichzeitig seine Kon­ trollrechte so weit als möglich zu wahren“52. Bis Anfang der 1930er Jahre also fak­ 50 Roussellier, G o u v e r n e m e n t 264. 51 So T h om as R aith el in seiner H ab ilitatio nssch rift, R eich sta g u n d C h a m b r e des D eputes in der Krise d er Inflatio nszeit. Eine Studie z u m d eu tsc he n un d fran zö sischen P a rla m e n ta rism us zw ischen den W eltk rie gen (unveröffentlichte Fa k u ltä tsfa ssu n g, 3 Bde.) (M ü n c h e n 2002) 665 ff. un d 545. 52 Ebd. 670.

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tisch ein Randphänomen bleibend, rückte das Instrumentarium der decrets-lois ab Ende 1933 während des Kabinetts Chautemps II „in den M ittelpunkt des parla­ mentarischen Lebens“. Die folgenden Regierungen Doum ergue und Laval erhiel­ ten 1934 Ermächtigungen für diverse Sparmaßnahmen bzw. zum Kampf gegen Währungsspekulationen und zur „Verteidigung“ des Franc, das Kabinett C h au ­ temps III 1937 eine finanz- und wirtschaftspolitische Ermächtigung. Noch weiter ging das Parlament am 13. April 1938, um der Regierung Daladier Maßnahmen der Landesverteidigung und der Wirtschaftsbelebung zu ermöglichen, und schließlich am 8. Dezember 1939, als es das Kabinett für die Dauer des Krieges autorisierte, die im Rahmen der defense nationale unerläßlichen M aßnahmen zu ergreifen53. Die Ausarbeitung der decrets-lois 34 oblag der gerade aufgebauten presidence du conseil. Gleichwohl kann der Prozeß der legislativen Funktionsabgabe des Parlaments in der späten Dritten Republik keineswegs mit den Pauschalvoll­ machten und der pauschalen Instrumentalisierung von Artikel 48 am Ende der Weimarer R epublik gleichgesetzt werden. Und vor allem auch war die französi­ sche Verordnungspraxis „mit keinem generellen N iedergang der parlamentari­ schen T ätigkeit verbunden“55. Vielmehr ist zu unterstreichen, daß sich in der späten Dritten Republik ein „an­ satzweise modernes Alternieren“56 zwischen antagonistischen, aber system loya­ len Blöcken im Parlament herausbildete, nicht zuletzt weil das politische System Frankreichs durch den D ruck der Krisen und das organisatorische Erstarken der Sozialistischen und der 1920 von ihr abgespaltenen Kommunistischen Partei transformiert wurde. Eine Folge waren die koalitionsähnlichen M itte-LinksBündnisse aus Sozialisten und Radicaux, die schon vor der Volksfront siegreich aus den Wahlen von 1924 und 1932 hervorgingen, spätestens aber 1936 auch zu bisher ungekannten Diskontinuitäten im Regierungspersonal führten57. Das Ko­ operationspotential von C artel des gauehes, Union des gauches und Front populaireiS reichte - pointiert gesagt - nur zur Regierungsbildung, nicht zur dauerhaf­ ten Regierungsstützung, so daß die vom republikanischen Laizismus zusam men­ geführten Allianzen nach ihren gemeinsamen Wahlsiegen vor allem an der B ewäl­ tigung der harten wirtschafts- und finanzpolitischen Realitäten stets bald wieder zerbrachen. Dennoch erhielten im Rahmen dieser Entwicklung selbst die Kom­ munisten, in Weimar-Deutschland eine aus dem vaterländischen Konsens ausge­ stoßene politische Sekte, in Frankreich - wenn auch erst nach dem Schock der

53 Ebd. 724 f. 34 Vgl. h ie rzu im m e r noch Dragos Rusu, Les decrets-lo is dans le re gim e co n stitu tion el de 1875, these (B o r d e a u x 1942). Raithel, R e ic h sta g un d C h a m b r e 725. 36 Thomas R aithel, P arlam entarisches S y s te m in der W eim a r e r R e p u b lik un d in d er Dritten Französischen R e p u b lik 1919-1933/40. Ban fu n k tio n a le r V ergleich, in: M öller, Kittel, D e m o ­ kratie 2 8 3 -3 1 4 , 312. 3,7 Raithel, Parlam e ntarisc he s S y s te m 311. 38 Vgl. D aniela Neri, D ie B ü n d n is fä h ig k eit von S F IO u n d Parti radic al - ein sy s te m sta b ili­ sie render F a k to r in der späten D ritte n R e p u b lik ?, in: Möller, Kittel, D e m o k r a tie 183-201.

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nationalsozialistischen Machtergreifung im gefürchteten Nachbarland - A n ­ schluß an den republikanischen Diskurs. Das Scheitern der Volksfront am Widerstand des Senats, der immer noch vor al­ lem die (agrarischen) Interessen der „France profonde“ verkörperte, verweist auf den vielleicht größten Blockadefaktor im politischen System der späten Dritten Republik. H ier - und nicht an der Abgeordnetenkam mer - hat eine Kritik des französischen Parlamentarismus denn auch am ehesten anzusetzen, weil dem Senat am Ende des 19. Jahrhunderts in der Verfassungspraxis das Recht z u ­ gewachsen war, Regierungen zu stürzen, und er die daraus resultierende Macht immer wieder gegen eine Modernisierung der französischen Gesellschaft zum Einsatz brachte. Dies galt -- um nur ein Beispiel zu nennen - etwa in bezug auf die Einführung des Frauenwahlrechts, aber auch in personalpolitischer Hinsicht zeigte sich der Einfluß des Gremiums immer wieder, z.B . bei den Staatspräsiden­ tenwahlen von 1924, als der rechte Flügel der Radicaux dem Kandidaten des Linkskartells, Paul Painleve, die Unterstützung versagte und statt dessen den ko n ­ servativeren Doumergue vorzog59. Gerade für viele Senatoren trifft zu, was Francois Goguel über das in den „par­ lamentarischen M ilieus“ Frankreichs zwischen den Kriegen dominierende B e­ wußtsein gesagt hat: daß nämlich eine begrenzte Reform das politische System der Dritten R epublik nicht stärken, sondern es schlicht und ergreifend zum Einsturz bringen w ürde60. U nd diese Ü berzeugung w ar spätestens im Angesicht des N ie­ dergangs der Demokratien rings utn Frankreich keine ganz gegenstandslose Furcht mehr.

VI. Daß Prinzipien des deliberativen Parlamentarismus in der Krise der 1930er Jahre zwar infragegestellt, aber keineswegs auf einen Schlag zerstört wurden, erhellt sich auch aus dem Charakter der Antifraktions- und Antiparteienaffekte, die selbst in der späten Dritten Republik, anders als in Weimar-Deutschland, keines­ wegs generell mit einem antiparlamentanschen Affekt korrespondierten. Selbst die Kritik der immer stärker aufkommenden rechtsextremen Ligen richtete sich nicht unbedingt pauschal gegen den Parlamentarismus, sondern manchmal eher gegen moderne Abweichungen vom klassisch-liberalen Parlamentarismus franzö­ sischer Prägung. So verwarfen die Croix de fe u des Colonel de la Rocques alles, was geeignet schien, die Nation zu spalten: Klassenkampf, Klientelismus und Par­ lamentarismus in seiner „zum Regim e der Parteien entarteten Form "61. „Ihr könnt das bislang vom Sektierertum der Parteien erstickte kommunale Leben wie39 M arcel M o ra b ito , D a n iel B ourna ud, H is toire co n stitu tio n eile et p olitiq u e de la France (178 9-195 8), (Paris 1993) 374. 60 Vgl. G u ch et, H is t o ire co n stitu tion elle 198. 61 Pierre Milza, Fascis m e fran^ais. Passe et present (Paris 1987) 136.

S tä rk er als die „decadence“ ?

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derbeieben“, appellierten che Feuerkreuzler vor den Gemeindewahlen 1935 an die Bürger, wenn nur jene gewählt würden, die sich der Parteipolitik, ob links oder rechts, enthielten und für die „Wiederversöhnung der Klassen“ einträten62. Im konservativen Spektrum der politisch recht heterogenen französischen Kriegsveteranen paarte sich m ähnlicher Weise altes republikanisches Denken mit mangelndem Verständnis für moderne parlamentarische Lobby-A rbeit in einer pluralistischen Gesellschaft. Wenige Tage nach den blutigen Demonstrationen des 6. Februar 1934 w ar in einem Verbandsblatt - auch unter dem Eindruck der Stavisky-Affäre - zu lesen: „die Wurzel des Ü bels“ sei, daß aus der Republik der Kameraden zwischenzeitlich eher eine „republique des combinards“ geworden sei. „Politiker, wenn sie sich als Kandidaten nicht direkt von einem Stavisky finan­ zieren ließen“, kämen völlig überschuldet ins Parlament und würden eine leichte Beute für Finanzpiraten, die „wie Haifische“ die N ationalversammlung um krei­ sten. Im Wissen darum, w ie selten absolut unbestechliche Menschen zu finden seien, zumal m der Politik, zog man aber selbst jetzt kein antirepublikanisches oder antiparlamentarisches Fazit, sondern räumte lediglich ein: „... unsere Demo­ kratie ist schlecht organisiert“, und forderte als erstes Heilmittel eine Reduzierung der Abgeordnetenzahl und kürzere Sitzungsperioden63 - übrigens ganz im Sinne der ersten Verfassungsentwürfe während der Großen Revolution. Der vom republikanischen Laizismus bestimmte politische Diskurs hätte selbst in der schweren Staats- und Wirtschaftskrise Mitte der 1930er Jahre nach wie vor nur bei Strafe der gesellschaftlichen Achtung verlassen werden können64. Gerade als Konservativer durfte man keinesfalls die Abschaffung, sondern höchstens die „Entlausung“65 der R epublik fordern. Erlaubt war es also, die gegenwärtige Funktionsweise der parlamentarischen Demokratie einer vielleicht sogar radika­ len Kritik zu unterziehen; so zeichneten sozialistische Wahlkämpfer während des Stavisky-Skandals für ein Spottgedicht auf den radikalsozialistischen D auerm ini­ ster Henri Q ueuille verantwortlich, dessen N ame sich auf Portefeuille reimen würde, und forderten eine grundlegende Änderung des (ökonomischen) S y ­ stems66. All dies implizierte aber nicht, die republikanisch-parlamentarischen Konstruktionsprinzipien des Staates grundsätzlich in Frage zu stellen. Bezeich­ nenderweise hielten es die Croix de feil, die in dieser Hinsicht mindestens zu Zweifeln Anlaß gaben, auch im Bewußtsein ihrer abschreckenden W irkung auf die W ähler nicht einmal auf einem Höhepunkt der Krise bei den Kammerwahlen

62 Siehe den P räfek tenb erich t in den A rch iv es D ep artem entales de la C o r r e z e (Tulle), 1 M 67, vom 1. M ä r z 1935, so w ie do rtselbst im Bestand 3 M 346 das Plakat d e r Croix D e l'eu et Volontaires N ationaux v e rm u tlic h aus d em Bereich Brive. 63 Kittel, Pro vinz z w is c h e n R eich u n d R e p u b lik 700f. M Vgl. A ndreas Wirsching, Vom W eltk rie g z u m B ü r g e rk rie g . P o litischer E xtrem is m us in D eu tschla n d u n d F ra n kre ic h 1918—1933/39. Berlin und Paris im Vergleich (M ü n c h e n 1999) 476. 63 Le R eveil du B a s - L im o u s in , 8. 3. 1934. 66 Siehe den A r tik e l „La C o r r e z e p ar lem cn ta ir e“, in: La Voix C o r r e z ie n n e , 14. 1. 1934.

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1936 für opportun, eigene Kandidaten aufzustellen oder auch nur rechtskonserva­ tive Politiker offen zu unterstützen67.

VII. Versucht man ein Resümee aus der Entwicklung von republikanischer Tradition und parlamentarischem System im Frankreich der Zwischenkricgszeit zu ziehen, so läßt sich kritisch an das M onitum eines Getreuen Flandins anknüpfen, der (1936) den „exzessiven Individualismus“68 der Abgeordneten beklagte, dem so viele Regierungen zum Opfer gefallen seien. Dem ist aber entgegenzuhalten, daß gerade die parlamentarischen „divisions“ nicht etwa einen M angel des liberal-deliberativen Systems darstellten, sondern nachgerade seine Bedingung69. Jedenfalls sei unterstrichen, daß das Parlament der Dritten R ep ub lik eigentlich nie vollkom ­ men versagt hat70. Schon im Verlaufe des Ersten Weltkriegs hatte es sich als so an­ passungsfähig erwiesen, einem starken Kabinett Clemenceau das Regieren mit dem Mittel der Ermächtigungen zu gestatten. Stets war es auch später - ohne Kammerauflösung - möglich, Regierungen zu bilden, die ein Vertrauensvotum er­ halten konnten. Zudem: Die Ministerien kamen und gingen, die Minister aber blieben oft genug im Amt. Als stärker denn der Gegensatz der Parteien erwies sich meist das parlamentarische Selbstbewußtsein der Abgeordneten, ja fast konnte es manchmal scheinen, als benötigte das Land vor diesem Hintergrund gar keine starke Regierung, weil stets eine system loyale O pposition als Alternative zur Ver­ fügung stand, in die sich mit Einschränkungen schließlich sogar die Kommunisten einfügen ließen. Insofern kann man sich fragen, ob die in der Logik der D ekadenz-H istorie71 liegende These Stanley IToffmanns von der Auflösung der „republikanischen Synthese“ in den 1930er Jahren die ganze Wahrheit beschreibt72. Gewiß gerieten Parteien und Parlament in den Jahren der ökonomischen Depression immer mehr in den Sog wirtschaftlicher Interessengruppen und büßten an Handlungsspiel­ 67 Philippe Rudaux, Les C r o ix de F’eu et le P.S.F. (Paris 1967) 142 f. ',s Stefan G rüner, Z w isc h e n E inheitssehnsucht un d p lu ra lis tis ch er M a sse n d e m o k ra tie . Z u m

Parteien un d D em o k r a tiev e rs tä n d n is im deu tschen u n d fran zö sischen L ib eralism u s der Z w isch en krie gszeit, in: Möller, Kittel, D em o k ra tie 2 1 9 -2 4 9 , 241. 69 Roussellier, L e p arlem en t 276. 70 So auch die E in s c h ä tzu n g bei Friedrich Glum , D as p arla m e n ta risc h e R e g ie r u n g s s y s t e m in D eu tschlan d, G ro ß b r ita n n ie n un d Fra n kre ic h (M ü n c h e n , B erlin 2 1965) 133. 71 So hat D u ro se lle sein g ro ß es B u ch ü b e r d ie D e k a d e n z d e r 1930er Ja h r e m it einem Zitat aus M o n tes q u ie u s G ran deu r et decadence des Romains b eschlo ssen, in d em von „causes ge n e r a ­ les, soit m orales, soit p h y s i q u e s “ die R ed e ist, die es erst m ö glic h w e r d e n ließen, daß Staaten durc h den Zufall einer einzigen S chlacht vernich tet w ü r d e n . Duroselle, La decaden ce 493. 72 Stanley H offm ann, Parado xes on the French Political C o m m u n it y , in: Stanley H offm ann, Charles P. Kindleherger, Laurence Wylie (H rs g), In Search o f Fran ce (C a m bridge/M a ss. 1963) 1—117, hier 3 ff.; kritisch h ierzu H ein z-G erhard H aupt, S ozialg eschich te Fra n kre ic h s seit 1789 ( F r a n k fu rt a.M . 1989) 8 f., 2 6 6 ff.

S tä rk er als die „ decadence“ ?

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raum ein. Doch löste sich der bis dahin tragende Konsens zwischen städtischen und ländlichen Mittelschichten und einem Teil des G roßbürgertums wirklich de­ finitiv auf? War er nach der Phase der Volksfront ab 1938 nicht wieder spürbar, als die französische Wirtschaft am Vorabend des Zweiten Weltkrieges zu neuem Leben erwachte und sich das Land, um einen zeitgenössischen Terminus zu ver­ wenden „wieder aufrichtete“ (la France se redresse)73. Entfaltete die Dritte R ep u­ blik nicht sogar die Kraft zu einer beachtlichen Reform des politischen Systems, indem sich unter Edouard Daladier ein „neues Gleichgewicht zwischen Exekutive und Legislative“ herausbildete, das ohne Verfassungsänderung „einen großen Teil der Wünsche nach einem rationeller funktionierenden Parlamentarismus er­ füllte“74? G anz abgesehen davon, daß die Kammer im Jun i 1939 mit großer M ehr­ heit sogar die Verhältniswahl einführte. War darüber hinaus während der Jahre der Volksfront 1934 bis 1938 nicht zudem eine weitere systemim manente Per­ spektive zu erkennen gewesen, die bisher so „blockierte Gesellschatt“ durch eine gleichsam neue republikanische Synthese aus linksliberalem Bürgertum und A r ­ beiterbewegung vor allem den sozialpolitischen Herausforderungen der Moderne besser anzupassen? Das Ende dieser Reform bewegung mußte keineswegs schon definitiv sein7:>, auch wenn ihr Scheitern am Widerstand des Senats auf das viel­ leicht entscheidende institutionelle Hemmnis gegen eine beherztere M odernisie­ rung von Staat und Gesellschaft verweist. Von einem generellen Reformstau in der späten Dritten R epublik kann aber nicht einfach die R ede sein. Eher scheint es, als sei die Zustimmung zum Ermäch­ tigungsgesetz vom 10. Juli 1940, mit dem die große Mehrheit der Abgeordneten und Senatoren faktisch die Selbstauflösung der Dritten R epublik beschloß76, pa­ radoxerweise gerade durch die Erfahrung der dicrets-lois und anderer, auch w eni­ ger problematischer, sondern sogar richtungweisender M aßnahmen zur Stärkung der Exekutive während der 1930er Jahre begünstigt worden. U nd doch wäre das französische Ermächtigungsgesetz ohne den innerhalb kürzester Zeit verlorenen Krieg gegen die Truppen Hitler-Deutschlands nicht vorstellbar gewesen. Denn die Art der N iederlage gegen einen Feind, dem man zwei Dekaden vorher in einem jahrelangen Kampf noch standgehalten hatte, versetzte das Land in einen Schockzustand. A uf der verzweifelten Suche nach Gründen für die etrange

73 R e m o n d , F ra n kre ic h im 20. J a h r h u n d e r t 275. H o rst M ö lle r vertritt dage gen in seiner anre­ genden D a r ste llu n g d e r Z w isc h e n k r ie g s z eit die These, daß die M a c h t ü b e rn a h m e Petains 1940 „auch im Scheitern des P a r la m e n ta r is m u s “ vo rher b eg r ü n d e t lag, n achdem das „D esa­ ster der V o lk s fro n tre g ie ru n g “ 1936/37 auch diese linke A lt ern a tiv e e n tw ertet hatte. H orst M öller, Eu rop a z w is c h e n den W eltk rie gen (M ü n c h e n 1998) 112. 74 R e m o n d , F r a n k re ic h im 20. J a h r h u n d e r t 274. 75 V gl. das U rteil von H e n r i D ub iet, w o n a ch das französische V olk sich dam als seiner Stärke b e w u ß t ge w o r d e n sei u n d diese E rfa hru ng nie m eh r vergessen sollte. H enri D u biej, Le D eclin de la I l l e R e p u b liq u e , 1929-1938 (Paris 1976) 222. 76 J e a n Sagnes, L e refus repu bli cain: Les q u a tr e - v in g t p ar lem en taires qu i d irc n t „n o n “ ä V ic h y le 10 ju ille t 1940, in: R ev u e d ’histo ire m oderne et co n te m p o r ain e 28 (1991) 555-589, 576 ff.

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defaite77 gewannen nun erst die alten Thesen vom „exzessiven Parlamentarismus“

neue Ü berzeugungskraft. Tatsächlich ist es aber überaus fraglich, ob eine von vornherein stärkere Exeku­ tive eine der H auptursachen der französischen Schwäche rechtzeitig hätte über­ winden können: den nach dem Großen Krieg nur zu verständlichen, zu einem Bestandteil republikanisch-laizistischer Mentalität gewordenen und keineswegs nur in die „linken“ Bereiche der Gesellschaft eingedrungen Pazifismus78, der in der außen- und sicherheitspolitischen Konstellation der 1930er Jahre lebensge­ fährlich war und das grassierende „M aginot-D enken“, also die Beschränkung auf passive Verteidigung, stark begünstigte. Ebenso wenig kann es aut das Konto ver­ fassungspolitischer Strukturdefizite geschrieben w erden, daß die französische KP nach dem H itler-Stalin-Pakt unter dem D ruck der Komintern ihre antifaschisti­ sche Politik plötzlich aufgab und sich während der „Dröle de guerre“ zur Avant­ garde des Defätismus aufschwang. Jedenfalls trugen die „landesverräterischen Aufrufe“ der Kommunisten 1939/40 mehr dazu bei, daß „ein Großteil der A rb ei­ terschaft sich mit dem Krieg nicht identifizierte“79, als die unleugbare Schwäche der Regierung, ihrer Bevölkerung ein klares Kriegsziel zu kommunizieren. Entgegen der nach dem erniedrigenden Waffenstillstandsvertrag von Com piegne Platz greifenden emotionalen Wahrnehmung, daß die verfassungspoliti­ schen Defizite mit den militärpolitischen Schwächen eng zusammenhingen, fielen letztere tatsächlich wesentlich stärker ins Gewicht. Denn obwohl die französische Armee hochgerüstet war, stand ihr neben dem erwähnten M aginot-D enken vor allem ein anachronistisches Führungssystem im Weg, war ihre Spitze intellektuell erstarrt und überaltert80 und in ihrer konservativ-katholischen bis monarchisti­ schen G rundhaltung ein Fremdkörper innerhalb der Dritten Republik ge­ blieben81. Im Blick auf die militärpolitischen Versäumnisse also lastete der Vor­ wurf, das Land nicht den Anforderungen der Zeit angepaßt zu haben, im So m ­ mer 1940 zu Recht auf den Abgeordneten der Republik. Bezeichnend hierfür war der theatralische Auftritt des ehemaligen Volksfrontministers Charles Spinasse (SFIO), der sich am Tag der Abstim m ung über das Ermächtigungsgesetz an die eigene Brust schlug und ausstieß: „Wir haben uns getäuscht!“82 Die bei aller Präponderanz des Parlaments in der politischen Kultur Frank­ reichs seit Napoleon I. immer wieder spürbare N eigung, sich gerade in Krisenzei­ ten starken Persönlichkeiten anzuvertrauen, kam in der Katastrophe der N ieder­ lage nun wieder voll zum Tragen. Der französische Dualismus zwischen starkem n M arc Bloch, L’ Etran ge Defaite (Paris 1990, zu erst 1946). 78 Vgl. das Kapitel „ M ilita ris m u s d er Besiegten - Pa trio tisch er P azifism us der S ie ger“, in: Kittel, P ro vin z 2 6 1 - 2 7 3 , so w ie 292 ff. 79 H ans-Jürgen Heimsoeth , D er Z u sa m m en b ru ch der D ritte n F ran zö sischen R ep ub lik . F ra n kre ic h w ä h r e n d der „D röle de G u e r r e “ 1939/1940 ( B o n n 1990) 365. 80 K arl-H einz Frieser, B litz k r ie g -L e g e n d e . D er W estfe ld zu g 1940 (M ü n c h e n 1996) 407. 81 Ernest R. May, S trange Victory. H itle r’s co n quest of F ran ce (L o n d o n , N e w Y o rk 2000) 10. 82 Michelle C oin tet-L ah rou sse, V ic h y et le fascism e (Brüssel 1987) 34. Vgl. auch Roman Schnur, Das E nde einer R e p u b lik - D e r 10. J u li 1940 in Vichy, in: ders., Vive la R ep u b liq u e o der Vive la France. Z u r Krise der D em o k ra tie in F r a n k re ic h 1939/1940 (Berlin 1982) 27.

S tärker als die „decadence“ ?

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Parlament und starkem Mann war zwar aufgrund der Gründungskonstellation der Dritten R epublik seit dem Ende der Ara M acM ahon zugunsten der Kammer entschieden, was von Boulanger über Clemenceau bis zu D oum ergue und Blum ganz unterschiedliche Führungspersönlichkeiten zu spüren bekommen hatten, doch erwies sich diese Entscheidung beim Votum für Petain als offensichtlich nicht definitiv. Andererseits sollte sich nach der Vichy-Zeit die Beharrungskraft von culture republicaine und deliberativem Parlamentarismus in der Vierten R e­ publik erneut zeigen83, bis schließlich de Gaulle mit der Verfassung von 1958 so­ wohl die parlamentarische als auch die präsidentielle Sehnsucht der Franzosen zu erfüllen versprach, indem er seine „republikanische M onarchie“ (Michel Debre) gründete84. Auch die Entwicklung nach 1940 scheint freilich ein Beleg dafür zu sein, daß das parlamentarische System Frankreichs ohne den Stoß der militäri­ schen Niederlage keinesfalls so vollständig zusammengebrochen wäre, w ie dies in der Realität dann geschah85. Die vielgeschmähte französische „Seiltänzerdemo­ kratie“86 war jedenfalls weit „stärker als ihr R uf“87 und stärker auch als die „deca­ dence“. Die Verbindung von ungebrochener republikanischer Tradition und partiell gelingender, zäher Modernisierung des Parlamentarismus hätte dem beste­ henden Staatswesen auch im Zeitalter der Diktaturen ohne E inwirkung von außen noch viel länger „stabilite dans l’ instabilite“88 garantiert.

83 Bei einem R efere n d u m im O k to b e r 1945 sprach sich z w a r eine ü b e r w ä ltig en d e M ehrh eit von 9 6 % der F ran zo sen fü r eine andere Verfassung und d a m it fü r die A bsch a ffun g der 1875 g ebild eten In stitution en aus, an denen eigentlich n ur noch die Radicaux festhalten w ollten; doch dies spiegelte le dig lic h den verbre iteten W un sch , d er R e p u b lik ein „n eues G es ic h t“ zu geben, b edeutete aber k e in es w eg s einen B ru ch mit der rep u b lika n isch en Tradition. V gl. Serge Berstein, La IVe R e p u b liq u e : re p u b liq u e n ouvelle ou restauratio n du m odele de la I l l e R e p u ­ b liq ue?, in: Berstein, Rudelle, Le m odele repu blican ! 3 5 7 -3 8 1 , hier 362. V gl. h ie rzu auch M anfred Kittel, D er M y t h o s von 1789 in Frankreic h. E n tste hu ng u n d W ir k u n g e n von der Ersten bis zu r Fünften R e p u b lik , in: B a y eris c h e Lan d e szen tra le fü r p olitische Bildun gsarbeit (H rsg.), G esch ic h tsd eu tu n ge n im internationale n Vergleich (M ü n c h e n 2003) 7 5 -1 0 8 , 1 0 2 f. 84 Eine le sen w erte E i n o rd n u n g der Fünften R e p u b lik in die fran zö sisc he V erfassun gsen t­ w ic k lu n g bietet Wolfram Vogel, D e m o k ra tie u n d Verfassung in d e r V. R ep u b lik . Fran kreic hs W eg zu r V erfassun gsstaathchkeit ( O p la d en 2001). S:> Die G efahr eines „m oralis ch en Z u s a m m e n b r u c h s “, so E. M a y , w ar in F ra n kre ic h 1940 nicht grö ß er als in E n gla n d o d er D eu tschlan d. E. May, Strange v ic t o ry 448. 86 D a vid Thomson, D e m o c r a c y in France. T h e T h ird R ep u b lic ( L o n d o n -1954) 184. 87 So auch das treffsichere U r te il von K a rl Dietrich Bracher, E u ro p a in der Krise. In n e n g e­ schic hte und W e ltp o litik seit 1917 (Fra n kfu rt a. M ., Berlin, W ie n 1979) 148; es war, so Bracher weiter, „die in tern a tio n a le P o litik, für die F ra n kre ic h seit 1918 in sta rk em M a ß e M it v e r a n t ­ w o r tu n g trug, die d e r D ritten R e p u b lik nach sie bzig Ja h r e n D a u e r un ve rm itte lt ein Ende setzte“ . 88 Vgl. hie rzu das R es ü m e e des klassischen W erkes von A u g u ste Soulier: Die D ritte R e p u b lik habe ein p olitisches S y s te m realisiert, das die „m in isterie lle In stab ilität“ u n h eilb a r w erde n ließ, aber trotz aller K r is e n s y m p t o m e zu m in d e st „die p olitische Stabilität un d in sbesondere die Stabilität des R e g ie r u n g s p e r s o n a l“ sicherstellte. Auguste Soulier, L’ instabilite min isterie lle sous la Troisie m e R e p u b liq u e (1 87 1-193 8) (Paris 1939) 579.

A d o lf K im m ei

Die Nationalversammlung in der V. Republik: Ein endlich akzeptiertes Stiefkind? G ilb ert Z ieb ura z u m 80. G eb urtstag

1. Die Suche nach Stabilität Wie das Grundgesetz eine Antiverfassung zur W eimarer Reichsverfassung, so ist die Verfassung der V. französischen Republik nicht nur vor dem Hintergrund der III. und insbesondere der IV. Republik geschrieben, sondern gegen sie, mehr noch gegen die Verfassungswirklichkeit als gegen die Verfassungsnormen (das gilt vor allem in Bezug auf die III. Republik). Als Grundübel des parlamentarischen Regierungssystems, wie es sich in der III. (1871-1940) und IV. (1944-1958) Republik entwickelt hatte, galt den meisten Beobachtern und Wissenschaftlern und auch vielen Politikern die notorische In­ stabilität: Die durchschnittliche Lebensdauer der Regierungen der III. Republik betrug neun Monate vor 1914, sank auf sechs M onate in der Zwischenkriegszeit und verlängerte sich auch nicht in der IV. Republik, die ja eine Erneuerung des parlamentarischen Systems anstrebte. Eine lang- oder auch nur mittelfristige, z u ­ kunftsorientierte Politik, die eventuell auch unpopuläre Maßnahmen einschloß, war unter diesen U mständen nicht m öglich1. Die mit der gouvernementalen Instabilität kontrastierende bemerkenswerte politische Langlebigkeit vieler füh­ render Politiker, die sich in verschiedenen Kabinetten immer wieder zusammen­ fanden, konnte dieses gravierende Funktionsdefizit ebensowenig beheben wie die bekannt solide und stabile Verwaltung, die politische Direktiven brauchte, von der aber nicht selbst die nötigen Reformanstöße und Innovationen ausgehen konnten. Die Ursachen dieser Instabilität liegen in zwei eng miteinander zusammenhän­ genden Faktoren begründet: dem Parteiensystem und dem Charakter der Parteien

1 A u s den Z eugnissen e in ig er M in is te r vgl. A d o lf K im m ei, D ie N a tio n a lv e r s a m m lu n g in der V. französischen R e p u b lik (Köln 1983) 24; im folg enden zitiert: K im m e i, N a tio n a lv e r s a m m ­ lung.

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einerseits, den Kompetenzen und der Rolle des Parlaments im politischen Prozeß andererseits2. Das Frankreich der III. und der IV. Republik kannte - mit Ausnahme der KPF, schon mit erheblichen Einschränkungen der SFIO - keine großen organisierten Parteien, die sich zu einem zweipoligen System strukturiert hätten. Politiker von Rechts bis Links, die Regierungserfahrung hatten, beklagten diesen Zustand und wünschten eine Entwicklung in Richtung des bewunderten britischen M odells3. Die Instabilität dieses aus einer Vielzahl von nur wenig kohärenten Parteien beste­ henden „Systems“ setzte sich auf der parlamentarischen Ebene in verschärfter Form fort. M it A usnahme der Kommunisten wiesen die keineswegs immer w ir k ­ lichen Parteien entsprechenden „Fraktionen“ (in seiner heutigen Bedeutung ist der Begriff nur mit Vorbehalt anzuwenden) nur ein geringes Maß an Geschlossen­ heit auf und zeigten folglich - wenn überhaupt - eine nur gering ausgeprägte A b ­ stim mungsdisziplin. Eine parlamentarische Mehrheit, die über eine Legislaturpe­ riode hinweg eine Regierung unterstützte und deren Gesetzesvorhaben mittrug, konnte sich unter diesen Bedingungen nicht herausbilden. In einer Demokratie, in der das Parlament der - einzige - Träger der Volks­ souveränität w ar und in der es folglich die zentrale Rolle im politischen Prozeß beanspruchte und auch w ahrnahm (zumindest w ahrzunehm en suchte), mußte sich dieser U mstand verhängnisvoll auswirken. Das Parlament besaß zw ar die umfassenden verfassungsrechtlichen Kompetenzen (oder es beanspruchte sie), um die politischen Grundorientierungen zu bestimmen, aber die Eigenart der franzö­ sischen Parteien und des Parteiensystems machten es nicht möglich, daß es diese Aufgabe tatsächlich auch erfüllen konnte. Man kann bezweifeln, daß eine „Parla­ mentsregierung“ (gouvem em ent d ’assemblee) überhaupt eine brauchbare R egie­ rungsform ist; in der französischen Version konnte sie keine auch nur einiger­ maßen zufriedenstellenden Ergebnisse zeitigen. Ein Regieren, dessen Perspektive auf einige wenige Monate beschränkt war und das häufig aus Kompromissen bestand, auf die sich die an der Regierung beteilig­ ten Gruppen und Parteien als kleinsten gemeinsamen Nenner einigen konnten, mochte noch hingehen, solange die Staatstätigkeit noch relativ gering und das Land ernsten Krisen nicht ausgesetzt war. Das war im Großen und Ganzen bis 1914 der Fall. Die schwierigen wirtschafts-, finanz- und sozial-, außen-, sicherheits- und kolonialpolitischen Probleme, mit denen Frankreich nach dem Ersten und noch verschärft nach dem Zweiten Weltkrieg konfrontiert war, konnte ein solches Regierungssystem nicht mehr zufriedenstellend lösen4. 2 Wenn im fo lgenden vo m P a rla m e n t die R ed e ist, so ist im m e r n ur die erste, d ire kt gew ählte Kammer, die N a tio n a lv e rs a m m lu n g , gem ein t; die zw e ite K am m er, der Senat, w ir d nicht b e­ rücksic htig t. 3 F ü r einige B ele ge vgl. K i m m e i , N a tio n a lv e r s a m m lu n g 21 f. D e r A u fsa tz greift m ehrfach auf die se U n t e rs u c h u n g zu rüc k. 4 So C h a rle s de G a ulle in seiner R e d e auf dem Platz d er R e p u b lik in Paris am 4. 9. 1958, als er den E n tw u r f der neuen V erfassung vo rstellte, üb er die am 2 8 . 9 . 1 9 5 8 ein R efere n d u m stattfinden sollte. In: C harles d e G a ulle , D iscours et m essages, Bd. 3: Avec le renouveau,

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Voraussetzung dafür, daß Frankreich mit den Herausforderungen, denen es sich im 20. Jahrhundert gegenüber sah, fertig werden konnte, daß es seinen „Rang“ in den internationalen Beziehungen zu behaupten vermochte, war - so die Ü ber­ zeugung General de Gaulles - , daß an die Stelle schwacher und allzu oft hand­ lungsunfähiger Regierungen ein Institutionengefüge gesetzt werden mußte, das effizientes Regieren ermöglichte. Sollte die politische Instabilität beendet werden, so mußten ihre Ursachen be­ seitigt werden. Einen grundlegenden Wandel der französischen Parteien und eine sieh daraus ergebende Umgestaltung des Parteiensystems konnte nicht einfach verordnet werden, insbesondere dann nicht, wenn man in der Rivalität und der Zersplitterung der Parteien ein Phänomen grundsätzlicher N atur sah, da sie im französischen „Volkscharakter“ (temperament national) begründet w aren5. War also nicht zu erwarten, daß das Parteiensystem Stabilität gewährleisten würde, indem es die so ersehnte „klare und konstante M ehrheit“ (Michel Debre) hervor­ brachte, so m ußten die Institutionen dieser Tatsache Rechnung tragen und „durch sich selbst die A usw irkun gen unserer ständigen politischen Unruhe kompensie­ ren“6. Ausgeklügelte Verfassungsbestimmungen sollten wenn nicht als Ersatz für eine nicht erreichbare parlamentarische Mehrheit herhalten, so doch eine jederzeit vom Zerfallen bedrohte Mehrheit stabilisieren. Diese Absicht, politische Stabilität normativ, künstlich herzustellen „gibt dem Entwurf [der Verfassung von 1958] seine entscheidende Erklärung und seine historische Rechtfertigung“7. Die Verfassung der V. Republik ist also der Versuch, die in der III. und IV. R e­ publik nicht erreichte politische Stabilität vom Untergrund des Parteiensystems zu lösen und sie zumindest teilweise durch in der Verfassung verankerte Regeln herbeizuführen. Hielt man an der G rundbestim mung eines parlamentarischen Regierungssystems fest, nämlich der parlamentarischen Verantwortlichkeit der Regierung, und hielt man die politische Stabilisierung durch eine tiefgreifende Er­ neuerung der Parteien, einen Wandel des Parteiensystems und der Einstellung der Parlamentarier gegenüber der Regierung für illusorisch, so erschien 1958 dieser Weg einer verfassungsrechtlichen Erzwingung der Stabilität als der einzig erfolg­ versprechende.

1958-1962 (Paris 1970) 45 ff. (T aschenbuchausgabe). D er G ed a n k e auch schon in d e r Rede von B a y e u x vo m 16. 6. 1946, seinem verfassungspolitischen „ G r u n d s a t z p r o g r a m m “, in: ders., D iscours et m essages. Bd. 2: D ans l ’attente, 1946-1958, 5 - 1 1 , hier bes. 8. - R ed e von B a y e u x 6. Ä hn lic h M ic hel D ebre in seiner R ed e vo r dem Staatsrat v o m 27. 8. 1958, in d er er den V erfassu n gsen tw u rf er läuterte; zit. nach D id ier Maus (H rs g .), Les grands textes de la p ra tiqu e co n stitu tio n n e lle de la Vc R cp u b liq u e ( N e u a u fla g e Paris 1998) 2 - 5 , hier 5. O b durc h die E in f ü h ru n g des britischen W a h lsy s te m s tatsächlich, w ie D eb re a nn ahm , ein so einsc h n eide n d e r W andel des P a rte ien system s b e w ir k t w o r d e n wäre, d a ß d a d u rc h p o liti­ sche Stabilität erreic ht w o rd e n wäre, sei dahingestellt. 6 R ede von B a y e u x 7 f. 7 M ich el D eb re, in: Maus, (A n m . 5) 5.

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2. Eine „plebiszitäre Führerdem okratie“ oder ein erneuertes parlamentarisches Regierungssystem ? a) Eine „plebiszitäre Führerdem okratie“

Es gab bei der Ausarbeitung der Verfassung zw ei unterschiedliche Auffassungen. Der Verfassungstext entscheidet sich nicht zwischen ihnen, sondern enthält beide: die eine, die ein saniertes, modernisiertes parlamentarisches Regierungssystem an­ strebte, das Michel Debre und den an den Verfassungsberatungen beteiligten Staatsministern aus den „Altparteien“ (insbesondere G uy M ollet und Pierre Pflimlin) am H erzen lag, in offener Form (Titel V: Die Beziehungen zwischen Par­ lament und Regierung); die andere, die auf eine Form eines präsidentialistischen Regimes hinauslief und die de Gaulles Vorliebe für eine „plebiszitäre Führerde­ mokratie“ (M ax Weber) entsprach, in eher verdeckter Form. Welche Auffassung sich durchsetzen würde, würde die Verfassungspraxis entscheiden. Angesichts der starken, die politische Klasse prägenden Traditionen des parla­ mentarischen Regierungssystems französischer Art, auch auf Grund seiner eige­ nen, ihn deprimierenden Erfahrungen mit diesem System (in den 30er Jahren wie von 1944-1946) fürchtete de Gaulle, eine Regierung, die aus dem Parlament her­ vorgehen w ürde und ihm verantwortlich wäre, w ürde sich über kurz oder lang in einer dem Parlament gegenüber wieder unterlegenen Position befinden und ein Rückfall in die „alten Zustände“, das zur Lösung schwieriger Probleme unfähige regime des partis, wäre unvermeidlich. Dieser Gefahr sollte ein politisch gestärk­ ter, sich nicht auf eine rein repräsentative Rolle beschränkender Staatschef V o r­ beugen. Schon in der Rede von Bayeux erklärte de Gaulle, es müsse „ein nationales Schiedsamt“ geben, „das über den jeweiligen politischen Zufälligkeiten steht und Kontinuität inmitten aller Parteihändel und Intrigen gewährleistet“ . Wie andere große Länder brauche auch Frankreich einen M ann an seiner Spitze8. Dem Staats­ chef, dem diese aktive politische Rolle zugedacht war, mußten die erforderlichen Kompetenzen und die nötige Legitimationsgrundlage gegeben werden. Ich beschränke mich auf die wichtigsten Punkte: Zunächst durfte er schon durch seine Wahl kein Geschöpf des Parlaments sein (wie vor 1958). Das ur­ sprünglich vorgesehene Wahlmännergremium, in dem die Parlamentarier etwa 10% der M itglieder ausmachten und das 1958 auch den Präsidenten wählte, w urde 1962 ersetzt durch die D irektwahl im H inblick auf die Nachfolger des Ge­ nerals, die nicht über seine „historische Legitimität" verfügten, aber „das aus­ drückliche Vertrauen der Nation brauchten“9, w om it dem Staatschef die stärkste, der Nationalversam mlung (mindestens) gleichwertige demokratische Legitim a­

8 P resseko nferenz vo m 20. 9. 1962, in: C harles d e G aulle, D isco urs et massages. Bd. 4: P o u r l’efforc, 1962-1965, 23. 9 Ebd.

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tion gegeben wurde. Er sollte - heißt es in der Rede von Bayeux - „in Augenblikken tiefer Verwirrung das Land auffordern, durch Wahlen seine souveräne Ent­ scheidung bekannt zu geben“. Diese Rolle wird in der Verfassung konkretisiert durch das Recht des Präsiden­ ten, einen Volksentscheid herbeizuführen (Art. 11) sowie die N ationalversam m ­ lung aufzulösen (Art. 12). Die exekutive Gewalt mußte aus ihm, der über den Par­ teien stehen sollte, hervorgehen, nicht aus dem von den Parteien beherrschten Parlament. Also muß der Staatschef allein und souverän den Premierminister und, auf dessen Vorschlag, die Minister ernennen (Art. 8) wie übrigens auch die ober­ sten Verwaltungsbeamten und die Generäle (Art. 13). Durch seinen Vorsitz im M inisterrat (Art. 9) soll er dort „jenen Einfluß der Kontinuität ausüben, auf den eine Nation nicht verzichten kann“ . „Sollte das Vaterland einmal in Gefahr gera­ ten“ - so weiter in der Rede von Bayeux - , so mußte der Staatschef „der Garant der nationalen U nabhängigkeit und der von Frankreich abgeschlossenen Verträge sein“. Diese durch de Gaulles Erfahrung beim Zusammenbruch Frankreichs 1940 genährte Vorstellung von der Rolle des Staatschefs in einer durch äußere Ereig­ nisse hervorgerufenen nationalen Krise findet sich in Art. 5, den man als den gaul­ listischsten der Verfassung bezeichnet hat. Besondere Kompetenzen in der A u ­ ßen- und Sicherheitspolitik (Art. 14, 15 und 52) ergeben sich daraus ebenso - und sie sind im Lichte des Art. 5 auszulegen - wie seine - problematisch pauschalen Notstandsbefugnisse (Art. 16). So eindrucksvoll sich dieser Katalog von Kompetenzen, die der ministeriellen Gegenzeichnung nicht bedürfen (Art. 19), auch ausnimmt - etwa im Vergleich zu unserem Bundespräsidenten - , sie machen - wohl mit A usnahme für die Außenund Sicherheitspolitik - den Staatschef nicht zwingend zur zentralen politischen Figur, die tagtäglich die Richtlinien der Politik bestimmen könnte. So hat er insbe­ sondere keine M öglichkeit, auf das Gesetzgebungsverfahren Einfluß zu nehmen (kein Initiativ-, kein Vetorecht). Der Staatspräsident verfügt „lediglich“ über eine besonders gut ausgestattete Reservemacht, die er ins Spiel bringen kann, wenn das Zusammenspiel der anderen Institutionen nicht mehr reibungslos funktioniert. N un ist jedoch hinlänglich bekannt, daß sich die französischen Staatspräsidenten - außer in den Zeiten der cohabitation - keineswegs, neben der Rolle eines „Staatsnotars“ (insbesondere Unterzeichnung der Gesetze nach Art. 10), mit die­ ser Reservemacht begnügten. (W arum es anders gekommen ist, wird noch zu er­ läutern sein.) b) Ein erneuertes parlamentarisches Regierungssystem

Michel Debre wollte zw ar auch den Staatschef stärken, aber vor allem ging es ihm um die „Sanierung“ des parlamentarischen Regierungssystems. Er wollte das Er­ gebnis des bewunderten und wohl auch idealisierten britischen Systems, w ar sich aber bewußt, daß er seine Grundlage, das Zweiparteiensystem , nicht einfach im­ portieren konnte (zumal er sich mit seinem Wunsch nach Einführung des briti­ schen Wahlsystems nicht gegen de Gaulle durchsetzen konnte). Also mußte das

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Ziel, ein parlamentarisches Regierungssystem, das eine stabile und handlungsfä­ hige Regierung ermöglichte, mit Hilfe von „Krücken“ erreicht werden, die in die schwierig zu ändernde Verfassung - und nicht nur in die parlamentarische Ge­ schäftsordnung - eingebaut werden mußten. Vorab w ar es nötig, die Regierung aus der Vormundschaft des Parlaments zu befreien, ihr eine Autonom ie und eine eigene Aufgabe zuzuweisen. Sie durfte nicht mehr auf die Rolle eines Ausschusses reduziert werden, der lediglich die vom Parlament festgelegten politischen Grundlinien ausfüllt und die von ihm beschlossenen Gesetze ausführt - so die der Parlamentsregierung der III. und der IV. R epublik zugrunde liegende politische Philosophie - , sondern sie mußte als eine Institution konzipiert werden, die „selbstständig und spontan zu handeln hat“ (Theodor Eschenburg), wofür der traditionelle Begriff Exekutive nicht mehr zutrifft, auf jeden Fall nicht mehr ausreicht. In den Worten Michel Debres: Man mußte der Republik die Gestalt einer Regierung geben10. Dieses neue, zeitgemä­ ßere Verständnis von der Rolle einer Regierung in der modernen Demokratie kommt insbesondere im Art. 20 der Verfassung zum Ausdruck, der der R egie­ rung - und nicht mehr dem Parlament, aber auch nicht dem Präsidenten - die Aufgabe zuweist, die Politik der Nation zu bestimmen und zu leiten. Verfas­ sungsrechtlich ausgefüllt w ird diese Vorstellung mit der Schaffung eines weit gefaßten autonomen Verordnungsbereichs (Art. 37 in Verbindung mit Art. 34), der - auch häufig genutzten - Möglichkeit zu Ermächtigungsgesetzen (Art. 38), vor allem auch mit der Bildung eines adäquat ausgestatteten „Kanzleramtes“ beim Premierminister. Im französischen Kontext war zur Wahrnehmung ihrer neuen Aufgabe nötig, daß die Regierung durch das Parlament nicht mehr daran gehindert wurde, effi­ zient zu regieren. Dafür mußten dem Parlament „klare G renzen“ gesetzt, in der Verfassung „starke Bremsen“ eingebaut w erden 1*, die es in seinem Bestreben, sich weiter als eine allzuständige Institution zu verstehen, die der Regierung genaue Vorschriften macht, eben „ausbremst“ . Die „Sanierung“ des parlamentarischen Regierungssystems brachte für das Parlament im Vergleich zu seiner bisherigen Rolle eine allgemeine Schwächung, brachte Kompetenzeinbußen und Funktions­ verluste mit sich. Folglich tauchen in der Literatur in diesem Zusammenhang häu­ fig Worte wie Niedergang, Dekadenz, Erniedrigung, Zähmung, Demütigung auf. Die V. R epublik gilt als Paradebeispiel für eine weitgehende Entmachtung des Parlaments, als „ein dunkler Fleck auf dem optimistischen Bild, das sich für die Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg im allgemeinen zeichnen läßt“ 12. Man spricht von einem „Semiparlamentarismus“ (von Beyme), einem „gebändigten Parla­ mentarismus“ (Karl Löwenstein), einem „partiellen Parlamentarismus“ (Maurice 10 M ich el D eb re, L a C o n s t it u t io n de 1958: sa raison d ’etre, son ev olutio n, in: IlF S P 28 (1978) 827. 11 So de G aull e in seiner Pre sse ko nfere nz vo m 23. 10. 1958, in: D isco urs et messages. Bd. 3, 57. 12 Klaus v o n B e y m e , D ie p ar lam e ntarisc he n R e g ie ru n g s s v s te m e in E u ro p a (M ü n c h e n 1970) 367.

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Duverger), das Parlament sei zu einem „Registraturbüro“ herabgesunken, sei das „Stiefkind“ (Jean Blondei) der Verfassung. Welche Rolle sollte dem Parlament neben einer gestärkten, ja neu definierten Regierung noch zukom m en? Es verblieben ihm die beiden Kernaufgaben der Ge­ setzgebung und der Regierungskontrolle. Nun konnte aber die Gesetzgebungs­ kompetenz dazu benutzt werden, um den Regierungskurs (mit) zu bestimmen und die Kontrolle konnte, in Fortführung der Tradition der III. und der IV. R ep u­ blik, die erstrebte Stabilität der Regierung zum Scheitern verurteilen. Konsequen­ terweise betreffen die Regeln des sogenannten „rationalisierten Parlamentaris­ m us“ 13 vor allem diese beiden Kompetenzbereiche. Beendigung der gouvernementalen Instabilität erforderte eine strikte Regelung der Mechanismen, mit denen die parlamentarische Verantwortlichkeit der Regie­ rung eingelöst wird, also Vertrauensfrage und M ißtrauensvotum (Art. 49). Ein häufiger Regierungssturz sollte schon dadurch vermieden werden, daß die M ö g­ lichkeiten, die Existenz der Regierung aufs Spiel zu setzen, verringert wurden und durch Verfahrensregelungen die Annahme eines Mißtrauensantrages erschwert wurde. Ohne hier auf die Einzelheiten eingehen zu können14, kann zusammenfas­ send festgehalten werden, daß - wie in Großbritannien und in der Bundesrepublik Deutschland seit 1945 - ein einziger Mißtrauensantrag (am 4. O ktober 1962 gegen Premierminister Pompidou) angenommen wurde. Auch wenn - w orauf zurückzukom m en ist - ein politischer Faktor, nämlich das überraschende Entstehen einer parlamentarischen Mehrheit, seit dem französi­ schen „W ahlwunder“ von 1962 die entscheidende Ursache für die Regierungssta­ bilität ist, sind die Verfassungsbestimmungen keineswegs belanglos. M it hoher Wahrscheinlichkeit haben sie verhindert, daß zumindest in der III. (1967-1968) und in der IX. (1988-1993) Wahlperiode häufiger Mißtrauensanträge angenom­ men wurden. Stabilisierung der Regierung w ar noch nicht gleichbedeutend mit H andlungs­ fähigkeit. Sie mußte auch in der Lage sein, die zur U msetzung ihres Programms nötigen Entscheidungen zu treffen. Da - trotz der Verordnungsbefugnis der R e­ gierung - auch in der V. Republik die wichtigsten Entscheidungen - mit Aus­ nahme der Außenpolitik - in Form von Gesetzen getroffen werden, kam es darauf an, daß die Regierung auf das Gesetzgebungsverfahren (einschließlich des beson­ ders wichtigen Staatshaushalts) wirksam Einfluß nehmen, es steuern konnte. Um dieses Ziel zu erreichen, haben die Verfassungsgeber von 1958 besonders viel Scharfsinn aufgebracht und in die Verfassung eine Reihe von Bestimmungen ge­ schrieben, die die Regierung in die Lage versetzen, ihre Vorstellungen im Parla­ ment weitgehend durchzusetzen, ja sie ihm sogar aufzuzwingen. Auch dazu kön­ nen hier nur stichwortartige Hinweise gegeben w erden 15: Die Regierung kann die 13 D er Begrif f w u r d e in der Z w isc h e n k rie g s z eit von Boris M irk in d e-G u etz evitch (L es nouvelles tendances du dro it co n stitu tion ne l [Paris 1931)) in B e zu g auf die neuen u n d meist instabilen eu ro päischen p arla m e n ta risc h e n D e m o k r a tien geprägt. 14 Vgl. d a zu n äher K im m ei, N a tio n a lv e r s a m m lu n g 174 ff. I:> Eingeh en d d a zu ebd. 72 ff.

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parlamentarische Tagesordnung bestimmen (Art. 48) und sie kann während der Beratungen durch Einsatz verschiedener Disziplinierungsinstrumente - insbeson­ dere durch die Ablehnung ausgabenwirksamer Gesetzesvorschläge und Ä n de­ rungsanträge der Abgeordneten (Art. 40), die En-Bloc-Abstim m ung nach Art. 44 Abs. 3 und die Verbindung einer Vorlage mit der Vertrauensfrage nach Art. 49 Abs. 3 - ihre Gesetzesentwürfe ziemlich unbeschadet über die parlamentarischen H ürden bringen. Die Beschränkung der Zahl der Ständigen Ausschüsse auf sechs sowie eine (bis zur Verfassungsänderung von 1995) sehr restriktive Sessionsrege­ lung (Art. 28 und 29) waren geeignet - und auch für diesen Zweck gedacht - , das Parlament bei der W ahrnehmung der Gesetzesbefugnis w ie der Regierungskon­ trolle einzuschränken. Die A usw irkungen des rationalisierten Parlamentarismus sind in der Gesetzgebungsbilanz spürbar: Keine einzige Regierungsvorlage w urde abgelehnt, nur sehr wenige wurden zurückgezogen; der Anteil der Regierungs­ vorlagen an den beschlossenen Gesetzen ist dem in anderen parlamentarischen Regierungssystemen nun vergleichbar (und wesentlich höher als in der IV. R ep u­ blik). Die Regierungsvorlagen werden zw ar vom Parlament in aller Regel verän­ dert, bleiben aber - von Ausnahmen abgesehen - in ihrer G rundstruktur intakt. Parlamentarische Vorschläge - weit weniger zahlreich als noch in der IV. Republik - haben nur sehr geringe Chancen, Gesetz zu werden (oder überhaupt auf die Tagesordnung zu kommen).

3. Eine präsidentialistische Verfassungspraxis Es sollte sich sehr bald zeigen, daß sich die präsidentialistische und nicht die p ar­ lamentarische Interpretation der Verfassung durchsetzte16. De Gaulles „präsidentialistisches Temperament“ (Andre Siegfried); der noch bis April 1962 dau­ ernde Algerienkrieg, für dessen Beendigung de Gaulle unentbehrlich war; das besondere Verhältnis zwischen dem General und seiner politischen Gefolgschaft unter den Parlamentariern ebenso wie unter den Ministern; insbesondere aber die aus den Wahlen vom N ovember 1962 hervorgegangene und in den folgenden Wahlen erneuerte parlamentarische Mehrheit bildeten die Voraussetzungen und Rahmenbedingungen für die präsidentialistische Praxis. Sie bedeutete, daß - unge­ achtet des Wortlauts der Art. 20 und 21 der Verfassung - faktisch der Staatspräsi­ dent die Richtlinien der Politik bestimmte. W ährend die A ußen- und Sicherheits­ politik die bevorzugte, aber nicht die einzige Domäne des Staatschefs wurde, in der er allein die Entscheidungen traf, besaß der Premierminister, nur „der zweite Mann an B o rd“, auf den anderen Politikfeldern mit seiner Regierung einen ihm vom Präsidenten gelassenen mehr oder minder großen Handlungsspielraum. Diese von de Gaulle begründete „lebende Verfassung“ 17 wurde - mit Variationen

16 Vgl. M ich el Debre ( A n m . 10) 832 ff. 17 D ie präsiden tialistisch e In terpretation d er Verfassung hat de G aulle a m klarsten u n d zu-

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- von allen seinen Nachfolgern im Präsidentenamt, auch jenen, die diese Verfas­ sungspraxis gegeißelt hatten (Valery Giscard d ’Estaing, vor allem Frangois M itter­ rand), beibehalten, sofern es der französische W ähler ihnen ermöglichte, d. h. eine ihn - den Präsidenten - und seine Politik unterstützende Mehrheit ins Parlament wählte. Das war bis 1986 der Fall, danach nur noch mit dreifacher Unterbrechung durch die cohabitation. Der Präsidentialismus hatte erhebliche A usw irkungen für die Stellung des Par­ laments im politischen System: Es w urde marginalisiert. Ich beschränke mich auf die drei wichtigsten Aspekte: - In de Gaulles Auffassung implizierte die „Sanierung“ des parlamentarischen Systems eine strikte Gewaltentrennung (so schon in Bayeux). Daraus erklärt sich das m einem parlamentarischen Regierungssystem system widrige Inkompatibilitätsgebot (Art. 23). Es ermöglichte und erleichterte die Ernennung von Ministern, die nie Parlamentarier gewesen waren (Technokraten). Die beiden ersten Staats­ präsidenten hatten nie ein parlamentarisches M andat inne und von den sieben Pre­ mierministern, die bis zum Machtwechsel von 1981 im A m t waren, besaßen vier gar keine und einer eine nur sehr geringe parlamentarische Erfahrung. N u r bei Zweien kann man von einer parlamentarischen Sozialisation sprechen (zusammen sechs von 22 Jahren). Gewaltentrennung hieß auch, daß der Premierminister nicht als M ann des Par­ laments, sondern des Präsidenten erscheinen mußte. Er w urde vom Präsidenten ernannt, ohne die parlamentarische Mehrheit in diese Entscheidung einzubezie­ hen, und von ihm faktisch durch eine ebenso souveräne Entscheidung auch ent­ lassen. - So lag es in der Logik des gaullistischen Verfassungsverständnisses, daß der Premierminister bereits seit 1962 dazu überging, nach der Bildung der Regierung durch eine zweifelhafte Auslegung des Art. 49 Abs. 1 über seine Regierungserklä­ rung - falls er eine abgab - die Nationalversammlung nicht abstimmen zu lassen. Von insgesamt 14 Regierungen bis zum Machtwechsel 1981 holten nur sieben Regierungschefs zu Beginn ihrer Amtszeit das Vertrauen der parlamentarischen Mehrheit ein; zwischen Dezember 1962 und April 1973 stellte keiner der neu ernannten Premierminister die Vertrauensfrage. Ohne direkten Zusammenhang mit einer Regierungsbildung stellten die Regierungschefs lediglich vier zusätzliche Vertrauensfragen, alle von den beiden Premiers, die schon über parlamentarische Erfahrung in der IV. R epublik verfügten (Michel Debre, Jacques Chaban-D elmas). Das Ergebnis war, daß die Regierung immer deutlicher als eine präsidentielle und nicht als eine parlamentarische erschien. Die verfassungsrechtliche Verantwortlichkeit des Regierungschefs trat zurück im Vergleich zur politischen gegenüber dem Staatschef. Von einer Regierung, die aus dem Parlament heraus ge­ bildet, von ihm getragen w urde und auf die das Parlament (mit seiner Mehrheit) einwirken konnte, konnte keine Rede sein. gespitztesten vo rgetragen in seiner P resseko nferenz vo m 3 1 .1 . 1964, in: ders., D isco urs et messages, Bd. 4, 172 f.

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- Der aparlamentarische - nicht selten antiparlamentarische - Charakter der R e­ gierungen w urde noch unterstrichen durch ihren häufigen und rigorosen R ü ck ­ griff auf die Instrumente des rationalisierten Parlam entarism us18. Mochte in der ersten (abgekürzten) Legislaturperiode (bis O ktober 1962) der relativ häufige Gebrauch des vote bloque (Art. 44 Abs. 3) und der Verbindung der Vertrauens­ frage mit einer Vorlage (Art. 49 Abs. 3) noch verständlich sein, da es noch keine kohärente Mehrheit gab - und die Verfassungsregelungen ja dafür gedacht waren, dieses Defizit auszugleichen - , so ist die Weiterbenutzung (wenn auch mit Schwankungen) nach dem französischen W ahlwunder vom N ovem ber 1962 nicht mehr ohne weiteres nachvollziehbar, denn es gab ja nun eine parlamentarische Mehrheit (und es kam folglich nicht mehr zum Sturz einer Regierung durch ein parlamentarisches M ißtrauensvotum). Immerhin bestand diese Mehrheit aus einer keineswegs immer einigen Koalition oder sie w ar sehr knapp (1967/68). Aber es ist eben bezeichnend, daß nicht nach der parlamentarischen Logik regiert wurde, also durch Herstellung von gewiß oft mühsamen und nicht immer opti­ malen Kompromissen, sondern daß die präsidentielle Regierung mit D isziplinie­ rungsmaßnahmen recht rasch bei der Hand war: Vom vote bloque , also dem Ver­ bot von Einzelabstimmungen über Änderungsanträge zu Gesetzesvorlagen w urde von 1962-1968 85mal, von 1968-1981 immer noch 48mal Gebrauch gemacht, während die massivste D ruckausübung auf das Parlament im Gesetz­ gebungsprozeß, das Verbinden der Vertrauensfrage mit der Vorlage, „nur“ noch elfmal zur A nw endung kam. Man geht wohl nicht fehl in der Annahme, daß in diesen ersten, die Auslegung und die künftige Praxis der Verfassung prägenden Jahren der Bruch mit der her­ kömmlichen Spielart des französischen Parlamentarismus besonders klar verdeut­ licht wird, daß ein befürchteter Rückfall in alte Praktiken von vornherein unter­ bunden werden sollte. Ergebnis war jedenfalls, daß das Parlament im politischen Entscheidungsprozeß insgesamt nur eine marginale Rolle spielte, daß der Ein­ druck entstand, es sei zu einem dignified p art o f the constitution herabgesunken. Die Präsidentschaft Giscard d ’Estaings, der die Stellung des Parlaments aufwerten wollte, änderte diese Situation nicht; auch er zwang seine Koalition (U D F und RPR) durch „autoritäre“ Entscheidungen, den Rückgriff auf Art. 44 Abs. 3 und Art. 49 Abs. 3, zusammen. In den letzten 20 Jahren, seit dem Machtwechsel von 1981, wandelte sich die präsidentialistische Verfassungspraxis - nicht sofort, auch nicht kontinuierlich bis sie sich unter der Regierung Jospin (von 1997-2002) kaum noch von einem „normalen“ parlamentarischen Regierungssystem unterschied.

18 Eingeh en d d a z u K im m e i, N a tio n a lv e r s a m m lu n g , passim.

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4. Ein (fast) „normales“ parlamentarisches Regierungssystem Die Statistik scheint dieser Aussage zunächst zu widersprechen: Zwischen 1981 und 1997 wurde vom Art. 44 Abs. 3 145mal Gebrauch gemacht, vom Art. 49 Abs. 3 60mal. Eine Differenzierung nach Wahlperioden zeigt aber, daß allein in der 9. Legislaturperiode (1988— -1993) der Premierminister 39mal den Art. 49 Abs. 3 anwandte, mehr als doppelt so häufig wie von 1958-1981. Auch der Art. 44 Abs. 3 wurde in diesen fünf Jahren weit überdurchschnittlich oft, nämlich 82mal angewandt. In dieser Legislaturperiode konnte sich die rein sozialistische R egie­ rung nur auf eine relative Mehrheit in der Nationalversammlung stützen, denn die KPF lehnte es ab, wieder - wie von 1981-1984 - eine Koalition mit der PS zu bilden, zumal mit dem „rechten“ Sozialisten Michel Rocard (Premierminister 1988-1991). U m die Gesetze, für die sich keine Mehrheit fand, durchzubringen, boten sich dem Premierminister mit seiner Regierung zwei Möglichkeiten: Mit den anderen Parlamentsfraktionen, namentlich den Kommunisten und den Zen­ tristen, mühsame Kompromisse auszuhandeln oder aber in das Arsenal des ratio­ nalisierten Parlam entarism us zu greifen und seine Folterwerkzeuge einzusetzen. Es ist bezeichnend, daß selbst eine als parlamentsfreundlicher als die Gaullisten geltende Regierung nicht den parlamentarischen Weg einschlug, sondern - meist mit Zustimmung der sozialistischen Fraktion - die bequeme und bewährte „auto­ ritäre M ethode“ wählte. M an kann darin einen M ißbrauch sehen19, denn die Zwangsinstrumente dien­ ten nun nicht der Disziplinierung der M ehrheit - die PS-Fraktion w ar sehr diszi­ pliniert - , sondern geradezu als Mehrheitsersatz. Man kann aber auch sagen, für genau diese Situation seien die Verfassungsbestimmungen gedacht: Die Regierung muß auch dann regieren können, wenn sich keine parlamentarische M ehrheit z u ­ sammenfindet, jedenfalls solange, bis sich eine Mehrheit gegen die Regierung bil­ det und sie durch ein M ißtrauensvotum stürzt (wozu es aber nicht kam). Hinzu kommt, daß der Art. 49 Abs. 3 nun auch gegen die Opposition angewandt wurde, werden mußte, um deren Obstruktion, für die Verfassung und Geschäftsordnung noch eine Reihe von M öglichkeiten eröffnen, zu beenden. Berücksichtigt man diese Faktoren, so kann man eine deutliche A bnahme beim Einsatz der Instrumente des rationalisierten Parlamentarismus feststellen, insbe­ sondere während der Linksregierungen (eben außer der Periode von 1988-1993): Vom vote bloque w urde von 1981-1986 nur dreimal Gebrauch gemacht (eher aus technischen als aus politischen Gründen); von 1997 bis zum 30. September 2001 aber immerhin 18mal. Für den Art. 49 Abs. 3 sieht die Statistik eher umgekehrt aus: Recht häufig von 1981-1986 (elfmal), gar nicht von 1997-2002. Vor allem kom m t in den Statistiken nicht zum Ausdruck, daß nun ein Dialog zwischen der Regierung und ihrer Mehrheit geführt wurde, der von den Links­ parteien stärker gepflegt wird als von den bürgerlichen Parteien. Presseberichte

19 So Pierre Avril, Le p a r lem en ta ris m e ratio nalise, in: R D P 114 (1998) 1507-1515.

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und auch erste wissenschaftliche U ntersuchungen20 zeigen, daß sich der Gesetz­ gebungsprozeß der Regierung Jospin kaum noch von einem „normalen“ parla­ mentarischen System unterscheidet. Es gibt regelmäßige Kontakte zwischen den Ministern und der parlamentarischen m ajoriteplurielle. Die Fraktionen werden in die Entscheidungen einbezogen, die Regierung muß ihnen durch Kompromisse entgegenkommen. Sie scheut davor zurück, sie unter die Knute des Art. 49 Abs. 3 zu zwingen - sei es aus prinzipiellen Erwägungen, sei es aus Furcht vor dem Zer­ fall der nicht besonders stabilen Koalition. Allerdings deutet der nicht gerade z u­ rückhaltende Einsatz von Art. 44 Abs. 3 doch darauf hin, daß zumindest auf diese nicht ganz so schmerzhafte Daumenschraube nicht völlig verzichtet werden kann. Besteht jedoch ein wesentlicher Unterschied darin, ob die Abgeordneten durch die A nwendung eines Verfassungsartikels zu einer Zustimm ung gezwungen w er­ den oder, wie in anderen Parlamenten, auch im Bundestag zu beobachten, durch die Androhung, ihre N om inierung für die W ahlkreiskandidatur oder die Liste zu verhindern (oder andere, nicht ganz so massive politische Sanktionsmöglichkei­ ten)? Wie ist diese noch nicht abgeschlossene und keineswegs irreversible Entwick­ lung von einem stark präsidentialistischen zu einem inzwischen deutlicher parla­ mentarischen Regierungssystem zu erklären? - Die Verfassungsordnung der V. R epublik hat sich insgesamt bewährt. M it A u s­ nahme der III. R epublik ist sie die mit Abstand langlebigste der französischen Republiken. Die gewonnene Stabilität wird auch von den Parlamentariern über­ wiegend geschätzt, von denen kaum noch einer in der IV. R epublik politisch aktiv war. Die Mehrheit unter ihnen akzeptiert auch, und sei es zähneknirschend, die dafür geforderten „Opfer“ an Disziplin, wenn es nicht anders geht auch durch D ruck erzwungen. Ein Rückfall in alte Untugenden ist also nicht mehr so akut, und die Regierung braucht die Verfassung nicht mehr so strikt und rigoros zu handhaben w ie in den ersten Jahren des neuen Regimes. - Die B ewährung des Institutionengefüges hat schließlich sogar die Gaullisten dazu gebracht, 1995 eine Verfassungsänderung zu beschließen, die zu einer be­ grenzten, aber nicht zu unterschätzenden A ufwertung des Parlaments beigetragen hat. W ährend die sehr vorsichtige Einschränkung der gouvernementalen Ent­ scheidung über die parlamentarische Tagesordnung (Art. 48) nicht viel mehr als Kosmetik ist, ist die Einführung einer von O ktober bis Ende Jun i dauernden Sit­ zungsperiode21 außerordentlich wichtig, denn einmal gibt es nun keinen längeren Zeitraum mehr, während dessen sich die Regierung einer parlamentarischen Kon­ trolle entziehen kann, und zum anderen kom m t der Zeitgewinn der parlamentari­ schen Gesetzesberatung und der Kontrolle zugute. Auch auf die Reform der die 20 Z.B. X a v ie r Latour, D es rap po rts entre le p ar le m e n t et le g o u v e r n e m e n t sous la X Ie le g is ­ lature, in: R D P 116 (2000) 1661-1678. 21 V orher gab es pro J a h r z w e i S itzu n gs p e rio d en : eine von O k to b e r bis D e z e m b e r mit einer m axim alen D a u e r von 80 Tagen, eine von A p ril bis A n fan g J u li m it einer m a xim a len D auer von 90 Tagen. F ü r die E in b eru fu n g einer auß e ro rd e n tlich en S it z u n g w a r (un d ist) ein M e h r ­ heitsbesch luß er forderlich.

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Budgetprozedur regelnden Verordnung von 1959 wäre zu verweisen, da sie die Befugnisse des Parlaments stärkt22, - Nach de Gaulle setzte eine Veränderung ein, deren Bedeutung für den sich w an­ delnden Charakter des Regimes hoch einzuschätzen ist. Die sogenannten ministres-technocrates verschwanden zwar nicht völlig, aber sie wurden nun zur relativ seltenen Ausnahme neben den parlamentarisch sozialisierten Ministern. Ein M ini­ ster mit Parlamentserfahrung hat in aller Regel ein größeres Verständnis für Mitsprache- oder Kontrollwünsche der Abgeordneten als ein aus der hohen Ver­ waltung kommender Technokrat, der geneigt ist, in den Interventionen der Parla­ mentarier nur eine Störung seiner (Reißbrett-)Pläne zu sehen. - Die Linksparteien, die bis 1981 alle Wahlen verloren hatten, gewannen die Par­ laments- und Präsidentenwahlen 1981 und 1988 sowie die Parlamentswahlen 1997. In 15 von 21 Jahren besaßen sie also die Mehrheit in der N ationalversamm­ lung. Inwiefern hat dieser Faktor eine Rolle gespielt? Die Linke ist tendenziell parlamentsfreundlicher als die Rechte, insbesondere als die Gaullisten, und die Sozialisten, die die Linksregierungen allein bildeten oder die Koalition dom inier­ ten, akzeptieren weniger bereitwillig die U nterordnung unter „ihre“ Regierung; sie verlangen gewissermaßen als Gegenleistung für ihre U nterstützung M itspra­ che, Berücksichtigung ihrer Wünsche bei den Regierungsentscheidungen. Ins­ besondere seit 1997 ist diese Veränderung spürbar; Mitterrands Autorität war dagegen noch groß genug, um seine eigenen Auffassungen eventuell auch gegen die Partei und Fraktion durchzusetzen, doch beschränkte er sich in seinem zw ei­ ten Septennat (1988-1995) auf die Außen-, Europa- und Sicherheitspolitik und ließ seinen Premierministern in der Innenpolitik weitgehend freie Hand. - Flat auch die cohabitation, zu der es seit 1986 dreimal gekommen ist - in neun von 16 Jahren w urde mit dieser „Formel“ regiert - , die Parlamentarisierung des Regimes beeinflußt? A uf den ersten Blick scheint das nicht der Fall zu sein, denn zumindest beim ersten Fall w urde vom Disziplinierungsinstrument des rationali­ sierten Parlam entarism us ausgiebig Gebrauch gemacht; deutlich w eniger beim zweiten und dritten Fall. Die Unterschiede erklären sich durch die unterschied­ liche politische Konstellation. A ber dieser Aspekt ist nicht entscheidend; ent­ scheidend ist vielmehr, daß nun das Parlament und nicht mehr der Präsident das Kreationsorgan der Regierung ist. Anders als während der Präsidentschaft de Gaulles ließen sieh die Premierminister der cohabitation auch immer das Ver­ trauen von ihrer parlamentarischen Mehrheit bestätigen. Damit w urde deutlich, daß man es nicht mehr mit einer präsidentiellen, sondern mit einer parlamentari­ schen Regierung zu tun hat. Die wichtigste Verbindung ist nicht mehr die z w i­ schen dem Präsidenten und „seinem“ Premierminister (und seiner Regierung), sondern zwischen der parlamentarischen Mehrheit und „ihrer“ Regierung. Das Parlament ist die Quelle ihrer Legitimität, nicht mehr der Präsident. (Letzten 22 D a zu u .a . G u illau m e C h abert, La re form e de l ’o rdo n n a n ce de 1959 s u r la p ro c ed u re budgetaire: sim ple a m en a gem en t tec hn iq ue ou p relu de a de veritables b o u lev ersem en ts?, in: R e ­ gards sur l ’actualite Nr. 275 (Nov. 20 01) 1, S. 13—25.

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Endes ist es natürlich immer der Wähler.) Die Kohabitationskonstellation ist infolge ihres Konfliktpotentials und der auftretenden Entscheidungsblockaden gewiß problematisch (u.a. um sie möglichst auszuschließen, w urde die Amtszeit des Präsidenten auf fünf Jahre verkürzt), aber für die Parlamentarisierung des Regimes hat sie sich als sehr förderlich erwiesen. Daß es nicht zu einem Rückfall in die „parlamentarische A narchie“ der III. und IV. R epublik gekommen ist, son­ dern die Logik des parlem entarism e m ajoritaire sich durchgesetzt hat, ist lediglich der Beweis dafür, daß in der V. Republik eine „Norm alisierung“ des parlamenta­ rischen Systems stattgefunden hat, im Vergleich zu ihren eigenen Anfängen wie zur III. und zur IV. Republik. Die Regierung nim mt ihre Führungsaufgabe wahr, ohne ihre parlamentarische Basis allzu sehr zu mißachten und sie allzu oft einfach zu übergehen.

5. Der rationalisierte Parlamentarismus: Eine Sicherung für eine ungewisse Zukunft Die Bestim mungen des rationalisierten Parlamentarismus sollten eine politisch in­ stabile, auseinanderstrebende Mehrheit durch die A n w en dun g von disziplinieren­ den Verfassungsregeln Zusammenhalten, wenn sie sie nicht gar ersetzen sollten (1988-1993). N un gibt es seit 1962 eine parlamentarische Mehrheit, so daß es seit­ dem auch nicht mehr zu einer durch ein parlamentarisches M ißtrauensvotum aus­ gelösten Regierungskrise gekommen ist. Kann man dann nicht die durch m iß­ bräuchliche A nw endung, die das Parlament politisch marginalisieren kann, so „gefährlichen“ Bestim mungen streichen, da sie ja nicht mehr nötig erscheinen? Die Beibehaltung des Instrumentariums, das seinen N utzen erwiesen hat, ist heute kaum noch strittig23; kritisiert w ird lediglich ein „M ißbrauch“, der den Ein­ fluß der parlamentarischen Mehrheit auf die Regierungspolitik allzu sehr zurück­ drängt und auch der Opposition nur in unzureichender Weise Gelegenheit gibt, die Regierung im Parlament zu kritisieren und zu kontrollieren. Die Risiken eines M ißbrauchs werden in Kauf genommen, da sie geringer erscheinen als ein R ü c k ­ fall in die frühere Instabilität. M an mag solche Befürchtungen inzwischen für übertrieben halten24 angesichts der Tatsache, daß die Regierungen seit 1962 immer über eine parlamentarische Mehrheit verfugten, zumindest keine gegen sich hat­ ten. Die durch den unerwarteten Wandel der Parteien und des Parteiensystems ent­ standene parlamentarische Mehrheit ist jedoch keineswegs so stabil w ie etwa in Großbritannien, sondern ist weiterhin, und seit einigen Jahren sogar verstärkt, 23 A u c h die von S taatspräsident M itter r a n d eingesetzte K o m m ission , die sich aus a ng eseh e­ nen - un d ü b er w ie g e n d n ich t-gaullistisch en - Ju r is te n u n d P o litik w is s en sc h a ftlern z u s a m ­ m ensetzte, sch lu g in ih rem B e ric ht n u r gerin gfü gige Ä n d e r u n g e n vor: P ro po sitio ns p o u r une revision de la C o n s titu tio n , 15 fevrier 1993 (nipport Veciel) (Paris 1993) insbes. 107 ff. 24 So z.B . Bastien Frangois, M ise re de la Vc R e p u b liq u e (Paris 2001).

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vom Zerfall bedroht. Die quadrille bipolaire, das in zwei Lager gruppierte VierParteien-System, das in den 70er und 80er Jahren trotz innerer Konflikte noch einigermaßen stabil erschien, ist zu einem Vielparteiensystem ausgefranst, das auf parlamentarischer Ebene nur noch durch das M ehrheitswahlsystem einigermaßen zusammen gehalten wird. A ber selbst mit dieser „Hilfe“ braucht eine Regierung heutzutage die U nterstützung von mehreren Parteien, um eine parlamentarische Mehrheit zusammen zu bringen. Die Minderheitsregierung zwischen 1988 und 1993, die gebildet werden mußte, da eine Mehrheitskoalition nicht zustande kam, hätte ohne die M öglichkeiten des rationalisierten Parlam entarism us kaum Be­ stand gehabt. Premierminister Jospin mußte in seiner Koalitionsregierung fünf Parteien unter einen H ut bringen, was nicht immer ohne politischen Druck (Rücktrittsdrohung) oder eben durch den Einsatz der verfassungsrechtlichen Zwangsmittel möglich war. Ob die Einigung des größten Teils des bürgerlichen Lagers in einer Partei, der U M P 25, von Dauer sein, das Parteiensystem insgesamt stabilisieren und damit die A n w en d un g der disziplinierenden M aßnahm en nicht mehr nötig machen wird, ist noch nicht abzusehen. Das Scheitern mehrerer ähnli­ cher vorangegangener Einigungsversuche läßt eine zurückhaltende Einschätzung ratsam erscheinen. Die Linke w ird weiterhin „plural“, in mehrere Parteien aufge­ teilt bleiben, die bisher in sich einige und stabile Koalitionen nicht zustande ge­ bracht haben (Bruch der Linksunion 1984, keine Koalition 1988-1993, perm a­ nente innerkoalitionäre Auseinandersetzungen von 1997-2002). Die Kritik, die von Parlamentariern immer noch an den Zwängen des M ehr­ heitsparlamentarismus geübt w ird 26, könnte auch ein Hinweis darauf sein, daß sie sich mit ihrer im Vergleich zur Situation von vor 1958 neuen Rolle doch noch nicht wirklich „angefreundet“ haben. U nd der Präsident der R epublik als Stabilisierungsfaktor? Die Erfahrungen der letzten 20 Jahre und die Inflationierung der Kandidaten bei den Präsidentenwah­ len 2002 haben gezeigt, daß diese Institution hierfür nur noch eine sehr begrenzte W irkung entfalten kann. Die Präsidentenwahl erreicht mit ihrem Wahlmodus nicht einmal mehr eine ephemere D isziplinierung der beiden Lager; zu einer dau­ erhaften stabilisierenden Strukturierung des Parteiensystems trägt sie nicht (mehr) bei.

6. Konklusion Die V. Republik hat das für Frankreich so schwierige Problem, nämlich ein glei­ chermaßen effizientes w ie demokratisch legitimiertes Entscheidungssystem zu begründen, zufriedenstellender gelöst als ihre Vorgängerrepubliken (wenn auch in 25 Sie ge w a n n bei den P a r la m e n ts w a h len vo m 9. und 16. 6. 2002 die a bso lu te M e h rh eit der M an d ate . U M P stand u rs p rü n g lich fü r U n io n p o u r la m ajorite presid entie lle; auf d em G r ü n ­ dun gsp a rte ita g am 17. 11. 2002 in U n io n p o u r un m o u vem e n t p o p u la ire u m b en ann t. 26 Z.B. J e a n - M i c h e l B elo rg ey , Le Pa rlem en t ä refaire (Paris 1991).

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letzter Zeit mit sinkender Effizienz27). Ein effizientes System impliziert eine sta­ bile und handlungsfähige Regierung. Da sie in Frankreich vor 1958 nicht durch das Parteiensystem hervorgebracht und ein grundlegender Wandel in dieser H in ­ sicht nicht für möglich gehalten wurde, wurden in die Verfassung eine Reihe von Bestimmungen aufgenommen, die den gleichen Zweck erreichen sollten. Sie lie­ fen, neben einer politischen Stärkung des Staatspräsidenten, auf eine deutliche Einschränkung der Machtstellung des Parlaments hinaus (rationalisierter P arla­ mentarismus). W ährend diese Bestimmungen in der ersten Phase der V. Republik, insbesondere unter der Präsidentschaft de Gaulles, rigoros, mitunter in antiparla­ mentarischer Weise eingesetzt wurden, wodurch das Parlament im politischen Prozeß marginalisiert wurde, hat sich im Laufe der Jahre eine zurückhaltendere, liberalere Praxis durchgesetzt. Entgegen der Tradition des französischen Parlamentarismus hat sich in der V. Republik (west-)europäische N ormalität insofern entwickelt, als die Regierung im Verhältnis zum Parlament - genauer: zu ihrer Mehrheit - eine klare Führungs­ rolle übernommen hat, auch und gerade bei der Gesetzgebung. Dagegen wurde der Einfluß der parlamentarischen Mehrheit auf die Gesetzgebung und andere R e­ gierungsentscheidungen in der Phase gaullistischer Dominanz (bis 1974) als nicht legitim (während der Präsidentschaft de Gaulles), zumindest als nicht wünschens­ wert betrachtet. Eine allmähliche A ufwertung des Parlaments im Verfassungs­ recht (Revision von 1995) und mehr noch in der Praxis28 mündete schließlich in der Koalitionsregierung unter Premierminister Jospin in einer nahezu „normalen“ Situation: Die parlamentarische Mehrheit, insbesondere die PS-Fraktion (und die Partei), w urde in die Form ulierung der Regierungspolitik und die Ausarbeitung der Gesetze in einem in anderen parlamentarischen Demokratien üblichen Maße einbezogen; die Opposition hat ebenfalls verbesserte, wenn auch noch weiter zu entwickelnde29 Möglichkeiten, die Regierung zu kritisieren (besonders in der Fra­ gestunde Dienstag und M ittwoch Nachmittag) und zu kontrollieren (verbesserte Investigationsrechte). Das Grundproblem der französischen Demokratie, nämlich die Bildung einer handlungsfähigen, sich auf eine kohärente und stabile parlamentarische Mehrheit stützende Regierung, das sich während der Präsidentschaft Giscard d ’Estaings ge­ zeigt hatte (häufige U neinigkeit zwischen den Gaullisten und den Giscardisten der U DF) und das nach den Parlamentswahlen von 1988 offenkundig geworden war (keine Mehrheitsregierung), trat dabei freilich auch wieder unübersehbar z u ­ 27 Vgl. d azu A d o lf K im m e i, Fra n kre ic h s re p u b lika n isch e M o n a rc h ie : M y t h o s u n d Realität, in: G erh a rd Hirsche?', K a rl-R u d o lf K örte (H rsg.), A u fs tie g u n d Fall von R egieru n ge n ( M ü n ­ ch en 2001) 36 3-387. 28 D abei haben die P räsid enten der N a tio n a lv e r s a m m lu n g eine w ic h tig e R o lle gespielt. V gl. u .a . M uriel d e l ’Ecotais, Les in no vatio ns de Ph ilip pe Seguin , Presid en t de PA ssem ble e n a tio ­ nale, in: P o uv oirs Nr. 74 (1995) 169-181. 29 D abei ist in sbeso nd ere z u d en k e n an a u ß e ro rd e n tlich e Pa rla m e n tssitzu n gen , an die Tages­ o r d n u n g u n d an d ie B e se tz u n g d er Vorsitzenden der stän dig en A usschü sse. 7a i den V erbes­ seru ngen vgl. L atour (A n m . 20) 1672 ff.

Die N a tio n a lv e rs a m m lu n g in der V. R e p u b lik

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tage: permanente Auseinandersetzung zwischen den fünf Koalitionspartnern, die einen offenen Bruch nur mit M ühe vermeiden konnten. Ein Zusammenhalt der Mehrheit als Voraussetzung des Regierens war mitunter nur möglich durch den Rückgriff auf die disziplinierenden Hilfsmittel des rationalisierten Parlam entaris­ mus, Da der M ehrheitsparlamentarism us und die dadurch mögliche „Errungen­ schaft“ gouvernementaler Stabilität keineswegs gesichert ist, erscheint die Bei­ behaltung der einschlägigen Verfassungsbestimmungen empfehlenswert. Wenn auch das Parlament sich nicht zu einem Lieblingskind im Verfassungsge­ füge entwickelt hat, so ist es jedenfalls auch kein Stiefkind mehr30.

30 O b auch in d er K o nstellation k o n v erg iere n d e r M ehrh eite n (z w is c h e n Präsid ent u n d N a ­ tio n a lv ersa m m lu n g), die nach den W ahlen 2002 w ie d e r entstanden ist un d die nun w ie d er eine p räsiden tialistis ch e V erfassungspraxis er m ö glich t, die P a rla m e n ta ris ie ru n g beib chalten w ird , ist noch nicht abzusehen. Z u m in d e s t ist w o h l eine A b s c h w ä c h u n g des p a r la m e n t a ri­ schen E in w irk en s auf die R e g ie r u n g zu erwarten.

Andre Kaiser

Das Verhältnis von Parlament und Regierung in Großbritannien seit den sechziger Jahren Strukturelle und konjunkturelle Faktoren des Wandels Großbritannien gilt gemeinhin als Musterfall einer parlamentarischen D em okra­ tie mit ausgeprägter R egierungsdom inanz1. Ob die Machtverteilung in der Exeku­ tive eher mit dem Konzept des „Cabinet Government“ - mit dem Premiermini­ ster als „primus inter pares“ - oder dem des „Prime Ministerial Government“ mit dem Premierminister als eindeutige Spitze einer hierarchischen Regierungs­ architektur - zu fassen ist, gehört seit Jahrzehnten zu den mit Inbrunst geführten Debatten des britischen politischen Journalismus, teilweise auch der Politikwis­ senschaft2. Seit den achtziger Jahren, den Hochzeiten der Thatcher-Ara, wird nun gemutmaßt, das Parlament sei in rasantem Niedergang begriffen, während das „Prime Ministerial Government“ zunehmend präsidentielle Züge aufweise3. Das 1 Arencl Lijphart, Patterns o f D em ocracy. G ov ern m e n t F o rm s and Pe rfo rm an ce in T h ir t y Six C o u n tr ie s ( N e w H aven, L o n d o n 1999) 134, im fo lg enden zitiert: Lijphart, Patterns; R ob ert Elgie, Political L eadership in L ib eral D em ocracies ( L o n d o n 1995) 2 5 - 5 0 , im folg en­ den zitiert: Elgie, L ead ership ; A n th on y K ing, ,C h ie f Executives“ in W estern E urope, in: D ev e lo p in g D em ocracy. C o m p a r a t iv e Research in H o n o u r o f J.F.P. B lon dei, hrsg. v. Ian B u d g e , D a v id M cK ay (L o n d o n 1994) 150-163; G e o r g e W. J o n e s , W est Eu rop ean Prime M in isters in Perspective, in: West E u rop ean P rim e M in isters, hrsg. v. G e o r g e W. J o n e s ( L o n ­ do n 1991) 163-178, im folg enden zitiert: J o n es , W est European. * J o h n M ackintosh, T h e B ritish C a b in e t ( L o n d o n -1968), im fo lg enden zitiert: M ackintosh, C ab in et; R o d A. W. R h od es, F ro m P rim e M in isterial P o w e r to C o r e Executive, in: Prime Min isters, C a b in e t and C o r e Executive, hrsg. v. R o d A. W. R h odes, Patrick D u n le a v y (L o n ­ don, Ba sin gsto ke 1995) 11-37, im fo lgend en zitiert: R h od es, F ro m Prim e; P e te r H ennessy, Th e P rim e Min ister. T h e Offic e and Its H o ld ers Since 1945 (L o n d o n 20 00), im folgenden zitiert: H ennessy, P rim e M in is ter; Stefan Fröhlich, W ie m ä ch tig ist der britische P re m ier? N eu e r e britische F o r s ch u n g s an s ä tze zu einem alten D ispu t, in: Zeitschrift für P a rla m e n ts ­ fragen 28 (1997) 160-173. 3 M ich a el Foley, T h e Rise of the B ritish P re s id en cy (M a n c h e ste r 1993), im fo lg enden zitiert: Foley, P resid en cy; T h om as P og u n tk e, P räsid iale R egieru ngschefs. V erän dern sich die p ar la ­ m en tarischen D e m o k ra tie n ?, in: D e m o k ra tie u n d P artiz ipatio n. Festschrift für M a x Kaase, hrsg. v. Oskar N ied erm a yer, Bettina Westle (W iesb a den 2000) 367, im folgenden: Pogu n tk e, Präsid iale R egieru ngschefs. Kritisch d a z u : G e o r g e W. J o n es , Pre sid en tia liza tio n in a P a rlia ­ m en ta ry S y s t e m ? , in: Executive L eadership in A n g lo - A m e ric a n S ystem s, hrsg. v. C. C a m p ­ bell, M. J. Wyszomirski (P ittsbu rgh, PA 1991) 111-137.

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A ndre Kaiser

Intermezzo der Major-Jahre mit einem eher auf kollektive Entscheidungsfindung und Arbeitsteilung setzenden Premierminister, der Mühe hatte, seine Regierungs­ fraktion zu geeintem Handeln zu bewegen, konnte da nur kurz irritieren. M it dem Amtsantritt von Tony Blair schien sich der Trend der Thatcher-Jahre fortzuset­ zen. Mein Beitrag stellt die Frage, ob es Anlaß gibt, an diesen in der Literatur wie den Medien vermittelten Urteilen Zweifel anzumelden. Ich werde zeigen, daß seit den sechziger Jahren in der Tat Wandlungen eingetreten sind, die aber keineswegs auf die einfache Formel eines sich präsidentialisierenden „Prime Ministerial Government“ bei gleichzeitigem Bedeutungsverlust des Parlaments gebracht w er­ den können - eine Formel, die übrigens auf Walter Bagehot zurückgeht, der das House of Com m ons als „the assembly that chooses our president“ beschrieb4. Statt eines unilinearen Trends finden sich Entwicklungen, die in ganz unterschied­ liche Richtungen weisen5. In der Literatur werden eine Reihe von Fehleinschät­ zungen präsentiert, die aus drei kardinalen konzeptionellen und methodischen Mängeln resultieren: 1. Politische Macht ist kein Attribut einzelner Akteure, son­ dern ein relationales, sich aus dem Tausch von Ressourcen ergebendes Phänomen. Wer Macht ausüben will, ist bei ihrem Gebrauch angewiesen auf andere Akteure. Folglich lassen sich die Macht- und Einflußbeziehungen zwischen Akteuren nicht als Nullsummenspiel interpretieren, in dem der Zugewinn des einen dem Verlust des anderen entspricht6. 2. Die Beziehungsmuster zwischen Exekutive und Legis­ lative dürfen nicht isoliert vom Kontext des Regierungshandelns betrachtet w er­ den. Viele Veränderungen im Verhältnis von Parlament und Regierung sind A n ­ passungsreaktionen auf die Herausforderungen des forcierten gesellschaftlichen Wandels, der wirtschaftlichen Globalisierung und der politischen Integration in Europa. 3. Die Einordnung des britischen Falls in Typologien kann ohne eine explizit vergleichende Perspektive - international w ie intertemporal - nicht gelin­ gen. Dazu ist es allerdings erforderlich, Konzepte klar zu definieren und Indika­ toren zu operationalisieren. Dieser Mangel ist noch am ehesten entschuldbar, denn die Institutionen- und darunter die Parlamentsforschung haben erst in jün g­ ster Zeit damit begonnen, solche M eßkonzepte zu entwickeln7. Ich werde im folgenden zunächst die jüngeren Entwicklungen in der britischen Exekutive diskutieren und dabei insbesondere die Präsidentialisierungsthese kri­ 4 Walter B a g eh o t, T h e English C o n s t it u t io n (L o n d o n 1963) 150, 157. 5 Ich schließe mich hier einer schon lä nger v o r allem von Ph ilip N o r t o n verfochtenen T hese an: Philip N orton, T h e In divid ual M e m b e r in the British H o u s e of C o m m o n s . F acin g both W a y s and M a rc h in g F o r w a rd , in: J o u r n a l of L egisla tiv e Studie s 5 (1999) 60, im fo lg end en z i­ tiert: N orton, In d iv idual M em ber. 6 Martin J. Smith, R ec o n c e p tu a liz in g the British State. T h eo retical and Em p iric al C h a lle n g es to C e n tra l G ov ern m e nt, in: P ublic A d m in is tr a tio n 76 (1998) 50, 66 -68. 7 W eg w e is en d ist H e r b e r t D ö rin g (H rsg.), P arliam en ts and M a jo r it y R u le in W estern E u rop e (F ran kfu rt, N e w York 1995), im folg enden zitiert: D örin g, P arliam en ts and M a jo r it y R ule; Siehe auch Herbert. D örin g, P a r lia m e n ta r y A g e n d a C o n tr o l and L egisla tiv e O u tc o m e s in W estern E u rop e, in: L eg islative Studie s Q u a r t e r l y 26 (2001) 145-165, im folg enden zitiert: D öring, P a r lia m e n ta r y A gen d a .

Das Verhältnis von P a rla m e n t u n d R e g ie r u n g in G ro ß b rita n n ie n

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tisch beleuchten. Im zweiten Schritt setze ich mich mit der Niedergangsthese be­ züglich des House of Com m ons auseinander. Im dritten Schritt betrachte ich dann die Interaktion von Exekutive und Legislative. Dabei setze ich einen Schwerpunkt auf die A nw endung von Indikatoren, die einen internationalen und intertempora­ len Vergleich ermöglichen. Es w ird sich zeigen, daß seit den sechziger Jahren Ver­ änderungen eingetreten sind, die das Verhältnis von Exekutive und Legislative dauerhaft prägen. Institutionenreformen, aber auch grundsätzliche Verschiebun­ gen in den Verhaltensmustern politischer Akteure sind solche strukturellen Fak­ toren. Daneben sind D ynam iken z u verzeichnen, die abhängig sind vom Wirken konjunktureller Faktoren wie zeitweilige politische Kräftekonstellationen oder wechselnde Führungsstile von Premierministern.

1. Die Regierung: Schleichende Präsidentialisierung? „Margaret Thatcher is often described as one of the most powerful Prime M in ­ isters in Britain. Despite this apparent power she is the on ly Prime Minister in the post-war period to have been forced out of office. ... The notion of interdepen­ dence highlights that a prime minister or minister can achieve little on his or her own and so is dependent on other actors within the core executive to achieve goals. Thatcher ignored that dependence and was forced to resign.“8 Im Zentrum der neueren Forschung zur Struktur der britischen Regierung ste­ hen zwei völlig entgegengesetzte Thesen: zum einen die Behauptung, das A m t des Premierministers nähere sich immer mehr dem Präsidentenamt der U SA an, zum anderen die Auffassung, die „core executive“ bestehe aus sich überlappenden N etzwerken von Akteuren, die allesamt nur dann mächtig im Sinne von erfolg­ reich bei der Zielerreichung sein könnten, wenn sie ihre Abhängigkeit von den Handlungen anderer A kteure explizit in Rechnung stellten. Koordinations- und Kooperationsfähigkeit ist in dieser Hinsicht Voraussetzung für Einfluß. Die Präsidentialisierungsthese wird in drei Varianten vertreten - ein Umstand, der weder Anhängern noch Kritikern der Position w irklich bewußt zu sein scheint: A m ältesten ist die Auffassung, daß der Premierminister sich im Laufe der Zeit allumfassende Kompetenzen angeeignet habe, so daß das Kabinett eigentlich nur noch wie in den U S A Zuarbeit leiste, aber nicht mitentscheide9. Die zweite 8 Martin Smith, T h e ,C o r e E x ecu tive“ in B rita in ? http://www.ncl.ac.uk/politics/resources/ whitehall/brie fin gs/briefin gs9.h tml (18. 02. 20 02), im folgenden zitiert: Smith, C o r e E x e cu­ tive. 9 Siehe M ackintosh, C ab in et; R ich ard EL S. Crossman, T h e D ia rie s of a C a b in e t M in ister, 3 Bde. (L o n d o n 1975-1977). R ic hard N e u sta d t hat allerdin gs schon früh d a ra u f aufm e rksam gemacht, daß beim Vergleic h der R e g ie ru n g s ä m te r die tatsächliche F u n k tio n s a u s ü b u n g , also die Frage nach fu n k tio n a le n Ä qu iva le n te n , un d nicht die fo rm ale K o m p eten zv e rteilu n g im M itte lp u n k t stehen m uß. Vgl. R ichard E. N eustadt, W h ite H o u s e and W h ite h a ll, in: The British P rim e Min ister, hrsg. von A n th on y K in g (L o n d o n , B a s in g s to k e 2 1985) 155-174 (zuerst 1965). In d e r D is k u s s io n le id e r ka u m beachtet, k o m m t N e u sta d t zu dem Ergebnis,

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A n d re Kaiser

Variante bezieht sich auf den Führungsstil des Premierministers. Dieser sei zuneh­ mend durch „präsidentielle“ Charakteristika gekennzeichnet, darunter vor allem „spatial leadership“, d.h. die Präsentation politischer Autorität durch die bewußte Distanzierung des Regierungschefs von seiner eigenen Partei, seiner Regierung oder der politischen Klasse insgesamt; „going public“, d.h. die Instrumentalisie­ rung der medialen Öffentlichkeit im politischen Diskussionsprozeß; die Erset­ zung der Partei, ihrer Program matik und ihres Image durch die Person des Regie­ rungschefs als O rientierungsmarkc für die Wählerschaft; schließlich die N utzun g der von den Medien erwünschten Personalisierung von Politik für eigene Z w ecke10. Ein dritter Ansatz unterscheidet zwischen generellen Personalisierungstendenzen in modernen Demokratien und spezifischen Veränderungen in der Logik parlamentarischer Demokratien, die sich aus der gleichzeitigen Kon­ zentration von exekutiver Macht beim Regierungschef und der A bschwächung der Aktionseinheit von Regierung und Regierungsmehrheit im Parlament erge­ ben, mit dem Ergebnis, daß Exekutive und Legislative unabhängiger voneinander als in der Vergangenheit agieren11. So gesehen, geht Präsidentialisierung natürlich eher mit einer Schwächung als einer Stärkung der Stellung des Regierungschefs einher. Welche Indikatoren stehen zur Verfügung, um diese verschiedenen Ü berlegun­ gen zu prüfen? Zunächst zur These des Bedeutungsrückgangs des Kabinetts als kollektives Entscheidungsgremium. U nzweifelhaft ist die Relevanz des Kabinetts als Ort der Entscheidungsfindung in den letzten Jahrzehnten gesunken. Die durchschnittliche Zahl und D auer von Kabinettssitzungen sowie die Menge und Bedeutsamkeit von diskutierten Vorlagen weisen darauf hin12. Das heißt aber zunächst nur, daß eine Verschiebung von Entscheidungsprozessen auf andere Ebenen stattgefunden hat. Zwar existiert spätestens seit dem Zweiten Weltkrieg ein ausdifferenziertes Geflecht an Kabinettsausschüssen zur Entscheidungsvorbe­ reitung, aber erst seit John Majors Entscheidung von 1992, die „Cabinet C o m ­ mittees“ nicht mehr als „official secret“ zu betrachten, haben w ir gesicherte Infor­ mationen über die Existenz und Zusammensetzung dieser Ausschüsse. Patrick D unleavy hat in einer ersten A nalyse gezeigt, daß eine zentrale Trennlinie z w i­ schen eher außen- und eher innenpolitischen Themenfeldern existiert. Es sind vor allem die außen-, europa- und sicherheitspolitischen Themen, die in diesen G re­ mien bearbeitet werden. Der Premierminister ist - mit weitem Abstand vor dem A ußen- und dem V erteidigungsminister - in den meisten Ausschüssen, und dann jeweils als Vorsitzender, vertreten. Dies stärkt seine Rolle als Koordinator der Regierungspolitik. Daraus kann aber keine Dominanz abgeleitet werden. Der Premierminister bleibt in seiner D urchsetzungsfähigkeit auf eine erfolgreiche Koalitionsbildung mit Ministern angewiesen. A m ehesten wird man ihn daher mit d aß „B ritish go v ern m en t m a y n ot be p resid e n tial but o u r go v ern m en t is m ore p rim e m in is­ terial than w e in clin e to th in k “ . N eu stadt , W h ite H o u se 169. 10 D azu a u sfü h rlic h F oley , P resid en cy. 11 D azu a u sfü h rlic h P og u n tk e, P räsid ia le R egieru n gsch efs. 12 V gl. etw a Hennessy, P rim e M in iste r 4 f.

Das Verhältnis von P arlam ent un d R e gieru n g in G roß b rita n n ie n

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einem Aktionär mit Sperrminorität vergleichen können13. Im internationalen Ver­ gleich ist die Frequenz der Kabinettsumbildungen außerordentlich hoch. Nach Griechenland verzeichnete Großbritannien in einer Expertenbefragung Ende der achtziger Jahre den höchsten W ert14. Es ist aber nicht klar, ob daraus eher Stärke oder eher Schwäche des Regierungschefs abzulesen ist. Gleiches gilt für Minister­ rücktritte wegen unterschiedlicher politischer Auffassungen15, ein Vorgang, der häufiger unter Labour- als unter konservativen Regierungen auftritt. Neben die­ sen formalen Strukturen spielen natürlich auch informelle bilaterale oder m ultila­ terale Entscheidungsstrukturen eine Rolle. Ob in Großbritannien in jüngerer Zeit eine Verschiebung der Entscheidungsprozesse in solche Strukturen stattgefunden hat, kann wegen des Fehlens einschlägiger Daten nicht entschieden werden; das biographische M aterial16 spricht allerdings dafür, daß kein Strukturwandel statt­ gefunden hat, sondern sich hier die persönlichen Vorlieben17 der jeweiligen Am ts­ inhaber widerspiegeln. Thomas Poguntke hat zurecht darauf hingewiesen, daß die Phänomene der Personalisierung und der Präsidentialisierung analytisch auseinandergehalten werden sollten. Läßt sich eine zunehmende Personalisierung der Politik in Großbritan­ nien beobachten, wie weithin mit großer Selbstverständlichkeit angenommen w ird? Empirische A nalysen beschränken sich fast ausschließlich auf Wahlkampf­ zeiten und Wahlverhalten und leiden zudem darunter, daß für die entfernter lie­ gende Vergangenheit kaum Daten verfügbar sind. Immerhin existieren im briti­ schen Fall Daten, die bis 1964 zurückgehen. Die Befunde sind überraschend. Von einer zunehmenden Personalisierung der Politik kann keine Rede sein. In der Wahl von 1964 dominierten der Premierminister und sein Herausforderer die Wahlkampfberichterstattung in nicht geringerem M aße als in den späten achtziger und frühen neunziger Jah ren 18. A uch die landläufige Ansicht, daß die W ähler zuPatrick D unleavy, E stim atin g the D istrib u tio n of P o sitio n al In flu en ce in C a b in e t C o m ­ m ittees u n d er M ajo r, in: P rim e M in isters, C a b in et and C o re E x ecu tive, h rsg. v. R od A. W. Rhodes, Patrick D unleavy (L o n d o n , B a sin g sto k e 1995) 2 9 8 -3 2 1 . 14 M ichael Laver, Kenneth Shepsle , C a b in e t M in isters and P a rlia m e n ta ry G overn m ent. A R esearch A gen d a, in: D ev elo p in g D em ocracy. C o m p a ra tiv e R esearch in H o n o u r o f J. F. P. B lo n d ei, h rsg. v. Ian Budge, D avid M cKay (L o n d o n 1994) 146. 15 Keith Doiadmg, Won-Taek Kang, M in iste rial R esign atio n s 19 45-97 , in: P u b lic A d m in is ­ tratio n 76 (1998) 4 1 1 -4 2 9 . 16 Siehe vo r allem Hennessy , P rim e M in ister, so w ie Dennis K avanagh, Anthony S eldon , T he P o w ers B ehind the P rim e M in ister. T h e H id d e n In flu en ces o f N u m b e r Ten (L o n d o n 1999). 17 Es ist n atü rlic h a u ffä llig , daß sich m it M argaret T h atc h e r un d T o n y B la ir z w e i P re m ie rm i­ n ister d u rch einen b eso n d ers z e n tra listisch en F ü h ru n g sstil au szc ic h n cn , d ie vo r d er A ufgab e stan d en , ih re P arteien z u g le ich p ro g ra m m atisc h zu m o d e rn isiere n un d R e g ieru n g sfäh ig k eit zu b ew eisen . M an k an n auch a rg u m e n tie ren , daß sich h ier die U m stän d e d ie an gem essen e P e rsö n lic h k eit h erau sge su ch t haben. 18 Iv o r Crew e, Anthony King, A re B ritish E lectio n s B eco m in g M o re .P re sid e n tia l“?, in: E lec­ tio ns at H o m e and A b ro ad . E ssays in H o n o r o f W arren E. M iller, h rsg. v. M. Kent Jennings, Thomas E. Mann (A n n A rb o r 1994) 18 1-206 . Foley, P re sid en cy 123-127, z itie rt allerd in g s B efu n de zu r M e d ien p räse n z, d ie a u f ein e gestiegen e K o n zen tratio n d er B e ric h terstattu n g auf die P a rte ifü h re r im V ergleich zu ih ren K o llegen in K ab in ett un d S c h atte n k ab in ett h in d euten .

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A n d r e Kaiser

nehmend zwischen der Beurteilung des Führungspersonals von Parteien und den Parteien selbst unterschieden und sich in ihren Wahlentscheidungen immer stär­ ker an den Personen orientierten, kann nicht bestätigt w erd en 19. Auch wenn man in Rechnung stellt, daß die empirischen Befunde noch lückenhaft sind, wird man folgern können, daß der These von einem grundsätzlich veränderten Regierungs­ stil damit ein zentrales A rgum ent abhanden zu kommen droht - nämlich die A u f­ fassung, daß unterschiedliche Führungsstile wahlpolitisch relevant seien und ein säkularer Stilwandel bedeutsame A usw irkungen auf den Charakter moderner Politik habe. Die Regierungsstilforschung20 muß damit leben, daß sie sich über das hinaus, was strukturell angelegt ist21 und auch so erklärt werden muß, weitge­ hend mit einem konjunkturellen, von den Vorlieben einzelner Personen geprägten Faktor beschäftigt und nicht mit einer tektonischen Verschiebung in den m oder­ nen parlamentarischen Demokratien22. Dies w ird noch deutlicher, wenn man sich einmal die vor allem von politischen Journalisten vorgetragenen Interpretationen des Führungsstils von Tony Blair anschaut. Da w ird in einer einzigen A bhandlung sowohl behauptet, Blair habe durch extreme Konzentration der Macht „das tradi­ tionelle Westminster-Moclell ausgehebelt“, als auch „sofa government“, also die Informalisierung des Regierungshandelns in „handverlesenen Treffen“, diagno­ stiziert, schließlich als Erfolgsrezept Blairs „N etzwerk-Pflege“, „die Sensibilität für zunehmende Konsensbedürfnisse“ herausgestellt23. Wie das zusammenpaßt, bleibt das Geheimnis des Autors. Diese Einzelbeobachtungen sind nicht falsch.

19 Joh n C urtice, A ndre Blais, F o llo w m y L ead er? A C ro s s-N a tio n a l A n a ly s is o f L ead ersh ip Effects in P a rlia m e n ta ry D em o cracies, u n v erö ffen tlich tes M an u sk rip t (San F ran cisco 2001). In ein er a k tu e lle n B u c h a n k ü n d ig u n g (A nthony King [H rsg .], L ea d e rs’ P erso n alities and the O u tco m es o f D em o cratic E lection s [O x fo rd i.E .]) w ird g e n ü ß lic h au sgefü h rt: „m odern d em o cratic p o litics is n o t n e a rly as c an d id ate-c en tere d and p e rs o n a lity -o rie n te d as is o ften sup p o sed . ( . .. ) P a rtie s ’ p o licies and th eir p erfo rm an ce in o ffice u s u a lly co un t for far m ore than the m en and w o m en th e y ch o ose as th e ir lead ers. ( . .. ) T h e efforts o f p o litic a l co n su l­ tants, ad v e rtisin g agen cies, and sp in d o cto rs are often m isd ire cted .“ 20 D azu vgl. a llg em ein Elgie, L ead ersh ip ; K a rl-R u d o lf Körte, W as k e n n zeich n e t m odernes R eg iere n ? R eg ieru n g sh an d e ln von S taats- un d R eg ieru n g sc h e fs im V ergleich , in: A u s P o litik un d Z e itgesch ich te B5 (2001) 3 -1 3 , im fo lgen d en z itie rt: Körte, M o d ern es R egiere n ; Ludger Helms, P o litisc h e F ü h ru n g als p o litik w issen sch aftlic h e s P ro b lem , in: P o litisch e V ie rte lja h ­ ressch rift 41 (2000) 41 1 -4 3 4 . 21 D er Z u sam m en h an g von S tru k tu ren als B eg ren zer un d E rm ö g lich er von p o litisch em H an d eln ein erseits un d dem k o n k reten A k teu rsh a n d e ln a n d ererseits steh t im Z en tru m des p o litik w issen sch aftlic h e n N eo in stitu tio n alism u s. V gl. d azu A ndre Kaiser , D ie P o litisch e T h eo rie des N eo in stitu tio n a lism u s: Jam es M arch , Jo h a n O lsen , in: P o litisc h e T h eo rien d er G eg e n w art II, h rsg. v. A ndre Brodocz, G a ry S. Schaal (O p la d en 2001) 25 3 -2 8 2 . 22 Ä h n lic h d ie K ritik b ei Poguntke, P räsid ia le R eg ieru n gsch efs 356. 23 So K örte, M o d ern es R eg iere n 7, 8, 9. D ie L iste d e r A ttrib u te von B lairs R eg ieru n g sstil kan n b elieb ig v e rlän g ert w erd en . So w u rd e d arau f verw iesen , daß d er P re m ierm in ister eine V orlieb e fü r d ie G rü n d u n g vo n seinem A m t zu g ew iesen en ad h o c-G rem icn d er P o litik b e ra ­ tu n g („go v ern m en t b y u n it“, so Hennessy, P rim e M in ister 492) habe. A u ß e rd em w ird d ie b eso n d ere B e d eu tu n g d er A ch se B lair-B ro w n , also von P re m ierm in ister u n d S ch atzk an zler, als „ d u u m v ira te“ h erau sg e ste llt, siehe Richard H effernan, N ew D evelo p m en ts in B ritish P o litics, h ttp :/ / w w w .p algrave.co m / p o litics/ d u n leavy/ co re_ ex ecu tive.h tm (18. 02. 2002).

Das Verhältnis von Pa rla m e n t und R e g ie ru n g in G roß b rita n n ie n

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Sie sprechen aber dagegen, daß ein allgemeiner Trend zur Präsidentialisierung der Exekutive in Großbritannien festgestellt werden kann. Vielmehr stützen sie die Argumentation der Vertreter des „core executive“-Konzepts. Die Exekutive be­ steht aus mehr als dem Premierminister und dem Kabinett. Sie ist je nach Politik­ feld segmentiert in N etzw erke mit jeweils unterschiedlichen Akteurskonstellatio­ nen und spezifischen Mischungen aus Hierarchie und Verhandlung als M odi der Entscheidungsfindung. Entsprechend unterscheiden sich die Führungsstile der Schlüsselakteure. All dies spricht dafür, ein Konzept zugrunde zu legen, „in which the relevant executive varies over both time and policy area. There is no one exe­ cutive but multiple executives“24. Wenn es eine längerfristig angelegte Tendenz in der Entwicklung der britischen Exekutive gibt, dann sicher nicht im Sinne einer Konzentration von Macht oder öffentlicher Bedeutung des Premierministers, sondern eher im Sinne einer Fragmentierung des Regierungsapparats und des Übergangs von hierarchischem „government“ zu verhandelnder „governance“ zwischen Staat und halbstaatlichen Einrichtungen, privatisierten D ienstleistungs­ betrieben, den Institutionen der Europäischen Union, internationalen O rganisa­ tionen, aber auch Interessengruppen und Organisationen des Dritten Sektors25. Das mag man dann „Präsidentialisierung“ nennen, w enn man denn unbedingt will. Jedenfalls zeichnet sich, was die Steuerungsfähigkeit angeht, weniger eine Machtverschiebung innerhalb der Exekutive, als eine von staatlichen an andere Akteure ab.

2. Das Parlament: Schleichender Niedergang? Die These vom N iedergang des Parlaments in den parlamentarischen D em okra­ tien ist so alt wie die vergleichende Parlamentsforschung26. Ob ein solcher Funk­ tionsverlust eingetreten ist, ist zuallererst abhängig davon, welche Kriterien man zugrundelegt27. Von den klassischen vier Parlamentsfunktionen - der Artikulations- und Repräsentations-, der Rekrutierungs-, der Kontroll- und schließlich der Gesetzgebungsfunktion - sollen uns im folgenden vor allem die letzten beiden interessieren. Zunächst wende ich mich der Gesetzgebungsfunktion zu. Winfried Steffani hat mit Recht darauf hingewiesen, daß Parlamente in parlamentarischen D emokratien prinzipiell andere Aufgaben zu erfüllen haben als Legislativen in 24 So R h o d e s , F ro m P rim e 26. ’ 3 Smith, C o re E xecutive. 26 Z u erst J a m e s B ry ce, M o d ern e D em o k ratien . Bd. 3: D er d em o k ra tisch e S taat in d e r Praxis (M ü n ch en 1926) 1-11 (K ap. 1: D er N ie d e rg a n g d er P arlam en te).

27 Ich k o n z e n trie re m ich im fo lgen d en a u f das F lou se o f C o m m o n s. Z um H o u se of L ords, fü r das die N ied e rg an g sth ese eb en falls z u rü c k g ew iesen w erd en kan n , vgl. A ndre Kaiser, H o u se of L o rds and M o n arch y. B ritish M a jo rita ria n D em o c rac y and the C u rre n t R eform D eb ate on its P re -D e m o c ratic In stitu tio n s, in: R efo rm in g the C o n stitu tio n . D eb ates in T w e n tie th -C e n tu ry B rita in , h rsg. v. P e te r Catterall, Ulrike J o r d a n , Wolfram K aiser (L o n d o n 2000) 9 7 -1 2 8 , im fo lgen d en z itiert: Kaiser, H o u se of L o rd s.

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A n d r e Kaiser

nichtparlamentarischen Systemen28. Die Feststellung, daß ihnen keine proaktive, sondern eine reaktive Rolle im Gesetzgebungsprozeß zukom m t, ist entsprechend wenig erhellend. Da dies für den Großteil der Parlamente gilt, ist es um so wichti­ ger, die feineren Unterschiede zu erfassen. Philip N orton hat daher vorgeschlagen, zwischen „policy-m aking“, „policy-influencing“ und „legislatures with little or no policy im pact“ zu unterscheiden und Großbritannien der zweiten Kategorie der „policy-influencing“ Parlamente zugeordnet29. Ich werde im folgenden prü­ fen, ob dieses Urteil revisionsbedürftig ist. Zwei Entwicklungen der letzten drei Jahrzehnte sprechen dafür, dem U nter­ haus einen moderaten und vor allem gegenüber der Zeit davor gewachsenen Ein­ fluß zuzuschreiben: 1. die seit Ende der sechziger Jahre deutlich gestiegene Bereit­ schaft von Abgeordneten der Regierungsfraktion, im Gesetzgebungsverfahren aus der Fraktionsdisziplin auszubrechen - sei es durch abweichendes Stimmverhalten, sei es durch „active abstention“30; 2. die Einführung von „Select C o m ­ mittees“31 im Jahr 1979. Das sind Parlamentsauschüsse, die sich mit der Arbeit der wichtigsten Ministerien befassen. Betrachtet man das Abstim mungsverhalten der Regierungsfraktion, dann bildet die Am tszeit der Regierung Heath von 1970 bis 1974 einen markanten Einschnitt. N och in den ausgehenden sechziger Jahren hatte Samuel Beer britischen A b ge­ ordneten „Prussian discipline“ bescheinigt32. Kurze Zeit später stieg die Bereit­ schaft, gegen die eigene Regierung zu stimmen, deutlich an. Das gilt für die A n ­ zahl der Rebellionen, die Zahl der beteiligten Abgeordneten wie für den Anteil an den gesamten Abstim m ungen in der Legislaturperiode (siehe Schaubild 1). Im Zeitablauf zeigt sich, daß von der Legislaturperiode 1970 bis 1974 an die durchschnittliche Zahl der an Rebellionen beteiligten Regierungsabgeordneten sowie der Anteil der Rebellionen an der Gesamtzahl der Abstim m ungen deutlich gestiegen sind. Zwar hatte es auch vorher gelegentlich - vor allem, wenn Labour die Regierung stellte - Rebellionen gegeben, aber dies waren zumeist H andlungen kleiner Abgeordnetengruppen, die nicht ins G ewicht fielen. Das qualitativ Neue seit der Ara H eath ist am besten am Anteil der Rebellionen an der Gesamtzahl der A bstim m ungen ablesbar. Mit Ausnahme der kurzen Phase der R egierung Wilson zwischen den beiden Wahlen des Jahres 1974 ist diese Zahl nicht mehr unter zwölf 28 W infried Stcffani, S em ip rä sid en tia lism u s. Ein eig en stä n d ig e r S y s te m ty p ? Z u r U n te rsc h e i­

d u n g von L eg isla tiv e u n d P arlam en t, in: Z eitsch rift fü r P arlam en tsfragen 26 (1995) 6 2 1 -6 4 1 . 29 Philip N orton, P arlia m en t and P o lic y in B ritain . T h e H o use of C o m m o n s as a P o lic y fn fluencer, in: L eg islatu re s, hrsg. v. Philip N orton (O x fo rd 1990) 177-180. 30 Z ur U n tersch eid u n g von b ew u ß te m F ern b leib en von A b stim m u n g e n als p o litisch em Sign al u n d dem F eh len aus K ran k h eits- o d er an d e ren G rü n d en vgl. Philip Cowley, Philip Norton, R eb els and R eb ellio n s. C o n se rv a tiv e M P s in the 1992 P arlia m en t, in: B ritish Jo u rn a l of P o litics and In te rn atio n a l R elatio n s 1 (1999) 90, 103, im fo lgen d en z itie rt: Cowley, N orton, R eb els; Philip Cowley, R ev o lts and R eb ellio n s. P a rlia m e n ta ry V otin g U n d er B lair (L o n d o n 2002) 178, im fo lgen d en z itie rt: Cowley, R evolts. 31 D iese sin d zu u n tersch eid en von den „S tan d in g C o m m itte e s“, zu den en vo r allem d ie A u s ­ sch üsse z u r B e ratu n g von G esetze n tw ü rfen zäh len . 32 Sam uel Beer, M o d ern B ritish P o litics (L o n d o n 1969) 3 5 0 -3 5 1 . 1

Das Verhältnis von P arlam ent und R e g ie r u n g in G ro ß b rita n n ie n

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Schaubild l: Rebellionen von Regierungsabgeordneten im House of Commons

L e g isla tu rp e rio d e

Zahl der Rebellionen «

Q u e lle n : C o w l e y u n d N orton, R eb els, 86; C o w ley , R ev o lts, 88, 90.

Anteil der Rebeiiionen an der G esam tzahl der Abstim m ungen in %

—» — durchschnittliche Zahl der an den Rebeiiionen beteiligten Abgeordneten -------- Linear (Zahl der Rebellionen)

Prozent gesunken; die Spitze war zwischen 1974 bis 1979 mit 20 Prozent erreicht. An diesem Trend hat sich auch in der Amtszeit von Tony Blair nichts geändert ganz im Gegensatz zu dem in den Medien vermittelten und von Politikwissen­ schaftlern bereitwillig aufgenommenen Bild des Premierministers als „control freak“ und der Labour-Fraktion als Ansamm lung von „clones, Daleks, or sheep, all bereft of spine or independent thought“33. Betrachtet man das Themenspektrum, über das es zum Konflikt zwischen R e­ gierungen und ihren Abgeordneten kommt, dann sind natürlich zeitbezogene Schwerpunkte erkennbar. Die Konflikte in den siebziger Jahren entzündeten sich C ow ley , R ev o lts 93; fü r en tsp rech en d e C h a ra k te risie ru n g e n in den M ed ien sieh e auch die N ach w eise in Philip C ow ley , T he C o m m o n s. M r B la ir’s L ap d o g ?, in: P a rlia m e n ta ry A ffairs 54 (2001) 8 1 5 -8 2 8 , im fo lgen d en z itie rt: C o w ley , T he C o m m o n s.

14 8

A n d r e Kaiser

vorrangig an der Reform der Arbeitsbeziehungen und der Durchsetzung einer in­ flationsdämpfenden Einkommenspolitik34 sowie den Bedingungen für den Bei­ tritt zur EWG. Die Regierung M ajor hatte in den neunziger Jahren größte Mühe, die konservative Unterhausfraktion zur Annahme des Maastrichter Vertrages zu bewegen35. Allerdings waren die Rebellionsanlässe nicht auf diese Themen be­ schränkt. Die M ajor-Regierung hatte ähnlich große Schwierigkeiten bei der Ver­ abschiedung von Gesetzen zur Einschränkung des Rechts auf Waffenbesitz, der Schließung von Kohlegruben, in der Fischerei-, Rundfunk- und Rentenpolitik36. Die Liste der Konfliktthemen seit Amtsantritt von Tony Blair reicht von der So­ zialpolitik über die Justizpolitik und die Immigrationspolitik bis hin zur Reform des House of Lords und zum Kosovo-Einsatz37. N och wichtiger ist, daß Regierungen trotz Mehrheitsposition im Unterhaus von den siebziger Jahren an damit zu rechnen hatten, daß ihre Hinterbänkler ih­ nen Abstim mungsniederlagen zuzufügen bereit waren (siehe Schaubild 2). Wenn auch die absolute Zahl solcher Niederlagen in den achtziger und neunzi­ ger Jahren nicht mehr das Niveau der siebziger Jahre erreichen sollte, so sind doch Regierungen weiterhin gewarnt, die Unterstützung ihrer Hinterbänkler nicht als Selbstverständlichkeit zu betrachten. Unter Blair hat es ein solches Ereignis noch

Schaltbild 2: Regierungsniederlagen im House o f Commons in fraktionsgebundenen Abstim ­ mungen 25

, M -• M inderheÜsregierung

1918

1923

1928

1933

1938

1943

1948

1953

M

1958

1963 1968

1973

1978

1983

1988

1993

1998

Jahr

Q u e lle : h ttp :/ / w w w .electio n .d em o n .co .u k/ d efeats.h tm l (0 6 .0 2 .2 0 0 2 ). 34 V gl. d azu a u sfü h rlic h Andre Kaiser, S taatsh an d eln o hn e S taatsv erstän d n is. D ie E n tw ic k ­ lu n g des P o litik fe ld e s A rb e itsb ez ieh u n g e n in G ro ß b rita n n ie n 19 65 -1 9 9 0 (B o ch u m 1995). 35 Cowley, N orton, R eb els 9 0 -9 5 . 36 Cowley, N orton, R eb els 93. 37 Cowley, R ev o lts 92.

Das Verhältnis von P a rla m e n t un d R eg ie ru n g in G roß b ritann ien

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nicht gegeben. Das hat zum einen schlicht damit zu tun, daß die R egierungsmehr­ heiten sowohl 1997 als auch 2001 erdrückend waren, zum anderen damit, daß die Regierung üblicherweise im Vorfeld von A bstim m ungen ihre Hinterbänkler ex­ tensiv konsultierte und bei Anzeichen für hartnäckigen Widerstand zu Konzes­ sionen bereit war. Oberstes Ziel von Blair war und ist ein einheitliches Auftreten der Partei, um dem wahlpolitisch verheerenden Eindruck, den die Labour-Regierungen der sechziger und siebziger Jahre hinterlassen hatten, entgegenzu w irken38. Die beschriebenen Trends im Abstim mungsverhalten sprechen dafür, daß auch in Zukunft keine R ückkehr zu den ruhigen Zeiten der fünfziger Jahre zu erwarten ist. N achdem die Abgeordneten erst einmal die Erfahrung gemacht hatten, daß die individuellen Kosten von abweichendem Stimmverhalten - in Form von Sanktio­ nen - begrenzt sind und Regierungsniederlagen keineswegs die Auflösung des Unterhauses und N euwahlen nach sich ziehen, war eine Schwelle überschritten, die die Kalküle dauerhaft verändert hat39. Zwar sind bislang nur punktuelle Daten für einen internationalen Vergleich verfügbar, diese sprechen aber eine eindeutige und für manchen vermutlich über­ raschende Sprache: Anders als das die Rede von Großbritannien als M ehrheits­ demokratie, in der die Regierung über fast unumschränkte Handlungsvollmacht verfügt, nahelegt, zeichnet sich gerade diese parlamentarische D em okratie durch ein außergewöhnlich hohes Niveau an Bereitschaft zum parlamentarischen Dis­ sens zwischen Regierung und Regierungsfraktion aus. Das gilt sowohl im euro­ päischen40 als auch im Vergleich mit anderen Westminster-Demokratien wie Australien, Kanada und Neuseeland41. In der Rückschau wird deutlich, daß sich keineswegs der hier betrachtete Zeitraum - von den späten sechziger bis in die neunziger Jahre - als exzeptionell erweist. Vielmehr sind es die fünfziger und frü­ hen sechziger Jahre, die sich von der Zwischenkriegszeit einerseits, der jüngsten Vergangenheit andererseits durch ein von der Regierung kontrolliertes, diszipli­ niertes Unterhaus unterscheiden. A ber gerade in dieser Phase w urde das Bild geprägt, das bis heute unser Verständnis vom Zusammenspiel der britischen Insti­ tutionen prägt. H at das alles etwas mit Policy-Einfluß zu tun? Abstim mungsrebellionen und Regierungsniederlagen sind keine direkten Indikatoren für ein starkes Parlament. Solche Ereignisse signalisieren ja eigentlich eher, daß im Vorfeld nicht genügend konsultiert wurde, der Policy-Einfluß von Hinterbänklern nicht gesucht oder 38 Cowley, R ev o lts 179—182. 39 Sieh e d azu Philip N orton, G o v ern m en t D efeats in the H o u se of C o m m o n s. M y th and R ea lity, in : M in is te rial R esp o n sib ility , h rsg. v. G eoffrey M arshall (O x fo rd 1989) 3 3 -4 5 ; N orton, In d iv id u a l M e m b er 66. 40 Bei B o w le r fin d en sich A n gab en zu D än em ark , D eu tsch lan d , F ran k re ic h u n d N o rw e g en : Sbaun Bowler, P arties in L eg islatu re s. T w o C o m p etin g E x p lan atio n s, in : P arties W ith o u t P artisan s. P o litica l C h an g e in A d v an ced In d u stria l D em o cracies, hrsg. von Russell]. Dalton, M artin P. Wattenberg (O x fo rd 2000) 170-173. 41 V gl. Andre Kaiser, M e h rh eitsd em o k ra tie u n d In stitu tio n en refo rm . V erfassu n gsp o litisch er W andel in A u stra lie n , G ro ß b rita n n ie n , K an ad a und N eu se elan d im V ergleich (F ran k fu rt a.M . 2002) 2 4 4 -2 4 6 , im fo lgen d en z itiert: Kaiser, M e h rh eitsd em o k ra tie.

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A n d r e Kaiser

nicht zugelassen wurde. Aber als indirekte Indikatoren kann man sie durchaus werten. Regierungen müssen seit den sechziger Jahren mit einem unabhängigeren Verhalten ihrer Abgeordneten rechnen. Es ist eher die M öglichkeit von Rebellio­ nen und nicht unbedingt ihr tatsächliches Eintreten, die die neu gewonnene Stärke des Parlaments ausmacht. „Because Parliament has the power of life and death over the prim e minister, the prime minister must above all else devote attention to maintaining support in Parliament. If prime ministers succeed, m any commenta­ tors bemoan what they allege is the weakness of Parliament. It is as if they want to see parliaments destroying governments as evidence of their authority.“42 In den Kategorien von A n th o n y King43 hat sich also neben dem traditionell stark ausge­ prägten „opposition m ode“, der adversativen Frontstellung zwischen Regierungs­ mehrheit und Opposition, ein „intra-party m ode“ der ausführlicheren Beratung zwischen „front“ und „back bench“ als weiteres Strukturm erkm al in den Bezie­ hungen zwischen Parlament und Regierung etabliert, der nur bei Strafe des ge­ meinsamen Untergangs dauerhaft vernachlässigt werden kann44. Natürlich hängt das Drohpotential, das von einem unabhängigeren Stimmverhalten ausgeht, auch von konjunkturellen Faktoren ab. Es ist naturgemäß geringer, wenn eine R egie­ rung, wie seit 1997, über eine riesige Sitzmehrheit verfügt. U m gekehrt w irk t eine sehr knappe Mehrheitskonstellation disziplinierend auf die Regierungsfraktion, denn ein tatsächlicher Sturz der Regierung mit anschließenden N euwahlen ist ja auch von den Abweichlern nicht beabsichtigt. Im übrigen hat sich in statistischen A nalysen gezeigt, daß die Bereitschaft zum abweichenden Stimmverhalten mit dem Alter und der Dauer der Parlamentszugehörigkeit zunim mt. Eine U n ter­ hauswahl wie 1997, nach der ca. 40 Prozent der Abgeordneten, d.h. doppelt so viele wie sonst, N eulinge im Parlament waren, hat einen entsprechenden R ü ck ­ gang des Drohpotentials zur F o lg e * . Daß das House of Com m ons inzwischen als durchaus relevant im Prozeß der Politikformulierung betrachtet wird, läßt sich auch an einem ganz simplen Indikator ablesen: Die Interessengruppen haben hier mittlerweile eine Arena entdeckt, die es nicht nur pro forma, sondern ernsthaft mit Lobbying-Aktivitäten zu bearbeiten gilt46. 42 Jones , W est E u ro p ean 168. 43 Anthony King , M o des o f E x e cu tiv e-L e g islativ e R elatio n s. G reat B rita in , F ran ce, and W est

G erm an y, in: L eg isla tiv e S tud ies Q u a rte rly 1 (1976) 3 7 -6 5 . 44 D as „p oll ta x “ -F ia sk o , das 1990 zu m S tu rz von M a rg are t T h atc h e r b eitru g (sieh e M artin J. Smith, In te rp re tin g the R ise and F all of M arg a re t T h atcher. P o w er D ep en den ce and the C o re E x ecu tive, in: P rim e M in isters, C ab in et and C o re E xecu tive, h rsg. vo n Rod A. W. Rodes, Patrick D u n leavy [L o n d o n u n d B asin g sto k e 1995] 1 2 1-122 ), ab e r auch d er v o rü b e r­ geh en d e V erlu st d er S itzm eh rh e it im U n terh a u s, den d ie R eg ie ru n g M a jo r h in z u n eh m en h atte, n achdem m eh rere A b g eo rd n ete sich an d eren F ra k tio n en an sch lo ssen u n d eine an dere G ru p p e im K o n flik t um d ie R a tifiz ie ru n g des V ertrags von M a a strich t vo rü b erg eh en d aus d er F rak tio n au sgesch lo ssen w u rd e (sieh e d azu Cowley, N orton, R eb els 85), sin d b eson ders ein d ru ck sv o lle Illu stra tio n en hierfür. 45 Cowley, T h e C o m m o n s 8 2 2-826 . 46 Andre Kaiser, V erb än d e un d P o litik , in: L ä n d e rb e ric h t G ro ß b ritan n ie n . G esch ich te, P o li­ tik , W irtsch aft, G esellsch aft, hrsg. v. Hans Kastendiek, K arl Rohe, Angelika Volle (B on n 2 1999), 2 3 3 -2 3 4 ; Philip N orton, R ep resen tatio n o f In terests. T h e C ase o f the B ritish H o u se o f

Das Verhältnis von P arlam ent un d R e gieru n g in G roß b rita n n ie n

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Die dritte von King genannte Beziehungsstruktur, der „non-party m ode“, bei dem Hinterbänkler über die Parteigrenzen hinweg gemeinsame Sache gegen die jeweiligen Führungen machen, ist vor allem mit der Ausschußreform von 1979 deutlich gestärkt worden. Die „Select Com m ittees“ wurden eingerichtet mit dem in der Geschäftsordnung des Unterhauses formulierten Auftrag, „to examine the expenditure, administration and policy in the principal government departments ... and associated public bodies“47. In zweifacher Hinsicht berührt dies die Ge­ setzgebungsfunktion des Unterhauses. Zum einen w urde diese Reform mit breiter Unterstützung der H interbänkler von Labour und Konservativen, gegen den mehr oder weniger ausdrücklichen Willen der Mehrheit des Kabinetts Thatcher, aber auch vieler Mitglieder in der Fraktionsführung der Labour Party durchge­ setzt. Zum zweiten bieten diese neuen Foren Anreize für Abgeordnete, eigenstän­ dige Policy-Expertise anzusammeln. Die Erfahrungen seit 1979 lehren, daß die Ausschüsse dann besonders gut funktionieren, wenn sie dem „non-party m ode“ entsprechend sich auf Them en konzentrieren, die zwischen den Parteien nicht völlig kontrovers sind. Das bedeutet, daß ihr Policy-Einfluß sich eher nicht auf die großen Themen auswirkt. Man sollte ihre Bedeutung aber auch nicht unter­ schätzen. Die Ausschüsse können durch die Gewinnung regierungsunabhängiger Informationen in Anhörungen, durch die Autonom ie bei der Festlegung ihrer Agenda, durch die - allerdings begrenzte - M öglichkeit, Ausschußberichte ins Plenum einzubringen, und durch den Umstand, daß sie unzufriedenen H in ter­ bänklern der Regierungsfraktion eine zusätzliche öffentliche Plattform bieten48, zweifellos Einfluß auf die Pohtikformulierung bei den sekundären Themen neh­ men. Auch hierfür gibt es einen einfachen, aber aussagekräftigen Indikator. Die Fraktionsführungen haben in der Vergangenheit große, manchmal erfolglose A n ­ strengungen unternommen, die ihnen proportional zustehenden Ausschußsitze möglichst mit „verläßlichen“ Abgeordneten zu besetzen. Damit ist zugleich be­ reits gesagt, daß auch die Kontrollfunktion, die das U nterhaus gegenüber der Exe­ kutive ausübt, mit der Reform von 1979 in begrenztem Maße gestärkt worden ist. An dieser Stelle ist es angebracht, darauf zu verweisen, daß trotz aller adversa­ tiven Rhetorik auch in Großbritannien der Parlamentsalltag weitgehend von nichtkontroversen Them en beherrscht wird und zwischen der Regierung und der Opposition relativ häufig Absprachen getroffen werden. Die Gesetzgebungsstati­ stik für den Zeitraum 1945 bis 1983 weist aus, daß 79 Prozent aller GesetzesinitiaC o m m o n s, in: P arliam en ts in the M o d ern W orld. C h a n g in g In stitu tio n s, h rsg. v. G ary W. Copeland, Sam uel C. Patterson (A n n A rb o r 1994) 17, im fo lgen d en z itiert: Norton, R ep resen tatio n ; Philip Norton, P arliam en t in the U n ited K in gdo m . B alan cin g E ffectiven ess and C o n se n t?, in: U n ited K in gdo m . Bd. 1 (T h e In te rn atio n al L ib ra ry o f P o litics and C o m ­ p arativ e G o v ern m en t), h rsg. v. R od A. W. Rhodes (A ld ersh o t 2000) 441. 47 Z itiert nach N orton, In d iv id u al M em b er 67. 48 D ie 1989 im N ach g an g zu einem en tsp rech en d en B esch lu ß im H o u se o f L o rd s e in g e fü h r­ ten re gelm äß ig en F ern se h ü b e rtrag u n g cn aus dem H o u se o f C o m m o n s b ezieh en sich auch au f A u ssc h u ß sitz u n g en . Z um H o u se o f L o rd s vgl. Kaiser, H o u se o f L o rd s 109. Z u r h äu fig u n tersch ätzte n R o lle d er A u ssch ü sse im P ro zeß der P o h tik fo rm u lie ru n g a llg em ein Norton, In d iv id u al M em b er 6 7 -7 0 .

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A n d r e K aiser

tiven der Regierung gemeinsam verabschiedet worden sind, wobei allerdings der Trend seit den siebziger Jahren rückläufig ist. Das Ende des „post-war consensus“ hat also meßbare Spuren hinterlassen49. Es ist immer wieder argumentiert worden, daß die Bedeutung des House of Com m ons schlagartig zunehmen würde, wenn es tatsächlich zur Einführung eines stärker proportional wirkenden Wahlsystems kommen würde, w ie das die von der Regierung Blair eingesetzte Jenkins Com m ission vorgeschlagen hat50. Ein Blick auf Neuseeland, wo 1993 einer bislang fast schon idealtypischen M ehrheitsdem o­ kratie das deutsche teilpersonalisierte Verhältniswahlsystem hinzugefügt wurde, zeigt, daß der Übergang zum M ehrparteiensystem und zu Koalitionsregierungen keineswegs mit einem Übergang zu mehr institutioneller G ewaltenteilung einher­ geht51. Die Lo gik der parlamentarischen D emokratie - die M achtübertragung an eine Regierung auf Zeit, die in den Beziehungen zwischen Exekutive und Legisla­ tive durch die A nwendung der Mehrheitsregel dominiert - bleibt erhalten. Anders sähe es vermutlich aus, wenn über längere Zeit Minderheitsregierungen im A m t wären, die sich nicht dauerhaft auf legislative Koalitionspartner verlassen können. Dafür spricht jedenfalls die Entwicklung des dänischen M inderheitsparlamenta­ rismus52. Auch im Elinblick auf die Artikulations- und Repräsentationsfunktion sind Veränderungen feststellbar, die gegen einen N iedergang des Parlaments in den letzten Jahrzehnten sprechen. Zuallererst ist hier die Professionalisierung der A b ­ geordnetentätigkeit zu nennen. N och 1963, beim Stabwechsel von H arold M ac­ millan an Alec D ouglas-H om e im A m t des Premierministers, konnte es passieren, daß ein Abgeordneter, dem ein Ministeramt angeboten wurde, dieses anzunehmen nur bereit w ar unter der Bedingung, daß er auch weiterhin für zwei Tage in der Woche zum Jagen gehen könne53. Seither ist ein fundamentaler Wandel im R ollen­ verständnis der Abgeordneten eingetreten, und ihre Diäten und A rbeitsm öglich­ keiten wurden dem neuen Status des Berufspolitikers angepaßt54. Das hatte vor 49 Philip N orton, O p p o sitio n to G o v ern m en t, in: T h e C o m m o n s U n d e r S cru tin y, h rsg. v.

M ichael Ryle, Peter G. Richards (L o n d o n 31988) 10 1-102 . 50 Sieh e d az u Andre Kaiser, A b sch ied von W estm in ster? D ie V erfassu n gsrefo rm en d er R e g ie ­ ru n g B lair, in: P IN --P o litik im N e tz (200 2), A u sg a b e 12, h ttp :/ / w w w .p o litik -im -n etz.co m / pin__ie.htm, im fo lgen d en z itie rt: Kaiser, A b sch ied . 51 Thomas Brechtei, A ndre Kaiser, P a rty S ystem and C o a litio n F o rm atio n in P o st-R efo rm N e w Z ealan d , in: P o litica l S cien ce 51 (199 9) 3 -2 6 ; Kaiser, M e h rh eitsd em o k ratie 35 0 -3 5 6 . 52 V gl. zu d ie ser ty p o lo g isc h e n U n tersch eid u n g Nicole Bolleyer, M in d e rh e itsp a rla m e n ta ris­ m us - ein e a k te u rso rie n tie rte E rw e iteru n g d er P a rla m e n ta rism u s-P rä sid e n tialism u s-T y p o lo gie , in: Z eitsch rift fü r P o litik w issen sc h a ft 11 (2001) 1519-1546. 53 So b eric h te t vo n Norton, R ep resen ta tio n 16. 54 M ichael Rush un d Valerie Crom w ell, C o n tin u ity and C h a n g e . L eg islativ e R ec ru itm en t in the U n ited K in gdo m 1 8 6 8-19 99, in: P a rlia m e n ta ry R ep resen tatio n in E u rop e 18 48-20 00. L eg islativ e R ec ru itm en t and C are ers in E leven E u ro p ean C o u n trie s , h rsg. v. Heinrich Best, M aurizio C otta (O x fo rd 2000) 488, im fo lgen d en z itie rt: Rush, Crom w ell, C o n tin u ity ; Uwe Ju n , G ro ß b ritan n ie n . D er u n au fh altsam e A u fstie g des K arrie re p o litik e rs, in : P o litik als B eruf. D ie p o litisch e K lasse in w estlich en D em o k ra tien , h rsg. v. Jens Borchert (O p lad en 1999) 186-212.

Das Verhältnis von Parlam ent u n d R e g ie ru n g in G roß b rita n n ie n

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allem zur Folge, daß clas Aktivitätsniveau der Abgeordneten erheblich anstieg nicht nur im H inblick auf die Zahl und die Dauer von Parlamentssitzungen, ein­ schließlich Ausschußsitzungen, auch bezüglich der Wahlkreisbetreuung und der Bereitschaft, als Sachwalter lokaler Interessen in London aufzutreten” . Dahinter steht insbesondere das M otiv der Abgeordneten, ihre Wiederaufstellung als Kan­ didat zu sichern. Nach wie vor ist - trotz gelegentlicher Interventionen der Partei­ führungen - die Kandidatenaufstellung Sache der lokalen Wahlkreisverbände der Parteien56. Die zentrale Variable für die relative Autonomie der lokalen Partei­ ebene ist das System der relativen Mehrheitswahl. Das kann im britischen Fall be­ sonders gut studiert werden, weil hier im Rahmen der Verfassungsreformen der Regierung Blair57 für die Wahl der britischen Abgeordneten zum Europaparla­ ment sow'ie der Abgeordneten zu den regionalen Parlamenten in Schottland und Wales jeweils Wahlsysteme mit Listenwahlelementen etabliert wurden. Dies hat dazu geführt, daß die Parteiführungen in bislang unbekanntem A usmaß Einfluß auf die Kandidatenaufstellung genommen haben. Insbesondere die Parteiführung der Labour Party um Tony Blair hat von den neuen Möglichkeiten Gebrauch gemacht. Selbst zwei Unterhausabgeordnete des linken Flügels, die sich für ein M andat im schottischen Parlament bewerben wollten, fielen dem Anspruch, m ög­ lichst viele „Blairites“ aufzustellen, zum Opfer58. Inwieweit die neue Praxis län­ gerfristig A usw irkungen auf die Kandidatenrekrutierung für das House of C o m ­ mons haben wird, ist derzeit nicht absehbar. Hinsichtlich der sozialen Repräsentativität sind in unterschiedliche Richtungen weisende Befunde zu berichten. M it der Professionalisierung der A bgeordneten­ rolle haben sich soziale H erkunft und Bildungsgrad von konservativen und Labour-Abgeordneten deutlich angenähert. Allerdings lassen sich weiterhin U n ­ terschiede hinsichtlich der Berufsgruppen ausmachen: „Conservative and Labour MPs are drawn largely from different sectors of the middle class - law yers and businessmen among the Conservatives and teachers and other public sector pro­ fessionals for Labour.“59 In dieser Hinsicht hat die soziale Repräsentation also eher nachgelassen. Andererseits sind der Frauenanteil und die Anzahl von Vertre­ tern ethnischer M inderheiten seit den achtziger Jahren gestiegen60. Insgesamt kann die Niedergangsthese also zurückgewiesen werden. Wenn das House of Com m ons um Relevanz kämpfen mußte, dann nicht, weil sich die Ba­ lance zugunsten der Exekutive verschoben hat, sondern weil es sich vor H eraus­ forderungen gestellt sah, auf die es mit institutioneilen Reformen und Verhaltens­ 55 A u sfü h rlic h d a z u Philip N orton, D a vid M. Wood, B a c k fro m W estm inster. B ritish M e m ­ b ers o f P arliam en t and T h eir C o n stitu e n ts (L ex in g to n , K Y 1993) so w ie Norton, In d iv id u a l M em b er 5 5 -6 0 . 56 Rush, C rom w ell, C o n tin u ity 4 6 4 -4 6 7 ; M ichael Rush, P arallel b ut Sep arate. P o litica l R ec ru itm en t at T h ree L ev els in the U K . P ap er D elivered at E C P R Jo in t Sessio ns o f W o rk ­ sho ps (G ren o b le 2001) 6 -8 , im fo lgen d en z itie rt: Rush, P arallel. 57 A ls Ü b e rb lic k sieh e Kaiser, A b sch ied . 58 Rush, P arallel 8—11. 39 Rush, Crom w ell, C o n tin u ity 484. 60 Rush, Crom w ell, C o n tin u ity 472; Cowley, T h e C o m m o n s 825.

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A n d re Kaiser

änderungen reagierte: die forcierte A bw anderung der Politikproduktion auf die inter- und supranationale Ebene und die permanente Überlastung durch die A us­ weitung staatlicher Regulierungsansprüche.

3. Die Beziehungsmuster zwischen Exekutive und Legislative: moderate Dominanz der Exekutive N achdem eine Reihe von Veränderungen in Exekutive und Legislative geschildert worden sind, sollen diese Befunde des intertemporalen Vergleichs nun mit dem in­ ternational vergleichenden Forschungsstand konfrontiert werden, der selbstver­ ständlich nur statische Betrachtungen - entweder zu einem Zeitpunkt oder im Durchschnitt eines längeren Zeitraums - vornimmt. A rend Lijphart61 verwendet bei seiner Vermessung moderner Demokratien für die Analyse ties Verhältnisses von Exekutive und Legislative als groben, indirek­ ten Indikator die Dauerhaftigkeit von Kabinetten. Die dahinter stehende A n ­ nahme ist, daß Regierungen, sofern sie in ihrer Existenz von der parlamentari­ schen Zustimmung abhängen, um so dominanter sind, je länger sie überleben (siehe Schaubild 3).

Schaubild 3: Regierungsdominanz im westeuropäischen Vergleich

6

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Q u e lle : Ljiphart, P attern s, 13 2-133 . D er In d ik a to r b eru h t au f dem arith m etisch en M ittel von z w e i versch ied en en M aß en fü r K abinettsdauer.

61 Lijphart, P attern s 129-135.

Das Verhältnis von P arlam ent und R e g ie r u n g in G roß b rita n n ie n

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Nach diesem Indikator ist die Exekutive am dominantesten in Frankreich, Großbritannien und - mit minimalem Abstand - in Österreich. Deutschland liegt im unteren Mittelfeld. Italien und Finnland bilden die Schlußlichter. Ein anderer, deutlich differenzierterer Vorschlag stammt von Herbert Döring62. Hier werden möglichst viele verschiedene direkte Indikatoren für die Kontrolle der parlamentarischen Agenda zu Gesamtindikatoren verknüpft63. Döring unter­ scheidet zwei Formen der Agendakontrolle: die Möglichkeit für die Regierung, die parlamentarische Tagesordnung zu bestimmen einerseits, die relative Autonomie der Parlamentarier bei ihrer A usschußarbeit andererseits64 (siehe Schaubild 4). S cb a u b ild 4: R e g ier u n g sk o n tro lle u n d A u ssch u ß a u to n om ie im G e s e t z g e b u n g s p r o z e ß 6

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Q Regterungskonlrolle

m Ausschußautonomie

Q u e lle : D öring, P a rlia m e n ta ry A gen d a, 149, 151. 62 D örin g, P arliam en ts and M a jo rity R u le; D örin g, P a rlia m e n ta ry A gen d a. w A uch w en n d ie ser V orsch lag einen erh e b lich en F o rtsc h ritt in d er vergleich en d en A n a ly se m it sich b rin g t, sei do ch an g ed eu tet, d aß d am it eine R eih e von u n a u sgesp ro ch en en A n n a h ­ men v erb u n d en sin d , die w e ite re r K läru n g b ed ü rfen . E m e n s w ird , w ie in d er von m ir v o rg e­ n om m enen A u sw e rtu n g d e r B efu n d e von D ö rin g , bei ein er u n g e w ich teten A d d itio n a n g e ­ n om m en, daß alle T e ilin d ik a to re n gleich b ed eu tsam sin d . Z w eiten s im p liz ie rt ein e a d d itiv e V erk n ü p fu n g lo gisch , daß alle ein b ezo gen en F ak to ren u n a b h än g ig v o n ein an d er w irk e n , also kein e [n te rak tio n se ffe k te vo rliegen . A n b eidem kan n m an Z w eifel hegen. 64 D er In d ik a to r „ R e g ic ru n g sk o n tro lle “ ist zu sam m e n gesetzt aus K o n tro lle d e r P len aragenda, R eg ieru n g sv e to bei h a u sh a ltsw irk sa m en G e se tz e sin itiative n , B e sc h rän k u n g e n bei G esetze sin itiativ en von A b g e o rd n ete n , A u stau sch von A u ssch u ß m itg lied ern , Z e itb esch rä n ­ k u n gen bei P len ard eb atten . F loh e W erte w eisen stark e R e g ie ru n g sk o n tro lle aus. D er In d ik a ­ tor „ A u ssch u ß a u to n o m ie“ b ezieh t sich auf: T ageso rd n u n g im A u ssch u ß , R ech t a u f G esetzes-

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A n d r e Kaiser

Interessant ist zunächst, daß die beiden Indikatoren keineswegs einfach zwei Seiten einer Medaille erfassen. Der Korrelationskoeffizient r beträgt nur -0.39, d. h. sehr hohe Regierungskontrolle geht nicht unbedingt mit einer sehr niedrigen Autonom ie der Ausschußarbeit einher. Der Grund hierfür liegt vor allem darin, daß es sich hier ja nicht automatisch um die Machtverteilung zwischen R egierung und Parlamentariern handelt. Die Ausschußkontrolle kann auch zwischen dem Plenum und den Ausschußmitgliedern umstritten sein. Daß dies durchaus rele­ vant ist, sieht man am schwedischen Beispiel. Sehr niedrige Regierungskontrolle geht mit sehr niedriger Ausschußautonomie einher. Souverän ist hier das Plenum. Für Großbritannien - wie für Griechenland und Irland - zeigt sich jedoch, daß hohe Regierungskontrolle von niedriger Ausschußautonomie begleitet wird. Wenn w ir davon ausgehen, daß Lijpharts Kabinettsdauer-Indikator und Dörings Regierungskontrolle dasselbe Konstrukt, nämlich Regierungsdominanz, erfassen wollen, dann müßten die Werte hoch korrelieren. Tatsächlich finden w ir aber nur einen moderaten Wert von r = 0.41. Das heißt, daß Lijpharts indirektes Vorgehen z w ar eine erste A nnäherung an die Messung des Verhältnisses von Exekutive und Legislative darstellt, mehr aber nicht. Unabhängig von den Problemen einer geeigneten Konzeptionalisierung und Messung können wir festhalten, daß im internationalen Vergleich die britische Regierung als besonders dominant erscheint. Dieser Befund verdeckt, daß hier seit den sechziger Jahren, w ie w ir gesehen haben, durchaus Entwicklungen mit teilweise für Regierungen äußerst schmerzhaften Folgen stattgefunden haben63. In der unmittelbaren Kontrastierung der vier „most similar cases“ Australien, Großbritannien, Kanada und Neuseeland w ird die britische D yn am ik seit den sechziger Jahren besonders deutlich. Betrachten wir zunächst, über welche Ein­ flußchancen auf die parlamentarische Agenda die Opposition jeweils verfügt, dann waren diese in den siebziger Jahren in Großbritannien am geringsten, in Kanada am größten. Bereits in den achtziger Jahren hatte sich das Bild völlig ver­ schoben. N un führte Großbritannien, Kanada bildete das Schlußlicht. H au p t­ grund dafür w ar die Ausschußreform von 1979. In den neunziger Jahren teilte sich Großbritannien dann die Spitze mit Neuseeland, nachdem dort im Zusammen­ hang mit der Wahlsystemreform auch parlamentarische Reformen stattgefunden hatten66. Ein anderer Indikator ist die Gesetzgebungsintensität, also die Zahl der Gesetzesinitiativen pro Sitzungstag. Zur Illustration: In Australien wurden in den frühen neunziger Jahren pro Sitzungstag mehr als drei Gesetzesinitiativen beraten und knapp unter drei verabschiedet; für Großbritannien lauten die entsprechen­ den Zahlen 0,3 Initiativen und 0,3 verabschiedete Gesetze. Es versteht sich von selbst, daß dieses extrem unterschiedliche Maß an Gesetzgebungsintensität die M öglichkeit zur parlamentarischen Debatte und Einflußnahme in hohem Maße in itia tiv en , R ech t au f Ä n d e ru n g von R e g ie ru n g sin itia tiv e n , K o m p eten z zu r A n se tz u n g von A n h ö ru n g e n , R ech t au f E in sich tn ah m e in R eg ieru n g sd o k u m e n te. 65 D eu tlich w ird auch , daß m it dem T y p u s d er p arlam e n tarisc h e n D em o k ratie K o n ste lla tio ­ nen zu sam m en gefaß t w erd e n , die eine en o rm e V arian z v erd ecken . 66 Sieh e Kaiser, M e h rh eitsd em o k ra tie 4 9 0 -4 9 3 .

Das Verhältnis von P arlam ent u n d R e g ie r u n g in G roß b rita n n ie n

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determiniert67. Faßt man diesen Indikator mit den bereits betrachteten institutio­ neilen .Einflußchancen zusammen, kann man folgern, daß das australische House of Representatives als Abstimmungsmaschine der Regierung fungiert, während das britische House of Com m ons durchaus über Reserven für eigenständiges Handeln verfügt. Auch dieser Vergleich macht deutlich: den Westminster-Parlamentansmus, w ie er uns in den Lehrbüchern präsentiert wird, gibt es nicht. Auch wenn das britische Parlament - das gilt für beide Kammern - im interna­ tionalen Vergleich sich zu einer enorm hohen Zahl an Sitzungstagen versammelt und eine Tradition besteht, eher wenige, dafür aber umfassende Gesetze zu verab­ schieden, spielt Zeit im Verhältnis von Exekutive und Legislative doch eine zen­ trale Rolle. Es sind vor allem die bereits genannten externen Herausforderungen, die die A kteure vor die Aufgabe stellen, den Prozeß der parlamentarischen Bera­ tung und Entscheidung ständig zu effektivieren. So bedeutet die Mitgliedschaft Großbritanniens in der Europäischen U nion ja nicht, daß das House of C o m ­ mons weniger zu tun hätte. Es hat an Einflußchancen eingebüßt, weil die sach­ lichen Entscheidungen auf anderer Ebene getroffen werden, aber beraten, Stellung nehmen, ratifizieren muß es weiterhin. Im folgenden stelle ich für den intertemporalen Vergleich drei Indikatoren vor, die alle die zuvor geäußerte Vermutung bestätigen: Im Verhältnis von Parlament und Regierung geht es bei strukturellen Reformen nicht so sehr um die N eu­ verteilung von M acht und Einfluß, sondern vor allem um die Effektivierung der Arbeit. Betrachten wir zunächst das schärfste Mittel der Regierung in der parlamenta­ rischen Zeitökonomie: die „guillotine“, also die Verkürzung oder Beendigung der Debatte per Mehrheitsbeschluß (siehe Schaubild 5). Wie wir wissen, ist die „guillotine“ in den 1880er Jahren zur A b w eh r parlam en­ tarischer Obstruktionsversuche der irischen Nationalisten eingeführt worden und bis zum Ersten Weltkrieg relativ häufig zur A nw endung gekommen. In der Zwischenkriegszeit gingen die Regierungen dagegen sparsam mit diesem als antiparla­ mentarisch gebrandmarkten Instrument um. Seit 1945 ist eine Zunahme mit einer seit den siebziger Jahren massiven Steigerung zu beobachten, so daß inzwischen mitunter in einem Parlamentsjahr die Gesamtzahl der „guillotines“ der Zwischenkriegszeit erreicht w ird 68. Man sollte aus dieser Entwicklung allerdings nicht vor­ eilig den Schluß ziehen, daß die Regierung immer häufiger der Opposition die Chance zur Präsentation ihrer Alternativen nehme. A uf Vorschlag des nach dem Regierungswechsel von 1997 eingesetzten „Select Com m ittee on the M odernisa­ tion of the House of C o m m o ns“ besteht mittlerweile die Möglichkeit, nach Ein­ vernehmen im „Business C om m ittee“69 des Unterhauses mit einer sogenannten f,/ Siehe Kaiser, M e h rh eitsd em o k ratie 489. 68 H o use o f C o m m o n s In fo rm atio n O ffice, G u illo tin e and T im e ta b lin g M o tio n s. H C F actsheets - S eries P N o 10 (L o n d o n 2000). 69 D abei h an d elt es sich eb en falls um ein e N eu eru n g . D as „B u sin ess C o m m itte e “ e rse tz t und fo rm alisie rt so zu sag en d ie V erh an d lu n gen zw isc h e n R eg ie ru n g un d O p p o sitio n ü b er die „usual ch a n n e ls“ zu r P lan u n g d er T ageso rd n un g.

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A n d r e Kaiser

Schaubild 5: G uillotine und Programm e Motions im House of Commons

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P arlam en tsjah r

Q u e lle : H o u se o f C o m m o n s In fo rm atio n O ffice, G u illo tin e and T im e ta b lin g M o tio n s. H C F actsh ects - S eries P N o 10 (L o n d o n 2000).

„Programme M o tion “ die für die parlamentarische Beratung vorgesehene Zeit festzulegen (siehe Schaubild 5). Auch das ist A usdruck der Ü berlastung, der sich das House of Com m ons gegenübersieht. Ein zweiter Indikator ist der Rückgang der persönlichen Präsenz des Prem ier­ ministers im Parlament. Patrick D unleavy und George Jones haben über einen Zeitraum von 1868 bis 1990 verfolgt, wie sich die folgenden Aktivitäten des R egie­ rungschefs quantitativ entwickelt haben: Auftritte in der Fragestunde, R egie­ rungserklärungen, spontane Debattenbeiträge und vorbereitete R eden70. Zwar sind die Kurvenverläufe unterschiedlich, aber der Befund ist eindeutig. Die Prä­ senz des Premierministers ist klar rückläufig. Das gilt ganz besonders für die hier im Zentrum stehende Periode seit den sechziger Jahren. Einzig die Auftritte in der Fragestunde wurden im Zuge einer Reform der parlamentarischen Geschäftsord­ nung zu Beginn der sechziger Jahre fixiert. Allerdings hat Tony Blair gleich bei Regierungsantritt die bisherige Regelung mit zwei 15minütigen Fragestunden pro Woche auf einen halbstündigen Auftritt ändern lassen71. Daß es dabei nicht so sehr darum geht, der politischen Verantwortung gegenüber dem Parlament auszu­ weichen, sondern schlicht um die Effektivierung des Regierungshandelns, wird an 70 Patrick D unleavy, George W. Jones, L ead ers, P o litics and In stitu tio n a l C h an ge. T h e D e­

clin e o f P rim e M in iste ria l A c c o u n ta b ility to the H o u se o f C o m m o n s, 18 68-1990, in: P rim e M in isters, C a b in e t and C o re E xecu tive, h rsg. v. Rod A. W. Rhodes, Patrick D u n leavy (L o n ­ do n , B asin gsto k e 1995) 2 7 5 -2 9 7 . 71 Cowley, T h e C o m m o n s 816.

D as V erhältnis von P arlam ent u n d R e g ie r u n g in G ro ß b rita n n ie n

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dem zuletzt genannten Beispiel sehr schön sichtbar. Tony Blair hat den Übergang von zwei auf einen Auftritt in der Fragestunde damit begründet, die bisherige Pra­ xis sei „a ridiculous use of a prime m inister’s time“72. Schließlich zeigen ciie periodisch wiederkehrenden Debatten über eine Reform der parlamentarischen Geschäftsordnung, daß es dabei nur in seltenen Fällen um die Stärkung der parlamentarischen Eigenständigkeit geht - die systematische Einführung der „Select Com m ittees“ 1979 w ar dafür ein Beispiel - , sondern unter dem Stichwort „modernisation“ vor allem eine zeitökonomische O ptim ierung der Abläufe versucht w ird 7-’. H ier wird dann allerdings die Dominanz der Regie­ rung besonders augenscheinlich. Vorschläge, die diese gefährden könnten, haben nur dann eine Chance, wenn die Hinterbänkler über die Fraktionsgrenzen hinweg einig sind. U nd selbst wenn es einmal gelingt, Maßnahmen zu verabschieden, die die Handlungsfähigkeit und Einflußmöglichkeiten der Parlamentarier gegenüber der Regierung stärken sollen, zeigt sich im Ergebnis in schöner Regelm äßigkeit, daß umgekehrt die Abläufe effektiviert wurden und es der Regierung nun leichter fällt, ihre Vorhaben noch schneller und reibungsloser als zuvor durchzusetzen. Die Geschichte der Parlamentsreformen in parlamentarischen Demokratien ist vorwiegend eine Geschichte sinnverkehrender Effekte74.

Bilanz Die Ergebnisse lassen sich zu zwei Befunden verdichten: 1. Die Beziehungsmuster zwischen Parlament und Regierung in Großbritannien lassen im internationalen Vergleich eine moderate Exekutivdominanz erkennen. Damit verhalten sich die Akteure weitgehend so, wie das im Typus der parlamentarischen Demokratie strukturell angelegt ist. Der vorherrschende Machtteilungsmodus in Großbritan­ nien ist nicht der proportionale Einfluß im Parlament oder in der Regierung, son­ dern der Regierungswechsel. 2. Seit den sechziger Jahren haben eine Reihe von strukturellen Veränderungen stattgefunden. Das Parlament hat sich professionali­ siert, hat seine M öglichkeiten zur Einflußnahme auf die Politikproduktion ein Stück weit verbessert, und die Unterhausabgeordneten haben gelegentlich ange­ deutet, daß es für sie Grenzen der Fraktionsdisziplin gibt. Die Regierung hat in­ stitutionelle Reformen zur Verbesserung ihrer Fähigkeit zur Politikkoordination durchgeführt. Dazu gehört der Ausbau des persönlichen Stabs des Premiermini­ 71 Z itiert nach C ow ley , T h e C o m m o n s 816. 73 Zu den a k tu e llen A u sein a n d ersetz u n g e n vgl. C ow ley , T h e C o m m o n s, so w ie P h ilip N o r­ tons Z u sam m en fassu n g des F o rd eru n g sk atalo g s ein er von ih m geleiteten K o m m issio n der K o nservativen P artei z u r P a rlam en tsrefo rm : Philip N orton, S tren g th e n in g P a rliam en t is C r u ­ cial, h ttp :/ / w w w .trg.o rg .u k/ refo rm er/ 20.../ stre n g th en in g p arlia m e n t.h tm (06. 03. 2002). /4 Brian H ock ing, R efo rm to W h a t P u rp o se? T h e A u stra lia n Federal P arliam en t and T rad i­ tio ns of R efo rm , in: Jo u rn a l o f C o m m o n w e alth and C o m p a ra tiv e P o litics 20 (198 2) 132; Stuart A. Walkland , The P o litics o f P arlia m en tary R efo rm , in: P a rliam e n tary A ffairs 29 (1976) 19 0-200 .

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A n d r e Kaiser

sters, der vermehrte Rückgriff auf von außerhalb der Ministerialverwaltung ko m ­ mende Expertise sowie die flexible Einrichtung von Expertenteams zur Erarbei­ tung von spezifischen Programmen. Die Intention dahinter ist nicht so sehr ein Streben des Premierministers nach Zentralisierung der Macht, sondern der Ver­ such, angesichts der Fragmentierung exekutiven Handelns und der Ausweitung von Verhandlungen in Politiknetzwerken die Steuerungs- und Entscheidungsfä­ higkeit des Zentrums zu erhalten. Beides - Parlaments- wie Regierungsreformen sind Reaktionen auf externe Herausforderungen. Der strukturelle Wandel wurde überlagert vom konjunkturellen A uf und A b der politischen Kräfteverhältnisse im Parlament. Auch in dieser Hinsicht hat der hier betrachtete Zeitraum für briti­ sche Verhältnisse75 Ungewöhnliches zu bieten: Minderheitsregierungen in den siebziger Jahren, ausbleibende Alternanz der Regierung in den achtziger Jahren, ungewöhnlich große Sitzmehrheiten seit 1997. Solche Phänomene haben biswei­ len Deutungsmuster w ie den Niedergang des Parlaments oder die Personalisie­ rung bzw. Präsidentialisierung der Regierungsmacht nahegelegt. Bei nüchterner Prüfung von Indikatoren des strukturellen Wandels erweisen sich derartige Inter­ pretationen jedoch als haltlos.

75 Je d en fa lls im V ergleich zu r u n m itte lb aren N a ch k rie g sz eit.

Marie-Luise Recker Das Parlament in der westdeutschen Kanzlerdemokratie „Der Bundeskanzler bestimmt die Richtlinien der Politik und trägt dafür die Ver­ antwortung.“ M it dieser lapidaren Aussage in Art. 65 GG ist eine entscheidende Grundlage der „Kanzlerdem okratie“ umschrieben, die als Kennzeichen des bun­ desrepublikanischen Regierungssystem s1 gilt. In der Tat hatten sich die M itglieder des Parlamentarischen Rates zum Ziel gesetzt, eine Verfassungsordnung für den entstehenden westdeutschen Staat zu schaffen, in der im Vergleich zu ihrer Wei­ marer Vorgängerin die Gewichte zwischen den Verfassungsorganen neu austariert und damit die strukturellen Schwächen der ersten deutschen Demokratie - sofern sie auf der Verfassung beruhten - möglichst beseitigt werden sollten. Dies betraf2 zum einen die R eduzierung der Präsidialgewalt und die Beschränkung der Befug­ nisse des Bundespräsidenten auf im wesentlichen repräsentative Funktionen, zum anderen die Stärkung der Position des Regierungschefs gegenüber dem Präsiden­ ten, dem Kabinett und dem Parlament und nicht zuletzt die engere Bindung der Regierungsfraktionen an die von ihr getragene Regierung, ein Vorsatz, der eben­ falls der Schaffung einer starken Regierungsgewalt zugute kam. Die H erausbildung und Stabilisierung der Kanzlerstellung zur eindeutigen und dominanten Machtposition des bundesrepublikanischen Regierungssystems ba­ sierte einerseits auf den einschlägigen Bestimmungen des Grundgesetzes, erfolgte andererseits ebenso durch die Art, wie Adenauer - gleichsam stilbildend - dieses A mt ausfüllte und seinen Aktionsradius ausbaute. Das Kabinett, über die R icht­ linienkompetenz an die vom Kanzler vorgegebene politische Linie gebunden, wurde vom Regierungschef an der kurzen Leine geführt3 und fand zu keinem ge­ 1 V gl. zu d iesem B e g riff noch im m er Anselm D o e rin g - M a n teu ffe l, S tru k tu rm e rk m a le der K an z lerd em o k ratie, in: D er Staat 30 (1991) 1—18, so w ie K a rlheinz N iclauß, K an z lerd e m o ­ kratie. B o n n er R eg ieru n g sp ra x is von K o nrad A d en a u er bis H e lm u t K o hl (S tu ttg a rt 1988). 1 V gl. h ie rz u Udo Wengst, S taatsau fb au und R eg ieru n g sp ra x is 1948-1953. Z u r G esch ichte der V erfassu n gso rgan e d er B u n d e sre p u b lik D eu tsch lan d (D ü sse ld o rf 1984) 2 4 6 -3 0 1 , so w ie Volker O tto, D as S taatsv e rstän d n is des P arlam e n tarisc h e n R ates. Ein B e itrag zu r E n tste­ h u n gsgesch ich te des G ru n d gesetzes fü r d ie B u n d e sre p u b lik D eu tsch lan d (D ü sse ld o rf 1971) 122-137. 3 D ies lassen d ie m ittle rw e ile fü r d ie Ja h re 1949 bis 1959 p u b liz ie rte n K ab in e ttsp ro to k o lle d eu tlich erken n en .

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M a r ie - L u is e R e c k e r

schlossenen Auftreten gegen ihn zusammen. Die Minister, auf Vorschlag des Kanzlers vom Bundespräsidenten ernannt, konnten ihre Ressorts nur innerhalb der vom Kanzler bestimmten politischen Generallinie selbständig und unter eige­ ner Verantwortung leiten. M it der Geschäftsordnung der Bundesregierung, von Adenauer penibel redigiert4, suchte er dies zusätzlich zu untermauern. Als zen­ trale Stütze erwies sich schließlich das Bundeskanzleramt, das Adenauer zur Schaltzentrale der Regierungspolitik auszubauen und als Kontroll- und Steue­ rungsinstrument gegenüber dem Kabinett, den einzelnen Ministerien, clem Parla­ ment und der Öffentlichkeit zu etablieren verstand. Nicht zuletzt wurde die starke Stellung des Kanzlers dadurch untermauert, daß er zunächst wichtige Poli­ tikbereiche5 - so die auswärtigen Beziehungen und die Verteidigungspolitik selbst leitete. Auch wenn seine Machtposition nicht überzeichnet werden sollte - , die sich aus dem Grundgesetz ergebende starke Stellung des Kanzlers und sein autoritärer Regierungsstil haben Adenauers Dominanz als Regierungschef aus­ gemacht. Hieran knüpften seine Nachfolger an. Stellung und Gewicht des Bundestages müssen im Rahmen dieser „Kanzlerde­ m okratie“ ausgelotet werden. In den Verfassungsberatungen hatte es keine großen Kontroversen um seine Rolle und Kompetenzen gegeben, vielmehr hatten sich die Verfassungsväter im wesentlichen „an das allgemeine seit Jahrzehnten in Deutsch­ land geltende Parlamentsrecht“6 angeschlossen und dem Parlament die zentrale Rolle in der Gesetzgebung, einen starken Einfluß auf die Regierungsbildung und schließlich M itwirkungsrechte bei der Wahl des Bundespräsidenten zugeschrie­ ben. Gegenüber der für seinen Weimarer Vorgänger geltenden Regelung w urde seine Auflösung erschwert und damit seine Stellung gegenüber Bundeskanzler und Bundespräsident gefestigt, gleichzeitig jedoch seine Befugnisse, eine einmal gewählte Regierung zu stürzen, beschnitten. Erst in Relation zu den Bestim m un­ gen für die anderen Verfassungsorgane erhielt die Volksvertretung ihren spezifi­ schen O rt in der bundesrepublikanischen Verfassungsordnung. N icht nur in bezug auf seine verfassungsmäßige Stellung, sondern auch in orga­ nisatorischer Elinsicht knüpfte der Bundestag in vielen Bereichen an seinen Wei­ marer Vorgänger an. Dies gilt für das Selbstverständnis als Arbeitsparlament, das seine vornehmste Aufgabe in der Gesetzgebung sah und die entsprechenden Entwürfe vor allem in seinen Ausschüssen ausführlich diskutierte und umgestal­ tete. Dies gilt für seine Geschäftsordnung7, die seine Arbeitsweise, ja, generell den 4 V gl. R u d o l f M orsey, A d en au ers A n teil an d er F o rm u lie ru n g d er G esch äftso rd n u n g d er B u n d e sre g ie ru n g von 1951, in: Klaus Grupp, M ich a el R on ellen fitsch (H rsg .), P lan u n g - R echt - R ech tssch u tz. F estsch rift fü r W illy B lü m el zu m 70. G eb u rtstag am 6. Ja n u a r 1999 (B erlin 1998) 38 5 -4 0 2 . 5 F ü r die ersten Ja h re b ed eu tsam w a r eb en falls d ie R ü c k sic h tn a h m e au f d ie S o u v e rä n itä ts­ b esch rän k u n g en nach d em B e sa tzu n g sstatu t, w o A d en a u er sein e K o n takte zu r alliie rte n „ O b e rre g ie ru n g “ a u f dem P e tersb erg z u r U n te rm a u e ru n g d e r K an z lerstellu n g n u tzte. 6 So d er A b g e o rd n ete W alter (C D U ) im H au p ta u ssch u ß des P arlam e n tarisc h e n R ates am 11. 11. 1948, vgl. P arla m e n tarisc h e r R at, V erh an d lu n g en des H au p tau ssch u sse s (o. O . o .J.) 2. 7 A m 20. S ep tem b er 1949 v e rstän d ig te sich d er B u n d estag d a ra u f, bis au f w eiteres nach d er n u r in w en ig en P u n k te n geän d erten G esch äftso rd n u n g des R eich stages zu verfah ren . V gl.

Das P arlam ent in der w estd eu tsc h e n K a n z lerd e m o k r a tie

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parlamentarischen A lltag bestimmte und die dezidiert an die im Reichstag prak­ tizierte Geschäftsordnung anknüpfte. Dies gilt auch für Sitzordnung, parlamenta­ risches Zeremoniell und Sitzungsablauf8, wo ebenfalls überkommene Muster weitgehend übernommen wurden. Angesichts der tiefen Brüche in der deutschen Geschichte w urde die Tradition eines bis 1871, ja, bis 1848 zurückreichenden Par­ lamentarismus als positiver Anknüpfungspunkt und Legitimationsstrang angese­ hen. Anleihen an die parlamentarischen Bräuche in anderen europäischen Staaten waren dagegen eher selten. Auch die parteipolitische Zusammensetzung des ersten Deutschen Bundestages gemahnte an Weimarer Zeiten; immerhin zogen acht Fraktionen und weitere Gruppen sowie Fraktionslose in die Pädagogische A kadem ie am Rheinufer ein. Diese politische Buntscheckigkeit, die die Bundestagswahl 1949 dem Anschein nach zu einem Urnengang auf halbem Weg zwischen Weimar und Bonn9 werden ließ, beeinflußte auch die Atmosphäre im Bundeshaus. Der Einzug von M itglie­ dern der KPD, der Deutschen Konservativen/Deutschen Rechtspartei und der Wirtschaftlichen Aufbauvereinigung, von Parlamentariern wie M ax Reimann und Heinz Renner, Fritz Doris und Alfred Loritz, Wolfgang Hedler und H erwart Mießner prägten den Debattenstil dort nachhaltig. Polemische Zwischenrufe, Stö­ rungen der Redner, ja, selbst tumultarische Szenen10 und der Ausschluß von Par­ lamentariern von den nächsten Plenarsitzungen waren an der Tagesordnung. Der Bundestagspräsident sah sich immer wieder vor Schwierigkeiten, die Kontrahen­ ten zur O rdnung zu rufen und seine Autorität durchzusetzen. M it den Wahlen 1953, nach denen nur noch fünf Fraktionen den Sprung in den Bundestag schaff­ ten, versachlichte sich der Ton. Diese Konzentration auf wenige Fraktionen setzte sich in den folgenden Wahlen fort; sie w ar die deutlichste A bkehr von Weimar. Die M arginalisierung der kleineren Parteien auf der linken und der rechten Seite des politischen Spektrums war nicht nur eine Folge des 1953 geänderten Wahlrechts, sondern ebenso Quintessenz der Integrationskraft der anderen Par­ teien. Der Siegeszug des Volksparteikonzepts11 prägte das Parteiensystem der Fritz Sänger (H rsg .), D ie V o lk sv ertretu n g. H an d b u ch des D eu tsch en B u n d estages (S tu ttg art 1949) 7 0 -9 9 . A u ch d ie zu m 1. Ja n u a r 1952 in K raft getreten e neue G esch äftso rd n u n g o rie n ­ tierte sich in v ielen T eilen an ih rer V o rgän gerin . V gl. B G B l. 1952 II 389. s V gl. h ierzu M arie-Luise Recker, W estm in ster als M o d e ll? D er D eu tsche B u n d estag un d das b ritisch e R eg ie ru n g ssy ste m , in: G erhard A. Ritter, Peter Wende (H rsg .), R iv a litä t un d P a rt­ n ersch aft. S tu d ien zu den d eu tsc h -b ritisch en B ezie h u n ge n (P ad erb o rn 1999) 3 1 3 -3 3 5 , so w ie dies., „Es b rau ch t n ich t n ied erreiß en d e P o le m ik , so n d ern au fb au en d e l a t “. Z u r P a rlam e n ts­ k u ltu r d er B u n d e sre p u b lik D eu tsch lan d , in: Jah rb u ch des H isto risc h e n K o llegs 2002, 6 7 -8 8 . 9 So die T h ese in Jürgen W. Falter, K ontinuität; u n d N eu b e g in n . D ie B u n d e stag sw ah l 1949 zw isch en W eim ar un d B o n n , in: PVS 22 (1981) 2 3 6 -2 6 3 . 10 A ls B eisp iele sei a u f d ie R e a k tio n au f K urt S ch u m ach ers Z w isc h e n ru f am 24. 11. 1949 vom „K an zler d er A lliie rte n “ so w ie au f d ie T u m u lte nach einem V erw eis des A b g e o rd n ete n H e d ler aus dem P len arsaal v erw iesen . V gl. Peter Merseburger, D er s ch w ie rig e D eu tsch e. K urt S ch u ­ m acher. E ine B io g ra p h ie (S tu ttg a rt 1995) 4 5 9 -4 6 4 , so w ie N orbert Frei, V erg an g en h e itsp o li­ tik. D ie A n fän ge d er B u n d e sre p u b lik u n d d ie N S -V erg an ge n h cit (M ü n ch en 1996) 31 5 -3 1 9 . 11 V gl. h ierzu Dorothee Buchhaas, D ie V o lk sp artei. P ro gram m atisch e E n tw ic k lu n g d er C D U 1950-1973 (D ü sse ld o rf 1981), so w ie h in sic h tlich des K o n zep ts der S am m lu n g des b ü r-

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M a r ie - L u is e R e e k e r

Bundesrepublik nachhaltig; im Bundestag erlangten somit diejenigen die politi­ sche Hegemonie, die sich diesem Konzept am deutlichsten annäherten. Die Sammlung des bürgerlichen Lagers hinter den Unionsparteien, der sich auf Dauer nur die FDP entziehen konnte, bedeutete die Ü berw ind u ng der parteipolitischen Zersplitterung, die den Weimarer Reichstag geprägt und die Koalitionsbildung dort erschwert hatte. Trotz Abschleifung der programmatischen Profile und un ­ geachtet deutlicher Flügelbildung - etwa bei C D U und FDP - gelang den Parteien die Integration ihrer W ähler und Mitglieder, was der politischen Stabilität und der Arbeitsfähigkeit des Bundestages zugute kam. Die scharfe Konfrontation zwischen den beiden größten Parteien, die sich im Bundestag als Regierungs- und Oppositionsfraktion gegenüberstanden, begün­ stigte dieses Sammlungskonzept. Der - zumindest nach dem Parteiprogramm scharfe Antagonismus von U nion und Sozialdemokratie, etwa in der Wirtschafts­ oder in der Außen- und Deutschlandpolitik, prägte den Argumentations- und Debattenstil auch im Bundestag und ließ den kleineren Parteien w enig Raum für die eigene Profilierung. Weder als Vertreter regionaler (Bayernpartei, Deutsche Partei) noch als Advokat sozialer Interessen (GB/BHE) vermochten sie wähler­ wirksam e eigenständige A kzente zu setzen. Die Einbindung zumindest einiger dieser kleineren Parteien in die Regierungskoalition tat ein übriges, deren Profilie­ rungsmöglichkeiten zu begrenzen. Zudem w urd en die politischen Erfolge der Bundesregierung, ob „Wirtschaftswunder“ und Ausbau des Sozialstaats, ob West­ bindung und Europäische Integration, eher dem Kanzler und seiner Partei gut­ geschrieben, was dessen Konzept der Sammlung des bürgerlichen Lagers um die Unionsachse entgegenkam. Die parteipolitische Konstellation im Bundestag un ­ terschied sich somit grundlegend von der im Reichstag der Weimarer Republik. Die Zusammenarbeit unter den Bundestagsfraktionen entsprach jedoch nur be­ dingt dem gängigen Gegenüber von Regierung und Opposition. Die KPD auf der linken und die Deutsche Rechtspartei bzw. Nationale Rechte auf der rechten Seite der Sitzordnung des Bundestages blieben im parlamentarischen Alltag ausge­ g ren zt12. Ihre Initiativen fanden keine U nterstützung bei den anderen Fraktionen, in der Ausschußarbeit wurden sie marginalisiert, im parlamentarischen Procedere galten sie als nicht gleichrangig, und durch die neue Geschäftsordnung 1952 ver­ loren sie wichtige parlamentarische Rechte, so daß ihre Aktionsfähigkeit weiter reduziert wurde. Die anderen Parlamentarier suchten keine Gemeinsamkeiten mit ihnen, im Gegenteil, jede U nterstützung durch diese Gruppierungen w urde brüsk abgewiesen. Die Fraktionen diesseits dieses extremistischen Randes kooperierten im parla­ mentarischen Alltag auf unterschiedliche W eise13. Dies bedeutete nicht, daß poli­ tische Differenzen nicht offen ausgetragen wurden; dies galt sowohl für die mit ge d ie h e n L agers Frank Bösch, D ie A d e n a u e r-C D U . G rü n d u n g , A u fstie g u n d K rise ein er E rfo lgsp artei 19 45-19 69 (S tu ttg a rt 2001). 12 V gl. fü r D etails W olfgan g K ralewski, K arlheinz N eu n rcither, O p p o sitio n elle s V erh alten im ersten D eu tsch en B u n d estag 1949-1953 (K ö ln , O p lad en 1963) 36, 50. 13 V gl. ebd. 4 6 -5 0 .

Das Pa rla m e n t in der w estd eu tschen K a n z lerd e m o k ra tie

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scharfem rhetorischen Schwert geführten Debatten um außenpolitische Fragen als auch beispielsweise für die Konkurrenz der drei bayerischen Parteien C S U , B a y ­ ernpartei und Wirtschaftliche Aufbauvereinigung, die sich in wirtschafts- und sozialpolitischen Angelegenheiten heftige Positionskämpfe lieferten. Dies hieß jedoch wohl, daß die jeweiligen Fraktionen je nach Sachthema punktuell zusam ­ menarbeiteten, etwa bei Gesetzesinitiativen, bei Änderungsanträgen, bei parla­ mentarischen Anfragen oder in Abstimmungen. Zumindest für das bürgerliche Lager kann dies als eine Vorstufe zur Samm lungspolitik der Union gesehen werden, da hier die sachliche Übereinstim mung der Regierungsfraktionen mit einzelnen Oppositionsparteien (Zentrum, WAV, BP) deutlich wurde. Eine analoge Kooperation unter den Oppositionsfraktioneil gab es nicht; nicht allein die A us­ grenzung der kommunistischen Abgeordneten verhinderte eine solche Zusam­ menarbeit, auch jenseits der KPD fehlte der Impuls zu einer (selbst punktuellen) Kooperation. Die mangelnde Hoffnung auf spätere Zusammenarbeit in einer R e­ gierung sprach aus diesem Verhalten ebenso wie das Beharren auf Eigenständig­ keit seitens der kleineren Fraktionen, die argwöhnten, andernfalls zum Anhängsel der beiden Großen zu werden. Dieses wechselnde, uneinheitliche Stimmverhalten begünstigte die Regierungsparteien, deren parlamentarische Mehrheit im Einzel­ fall verbreitert wurde. Im zweiten Deutschen Bundestag kam dies zunächst nicht zum Tragen, da die SPD nun die einzige Oppositionspartei war; erst mit dem A us­ brechen von Teilen von GB/BLIE und FDP aus der Regierungskoalition 1955/56 wurde das Abstim mungsverhalten dort wieder uneinheitlicher, wobei auch nun eine Kooperation innerhalb der Opposition die Ausnahme blieb. Unter den Oppositionsparteien entfaltete die SPD bei weitem die größte Initiativkraft; dies galt für Anfragen, Anträge w ie Gesetzesvorlagen14 gleichermaßen. Mit diesen Initiativen wollten die sozialdemokratischen Parlamentarier nicht nur ihren W ählern ihren beharrlichen Einsatz für die eigenen programmatischen Ziele dokumentieren, sondern nicht minder ihre Stellung als Widerpart der Regierung und als Regierung im Wartestand dokumentieren. So beabsichtigten sie, etwa über Große A n fragen 15, die Versäumnisse der Bundesregierung aufzuzeigen und diese unter Zugzw ang zu setzen, möglichst bald auf diese Vorstöße zu reagieren. Durch eigene Gesetzesinitiativen sollte zudem in den anstehenden Ausschußdebatten dem dort bereits vorliegenden Regierungsentwurf ein eigenes Konzept entgegen­ gesetzt und so versucht werden, das künftige Gesetz mitzugestalten. In der ersten Legislaturperiode legte die SPD-Fraktion mehr als 50 Gesetzesentwürfe vor und stellte mehr als 200 Anträge. Auch in der zweiten Wahlperiode konnte sie mit 90 Gesetzesentwürfen und 150 Anträgen eine stolze Bilanz aufweisen. In den näch­ sten Legislaturperioden16 nahmen diese Zahlen leicht ab, doch blieb die Initiativ­ 14 V gl. ebd. 5 6 -6 3 . 13 V gl. fü r B eisp iele: D ie S P D -F ra k tio n im D eu tsch en B u n d estag. S itz u n g sp ro to k o lle 1949-1957, b earb . v. Petra Weber, E rster H alb b an d (D ü sse ld o rf 1993) X C 1 -X C III. In der 1. W a h lp erio d e stellte d ie S P D -F ra k tio n 77, in d er 2. W ah lp e rio d e 55 G ro ß e A n fragen . 16 A ngab en nach: D ie S P D -F ra k tio n im D eu tsch en B u n d estag. S itz u n g sp ro to k o lle 19571961, b earb . v. W olfgang H ö ls ch er (D ü sse ld o rf 1993) XLV, so w ie: D ie S P D -F rak tio n im

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tätigkeit mit über 50 selbständigen Gesetzesentwürfen in der dritten und über 70 in der vierten Wahlperiode vergleichsweise hoch. Der Schwerpunkt dieser Vor­ stöße lag - dem eigenen Selbstverständnis entsprechend - im sozialpolitischen und innenpolitischen Bereich, wo sie sich als Wahrer sozialer Belange und als Ver­ fassungspartei profilieren wollte. Zugute kam ihr hierbei, daß sie sich auf den Par­ teiapparat, insbesondere auf die jeweiligen Fachausschüsse beim Parteivorstand, sowie auf SPD-geführte Landesregierungen und deren Ministerialbürokratie stüt­ zen konnte. Diese M öglichkeiten standen den anderen Oppositionsfraktionen nicht zu Gebote. Auch die KPD versuchte, über parlamentarische Initiativen17 auf sich aufmerksam zu machen und die eigenen politischen Vorstellungen auf diese Weise zu verdeutlichen. Allerdings hatten diese Vorschläge in der Regel vornehmlich Propagandacharakter und zielten eher auf die eigene Anhängerschaft als auf die Kollegen in den anderen Fraktionen. Zudem waren die KPD-Abgeordneten im parlamentarischen Alltag weitgehend ausgegrenzt, verloren mit der neuen Ge­ schäftsordnung von Anfang 1952 ihren Fraktionsstatus und damit gewisse Ini­ tiativrechte, so daß es ihnen nicht gelang, die parlamentarische Arbeit mir ihren Vorstößen zu prägen. Selbst die Zentrumspartei versuchte anfangs, mit der regen Initiativtätigkeit von SPD und KPD mitzuhalten, mußte jedoch bald einsehen, daß sie hierzu w eder personell noch materiell in der Lage war. Für die anderen Oppositionsfraktionen galt dies in noch größerem Maße. Flatte sich unter den Oppositionsparteien keine mehr als punktuelle Zusam ­ menarbeit entwickelt, so mußten die Koalitionsfraktionen schon im Interesse der Stützung der Bundesregierung darauf bedacht sein, sich gegenseitig abzustimmen und mit Kanzler und Kabinett zu kooperieren. Trotz immer wieder aufkomm en­ der Klagen gelang dies im großen und ganzen auch. Allerdings w ar gerade für die kleineren Koalitionspartner in manchem Fall der Reiz groß, ihre Wahlchancen dadurch zu erhöhen, daß man sich von der Partei des Regierungschefs absetzte und die eigene Wählerklientel in besonderem M aße ansprach. So entwickelten auch die FDP- und die D P -F raktio n 18 eine rege Initiativtätigkeit, die sich an derjenigen von Zentrum und Bayernpartei durchaus messen konnte. Selbst die Landesgruppe der C S U 19 versuchte, sich auf diese Weise als eigenständige Kraft innerhalb der Koalition zu präsentieren und in bestimmten Sachfragen auch gegenüber den bayerischen Konkurrenten BP und WAV Flagge zu zeigen. A ller­ dings erwies sich dies nie als Sprengsatz für die Regierungskoalition, gerade in der ersten Legislaturperiode sahen Kanzler und Fraktionsführung der U nion ein solches Verhalten offenbar als Zugeständnis an das langsame und für die

D eu tsch en B u n d estag. S itz u n g sp ro to k o lle 1 9 6 1-19 63, b earb . v. H ein rich P o t th o ff (D ü sse l­ d o rf 1993) C III. 17 V gl. K ralew sk i , N eunreither, O p p o sitio n elle s V erh ak en 35. 18 Ebd. D ie SPD b rach te im E rsten D eu tsch en B u n d estag 485, d ie KPD 180 In itiativ e n ein. D ie F D P stan d m it 136 In itiativ e n an d ritter, d ie D P m it 103 In itiativ e n an sieb ter Stelle. 19 V gl. ebd. 44 f.

Das P a rla m e n t in der w estdeu tschen K an z le r d e m o k r a tie

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kleineren Partner heikle Zusammenwachsen innerhalb der bürgerlichen Koali­ tion. In den folgenden Legislaturperioden verlief die Kooperation geräuschloser, wenn es auch immer w ieder Profilierungsbemühungen gerade der kleineren Part­ ner gab. Spezielle Gremien oder Foren der A bstim m ung zwischen den Koalitionspar­ teien selbst und mit dem Kabinett wurden nicht installiert. Ein noch im September 1949 geschaffener Koordinierungsausschuß20 blieb praktisch ohne Belang. Auch nach den folgenden Regierungsbildungen blieb es bei informellen Absprachen; erst 1961 einigten sich C D U , C S U und FDP darauf, einen Koalitionsausschuß, bestehend aus den Fraktionsvorsitzenden, deren Stellvertretern und den Parla­ mentarischen Geschäftsführern, zu installieren, in dem anstehende Probleme und Differenzen besprochen werden sollten. So blieb es in den 1950er Jahren vor allem den F rak tio n ssp itz e n V orbehalten, diese Zusammenarbeit sicherzustellen. Heinrich von Brentano, der erste Vorsitzende21 der Unionsfraktion, w ar aller­ dings kein selbstbewußter, dem Kanzler ebenbürtiger Gegenpart, der die Fraktion mit fester Hand geführt hätte. ET verstand sich eher als Moderator, als Verbin­ dungsglied zwischen den Koalitionsabgeordneten und dem Kabinett, letztlich auch als Stütze und R ückhalt der Regierung. Auch wenn er die unzulängliche In­ formation und die Ignorierung der Fraktion seitens der Bundesregierung immer wieder kritisierte, setzte er doch auf Arrangement und A npassung und beugte sich der Autorität des Kanzlers. Trotz gelegentlichen Aufbegehrens und der Sorge, daß „die Zusammenarbeit zwischen dem Kabinett und der Fraktion trotz meiner unermüdlichen Bem ühungen“22 zu wünschen übrig lief Je, schwenkte er letztlich auf die Linie des Regierungschefs ein. Eigentlicher M o to r der Kooperation und M ittler zwischen den Unionsabge­ ordneten und dem Kabinett war eher Heinrich Krone, ab A ugust 1951 Parlamen­ tarischer Geschäftsführer der Fraktion und seit 1955, nach dem Wechsel von Brentanos an die Spitze des Auswärtigen Amtes, selbst Fraktionsvorsitzender23. Durch seine politische Statur, seine ausgleichende Kraft und Mittlerfunktion wuchs er in eine parlamentarische Schlüsselstellung hinein; durch die enge A b ­ stimmung mit Adenauers engstem Mitarbeiter, Globke, kam ihm eine entschei­ dende Funktion im Kräftedreieck von Bundestagsfraktion, Partei und Regierung zu. Besser als von Brentano verstand er es, Unstim migkeiten und Spannungen im Vorfeld auszuloten, „die Fraktion dem Kanzler gegenüber in O rdnung zu hal-

20 V gl. D ie C D U / C S U -F ra k tio n im D eu tsch en B u n d estag. S itz u n g sp ro to k o lle 1949-1953, bearb. v. H e lg e H e i d e m e y e r (D ü sse ld o rf 1998) X C V I. 21 F ü r w en ig e S itz u n g e n , n äm lich b is zu sein er W ahl zu m B u n d e sk an zler, w ar A d en a u er V o rsitzen d er d er U n io n sfra k tio n , am 30. S ep tem b er 1949 fo lgte ihm von B ren tan o im V or­ sitz. 22 Sch reiben von B ren tan o s an A d en a u er vom 1 6 .6 . 1951, a b g ed ru ck t in A rn u lf Baring (H rsg .), S eh r ve reh rter H e rr B u n d e sk a n z ler! H e in rich von B ren tan o im B riefw ech sel m it K onrad A d en a u er 19 49-19 64 (H a m b u rg 1974) 6 4 -7 0 , h ier 66. 23 V gl. H ein rich K r o n e , T agebüch er. E rster B an d: 1945-19 61, b earb. v. H a n s-O tto K lein ­ m ann (D ü sse ld o rf 1995), vgl. insbes. die E in leitu n g K lein m an n s.

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ten“24 sowie die Kooperation der Fraktion mit Kanzler und Kabinett, aber auch der Koalitionsfraktionen untereinander, weitgehend geräuschlos zu gestalten. Die kleineren Koalitionsparteien waren nicht in erster Linie durch ihre F rak­ tionsvorsitzenden, sondern zumindest in gleichem M aße durch ihre Parteivor­ sitzenden und Bundesminister in die Koordination der Koalitionsfraktionen ein­ bezogen. In den Sitzungen der FD P-Fraktion w ar es vor allem Franz Blücher, Parteichef, M arshallplan-M inister und Vizekanzler, der die Politik der Bundesre­ gierung erläuterte und versuchte25, die U nterstützung der Fraktion zu gewinnen. Ähnliches galt für Heinrich Hellwege in der DP- und für Theodor O berländer in der BHE-Fraktion. Den Fraktionsvorsitzenden kam demgegenüber eher die Funktion zu, die unterschiedlichen Interessen in den eigenen Reihen auszuglei­ chen und eine einheitliche Linie zu erarbeiten. Die konfliktreichste Zeit in der Zu­ sammenarbeit der Koalitionsfraktionen waren wohl die Jahre, in denen Thomas Dehler, Fraktionschef und Bundesvorsitzender der FDP, sich zu einem streitbaren W iderpart Adenauers entwickelte26 und Blücher, durch den Wechsel im Partei­ vorsitz geschwächt, dies nicht auszugleichen vermochte. In der zweiten Legisla­ turperiode unternahm der Kanzler sogar den Versuch, durch die Ernennung von Robert Tillmanns (C D U ), H errm ann Schäfer (FDP), Waldemar Kraft (GB/BITE) und Franz Josef Strauß (C SU ) zu Bundesministern für besondere Aufgaben im Kabinett spezielle Verbindungsleute zu den Koalitionsfraktionen (bzw. zur C S U Landesgruppe) zu installieren, doch erwies sich dies als wenig erfolgreich und w urde 1955/56 beendet. Die informelle Kooperation zwischen der Regierung und den Koalitionsfrak­ tionen27 etwa im Ältestenrat des Bundestages, über die Zuziehung der Fraktions­ spitze zu Kabinettssitzungen, über Gespräche im kleinen Kreis oder über die Prä­ senz des Kanzlers in Fraktions- und Fraktionsvorstandssitzungen funktionierte relativ gut und unspektakulär. Die Fraktionsvorsitzenden, M itglieder des Frakti­ onsvorstandes oder auch einzelne Abgeordnete wurden mehr oder weniger regel­ mäßig zu Kabinettssitzungen zugezogen28, was z w ar das Einvernehmen zwischen Fraktion und Regierung verbesserte, aber auch auf Widerspruch stieß. Adenauer erblickte in den Koalitionsfraktionen vornehmlich ein Hilfsorgan der Regierung, eine Sichtweise, die diese nicht hinnehmen wollten und die sie durch Betonung der eigenen Standpunkte zu konterkarieren suchten. Dennoch ging dies nie so­ weit, daß ein Bruch mit der Regierung und eine mögliche parlamentarische N ie­ derlage in Kauf genommen worden wären. 24 So K urt G eo rg K ie sin g er in: Hans B u ch h eh n (H rsg .), K o n rad A d en au er und d e r D eu tsch e B u n d e stag (B o n n 1986) 47. 23 D ies lassen d ie ü b erlie fe rte n S itz u n g sp ro to k o lle d er F D P -F ra k tio n erken n en . V gl. A rch iv des D eu tsch en L ib e ralism u s, G u m m ersb ach , A 40. 26 V gl. h ierzu Udo Wengst, T h o m as D eh ler 1 8 9 7-19 67. E ine p o litisch e B io g rap h ie (M ü n ­ chen 1997) 2 3 5 -2 7 9 . 27 H ie ra u f w eist R u d o l f M orsey, K onrad A d en au er u n d d e r D eu tsch e B u n d estag, in: B u ch ­ h eim , A d en a u er 14 -4 0 , h ier 20, hin. 28 V gl. C D U / C S U -F ra k tio n im D eu tsch en B u n d e stag 1949-19 53, X C I f.

Das P a rla m e n t in der w estdeu tsc he n K a n z le r d e m o k r a tie

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Für die Unionsfraktion traf auch nicht zu, was bereits für die SPD-Parlamentarier konstatiert w urde, nämlich die Kooperation mit und Stütze auf den Parteiap­ parat. Zwar ist auch für die Sozialdemokratie die alte These vom politischen Ü bergewicht des Parteivorstandes über die Bundestagsfraktion zu modifizieren und auf che kooperative Zusammenarbeit und personelle Verflechtung zwischen beiden Gremien29 zu verweisen. Dennoch war für die Oppositionsarbeit der Fraktion der wissenschaftliche Apparat des Parteivorstandes unverzichtbar. Für die Union galt letzteres nicht, da sie im Ernstfall auf die Zuarbeit der Ministerialbürokratie in Bonn zurückgreifen konnte. Die Bundespartei C D U , organisatorisch wie politisch eher schwach, war kein Partner oder Gegenpart zur Fraktion. Zwar ist auch für die Unionsparteien eine deutliche personelle Überschneidung der Führungszirkel von Partei und F rak­ tion30 zu konstatieren, so daß die Koordination zwischen beiden Organen relativ reibungslos war, doch konnte die Bundespartei, vom Kanzleramt aus geführt und ohne nennenswerten Apparat, kein eigenständiger politischer A kteur werden. Selbst wenn Parteigremien in Entscheidungen von Kabinett und Fraktion miteinbezogen wurden - als Beispiel sei auf die Kindergeldgesetzgebung in der zweiten Legislaturperiode31 verwiesen, wo die entsprechenden Gesetzesvorschläge mona­ telang zwischen Familienministerium, Fraktion und Partei hin- und herwechsel­ ten, ohne daß in den zentralen Streitpunkten ein Kompromiß gefunden werden konnte - , war dies eher die Ausnahme als die Regel. Für die kleineren Koalitions­ parteien galt die weitgehende A usklam m erung von Parteigremien für die Parlamentsarbeit noch viel mehr; deren organisatorisch schwacher Parteiapparat konnte den Fraktionen keine Hilfestellung leisten. In der Gesetzgebungsarbeit standen dem Bundestag durchaus Gestaltungs­ spielräume offen, die er auch zu nutzen suchte. Dies galt für die Innen- und Rechtspolitik ebenso w ie für Wirtschaftsordnung und Sozialaufbau, die ange­ sichts der „Gründungskrise“32 der Bundesrepublik zunächst im Vordergrund der parlamentarischen Diskussionen standen. Kanzler und Kabinett waren bereit, hier den Regierungsfraktionen in einem gewissen Umfang ein eigenes Wirkungsfeld zuzugestehen, zum al so Kritik an der Dominanz der Exekutive abgefangen und Gruppeninteressen besser eingebunden werden konnten. Zugute kam dem Parla­ ment als politischem Akteur, daß auch die SPD als größte Oppositionsfraktion hier ihre aktive Mitgestaltung anbot, sofern die zu verabschiedenden Gesetze ihrem Selbstanspruch als soziale Reformpartei entsprachen. 29 D ies b eto n t Petra W eber in d er E in leitu n g zu S P D -F ra k tio n im D eu tsch en B u n d estag 1949-1957, LV-LVIII. 30 So auch H e lg e H e i d e m e y e r in d er E in leitu n g zu C D U / C S U -F ra k tio n im D eu tsch en B u n ­ d estag 19 49-1953, L X X X III. 31 V gl. h ierzu die U n terlag e n im P arlam en tsarch iv des D eu tsch en B u n d estages, B o n n , G eset­ ze sd o k u m e n tatio n 2. W ah lp erio d e, II 99. 32 Hans G ü n ter H ockerts, In te g ratio n d er G esellsch aft - G rü n d u n g sk rise un d S o z ia lp o litik m der frü hen B u n d e sre p u b lik , in: M a n fred Funke (H rs g .), E n tsch eid u n g fü r den W esten. Vom B e satzu n g ssta tu t zu r S o u v e rä n ität d er B u n d e sre p u b lik 1949-1955 (B on n 1988) 3 9 -5 7 .

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Die Ausschüsse waren die eigentliche Arbeitsebene des Parlaments. H ier trafen sich politisch Gleichgesinnte, was die Tendenz begünstigte, über Parteigrenzen hinweg zu kooperieren und sich in besonderer Weise der Belange der eigenen „Klientel“ anzunehmen. Dies galt für den Ausschuß für Sozialpolitik ebenso wie für den LIeimatvertriebenenausschuß, für den Wohnungsbauausschuß ebenso wie für den Verkehrsausschuß, für den Wirtschaftsausschuß ebenso wie für den Land­ wirtschaftsausschuß. Die Konsequenz dieser Konstellation war, daß die Koopera­ tionsbereitschaft zwischen Regierungs- und Oppositionsvertretern groß und breite Abstim mungsmehrheiten - auch in zentralen Gesetzesvorhaben - eher die Regel als die A usnahme waren. Gerade in der ersten Legislaturperiode w ar die Zusammenarbeit zwischen den Sozialpolitiken! von Union und SPD in den ent­ sprechenden Ausschüssen relativ eng, während sich in den folgenden Jahren33 programmatisch-politische Unterschiede eher in den Vordergrund schoben und somit Kontroversen und Konflikte Z un ah m e n . A ber selbst in einem für den Kanz­ ler so zentralen Aktionsfeld wie der Wehrgesetzgebung konnten sich Koalitions­ fraktionen und Opposition darauf verständigen, entsprechende Regierungsent­ würfe zurückzuw eisen und aus den Ausschüssen heraus eigene Vorlagen34 zu er­ arbeiten, die dann im Plenum eine breite Unterstützung fanden. Insgesamt bleibt festzuhalten, daß die Ausschußarbeit von einer eher kooperativen Atmosphäre geprägt war; „sie festigte den Grundkonsens der Bonner Demokratie, der in den Anfangsjahren der Bundesrepublik noch keineswegs selbstverständlich w a r“3"’. Eine neue Situation entstand, wenn die in den Ausschüssen erarbeiteten Vor­ lagen in zweiter und dritter Lesung im Plenum behandelt wurden. Nun mußte der zuvor erarbeitete Entwurf vor den Gesamtfraktionen bestehen, w o nun auch an­ dere Interessen, Standpunkte und M axim en artikuliert wurden. M ehr oder w en i­ ger lange Einigungsverhandlungen zwischen den unterschiedlichen A nschauun­ gen, auch zwischen den Koalitionsfraktionen, Abänderungsanträge in der zweiten und dritten Lesung oder auch ein nicht geschlossenes Stimmverhalten konnten die Folge sein. W ährend sich die SPD-Fraktion relativ geschlossen zeigte, die Spann­ weite ihrer Flügel auch letztlich nicht so groß w ar w ie bei den Christdemokraten, mußten insbesondere die Koalitionsfraktionen lernen, die unterschiedlichen Interessen in ihren Reihen zu bündeln und Kompromißlinien zu erarbeiten. Vor allem über die Ausschußvorsitzenden und deren Stellvertreter - wenn diese aus den Reihen der eigenen Fraktion kamen - oder - wenn dies nicht der Fall war über die für die jeweiligen Ausschüsse benannten Obleute w urde der Informa­ 33 A ls B e isp iele sei fü r d ie 1. L eg isla tu rp e rio d e a u f das 1. W o h n u n g sb au gesetz, das R en ten n eu o rd n u n g sg esetz o d er das M o n ta n m itb estim m u n g sg e se tz v erw ie se n , w äh ren d d ie SP D F rak tio n z. B. dem B e trieb sv erfassu n gs- so w ie dem L a ste n a u sg leich sg esetz ih re Z u stim m u n g v e rw eig erte. In d er 2. W ah lp erio d e gab es k ein en K o nsen s e tw a in d er F am ilien - u n d d er W o h n u n g sb a u p o litik , w äh ren d die so z ia ld em o k ra tisch en A b g e o rd n ete n w ied eru m dem R en te n g esetz 1957 zu stim m te n . 34 V gl. z u r sog. „gro ß en W eh rk o a litio n “ 1955/56 H ans Ehlert, Christian Greiner, G e o r g M eyer, B ru n o f h o ß , D ie N A T O -O p tio n (M ü n ch en 1993) 4 3 0 -5 6 0 . 35 Petra Weber, E in leitu n g , in: S P D -F rak tio n im D eu tsch en B u n d estag 1949-1957, L X X X IX .

Das Pa rla m e n t in d er w estdeu tsc h e n K an z le r d e m o k r a tie

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tionsaustausch zwischen Ausschüssen und Gesamtfraktion36 organisiert und die Abstim m ung zwischen beiden Gremien schon während der Ausschußberatungen in Gang gehalten. Auch hier erwies sich die erste Legislaturperiode als holprige Wegstrecke; in einer Vielzahl von Abstim mungen gingen Risse durch die Koaliti­ onsfraktionen37 oder waren zumindest einzelne Abgeordnete nicht bereit, sich in die Fraktionsdisziplin einzureihen. In den folgenden Jahren gelang die Koordina­ tion besser, so daß die Geschlossenheit der Regierungsfraktionen zunahm. U m die Beratung der Gesetzesvorlagen zu beschleunigen und die Abstim m ung zwischen Gesamtfraktion und Ausschußmitgliedern zu optimieren, schuf die Unionsfraktion bereits 1951 fraktionsinterne Arbeitskreise38 für konkrete Aufga­ bengebiete bzw. zu bestimmten Themen, in denen sich interessierte Abgeordnete, Fachleute und Ausschußm itglieder trafen und entsprechende Gesetzesvorhaben vorberieten. In der zweiten Legislaturperiode, als die Fraktion auf fast 250 Köpfe angewachsen war, war diese U ntergliederung in Arbeitskreise ein unumgängliches Instrument, um die parlamentarische Arbeit zu organisieren und Gesetzesvor­ haben gründlich zu diskutieren. In den Fraktionssitzungen selbst referierten dann die Vorsitzenden und M itglieder der Arbeitskreise zu den anstehenden Punkten, so daß der Abgleich mit den anderen Standpunkten und Argumenten gesucht werden konnte. O hne diese Arbeitsteilung und Spezialisierung wären Fraktions­ sitzungen kaum handhabbar gewesen. Diesem M uster folgte 1953 die SPDFraktion39, w enig später auch die FD P-Fraktion, w ährend die kleineren Fraktio­ nen zu einer solchen Binnendifferenzierung personell nicht in der Lage waren. Der zum Teil hochkomplexen Gesetzesmaterie, über die der Bundestag zu befin­ den hatte, entsprach diese Spezialisierung innerhalb der Fraktionen, die nur auf diese Weise ihren Beratungs- und Entscheidungsprozeß zeitlich und inhaltlich steuern konnten. Neben seiner Funktion als Gesetzgeber, w o er ein äußerst fleißiger A kteur war, war der Bundestag auch Forum politischer Grundsatzdebatten, insbesondere in außenpolitischen Fragen. Die großen Redeschlachten um Westverträge und Wiedervereinigung, um Wehrbeitrag und Souveränitätsgewinn, um europäische Einigung und deutsch-französische Aussöhnung gehören zu den Flöhepunkten der Parlamentseeschichte. Alle Fraktionen sahen in Debatten zur A ußen- und O Deutschlandpolitik ein zentrales Forum, um die eigenen Sichtweisen, H andlungs­ optionen und Zukunftsperspektiven darzulegen und um Zustimm ung zti werben. A ußenpolitik w ar sozusagen die „Königsdisziplin“, in der vor allem die Frakti­ onsspitzen auftraten, um die eigenen außenpolitischen Ansätze zu entfalten, in der sich aber auch politische Talente als Debattenredner fanden, die sich für Höheres qualifizieren wollten. 36 V gl. fü r E in zelh eiten : C D U / C S U -F ra k tio n im D eu tsch en B u n d e stag 19 49-1953, LVII f. 37 V gl. h ierzu H einz M ark m an n , D as A b stim m u n g sv e rh a lte n d er P arte ifrak tio n en in d eu t­ schen P arlam en ten (M eisen h eim / G lan 1955) 9 6 f. 38 V gl. zu d iesen A rb e itsk reise n : C D U / C S U -F ra k tio n im D eu tsch en B u n d estag 1949-1953, X L III-X L V II. 39 V gl. S P D -F ra k tio n im D eu tsch en B u n d estag 19 49-19 57, X L III.

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In die konkrete Gestaltung der A ußenpolitik, insbesondere in Vertragsver­ handlungen, w ar der Bundestag jedoch nicht eingebunden40. H ier suchte der Kanzler mit N achdruck seinen Aktionsradius und seine Kompetenzen zu wahren. U nm ut auf allen Seiten der parlamentarischen Bühne über unzureichende U nter­ richtung durch die Regierung, über ungebührlichen Zeitdruck und Geheimnis­ krämerei w aren die Folge. Ohne Zweifel wachte A denauer mit Akribie über seine Kompetenzen und erwartete von den Koalitionsfraktionen die volle U nterstüt­ zung für seinen Kurs. Dennoch ist dieses Bild zu wenig differenziert. Auch in außenpolitischen Fragen setzte der Kanzler darauf, einem ausgewählten Kreis von Parlamentariern zumeist aus den Koalitionsfraktionen die zentralen Punkte der anstehenden A bkom m en zu erläutern, ihre U nterstützung zu erlangen, sie zu Mittlern gegenüber der Gesamtfraktion zu machen und so die Ratifizierung der Verträge im Parlament sicherzustellen. Ein M ittelw eg zwischen der diplomatisch gebotenen Diskretion und Verschwiegenheit und der vertraulichen Einbeziehung von Partei und Fraktion war jedoch nicht leicht zu finden, so daß die Klagen über Informationsdefizite, Zeitdruck und einen unsensiblen U m gang mit der Volksver­ tretung nicht verstummten. An der Schnittstelle von Außenpolitik und Parlament lag der Auswärtige A u s­ schuß. A uch seine M itglieder41 klagten über die unzureichende Unterrichtung durch den Bundeskanzler und (ab 1955) den Außenminister, über unangemesse­ nen Zeitdruck und die Verweigerung der Einsicht in Vertragstexte und andere Dokumente. A uf der anderen Seite sah Adenauer durchaus die Vorteile, die eine Kooperation mit dem Auswärtigen Ausschuß ergab; über ihn konnte sein außen­ politischer Kurs abgesichert und die zügige Ratifizierung der Vertragswerke vorbereitet werden. Versuche, auch die Opposition für eine „bipartisan foreign p o licy“ zu gewinnen, sind jedoch nicht weit gediehen, die Konzepte beider Par­ teien lagen zu w eit auseinander. Für die Opposition w ar zudem die Versuchung groß, sich über außenpolitische Them en zu profilieren, und auch die nach wie vor zögerliche Informationspolitik der Bundesregierung w ar nicht dazu angetan, Ver­ trauen und Kooperationsbereitschaft der SPD -Abgeordneten zu stärken. Generell war der A uswärtige Ausschuß nicht in der Lage, sich als w irkungsvol­ ler politischer A kteur neben der Bundesregierung in Szene zu setzen, aus seiner Position als „vorbereitendes Beschlußorgan“ des Plenums auszubrechen und eine „mitentscheidende Kontrolle“ der Regierungspolitik auszuüben42. G rundsatzde­ batten über die Linien deutscher A ußenpolitik, über Westintegration und Wieder40 D en grö ß te n E in flu ß au f au ß e n p o litisch e A b k o m m e n ko n n te d er B u n d estag h in sic h tlich d e r „ B in d u n g sk la u se l“ (A rtik e l 7/III) des D eu tsc h lan d v e rtrag es 1952/54 so w ie m it d er P räam b el zu m d eu tsc h -fra n zö sisch en V ertrag 1963 erlan gen . 41 V gl. h ierzu gen e rell: D er A u sw ä rtig e A u ssc h u ß des D eu tsch en B u n d estages. S itz u n g s ­ p ro to k o lle 19 49-19 53, b earb . v. Wolfgang Hölscher (D ü sse ld o rf 1998) L IX -X C V II. 42 So Wolfgang Hölscher, in: ebd. L X X I. D ies so llte sich auch in d er z w e iten un d d ritten L eg islatu rp e rio d e n ich t w ese n tlich ändern . V gl. D er A u s w ä rtig e A u ssch u ß des D eu tsch en B u n d estages. S itz u n g sp ro to k o lle 19 53-19 57, b earb . v. Wolfgang Hölscher (D ü sse ld o rf 2002) so w ie D er A u s w ä rtig e A u ssc h u ß des D eu tsch en B u n d estages 19 57-1961, b earb. v. Joachim W intzer u .Jo s e f B oyer (D ü sse ld o rf 2003).

Das P arlam ent in der w estdeu tsc he n K an z le r d e m o k r a tie

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V e re in ig u n g , Europapolitik und Sicherheitspolitik entwickelten sich dort nur sel­ ten, vielmehr standen meist Detailfragen und konkrete Vorhaben im Vordergrund seiner Arbeit. Umstritten w ar und blieb die Frage, wieweit er sich eigenständig mit außenpolitischen Problemen befassen durfte oder auf die Beratung der vom Plenum an ihn überwiesenen Fragen beschränkt blieb. A uch wenn er in der Praxis ein gewisses „Selbstbefassungsrecht“ durchsetzen konnte, zeigt die Tatsache, daß dies umstritten war und blieb, doch die begrenzten Aktionsmöglichkeiten des Ausschusses an. Auch in Finanzfragen versuchte die Bundesregierung, die Gestaltungsräume des Bundestages einzuschränken. Nach Art. 113 GG bedurften Beschlüsse des Bundestages, die die Ausgaben des Haushaltsplanes erhöhen und neue Ausgaben in sich schließen würden, der Zustimmung der Bundesregierung; ein analoger A r­ tikel (§ 96) w urde auch in die Geschäftsordnung des Bundestages übernommen. Insbesondere Finanzminister Schäffer43 setzte darauf, auf diese Weise das Ausgabengebahren des Parlaments steuern und einschränken zu können. Allerdings wehrten sich nicht nur die Oppositionsparteien gegen dieses Ansinnen und verwiesen auf die uneingeschränkte Gesetzgebungsbefugnis des Bundestages. Tat­ sächlich konnte die Bundesregierung einen W iderspruch gegen ausgabenwirk­ same Gesetze de facto nicht durchsetzen; die steten Mahnungen Schäffers hin­ sichtlich des begrenzten Finanzspielraums der Bundesregierung waren zw ar eine eindrucksvolle und teils erfolgreiche Drohkulisse, die die Koalitionsfraktionen zu A usgabendisziplin drängte, doch gegen vom Bundestag beschlossene ausgaben­ wirksame Gesetze hat die Regierung keinen Einspruch erhoben. Nach einer er­ folgreichen Klage der SPD -Fraktion vor dem Bundesverfassungsgericht gegen den entsprechenden Paragraphen der Geschäftsordnung des Bundestages44 war dann auch diese D rohung stumpf geworden. Ein letztes W ort im Gesetzgebungsverfahren hatte der Bundesrat. A uch die Länderkamm er hatte eine größere Zahl von Ausschüssen eingesetzt, um so die ihr überwiesenen Vorlagen beraten zu können. Dieses bis ins Detail gehende M itw ir­ ken an der Gesetzgebung stieß bei Bundesregierung wie Bundestag auf deutliche Kritik45. Die Schaffung eines solchen „zweiten Parlam ents“ w urde nicht nur als Konkurrenz gesehen, sondern schien auch der eigentlichen Aufgabe des Bundes­ rates, nämlich der Sicherung der Interessen der Länder in der Bundesgesetzge­ bung, nicht zu entsprechen. Insbesondere stand dessen Detailakribie der Forde­ rung nach Art. 76 II GG entgegen, daß er innerhalb von drei Wochen zu einem ihm von der Bundesregierung zugeleiteten Gesetzentwurf Stellung nehmen mußte. Das Ansinnen des Bundesrates, diese Beratungsfrist zu verlängern, lehnte die Bundesregierung regelmäßig ab, um so den Zeitdruck aufrechtzuerhalten. Allerdings fand der Kanzler im Einzelfall Wege, um entsprechende Vorlagen noch

4-’ V gl. C hristoph H enzler, F ritz S ch äffer 19 45-19 67 (M ü n ch en 1994) 31 8 -3 3 3 . 44 V gl. BV erfG E 1, 144-162. 43 V gl. h ierzu Eilika W under , Flossen im B u n d esrat. Z um fö d eralistisch en S e lb stverstän d n is der h essisch en L a n d e sreg ieru n g 19 49-19 55 (W iesb ad en 2000) 4 3 -4 6 .

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M a r ie - L u is e R e c k e r

vor Verabschiedung im Kabinett dem Bundesrat zu übermitteln und ihn so in die Lage zu versetzen, seine Ausschußberatungen und die Beschlußfassung der Länderkabinette dann innerhalb der gesetzlich vorgegebenen Drei-Wochen-Frist abzuschließen. Gerade bei umfangreichen Gesetzesmaterialien oder politisch bri­ santen Vorhaben w ar ein solches Vorgehen unumgänglich. Die Einflußmöglichkeiten der Länderkam m er lagen vor allein im sogenannten ersten Durchgang, wenn die Bundesregierung die entsprechende Kabinettsvorlage zunächst dem Bundesrat zur Stellungnahme übersandte und anschließend dessen Abänderungsvorschläge zusammen mit ihrem Gesetzentwurf im Bundestag in er­ ster Lesung einbrachte. In diesem ersten D urchgang konnte die Länderkamm er ihre Ansichten, Interessen, Bedenken und M odifikationen artikulieren, die dann in die Beratungen des Bundestages und seine Ausschüsse einflossen. Im allgemei­ nen beriet der Bundesrat die ihm übersandte Kabinettsvorlage gründlich sowohl in seinem Plenum als auch in seinen Ausschüssen und formulierte detaillierte Abänderungsvorschläge. Der Bundestag konnte dann einschätzen, unter welchen Prämissen die Länderkamm er später einem von ihm in dritter Lesung verabschie­ deten G esetzentwurf zustimmen w ürde bzw. wo entscheidende Hindernisse la­ gen, und konnte seine eigenen Beratungen hieran ausrichten. Wurden die Einwen­ dungen der Länderkam m er nicht hinreichend berücksichtigt, konnte sie im soge­ nannten zweiten Durchgang, also nach der Verabschiedung im Bundestag und der Zuleitung des so beschlossenen Gesetzes an den Bundesrat, Einspruch erheben oder - bei zustimmungspflichtigen Gesetzen - über ein Vermittlungsverfahren noch M odifikationen in ihrem Sinne durchsetzen. Angesichts dieses Beratungs­ procedere geschah ein solcher Widerspruch eher selten und vor allem dann, wenn Länderinteressen betroffen waren. In der ersten Legislaturperiode w urde bei 545 im Bundestag verabschiedeten Gesetzen in 75 Fällen der Vermittlungsausschuß angerufen, in den folgenden Legislaturperioden46 verringerte sich dies sogar noch. Von Anfang an w ar die parteienmäßige Politisierung des Bundesrates groß. Ge­ wiß verstand er sich auch und in erster Linie als Vertreter der Bundesländer; in finanziellen Fragen oder in Kompetenzangelegenheiten w ar es das überragende Anliegen aller Landesregierungen, die gemeinsamen Interessen gegenüber dem Bund zu wahren, oder aber die Konfliktlinie verlief - wie beim Finanzausgleich zwischen finanziell starken und schwachen Bundesländern. Dennoch zeigte sich sehr schnell, daß sowohl die Regierungsparteien als auch die O pposition im B un ­ destag versuchten, die ihnen politisch nahestehenden Landesregierungen auf ihre Seite zu ziehen und sie für ihre Anliegen einzuspannen. Insbesondere für die Sozialdemokraten war die Versuchung groß, in der Länderkamm er durch SPD ­ geführte Landesregierungen ihre politischen Vorstellungen zur Geltung bringen zu können. In vielen Fällen konnte die größte Oppositionspartei auf diese Weise Mißerfolge im Parlament wettmachen und Gesetzgebungsvorhaben in ihrem 46 So d ie A n gab en in P e t e r Schindler, D aten h an d b u ch z u r G esch ich te des D eu tschen B u n ­ destages 1949 b is 1999 (B ad en -B ad en 1999) 2450. D ie Z ah len fü r die 2. W P sin d 507/65, fü r die 3. W P 424/49, fü r d ie 4. W P 427/39 un d fü r d ie 5. W P 453/39; ebd.

Das P a rla m e n t in d er w e s td eu tsc h e n K a n z le rd e m o k r a tie

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Sinne beeinflussen. Vor allem Hessen und H am burg erwiesen sich im Bundesrat als wichtige Bündnispartner der SPD-Fraktion. In dem M aße jedoch, in dem das Koalitionsmuster in den Ländern sich demjenigen auf Bundesebene anpaßte, die Bundesregierung somit im Bundesrat auf eine Stimmenmehrheit der unionsge­ führten Landesregierungen setzen konnte, verringerten sich die Chancen der O p ­ position, über die Länderkamm er im skizzierten Sinne Einfluß zu nehmen. Das andere Hilfsmittel der Opposition wurde das Bundesverfassungsgericht. Aus den schon bald nach seiner Konstituierung ausbrechenden heftigen A usein­ andersetzungen um seinen Status47 w ar es als Sieger hervorgegangen, so daß seine starke und autonome Stellung im Regierungssystem der Bundesrepublik und seine M öglichkeiten, Regierungshandeln zu kontrollieren, nicht mehr zurückge­ nommen werden konnten. Versuche, über die Wahl der Verfassungsrichter48 eine für die eigenen politischen Vorhaben günstige Zusammensetzung des Richterkol­ legiums zu erreichen, schlugen fehl. Zwar waren der Bundestag (durch einen W ahlmännerausschuß) sowie der Bundesrat die entsprechenden Wahlorgane, doch machte ein hohes Q uorum (Zwei-Drittel-M ehrheit) es notwendig, sich im Vorfeld auf ein Personaltableau zu verständigen, das weder Regierungs- noch Oppositionsparteien benachteiligte. Zudem zeigten sich alle Verfassungsrichter wenig geneigt, im Sinne „ihrer“ W ähler zu agieren. Dennoch wurde die Verfassungsrechtsprechung in der Bundesrepublik zu ei­ nem erheblichen Teil von den Impulsen der politischen Opposition geprägt, war für sie doch die Versuchung groß, in Fällen, in denen sie ihre politischen Rechte durch Bundestagsmehrheit oder Bundesregierung beeinträchtigt sah, die Karls­ ruher Richter anzurufen. Dies konnte wenig spektakuläre Bereiche betreffen wie ein Urteilsspruch gegen eine von der Koalitionsmehrheit beschlossene Beschrän­ kung der Redezeit in Plenardebatten49 oder die bereits erwähnte Klage gegen den Finanzvorbehalt der Bundesregierung in § 96 der Geschäftsordnung des Bundes­ tages. Dies bezog sich aber auch auf markante Fälle w ie die O rganklage der SPDFraktion gegen das Petersberger A bkom m en 1949 und den Kehler Hafenvertrag 1951-'’°, in denen sie der Bundesregierung zur Last legte, die Ratifikation dieser Verträge durch den Bundestag versäumt und damit die Rechte des Parlaments übergangen zu haben. Dies betraf schließlich spektakuläre Verfahren wie die Normenkontrollanträge gegen den EVG-Vertrag 1952 und gegen das Saar-A bkom ­ men 195551. Auch das Parteienrecht - Parteiengesetz und Parteienfinanzierung wurde in zentralen Punkten durch Urteile des Bundesverfassungsgerichts be­ stimmt.

47 V gl. h ierzu H einz Läufer, V erfassu n g sg erich tsb ark eit un d p o litisc h e r P ro zeß . S tudien zu m B u n d e sv erfassu n g sg e rich t d er B u n d e sre p u b lik D eu tsc h lan d (T ü b in gen 1968) 2 5 4 -3 3 4 . 48 V gl. h ierzu ebd. 2 0 6 -2 5 3 . 49 V gl. B V erfG E 10, 4. V gl. h ierzu Klaus Stüive, D ie O p p o sitio n im B u n d estag un d das B u n ­ d esv erfassu n g sg erich t (B ad en -B ad en 1997) 2 5 9 -2 6 5 . 50 V gl. h ierzu ebd. 2 1 2 -2 1 8 . 51 V gl. ebd. 2 1 9 -2 2 4 un d 2 3 4 -2 4 4 .

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M a r ie - L u is e R e c k e r

Die hier skizzierte Konstellation bezieht sich vor allem auf die 1950er Jahre. Be­ reits in der dritten Legislaturperiode, als die Unionsparteien die absolute M eh r­ heit der W ählerstimmen wie der Bundestagsmandate gewannen und zusammen mit der Deutschen Partei über eine breite parlamentarische Mehrheit verfügten, mehrten sich Dissonanzen und Spannungen im Regierungslager. Die Autorität des Kanzlers, durch Präsidentschaftskrise und Fernsehstreit geschwächt, schwand bedenklich, sein fester Griff auf Fraktion w ie Parlament begann, sich zu lockern. Zudem meldeten sich Vertreter der gesellschaftlichen Gruppen und Interessen lautstärker als zuvor zu Wort, was die Konsensfindung erschwerte. Die wechsel­ volle Geschichte des „Sozialpakets“, in dem die Lohnfortzahlung im Krankheits­ fall, eine Krankenversicherungs- und eine Kindergeldreform kunstvoll zusam ­ mengeschnürt worden waren, mag für diese neue Situation stehen; der heftige p ar­ lamentarische Streit um die Ausgestaltung dieses Vorhabens durchzog die gesam­ ten 1960er Jah re52, ohne daß ein Abschluß der Reformen gelang. Die Koalition mit der FDP ab 1961 erwies sich als höchst konfliktreich; die Klagen über mangelnde Führung, fehlende Initiative und Konzeptionslosigkeit der Bundesregierung waren selbst in den Koalitionsfraktionen immer deutlicher zu hören. Die Profilierungsbemühungen des selbstbewußten kleineren Partners taten ein übriges, um Sand in das Getriebe der gemeinsamen Parlamentsarbeit zu streuen. Angesichts abnehmender wirtschaftlicher Wachstumsraten und schrumpfender Steuereinnahmen waren es vor allem Haushaltsprobleme, die i m ­ mer wieder zu Differenzen um den wirtschafts- und sozialpolitischen Kurs führ­ ten. Die bisherigen Mechanismen der Konsensfindung funktionierten nicht mehr so reibungslos wie bisher, die Profilierungsbemühungen einiger C D U -Po litiker um die Kanzlernachfolge brachten U nruhe in die Fraktion, und auch die politi­ schen Vorstellungen zwischen älteren Fraktionsmitgliedern und parlamentari­ schen N eulingen differierten in wichtigen Punkten, so daß es für den Fraktions­ vorsitzenden schwer war, eine einheitliche Linie herzustellen. Selbst ein politisch gewandter und energischer Koordinator w ie Rainer Barzel53 konnte hier nur bedingt gegensteuern. Der Schulterschluß in den eigenen Reihen w ar auch deshalb so schwierig, weil die politische Abgrenzung zur SPD löchriger wurde. Deren „Gemeinsamkeits“Kurs stellte bisher gewohnte parlamentarische Scheidelinien in Frage. In innenund sozialpolitischen Fragen pragmatischer als zuvor und bemüht, in das W äh ler­ reservoir der bürgerlichen Parteien vorzustoßen, in der A ußen- und Sicherheits­ politik sich ebenfalls dem Regierungskurs annähernd, bot sie immer weniger einen Gegenpart, der den Verbund des Koalitionslagers sicherstellte. Die parla­ mentarischen Verhältnisse w aren unübersichtlicher geworden. Allerdings gelang es dem Bundestag nicht, hierdurch größere politische Eigen­ ständigkeit zu gewinnen. Trotz der Agonie von Adenauers Kanzlerschaft, trotz 52 V gl. D ie C D U / C S U -F ra k tio n im D eu tsch en B u n d estag. S itz u n g sp ro to k o lle 19 61-1966, b earb. v. C orinn a Franz (D ü sse ld o rf 2003) E in leitu n g 41-4 3. 53 V gl. zu m F ü h ru n g sstil B arzels ebd. 3 2 -3 5 .

Das Pa rla m e n t in d er w estdeu tsc h e n K an z le rd e m o k r a tie

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dessen Ansehensverlust in der „Spiegel“-Affäre, trotz der Festlegung auf ein Rücktrittsdatum zur Mitte der Legislaturperiode vermochte das Parlament am Rheinufer nicht, sich einen erweiterten Gestaltungsspielraum zu erkämpfen, und fand zu keinem markanteren Profil. Auch in der Kanzlerschaft Erhards änderte sich dies nicht, obwohl der personelle Wechsel im Palais Schaumburg auch im be­ nachbarten Bundeshaus als Chance für einen politischen Neuanfang angesehen worden war. Klagen über mangelnde Unterrichtung und fehlende Konsultation durch die neue Bundesregierung, der sich verhärtende Konflikt zwischen sozial­ politischen Wünschen und fiskalpolitischen Zwängen und nicht zuletzt erneute Stellungskämpfe der potentiellen Nachfolger des neuen Regierungschefs, der es an Führungsqualitäten fehlen ließ, lähmten den Bundestag nach innen wie nach außen. Erst während der Großen Koalition, nun angeführt von dem Fraktionsvorsitzendenduo Rainer Barzel und H elm ut Schmidt, konnte er sich deutlicher als eigenständiger A kteur hervortun. Fragt man nun nach Rolle und Aktionsradius des Parlaments in der westdeut­ schen Kanzlerdemokratie, so fällt der Scheinwerferkegel zunächst einmal stärker auf den Regierungschef als auf den Bundestag. Bedingt durch das Grundgesetz, geprägt aber auch durch seine Amtsführung, war es Adenauer gelungen, die Kanzlerstellung zur gewichtigen und maßgebenden Machtposition im bundes­ republikanischen Regierungssystem in den 50er Jahren auszubauen. Im Kabinett hatte er sich als entscheidender Dirigent der Regierungspolitik etablieren können, mit dem Bundeskanzleram t stand ihm eine effiziente Koordinierungs- und Kontrollmstanz zur Verfügung, und auch die Regierungsfraktionen im Bundestag waren ihm alles in allem eine verläßliche Stütze. Der Kanzler, Personifizierung einer erfolgreichen Regierungspolitik, engagierter Parteistratege und W ahlkäm p­ fer sowie Garant der wachsenden Souveränität und internationalen A nerkennung des westdeutschen Staates, w ar der A ngelpunkt des bundesrepublikanischen Re­ gierungssystems. Das Parlament stand in seinem Schatten; durch die enge Bindung zwischen Regierung und Mehrheitsfraktionen und die - rhetorisch wie sachlich - scharfe Abgrenzung zur Opposition konnte es nur bedingt politische Eigenständigkeit gewinnen. Auch wenn Formen und Ausmaß der parlamentarischen Kooperation über Parteigrenzen hinweg größer waren als zunächst sichtbar - nach außen do­ minierte der Antagonismus. Der Opposition, also der SPD, stand kein wirklich scharfes Instrumentarium zur Seite, mit dem sie sich zum parlamentarischen W iderpart der R egierung und der sie stützenden Fraktionen hätte aufschwingen können; allerdings hat sie ihre Funktion, die Regierung zu kontrollieren, mit den ihr zu Gebote stehenden parlamentarischen M öglichkeiten durchaus genutzt, w o ­ bei im Einzelfall Bundesrat und Bundesverfassungsgericht mit zu Hilfe genom ­ men wurden. Dennoch blieb der starke Kanzler das entscheidende Signum der 50er Jahre. Gegen Ende dieses Jahrzehnts veränderten sich jedoch die Bauformen der Kanzlerdemokratie. Die Position des Regierungschefs verlor an Stärke, die Koali­ tionsfraktionen waren weniger eindeutig Stützen des Regierungskurses, zudem

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M arie-L uiseR eck er

mangelte es ihnen deutlicher als zuvor an innerer Geschlossenheit, und auch das Parlament als Ganzes gewann neues Selbstbewußtsein. Erste Überlegungen54, die Außensicht des Bundestages und sein Ansehen in der Bevölkerung zu verbessern, die Plenarsitzungen interessanter und abwechslungsreicher zu gestalten, der Opposition größere Darstellungs- und Einflußchancen zuzugestehen und so den Parlamentarismus zu beleben, führten zu mehreren Änderungen des parlam en­ tarischen Procedere. Vor allem gegen Ende der 60er Jahre verdichtete sich dies zu einer Fülle parlamentarischer Initiativen, mit denen die Rolle des Bundestages in der westdeutschen Verfassungsordnung neu vermessen werden sollte. Auch wenn die Reformen nur auf graduellen Wandel angelegt waren, stellten sie doch das neue Selbstverständnis des Parlaments als politischem A kteur im bundesdeut­ schen Regierungssystem heraus.

54 V gl. h ie rz u U w e T haysen, P arlam en tsrefo rm in T h eo rie un d P rax is (O p lad en 1972), so w ie H einrich O b e r r e u t e r (H rsg .), P arlam en tsrefo rm . P ro b lem e u n d P ersp e k tiv e n in w estlich en D em o k ratien (P assau 1981).

Heinrich Oberreuter M ehr Demokratie wagen? Parlam entskritik und Parlamentsreformen in den 60er und 70er Jahren „Mehr Demokratie w ag en “ zu wollen, w ar der Leitsatz der Regierungserklärung W illy Brandts 19691. Der erste sozialdemokratische Kanzler der Bundesrepublik verstand, wie er kurz zuvor in einem Aufsatz dargelegt hatte, D emokratie als „ein Prinzip, das alles gesellschaftliche Sein der Menschen beeinflussen und durchdrin­ gen m uß“2. Welch problematisches demokratietheoretisches Geläuf er damit be­ treten hatte3, kann Brandt nicht gänzlich bewußt gewesen sein. Tatsächlich meinte er auch nur mehr M itbestim m ung und M itverantwortung der Bürger und hatte sich nur dem damals üblichen unpräzisen Begriffsgebrauch angepaßt. Auch mit dem zweiten Schlüsselbegriff „Reform“ - der meist gebrauchte in dieser Regie­ rungserklärung4 - sollte der Anschein einer N eugründung5 der R epublik erzeugt werden. Brandt verstand aber darunter nur Verbesserungen, nicht grundlegende Veränderungen, also alles andere als einen Umsturz. Seit 1968 hatte speziell im Kontext der Notstandsgesetzgebung5 der Geist der außerparlamentarischen Opposition die Stufen des Bundeshauses umspült wie das Rheinhochwasser. Kritik von außen, lang dauernde interne Diskussionen und vor allem die offene Machtfrage am Ende der Großen Koalition und kurz vor den Wahlen, welche die Frage nach ihrem parteipolitischen N utzen neutralisierte, er­ möglichten 1969 endlich eine umfassendere Parlamentsreform7, die korrigierende 1 D eu tsch er B u n d estag, Sten.B er., 6. W ah lp ., 5. S itz u n g vom 28. 10. 1969, 2 0 -3 4 . 2 W illy Brandt , D ie A ltern a tiv e , in: D ie N eu e G esellsch aft 16 (S o n d erh eft vom 1. 5. 1969) 4. 5 V gl. neben an d eren Wilhelm Hennis, D e m o k ratisieru n g : z u r P ro b lem a tik eines B egriffs (O p lad en 21972). 4 Wolfgang Bergsdorf, H e rrsc h aft un d S p rach e (P fu llin gen 1983) 231 ff. 3 Wolfgang Jäger, D ie In n e n p o litik d er so z ia l-lib e ra le n K o alitio n 19 69-19 74, in: K arl-D iet­ rich Bracher, Wolfgang Jäger, W erner Link, R e p u b lik im W an d el 1 9 6 9-19 74. D ie Ä ra B ran dt (G esch ich te d er B u n d e sre p u b lik D eu tsch lan d 5/1, S tu ttg a rt, M an n h eim 1986) 15ff. 6 H einrich O b erreu ter, N o tstan d un d D em o k ratie. Vom m o n arch isch en O b rig k e its- zum d em o k ratisch en R ec h tsstaat (M ü n ch en 1978) bes. 218 ff. 7 D azu: Llans Maier, H einz Rausch, Emil Idübner, Heinrich Oberreuter, P arla m e n t u n d P a r­ lam en tsrefo rm . Z um S elb stv erstän d n is des fünften D eu tsch en B u n d estages, B o n n 1969 (M ü n ch en 2 1979); U we Thaysen, P a rlam en tsrefo rm in T h eo rie u n d P raxis. Z u r in stitu tio n el-

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H e in rich O b c r rc u t e r

Verbesserungen mit sich brachte, aber keine grundlegenden Veränderungen. In seiner Reaktion auf die radikale System kritik lag der Bundestag auf der gleichen Linie wie die Regierung und die Gesellschaft insgesamt: Die Revolte blieb drau­ ßen vor der Tür. Es bestanden zwei Diskursgemeinschaften, die wenig miteinan­ der gemein haben konnten. Denn die außerparlamentarische Opposition (APO) erstrebte keinen Dialog mit dem Parlament, sondern dessen Ü berwindung. A n ­ ders w ar dies in den 80er Jahren, als die „Antiparteien-Partei“ der Grünen mitten im Parlament saß. Deren Zähmung ist dann ein P rodukt der 90er Jahre gewesen ein Nachweis für die Integrationskraft des parlamentarischen Systems. Auf diesem Hintergrund sollen Kritik (I), Praxis (II) und Reformbilanz des Bundestages (III) in den 60er und 70er Jahren untersucht werden.

I. Kritik Die meiste Kritik am Parlamentarismus war damals w ie heute nicht gleicherma­ ßen differenziert wie die parlamentarische Wirklichkeit. Sie lebte aus historischen Mißverständnissen, Fiktionen, Stilisierungen und Idealisierungen. Durchaus auf Rousseaus Schultern stehend, pflegte sie Vorbehalte gegen das Prinzip der Reprä­ sentation und gegen den Pluralismus. Insoweit hing sie partiell identitätsdemokra­ tischen oder jakobinischen Vorstellungen an. Drei Richtungen lassen sich unter­ scheiden: 1) Immerhin haben sich als A n tw o rt auf die Herausforderungen der System kri­ tik in dieser Periode auch die „kritischen Freunde“8 des Parlaments formiert. Sie unterzogen diese Institution reformorientierter funktionaler A nalyse, wobei ihre Diskussionsbeiträge vor allem die fachwissenschaftliche Öffentlichkeit und die nicht allzu große Gruppe der an Reformen interessierten Parlamentarier erreich­

ten L e rn fä h ig k e it des p arlam e n tarisc h e n R eg ie ru n g ssy ste m s. E ine em p irisch e A n a ly s e der P a rlam en tsrefo rm im 5. D eu tsch en B u n d estag (O p lad en 1972); M ich a el H ereth , D ie R eform des D eu tsch en B u n d estages (O p lad en 1971). Zu F u n k tio n s- u n d R efo rm p ro b lem en des B u n ­ d estages verfaß ten ein ige P a rla m e n ta rie r w ic h tig e B e iträg e: H ans Apel, D er d eu tsch e P a rla ­ m en tarism u s (R e in b e k b ei H a m b u rg 1968); Ulrich L oh m ar , D as H o h e H au s. D er B u n d estag u n d die V e rfassu n g sw irk lic h k e it (S tu ttg a rt 1975); F riedrich Sch äfer, D er B u n d estag. D a rste l­ lu n g sein er A u fg ab e n u n d sein er A rb e itsw e ise . V erb un den m it V o rsch lägen z u r P a rlam e n ts­ reform (K ö ln , O p lad en 1967). V gl. auch d ie B eiträge in Emil H ü bner, H einrich O b erreu ter, H einz R ausch (H rsg .), D er B u n d e stag von in nen gesehen (M ü n ch en 1969) so w ie W infried S teffan i (H rsg .), P arla m e n tarism u s o hn e T ran sp aren z (O p la d en 1971) u n d H einz Rausch, P arlam e n tsrefo rm - T en den zen u n d R ic h tu n g en , in : ZfP 14 (1967) 259ff; Emil H übner, D ie B ezie h u n ge n von B u n d estag u n d B u n d e sre g ie ru n g im S elb stv erstän d n is der A b geo rd n eten des V. D eu tsch en B u n d estages (M ü n ch en 1980). E ine p rä z ise, kn ap p u m rissen e G esam tsch au b ietet Ulrich Scheu n er, Z u r E n tw ic k lu n g des P arlam en ts u n te r d e r O rd n u n g des G ru n d g ese t­ zes, in: G e rh a r d A. R itter (H rsg .), G esellsch aft, P arlam e n t u n d R eg ieru n g . Z u r G esch ichte des P a rla m e n ta rism u s in D eu tsc h lan d (D ü sse ld o rf 1974) 4 2 1 -4 4 1 . 8 Walter Euchner, Z u r L age des P a rla m e n ta rism u s, in : G ert Schäfer, Carl N ed e lm a n n , D er C D U -S ta a t (M ü n ch en 1967) 69. V gl. auch T haysen, P arlam e n tsrefo rm (w ie A n m . 7) 59.

M e h r D em o k r a tie w agen?

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ten9. Ihre Forderungen und Ansätze fanden ihre Zusammenfassung in jenem m ul­ tidimensionalen O ptim ierungsmodell, welches Winfried Steffani Anfang der 70er Jahre entwickelt hatte10. Postuliert w urde zum einen die verstärkte Wahrnehmung der Öffentlichkeitsfunktionen, deren Vernachlässigung trotz frühzeitiger War­ nungen mit einer sektoralen Legitimitätskrise quittiert werden mußte, zum ande­ ren der Ausbau der technisch-wissenschaftlichen Infrastruktur11, um das Parla­ ment im raschen Wandel von Quantität, Qualität und Komplexität der sich ihm stellenden Aufgaben Wettbewerbs- und steuerungsfähig zu halten. Zunehmend w urde als dritte Aufgabe auch die Angleichung von Strukturen und Verfahren an den Typus des parlamentarischen Regierungssystems bewußt. Diese funktionale Kritik geht auch normativ von diesem Typus aus und orientiert Reformen an der Sicherung seiner Funktionsfähigkeit in der Zukunft. 2) Der modernitätspessimistische Zweig der Kritik ist geradezu durch seine Perzeptionsverweigerung der Strukturprinzipien des parlamentarischen Regie­ rungssystems charakterisiert. Parlamentarische Parteiregierung, Gewaltenfusio­ nierung und checks and balances, Partei- und Fraktionsbindungen des A bgeord­ neten, Arbeitsteilung und Spezialisierung, Ausdifferenzierung der Willensbildung und vor allen Dingen der Einfluß gesellschaftlicher Interessen gelten ihm als Ver­ fallsphänomene. Wo sich Substanz und Funktion gewandelt haben, wird ohne ge­ nauere empirische A nalyse Substanzentleerung und Funktionsverlust konstatiert. Ernst Fraenkel hat frühzeitig diese landläufige Kritik als das Kritikbedürftigste am Bonner Parlamentarismus bezeichnet: „Sie ist reaktionär und schizophren. Sie sehnt sich heimlich nach einer starken Regierung und bekennt sich öffentlich zu der Herrschaft eines allmächtigen Parlaments. Sie beschimpft den Abgeordneten, wenn es zu einer Regierungskrise kommt, und verhöhnt ihn, wenn er getreulich die Fraktionsparole befolgt. Sie verkennt die notwendigerweise repräsentative N atur eines jeden funktionierenden Parlamentarismus und verfälscht seinen C h a­ rakter, indem sie ihn plebiszitär zu interpretieren versucht.“ 12 Das Verfallsparadigma w urde bekanntlich frühzeitig von Carl Schmitt form u­ liert13. Sich besonders auf französische Theoretiker aus dem Vormärz berufend, definiert Schmitt Diskussion und Öffentlichkeit als die geistigen Grundlagen des Parlamentarismus. Gemeint ist damit die Suche nach Wahrheit in öffentlicher Dis­ kussion durch parteipolitisch und interessenspezifisch nicht gebundene A b geord­ 9 Ein Z en tru m w a r un d ist d ie 1970 g e g rü n d ete D eu tsche V ere in igu n g fü r P arlam en tsfragen m it der von ih r h erau sgegeb en en Z eitsch rift, d ie fü r d ie p o litisch e un d w issen sc h aftlic h e O r i­ e n tie ru n g u n erläß lic h ge w o rd e n ist. 10 W infried Steffani, P arlam e n tarisc h e D em o k ra tie - Z u r P ro b le m atik von F dfizicn z, T ran s­ p aren z un d P a rtiz ip a tio n , in: ders. (H rsg .), P arlam e n tarism u s ohne T ran sp aren z (O p lad en 21973) 17-47. 11 H elm u t Q uaritsch, D ie w issen sc h aftlic h e n D ien ste des D eu tsch en B u n d e stag e s, m : F est­ sch rift fü r E rnst F o rsth o ff (M ü n ch en 1972) 30 3 -3 2 4 . 12 Ernst Fraenkel, S tru k tu rd e fe k te d e r D em o k ratie un d d eren Ü b e rw in d u n g , in: ders., D eu tsch lan d u n d d ie w estlich en D em o k ra tien (S tu ttg art u .a . [e rstm .] 1964) 56. 13 Carl Schm itt, D ie g e iste sg esch ic h tlich e L age des h eu tigen P a rlam e n tarism u s (B erlin [erstm .] 1923, 4 1969).

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H e in r ic h O b erre u ter

nete. Daran läßt er die W irklichkeit des modernen Parlamentarismus in der M as­ sendemokratie scheitern. Kompromisse lehnt er als Widerspruch zu dessen Wesen ab. Carl Schmitt hatte mit diesen Thesen der rechten Parlamentarismus“ und Plu­ ralism uskritik in Weimar ihre Argumente geliefert. Unter ausdrücklicher Beru­ fung aut diese T h esen 14 und in deutlicher Anlehnung an sie soufflierte in den 60er Jahren Jürgen H aberm as der neuen Linken ihre kritischen Stichworte, so vergrö­ bert sie dort auch aufgenommen worden sein mochten. A uch Habermas geht es um Wahrheit und Vernunft, die sich in einem ständigen diskursiven Prozeß zum allgemeinen Konsens formen sollten, um Herrschaft in Vernunft aufzuheben. A b ­ weichungen von diesem Idealbild fänden ihren Grund in der antagonistischen Struktur der bürgerlichen Gesellschaft. Wenn im parlamentarischen Prozeß nicht Wahrheit gesucht, sondern Interessen ausgehandelt und Kompromisse gebildet werden, dann gilt dies als A birrung vom „ursprünglichen“ und „eigentlichen“ Parlamentarismus. Zusätzlich hat Habermas das Parlament aus der Einheit und Kontinuität der politischen Kommunikation verabschiedet und sah die kritische Funktion seiner Publizität zu einer demonstrativen herabgesunken. Als Beleg da­ für diente ihm nicht zuletzt auch die Leibholzsche Parteienstaatslehre15 - eine höchst anfechtbare Doktrin, die als empirischer N achweis für weitreichende T he­ sen gänzlich untauglich ist. Pluralistische Demokratie beruht weder auf der H omogenität der Interessen, noch kann sie sich prozedural als Modus der Wahrheitssuche definieren. Auch der modernen offenen Gesellschaft sind solche A nnahmen fremd. Schmitt wie H aber­ mas verurteilten durch ihre normativen Postulate den modernen Parlamentaris­ mus zum Scheitern, ganz abgesehen davon, daß auch ihr Leitbild historisch nie Realität, sondern immer nur Theorie oder literarische Fiktion gewesen ist. Ver­ nunft und Wahrheit stehen bei beiden im M ittelpunkt, wenn für Carl Schmitt ohne U nabhängigkeit von Parteien und Interessen D iskussion nicht w ahr und in­ folgedessen Öffentlichkeit nicht vernünftig sein ka n n 16, und wenn Habermas dementsprechend „das deliberierende Parlament als M itte“ politischer Kom m uni­ kation postuliert17. Die Krise des modernen Parlamentarismus w ird zu einem un ­ entrinnbaren Dauerzustand, da seine Wesensbestimmung ja gerade dann hegt, Konflikt und Konsens der sozialen und politischen Interessen zu kanalisieren und ein Mindestmaß gesellschaftlicher Integration zu bewirken. Wenn allerdings für die politisch-parlamentarische Kommunikation das kritische Prinzip geradezu normativ überhöht, Integration dagegen gegeißelt wird, gibt unter der Hand eine moderne Aufgabenerfüllung unvermittelt Anlaß zur Fundamentalkritik. Inwie­ fern Integration a priori des kritischen Prinzips enträt und inwieweit moderne, hochdifferenzierte und großräumige Gesellschaften ohne Integrationsprozesse 14 J ü r g e n H aberm a s, S tru k tu rw a n d e l d er Ö ffen tlic h k eit (N e u w ie d , B e rlin 2 1965) 94. A u s ­ fü h rlich H a rtm u th Becker, D ie P arla m e n ta rism u sk ritik bei C a rl S ch m itt un d Jü rg e n H a b e r­ m as (B erlin 22003) bes. 149 ff. 15 G erh a r d L eib holz, D er S tru k tu rw a n d e l d er m o d ern en D em o k ra tie (K arlsru h e 31967). 16 Carl Schmitt, V erfassun gsleh re (B erlin 1928) 319. 17 H ab erm as, S tru k tu rw a n d e l (w ie A n m . 14) 225.

M e h r D em o k ra tie w a ge n ?

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überlebensfähig wären, bleiben ungestellte und unbeantwortete Fragen. A ller­ dings ist in einem homogenitätsbestimmten Gesellschaftsmodell Integration a priori kein Thema, da sie vorausgesetzt wird. A u f die H erkunft dieses wirkmächtigen Idealbildes aus frühliberalen, vor allem französischen Parlamentarismuskonzepten samt deren Ablehnung von Parteien und Interessenvertretung ist vielfach aufmerksam gemacht w o rd en 18. Tatsächlich aber sind Parlamente stets auch Arenen für Politik- und Interessenpluralismus ge­ wesen. Selbst Edmund Burke hat in seiner berühmten Rede an die W ähler von Bristol am 3. N ovem ber 1774 nicht nur die Gewissensfreiheit der Abgeordneten, sondern auch die vielschichtigen Interessen beschworen, die erwogen und ausge­ glichen werden m üssen19. 3) Die radikale System kritik ging über die von Carl Schmitt und Jürgen H aber­ mas begründeten Legitimitätszweifel gegenüber einem Parlamentarismus, der seine geistigen Grundlagen und seine moralische Wahrheit verloren habe, hinaus. Sie erstrebte nichts weniger als seine Ü berwindung. Aber in nuce hatten beide A u ­ toren das kritische Arsenal der außerparlamentarischen Opposition bereitgestellt. Johannes Agnoli, der es zugespitzt und popularisiert hat20, stand theoretisch und methodisch auf beider Schultern. Er teilte auch ihre empirischen und historischen Defizite, auf deren Grundlage sich parlamentarischer F unktionswandel als Funktionsverlust ausweisen ließ, während dieser Wandel doch tatsächlich einen erheb­ lichen Funktionsgewinn darstellte. A llein solche Empirieferne kann die These be­ gründen, das parlamentarische Regierungssystem entstamme einer bestimmten hi­ storischen und gesellschaftlichen Epoche und diene entweder der Erhaltung über­ holter Verhältnisse oder sei mit diesen zum Untergang verurteilt. Dieses System wird dabei - begrifflich unhaltbar - mit dem konstitutionellen Parlamentarismus und seinen dualistischen G rundannahmen identifiziert. Demgemäß werden Parla­ ment und Regierung wieder auseinandergerückt, um die Basis für die Behauptung zu gewinnen, das Parlament legitimiere nur noch die Herrschaft außerparlamen­ tarischer Oligarchien, zu denen ganz unbefangen auch die parlamentarische R egie­ rung gerechnet wird. Agnoli beklagt den Untergang der klassischen parlamentari­ schen Demokratie und die Ü berw indung der klassischen parlamentarischen Q ua­ lität des frühen bürgerlichen Staates, die von der politischen wie legislatorischen Vormacht des Parlaments gegenüber der Exekutive gekennzeichnet gewesen seien21. Tatsächlich gibt es dafür aber keine historische Entsprechung. Auch der 18 V gl. d azu G erh a r d A Ritter, D er A n tip a rla m en ta rism u s u n d Antipluralismus d er R ec h ts­ und L in k sra d ik a le n , in: D er Ü b e rd ru ß an d er D em o k ratie (K ö ln 1970) 4 3 -9 1 ; ders., D irekte D em o k ratie und R ätew esen in G esch ich te un d T h eo rie, in: Erwin K. S ch eu ch (H rs g .), D ie W ie d ertä u fer d er W o h lstan d sg ese llsc h aft (K ö ln 1968) 18 8-216 ; W olfgang J ä g er , Ö ffen tlic h ­ keit un d P arlam e n tarism u s. E ine K ritik an Jü r g e n H ab erm as (S tu ttg a rt u .a . 1973). V gl. aber auch Kurt Lenk, W ie d e m o k ratisch ist d er P arla m e n tarism u s? (S tu ttg art u .a . 1972). 19 E dm u nd Burke, T h e W o rk s. A N e w E d itio n , Bd. 3 (L o n d o n 1808) 21. 20 J o h a n n e s Agnoli, P e t e r Brückner, D ie T ran sfo rm atio n d er D em o k ra tie (F ra n k fu rt a.M . 1968). 21 J o h a n n e s Agnoli, T h esen z u r T ran sfo rm atio n d er D em o k ratie un d zu r a u ß e rp a rla m e n ta ri­ schen O p p o sitio n , in: N eu e K ritik 47 (1968) 24 ff.

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H e in rich O b e r re u te r

Rekonstruktionsversuch eines Modells politischer K om m unikation ohne Vermitt­ lungsprozesse leidet empirische Not. Sein Vorbild findet sich höchstens im bürgerlich-plutokratischen Parlamentarismus, als vielleicht ein Dutzend gebildeter und vermögender Bürger als Nominierungs- und Wahlkörperschaft für ihren Ver­ treter zusammentrafen und Repräsentation und Teilhabe an der Herrschaft p rak­ tisch in eins fielen22. Herrschaft w ar ohnehin der Scheidebegriff der A useinander­ setzung. Denn Legitimation von Herrschaft kann nur als D ekadenz verurteilen, w er Herrschaft an sich ablehnt und Demokratie als Selbstherrschaft des Volkes im Wortsinn, aber nicht als legitime, verantwortliche und rechtsstaatlich eingeengte Herrschaftsordnung begreift. Dieser Stoß richtete sich schlechthin gegen die re­ präsentative Demokratie, die durch eine plebiszitäre ersetzt werden sollte. Im Rahm en seiner kritisch konstatierten D ekadenz nahm das Parlament nach A gno li23 drei Aufgaben wahr: die „Konstitutionalisierung“ politischer Entschei­ dungen, die „friedlich-manipulative Integration“ und die „Veröffentlichung von Herrschaft“. Funktions- und Leistungsfähigkeit dabei w ird ihm ausdrücklich be­ scheinigt, ja gigantisch übersteigert; denn darauf beruht die V erschwörungshypo­ these, nach der die Legitimationsmechanismen des Parlamentarismus dazu dienen, das Bewußtsein der Massen zu ungunsten ihrer objektiven und prim ären Interes­ sen zu manipulieren. Der Parlamentarismus wäre demnach genau dort am lei­ stungsfähigsten gewesen, w o empirisch orientierte funktionale Kritik bedenkliche Defizite seiner Legitimationsleistung geortet hatte: bei den Offentlichkeitsfunktionen. In einen anderen, „bürgerlichen“ demokratietheoretischen A rgum entati­ onskontext übertragen, ergäbe sich im Ergebnis eine atemberaubend unkritische Funktionsbestätigung der repräsentativen Demokratie. Ganz nebenbei dokum en­ tiert sich hier der verfassungshistorische Fortschritt. Der frühe Parlamentarismus und mit ihm das Volkssouveränitätsprinzip hätten nämlich in Deutschland seiner­ zeit ihren Kampf gewonnen, wäre ihnen die Konstitutionalisierung der Herrschaft gelungen und hätten sie deren Legitimität unter ihre Botm äßigkeit gebracht. So­ bald aber M anipulation als Funktion eines jeden denkbaren modernen H err­ schaftsprozesses angenommen wird, bleibt diese Einsicht verstellt. Diese Manipulationsthese nährte sich aus dem marxistischen G rundw ider­ spruch von Kapital und Arbeit an der gesellschaftlichen Basis. Die „wahren Inter­ essen“ lägen darin, ihn bew ußt zu machen. Denn die A ustragung von Sekundär­ konflikten im parlamentarischen System diene nur der Verschleierung dieses W i­ derspruchs und wirke damit seiner Auflösung - mithin der fundamentalen Infra­ gestellung des Systems und der Beseitigung von Herrschaft - entgegen24. Als plebiszitäre system überwindende Alternative w urde das Rätesystem pro­ pagiert. N ach dem von Karl M arx beschriebenen M uster der Pariser Kommune25 22 D azu Hans Setzer , W a h lsy ste m u n d P a rte ie n e n tw ic k lu n g in E n glan d , W ege z u r D em o k ra ­ tisie ru n g d er In stitu tio n en 18 32-19 48 (F ra n k fu rt a.M . 1973).

23 A gn oli , B rückner , D ie T ran sfo rm atio n (w ie A n m . 20) 6 2 ff. 24 Ebd. 19 ff. 25 K arl Marx , D er B ü rg e rk rie g in F ra n k re ic h , in: M arx -E n gels S tu d ie n a u sg ab e , B d. 4 (F ra n k ­ fu rt a.M . 1966) 212 ff.

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soll es in überschaubaren Basiseinheiten organisiert und durch lockere Föderation zusammengefaßt sein. Dadurch sollte die Identität von Regierenden und Regier­ ten hergestellt und Selbstbestimmung durch ständige aktive politische Partizipa­ tion verwirklicht werden. Kritikbedürftig sind bereits die demokratietheoretischen Prämissen. Bekannt­ lich setzt die Identitätsdemokratie die Homogenität der politischen und sozialen Interessen voraus. Die zur Erhaltung dieser Identität notwendige Vorwegbestim­ mung des Gemeinwohls schließt M einungskonkurrenz und Interessenpluralität aus - nach Rousseau, auf den diese Theorie zurückgeht, überhaupt jede „dornen­ volle Diskussion“- 6 im Entscheidungsprozeß, in welchem es nicht mehr um bes­ sere Lösungen, sondern um den Vollzug der W ahrheit geht. Aus dem H o m o gen i­ tätspostulat entwickelt sich - wie u.a. Gerhard A. Ritter herausgearbeitet hat27 als zweite Voraussetzung konsequent „die A usscheidung oder Vernichtung des Heterogenen“28. Dafür hatten auch damals die modernen Theoretiker (wie auch die Praktiker in den noch bestehenden sozialistischen Volksdemokratien) keine humaneren Mittel anzubieten als Erziehungsdiktatur, Gefängnis und Zwangsexilierung29. Ein „wahrer“ Volkswille wird uneingeschränkt souverän, sein Durch­ griff auf das System, das er sich schafft, totalitär; denn die Identitätsannahme ver­ leitet zur Theorie (aber nicht zur Praxis) der Herrschaftslosigkeit, mit der zu­ gleich jede rechtsstaatliche Begrenzung der M acht dahinfällt. Das Funktionieren eines auf solchen Voraussetzungen beruhenden Systems im Endstadium illustrierte Andre Gorz30 am Beispiel einer Schuhfabrik, deren Arbeiter in freier kollektiver Selbstbestimmung über Produktion und Konsum befinden, z.B. darüber, ob „vier Paar Schuhe per Einwohner und Jahr, die schnell abgetragen sind, oder ein widerstandsfähiges Paar und zwei Paar, die sich schnell abnutzen“ zu produzieren seien. Ohne Zweifel marginalisierte die große System ­ alternative das hohe Gut politischer Partizipation und negierte geradezu das Pro­ blem der Koordination und Steuerung hochkomplexer Gesellschaften. Jedes R ä­ tesystem wäre daran gescheitert, ohne auch nur im entferntesten die Konkurrenz zur Leistungsfähigkeit des modernen Parlamentarismus aufnehmen zu können. 26 J e a n J a c q u e s R ou ssea u , C o n tra t S o cial, B u ch III, Kap. 4 u n d B uch II, K ap. 4. 27 V gl. A nm . 18. 2S Schm itt, a.a.O . (w ie A n m . 13) 14. 29 „Ein G espräch ü b er d ie Z u k u n ft“ m it R u di D utschke, B e r n d R a b e h l u n d Christian Seni ­ ler, in: K ursb uch 14 (196 8) 171. D ie d am a lig e E x ilie ru n g von S y s te m k ritik e rn aus d er S o w je t­ un io n - S o lsc h e n iz yn , A m a lrik u .a . - o d er auch aus d er D D R - W o lf B ierm an n , R einer K un ze - w a r gerad e kein B ew eis fü r L ib era lisieru n g , so n d ern fü r u n g eb ro ch en en T o talitäts­ an sp ruch . In b ezu g au f d ie n eue d eu tsch e L in k e sprach Erwin K. S ch eu ch , D as G esellsch afts­ b ild d er „N eu en L in k e n “, in: ders. (H rsg ), D ie W ie d ertäu fer (w ie A n m . 18) 120, von d er „ ,E n d lö su n g ‘ d er A n tia u to ritä re n “ . 30 A ndre Gorz, D er sc h w ie rig e S o z ia lism u s (F ra n k fu rt a.M . 1968) 129. K ritisch d azu : Fritz Scharpf, D em o k ratieth e o rie zw isc h e n U to p ie und A n p assu n g (K o n stan z 1970) bes. 54 -6 5 ; vgl. u .a . auch W ilfried G ottschalch, P arlam e n tarism u s un d R ä te d em o k ratie (B erlin 1968); Eric Ertl, A lle M ach t den R äte n ? (F ran k fu rt a.M . 1968). Siehe d a z u Udo B er m b a ch , A n satz zu ein er K ritik des R ä te sy ste m s, in: B e rlin er Z eitsch rift fü r P o lito lo g ie 4 (196 8) 21 ff.

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II. Praxis: Funktionsgemäße M odernisierung In der Praxis vollzog sich in den 60er Jahren eine modernisierende Anpassung des Selbstverständnisses und der Arbeitsstrukturen des Parlaments an die aktuellen Herausforderungen, welche die vielen und diffusen, systematisch nie gebündelten und sehr ins Detail gehenden Vorschläge zur Parlamentsreform hinter sich ließ. Diese Anpassung diente im wesentlichen einer Zielsetzung: die Funktionsfähig­ keit des Parlaments bei seiner Beteiligung an der politischen Führung zu stärken. Daß die Staatsleitung Parlament und Regierung „zur gesamten H an d “ zur Ver­ fügung stehe und daß der Bundestag mitregiere31, waren Einsichten, welche die staatsrechtliche Diskussion der systemkritischen voraus hatte. 1) Obgleich damalige M essungen des parlamentarischen Selbstverständnisses zu widersprüchlichen Befunden führten32, hatte sich, ausgehend von der schon im Parlamentarischen Rat vorhandenen Einsicht über die Abhängigkeit eines funkti­ onsfähigen Parlaments von einem verantwortungswilligen Parteiensystem, sowie in Verarbeitung der Alltagserfahrungen der erfolgreichen ersten Legislaturperi­ oden, eine praktische Verinnerlichung der Funktionslogik des parlamentarischen Regierungssystems vollzogen. In den 60er und 70er Jahren befand sich der B un ­ destag längst auf einem gefestigten Pfad zum Parteien-, Fraktions- und Koaliti­ onsparlamentarismus. Wenn die Verfassung institutionell der Regierung als einzige Legitiniationsquelle das Vertrauen des Parlaments (d.h. der Parlamentsmehrheit) zuweist und ihre Verselbständigung im Sinne der obrigkeitsstaatlichen Tradition verhindert werden soll, dann müssen sich zwischen Mehrheitsfraktion(en) und Regierung Kom m unikationsstrukturen und Interaktionsmuster dauerhaft etablieren, mit deren Hilfe die Ü bereinstim m ung der politischen Zielvorstellungen ständig her­ gestellt und erhalten werden kann. Darauf beruht materiell die Legitimität der politischen Führung, aber auch das gerade in der 5. Wahlperiode (1965-69) ge­ wachsene Selbstbewußtsein ihrer Fraktionen. Das parlamentarische Regierungs­ system der Bundesrepublik enthält gleichzeitig starke Elemente der Kanzler-, der Kabinetts- und der Mehrheitsdemokratie. So w ie die R egierung parlamentarische Parteiregierung ist, so ist die Regierungspolitik Mehrheitspolitik. Daß Parteien sich für die Regierung, die sie bilden, verantwortlich fühlen, w ar in der Bundes­ republik eine wichtige Korrektur historischer Vorbelastungen, an denen zum Bei­ spiel die Weimarer Republik nicht zuletzt gescheitert war. 31 Ernst Friesenhahn, P arla m e n t u n d R eg ie ru n g im m o d ern en S taat, in: V V D St R L 16 (1958) 9 -7 3 , h ier 38.

32 Maier u. a., P a rlam e n t (w ie A nm . 7) bes. 26 ff. D ie A b g e o rd n ete n des 5. B u n d estages w aren m it dem „ b ritisch en “ (reg iere n d e M e h rh eit vs. O p p o sitio n ), dem „ k o n stitu tio n e lle n “ (P a rla ­ m ent vs. R e g ie ru n g ) und einem M o d e ll, w elch es d ie en ge B in d u n g von M e h rh eit u n d R e g ie ­ ru n g, ab er auch b eid e r E ig en stän d ig k eit p o stu lierte, k o n fro n tie rt w erd e n . D em „ k o n stitu tio ­ n e lle n “ M o d ell gab en n u r 2 7 ,2 % den V o rzu g, 67,9% h ielten es fü r das w irk lic h k e its fre m d e ­ ste u n d n ur 2 4 ,1 % glau b te n , es en tsp rech e am eh esten dem S elb stv erstän d n is d er P a rlam e n ­ tarier.

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Doch dieser Gewinn hat seinen Preis: Bindungen und politische A bhängigkei­ ten sind permanent und gegenseitig. Regieren im Dauerkonflikt mit einer nicht fluktuierenden, sondern festgefügten Mehrheit wird undenkbar. Dieser Mehrheit steht praktisch und verfassungspolitisch die Opposition mit einer eindeutigen al­ ternativen R ollenzuweisung gegenüber. Zusätzlich formte die vom Grundgesetz unterstützte Rolle der Parteien als faktisch dominierende politische Aktionsein­ heiten das parlamentarische System der Bundesrepublik auf nationaler Ebene zu einem Zweigruppensystem mit relativ hoher Geschlossenheit, weil zum einen die politische Sozialisation des Abgeordneten durch die Einbindung in die Partei be­ stimmt wird und zum anderen die Fraktionen sich durchaus als parlamentarischer A rm ihrer Partei verstehen, wie prekär im einzelnen diese Beziehung sich auch ge­ stalten mag. Die System kritik postulierte seinerzeit vehement das imperative M andat33. Speziell in der Sozialdemokratie, noch mehr später bei den Grünen, gab es basisimperative Strömungen, die jedoch zurückgewiesen wurden. Sozialdemo­ kratische Bundeskanzler hielten dem „Parteitagsstaat“34 ihre Bindung an den Amtsgedanken, also an die Herrschaft als anvertrautes, zum Wohle aller Bürger zu gebrauchendes Am t, entgegen. Diese Differenzierung zwischen A m tsver­ ständnis und Mitgliedschaftsinteresse bedeutet keine grundsätzliche Verweige­ rung der aus natürlichen Bindungen erwachsenden Solidarität und Loyalität. Sie begrenzt aber die U berw ucherung der staatlichen Ä m ter und Institutionen durch rein parteipolitische Optionen. Innerhalb dieser Grenzen bleibt jedoch das Ver­ hältnis von Partei, Abgeordneten und Fraktion auf D auer gestellt. Später, 1989, hat Karlsruhe zw ar die Rechte des einzelnen Abgeordneten vertei­ digt, zugleich aber die Fraktion als politisches Gliederungsprinzip für die Arbeit des Bundestages akzeptiert und verfochten35. Das Fraktionenparlament36 war in den 60er Jahren bereits ausgeprägt. Dort entfaltet sieh der einzelne Abgeordnete im wesentlichen im R ahm en eines arbeitsteilig organisierten Kollektivs. Zugleich stellt auch die Geschlossenheit als Basis der Aktionsfähigkeit nach innen wie nach außen ein hohes Gut dar, das in vielfältig mitbestimmten Kom m unikationspro­ zessen hergestellt und gesichert werden muß. Zwischen Individuum und Gruppe kann Regieren zu erschöpfender Integrationsarbeit werden. Zugleich vermögen aktive Minderheiten unter den Auspizien innerparteilicher Integration auf die R e­ gierungspolitik zumindest dadurch erheblichen Einfluß auszuüben, daß sie Ent­ scheidungen verzögern, verwässern oder auch verhindern. Sobald die Einheit der Partei auf dem Spiel zu stehen scheint, können sie durchaus Berücksichtigungs­ 33 D azu Udo B e r m b a ch , P ro b lem e des P arteien staates. D er F all L ittm an n , in: Z P arl 3 (1979) 34 2 -3 6 3 un d Carl O tto Lenz, „Ist d ie F re ih eit des A b g e o rd n ete n v e raltet un d h isto risch ü b e rh o lt?“, in: Z P arl 4 (197 0) 4 7 8 -4 8 1 . 34 Willy Brandt, W as so ll d as G ered e vom P a rte itag ssta a t?, in: V o rw ärts vom 13. 10. 1977, a b g ed ru ck t in: H ein o Kaack, R e i n h o l d R oth (H rsg .), H an d b u ch des d eu tsch en P a rte ien ­ system s, Bd. 1 (O p lad en 1980) 3 1 0 -3 1 6 . 35 BV erfG E 80, 188-235. 36 U w e T haysen, P a rlam e n ta risc h e s R e g ie ru n g ssy ste m d er B u n d e sre p u b lik D eu tsch lan d (O p lad en 1976) 69 ff.

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zwänge schaffen, andererseits aber ebenso Konformitätsdruck unterliegen. Damit bleibt der Grundsatz innerparteilicher Demokratie auch im Fraktionenparlament erhalten - ein A rgum ent gegen voreiligen Oligarchieverdacht. Gerade in der Zeit der Kanzlerschaft L u d w ig Ehrhards, noch mehr in der Großen Koalition, fand die Richtlinienkompetenz des Kanzlers ihre Grenzen in dem, was der eigenen Mehrheit oder einer Koalition zugemutet werden konnte. Entscheidend für die Position des Kanzlers ist nicht die Grundgesetznorm, sondern seine Durchset­ zungschance im eigenen Lager. Durch die Demokratisierungsdiskussion in der Gesellschaft erfuhr zugleich die Position artikulationsfreudiger Gruppierungen mit starkem Basisrückhalt Unterstützung, für welche die Erhaltung der R egie­ rungsverantwortung und der Regierungsfähigkeit kein A rgum ent allererster Be­ deutung mehr zu sein schien, und die insoweit an die vormodernen Positionen der Parlamentskritik anknüpfte. M acht- und stabilitätspolitisch waren solche Erschei­ nungen unter der breiten M ehrheit der Großen Koalition allerdings belanglos. 2) Die Einnistung des Parlaments in die politische Führung ist von der Rechts­ wissenschaft frühzeitiger entdeckt worden als von der Politikwissenschaft. Die von Julius Hatschek ausgehende Diskussion kann hier nicht nachgezeichnet w er­ den37. Ihre Einsichten hat Ulrich Scheuner schon in der Anfangsphase des Bonner Parlamentarismus dahingehend zusammengefaßt, daß das parlamentarische R e ­ gierungssystem gekennzeichnet sei durch die Selbständigkeit der Regierung und die M itw irkun g des Parlaments38. Der Boden war also längst bereitet, als Ernst Friesenhahn seine bereits zitierte berühmt gewordene Formel fand und hinzu­ fügte, es sei notwendig und möglich zugleich, „dem Parlament stärkeren Einfluß auf die Führung der Regierungsgeschäfte einzuräum en“39. 1972 hat die Enquete­ kommission Verfassungsreform Friesenhahns Thesen auch auf die Planung ange­ wandt, wenn auch nur in ihrem Zwischenbericht40. Vor dem prominenten Forum der Vereinigung der deutschen Staatsrechtslehrer sind Friesenhahns Thesen 1974 eher noch verstärkt und ausgebaut worden: Einer der Berichterstatter schrieb dem Parlament ausdrücklich nicht mehr nur Repräsentation als Funktion zu, sondern Herrschaft41. Idealtypisch ist die Konkretisierung der politischen Führungslinie als Ergebnis eines ständigen Kommunikationsprozesses zwischen M ehrheit und Kabinett zu begreifen. Genau hier setzte die verfassungsrechtliche Diskussion seit Ende der 60er Jahre an, deren Ziel es war, diese Praxis einer verfassungsrechtlichen Betrach­ tung zugänglich zu machen, und zw ar auf der Basis der dem 20. Jahrhundert ent­ stammenden komplexen Ansätze zum Verhältnis von Parlament und Regierung 37 Siehe Ju liu s H atschek, A llg e m ein es S taatsrech t a u f re eh tsv c rg le ic h c n d e r G ru n d lage, Bd. 1, (L e ip z ig 1909) 48; ders., D eu tsch es u n d P reuß isch es S taatsrech t, B d. 1 (B erlin 1922) 57 2-603 . 38 Ulrich S cheuner, D er B ereich d e r R eg ieru n g , in: R ec h tsp ro b lem e in S taat un d K irche, F estsch rift fü r R u d o lf Sm en d zu m 70. G eb u rtstag (G ö ttin g e n 1952) 283 f. 39 Ernst F riesenhahn, P a rlam en t (w ie A n m . 31) 40. 40 D eu tsch er B u n d e sta g , D ru c k sach e 6/3829. 41 T hom as O p p e rm a n n , Elans M eyer, D as p arla m e n tarisc h e S ystem des G run d gesetzes. A n la g e - E rfah ru n g en - Z u k u n ftse ig n u n g , in V V D S tR L 33 (1975) 8 -6 8 bzw . 6 9 -1 1 9 .

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sowie zu beider Partnerschaft bei der Staatsleitung. Damit war gegen die über­ kommenen Vorstellungen, bei denen sich die Parlamentskritik noch aufhielt, nun endgültig der Anschluß an die verfassungspolitischen und verfassungsrechtlichen Realitäten gewonnen, statt sie schamhaft zu ignorieren oder fälschlich zu exkulpieren oder auch die Flucht in ganz andere M odellvorstellungen anzutreten, wie dies Dolf Sternberger 1964 kritisiert hat42. Kewenig und Bäumlin haben etwa zur gleichen Zeit die frühzeitige Einschal­ tung der Parlamente in die politische Führung nachgewiesen und gerechtfertigt43, wobei sie sogar noch auf der Ebene des Zusammenwirkens der Institutionen Par­ lament und Regierung verharren. Ihre Thesen beziehen sich noch nicht einmal auf das immer dichter gewordene informelle Beziehungsgeflecht im Schöße der Mehrheitsfraktionen, in welchem parlamentarische M itbestim m ung inzwischen noch viel weiter vorangetrieben worden ist. Alle Mehrheiten in der Geschichte der Bundesrepublik haben diesen Anspruch erhoben, bedingt durch die spezifi­ schen Mehrheitsverhältnisse in den 60er und 70er Jahren sogar in besonderer Weise. Deren Geschichte könnte nicht allein im Blick auf die Kanzlerschaften z u­ treffend geschrieben werden, sondern nur unter Einbeziehung der wichtigen Fraktionsvorsitzenden Rainer Barzel, H elm ut Schmidt und Herbert Wehner. Im Verhältnis zwischen Parlament und Regierung seien Legislative und Exekutive lediglich noch „konstitutionelle Begriffshülsen“, nichtssagend für den gemein­ samen Prozeß der Gestaltung der inneren und äußeren Politik, schrieb später W ilhelm Mössle in seiner rechtswissenschaftlichen Habilitationsschrift mit dem beziehungsreichen Titel „Regierungsfunktionen des Parlam ents“44. 3) Die 60er und 70er Jahre waren entsprechend dem öffentlichen Klima auch Jahre der Parlamentsreform, deren Ziel es vorrangig gewesen ist, die im Selbstver­ ständnis der Abgeordneten verankerte Teilhabe an der Staatsleitung konkret zu unterstützen. So lang und beeindruckend die Liste der einzelnen M aßnahmen ist43, so sehr bedurfte es doch auch eines inneren Klimawandels, um R eform ­ prozesse anzustoßen. Bis 1961 ist der Bundestag bei geringer Fluktuation des A b ­ geordnetenpersonals hinsichtlich seiner parlamentarischen und historischen Er­ fahrungen relativ homogen gewesen. Zugleich herrschte in den Führungsämtern, denen Apparat und Ressourcen zugeordnet waren, geringe Rotation. M it dem Einzug jüngerer Abgeordneter, die von neueren Erfahrungen geprägt und vor allen Dingen aus ihrer Berufswelt gänzlich andere betriebsorganisatorische Bedin­ gungen gewohnt waren, stellte sich nach den Wahlen von 1965 die Frage nach den Arbeitsbedingungen mit Schärfe. Sie führte zu innerparlamentarischer Kritik und 42 D olf S t e r n b e r g e r , P arlam e n tarisc h e R e g ie ru n g un d p arlam e n tarisc h e K o n tro lle, in: PVS 5 (1964) 6 -1 9 .

43 R ichard B äum lin , D ie K o n tro lle des P arlam en ts ü b er R eg ie ru n g u n d V erw altu n g , in: Z SR 85 (1966) 1 6 5-319 ; Wilhelm K e w e n i g , S taatsrec h tlich e P ro b lem e p arlam e n ta risc h e r M itre g ie vung am B eisp iel der B u n d e stag sau ssch ü sse (B ad H o m b u rg u . a. 1970). 44 Wilhelm Mössle, R eg ieru n g sfu n k tio n en des P arlam en ts (M ü n ch en 1986) bes. 187. 43 Siehe P e te r Schindler, D aten h an d b u ch zu r G esch ichte des D eu tsch en B u n d estages, Bd. 2 (B ad en -B ad en 1999) 2 8 5 6 -2 8 7 2 (fü r d ie 5. bis 8. W ah lp erio d e = 19 61-1980).

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löste Veränderungen und Verbesserungen aus. Als Hemmnisse empfand eine Viel­ zahl von Abgeordneten die positioneilen Interessen der Regierung und des eige­ nen Establishments, zugleich aber auch die mangelnde U nterstützung der Öffent­ lichkeit, die im wesentlichen von zwei Strömungen geprägt gewesen ist: Gleich­ gültigkeit einerseits, praxisferne oder gar antiparlamentarische Fundamentalkritik andererseits. Dennoch wurde diese Kritik nach der von den Abgeordneten selbst empfundenen dringenden N otwendigkeit (52,7%) und ihrer allgemeinen Stim ­ mung (44,6%) als drittstärkster Stimulus (30,4%) für ein Reform klim a genannt45. U m diese Öffentlichkeit hat der Bundestag kontinuierlich geworben. Sie besser zu erreichen, w ar seit jeher eines der beiden großen Ziele von Reformanstrengun­ gen. Auch in der Periode zwischen 1960 und 1980 w urde der „Verlebendigung“ der Debatte, der Verbesserung ihres Stils und ihrer Struktur erhebliche A ufm erk­ samkeit geschenkt - wie überhaupt der Stärkung der Öffentlichkeitsfunktion, z.B . durch die Einführung der A ktuellen Stunde und der Kabinettsinformation sowie durch die fakultative Öffentlichkeit von Ausschußsitzungen. Die zweite Zielrichtung war speziell in dieser Phase die Verteidigung und Verbesserung von Entscheidungskompetenz und Konkurrenzfähigkeit der Abgeordneten und Frak­ tionen gegenüber den anderen Akteuren im politischen Entscheidungsprozeß. Entsprechende M aßnahmen umfaßten die Bereitstellung von Büroraum für die Mandatare (Bau des „Langen Eugen“), Verbesserungen ihrer Arbeitsbedingungen sachlich wie personell sowie vor allen Dingen die Erschließung der Möglichkeiten der elektronischen Datenverarbeitung für das Parlament. Seinem Selbstverständ­ nis und der Tradition gemäß hat der Bundestag beides versucht: sich sowohl als Redeparlament zu profilieren als auch als Arbeitsparlament zu bestehen. Dabei blieb ihm immer bewußt, daß seine Mitregierungskom petenz weniger von rheto­ rischen Glanzleistungen und öffentlicher Resonanz abhängt, sondern von seiner politischen und sachrationalen Expertise. In diesem Kontext sind jenseits der Details der Reform - und Revisionsbe­ schlüsse von 196947 und 198048 drei die parlamentarische Leistungsfähigkeit ab­ stützende Entwicklungen ausschlaggebend gewesen: a) die H erausbildung eines sich stark differenzierenden Systems beratender Entscheidungsvorbereitung, das im Ausschußwesen an ältere Traditionen anknüpft. N euer und vergleichsweise unbekannt geblieben ist die arbeitsteilige Organisation der Fraktionen in den 60er Jahren. Es begann auch die institutionalisierte Heranziehung außerparlamentari­ schen Sachverstands durch die Einrichtung von Enquetekommissionen und die verstärkte N utzun g von Hearings, die vorher boykottiert worden waren; b) der pragmatische, in den 70er Jahren aber zielbewußt vorangetriebene Aufbau eines Mitarbeiterstabs beim Gesamtparlament, bei den Fraktionen und beim einzelnen Abgeordneten. Dieser Stab w ar zunehmend zu qualifizierter wissenschaftlicher 46 Plans M aier u .a ., P a rlam e n t u n d P arlam en tsrefo rm (w ie A n m . 7) 5 1 -7 6 , bes. 61. 47 P e te r Scholz, B ilan z d e r P arlam en tsrefo rm ’69, in: H ein rich O b e r r e u t e r (H rsg .), P a rla ­ m en tsrefo rm in w estlich en D em o k ratien (P assau 1981) 15 7-171 .

48 J o s e p h Bücker, G e sch äftso rd n u n g sk o rrek tu ren - D ie R ev isio n 1980, in: ebd. 173-181.

M e h r D e m o k ra tie w a g e n ?

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Zuarbeit in der Lage und konnte sich immer stärker auf eine ständig ausgebaute und verbesserte Informations- und Dokumentationsbasis stützen; c) speziell durch den Generationenwandel die H erausbildung eines neuen Abgeordneten­ typs, der mit einer derartigen Infrastruktur tatsächlich um zugehen weiß und an den traditionellen Honoratiorenabgeordneten kaum mehr erinnert. Reformmaßnahmen, die im Parlament selbst hohe Zustimm ung finden, liegen ausnahmslos in diesem Bereich. Angesichts seiner Bedeutung wäre es völlig unan­ gemessen, ihn lediglich als betriebsorganisatorisch abzutun, so pragmatisch die einzelnen Schritte auch Zug um Zug vorangetrieben worden sein mögen. Struktu­ relle Reformen, die das System in andere Richtungen -- etwa des idealtypischen britischen oder amerikanischen Modells - gedrängt hätten, sind im Bundestag nie populär gewesen. Trotz aller Bemühungen sind die Transparenz- und Kommunikationsdefizite nie behoben worden. Sachrationalität in hochkomplexen Materien der Gesetzge­ bung schränkt Offentlichkeitsattraktivität unweigerlich ein. Je m ehr er rationale Problemlösungskompetenz in diesen 20 Jahren untermauert hat, umso mehr fie­ len legislatorische Leistungsentfaltung und Legitimationsleistung des Bundes­ tages auseinander. Diese D iskrepanz erscheint unvermeidlich. A ber sie beschwört die Gefahr herauf, daß Leistungen, die für die A kzeptanz der parlamentarischen Demokratie Bedeutung hätten, im Legitimationsprozeß nicht fruchtbar werden. Damit laufen sie letztendlich leer. Doch kein Reformprozeß vermochte bisher das Parlament aus diesem Dilem m a zu befreien. Selbstverschuldet sind dagegen kommunikative Defizite gegenüber gesellschaftlichen Wandlungsprozessen, neu­ artigen Problemstellungen und Gruppen, die sich um diese herum kristallisieren. Solche Defizite sind nicht durch Reformen, sondern nur durch Sensibilität und Responsivität zu vermeiden. In den 70er Jahren haben die Abgeordneten es daran fehlen lassen und dieses Versäumnis prompt mit einer sektoralen Legitimitätskrise und der Etablierung einer neuen Partei mit der Folge neuer parlamentarischer Konkurrenz quittiert. A ber diese Integration einer sich selbst definierenden „Anti-Parteien-Partei“ mit ursprünglich durchaus antiparlamentarischen Tenden­ zen49 in das System der parlamentarischen Demokratie weist auf dessen Offen­ heit, Anpassungs-, Absorbtions- und Integrationskraft hin.

49 H ein rich O b err eu ter, A b g e sa n g a u f einen V erfassu n gstyp ? A k tu e lle H erau sfo rd eru n g e n un d M iß v erstän d n isse d er p arlam e n tarisc h e n D em o k ratie, in: A P u Z 2 (1983) 19-31. D ie P o ­ sitio n en sin d in z w e i E d itio n en ü b ersich tlich d o k u m en tie rt: B er n d G u g g e n b e r g e r , Claus O ff e (H rsg .), A n den G ren zen d er M e h rh eitsd em o k ra tie (O p lad en 1984) und H einrich O b e r r e u t e r (H rsg .), A n den G ren zen d er p arlam e n tarisc h e n D em o k ra tie (M ü n ch en 1986). D ie A n griffe gegen „ S te llv e rtre te rp o litik “ un d „ M e h rh eitsd e m o k ra tie“ in den 80er Ja h ren , d ie au f eine „neue F o rm “, au f „ g ru n d sä tz lich e V erän d eru n g “ des p arlam e n tarisc h e n S ystem s a b z ielte n , b edienten sich bei p ra k tisch id e n tisc h e r Z ielse tzu n g aus dem g leich en A rse n a l w ie d ie S y s te m k ritik d er 68er. D a auch sch o n R u d i D u tsch k e d er re v o lu tio n ä re n A van tgard e der In te llek tu ellen selb stle g itim ie rte F ü h ru n g z u gesch rieb en h atte, w ar d ie sp äter p o stu lierte L eg itim atio n d u rch W ah rh eit (statt M e h rh eit) un d h öh eres B e w u ß tsein s u b sta n tiell nicht n eu, h öchsten s d eu tlich er.

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H e in rich O b erre u ter

III. Bilanz Was hat die Parlamentsreform geleistet? Eine Bilanz ergibt, daß sie von der funk­ tionalen Kritik ausgehend seit den 60er Jahren und seither fortgesetzt beständig zahlreiche zeitgemäße Antworten gegeben hat, welche die eingeschlagene Praxis parlamentarischer M itregierung unterstützten. A uf die antiquierte M odernitäts­ kritik w urde höchstens marginal sowie gemäß den Anstößen und im Rahmen der Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts reagiert, welches der exzessiven Ent­ wicklung zum Fraktionenparlament durch die Verteidigung essentieller Rechte des einzelnen Abgeordneten zur Mitarbeit in den Ausschüssen und im Plenum gewisse Grenzen gesetzt hat, ohne den generellen Trend auch nur im geringsten in Frage zu stellen. Die System kritik ließ der Bundestag gänzlich unbeachtet - ganz zurecht; denn aus ihr hätte er keine Anstöße zu seiner Stärkung, sondern nur H in ­ weise zu seiner substantiellen Schwächung, wenn nicht sogar Ü berw indung erfah­ ren können. 1) Ü ber die Jahrzehnte hinweg hat sich die Parlamentsreform als steter Prozeß der Angleichung von Mitteln und Möglichkeiten zu Kontrolle, Mitgestaltung und M itregierung etabliert. Er vollzog sich auf Geschäftsordnungsebene, im Bereich der Arbeitsorganisation und Arbeitsmittel und - von der Institution am w enig­ sten beeinflußbar - auf der Ebene des Abgeordnetenpersonals, dessen Erfahrun­ gen, Qualifikationen und Ansprüche sich gewandelt haben. Es hätte wenig Sinn gemacht, die Instrumente zu modernisieren, wenn das Personal nicht die Fähig­ keit gehabt hätte, mit ihnen auch umzugehen50. Dieser Reformprozeß in Perma­ nenz kreierte zum einen immer wieder Einzelschritte, zum anderen aber Überlegungs- und M aßnahmepakete, die durchaus A kzente setzten. 1969 stand die Arbeitsfähigkeit des einzelnen Abgeordneten und der Fraktio­ nen im Zentrum, umlagert von wichtigen prozeduralen Verbesserungen wie z.B. dem Selbstbefassungsrecht der Ausschüsse und ihrer potentiellen Öffentlichkeit. Strukturelle Ü berlegungen, die freilich nicht zu Ende gedacht und im Diskussi­ onsprozeß eher wieder zurückgeführt worden sind, ergaben sich in den 70er J a h ­ ren51 im Rahmen der Enquetekommission Verfassungsreform, die z.B . bei der Bundestagswahl an wenigstens begrenzt offene Listen nach bayerischen Vorbild dachte, um den Einfluß der Bürger zu erhöhen und auch den Bundestag als Ge­ setzgeber durch Verfahrensvereinfachungen - z.B. italienisches Ausschußmodell, verstärkte Verordnungsermächtigungen - zu entlasten. Nichts davon ist realisiert worden: Zum einen, weil sich die Parteiführungen ihren Einfluß auf die K andida­ tenauswahl nicht aus der H and nehmen lassen wollten, zum anderen, weil tiefver­ 50 K ritik an d er R e k ru tie ru n g hat ih ren P latz bei in sp äteren Ja h re n z u g esp itzte n T endenzen zu r K a rrie risie ru n g u n d P ro fe ssio n a lisie ru n g d er A b g e o rd n ete n lau fb a h n . D azu D ietrich H erz og, P o litisch e K arrieren . S elek tio n u n d P ro fe ssio n a lisie ru n g p o litisc h e r F ü h ru n g sg ru p ­ pen (O p lad en 1975). 51 V gl. Carl O tto Lenz, G erald K retsch m er, S tru k tu rfra g e n - D ie A ltern ativ e n d er E n qu eteK o m m ission V erfassu n gsrefo rm , in: H einrich O b e r r e u t e r (H rs g .), a.a.O . (A n m . 47) 183-200. S ieh e auch den S ch lu ß b e ric h t D eu tsch er B u n d estag, D ru c k sach e 7/5924.

M e h r D e m o k r a tie w agen?

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wurzeltes Parlamentsverständnis und historische Erfahrungen dem entgegenstan­ den. Im Jahre 1980 erfolgte eine Geschäftsordnungsreform mit funktionslogi­ schem Ansatz. Den strukturellen Vorgaben des parlamentarischen Regierungs­ systems sollte besser entsprochen werden können, als es im Rahmen eines weithin noch von konstitutionellen Vorgaben geprägten Normengefüges möglich war. Terminologisch kam das nicht zum Ausdruck, doch w ar diese Geschäftsord­ nungsrevision von zwei Leitlinien geprägt: Zum einen sollte die Mehrheit nicht daran gehindert werden, ihre Funktionen und Aufgaben sachgerecht wahrzuneh­ men, zum anderen sollte auch die Opposition mit unabdingbaren Rechten ausge­ stattet werden, um ihre Funktion in der parlamentarischen Auseinandersetzung zu erfüllen52. Sie hatte übrigens schon seit 1978 bei der Finanzausstattung der Fraktionen zur Verstärkung der Chancengerechtigkeit einen Oppositionsbonus erhalten. 2) Den Parlamentariern ist stets selbst bewußt gewesen, daß sie Reform in klei­ nen Schritten betreiben. Ein großer Wurf ist ihnen nie gelungen. Sie haben ihn auch nicht angestrebt. Er wäre auch zum Scheitern verurteilt: Institutionen sind nur in Grenzen und nur im Rahmen des Überschaubaren und Kalkulierbaren zu reformieren. Ziel, Ende und Ratio müssen einsichtig, verläßlich und nachvollzieh­ bar sein. Sodann ist das weit verbreitete machtopportunistische Kalkül zu beach­ ten. Mehrheiten wollen die Beherrschung von Institution und Verfahren, die sie ohnehin mit der M inderheit teilen müssen, nicht gänzlich aus der Hand geben und unüberschaubare Risiken eingehen, wie auch die Frontbench in der regierenden Mehrheit ebenso wie in der Opposition naturgegeben skeptisch bleibt gegenüber jeder Gefährdung ihrer Privilegien. Schließlich bedürfen Reformen der Institution und der Prozeduren der parlamentarischen Demokratie, deren Integrität ja be­ wahrt werden soll, eines parteiübergreifenden Konsensus. Als Ergebnis solcher Voraussetzungen kann sich keine große Reform einstellen, sondern in aller Regel höchstens ein mittlerer gemeinsamer Nenner. Der Bundestag hat in seinen Reformprozessen funktional gedacht und sich nicht von dem Motto „mehr Demokratie wagen “ zu Experimenten verführen las­ sen. Seine Reformschritte blieben, um den Jargon der A P O aufzugreifen, „inkrementalistisch“. Wenn sich die parlamentarische Demokratie im Spannungsfeld von Effizienz, Transparenz und Partizipation entfaltet, dann hat sich der Bundes­ tag akzentuiert für Effizienz entschieden und sich damit durchaus auf die Seite seiner W ähler gestellt. Denn diese sind ausweislich ihrer sich immer stärker stei­ gernden Volatilität weniger am Input als am Output, also an den erfahrbaren Lei­ stungen, der parlamentarischen Demokratie interessiert. 3) Die Herausforderungen durch ihre Kritiker kann die plurale parlam entari­ sche Demokratie, wie sich zwischen 1960 und 1980 durchaus zeigte, ruhig anneh­ men. Denn sie ermöglicht im Rahmen rechtsstaatlicher Kompetenzordnung und Verfahrensregeln konkurrierenden Interessen und Wertvorstellungen Zugang zum Entscheidungsprozeß. Damit gewinnt das politische System nicht nur einen -,2 J o s e p h B uck er , a.a.O . (A n m . 48).

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H e in ric h O b erre u ter

höheren Grad an Funktionalität; auch gegenüber den Verwirklichungschancen politischer Freiheit durch seine auf Machtkontrolle, Konsensbeschaffung und Le­ gitimitätssicherung angelegten Repräsentationstechniken und Willensbildungsmechanismen bedeuten die Alternativangebote der plebiszitären D emokratie und des Rätesystems eine immense Regression. Der moderne Parlamentarismus ist ihnen im Leistungs- w ie im Legitimationszusammenhang des politischen und so­ zialen Systems überlegen. Seine wirklichen Herausforderungen liegen nicht in der Kritik, sondern in den sich rasch verändernden und immer komplexeren Problemstellungen auf der zen­ tralen Entscheidungsebene, im Durchsetzungsanspruch demokratisch nicht legi­ timierter Teilgruppen auf Kosten der Allgemeinheit und im Autonomieanspruch von Subsystemen53. Die A ntw ort darauf liegt gleichbleibend in der Stärkung des Parlaments als zentraler, demokratisch legitimierter und verantwortlicher Institu­ tion durch Reformen, welche seine formale Entscheidungskompetenz unterm au­ ern - einerseits sachrational durch die Verbesserung seiner technisch-wissenschaftlichen Infrastrukturen, andererseits politisch durch adäquate Organisation und Funktionssicherung der systemimmanenten Legitimationsprozesse. Durch Parlamentsreform allein ist dies nicht zu leisten und auch in den 20 Jah ­ ren zwischen i960 und 1980 nur in Ansätzen befördert worden. Politische Kultur, historische Traditionen, parlamentarischer Stil, verfassungspolitischer Konsens sind in diesem Kontext zu beachtende Faktoren. Insofern sind auch nach 1980 Aufgaben zur Positionsverteidigung des Parlaments in der Staatsleitung übrigge­ blieben und neue hinzugekom men, die sich nicht zuletzt durch die Politikver­ flechtung im Föderalismus, durch die Europäisierung politischer Entscheidungs­ prozesse und schließlich auch durch die Priorität televisionärer Politikvermittlung stellen. Diese Herausforderungen sind von neuer Qualität, die durchaus die Frage rechtfertigt, inwiefern jenseits seiner formalen Zuständigkeiten der Bundestag noch immer ein wichtiges und kompetentes Zentrum politischer Entscheidung, A ufm erksam keit und Legitimation geblieben ist. Währenddessen verharrte die Parlamentskritik im Rahmen des Überkommenen.

53 D ie in d er fö d era listisch en S tru k tu r d er B R D u n d in d er S u p ra n a tio n a lisie ru n g (e u ro p ä i­ sche In te g ratio n ) b eg rü n d e te n P ro b lem e h ab en sich d am als sch o n h erau sgep rägt - sp äter z u ­ gesp itzt.

Uwe Th ay sen

Gab es 1989/90 eine Stunde N ull der deutschen Verfassungsgeschichte ? Eine D okum entation zur V erfassungsunfähigkeit der D D R

1.

G eschichte, „V erfassungspatriotism us“ und „Prinzipien, die keine Verfassung zulassen“

H istorisch bedeutsam e Jah re erw eisen sich als solche nicht zuletzt w egen ihrer verfassungsgeschichtlichen E inschlägigkeit. Epochale U m w älzun gen gehen mit durchgreifenden V erfassungsänderungen einher. U m gekehrt m üßten dem nach durchgreifende V erfassungsänderungen auf den außergew öhnlichen R ang der sie verursachenden G eschichte schließen lassen. W irklich ? W ar das auch so w ährend der Jah re 1989 bis 1994, w elche - w ie nachfolgend zu zeigen sein w ird - zw eifellos zu den interessantesten der deutschen V erfassungsgeschichte zu zählen sind? Fin­ den Z eitraum dieses verfassungspolitisch ergiebigen halben Jahrzehntes soll die These überprüft w erden, es hätte die C hance einer „Stunde N u ll“ für eine neue, jetzt dem okratische Verfassung der D eutschen D em okratischen R ep ub lik, dann für die B undesrepublik D eutschland insgesam t gegeben. T atsächlich hatte A rtikel 5 des Einigungsvertrages vom 31. A ugust 1990 einen grundsätzlichen A uftrag zur „Befassung" m it Fragen zur „Ä nderung oder E rgänzung des G rundgesetzes“ er­ teilt, eine R evisionsoption, w ie sie am tlich w eitergehend in der G eschichte des G rundgesetzes nie zuvor erteilt w orden w a r1. Erstm als in der deutschen N ach­ kriegsgeschichte überhaupt geriet m it A rtikel 5 des E inigungsvertrages das E r­ greifen der totalrevisionistischen O ption des A rtikels 146 GG, die M öglichkeit 1 D e r bis dah in weite stgehe nd e offizielle A u f tr a g erging am 8. 10. 19 7 0 an die E n q u e t e - K o m mission V erfassun gsre fo rm und w a r von A n f a n g an we sentlich enger, nämlich n u r auf eine Ü b e r p rü fu n g des G ru ndg e se tz e s hinsichtlich der Steigerung seiner Essenz und seiner bishe­ rigen W irk u n g , ausgelegt: Nac h m e h r als 2 0jäh rigc r G ültig keit des G ru ndg e se tz e s standen dessen G r u n d p r in z ip ie n 1 9 7 0 außer je der offiziellen Disku ssion un d de shalb auch nicht z u r D ispo sit io n dieser K o m m is sio n . Vgl. den Einsetzungsbesc hluß fü r die E n q u e te - K o m m is sio n in Dt. Bundestag, Sten. P r o t o k o l l v o m 8. 10. 70, VI, 3 8 9 3 ff., siehe auch den Schlußbericht v o m 22. 2. 19 7 3, der die B eg re nz un g des Einsetzungsbeschlusses du rch a us bejaht, ebd. VII, 7 99 A .

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U w e T h a ysen

einer A blösung der provisorischen Verfassung der B undesrepublik D eutschland, sogar offiziell auf die Tagesordnung. G rundstürzende R eform en schienen m ög­ lich, für manchen zw ingend als Folge der epochalen Zäsur des U m bruches in der D D R nach dem Ende des K alten Krieges. W irklich: „zw in gen d“ ? W irklich: „m öglich“ ? Können w ir uns, und sei es auch nur aus heuristischen G ründen, hypothetisch so ahnungslos stellen, als w üßten w ir nicht um die offensichtliche D iskrepanz zw ischen D eklam ation und D ezision in der V erfassungspolitik jener Jah re? Doch zunächst ein nur anscheinend zusam m enhangloser Beleg für den hier vorangestellten hypothetischen Konnex von G eschichte und K onstitutionalismus. In Sch lesw ig-H o lstein w ar 1989 die A rbeit an der R eform des dortigen Lan­ desstatutes (dort gab es bis dahin keine Verfassung) zu Ende gebracht. Erschrekkende A ffären w aren vorangegangen, bevor im dam als verfassungspolitisch rück­ ständigsten unserer B undesländer die dann m odernste deutsche Landesverfassung verabschiedet w orden war. N iem and konnte sich dam als vorstellen, daß diese Ver­ fassung sehr bald eine jener Blaupausen sein w ürde, die für die V erfassungsgebung der fünf w ieder erstehenden deutschen B undesländer östlich von Elbe und Werra herangezogen w urden. Eine der anderen B laupausen w ar ein V erfassungsentwurf, dessen eigenw illiges U rheberrecht dem Zentralen R unden Tisch der D eutschen D em okratischen R ep u b lik2 zuzuw eisen ist. U nd noch eine - zunächst anscheinend nur auf W estdeutschland beschränkte geschichtliche R em iniszenz sei an den A nfang gestellt, w ie sich dieses für F listoriker geziem t. Im M ai 1989 feierten die W estdeutschen, zusam m en m it vielen Freunden anderer N ationen, eine V erfassung, die sich offensichtlich über 40 Jahre bew ährt hatte: das G rundgesetz der B undesrepublik D eutschland, ein G lücksfall, so w urde von allen betont, ein L ich tblick der ansonsten nicht gerade strahlenden deutschen Verfassungsgeschichte. P flichtbew ußt w urde in den Festreden als M a­ kel der V erfassungsw irklichkeit hinzugefügt, daß D eutschland im m er noch und b edauerlicherw eise „auf unabsehbare Z eit“3 geteilt sein werde. In jenen Tagen kam niem andem in den Sinn, daß fünf Jahre intensivster d eut­ scher V erfassungspolitik unm ittelbar bevorstanden, die besagten Jah re 1989 bis 1994, in w elchen auch dieses G rundgesetz auf die Probe, zur D iskussion, von m anchen sogar zur D isposition gestellt sein w ürde. N och w en iger w aren im M ai 1989 G rund und äußerer A nlaß solcher späteren B ew ährungsproben für das G rundgesetz vorstellbar: daß näm lich m it der allgem einen und grundsätzlichen V erfassungsforderung sogar in der D D R V erfassungspolitik auf die Tagesordnung der offiziellen P o litik geraten w ürde. D er U m bruch 1989/90 in der D D R stellte die V erfassungsfrage aber bekanntlich nicht nur an diesen Staat, sondern tatsäch­ lich auch an die später w iedervereinigte B undesrepublik. 2 Im folgenden ist stets d e r Zentrale R und e Tisch gemeint, w e n n u m der K ü r z e wille n v o n d e m R u n d en Tisch gespro chen w ird . In verschied enen, un ten n o c h zu nenn en den P u b li ka ­ tio nen habe ich de utli ch gemacht, daß diese Vere in fachung die W irk lic h k e it des W inters 1989/ 90 in der D D R ni ch t beschreibt. 3 B ulletin de r Bund esreg ieru ng 19 8 9, Nr. 5 1 , 451 f.

G ab cs 1989/90 cin e S tu n d e N u ll d er d eu tsch en V erfassu n gsgesch ich te?

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Nach dem Fall der M auer w ar offenkundig eine „Stunde N u ll“ zum indest und zunächst nur für die V erfassungspolitik in der D D R angebrochen; die Stunde für eine dem okratische und rechtsstaatliche D D R, wie im m er die sonstige G estalt dieses solcherm aßen von da an den anderen D em okratien ebenbürtigen Staates auch ausfallen m ochte. So im w esentlichen w urde es übereinstim m end im Westen w ie im O sten noch etw a elf w eitere Wochen gesehen. Diese Ü bereinstim m ung schw and allerdings dahin - seit jenem denkw ürdigen Tage, an welchem klar w urde, daß die deutsche W iedervereinigung „auf die T agesordnung“ der interna­ tionalen P o litik zu heben m öglich sei, w ie der sow jetische R egierungschef M ichail G orbatschow am 30. Jan uar 1990 befand. Im folgenden soll dokum entiert und an alysiert w erden, ob es dam als gleichw ohl oder gerade deshalb, w ie viele annahmen, tatsächlich eine „Stunde N u ll“ der deutschen Verfassungsgeschichte gegeben hat: die C hance, sich gleichsam an eine tabula rasa des konstitutionellen N eu­ beginnens zu setzen, um eine V erfassung zunächst vielleicht für eine andere, jetzt dem okratische D D R, dann für ein von der B undesrepublik unterschiedenes G e­ sam tdeutschland zu schaffen. N ach einem w eiteren verstrichenen Jah rzeh n t haben w ir einen besseren Ü b er­ blick über alle beteiligten A kteure, alle in den E ntscheidungsprozeß einbezogenen Institutionen und ihre A ktionen, können w ir also voll im „akteurszentrierten Institutionalism us“4, einer A rt „Spieltheorie für R ealisten “, schw elgen. In den fünf Jahren von 1989 bis 1994 gab es der w ichtigeren in stitutio nellen A kteure m indestens ein D utzend: 1. die alte, 9. V olkskam m er der D D R (8. Ju n i 1986-12. M ärz 1990) 2. den Zentralen R unden Tisch der D D R (7. D ezem ber 1989-12. M ärz 1990) 3. die neue, 10. V olkskam m er der D D R (5. A pril 1990-2. O ktober 1990) 4. die R egierungen Kohl der B undesrepublik D eutschland (1987-1990 und 1990-1994) 5. die W ünsche-K om m ission der R egierun g de M aiziere (5 .-7 . M ai 1990) 6. den 11. und 12. D eutschen Bundestag (18. Februar 1987-20. N ovem ber 1990 und 20. D ezem ber 1990-21. Septem ber 1994) 7. den G em einsam en A usschuß „Deutsche E inheit“ des B undestages und der neuen V olkskam m er (11. M ai-20. Ju n i 1990) aus den gleichnam igen A usschüssen beider Parlam ente 8. das „K uratorium für einen dem okratisch verfaßten Bund deutscher L änder“ (16. Ju n i 1990-Paulskirchenversam m lung 15. /16. Jun i 1991) 9. die G em einsam e V erfassungskom m ission des Bundestages und des B undes­ rates (GVK, M ärz 1991 -N ovem ber 1993) 10. das Volk der DDR

4 Siehe daz u einschlägig Fritz W. Scharpf, In terak tio nsfo rm en. A k t e u rs z e n t rie rt e r Institutio ­ nalismus in der Po li tik fo rsc hun g (O p la d e n 200 0). D ie Term inolo gie dieser spieltheoretischen Erfassung von Poli tik un d mithin v o n Gesc hic hte dü rfte die B urckhardts, M ein eck es und M om m sen s v e rm utlic h nicht gerade z u m Mitspielen eingeladen haben.

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U w e T h aysen

11. die spateren neuen B undesländer 12. das Volk der B undesrepublik D eutschland. D ie A ußen p o litik einbeziehend, brächten w ir es auf m indestens ein halbes D ut­ zend w eiterer in stitutio neller A kteure (darunter historisch w irksam ere als die m eisten hier aufgezählten). H istoriographisch kom plett w äre das Spielfeld erst unter B erücksichtigung aller außenpolitisch beziehungsw eise international in sti­ tutionalisierten A kteure besetzt. Letztere, „Persönlichkeiten, die G eschichte m a­ chen“, sind gleichsam die Jo k er des „akteurszentrierten“ Politologen (im Sinne von Fritz W. Scharpf). M it ihnen kann er jeden V erlauf der P o litik, und das heißt der G eschichte, belegen und begründen. Für den H isto rik er ist das w eniger pro­ blem atisch als für m anchen P olitologen, der nach nom ologischen A ussagen strebt. Für letzteren ist der in stitutio nalisierte A kteur gleichsam die letzte, seit Entdekkung des akteurszentrierten Institutionalism us aber nicht m ehr peinliche, sondern im m er taugliche E rklärungsreserve5, der Jo k er des Spielers eben. Im folgenden w erde ich m ich, m einer T hem enstellung entsprechend, auf die A kteure in der D D R konzentrieren. D abei kann ich m ich zur Em pirie des R unden Tisches im w esentlichen auf bereits vorgelegte eigene A rbeiten beziehen, zusätz­ lich w ird vor allem der W illensbildungsprozeß in der neuen Volkskam m er, aber auch in der ersten frei gew ählten R egierung der D D R zu dokum entieren sein. Es soll geprüft w erden, zu welchem Verfassungsspiel sich diese A kteure zusam m en­ fanden und w as dabei herauskam . Im Lichte der zu erm ittelnden em pirischen Befunde w ird die These vom „V erfassungspatriotism us“ der D eutschen erneut zu reflektieren sein. „V erfassungspatriotism us“, so ein G em einplatz seit einer 1979 unter eben diesem T itel von D olf Sternberger gehaltenen R ede6, sei die ein zig le­ gitim e Identität der (W est-)D eutschen nach 1949. Dies unterscheide sie von Eng­ ländern, Franzosen und Italienern, daß den D eutschen jenseits ihrer Verfassung keine identitätsstiftenden G ew ißheiten verblieben seien7. Im Falle der hier ins­ 5 Klaus von Beyme , A n s ä tz e zu einer T h eo rie de r Tra n sfo rm a tio n der ex-so zialistische n L än ­ der, in: Wolfgang M erkel , Sy ste m w e ch se l 1. Th eori en , A n s ä tz e un d K o n z e p ti o n e n (O p la de n 1994) 168, hat den 9. N o v e m b e r 1 9 8 9 als den „ schw arz en Freitag der pro g n ostis chen Fähig­ keiten der S o zia lw is senschafte n“ bezeichnet. Festzustellen bleibt, daß g ew iß nicht zule tzt als Reaktion auf diese Einsicht der Fall der M a u er zu einer A r t W i e d e r k e h r und A ufstie g de r Persönlichkeit in de r Geschic htsschre ibung wie de r Po li tolo gie beigetragen hat. Siehe zu dem du rch die historis che Zäsur v o n 1989/ 90 b e w irk te n Para dig m enwechsel selbst noch in der His torio gra phie G erhard A. R itter , D e r U m b r u c h v o n 1989/91 un d die G e sc hic htsw is se n­ schaft, in: Bay eri sc he A k a d e m ie der W issens ch aften, Philo so phis che Klasse 5 (1995). 6 D olf Sternberger, Verfas su ngspat riotismus, in: F A Z (Leitartikel v o m 23. 5 .1 9 7 9 ) , im fo lg en­ den zitiert nach ders., V erfassungspatriotis mus . Schr iften 10, hrsg. v o n Peter H aungs u.a. (1990). 7 Joseph Isensee, Staatsrepr äsentation, in: Jö rg D ieter Gauger, Justin Stagl (Hrsg.), Staatsre­ präsentation (Berlin 19 92); Jürgen G ebhardt, Verfassungspatriotis mus als Id en titätskonzept, in: A P u Z 14 ( 1 9 9 3 ) 2 9 - 3 7-, Jürgen H aberm as hatte sich n o c h v o r der historis chen Zäsur v o n 1989/90, im vi elbeachteten „H isto rike rstreit“ , z u m Ve rfassu ngspatriotis mus als einer F o rm d e r „ p o stko n ven tio ne ll en Identität ..., eine in Ü b erze u g u n g e n verank erte B in dung an die un iversalistischen V erfassun gspri nzip ien“, be kannt, w elc he an die Stelle der k o n ven tio ne ll en F o rm der nationalen Identität getreten sei, ders., Eine A r t Sc hadensa bw ic klu ng: Die apologe-

G ab es 1989/90 eine S tu n d e N u ll d er deu tsch en V erfassu n gsgesch ich te?

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gesam t zu analysierenden deutschen V erfassungspolitik der Jah re 1989 bis 1994 unter besonderer B erücksichtigung der V erfassungspolitik der D D R des einen Jahres w ährend des U m bruchs 1989/90 w ird man gegen die aus guten G ründen „herrschende L ehre“ vom „V erfassungspatriotism us“ an den apodiktischen Satz des großen Lorenz von Stein erinnert: „Es gibt Prinzipien, die keine Verfassung zulassen, das w issen w ir lange.“8 Ein auf A nhieb ebenso faszinierender w ie evi­ dent gefährlicher Satz. A m Ende unserer zunächst em pirisch aufgegebenen D okum entation der Ver­ fassungspolitik einer einschlägigen Epoche der deutschen G eschichte w ird zu prüfen sein, ob jenseits der von von Stein 1852 aufgeführten D eterm inanten der V erfassungsfähigkeit, jenseits auch des V erfassungspatriotism us (im hier zitierten Sinne D olf Sternbergers) w eitere, andere geschichtsm ächtige „P rin zip ien “ er­ kennbar w urden, Prinzipien, denen wir, w enn dem denn so sein sollte, besser mit äußerster Skepsis begegnen sollten.

2. V erfassungspolitik in der D D R 1989/90 2.1 Die alte Volkskammer der D D R : eine schon geschleifte Festung

Dem für unsere A n alyse einschlägigen K atalog des akteurszentrierten Institutionalism us’ zufolge haben w ir uns erstens der alten V olkskam m er der D D R zu z u ­ w enden. N eun Tage nach dem Sturm auf die B erliner M auer, also am 18. N ovem ­ ber 1989, sah sich diese - bis dahin strikt gem äß sozialistischem Verfassungsver­ ständnis konstruierte und operierende - „V olksvertretung“9 veranlaßt, eine „Zeit­ tischen Tenden zen in der deutsc he n Zeitgeschichtsschreibung, in: Die Zeit v o m 1 1 . 7 . 19 8 6; s. hierzu auch den b e m e rk e n sw erte n D isku rs z w is che n K arl-D ietrich Bracher, Jürgen H aber­ mas u.a. um die G e w in n u n g eines „antitotalitären K o nse nses“ in de r ö ff en tlic hen A n h ö r u n g der E n q u e t e - K o m m is sio n „ A u fa rb e itu n g v o n Gesc hic hte un d Folgen der S E D - D ik t a tu r in D e u tsc h la n d “ am 4. 5. 1994, in: Materialien der E n q u e t e - K o m m is sio n „ A u fa rb e i tu n g “, 12. W a h lp erio d e des D eutschen Bundestages, hrsg. v o m D eutsc hen B und es tag (BadenB ad en 19 9 5) 6 7 6 ff. Vgl. den zwischenzeitli ch vo n H aberm as gegangenen W e g u n te r R ü c k ­ g rif f auf seinen Beitrag „ D e r D M -N a ti o n a li s m u s “, in: Die Zeit v o m 30. 3. 1990. 8 Lorenz von Stein, Z u r pre ußisc hen Verfassungsfrage, Reprint, hrsg. v o n N orbert Simon in einer v o n C arl Schmitt beso rg ten A usgab e (R eprint Berlin 2 0 0 2 ) 9. 9 Siehe z u m authentisch sozialistischen Staatsv erständnis der D D R und aus entsp re chender V olksk am m e rsic ht die im Staatsverlag der D D R erschienene Reihe „ D e r Sozialistische Staat“, darin besonders Karl-LIeinz Schöneburg, Staat u nd R echt in der G eschic hte de r D D R (Berlin 1973); ve rschied ene V e rö ff en tlic hun g en des Leiters des Sekretariats der V o lk sk a m m e r der D D R , H erbert Kelle, zuletzt, als H e ft 85 der Reihe „Recht in un serer Z e it“ das z u sam ­ me n mit Tord Riemann verfaß te Heft: Die V o lk sk a m m e r - wie sie arbeitet (Berlin 1989). Siehe aus westli cher Sich t juristisch H erwig Roggemann, V e rtre tu ng skö rpersc hafte n im Soz ialismus, in: ZParl 5 ( 1 9 7 4 ) H. 3, 3 3 9 - 3 8 6 ; empirisch Peter Joachim Lapp, Die V o lk sk a m ­ mer der D D R (O p lad e n 1975); Eckhard Jesse, Die V o lk sk a m m e r der D D R : Befugnisse und V erfahre n nach Verfassung und politis cher Praxis, in: Elans-Peter Schneider, Wolfgang Zeh (Hrsg.), Parlam en tsrech t un d Parlamen tspraxis (Berlin, N e w Y o r k 1989) 1 8 2 1 - 1 8 4 5 ; g ru n d ­ legend, auch empirisch auf dem letzten Stand, Werner J. Patzelt, R oland Schirm er (Hrsg.),

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w eilige K om m ission zur Ä nderung und E rgänzung der V erfassung“ einzuset­ zen 10. In der konstituierenden Sitzung dieser K om m ission, sie fand am 7. D ezem ­ ber 1989 statt, w urde Professor M anfred M ühlm ann (N D PD ) zum Vorsitzenden der Z eitw eiligen V erfassungskom m ission bestellt. In m einen A kten dieser Kom ­ m ission ist Professor M ühlm ann als Professor der M artin -L uth er-U n iversität H alle, Sektion Staats- und Rechtsw issenschaft, W B Staats- und V erw altungsrecht, und Erster Stellvertreter des V orsitzenden des Verfassungs- und R echtsausschus­ ses der Volkskam m er, W olfgang W eichelt, ausgewiesen. M ühlm ann, der tatsäch­ lich aus L eipzig kam, beteuerte nur w enig sp äter11, die Erosion der SE D -H errschaft sei zu diesem Z eitpunkt, bis zum 7. D ezem ber 1989 also, bereits soweit fortgeschritten, daß an die bis dahin übliche Fernsteuerung der V olkskam m er­ kom m issionen durch die frühere M onopolpartei nicht mehr zu denken gewesen sei. In der K om m ission habe man in jenen la g e n allerdings noch „langzeitliche Z w eistaatlichkeit“ und eine entsprechende Spanne „für eine E rneuerung des So­ zialism us im V isier“ gehabt. Typisch für die zu diesem Z eitpunkt ungew issen M achtverhältnisse w ar und ist, daß dennoch im K om m unique der 10. Tagung des ZK der SED (vom 8. bis 10. N ovem ber 1989) offiziell festgeschrieben stand: „Die m arxistisch -len in isti­ sche Theorie darf der aktuellen P o litik nicht untergeordnet sein .“ 12 Bereits am 1. D ezem ber 1989 folgte dann aber die Streichung des berühm t-berüchtigten A rtikels 1 der D D R-V erfassung von 1968/74, die T ilgung jenes A rtikels, der den ehernen M onopolanspruch der SED festgeschrieben hatte. Es gibt eine R eihe w ei­ terer Indizien dafür, daß die Festung SED geschleift war, bevor sich die B ew egun­ gen und Parteien der O pposition - konspirativ noch - zum finalen Sturm dieser SE D -Bastion zusam m enrotteten13. 2.2 D e r Zentrale Runde Tisch der D D R : ein Fokus des Aufbruchs D er 7. D ezem ber 1989 w urde dadurch unvergeßlich und vielen B ürgern - nicht nur, aber aus guten G ründen besonders B ürgern der D D R - dadurch denkw ürdig, daß sich an diesem Tage auch der Zentrale R unde Tisch der D D R konstituierte die zweite unserer akteurszentrierten Institutionen. Professor M ühlm ann richtete ein Schreiben an diese plötzliche und mit A bstand prom inenteste Institution der Die V o lk sk a m m e r der D D R , Sozialistische r Pa rl amen tarism us in T h eo rie u n d Praxis (W ie s­ baden 200 2). 10 Siehe Drs. 4 7 dieser V K -T ag un g, im A r c h i v des Verfassers. 11 In einem ausführlichen In terview gegenüber dem Verfasser dieser Ze ilen am 16. 02. 1990. 12 D e utsc hlanda rch iv ( D A ) 22 (19 8 9 ) H . 12, 14 50. 13 Siehe zu Vorg eschichte und Gesc hic hte des „ A lte n M a c h tk a m p fe s“ U w e T haysen, D er Runde Tisch. O d e r: w o blieb das V o lk ? (O p la de n 19 9 0) 19. A u s fü h r lic h auch ders., Harn M ich a el K loth, D e r R u n d e Tisch und die E n tw ick lu n g der SE D, W id e rstän d e auf dem Weg z u r freien W ahl, in: Materialien der E n q u e t e - K o m m is sio n „ A u fa rb e itu n g v o n Gesc hichte un d Fo lg en der S E D - D ik t a t u r in D e u t sc h la n d “, 12, W a h lp e rio d e des D eu tsc h e n B und es­ tages, hrsg. vo m D e utschen Bundestag, Bd. VII/2 (Bonn 19 94) 1 7 0 6 - 1 8 5 3 ; im folgenden zitiert: W id e rstä n d e auf dem W e g z u r freien W ahl.

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friedlichen R evolution, in w elcher „alle Vertreter des R unden Tisches, die keine Fraktion in der V olkskam m er haben“, auf gefordert w urden, „Vertreter in die Z eitw eilige K om m ission zur M itarbeit zu delegieren“ . In diesem Schreiben w ar die Rede von einer „völlig neuen V erfassung“, die „auszuarbeiten“ sei. D am als ging M ühlm ann davon aus, daß „nur die Volkskam m er, nicht aber der R unde T isch“ sich m it der Verfassung beschäftigen w erd e14. D as allerdings sah der inzw ischen konstituierte Zentrale R unde T isch15 sehr an­ ders. Er antw ortete einfach nicht, so sehr die Z eitw eilige K om m ission der Volks­ kam m er dies auch noch bis zum 21. D ezem ber beklagen m ochte16. Das w ar ko n ­ sequent, denn in seiner konstituierenden Sitzung, w ie gesagt am 7. D ezem ber 1989, hatte das Plenum des R unden Tisches die „selbständige“ E rarbeitung eines Entwurfes einer neuen V erfassung beschlossen. N ach m einem U rteil w ar dies eine der drei bedeutendsten E ntscheidungen des R unden Tisches - neben der,’ w ie sich ö herausstellen sollte, in jedem Falle bedeutsam sten, freie W ahlen herbeizuführen, und (drittens) derjenigen, die W ahrheit über den U nterdrückungsapparat der SED sow eit w ie m öglich an den Tag zu heben. N achdem die beiden ersten A ufträge vergleichsw eise zügig abgearbeitet w aren, blieb der A uftrag der A ufarbeitung des SEID-Regimes. D azu eine eh und je grundsätzliche Parenthese, in unseren Tagen des A ntiterrorkrieges w ahrscheinlich jedoch drin glich er als je seit 1990; zum R ang der W ah­ rung geschichtlichen A ndenkens für die G egenw art: Je größer m ein A bstand zum dam aligen G eschehen, um so m ehr gew innt dieser A uftrag zur A ufarbeitung der bis dahin m odernsten D iktaturm ethoden für mich an B edeutung: W ir tun gut daran, die jew eils „m odernsten“ M ethoden der W illkür, z.B . die M ethoden der vom Staatssicherheitsdienst (Stasi) der D D R routinisierten „operativen (Persönlichkeits-)Z ersetzung“ zu studieren. Am 15. Jan uar 2003 w ar es zw ar schon 13 Jah re her, daß die „Stasizentrale“ in B erlin-L ichtenberg gestürm t w urde. Die heute dort, im H ause 1 der N orm annenstraße 1, zu besichtigenden W erkzeuge der D D R -D iktatur strahlen zw ar schon die A nm utung steinzeitheher Ü b erw a­ chungsinstrum ente aus. U m so m ehr aber sollte es bei dem B eschluß des R unden Tisches bleiben, hier eine „G edenk- und Forschungsstätte zum D D R -Stalinism us einzurichten“ - eine auch bei heute ro t-roter K oalition im B erliner Senat zu er­ haltende G edenkstätte17. A usw eislich des Protokolls der Sitzungen vom 18. und 14 K o p ie des Schreibens im A rc h iv des Verfassers. 13 Im folgenden meistens nu r „ R u n d e r Tisch“ genannt, o b w o h l es be kanntlich viele andere Runde Tische in der D D R dieser Zeit gegeben hat. Siehe zu diesen Uwe Thaysen , R u n d er Tisch, in: R ainer Eppelmann, Horst Möller, D orothee Wilms (Hrsg.), L e x ik o n des D D R Sozialismus. Das Staats- und Gese llschaftssystem der D eutschen D e m o k ratisc h e n R ep ublik (P ad erb orn , M ü nchen, W ie n , Zü rich 19 9 6) 4 9 7 - 4 9 9 ; ders., Das Verm ächtnis der R und en Tische ist die Fähigkeit zu zivilgesellschaftlicher Einmischung, in: R u n d e r Tisch und direkte D em o kratie. Eine D isp u ta tio n des A kad em isc h e n Senates an der Stiftung Leucorea, hrsg. von der M a rtin - L u th e r-U n iv e rs itä t H a lle -W itten b e rg (O p la de n 2 0 0 0 ) 4 5 - 8 5 . 16 Siehe das P r o t o k o ll der K o m m is s io n v o m 2 1. 12. 19 89, im A r c h i v des Verfassers, 17 Siehe zu de m zwischenzeitli ch d a r ü b e r entstandene n D ispu t Hildegund N eubert, Klaus Schröder, Wolfgang Schuller, Uwe Thaysen, „Zur Z u k u n ft des Hauses 1 der ehe maligen Zen-

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22. Jan uar 1990 hat die PDS diesem unm ißverständlich beschlossenen „Ver­ m ächtnis“ des R unden Tisches definitiv nicht w idersprechen m ögen18. D aran er­ innere ich eher m it Seitenblick auf PDS und SPD in der B erliner B ürgerschaft be­ züglich des aktuellen E ntscheidungsbedarfes in Sachen N orm annenstraße 1. Im B lick auf die B ürgerschaft der heutigen B undesrepublik insgesam t ist m ir die E r­ innerung an die N o tw en d igkeit dieser E rinnerungsstätte aus zw eierlei G ründen w ich tiger als das M em ento an die A dresse der B erliner B ürgerschaftsparteien. Die derzeit stärkste B edrohung der Freiheit besteht in deren „A blaß“ gegen Sicher­ heit, im H andel Freiheit gegen Sich erh eit19. Da ist es erstens erschreckend ange­ bracht, sich zu vergegenw ärtigen, w elche W erkzeuge der Staatssicherheit zur „flächendeckenden Ü berw ach un g“ dereinst, in einer lange vergangenen D D R, bereits ihren Z w eck erfüllten. W ieviel mehr und w ieviel w ich tiger bedürfen w ir dann erst der ständigen W arnung vor den viele M ale effektiveren M öglichkeiten gegenw ärtiger Ü berw achung als gefährlichste B edrohung unserer Freiheit? Sie sollte der B undesrepublik und dem B erliner Senat in der N orm annenstraße teuer genug sein. So u n strittig die N o tw en d igkeit einer neuen Verfassung am R unden Tisch, so un strittig w ar unter den dort versam m elten O ppositionellen, daß w eder die „alte“, nach dem okratischem Z entralism us zustande gebrachte und arbeitende V olkskam m er, unser A k teu r Nr. 1, noch der auf andere W eise ebenfalls nicht hin­ länglich dem okratisch legitim ierte R unde Tisch, unser A k teu r Nr. 2, sich anm aßen dürfe, eine Verfassung zu entscheiden. Letzteres stellt die „E rklärung zum Selbst­ verständnis des R unden Tisches“ bedingungslos klar. K urzfristig tauchte die E rw ägung auf, erst das neu und frei zu w ählende Parlam ent, die „neue“ Volks­ kam m er, unseren A k teu r Nr. 3 also, und nicht schon den R unden Tisch m it der „A ufgabe einer verfassunggebenden V ersam m lung“ zu betrauen. Einen solchen Beschluß hat es indessen nicht gegeben20. D ie Verfassungsgebung sollte nicht

trale des M inis te ri ums fü r Staatssicherheit d e r D D R als nationales M o n u m e n t z u r in te rn atio ­ nalen A u f a rb e it u n g der S E D - D i k t a t u r “, ein G utac hte n, das w i r am 12. S e p te m b e r 2 0 0 1 in de r N orm annenstr. 1 präsen tie rten. Siehe auch Bericht un d Emp fe hlu ng en d e r „ F a ch k o m m is­ sion Haus 1 “ z u r künftig en N u t z u n g des ehemaligen Sitzes des M inis te ri ums f ü r die Staats­ sicherheit der D D R im Haus 1 in der N o rm a n n e n stra ß e in B erlin -L ich te nb crg . Eingesetzt v o m Beauftragten der Bundesre gieru ng fü r A ngele genheiten der K u l t u r und der Medien und der Senatori n fü r W issensch aft, Fo rsc h u n g u n d K u l tu r des Lan des B erlin (Berlin 200!)-. „ A n a to m ie der SE D -D ik ta tu r. Staatspartei u n d Staatssicherheit der D D R “ . In beiden B eric h­ ten fi nden sich A u s fü h r u n g e n z u m U r s p r u n g der G e de nkstä tte n-Ide e fü r dieses Haus. 18 D e r Besch luß z u r Einrichtun g einer solchen G e d enkstä tte w u r d e o hn e G e ge nstim m e n bei f ü n f En th altungen beschlossen. 19 „ They that can give up essential li b e rty to obtain a little t e m p o r a r y safte ty de serve neither libert y n o r sa fety “, B en ja m in Franklin (1759). 20 Siehe das v o m Verfasser hrsg. W o r t p r o t o l l un d die D o k u m e n t e des Ze ntra len R u n d en Ti­ sches der D D R , Bd. I: A u f b ru c h , Band II: U m b r u c h , Bd. III: N e u e r M ac h tkam p f, Band IV: Identitätsfin dung?, Band V: D o k u m e n t e (W ie sb aden 200 0 ), im fo lgenden zitiert: R'I'-Protokoll.; siehe das Register der am R u n d en Tisch geführte n Verfassungsde batten als A n h a n g I dieses Beitrages.

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vertagt w erden - schon deshalb nicht, w eil einige V erfassungsänderungen zu r Er­ m öglichung freier W ahlen her m ußten. M ithin w urde die V erfassungsgebung ab „sofort“ durch zw ei ausdrücklich nicht ausreichend legitim ierte A kteure betrie­ ben: gleichzeitig näm lich von der alten V olkskam m er und vom R unden Tisch. 2.3 D er Zeitweilige Verfassungsausschuß der alten Volkskammer: kein ernstzunehm ender K onkurrent

Ebenfalls bereits in der ersten Sitzung des R unden Tisches beschlossen die Teil­ nehm er V erfahrensgrundsätze für die E rarbeitung einer neuen V erfassung. Eine p aritätisch gem äß Zusam m ensetzung des R unden Tisches zu berufende A rb eits­ gruppe sollte um gehend mit der A rb eit beginnen. D ie Teilnehm er w aren sich fer­ ner darin einig, „daß die B estätigung dieser neuen Verfassung nach N euw ahlen zur V olkskam m er in einem V olksentscheid“ erfolgen solle. U nd sie verständigten sich - nicht zuletzt m it den (früheren) B lockparteien21 am R unden Tisch - in einer ebenso kühlen w ie sib yllin isch en W endung „eigenständig ... ihre M itarb eit an einem entsprechenden V olkskam m erausschuß zu bestim m en“22. T atsächlich ver­ w eigerten sie ihre persönliche Teilnahm e. Es kam , w ie M ühlm ann form ulierte, „keine w irk lich F usion“ zustande. D azu hat der Verfasser in einem A ufsatz23, w elcher diesen A usführungen zu ­ grunde liegt, gem eint: „In dieser R esolution w ird vollends deutlich, daß der Zen­ trale R unde Tisch seine A ufgabe beschränkter sah als 200 Jahre zuvor die Pariser N ationalversam m lung. D ie französischen R evolutionäre hatten 1789 geschw oren, nicht eher auseinanderzugehen, als daß eine Verfassung geschaffen sei; die B erliner gaben sieh 1989 am B eginn des R unden Tisches m it der bloßen In itiierun g eines V erfassungsprozesses zufrieden. Jedenfalls hat der R unde Tisch sich anfänglich nicht explizit zum G aranten einer neuen Verfassung erklärt und daran seine Exi­ stenzberechtigung und seine E xistenzdauer geknüpft. D er Runde Tisch hatte sich, konsequent seinem dem okratischen Im petus folgend, auf die Entstehung einer le­ gitim en K onkurrenz, ja auf eine dem okratisch überlegene Instanz, vielleicht sogar auf zw ei in dem okratischer Legitim ation überlegene Instanzen ein gerich tet“24 in den K ategorien der genannten realistischen Schule der Spieltheorie: auf den dritten, vielleicht auch zehfiten unserer institutionellen A kteure, näm lich auf die später erste frei gew ählte, neue Volkskam m er der D D R und vielleicht, im Falle der angestrebten V olksabstim m ung, auf das Volk dieser R epublik. Z w ar kam es dann doch noch zu einer eher eklektischen Zusam m enarbeit von E instw eiligem A usschuß der alten V olkskam m er und der A rbeitsgruppe N eue 21 Siehe z u r A u f lö s u n g des Blockes am 28. N o v e m b e r 19 8 9 Uwe Thaysen, Hans Michael

Kloth, W ide rständ e auf dem Weg z u r freien W a h l (a.a.O).

22 R T - P ro to k o ll I, 4 1 ff., den Top 13 der T O . Z} Uwe Thaysen, Z u r Verfassu ngspoli tik in der D D R 1989/ 90, in: Jürgen H artm ann, Uwe Thaysen (Hrsg.), Pa rl amen tarism us und Pluralismus. Festschrift fü r W in fr ie d Steffani (O p la den 19 92) 2 9 8 - 3 2 4 ; künftig zitiert: Thaysen, Verfassungspolitik. 24 Ebd. 305.

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V erfassung des R unden Tisches. Eine anfängliche Ü bereinkunft zw ischen diesen beiden A kteuren beantw ortete allerdings bereits die alte leninsche W er-W enFrage. Denn die V olkskam m erkom m ission sollte sich auf aktuell unabw eisbare „A npassungsgesetze“ beschränken, w ährend sich die A rbeitsgruppe das G rund­ sätzliche und W esentliche der V erfassungsgebung zu beantw orten vorbehielt. N achdem G orbatschow die „deutsche F rage“, w ie gesagt am 30. Jan uar 1990, auf die w eltpolitische T agesordnung gesetzt hatte, begann die Staatlichkeit der D D R, so kann man m it Friedrich Engels sagen, - schon zu diesem Z eitpunkt ei­ gentlich k lar erkennbar - auf geradezu klassische Weise einzuschlafen, und m it ihr deren gemäß D D R-V erfassungslehre „oberstes staatliches M achtorgan“23, die „erste sozialistische V olksvertretung auf deutschem B oden“26. G anz so auch deren eben erst ins Leben gerufene Z eitw eilige V erfassungskom m ission: D er Vor­ sitzende dieser V erfassungskom m ission, Prof. M ühlm ann, hat dem Verfasser am 16. Februar 1990 resigniert bekundet, daß er von nun an nur noch „mit dem Schm inken einer L eiche“, der D D R-V erfassung von 1968/74 näm lich, beschäftigt sein könne. In dem M aße, w ie die alte V olkskam m er m oribund w urde, w uchs der Eifer der A rbeitsgruppe N eue V erfassung des R unden Tisches. D iese A rbeitsgruppe sah sich zunehm end in der V erantw ortung des zentralen Verfassungsgebers der D D R . U nter den A kteuren der V erfassungspolitik der siechen D D R haben w ir insow eit spätestens seit Ende Jan u ar 1990 einen ersten Sieg und dam it einen ersten Sieger festzuhalten: den Sieg näm lich des R unden Tisches über die alte Volkskam m er, nam entlich über deren Z eitw eilige V erfassungskom m ission - den Sieg unseres zweiten über den ersten der genannten A kteure. D ie Z eitw eilige Kom m ission stellte ihre A rbeit am 4. M ärz 1990 ein. In der Zeit der alten Volkskam m er, der Zeit der beiden R egierungen Elans M o dro w (13. 11. 1989-5. 2. 1990; 5. 2. 1990— 12, 4, 1990) erfolgten sechs V erfassungsänderungen27. In verschiedenen A rbeiten zu diesem Them a habe ich deutlich m achen müssen, daß es zw ischen dem Plenum des R unden Tisches und der A rbeitsgruppe N eue V erfassung sow ie „U n terarbeitsgruppen“ der A rbeitsgruppe zu unterscheiden

25 Im Sinne des parla m entarischen Verfassungsstaates, w ö rt lic h ernst genom m en: eine ebenso w o h lm e in e n d e w ie fälschliche A u s w e i s u n g des Parlamentes. 26 So die K lassifizieru ng noch f ü n f Jahre z u v o r v o n K arl-H einz S c h ö n e b u r g , G u stav Seeber, A rbe it e rklasse un d Parlam en t. Parlamen tarisc he Traditionen der re vo lu tio n ä re n A r b e i t e r ­ bew eg ung 18 4 8 bis 1949 (Berlin 19 8 4 ) 7, 180. 27 1. G e se tz z u r Ä n d e r u n g der Verfas su ng d e r D eutschen D e m o k r a tisc h e n R ep u b lik v o m 1. D e z e m b e r 1989, G e se tz blatt 1 Nr. 2 5, 2 6 5 ; 2. G e se tz z u r Ä n d e r u n g und E rg änzung der Verfassung der D eutschen D e m o k ratisc h e n R ep u b lik v o m 12. J an u ar 199 0, G e se tz blatt I Nr. 4, 15; 3. G esetz z u r Ä n d e r u n g un d Erg än zun g d e r Verfassun g der D eutsc he n D e m o k r a ­ tischen R ep ublik v o m 20. F e brua r 19 9 0, G e se tz blatt I Nr. 9, 59; 4. G e se tz z u r Ä n d e r u n g der Verfas su ng der D eutschen D e m o k ratisc h e n R ep u b lik v o m 20. F e brua r 19 90, G e se tz blatt I Nr. 9, 60; 5. G e se tz z u r Ä n d e r u n g un d Ergän zu ng der Verfassung der D eutschen D e m o ­ kratischen R ep u b lik v o m 12. M ä r z 1990, G e se tz b latt I Nr. 15, 10 9 ; 6. G e se tz z u r Ä n d e ru n g un d Ergänzung der Verfassung de r D e utschen D e m o kratisc he n R epublik v o m 5. A p r i l 19 9 0, G e se tz blatt I Nr. 23, 2 2 1 .

G ab es 1989/90 eine S tu n d e N u ll d er deu tsch en V erfassu n gsgesch ich te?

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gilt. Das Plenum des R unden Tisches hat sich nur m arginal mit dem Them a Ge­ sam tentw urf einer neuen V erfassung befaßt. Das kann insofern nicht erstaunen, als dazu ja erst eine Vorlage zu erarbeiten w ar und dies eben erheblicher Zeit be­ durfte. G leichw ohl sahen sich die Teilnehm er der Plenarberatungen des Runden Tisches in im m er neuen Zusam m enhängen vor m ehr oder w eniger deutlich als sol­ che erkennbare V erfassungsfragen gestellt28. N ach m einem U rteil ist vor allem die 15. Sitzung (am 5. M ärz 1990) zum Them a „Sozialcharta“ hervorzuheben. D ie in dieser Sitzung beschlossene Sozialcharta29 ist meines Erachtens inh altlich unbe­ streitbarer als alles andere, was unter dem Titel „Verfassung des R unden Tisches“ tatsächlich entschieden w urd e beziehungsw eise kursiert, als dessen „V erfassungs­ en tw urf“ zu verstehen. Die Postulate der Sozialcharta fanden sich w eitgehend w ieder in den am 12. M ärz 1990 vorgelegten Textteilen. B ezeichnenderw eise hat es hierzu auch in den kärglichen B eratungen zu den vorgelegten T ischvorlagen dieser Teile eines V erfassungstextes w eit w en iger entschiedene E inw ände gegeben als gegen den im Schlußteil der Texte vorgeschriebenen Weg zu r W iedervereini­ gung. D abei dürfte denjenigen (Sprecher vor allem des D A ), die gegen die So zial­ charta opponiert hatten und nun gegen den im Schlußteil festgezurrten Weg der W iedervereinigung argum entierten (Sprecher vor allem der SPD ), klar gewesen sein, daß m it dem von ihnen favorisierten alternativen Weg der W iedervereinigung über A rt. 23 GG und m ithin der w eiteren V erfassungsberatungen auch die Inhalte der Sozialcharta zur D isposition stehen w ürden. A lso brauchten sie sich, sofern sie diese Inhalte ablehnten, zunächst einm al nur auf einen anderen Weg der Ver­ fassungsfindung zu konzentrieren. In seinem Vorschlag zum W eg der V ereinigung jedenfalls lag die größte Schwäche dessen, was noch als vorläufige Teile eines Ver­ fassungsentw urfes des R unden Tisches das Plenum desselben erreichte. Zu dem , was dann später als der „V erfassungsentw urf des Z entralen R unden Tisches“ in U m lauf gegeben w urde, m uß dagegen eindeutig festgestellt werden, daß es einen solchen vom R unden Tisch verabschiedeten Entw urf einfach nicht gib t30. Dem Plenum w urden in seiner Schlußsitzung (am 12. M ärz 1990) von der A rbeitsgruppe N eue Verfassung und deren U ntergruppen zw ar Teile eines Verfas­ sungsentw urfes vorgelegt. Die V ollversam m lung des R unden Tisches hat darüber

28 Siehe im R T -Pvo to ko ll die Seiten 3 1 5 f., 3 40 , 397, 4 49 , 4 83 , 5 2 8 f., 5 3 2 - 5 3 6 , 5 45 , 599, 6 1 4 - 6 1 6 , 6 32 , 6 48 , 7 1 2 , 7 6 1 , 764 f., 7 71 f., 7 84 f., 808, 840, 842, 845, 859, 8 9 6 - 8 9 8 , 9 1 1 , 942, 1 0 9 7 - 1 1 1 2 ; siehe weitere thematische Z u o rd n u n g e n als A n h a n g II dieses Beitrages. 29 R T -P ro to k o ll, Bd. IV, 9 6 3 - 9 9 5 . 30 In verschied en en Diskussionen, so auch bei einem S y m p o s iu m de r D e utschen V ere in i­ gung fü r Parlam en tsfragen am 3. 12. 19 9 9, ist dieser deutlich en Feststellung des Verfassers w id e rsp ro c h e n w o rd e n . Siehe den Stenogra phis chen Ber icht dies er Veranstaltung 85 ff. Siehe v o r allen Erich Fischer, Geständn isse u n d Bek en ntnisse (Schleuk ed itx 2 0 0 2 ) 229, der meiner D arstellu n g und W e rtun g der Ereignisse als einer „dreisten B eh auptu ng “ w id e rsp rich t. Siehe diese K o n t r o v e r s e v o rh e r schon mit Walter Süß, M it U n w ille n z u r Macht. D e r R u n d e Tisch der Über gangszeit, in: D A 5 ( 1 9 9 1 ) 4 7 0 - 4 7 8 ; ders., Bilanz einer G ratw anderung - die ku rz e A m t s z e it des Hans M o d ro w , in: D A 6 ( 1 9 9 1 ) 5 9 6 - 6 0 8 ; meine Replik: Z u r G eschic hte der Verfassungsdiskussion in der D D R 19 89/ 90, in: D A ( 1 9 9 1 ) 9 6 1 - 9 6 3 .

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aber w eder inhaltlich beraten noch abgestim m t, sondern nur befunden, w ie mit diesen vorgelegten E inzelteilen w eiter zu verfahren sei. D er V orsitzende der A rbeitsgruppe des R unden Tisches, G erd Poppe, m ittler­ w eile M inister ohne G eschäftsbereich der M o d ro w -“R egierung der N ationalen V erantw ortung“ gew orden, beschrieb die am 12. M ärz 1990 gegebene Situation der verfassungspolitischen U nentschiedenheit darüber hinaus dahingehend, daß nur „Zwei D rittel“ der „120 bis 140 A rtikel ... so gut w ie fertig“ seien. Im m erhin fehlten so w ichtige Teile w ie das K apitel zur Finanzverfassung. „Der R est“ be­ finde sich in der „E ndredaktion“, für w elche w iederum eine „R edaktionsgruppe“ eingesetzt sei. D ie vorgelegten Teile, vom m oderierenden M onsignore D ucke de­ spektierlich als „Packen“ bezeichnet und zu r A nschauung hochgehalten, w urden den Teilnehm ern als Tischvorlage präsentiert, selbst diese seien noch „nicht zur V eröffentlichung“ bestim m t, „da nicht bei allen A rtikeln ... die Endredaktion schon so perfekt stattgefunden" habe. M it einem A bschluß der A rbeiten sei erst „innerhalb der nächsten W ochen zu rechnen“31. N achfolgende Beiträge offenbar­ ten zudem , daß selbst in den U nterarbeitsgruppen „nicht im m er einstim m iger Konsens erzielt w erden ko n n te“32. A n eine inhaltliche Lesung der vorgelegten Teile w ar unter solchen U m ständen nicht zu denken, sie verbot sich geradezu. Entsprechend auch die w iederholte Erm ahnung des V orsitzenden M oderators, ge­ mäß V orentscheidung der „P rioritätengruppe“ (einer A rt Ä ltestenrat des R unden Tisches) in keine m aterielle D ebatte einzutreten. D ennoch w urden w eitreichende A ussagen vorgetragen, nicht nur verfahrens­ technischer, sondern auch inhaltlicher A rt. Gerd Poppe, jetzt w ie gesagt M inister der R egierung M odrow , befand, daß die noch in dieser Woche (am 18. M ärz 1990) zu w ählende neue V olkskam m er „ihre A rb eit auf der G rundlage einer in jeder H insicht ungenügenden Verfassung aufnehm en“ m üsse, „näm lich der im M om ent noch gü ltigen “ von 1968/74. D ies ziehe „einen Zustand m inderer L egitim ität nach sich, den diese Volkskam m er, die ihre Existenz nicht sich selbst verdankt, aus eigenem R echt nicht zu beenden“ verm öge, „da die K om petenz zum Erlaß einer Verfassung unm ittelbar und unveräußerlich beim V olk“ liege. D er R unde Tisch „als der legitim e Sachw alter derjenigen Kräfte, die die E rneuerung b ew irk t“ h ät­ ten, könne deshalb gar nichts anderes tun, als seinen E ntw urf - „nach öffentlicher D iskussio n “, verstehe sich - dem Volke zum Entscheid vorzulegen. W eiter trug Poppe vor, daß der R unde Tisch m it diesem E ntw urf B estrebungen entgegentrete, „sich durch A bgabe von B eitrittserklärungen einer anderen Verfas­ sungsordnung, dem G rundgesetz der BR D nach A rtikel 23 GG, zu unterw erfen“. (Ü brigens: D er dam alige M in ister Poppe ist heute als B eauftragter für M enschen­ rechte im A ußenm inisterium der B undesrepublik D eutschland und auf dieses G rundgesetz politisch eingeschw oren - w om it ich w eit m ehr als nur einverstan­ den bin.)

31 A l l e Zitate R T -P ro tok o ll, Bd. IV, 109 6. 32 Ebd. 1 1 0 1 .

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Einm al mehr ließ es sich G regor G ysi nicht nehmen, seine W eitsichtigkeit als A n w alt der D D R -B evölkerung unter B ew eis zu stellen: Eine neue Verfassung für die D D R stelle nicht nur, zunächst w enigstens und juristisch, deren Souveränität und H andlungsfähigkeit gegenüber der B undesrepublik her. A uch und dann be­ deute es, „daß im E inigungsprozeß nicht die M ehrheit der B evölkerung der B un­ desrepublik über die D D R entscheiden kann - es sind nun einm al einfach mehr B ürger sondern das m uß paritätisch erfolgen . , . “33. Dies sollte heißen, daß der E inigungsprozeß keinesw egs nach M aßgabe des D em okratieprinzips „one man/ wom an one vote“ zu vollziehen sei, nicht also 4/5 (w estlicher) zu 1/5 (östlicher) B evölkerung in D eutschland, sondern 1 (Staat der D D R) zu 1 (Staat der BRD ). M assiver Einspruch erhob sich sow ohl gegen den von Poppe und anderen be­ haupteten V erfahrensstatus als auch gegen den dam it beanspruchten L egitim itäts­ status der vorgelegten Teile eines V erfassungsentw urfes. Selbst M itglied der A r­ beitsgruppe, bestritt R ichard Schröder (SPD ) zunächst, daß alle m itgearbeitet und zugestim m t hätten. N ich t einm al dem Plenum der A rbeitsgruppe habe der jetzt dem Plenum des R unden Tisches als T ischvorlage präsentierte Text Vorgelegen, dieser sei vielm ehr ein Ergebnis der R edaktionsgruppe, und dieses w erde „nicht von der gesam ten A rbeitsgruppe getragen. Es ist“, fuhr Schröder fort, „m ißlich, daß hier so ein M ittelding von R edaktionsgruppen-verantw ortetem und A rbeitsgruppen-verantw ortetem Text in die H alböffentlichkeit geht.“ G egen die von Poppe eingeschlagene „Tonart“ und dem von Poppe im w esentlichen tatsächlich postulierten A lleinanspruch des R unden Tisches, dem Volk einen V erfassungs­ entw urf vorzulegen, verw ahrte sich Schröder m it in dieser R unde ungew ohnter A bscheu: „Ich w ürde sagen, dieses ist aristokratisch argum entiert: .Verdienst be­ dingt B efugnis' und nicht: .D em okratische Wahl bedingt B efugnis“, und nur diese Verdienste, die der W ähler honoriert, setzen sich in Befugnis u m !“34 Schröders F rontalangriff auf das Selbstverständnis der E inbringer zum Trotz (vielleicht auch gerade w egen dieser Invektive) blieb es bei der ursprünglichen Version des A ntrages. D anach also em pfahl der R unde Tisch der noch zu w äh len ­ den V olkskam m er, nicht selbständig eine V erfassung ins W erk zu setzen. D ie erste fre i gewählte Volkskammer sollte darin nicht fr e i sein, sondern zusam m en m it der auch nach dem Ende des R unden Tisches fortbestehenden A rbeitsgruppe „Neue V erfassung der D D R “ des R unden Tisches lediglich „die Ergebnisse der öffent­ lichen V erfassungsdiskussion“ ausw erten und das G esam tergebnis am 17. Ju n i 1990 zum V olksentscheid bringen - und zw ar „gemäß Präam bel und A rtik el 146 G rundgesetz der B R D “. D er A ntrag w urd e bei nur vier G egenstim m en und zw ei Enthaltungen angenom m en. Das klin gt nach einer zw ingenden Legitim ation für dessen Z ukunft. D agegen spricht allerdings, daß die G egenstim m en von den bei­ den Parteien kam en, die nur sechs Tage später die beiden stärksten L ager der V olkskam m er repräsentierten, näm lich CD U /D A sowie SPD, und daß auch die beiden Stim m enthaltungen, näm lich die der LDP, zusam m en als die einer dem o­ 33 Ebd. 1 1 0 3 . 34 A lle Zitate ebd. 11 0 5.

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kratischen M ehrheit - der R egierun gsko alitio n näm lich der neuen, 10. V olkskam ­ m er - zu w ürdigen sind35. G egen diese K oalition w aren von nun an keine dem o­ kratisch zu legitim ierenden Verfassungsgesetze m ehr zu m achen. M ehr noch: D iese K oalition allein verfügte, w enn auch knapp, über die zur Verfassungsge­ bung notw endige Z w eidrittelm ehrheit. H atte der R unde Tisch noch über die A lte V olkskam m er siegen können, so m ußte von Anfang an fraglich bleiben, ob es ihm gelingen könnte, seine V erfassungsvorstellungen auch in der N euen V olkskam m er und notfalls sogar (im Wege einer V olksabstim m ung) gegen diese zur G eltung zu bringen. 2.4 D ie neue Volkskammer: eine verzw eifelte Verfassungsverweigerin

D ie B eratungen der ersten frei gew ählten Volkskam m er, unseres dritten A kteurs , w aren von A nbeginn gleich m ehreren verfassungsrechtlichen und verfassungs­ politischen W idersprüchlichkeiten ausgesetzt: - Z w ar hatte der Z entrale R unde Tisch m it dem oben dargestellten Verfassungs­ auftrag begonnen, zusam m en m it dem W ahlauftrag ist der V erfassungsauftrag als Q uelle seiner Legitim ation und als w eitere Legitim ationsgrundlage des Zentralen R unden Tisches überhaupt zu begreifen. Schon dem R unden Tisch aber w ar auf eine am 7. D ezem ber 1989 noch ganz und gar unvorstellbare W eise die Zeit d a­ vongelaufen. D er R unde Tisch selbst hatte dann - seinerseits in diesem Ergebnis un gew ollt - dazu beigetragen, den Prozeß der D elegitim ierung einer a-priori-V er­ fassung für die jetzt dem okratische D D R zu beschleunigen, als er die V olkskam ­ m erw ahl vom ursprünglich dafür vorgesehenen W ahltag des 6. M ai auf den 18. M ärz 1990 vorverlegte. D en W ahlauftrag hatte der R unde Tisch noch erfüllen können, schon diesen nur m it äußerster M ühe36. Eine neue Verfassung aber hatte er selbst, w ie oben dokum entiert, nicht m ehr eindeutig und überzeugend leg iti­ m ieren können. A uch deshalb m ußte der V olkskam m erbetrieb nach der ersten freien W ahl in der neuen, jetzt dem okratischen D D R w eithin und w eiterhin nach altem D D R-R echt/U nrecht in G ang gesetzt und in G ang gehalten w erden. Das 35 In die am 5. A p r i l 19 9 0 k on stituiert e V o lk sk a m m e r w are n, hier in der Reihenfo lge d e r er­ ru n g en en Stim m en aufgezählt, gew ählt w o r d e n : die C h ristlic h - D e m o k ra tisc h e U n io n D eutschlands (= C D U ) mit 4 0 , 8 2 % d e r gültig abgegebenen Stim m en un d 163 Man daten ; Soz ia lde m o kratisch e Partei D eutschlands (= S P D ) mit 2 1 , 8 8 % u n d 88 M an daten ; die Partei des D e m o k ratisc h e n Sozialis mus (= P D S ) mit 1 6 , 4 % un d 6 6 Man daten ; die D e utsche Soziale U n io n (= D S U ) mit 6 , 3 1 % und 25 Man daten ; der B und Freier D e m o k r a te n (= B F D = Die Liberalen ) mit 5 , 2 8 % und 21 M an daten ; Bündnis 90, sp äter F rak tio n Bündnis 90/Die G r ü ­ nen mit 2 , 9 1 % und 12 Man daten ; die D B D (= D e m o kratisc h e B auern p artei Deutschlands ) mit 2 , 1 8 % und 9 Man daten ; G r ü n e P arte i/ U F V ( U F V = U n abhä ng ig er F rau en verb and) mit 1 , 9 7 % un d 8 M an daten; d e r D e m o k ratisc h e A u f b r u c h - sozial und ö ko lo gisc h (= D A ) mit 0 , 9 2 % un d 4 M an daten, die N a tio n a l- D e m o k ra tisc h e Partei D eutschlands (= N D P D ) mit 0 , 3 8 % un d 2 M an daten; der D F D (= D e m o k ratisc h e r Fra u en b u n d Deutsc hlands) mit 0 , 3 3 % un d 1 Man dat, so w ie die Vereinigte L in ke ( = V L mit 0 , 1 8 % un d 1 Man dat. D ie „ A l li a n z “ aus C D U , D A u n d D S U verfü gte allein ü b er 4 8 , 0 4 % u n d 1 9 2 Man date. 36 Siehe H ans M ich a el K lo t h , V o m „Zettelfalten“ z u m freien W ä hle n. D ie D e m o kra tisie ru ng der D D R 1989/90 un d die „W ahlfrag e“ (Berlin 2000).

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A rgum ent der paradoxen Rechtslage zw ischen dem okratischem Zentralism us und

sozialistischer G esetzlichkeit einerseits und parlam entarischer D em okratie ande­ rerseits verlangte entw eder nach grundsätzlicher K lärung oder nach pragm ati­ schem Lavieren. - Z w ar w urden die alten N orm en rechtlich als solche nicht m ehr ernstgenom m en, w aren sie - zum al doch diejenigen der Verfassung von 1968/197437 - von der friedlichen R evolution politisch außer Kraft gesetzt w orden. G leichw ohl blieben die G esetze der D D R - unter E inschluß eben jener Verfassung von 1968/1974 über w eite Teile als rechtsgültige G rundlage anerkannt. D azu sahen sich die A b ­ geordneten der V olkskam m er überw iegend schon aus pragm atischen G ründen veranlaßt, und sei es, so ih r dam aliges K alkül, auch nur als V erfahrenskrücke für die vielen überaus schw ierigen und ernsthaften E ntscheidungsprozesse. Das A r ­ gument der notwendigen Stabilisierung gew ollter Instabilität verm ochte einem absichtlichen Provisorium zu genügen und gleichzeitig dessen Ü b erw indu ng als Interim slösung nicht den Weg zu verstellen. Z w ar stand jedem dam aligen politischen A kteu r in der D D R der erhebliche Z eitbedarf für emen reiflichen V erfassungsprozeß eindringlich vor A ugen, von w elchen V orleistungen auch im m er ausgegangen w erde: von gar keiner Vorlage, von derjenigen des Jahres 1949 in irgendeiner K om bination m it späteren D D RVerfassungen, von der 68/74er-Verfassung der D D R oder von dem eine Woche vor B eginn der K onstituierung der V olkskam m er fertiggew ordenen E ntw urf der R edaktionsgruppe des Zentralen R unden Tisches. U nabhängig von sonstigen Zw eifeln an einzelnen Inhalten oder dem gesam ten Vorhaben einer D D R -V er­ fassung w ar großen Teilen der V olkskam m er - C D U , D A , D SU , p artiell auch So­ zialdem okraten und Liberalen - aber ebenso bew ußt, daß bei Toresschluß tiieses Staates schon aus handw erklichen G ründen nicht m ehr genügend Zeit, „m onate­ lange A rb e it“38, zur V erfügung stehen w erde, um noch vor der W iedervereinigung eine neue V erfassung der D D R ins W erk zu setzen. N ur 14 Tage nach K onstituie­ rung der neuen V olkskam m er, in ihrer dritten Sitzung am 19. A p ril 1990, w urde aus der Zeitnot bereits das A rgum ent: „Wenn nicht das G rundgesetz in die D D R kom m t, gehen die M enschen zum G rundgesetz.“39 Das A rgum ent der Zeitnot w urde im m er drin glich er vorgetragen. - Z w ar w ar der außerordentliche K onsensbedarf jeglich er A rt von V erfassungs­ prozeß evident. D ie erforderlichen M ehrheiten für das U nternehm en N eueD D R-V erfassung aber w aren nach der Wahl vom 18. M ärz nicht m ehr erkennbar: w eder die erforderliche Z w eidrittelm ehrheit in der V olkskam m er noch die B ereit­ schaft der einfachen V olkskam m erm ehrheit, sich auf das „gewagte U nternehm en“ 37 Die hier gew ählte K u r z f o r m steht fü r die Verfassung der D D R v o m 6. A p r i l 1 9 6 8 in der Fassung v o m 7. O k t o b e r 1974. 38 Vgl. den V o lk sk am m e rab g e o rd n e ten (künftig V K - A b g . ) J ü r g e n S ch w arz (D S U ), in: P r o ­ to k o lle der V o lk sk a m m e r der D e utschen D e m o kratisc he n R epublik . 10. W a h lp erio d e (5. A p r i l bis 2. O k t o b e r 1990), N a c h d r u c k , 2 Bde. (Berlin 200 0 ); künftig zitiert: V K - P r o t o koll. 39 V K - A b g . R ola n d B eck er ( C D U / D A ) , V K - P r o t o k o l l , Bd. I, 58.

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einzulassen, „hier [in einer noch bestehenden D D R, U . T h.] Volksentscheide zu m achen, um eindeutige M ehrheiten im Parlam ent zu verändern“40. Selbst die in eben dieser Sitzung (am 19. A p ril 1990) und sogar vom engagierten Sprecher der A rbeitsgruppe V erfassung in der V olkskam m er zitierten U m frageergebnisse lie ­ ßen daran keinen Zweifel. D anach näm lich „wünschten sich [nur, U . T h.] 42% der D D R -B ürger eine neue Verfassung der D D R “41. Bei genauerem H insehen w ar spätestens seit dem 18. M ärz 1990 für eine neue D D R-V erfassung keine verfas­ sunggebende M ehrheit (m ehr) in Sicht. Das A rgum ent des zum Konstitutionalismus zu knappen Konsenses tauchte in der V olkskam m er in bislang nicht gekannter Schärfe auf. - D arin ist jedoch - und dies nur auf den ersten B lick paradox - nicht unbedingt ein Elem ent des Stillstandes oder A usbrem sens der R evolution zu sehen. G anz im G egenteil, anhaltende D yn am ik w urd e eingeklagt: D ie, w enn es dann schließlich zur Verfassung kom m t, in der R egel vorausgegangene Saturierung des transform atorischen Elans w ar in der V olkskam m er offenkundig noch nicht eingetreten beziehungsw eise noch nicht gew ünscht. Insofern befand sich der friedlich revolu­ tionierende Prozeß auf eigen w illige W eise noch im Gange. B estritten näm lich w urde in der neuen V olkskam m er m indestens die W ünsch b arkeit einer „N eu­ konsolidierung der D D R "42. D em id ealtypisierenden D rehbuch der R evolutions­ geschichte zufolge sehen gew öhnlich die „B ew ahrer“ als erste den A ugenblick einer ihre B edrängnis endende, w enn nicht w endende V erfassung(sgesetzgebung) gekom m en; üblicherw eise sind es die „K onservativen“, w elche die jew eilige R e­ vo lutio n m ittels einer Verfassung unter K ontrolle zu bringen w ünschen. Wer aber w aren 1989/90 die „B ew ahrer“, w er die „K onservativen“ ? Der ostdeutsche U m ­ bruch bestätigt auch in dieser Frage keines der vulgär-m arxistischen R evolutions­ dogm en. D ie von den B ürgerbew egungen und der PDS als „K onservative“ klassi­ fizierten M itglied er von C D U , D A , D SU , Liberalen und Sozialdem okraten w o ll­ ten (noch) keine „K onsolidierung“. Sie fürchteten, die R evolution nicht ihrem Sinne vollenden zu können, w enn ihnen eine neue D D R-V erfassung dazw ischen käm e, die zu einem Fortbestand der D D R - w elcher A rt und D auer auch im m er führen könnte. D ie „B ew ah rer“ einer (und sei es auch nur noch zeitw eiligen) D D R begriffen sich sow ohl im D D R -internen als auch und m ehr noch im gesam t­ deutschen politischen K ontext als die h istorisch(-m aterialistisch) „Progressiven“. Sofern es in parlam entarischen D em okratien um die grundsätzlichen A lternativen geht, w ird von der O pposition gew öhnlich die R olle des „Bewegers der P o litik “43 erw artet. Das A rgum ent der noch keineswegs zu Ende gebrachten R evolution aber w urd e zunehm end offensiv nicht von der O pposition der Volkskam m er, sondern aus der R egierun gsko alitio n dieses ersten frei gew ählten Parlam entes vorgetragen. 40 V K - A b g . H a n sjoa ch im Walther (D S U ), ebd. 59. •n V K - A b g . G erd P op pe (Bündnis 90/Die G rü n e n ), ebd. 52. 42 V K - A b g . J ü r g e n S ch w a rz (D S U ), ebd. 55. 43 Siehe hierz u die D iffe re n z z w is che n M a rtin Sebaldt un d W in fr ie d Steffa ni um den „eigent­ lichen“ bzw. „anderen B e w e g e r“ der Poli tik bei S eb a ld t , In no vatio n d u rch O p p o s it io n : Das Beispiel des D eutschen Bundestages 1 9 4 9 - 1 9 8 7 , in: ZParl 23 ( 1 9 9 2 ) 245.

G ab es 1989/90 eine S tu n d e N u ll d er deu tsch en V erfassu n gsgesch ich te?

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- In den w iederholten Verfassungsdebatten der V olkskam m er ging es also nicht nur um die pragm atische K lärung von Fragen des positiven Rechts als Voraus­ setzung zu r E rledigung aktueller p olitischer A lltagsgeschäfte - beginnend schon m it der Eidesform el für die R egierungsm itglieder44 und endend m it dem Zweiten Z ivilrechtsänderungsgesetz45. D er zw ischen den „K onservativen“ einerseits und den progressiven „V erfassungsenthusiasten“46 andererseits geführte Streit um die N o tw en d igkeit einer D D R-V erfassung w ar darüber hinaus sow ohl vorw ärts als auch rückw ärts gerichtet. Bezogen auf die V ergangenheit ging es um die zutref­ fende - um nicht zu sagen: w ahrheitsgem äße - D eutung der R evolution: W er w ar das Volk des U m bruchs 1989/90? Bezogen auf die Z ukunft m ochte eine neue D D R-V erfassung w eniger für das im m er klarer als solches erkennbare Transitorium „D eutsche D em okratische R ep u b lik “ taugen denn interim istisch als zusätz­ liche (V erhandlungs-)V orgabe zur W ahrnehm ung „ostdeutscher Interessen“ im P rozeß einer nach der W iedervereinigung anstehenden gesam tdeutschen Ver­ fassungsfindung. Die D iskussionen der V olkskam m er nahm en bereits Teile einer klar bevorstehenden nächsten R unde der Verfassungsdebatte vorw eg, sie w urden in so w eit m it B lick auf die verm uteten A rgum entationsfronten späterer Zeiten stellvertretend vorauseilend geführt. Die Argum ente der A kteurs- und U rheber­ rechte am Umbruch, an Richtung und Ziel der friedlichen R evolution blieben in der V olkskam m er um stritten. In den Spannungsfeldern aller dieser (scheinbaren) W idersprüchlichkeiten ent­ stand eine insgesam t für beide Seiten (nahezu) verzw eifelte Situation - sow ohl für die „V erfassungsenthusiasten“ als auch für jene „B eitrittseuphoriker“, die üb er­ haupt keine Verfassung m ehr w ollten. Erstere w aren in aussichtslose M inderheit geraten, obw ohl sie sich aus ihren Verdiensten um die friedliche R evolution sicher blieben, tatsächlich „das Volk" der D D R insgesam t zu repräsentieren, bezie­ h ungsw eise vertreten zu müssen. D er B egriff der „O pposition“ w ar ihnen in der Zeit des A ufstandes gegen eine D iktatu r zu einem E hrentitel zugew achsen. D ieser T itel w ar von ihnen nicht nur strategisch behauptet, sondern - von den O pposi­ tionellen zutiefst verinnerlicht und ihnen seit dem H erbst 1989 auch von außen in Ü bereinstim m ung m it dieser inhaltlichen Ü berzeugung w eitestgehend zuerkannt - m it dem A nspruch verbunden, w enn nicht die M ehrheit zu sein, so doch diese m indestens zu vertreten. D ie Inhalte dieses (einstigen) E hrentitels hatten sich über die Z eit ihrer N o tw en d igkeit und B erechtigung hinaus verselbständigt. D ie O p­ positionellen schickten sich zur Perpetuierung ihres A nspruches an, insofern der E hrentitel w eiterhin m it ihrem A nspruch einherging, die em pirische M ehrheit der D D R -B evölkerung zu vertreten. N achdem die SED niedergerungen war, fiel es der unter den Bedingungen einer D ik tatu r im H erbst 1989 angetretenen „Opposi­ tion“ - term inologisch genau genom m en handelte es sich zu dieser Zeit noch um 44 Vgl. V K - P r o t o k o l l , Bd. I, 35. 45 Vgl. ebd. Bd. II, 1 2 7 6 f. 46 So bezeich net Erich Eischer, Geständn isse 2 40 , üb erz eugend die engagierten Verfe c hter ei­ ne r Realisierung des v o n der R e d aktio ns g rupp e des Zentralen R unden Tisches vo rg elegten Verfassungsen tw urfes.

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„W iderstand“47 - schwer, sich in der R olle einer parlam entarischen Opposition, einer klar bezeichneten (nicht w en iger ehrw ürdigen) M inderheit also, einrichten zu müssen. A llzu abrupt, für m anche zum V erzw eifeln abrupt, w ar der ihnen nun abverlangte R ollenw echsel eingetreten. Paradox genug m uß es aus der gelassenen B etrachtung von heute erscheinen, daß sich die dam aligen O ppositionellen in der von ihnen (m it-)erfochtenen L egalisierun g von O pposition m ental nur m it größ­ ter M ühe einzurichten w illens und fähig w aren. D iejenigen, die den schnellstm ög­ lichen B eitritt zum G eltungsbereich des G rundgesetzes w ollten, käm pften unter dem von ihnen so gesehenen P roblem - und Z eitdruck nicht m inder verzw eifelt um die auch für ihren W eg keinesw egs um standslos zu erlangende, letztlich aber erforderliche Z w eidrittelm ehrheit. Eine A blösung genau dieses G rundgesetzes auf dem langen und riskanten W ege über A rtikel 146 GG w ollten sie unter allen U m ständen verhindern. Einen inhaltlich konsistent strukturierten , gar einen in sich geschlossenen A b ­ lauf der V erfassungsberatungen hat es in der V olkskam m er ebensow enig w ie am R unden Tisch gegeben48. A ngesichts der genannten zahlreichen W idersprüchlich­ keiten im G rundsätzlichen konnte es nicht verw undern, daß sich die V erfassungs­ debatte - auch ohne explizite N ennung - perm anent auf die T agesordnung drängte. H isto rik er bleiben aufgerufen zu dokum entieren, w ie es im einzelnen ge­ w esen ist. Für den R unden Tisch ist dieses bereits w eitgehend geleistet. Im folgen­ den w ird vor allem m it der detailgenauen A n alyse der V olkskam m erdebatten vom 5. A p ril bis zum 2. O ktober 1990 fortzufahren sein. D ie V erfassungsdiskussion entflam m te bereits in der konstituierenden Sitzung der V olkskam m er an der Frage, w o rauf der frisch gew ählte M inisterpräsident, L o th ar de M aiziere, denn nun zu vereidigen sei. H eftiger Streit brach darüber aus, daß die K oalitionsparteien - CD U/DA/D SU/SPD /Liberale - ihre R egierun g er­ klärterm aßen auf keinerlei D D R-V erfassung schw ören lassen w ollten. D ie Verfas­ sung von 1968/1974 w urd e zu einem von der friedlichen R evolution übriggelasse­ nen „Fragm ent“49 erklärt; nach Streichung „sozialistischer L yrik “, „so zialisti­ scher M o ral“ und „Planw irtschaft“ aus dem Text dieser V erfassung sei nur noch ein „Torso“ übrig, der nicht „w ortgleich ak zep tiert“ w erden könne, sondern nur als „G rundgerüst“ tauge, „das die Verfahrensfragen regelt“50. D er designierte In­ nenm inister, M ichael D iestel, von A m ts w egen zutreffend als „Verfassungsm ini­ ster“ zu begreifen, lehnte „inhaltlich die bestehende V erfassung“ ausdrücklich als diejenige „ab“, die er zu schützen berufen w erde. Er sehe sich vielm ehr dem 47 G e n a u g e n o m m e n ist fü r die hier gemeinte Zeit bis z u r ersten freien Pa rla m en tsw ahl de r B eg riff der O p p o s it io n - eine K ateg o rie fu n k tio n ie ren d e r D e m o k r a tie n - n o c h unan gem es­ sen. Z u treffen d e r ist v o n „ W id e rs t a n d “ zu sprechen. Siehe hierzu Uwe Thaysen, D ie aus­ gelieferte O p p o s it io n , in: Ehrhart N euhert, Bernd Eisenfeld (Hrsg.) M ac ht - O h n m a c h t G egenm ach t: G ru n d fr a g e n z u r politis chen G e gn ersch aft in der D D R (Brem en 2 0 0 1 ) 3 7 ff.; d o rt auch weitere L it e ratur zu m B eg riff d e r O p p o s it io n in der deutschen Diktaturgeschichte. 48 U b e r die H ö he - bz w. S c h w e rp u n k te d e r Verfassungsde batte gibt das Register des A n h a n ­ ges II A u s k u n ft. 49 Brigitta Kögler ( D A ) , V K - P r o t o k o l l , Bd. I, 36. 50 A l l e Zitate Richard Schröder (SP D), ebd.

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G rundgesetz der B undesrepublik D eutschland verpflichtet51. Tatsächlich endete die konfuse W illensbildung über die E idesform el m it der V ereidigung der neuen R egierung, des M inisterrates der D D R , nicht auf irgendeine ausdrücklich ge­ nannte D D R-V erfassung, sondern auf „Recht und G esetz der D D R “52. Je heftiger in der V olkskam m er von Seiten der O pposition gegen jene „E inm aligkeit in der deutschen G eschichte“ polem isiert w urde, „daß der künftige Prem ier es ablehnt, auf die V erfassung des Landes vereidigt zu w erden, auf G rund derer er gew ählt w orden ist“53, desto nachhaltiger bleibt den H isto rikern darauf hinzuw eisen, daß genau dies die von A rtikel 72 des Entw urfes der R edaktionsgruppe des R unden Tisches vorgesehene Form el erw artete. M it der V ereidigung der M itglied er des M inisterrates w ar die V erfassungsfrage insgesam t n atürlich keinesw egs entschieden. D ennoch ließen die D ebatten der er­ sten, politisch konstitutiven Tagungen der V olkskam m er bereits auf das Schicksal aller des w eiteren zu erw artenden V erfassungsinitiativen schließen. D ie ko n stitu­ tionelle V erunsicherung schon der letzten Sitzung des R unden Tisches generierte einen sich selbst verstärkenden Trend: Im mer deutlicher w urde in der neuen V olkskam m er der R ückzug von den Schlußem pfehlungen des R unden Tisches. Platte dieser selbst, w ie gezeigt, w en n nicht den Inhalt der Verfassung, dann doch w enigstens das w eitere Verfahren der verfassungspolitischen W illensbildung in seiner letzten Sitzung fixiert, so w urd e nun in der neuen V olkskam m er auch noch und erst einm al das w eitere Procedere zur D isposition gestellt - und zw ar sogar grundsätzlich vom Beschluß des R unden Tisches abweichend. In ihren W ahlprogram m en hatten auch die K oalitionsfraktionen, un ter Ein­ schluß der C D U 54, noch in A ussicht gestellt, eine V erfassung für die neue, jetzt endlich dem okratische D D R zu verabschieden. In der K oalitionsvereinbarung vom 12. A p ril 1990 noch als klärun gsb edürftig d eklariert55, w urde die Verfas­ sungsfrage von M inisterpräsident Lothar de M aiziere dann w eder in seiner R egie­ run gserklärun g erw ähnt noch von der K oalition als eigenständige D ebatte auf die T agesordnung der V olkskam m er gehoben. In der Präam bel der K oalitionsverein­ barung war, diesen P räjudizierungen nochm als vorauseilend, bereits schriftlich die M ö glich keit in B etracht gezogen w orden, daß es nicht m ehr zu einer Verfas­ sungsgebung kom m en könne. Verfassungsfragen hatten in den oppositionellen B ürgerbew egungen der D D R eine eher nachrangige R olle gespielt - m it A usnahm e der M enschenrechte, für 5' Ebd. 32. 52 2. V K - T a g u n g , 12. 4. 1990, V K - P r o t o k o l l , Bd. I, 39. 53 W olfgan g U llmann, ebd. 36 54 In de re n W a h lp ro g r a m m hieß es, die „Prin zip ie n eines dem o kratischen u n d sozialen Rechtsstaates un d einer So lid arg em ein sc haft freier B ürg e rin nen und B ü rg e r müssen in einer Verfassu ng festgeschrieben w e r d e n “ . 55 W e r n e r Schulz (Bündnis 90/Die G r ü n e n ) hielt den K oali tionspart eien diese Se lb stve r­ pflichtun g mit einem Zitat aus der Verein b arun g vor: „Bei der w eiteren Ge stalt un g der Ver­ fassung tritt die K o ali tio n fü r Ü b ergangsre gelu ngen ein, die s o w o h l die Verfas su ng v o n 19 4 9 als auch den Verf as su n gs en tw u rf des R u n d e n Tisches berü cks ichtigen.“, 2. V K -T ag un g, V K P ro t o k o lle , Bd. I., 57.

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w elche sich nam entlich die Initiative Frieden und M enschenrechte (IFM ) organi­ siert, m it persönlichen R isiken engagiert und beträchtliche O pfer gebracht hatte. N un, zur Zeit der neuen V olkskam m er, w ar es die O pposition, für diese die F rak ­ tion Bündnis 90/Die G rünen, in der auch IFM aufgegangen war, welche die grundsätzliche Verfassungsfrage als ersten B eratungspunkt der neuen V olkskam ­ m er zum frühest gangbaren Z eitpunkt, näm lich im unm ittelbaren A nschluß an die R egierungserklärung des ersten dem okratisch gew ählten M inisterpräsidenten der D D R, als A ktu elle Stunde auf die Tagesordnung der V olkskam m er56 setzte den ihr verbliebenen V erfahrensm öglichkeiten entsprechend und ihrem V erständ­ nis vom R ang dieser Frage gemäß. In ihrer B etitelung der A ktuellen Stunde hatte die O pposition den zu behandelnden E ntw urf als „V erfassungsentw urf des R u n ­ den Tisches“ deklariert. Gerd Poppe stellte sich eingangs der A ktuellen Stunde aber nicht als R epräsentant des R unden Tisches in dieser Frage vor, sondern aus­ drücklich als Sprecher der A rbeitsgruppe N eue Verfassung des R unden Tisches. Er bestätigte zunächst explizit, daß dem Plenum des R unden Tisches in seiner letzten Sitzung, am 12. M ärz 1990, nur „ein Teil des E ntw urfes“ [sic!] der A r­ beitsgruppe V o rg ele g en hatte. U nd er gab gleichsam zum N o tariat der deutschen Parlam entsgeschichte, daß „der G esam tentw urf“ erst nach Schluß des R unden Tisches „verabschiedet“ w urde. Folgerichtig trug er den Entw urf hier auch nicht d irekt als „Vermächtnis des R unden Tisches“57 vor, sondern bat die A b geo rd­ neten der V olkskam m er (nur), den E ntw urf als ein solches Verm ächtnis zu „be­ trachten“58. A llerdings hob er hervor, daß der Entw urf „in der Plen arsitzun g der A rbeits­ gruppe am 4. A p ril von V ertretern all jener Parteien und V ereinigungen des R u n ­ den Tisches verabschiedet“59 w orden war. D am it w idersprach er zum einen der historischen L egitim ität der jetzt erst, nach der V olkskam m erw ahl, in der Verfas­ sungsfrage deutlich gezogenen T rennungslinie zw ischen K oalitions- und O pposi­ tionsparteien. Zum anderen bestritt er dam it das A rgum ent der nicht erreichbaren M ehrheit für eine V erfassungsgebung. A uch cias pragm atische B edenken der Z eit­ not w ar relativiert, w enn man - w ie Poppe bezüglich des R undtischentw urfes60 nicht nur von einem bereits norm ativ zustim m ungsw ürdigen, sondern auch von

56 Siehe die 3. Tagung der V K am 19.4.90 in V K - P r o t o k o l l , Bd. I, 51 ff. 57 A ls solches w a r es in der letzten S itzu ng des R u n d en Tische v o n K la us W o l f r a m bezeich­ net w o r d e n , R T - P ro to k o ll IV, 1 1 1 0 . 58 A lle Zitate ebd. 51 f. 59 Diese v e rm utlic h nicht zufällig u n k la r o ff en gelassene F o rm u lie ru n g - W e r w are n „all je n e “ ? - sollte w o h l den A n s p r u c h bzw. den E indru ck ve rm itteln , daß alle [sic !] Parteien un d Vereinigungen des R u n d en Tisches einhellig fü r den R u n d ti s c h e n t w u r f gestim mt hatten/ hätten. 60 Dieser Begriff, auch „ Ilu ndtisch ve rfa ssung “, sei - nicht z u le tzt aus stilistisch-pragmat i­ schen G r ü n d e n (de r inhaltlichen z u treffe n d e n K ü rz e ) - mit einer b e w u ß t dim in utiv en K o n n o tatio n eingefü hrt z u r K en n z eich n u n g des oben d o k u m e n tie rte n m inderen Status gegen­ ü b er einer v o m R u n d en Tisch ü b erz e ug en d legitimierten „Verfassung des R u n d e n Tisches“ erlaubt.

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einem em pirisch, also zw eidrittelm eh rh eitlich zustim m ungsfähigen G esam tent­ w urf ausging. U nterstützt w urde die E rklärung des Bündnis 90/Die G rünen durch Sprecher von DBD/DFD und PDS. D ie jetzigen K oalitionsparteien aber knüpften - mit denselben Sprechern auch sie w ie am R unden Tisch - w eithin an ihre D arlegungen in der letzten Sitzung des R unden Tisches an. B rigitta K ögler (D A ) provozierte die O pposition m it der rhe­ torischen Frage „Wozu brauchen w ir noch eine V erfassung?“65. Sie unterstrich die p raktischen A rgum ente der Z eitnot und des für eine Verfassung nicht (m ehr) er­ reichbaren Konsenses. Vor allem w urde in der Sitzung am 19. A p ril 1990 schärfer denn je eine unüberbrückbare K luft zw ischen der O pposition einerseits und der A llian z einschließlich der Liberalen sow ie zunehm end auch der Sozialdem okraten andererseits erkennbar in der m ateriellen Einschätzung des R undtischentw urfes. A ls A usd ruck und Verm ächtnis der friedlichen R evolution w ollte die A llian z die­ sen E ntw urf keinesfalls verstanden w issen, von der O pposition sei der U m bruch ganz und gar nicht (allein) zu „pachten“62. D ie friedliche R evolution sei ander­ w ärts, nicht in der H auptstadt der D D R, und m it anderen Z ielvorstellungen ge­ m acht als denjenigen des Z entralen R unden Tisches in Berlin. R etrospektiv verdient w iederum eine Rede R ichard Schröders, jetzt als A b ge­ ordneter der SPD V olkskam m erm itglied, besondere A ufm erksam keit. Schröder überraschte m it einer m ittleren und verm ittelnden Position. A nders als in der Sitzung am 12. M ärz, in der er die „V erfassungsenthusiasten“ am R unden Tisch (nahezu) dem ütigend kritisiert hatte, zollte er jetzt zunächst denjenigen ausdrück­ lichen R espekt, die zw ischenzeitlich „noch einm al m it ungeheurer A nstrengung den E ntw urf überarb eitet“ hatten. Was nunm ehr vorlag, sei nach seinem U rteil „eine sehr gute V erfassung“. Problem e aber sah er hinsichtlich des D atum s, zu dem „w ir diese V erfassung einführen können“ . Einerseits näm lich setze der Ent­ w u rf B edingungen w ie die E xistenz von Ländern und ein (entsprechendes) Steu­ ersystem voraus, die noch gar nicht gegeben w aren. A ndererseits m üßten und könnten sofort verfassungsrechtliche V orkehrungen w ie G rundrechtsschutz ge­ schaffen w erden. Zur Lösung des D ilem m as habe sich die R egierungskoalition auf den A usw eg des „B austeinprinzips“ verständigt, welches Schröder folgenderm a­ ßen p räzisierte: „W ir w erden sofort ein Staatsorgam sationsgesetz einführen, das uns von dem Teil der alten Verfassung erlöst, in dem das gestanden hat, was jetzt G rundlage un ­ seres H andelns ist, und w ir w erden so, w ie der R eform prozeß w eitergeführt w ird, Teile, Pakete von verfassungsrechtlichen Bestim m ungen in Kraft setzen. Für diese Pakete könnte der V erfassungsentw urf des R unden Tisches durchaus als M aterial dienen, und man kann, w enn der R eform prozeß so w eit gediehen ist, daß er ein i­ germ aßen dem entspricht, w as diese V erfassung vorsieht, über die Frage der In­ kraftsetzung einer solchen Verfassung einm al reden .“63 61 Ebd. 53. 62 J ü r g e n S chw arz, ebd. 55. 63 A ll e Zitate V K - P r o t o k o l l , Bd. I, 53 f.

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Diese Position h ielt ungefähre B alance gleicherm aßen zw ischen den id eo lo gi­ schen und den pragm atischen A rgum enten der Verfassungslage w ie der Verfas­ sungsdebatte64. R ichard Schröder hat dem Verfasser dieser Zeilen schon kurz nach der V olkskam m ertagung vorn 19. A p ril 1990 berichtet, daß er von der Zusage des M inisterpräsidenten de M aiziere ausgegangen war, den R un dtisch entw urf an die zuständigen A usschüsse der V olkskam m er zu überw eisen. In einer A ktuellen Stunde konnte dies nicht geschehen, geschah dies auch nicht. D ie G eschäftsord­ nung ließ es nicht zu. Einer analogen „B itte“ des PD S-A bgeordneten Jürgen D em loff65 konnte die Präsidentin Sabine B ergm ann-Pohl in der A ktuellen Stunde (§ 61 G O -V K ) nicht entsprechen. Ein solcher in anderem K ontext selbstverständ­ lich zulässiger korrekter A ntrag w urde indessen w eder jetzt noch später in der V olkskam m er, w eder von der R egierung noch von den R egierungsparteien - ein ­ schließlich also der SPD - gestellt. In der danach der V olkskam m er verbliebenen kurzen Zeit ist im großen und ganzen tatsächlich gem äß dem von R ichard Schröder dargelegten B austeinprinzip verfahren w orden - so sehr auch die O pposition sich im m er w ieder bem ühte, den R undtischentw urf unverändert oder in K om bination m it anderen Entw ürfen ins­ gesam t als neue D D R-V erfassung zu initiieren. Den K om paratisten der P o lito ­ logie sei hinzugefugt, daß hier tatsächlich Erfahrungen der spanischen Transition Pate gestanden haben66. N achdem der W ille und die Kraft zur V erfassungsgebung gleich am A nfang der V olkskam m erarbeit m ehrheitlich nicht vorhanden w aren beziehungsw eise nicht ausreichten, gew annen die oben aufgeführten W idersprüchlichkeiten, gew ann vor allen anderen A rgum enten das A rgum ent der Zeitnot von Tag zu Tag an G ewicht. Es erboste die O pposition m aßlos, w enn ih r im m er häufiger die doch nicht von ih r zu verantw ortende, sondern offensichtlich durch konkludentes H andeln der R egierungsparteien produzierte zunehm ende Z eitverknappung vorgehalten w urde. Enger und enger, so m ußte es ihr zu Recht erscheinen, w urde der Kreis um die noch für ih r Verfassungsvorhaben tauglichen A rgum ente gegen sie gezogen. D ie gegenseitige E m pörung w uchs in dem M aße, w ie sich die O pposition der er­ sten frei gew ählten V olkskam m er m it ihrem größten P rojekt, der R undtischverfassung für eine neue D D R, in der D efensive erkannte. A m 26. A p ril 1990 ging die O pposition, Bündnis 90/Die G rünen, in der D ebatte unterstützt vor allem von der PDS, noch einm al m it zw ei A nträgen in die O ffensive. Den R undtischentw urf w o llte sie nunm ehr als „Vorläufiges G rundgesetz für die D eutsche D em okratische 64 A n d e rs Erich Fischer, Ge ständnisse (a.a.O) 2 3 5 f., der darin damals w ie heute Heuchelei un d, sc hlim m er noch, Verrat am P ro g ra m m der S P D - O s t sah bzw. sieht. 65 V K - P r o t o k o l l , Bd. I, 59. 66 D e r Staatsre chtslehrer H an s -P ete r Schneider (H anno ve r), der den spanischen Verfas­ s u ng sum bruc h als Experte begleitet hatte, beriet die S P D in diesem Sinne. Die verfassun gs­ politischen Pro tagonis te n der O s t - S P D w o llt e n den Weg zu einer A n g le ic h u n g bzw. N e u ­ schaffun g der D D R - V e rf a s s u n g bis schließlich z u r G ru n d g e s e tz k o n fo rm it ä t z u m Z e it pu nkt d e r deutschen Vereinigung gehen - u. a. üb er ein Regierungsorganisations gesetz, ein L änd erorg anisationsgesetz un d ein K om m un alv erfassun gsgesetz.

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R ep u b lik “ durch ein vom Verfassungsausschuß auszuarbeitendes und vom Ple­ num der V olkskam m er zu beschließendes G esetz in Kraft gesetzt67 und dieses schließlich nach öffentlicher D iskussion durch eine V olksabstim m ung in den R ang einer dem okratisch vollends legitim en, w enngleich „vorläufigen“ Verfas­ sung gehoben wissen68. V erfassungen sind in aller R egel auf D auerhaftigkeit ange­ legt. Schon die hier gew ählte B egrifflichkeit einer „vorläufigen“ Verfassung - ko n ­ stitutio neller D ogm atik zufolge eine contradictio in adjecto - verw eist auf einen G eburtsfehler, w elcher Schw ächen seiner Protagonisten signalisiert. D ie SPD distanzierte sich inzw ischen exp lizit vom Inhalt des R undtischentwurfes, h ielt aber w eiterhin daran fest, daß „sich der Verfassungsausschuß Zeit nim m t, diese Frage zu d isku tieren “69. D ie anderen K oalitionsparteien w ied erh o l­ ten im w esentlichen ihre bis dahin bereits vorgetragenen A rgum ente gegen alle A nstrengungen, die auf eine vo llw ertige D D R-V erfassung zielten. Den K atalog ihrer A blehnungsargum ente ergänzten sie jetzt um den H in w eis auf den in Vorbe­ reitung befindlichen Staatsvertrag zur W äh rungs-, W irtschafts- und Sozialunion. D ie durch den Staatsvertrag erforderlichen A ngleichungen von D D R -R echt an das R echt der B undesrepublik seien m it dem R undtischentw urf nicht in Einklang zu bringen. D arin konnte und w ollte ihnen kein O ppositioneller widersprechen. D ie A bstim m ung - in dem von der SPD und nochm als vom Präsidenten H öppner durchaus suggestiv zugespitzten Sinne - ergab bei vier E nthaltungen 167 Stim ­ m en für un d 179 Stim m en gegen das Vorhaben der O pposition. D em dam als w ie heute tief enttäuschten Erich Fischer70 ist m indestens insow eit beizupflichten, als das parlam entarische Schicksal des R undtischentw urfes, für viele nach w ie vor als „Vermächtnis des R unden Tisches“ ein R evo lutio nsm yth us, dam it en dgültig be­ siegelt war. Im G runde hatte schon hier die neue V olkskam m er über den R unden Tisch gesiegt, unser d ritter über unseren zweiten Akteur. 2.5 Die Wiinscbe-Kommission: ein Interm ezzo der Regierung de M aiziere

In der R egierung de M aiziere, bei unserem fü n ften A k teu r aber gab es m indestens für Teile dieses Entwurfes noch H offnungen. F reilich erfuhren davon nur wenige. Justizm in ister K urt W ünsche w ar einen Tag zuvor, durch B eschluß der R egierung vorn 25. A p ril 1 9 9 0 , beauftragt w orden, „ausgehend von der Verfassung der D D R von 1 9 4 9 und unter B erücksichtigung des V erfassungsentwurfes des ehem aligen R unden Tisches der R egierun g einen ersten E ntw urf für eine U bergangsverfassung bis zu r staatlichen E inheit D eutschlands vo rzulegen “71. D ie entsprechende Expertenkom m ission der R egierung, „W ünsche-K om m ission“, nahm ihre A rbeit am 26. A p ril auf, interessanterw eise genau am Tage der dargelegten A blehnung einer Ü berw eisung des R undtischentw urfes an den Verfassungsausschuß des Par­ 67 68 69 70 71

V K - D r s . 9. V K - D r s . 10.

R ich a rd Schröder, V K - P r o t o k o l l , Bd. I, 124. Gestän dnisse (a.a.O.) 237. Statemen t des Ministers de r Ju stiz v o m 5. 5. 1990, im A r c h iv des Verfassers.

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lam entes. In dieser Kom m ission w irkten „A ngehörige der m eisten, in der Volks­ kam m er vertretenen Parteien - auch der SPD - m it“, hieß es offiziell72. D ie R egie­ rungskom m ission sollte ihren E ntw urf am 5. und 6. M ai 1990 fertigstellen und dam it der R egierung zu deren nächster Sitzung vorlegen. „Falls der E ntw urf dort Z ustim m ung findet, w ird er in W ahrnehm ung der G esetzesinitiative der R egie­ rung selbstverständlich dem Präsidium der V olkskam m er zugeleitet, das über die w eitere B ehandlung des Entwurfes in der V olkskam m er und ihren Ausschüssen befinden w ird .“73 Z w ar w ar der R undtischentw urf dam it w eiterhin in der p o liti­ schen B eratung, das H eft (auch) des verfassungspolitischen H andelns aber lag dam it eindeutig nicht mehr bei den Prom otoren des R undtischentw urfes, den Parteien der O pposition, vor allem Bündnis 90/Die G rünen, PDS und V L, son­ dern in der H and der K oalition. A uch dieser aber w urd e es m ehr und m ehr entw unden - sofern sie das H eft des H andelns denn je in ihrem B esitz gehabt haben sollte. D enn im m er deutlicher w urden die konstitutionellen K onditionen einer schnell und schneller zu v o llzie­ henden W iedervereinigung: überm äßig der Bedarf an R echtsangleichung in w est­ liche R ichtung und dam it der zunehm ende Einfluß der w estdeutschen Verhand­ lungspartner auf allen Ebenen, der politischen Führung aus Bonn genauso w ie der M in isterialb üro kratie vom Rhein. H in zu kam , daß es im Jun i 1990 plö tzlich so aussah, als ob das „Fenster der M ö glich keiten “ (w egen innersow jetischer Putsch­ gefahr) von M oskau her w ieder geschlossen w erden könnte. D eshalb w ar b ezie­ hungsw eise schien Eile geboten, nicht nur aus innerdeutschen ökonom ischen und sozialen G ründen (die noch im m er bedrohlich rollende A usreisew elle m ußte zum Stillstand gebracht w erden), sondern auch aus außenpolitischen G ründen (die ver­ heißungsvoll begonnenen Z w ei-plus-V ier-V erhandlungen für einen Friedensver­ trag m it D eutschland w aren um gehend zum A bschluß zu bringen). D ie W ünsche-K om m ission w ar ein in vieler H insicht dubioses U nternehm en. Zu diesem Schluß kam en zum indest A n gelika Barbe (dam als noch SPD ) und B ri­ gitta K ögler (D A ), die üb erfallartig, per Fax, dazu herbeigerufen w orden waren. Sie verließen die V eranstaltung nach w enigen Stunden der Teilnahm e, w ed sie dazu nicht für ihre F raktionen als A lib i dienen w ollten. Im Falle A ngelika Barbes kam es darüber zu innerparteilichen A useinandersetzungen, w eil sich die Fraktion überhaupt nicht an diesem „U nternehm en am Parlam ent vorbei“ hatte beteiligen w o llen 74. B rigitta K ögler sah in diesem Versuch der R egierung de M aiziere nichts geringeres als einen „verfassungspolitischen P utschversuch“. A n anderer Stelle habe ich dargetan, daß in der W ünsche-K om m ission tatsächlich so etwas w ie die V erfassungsputschisten - O st w ie W est - beisam m en w aren75. Einen in sich geschlossenen, w iderspruchsfreien E ntw urf hat auch diese Kom ­ m ission nicht zustandegebracht. D ie B eratungen dieser zw ei Tage und N ächte 72 Ebd. 73 Ebd. 74 So R ic hard Sc h r ö d e r in einem Schreiben v o m 2 8 . 1 0 .9 1 an den Verfasser. A n g e lik a B arb e sei als „ Priv atperson hingegan gen“ . 75 U w e T h a y sen , Verfassungspoli tik in der D D R (a.a.O).

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konzentrierten sich darauf, die zu diesem Z eitpunkt - m it B lick auf das zum 2. Ju li 1990, also in etw a drei W ochen, datierte Inkrafttreten der W ährungs-, W irt­ schafts- und Sozialunion - erforderlichen A npassungen des D D R-R echts ein­ schließlich der D D R-V erfassung von 1949 und dem R undtischentw urf an das R echt des G rundgesetzes zu überprüfen. D araus entstand bis in die M o rgenstun­ den des 7. M ai 1990 ein „Vorläufiges G rundgesetz der D eutschen D em okrati­ schen R ep u b lik“, das als „E ntw urf G rundlagen + G rundrechte“ das D atum des 6. M ai 1990 trägt, eine unentschiedene Z usam m enstellung aus G rundgesetz, Ver­ fassung der D D R und Rundtischverfassung. Dieses D okum ent der W ünsche-K om m ission w urde tags darauf von der taz zutreffend als „m ultiple-choice-V erfassung“ bespöttelt, „je nach B etrachtungs­ w eise“, so die taz, „ist es ein D okum ent des Bonner D iktates oder das letzte A u f­ bäum en gegen dieses D iktat“76. Es hat das Präsidium der Volkskam m er und dam it das Parlam ent überhaupt nie erreicht. D am it hatte sich unser fü n fte r institutionel­ ler Akteur, die R egierung der D D R, ahnungsvoll selbst erledigt, bevor ihn irgen d­ ein anderer M itspieler des letzten A ktes der V erfassungspolitik hätte besiegen, gleichsam institutioneil „erledigen“ müssen. D ie A ussichtslo sigkeit - auch die H ilflo sigkeit - des „U nternehm ens W ünsche“ der R egierung de M aiziere w ird nochm als deutlicher, w enn man die gedrängte G leich zeitigkeit der dam aligen Ereignisse von heute aus überblickt. An genau die­ sem W ochenende näm lich trat die erste R unde der A ußenm inister in Bonn zur Z w ei-plus-V ier-K onferenz zusam m en. Elier w urde das K apitel D D R außen p o li­ tisch zugeschlagen und M arkus M eckel, der A ußenm inister der R egierung de M aiziere, w ar dabei, dieses von ihm nie akzeptierte K apitel so schnell w ie m öglich zu Ende zu bringen. N icht anders der Innenm inister der R egierung de M aiziere, M ichael D iestel. D ieser begrüßte die auf seine E inladung an diesem W ochenende in O st-B erlin versam m elten Innenm inister und -S e n a to re n der B undesländer zur B eratung künftiger K ooperationen. D er V orsitzende des M inisterrates, L o th ar de M aiziere, hatte die M inister seiner R egierung - D iestel, M eckel und W ünsche - zu unvereinbaren Zielen aufgestellt beziehungsw eise aufstellen müssen. Er w ar von außen und von innen in eine Zange geraten, deren beiden H ebeln er m it seinem Justizm in ister zu w enig entgegenzusetzen hatte. Es m ag heute m anchen überraschen, daß unser vierter Akteur, die B undesregie­ rung, in der V erfassungsfrage kaum in E rscheinung trat. Erich Fischer, sonst w ahrlich kein Freund der B undesregierung, m eint, B undeskanzler H elm ut Kohl und seinem K anzleram tsm inister R udolf Seiters „die Ehre geben“ zu m üssen mit der Feststellung, sie hätten dem Verfassungsvorhaben „keinerlei Steine in den W eg“ gelegt77. Das sagt er, obw ohl er doch dabei war, als die beiden w estlichen R egierungsvertreter in der W ünsche-K om m ission im m er dann den Kopf schüttel­ ten, w enn V erfassungsw ünsche-O st ih rer W est-M einung nach nicht m it dem Ersten Staatsvertrag in Ü bereinstim m ung zu bringen w aren. Sie sorgten für die 76 Ebd. 3 1 5 ff. 77 (A .a.O .) 420.

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vielen eckigen Klam m ern der erw ähnten m ultip le-ch o ice-Verfassung und haben insow eit als unser vierter A k teu r m aßgeblichen A nteil an dessen Sieg über den fünften unserer A kteu re , die W ünsche-K om m ission - ein gew iß entscheidender E tappensieg gegen eine A ktio n , die, w ie zitiert, m it einigem Recht als „verfas­ sungspolitischer Putsch“ verstanden w urde. U nter den A kteuren der D D R kam jetzt des w eiteren nur noch die neue Volks­ kam m er in B etracht - unser bis hierhin üb rig gebliebener dritter A kteu r als letzter B annerträger der H offnungen auf eine D D R-V erfassung. D em onstrativ und im ­ mer w ieder aber beantragte nam entlich die DSU den unverm ittelten B eitritt der D D R nach A rtikel 23 GG der B undesrepublik D eutschland, so den „Beitritt heute“ auch in einer Sondersitzung der V olkskam m er am geschichtsträchtigen 17. Ju n i. Innerhalb der K oalition w urde dagegen vornehm lich aus der SPD aufbe­ gehrt. A m entschiedensten von den R egierungsparteien w ollte sie alle in der Kürze verbleibenden V erhandlungsm öglichkeiten zugunsten „östlicher Interes­ sen“ noch ausschöpfen. M it einem am 17. M ai 1990 zur Ersten und jetzt, auf den Tag genau einen M onat später zur Z w eiten Lesung eingebrachten „Verfassungs­ grun dsätzegesetz"78 sollten zehn neue A rtikel, „G rundsätze“ beinhaltend, in die Verfassung eingefügt w erden. U nd m it diesen, der D D R-V erfassung vo rzusch al­ tenden G rundsätzen sei der Weg dahingehend zu ebnen, in der D D R alle gegebe­ nenfalls erforderlichen M aßnahm en im Sinne eines „freiheitlich, dem okratisch, föderativ, sozial und ökologisch orientierten R echtsstaates“ gem äß G rundgesetz der B undesrepublik D eutschland treffen zu können. D ie Em pörung der O pposition w ar groß. Schärfer standen die „Verfassungsen­ thusiasten“ ihren als „B eitrittseup h oriker“79 gescholtenen politischen G egnern in der V olkskam m er nie gegenüber. Das V erfassungsgrundsätzegesetz war, w ie die O pposition vortrug, ein Verstoß gegen die doch noch im m er in Kraft befindliche D D R-V erfassung, ein Verstoß gegen A rtikel 106 der Verfassung von 1968/74, w el­ cher (nach den E rfahrungen m it den V erfassungsdurchbrechungen w ährend der W eim arer R ep ub lik und allem al des N ationalsozialism us) die explizite N ennung jed er Ä nderung beziehungsw eise Streichung in der (alten) Verfassung verlangte. Das G esetz lief insow eit auf eine m assive R echtsverunsicherung hinaus, als da­ nach, streng genom m en, nicht m ehr klar sein w ürde, w elcher Text denn im K on­ fliktfalle G ültigkeit beanspruchen könne: die 68/74er-Verfassung der alten DDR oder das neue V erfassungsgrundsätzegesetz. Letzteres w ar auch eine A rt G eneral­ erm ächtigung, zum al davon auszugehen war, daß in die davon geschaffenen R echtsunsicherheiten hinein obendrein m it rechtsstaatlicher U nerfahrenheit ge­ handelt w erden m ußte. M it diesen Vorbehalten taten sich die M itglieder der ersten frei und rechtm äßig gew ählten V olkskam m er um so schwerer, als alle Seiten für sich in A nspruch nahm en, der W illkürherrsch aft des SED -R egim es (w elches sich solcher P raktiken der V erfassungsdurchbrechung reichlich schuldig gem acht

78 V K - D r s . 19a. 79 15. VK -T ag u n g, 1 7 . 6 . 19 9 0, V K - P r o t o k o l l 552.

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hatte) ein Ende bereitet zu haben und von nun an der R echtsstaatlichkeit en dgül­ tig ein sicheres Fundam ent bereiten zu w ollen. Aus diesem D ilem m a versuchte W olfgang U llm ann (Bündnis 90/Die G rünen) noch einen A usw eg zu finden mit seinem A ppell, entw eder die B em ühungen der W ünsche-K om m ission fortzusetzen oder ein „V orparlam ent“ aus den A ussch üs­ sen „D eutsche E inheit“ des Bundestages und der V olkskam m er80 ins Leben zu rufen: eine „Parlam ents- und R echtsgem einschaft" zur H erstellung einer „Verfas­ sungsgem einschaft“81 zu gründen. U llm anns Vorschlag fand keine G efolgschaft. D am it hatte sich auch unser siebenter A kteu r aus dem Rennen begeben; denn einen Tag vor der von der großen M ehrheit beabsichtigten Verabschiedung des (Ersten) Staatsvertrages zur E inführung der W ährungs-, W irtschafts- und So zial­ gem einschaft (am 18. M ai 1990) w ollte auch die M ehrheit der V olkskam m er dafür m it H ilfe des V erfassungsgrundsätzegesetzes unbedingt die notw endigen V oraus­ setzungen schaffen. Zutreffend w urde in der V olkskam m er benannt, daß nun der erste Staatsvertrag faktisch sogar der dann noch von der 68/74-Verfassung der D D R übriggebliebenen „Rum pf- und Skelettverfassung“82 vorausgehen werde. N eben der A ußerkraftsetzung der H erzstücke der D D R-V erfassung von 1968/ 74 schloß der R egierungsentw urf in der Tat nichts G eringeres als den B eitritt nach A rtikel 23 G rundgesetz ein. Gegen alle m assive K ritik der O pposition w urde er am 17. Jun i 1990 in einer K am pfabstim m ung m it 269 Stim m en (erforderlich w ar die verfassungsändernde Z w eidrittelm ehrheit von 267 Stim m en) bei vier Enthal­ tungen und 83 G egenstim m en durchgesetzt. A uf beiden Seiten w urde von gelun­ gener beziehungsw eise m ißglückter Ü berrum pelung - respektive von einem so l­ chen V ersuch gesprochen. V erfassungsrechtlich gesehen w ar der 17. Ju n i 1990 der Tag der friedlichen, das heißt m it juristischen Schritten erreichten U num keh rbar­ keit des gesellschaftlichen U m bruchs - aber auch ein point of no return zu den Vorgaben der Sozialcharta des R unden Tisches. D ie O pposition konnte sich dam it äußert schw er abfinden. Ihr blieb nur noch eine sym bolische Inszenierung. In der 17. Tagung der Volkskam m er, am 22. Jun i 1990, schleppten Bündnis 90/Die G rünen und das N eue Forum sackw eise U n ter­ schriften, insgesam t 203 000, vor den A bgeordneten zum Präsidium - U nter­ schriften, die den W orten von W erner Schulz (Bündnis 90/Die G rünen) zufolge „die A bgeordneten daran erinnern so llten “, daß die Lösung der „nationalen F rage“ m it der Lösung der „konstitutionellen Frage“ zu vereinbaren sei, und daß die M itglied er des neuen Parlam entes „zw ar A bgeordnete der Volkskam m er, aber eben nicht das V olk“ seien83. 80 Siehe zu diesen n o c h viel zu wenig ausgeleuchteten parlamentaris ch en Initiativen auf dem Wege zu einer de utsch-deutschen „ S u p ra - K o a lit io n “ der Parl am entarier aus O s t un d West Uvje T haysen, E n tw ick lu ng en und Pers pektiven [der parlamentarisch en D e m o k ratie] seit dem 9. N o v e m b e r 19 8 9, in: In fo rm atio n en z u r politis chen Bildung 2 28 (3. Q u a rta l 1990) 32 ff. 81 15. V K -T ag u n g , 17. 06. 19 9 0 , V K - P r o t o k o l l II, 5 4 5 f. 82 U do K a m m , ebd., II, 548. 83 V K - P r o t o k o l l Bd. IV, 643.

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3, W er w ar das Volk: m ehr als eine D D R-V erfassung? W er aber w ar das Volk der D D R, unser zehnter A k te u r ? An dieser Stelle w erden vorab offenkundig grundsätzlichere A nm erkungen unausw eichlich. D em okra­ tisch akzeptabel - und w issenschaftlich, d .h . em pirisch valide - w erden die in Freiheit entscheidbaren und tatsächlich entschiedenen gesellschaftlichen D ifferen­ zierungen in W ahlen erm ittelt. Flier - und sonst nirgendw o gleicherm aßen dem o­ kratisch angem essen - w ird die Frage nach den M ehrheiten beziehungsw eise M in ­ derheiten im Folgenden beantw ortet, in unserem Falle nach dem M ehrheitsw illen der B evölkerung in der D D R. W ahlergebnisse sind insofern auch die adäquate G rundlage einer em pirischen A n tw o rt auf die abschließend zu stellende Frage nach dem „Volk“. W ovon haben w ir auszugehen: von einem D D R-Volk, einem V olk der D D R, einem Volk in der D D R, der B evölkerung in der D D R? In unse­ rem Falle der V erfassungspolitik und nach den hier genannten norm ativen Stan­ dards zur E rm ittlung des em pirischen Status w urde der M ehrheitsw ille zw eifach gem essen: für die frei gew ählte V olkskam m er (in der W ahl am 18. M ärz 199084) und von der frei gew ählten V olkskam m er (in deren W illensbildung vom 5. A pril bis zum 2. O ktober 1990). U nd diese erstm als frei gew ählte V olkskam m er w ollte, w ie die sorgfältige D okum entation ihrer diesbezüglichen W illensbildung zeigt, keine neue D D R-V erfassung. Das (homogene) Volk der D D R hat es, allen Beteuerungen zum Trotz, nie gege­ ben. Dies - die H om ogenitätsfiktion als Lebenslüge der SED offenliegend - zeigte sich sehr schnell und zunehm end schärfer m it w achsender M einungs- und Entfal­ tungsfreiheit in der D D R. Es offenbarte sich in der für F reiheit bezeichnenden und F reiheit ausm achenden D ifferenzierung. W eder konnte länger von einem D D R -V olk noch von einem Volk der D D R gesprochen w erden. N icht einm al von dem einen Volk in der D D R konnte länger die R ede sein. V erfassungswende in der W ende irgendw ann zw ischen O ktober 1989 und O ktober 1990? Zu einem solchen Schluß kann nicht einm al kom m en, w er nur auf die E ntw icklung in der D D R und der D D R schaut. Dann näm lich ist ein linearer Prozeß zu konstatieren, der freilich üb er jene V orstellungen hinw egging, die sich vornehm lich die B ürgerbew egungen und die PDS zu Eigen m achten und zum Teil heute noch m achen. W er indessen die von diesen verfolgten V erfassungsabsichten (auch) in der B undesrepublik insgesam t verw irklich t sehen w o llte bezieh un gs­ weise durchsetzen w ill, für den bezeichnet der verfassungspolitische Prozeß in der V olkskam m er der D D R zu R echt den m arkantesten W endepunkt - eine nachvoll­ ziehbare und ja tatsächlich im m er w ied er ausgesprochene, herbe E nttäuschung darüber, daß es in der D D R und aus der D D R heraus zu keiner neuen deutschen V erfassung gekom m en ist. D ie D esillusionierung m ag auch vorausahnend gew e­ sen sein. Denn w ie konnte erw artet w erden, daß in der V olkskam m er der D D R nicht entw ickelte und nicht durchgesetzte V erfassungsvorstellungen, A lternativen 84 Siehe z u r In terp re tatio n des Wa hlergeb nisses a.a.O. 174 ff.

U w e T haysen, D e r R und e Tisch der D D R ,

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zum G rundgesetz, später in G esam tdeutschland eine bessere R ealisierungschance haben w ürden? E m pirisch zusam m enfassend bleibt näm lich festzuhalten, das w ir es in allen aufgeführten Institutionen des dokum entierten Verfassungsgebungsprozesses jenes einen Jahres der zunehm enden Freiheit (9, O ktober 1989—2. O ktober 1990) in der D D R mit einem perm anent am Ende jew eils m ehrheitlichen Prozeß der Entscheidungen zu tun hatten, sich in der Verfassungsfrage eben nicht zu ent­ scheiden. Genau genom m en brauchte nicht einm al einer unserer A kteure über den anderen oder m ehrere andere zu siegen, gar alle anderen zu „erledigen“ . Das besorgten unsere A kteure jew eils höchst selbst: A n keiner einzigen Station der W illensbildung, keinem einzigen K notenpunkt des für dem okratische Verfas­ sungsgebung allem al erforderlichen institutionellen N etzw erkes brachten unsere A kteure eine M ehrheit für eine D D R-V erfassung zustande, nicht einm al in ihrer jew eils eigenen Institution. Sie hatten entw eder nicht den W illen, eine D D R-V er­ fassung ins W erk zu setzen, oder sie hatten nicht die K raft dazu. D ie D D R w ar em pirisch gesehen nicht verfassungsfähig.

4. „P rinzipien“ jenseits des „V erfassungspatriotism us“ ? Petra D obner form ulierte kürzlich im Zuge ihrer B ilanzierung der „Effekte staat­ licher T ransform ation auf die Verfassung als Institution" das allgem eine „Pro­ blem , daß die ideellen G rundlagen der Verfassung - die Einheit von T erritorialität, M acht und Staatsvolk - zunehm end von realen A ndersentw icklungen überholt w erden “85. Das klin gt auf unsere Zeit der G lobalisierung bezogen sehr modern, bezeichnet aber theoretische Einsichten durchaus älterer H erkunft. In seinem ein­ gangs erw ähnten A ufsatz „Zur preußischen V erfassungsfrage“ aus dem Jah re 1852 w arf schon L orenz von Stein eben dieses Problem in feinsinniger Form ulierung m it der fundam entalen Frage nach der „V erfassungsfähigkeit eines Staates“ über­ haupt auf. Sie sei, so von Stein, „nach den drei V erhältnissen h in “ zu betrachten: „Diese drei V erhältnisse sind die historische G rundlage der Verfassung, ... die •wirtschaftliche und die gesellschaftliche .“S6 D ie von L orenz von Stein genannten „V erhältnisse“ w aren zw ar auf den p reu­ ßischen Staat bezogen, sie sind aber durchaus generalisierbar (gem eint). Das in ter­ d iszip lin äre87 Vorgehen von Steins ist nicht m inder exem plarisch. Legt man nun von Steins K riterien zugrunde, so w ird verständlicher, w arum sich die D D R - in S-1 Petra D o b n e r , K o n stitu tio nali sm u s als P o li tikfo rm . Z u den Effekten staatlicher T ran sfo r­ m atio n auf die Verfassung als In stitution (Bad en-B aden 2 0 0 2 ) 2 1 3 . 86 Lorenz v o n Stein, Z u r pre ußischen Verfassungsfrage, hrsg. v o n N orbert Sim on (Reprint Ber lin 2 0 0 2 ) 10, H e rv o rh e b u n g e n im O rig in al der v o n Carl S ch m itt be sorgten Edition. 87 D e r 1 8 5 0 v o n der dänische n Reg ieru ng aus K iel ve rw iesene G e le hrte w a r fast ebenso sehr Staats- w ie Gesellschaftsw issenschaftle r un d Ö k o n o m . D en hi er herangezogenen A ufsatz ve rfaßte v o n Stein als O rd in a riu s in Wien.

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m ancherlei H insicht von A nfang an, allem al aber in der Zeit des U m bruchs 1989/ 90 - „verfassungsunfähig“ erw ies. Denn nie hatte es für die D D R eine freiheitlich legitim ierte „historische G rundlage “ (im Sinne von Steins) gegeben, die D D R w ar ein Produkt, das sich nur unter äußerem und äußerstem Zwang behaupten ließ; Erich H oneckers Parole von den zw ei N ationen auf deutschem Boden entpuppte sich tatsächlich als eine „abstruse T h eo rie“88: M it dem Ende der Sow jetunion und des W arschauer Paktes w ar die „historische G rundlage“ der D D R dahin. „ W irt­ schaftlich “ (im Sinne von Steins) geriet die D D R zum al m it dem Ende des C O ­ M E C O N endgültig in den B ankrott, der „K lassenkam pf“ w ar tatsächlich, w en n ­ gleich definitiv anders als von der SED propagiert, ökonom isch entschieden w o r­ den: Insolvenz w ar schon vorher m it den M illiarden krediten beim K apital der B undesrepublik beantragt w orden. U nd „gesellschaftlich“ (im Sinne von Steins) gab es, w ie hier dokum entiert, für diese R ep ub lik, selbst und erst recht 1989/90, keine C hance, daß sich die B evölkerung in der D D R im Wege einer V erfassungs­ gebung m ehrheitlich hätte mit w elcher A rt von D D R auch im m er „versöhnen“ lassen, gar „ihren Friedensvertrag mit dem Staat“89 geschlossen hätte. D aß die D eutsche D em okratische R ep ub lik kein verfassungsw ürdiges G ebilde der G e­ schichte sei, w ar und blieb offenkundig che m ehrheitliche Ü berzeugung säm tli­ cher 1989 autonom gew ordener A kteure des verfassungspolitischen W illensbildungsprozesses in der D D R. G erade w enn die konstitutionelle und die nationale Frage in einem zu lösen m öglich sein sollte, dann w aren die Bürgerinnen und B ür­ ger in der D D R mehr, als eine Verfassung einer D D R je hätte definieren können.

Gem essen an den 1852 von Lorenz von Stein genannten drei „V erhältnissen“ (historische G rundlagen, W irtschaft und G esellschaft), gemessen auch an deren entschieden juristischer Z uspitzung um 1900 in den drei „Elem enten“ (Staats­ gebiet, Staatsm acht und Staatsvolk) G eorg Jellin ek s90 und schließlich überprüft anhand der drei 1994 von Konrad H esse91 en tw ickelten „Funktionen“ (O rg an i­ sation, Integration und rechtliche Leitung) hatte sich die D D R als staatsunfähig of­ fenbart. Dies im plizierte und hatte die V erfassungsunfähigkeit der D D R zu r Folge. D ie „Einheit von T erritorialität, M acht und Staatsvolk“92 w ar - w enn überhaupt zw ischen 1949 und 1989 - für die D D R nur diktatorisch herstellbar gewesen. 88 R ich ard Schröder, Z w ei deutsche Verfas sungen - z w ei deutsche Lehre n aus der G e ­ schichte, in: B und esm in is teriu m des In nern (Hrsg.), B ew äh ru n g und H e rausfo rde run g. Die Verfas su ng v o r der Z u kun ft. D o k u m e n t a t io n z u m Verfassu ngskongre ß 5 0 Ja hre G r u n d g e ­ setz - 50 Jah re B und es rep u b lik Deutsc hland (O p lad e n 1999) 64. 89 Ein solcher „ Frie densvertrag “ w a r es im wesentlich en , was manche der „V erfassungsen­ thusiasten“, d a ru n te r einige du rchaus auch rü c k w irk e n d , im Si nne hatten. D a ß letzteres mit einer D D R - V e rf a s s u n g hätte b e w irk t w e rd e n können, mag ein weitere s M o t iv des m e h rh eit­ lichen W ide rstre be ns gegen derartige B em ühu ng en g ew esen sein, fü r manche das aus schlag ­ geb ende A rg u m e n t ihres Wid erstandes. H ie r zitiert Erich Fischer, Verfassungsgeschichte der D D R 1990, in: Kritis ch e Justiz 4, 23. Jg. ( 1 9 9 0 ) 249. 90 A ll g em e in e Staatslehre (Heidelberg 1 1900). 91 Ve rfas su ng und Verfassun gsrecht, in: Ernst B en d a u.a. (Hrsg.), H and buc h des V e rfas­ sungsrechts d e r B und es rep u b lik Deutschland (Berlin, N e w Y o r k 2 19 9 4) 3 - 4 8 . 92 Petra D obn er, K o nstitu tio nali sm u s, a.a.O. 2 1 3 .

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W ir w issen heute, daß die A bfolge von E ntscheidungen der D D R -A kteure, sich nicht zu entscheiden, die Verfassungsfrage schließlich absichtsvoll abschließend

der Z uständigkeit der G esam trepublik überantw ortete. D ort fiel sie - auch gegen alle A nstrengungen unseres achten Akteurs, des „K uratorium s für einen dem o­ kratisch verfaßten Bund deutscher L änder“93 - der G em einsam en V erfassungs­ kom m ission von B undesrat und Bundestag (G VK94), unserem neunten Akteur, zu. U nd dort blieb, w ie w ir auch w issen, w enig übrig von den W ünschen der Ver­ fassungsenthusiasten in der D D R. Zu diesem Schluß muß kom m en, w er die B e­ m ühungen der oppositionellen B ew egungen in der D D R seit dem R unden Tisch im D ezem ber 1989 genau verfolgt. G leichzeitig ist zu bilanzieren, daß für die B ür­ gerinnen und B ürger der heute ehem aligen D D R spätestens seit dem G rundsätze­ gesetz im M ai 1990 ein Verfassungsum bruch erfolgt war, w ie man ihn sich m assi­ ver gegenüber ihrer bis dahin geltenden U nterw erfung unter die Verfassung von 1968/74 schw erlich vorstellen kann. A lso gab es m indestens doch für die B ürge­ rinnen und B ürger der D D R jene einschneidenden V erfassungsänderungen, von denen w ir eingangs annahm en, daß sie m it epochalen Zäsuren der G eschichte üblicherw eise verbunden sind. D er w estliche Teil der R epublik verharrte in seiner K onstitution, obgleich auch er m it der V ereinigung am 3. O ktober 1990 m assiven, historisch einschlägigen V eränderungen unterw orfen war. A llerdings: D er Westen hatte nach 1949 H erausforcierungen geringerer G rößenordnung m it H ilfe eben dieses G rundgesetzes bew ältigen können. W arum also dieses aufgrund der E reig­ nisse von 1989/90 ändern? Insgesam t also bew ährt sich die These, w onach historiographisch einschnei­ dende V eränderungen m it ebensolchen verfassungsrechtlichen K onsequenzen einhergehen, im Falle der deutschen V erfassungspolitik von 1989 bis 1994 m it zw in gender Evidenz: Für den O sten des Landes, w o sich w irtschaftlich und gesellschaftlich nahezu alles änderte, kam es zu einer grundstürzend neuen Ver­ fassung; für den W esten, wo sich daran im G rundsätzlichen nichts änderte, blieb auch verfassungsrechtlich gesehen w eit über das W esentliche hinaus alles im beim alten. D er sogenannte A rtikelstreit - ob der Weg der (W ieder)V ereinigung über A rt. 23 oder A rt. 146 GG zu gehen sei - w ar schon in der D D R zu G unsten von A rt. 23 GG und dam it zu G unsten einer B estätigung des G rundgesetzes entschie­ den w orden. U nd dam it w ar im w esentlichen zugleich p räjudiziert, daß B undes­ tag und B undesrat, unser gesam thandelnder neunter A kteur, nicht aber unser zw ölfter A kteur, das Volk der B undesrepublik D eutschland insgesam t, den im O ktober 1989 in der D D R begonnenen V erfassungsprozeß 1994 m it einer B estä­ tigung dieser B estätigung abschloß. 93 Vgl. zu diesem K u r a t o r i u m die Beiträge in B ernd Guggenberger, Tine Stein (Hrsg.), Die Verfassungsdiskussion im J a h r de r D eutschen Einheit (M ün chen, W ien 1990); fe rn e r Bernd Guggenberger, Ulrich K. Preuß, Wolfgang Ulimann (Hrsg.), Eine Verfassung fü r D e u t s c h ­ land (M ünchen, W ie n 19 91). 94 Vgl. hi erzu ausfü hrlich M arkus Bremer, D ie G e m einsam e Ve rfas su ngskommission. W a ru m gilt das G ru n d g e se tz ? (O p la de n 200 2).

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U w e T h aysen

Gab und/oder gibt es „Prin zip ien “ (im Sinne von Steins) jenseits des „Verfas­ sungspatriotism us" (im Sinne von Sternberger)? D ie E ntstehung des G rundgesetzes ist w ie dieses selbst durch und durch von Pragm atism us gekennzeichnet, von praktischer Vernunft, könnte man auch sagen nach SOjähriger B ew ährung. Die Papier- und Perfektionsgläubigkeit deutscher (P aulskirchen-)Professoren ist dem V erfassungsprovisorium der B undesrepublik D eutschland erspart geblieben. In der D D R w urde insgesam t m indestens ein Jah r (vom 9. O ktober 1989 bis zum 3. O ktober 1990) m ehr oder w eniger ohne Verfas­ sung und ohne die Strukturen eines funktionierenden Staates an R unden Tischen und in sonstigen B ürgervereinigungen und schließlich in der ersten frei gew ählten V olkskam m er R epräsentation und Selbstverw altung p raktiziert - gew altlos, mehr oder w eniger intuitiv nach den Regeln der Freiheit, einer „perfekten D em okra­ tie“95, das heißt in w eitest m öglich gesicherter R echtsstaatlichkeit und eingebettet in die politische K ultur einer Z ivilgesellschaft sow ie schließlich einem deliberativ offenen Parlam entarism us. In dem halben Jah r der freien W iederherstellung der deutschen N ation (vom 5. A pril bis zum 2. O ktober 1990) w ar der Z eitdruck für die A bgeordneten der V olkskam m er übrigens kaum geringer als 40 Jahre zuvor für die Eltern des G rundgesetzes: U nd 1990 ging es letztlich auch nicht w eniger unpathetisch zu als 1949. P ragm atisch-selbstverständliche H andhabungen und W ahrnehm ungen von Freiheit, w elche - um der Freiheit, der R echtsstaatlichkeit und H andlungsfähig­ keit w illen - gleichw ohl nach V erfassung strebend notfalls auch ohne geschriebe­ nen Text auszukommen verstehen, w ären in m einen A ugen überaus akzeptable, positive „P rin zip ien “ im Sinne des Lorenz von Stein. B ürgerinnen und B ürger zw ischen Elbe und O der haben diese P rinzipien 1989/90 praktiziert. Es w aren Prinzipien, nach denen und m it denen das unpathetische G rundgesetz 1989/90 lebendig war, Prinzipien, die sich auch w eiterhin als tragfähig erw iesen. D ie Ver­ fassungspolitik der Jah re 1989 bis 1994 blieb ein Prozeß der beständigen B estäti­ gung dieser Prinzipien - zunächst eine B estätigung des G rundgesetzes durch die erstm als frei (ab-)stim m enden ostdeutschen B ürgerinnen und Bürger, dann, diese selbst w iederum einschließend, eine B estätigung ihrer E ntscheidung durch den
G ab es 1989/90 ein e S tu n d e N u ll d er deu tsch en V erfassu n gsgesch ich te?

227

frei bestim m ten und erstm als seit 1949 aufgerufenen gesam tdeutschen Verfas­ sungsgeber. D abei handelt es sich glücklicherw eise um Prinzipien, die w ir nicht „jenseits“ gar m etaphysisch und m etaphorisch - „oberhalb“ des G rundgesetzes, dieses gleichsam durch welche A rt von „Patriotism us“ auch im m er veredelnd, verm uten müssen. W ohl aber können w ir diese als ein dem G rundgesetz inhärentes und d ie­ sem unterliegendes Fundam ent begreifen. D ie B ürgerinnen und B ürger zw ischen O der und Elbe haben in den Jahren 1989 bis 1994 Beachtliches zur B estätigung dieses Fundam entes und dam it zur Stärkung dieses Fundam entes geleistet: nichts geringeres als einen erm utigenden B eitrag zu unserer Z ukunftsfähigkeit nach den P rinzipien der Freiheit.

228

U w e T h a ysen

A nhang 1: R egister zur Verfassungsdebatte am Z entralen R unden Tisch 1989/1990 A rb e itsg ru p p e Verfassung: S. 1 5 2 - 5 3 , 179, 2 0 1 , 205 , 3 1 3 , 3 1 5 , 3 4 1 , 3 5 1 , 356, 3 59 , 4 4 8 - 5 0 , 5 2 8 30, 536,^ 608 -09 , 6 1 4 , 761,' 7 6 4 - 6 6 , 7 7 1 , 8 4 1 - 4 3 , 852, 8 5 9 - 6 0 , 9 57 , 9 6 4 , 1 0 2 3 , 1 0 5 7 , 1 0 9 6 - 1 1 0 7 , 1112 . Ä n d e r u n g der A rt ik e l 12 un d 14 der Verf. D e r D D R : S. 3 1 2 - 1 5 , 3 3 9 - 4 1 , 4 4 8 - 5 0 , 486. A rt ik e l 23 G G : S. 8 41 , 10 97, 110 5. A rt ik e l 14 6 G G : S. 786. G ru n d re c h te : S. 207, 4 9 3 , 536, 656, 7 1 1 , 8 5 6 - 5 8 , 883, 1 0 0 1, 1096. Einigungsp ro zeß: S. 6 57 , 7 0 5 - 0 6 , 7 0 8 - 0 9 , 7 15 , 7 18 , 7 8 5 - 8 6 , 792, 8 4 1 , 845, 853, 9 2 2 , 9 3 0 , 110 3, 1110, 1130-31. E n t w u r f einer ne uen Verfassung: S. 3 0 , 4 3 - 4 4 , 4 6 , 4 8 - 5 3 , 1 5 2 - 5 3 , 2 0 1 , 2 0 5 , 2 9 3 , 3 1 6 , 325, 3 4 1 , 4 80 , 4 9 1 , 6 0 8 - 0 9 , 765, 8 4 0 - 4 3 , 8 5 9 - 6 1 , 9 64 , 1055, 1062, 10 8 8 , 1 0 9 6 - 1 1 1 2 . G ru ndlage nv ertrag : S. 4 61 . N o tstan d verf. D e r B und esrep ublik D eutschland: S. 508. Paulskirchenve rfas su ng: S. 1098. Verfassungsgeb ende Versam m lu ng: S. 52. Verfassungsartikel A rt . 4 4 und 45 D D R - V e rf .: S. 195, 7 6 2 - 6 6 , 853, 860, 1 0 1 7 . Verfassungsstaat: S. 1 1 0 1 - 0 2 . W e im a re r Verf.: S. 508, 10 9 8, 1 1 0 7 . Verfassungsgerichtshof: S. 2 9 4 - 9 5 , 493. Verfassungsrecht: S. 3 97 , 5 2 8 - 2 9 , 532, 536, 599, 7 1 2 , 7 6 1 , 765, 845, 859, 1 0 9 9 - 1 1 0 0 , 1 1 0 6 , 1111.

Verfassun gsschutz: S. 15 1 , 191, 2 24 , 2 3 6 - 3 7 , 2 40 , 2 4 3 - 4 8 , 2 5 0 , 2 9 2 - 9 8 , 3 03 , 3 09 , 3 1 8 , 3 2 3 - 2 5 , 3 2 9 - 3 1 , 3 42 , 348, 357, 3 63 , 3 66 , 377, 3 8 5 - 8 6 , 3 89 , 4 1 2 , 622. Die Seitenhin weise be ziehe n sich auf U w e T haysen (Hrsg.), D e r Zentrale R und e Tisch der D D R . W o r t p r o t o k o ll e un d D o k u m e n t e , 5 Bde. (W ie sb aden 2000).

A nhang 2: R egister zur Verfassungsdebatte in der V olkskam m er der D D R 1990 1. Tagung 2. Tagung

05. A p r i l 19 9 0 12. A p r i l 19 9 0

Drs. 1 D rsn. 6/6a

3. Tagung

05. A p r i l 19 9 0

Drs. keine

S. S. S. S.

5. Tagung

26. A p r i l 1 9 9 0

Drs. 9

S.

Drs. 10

S.

15. Tagung 17. Tagung

17. J u n i 1 9 9 0 22. Ju n i 1 9 9 0

D rsn. 19 / 19a Drs. K eine

S. S.

3 1. Tagung

22. A u g u s t 19 9 0

Drs. 181

S.

6 18-23, 36-37 51-59

Wahlgesetz Eidesformel

A k t u e lle Stunde: „ V o r e n t w u r f“ des R und en Tisches In kra ftsetzen eines vorl äufi gen 123-126 G ru ndg esetz es fü r die D D R . 125-126 V o lksab stim m u ng üb er eine neue Verfassun g 543-555 Verfassungsgrund sätzegesetz U n tersch riftensam m lu n g : 6 43 ff. V olksentsc he id ü b e r den E n t w u r f des R u n d en Tisches 1 4 1 1 - 1 4 2 2 Beitritt nach A r t . 23 G G

Register B e arb eitet von M arcu s R iv erein

Personenregister Ade nauer, K o n r a d 161 f., 1 6 7 f., 172, 176 f. A g n o li, J o h a n n e s 183 f. A la in (Chartie r, E m ile -A u gu ste) 109 A lb e rt, H ein ric h 7 1, 74 A le xander, G e ra rd 39 A n d e r s o n , M arg are t 37 A r n d t , Ern st M o r i t z 10

Bäu mlin, R ic hard 189 Bagehot, W a lter X I , 50, 100, 14 0 Barbe, A n g e lik a 2 1 8 B arthclemy, J o s e p h 108 Barzel, R ain er 17 6 f., 18 9 Bechly, Han s 61 Beer, Sa m uel 146 Berghahn, V o lke r R. 19 B erg m a n n -P o h l, Sabine 2 1 6 Bergsträsser, L u d w ig VIII B e t h m a n n - H o llw e g , T h eo ba ld v o n 28 B ey m e , K la us v o n 126 Bismarck, O t t o v o n 3, 6 ff., 12, 33, 35 B la c kb o urn, D a v id 20 B la i r,T o n y 1 4 0 , 144, I 4 7 ff. , 153, 1 5 8 f . B lo m b erg , W e rn e r v o n 88, 92 B londei, Jea n 12 7 Blücher, Franz 168 Blum, L eo n 1 1 2 , 1 1 9 B ö ck en fö rde , Ern st W o lfg ang 19, 26 Boetticher, H ein ric h v o n 15 Boulanger, G e o rg es 1 1 9 B rand t, W i l l y 179 Braun , H ein ric h 48 B re ntano, H ein ric h v o n 167 Bre ntano, L ujo 43 Briand, A ris tid e 107 f. Brü ning, H ein ric h 6 1 , 86, 88 f., 9 1 , 93 Biilow, B ernhard v o n 27 Burk e, E d m u n d 183 Butzer, H e rm a n n 32

C h ab an -D e lm as , Jacques 129 C h au te m p s , C am il le 113 Clem enceau, G eorg es 1 0 7 f., 115, 119 C o n z e , W e rn e r 46 C r a m o n , A u g u s t von 85 C u n o , W ilh elm 53, 7 1, 73 f. D a h lm an n , Friedrich C h ris t o p h 10 Daladier, E d ou ard 113 D ebre , M ichel 11 9 , 1 2 3 - 1 2 6 , 129 Dehler, T h o m a s 168 D e m lo ff, Jü rg en 2 1 6 Deschanel, Paul 108 Diestel, Michael 2 1 2 , 2 1 9 D o b n e r, Petra 223 D ö rin g , H e rb e rt 155 f. D o ris, Fritz 163 Douglas-FIo ine, A le c 152 D o u m e r g u e , G a s t o n 1 1 1 , 11 3 f., 1 1 9 D u ck e, K a rl- H e in z 2 06 D u nle avy, Patrick 142, 158 D u verger, M au rice VIII, 1 2 6 f. Ebert, F ri edrich XI, 46, 6 5 - 8 1 , 94 Eggers, Fried rich 9 Engels, Fried rich 204 E rd m ann, K a rl-D ie trich 4 6 f. Erh ard , L u d w ig 177, 188 Erk elenz, A n t o n 43, 52 Esch enburg , T h e o d o r IX , 126 Everling, Friedrich 55 Fehre nbach, K o n sta n tin 52 Ferry, Jules 10 3 f., 108 Fichte, J o h a n n G o ttlie b 10 Fischer, Erich 2 17, 2 1 9 Flandin, Pierre Etienne 110, 11 2 , 1 1 6 Fraenkel, Ernst VI II , 18 1

230 F ra n k e n b e rg -L u d w igsdo rff , L e o p o ld v o n 12

Frauen dienst, W e rn e r 19, 27 Friesenhahn, Ernst 188 G am b etta , L e o n 102 ff. Gaulle , C h arles de X II, 98, 1 1 9 , 123 ff., 128 f., 133, 136 Gerig, O t t o 61 Geßler, O t t o 79, 87 Gis card d ’ Estaing, V a lery 1 2 9 f., 136 G lo b k e , Hans 167 G o e tz , W a lt e r 43 G o g ue l, Franco is VIII, 1 1 4 G o rb a ts c h o w , Michail 1 9 7 , 2 0 4 G o r z , A n d r e 185 G rae f, G u s ta v 9 G re v y , Jules 102 G ro e n e r, W i lh e lm 7 1, 87 f. G ro p i u s , M artin 8 G usy, C h r i s t o p h 66 G y s i, G r e g o r 2 0 7 Iia b e rm a n n , M ax 62 H aberm as, Jü rg en 182 f. H a rd tw ig , W o lfg an g 2 Hatsche k, Juli us 18 8 Hedler, W o lfg ang 163 Hein ric h III. 14 Hell weg e, H ein ric h 168 Hesse, K o n r a d 224 Heuss, T h e o d o r 43 f. Hilfe rd in g, R u d o l f 42 H in de nbu rg , Paul v o n X I , 6 5 - 6 8 , 75, 78, 80-88, 90-95 Hitler, A d o l f 58, 64, 82, 9 0 ff., 95 Hitzig, Fried rich 8 H ö pp ne r, R einhard 2 1 7 H o ffm a n n , Stan le y 1 1 6 H onecker, Erich 2 24 H u d em a n n , R ain e r 106 H ug enberg , A lf r e d 54, 58, 6 0 f., 64 H u m b o ld t, W i lh e lm v o n 10 Jarres, K a rl 4 9, 79 Jellinek, G e o r g 224 Jennings, Sir I v o r V l l f . J o f fre , J o s e p h 107 Jon es, G e o rg e 158 Jospin , L io n el 130, 132, 13 5 f. K anitz , G e rh a rd v o n 49 K ew en ig , W i lh e lm 18 9

R e g iste r Kin g, A n t h o n y 15 0 f. K o ch -W es er, Erich 47 ff. Kögler, Brigitta 2 1 5 , 2 1 8 K o h l, H e lm u t 2 1 9 K raft, W a ld e m a r 168 K ro n e , H ein ric h 16 7 K r u p p v o n Bohlen , G u s ta v

72

Lam bach, W a lth e r 61 Laval, Pierre 1 1 2 , 1 1 3 L e hm bru ch , G e rh a rd 35 L e vetz o w , A lb e r t v o n 13 L ijphart, A r e n d 23, 154, 1 5 6 L in dein er- W ild au , H an s -E rd m an n von L ö w e n ste n , K arl 126 L o ritz, A lf r e d 163 L u d w ig X V I . 99 Luther, Elans 48, 56, 77 Lyautey, H u b ert 107

55

M ac kensen , A u g u s t v o n 85, 87 M a c M a h o n , Mari e Ed me Patrice M au rice de 101 f., 1 1 9 Mac millan, H a ro ld 152 Maiziere, L o t h a r de 2 1 2 f., 2 1 6 , 2 1 9 Major, J o h n 14 2 Marx , K a r! 184 M arx , W i lh e lm 4 9, 52 f., 56 Math)', K a rl 10 Meckel, M ark u s 2 1 9 M ein ecke, Fried rich 43 Micaud, C harles A . 106 Mießne r, F ie rw art 163 M ill era nd, A le x a n d re 1 1 0 Mittera nd, Fran cois 12 9 M o c h, Jules 1 1 2 M o d r o w , H ans 2 04 Mössle, W ilh e lm 18 9 M o lle t, G u y 12 4 M o ltk e, H e lm u th v o n 12 M o n te sq uie u, C h a rle s -L o u is de Secondat 99 M o o d ie , G ra e m e C . VII Mosse , G e o rg e L. 103 M ü h lm a n n , M an fre d 2 0 0 f., 2 0 3 f. Mü ller, H e rm a n n 46, 57, 86 N a p o l e o n I. 1 0 0 , 1 1 8 N a p o le o n III. 1 0 0 N au m an n , Fried rich 43 N e u m an n , G e o r g J o a c h im W i lh e lm 9 N ipperd ey, T h o m as 19, 24, 32, 34 f. N o r t o n , Philip 146

Pe rs on en regi s t er O berlän der, T h e o d o r 168 O n c k e n , H e rm a n n 43 O rteg a y Gasset, J o s e 35 Painleve, Paul 114 Papen, Fran z v o n 88 f. Petain, Philippe 9 7 f., 119 Petersen, C a rl 52 Pfizer, Paul 10 Pflimlin, Pierre 124 Po g untk e, T h o m a s 143 Poincare, R a y m o n d 10 8 , 112 P o m p id o u , G e o rg es 127 Popp e, G e r d 2 0 6 f., 2 1 4 Prelot, M arcel 102 Puhle, H ans -Jürg e n 20 Q ueuil le , H enri

115

R adbruch , G u s ta v XI, 9, 42, 44 Raithel, T h o m as 5 0 , 1 0 2 Rathen au , W a lt h e r 51 Rauh, M an fre d 19 , 32, 34, 36 Redslob, R o b e rt VII, 97 Reimann, Max 163 Renner, H e in z 163 Ritter, G e r h a r d A . 2, 20, 32, 185 Rocq uc, Fran cois de la 1 1 4 f. R ose nberg, Frede ric v o n 71 Rousseau , Jea n-Jacq ues XIV, 180, 185 Schäfer, Fie rm an n 168 Schäffer, F ritz 17 3 Sc harnhors t, G e rh a rd J o h a n n v o n 10 Scharpf, F ritz W. 198 Scheuner, U lric h 188 Schiller, Fri ed rich 9 Schleicher, K u r t v o n 88 f., 92 f. Schm id t, H e lm u t 177, 189 Schm ieden, I i e i n o 8 Schm itt, C a rl X IV , 89, 181 ff. Scho enb aum , D a v id 19, 37, 39 Schönbe rger, C h ri s t o p h 19, 2 4, 38 Scholz, Ernst 61 Schröd er , L u d w ig v o n 85 Schröder, R ic ha rd 2 07 , 2 1 5 f. Schu lz, W e rn e r 2 21

231

Seeckt, Hans v o n 78 Seiters, R u d o l f 2 1 9 Sh eehan, James F. 37 Shep ard, W alter 2 3, 34, 38 Siegfried, A n d r e 128 Siemering, R u d o l f 10 Sim on, Jules 101 Spinasse, C harl es 118 Stavisky, Serge A le x an d re 115 Steffani, W in frie d 145, 181 Steffens, C arl 11 Stephan, Hein rich v o n 7 Stegerw ald , A d a m 52 Stein, K a rl Fre ih err v o m 10 Stein, L o re n z v o n 199, 2 23 f., 2 2 6 Sternberger, D o l f VIII, 189, 198 f., 2 2 6 Stinnes, I i u g o 72 Stre seman n, G u s ta v 46, 49, 53 f., 5 7 f., 61, 73, 75 f., 79 f , 85 f. Thatcher, Margaret XIII , 141, 151 Thiel, O t t o 61 Tillmanns, R o b e rt 168 Tö nnie s, Fe rd inand 42 T ram m, Heinrich 80 Twesten, K arl 10 U h la n d , L u d w ig 9 U llm an n , W o lfg an g

2 21

Wagener, Fierm ann 3 f. W ald eck, Benedikt 10 W a ld e c k-R o u sse a u, Pierre 108 Weber, M ax 23, 38, 68, 12 4 Wehler, H a n s -U lric h 19 W ehn er, H e rbe rt 189 W eiche lt, W o lfg ang 2 0 0 W ern er, A n t o n v o n 15 W estarp , K u n o G r a f v o n 55 W ied fe ld , O t t o 72, 74 W ilh e lm I. 11 , 15 f. W i lh e lm II. 13 f. Willisen, Fried rich W ilh e lm vo n 88 W ink le r, Hein rich A u g u s t 19, 70 W irs ching, A n d reas XI W irt h , Josep h 51 ff., 7 1, 73, 79 W ü n sc h e , K u rt 2 1 7 , 2 1 9

232

R eg iste r

Sachregister (nicht berücks ichtigt w u rd e das S c h lag w o rt „Reichstag“)

Britische Parteien - C o n s e rv a t iv e Party 151 - L a b o u r P a rty 1 4 6 , 1 4 9 , 1 5 3 B u nd eskanz ler 161 f., 16 4 , 1 6 6 - 1 7 0 , 17 2 f., 177, 179, 18 7 f., 2 1 9 B undesprä sid ent 125, 161 f. Bundesrat XIII , 3, 10, 13 f., 17, 19 f., 23, 27, 3 2 - 3 5 , 3 8 , 173 ff., 177 Bund estag XIII , 132, 1 6 1 - 1 6 4 , 1 6 8 - 1 7 8 , 180, 186, 1 9 0 - 1 9 4 , 197, 221 Deutsche Parteien - B ay ern partei 164 f. - Bünd nis 9 0 / Die G r ü n e n 187, 2 1 4 ff., 2 1 8 , 221 - B V P 79 - C D U un d C S U 164 f., 1 6 7 - 1 7 0 , 176, 2 07 , 2 0 9 f., 2 1 2 f. - C h ristlich -N atio n ale B auern- und L a n d ­ vo lkpartei 60 - D B D / D F D 215 - D D P 4 3 , 4 7 , 51 ff., 57, 7 1 , 7 9 - D e m o k r a tisc h e r A u f b r u c h 2 05 , 207, 209f., 212, 2 1 5 ,2 1 8 - Deutsche K onservat ive/ Deutsche Rechtsp artei 163 f. - Deutsche Partei 1 6 4 , 1 7 6 - D N V P 4 2, 48 f., 5 1, 54 ff., 5 8 - 6 3 , 7 6 f. - D S U 2 0 9 f., 2 1 2 , 2 2 0 - D V P 4 6 ff., 5 0 ff., 5 4 , 5 6 ff., 6 1 , 7 1 , 7 5 ff.,7 9 - F D P 164 f., 16 7 f., 176 - Fo rt sc hri ttsp art ei 27 - G B / B H E 16 4 f., 168 - K o n se rv a tiv e Volksp artei 62 - K P D 42, 60, 1 6 3 - 1 6 6 - LDP, Lib erale 2 0 7 , 2 0 9 , 2 1 2 - N D P D 200 - Neue s F o r u m 2 21 - N S D A P 42, 60, 62 f., 91 - P D S 2 0 2 , 2 1 0 , 2 1 5 f., 2 1 8 , 221 - SE D 2 0 0 ff., 2 1 1 , 2 2 1 , 2 2 4 - S P D 2 7 , 4 2 , 4 6 - 5 4 , 5 7 , 6 0 , 7 1 , 8 6 , 164 ff., 169 f., 174, 17 6 f., 187, 2 02 , 205, 207, 2 0 9 f., 2 1 2 , 2 1 5 - 2 1 8 , 2 20 - USPD 5 1,71 - Vereinigte Lin ke 2 1 8 - W irt schaftlic he A u fb a u v e re in ig u n g 163, 165

-

Z e n tru m 27, 3 1 , 38, 45, 48 f., 5 1 —54, 56, 61 f., 7 1, 77, 79, 165 f. D e u tsc h e r K ais er 4, 10, 1 2 - 1 6 , 2 6 ff., 35, 38

Französische N atio n alve rsa m m lu n g XII, 29, 99, 101 f., 1 0 5 - 1 0 8 , 11 2 , 1 1 4 f., 11 7 , 122, 1 2 4 - 1 2 9 , 13 1 ft'., 1 3 6 , 2 0 3 Franzö si sc he Parteien - Allia nce Republicaine D e m o c ratiq u e

HO -

K P F 11 3 , 11 5 , 11 8 , 122, 131 Radicaux 1 0 9 , 1 1 1 , 1 1 3 R P R 130 Sozialisten/ SF IO/ PS 1 0 7 , 1 1 0 , 1 1 3 , 118 ,12 2 ,1 3 1 ,13 3 - U D F 130, 13 6 - U M P 135 F ra nzösischer Ministerp räsiden t 102, 107, HO ff., 125 f., 128 f., 13 1 , 133 F ra nzösischer Senat 34, 10 1 , 107, 114 Fran zö sischer Staatspräsident X II, 101 f., 105 , 10 7 f., 1 1 1 , 12 4 ff., 128 f., 1 3 3 - 1 3 6 H o use o f C o m m o n s 1 8 , 2 2 ff., 29, 1 3 9 - 1 4 2 , 14 6 ,14 8 -15 3 ,15 7 -16 0 H o u s e o f L o rds 34, 148 Prim e M inis te r 158-160

1 3 9 - 1 4 3 , 145, 1 4 7 , 1 5 0 , 1 5 2 ,

R eich skan zler 8, 13, 15, 17, 2 6 ff., 3 1 , 49, 52 f., 57, 69, 7 1 , 7 3 f., 8 9 f., 93 R eichspräsident X I f., 57, 6 5 - 7 5 , 7 7 - 9 5 R eich stag serö ffn ung 3, 13 ff. Reichstagssitzun g 5 f. U S-Kongreß V o lk sk a m m e r 2 22 , 2 2 6

30 1 9 7 ff., 2 01 ff., 2 0 6 - 2 1 4 , 2 1 6 -

W ahl/Wahlen 6, 17, 32, 45 f., 57, 59, 62, 7 1, 77 ff., 95, 10 4 f., 109, 1 1 4 f., 128, 132, 135, 146, 1 4 9 f., 163, 18 9 , 192, 2 0 8 , 2 1 4 Wahlergeb nisse 25 W a h lk a m p f 4 , 6 , 16, 105 W a h lr e c h t X , 3 f., 6, 16, 38, 58, 105, 117, 125, 135, 153, 163

Schriften des Historischen Kollegs: Kolloquien 1

H e in r ich Lutz (Hrsg.): Das rö m isc h -d eu tsch e R eich im politis chen S y s t e m K a rls V., 1 9 8 2 , XII, 2 8 8 S. IS B N 3 - 4 8 6 - 5 1 3 7 1 - 0

2

Otto Pfla nz e (Hrsg.): In nenpolitis che P ro b le m e de s B is m arck -R e ic h e s, 1 9 8 3 . XII, 3 0 4 S. IS B N 3 - 4 8 6 - 5 1 4 8 1 - 4 v e r g r i ffe n

3

Hans C o n r a d P e y e r (Hrsg.): G a stfreu n d s ch a ft, Tavern e und G astha us im M itt e l­ alter. 1 9 8 3 , XIV, 2 7 5 S. IS B N 3 - 4 8 6 - 5 1 6 6 1 - 2 v e r g r i ffe n

4 E berhard Weis (Hrsg.): R e f o r m e n im rh ein bün dis ch en Deutschland. 1 9 8 4 . X V I , 310 5

S.

IS B N 3 - 4 8 6 - 5 1 6 7 1 - X

Heinz A n g e r m e i e r (Hrsg.): S ä k u la re A s p e k t e d e r R efo rm atio n s ze it, 1 9 8 3 , XII. 2 7 8 S. I S B N 3 - 4 8 6 - 5 1 8 4 1 - 0

6

G e r a ld D. F e ld m a n (Hrsg.): Die N a c h w irk u n g e n der Inflation a u f die de utsc he v e r g r i ffe n

G e sc h ic h t e 1 9 2 4 - 1 9 3 3 , 1 9 8 5 , XII, 4 0 7 S. I S B N 3 - 4 8 6 - 5 2 2 2 1 - 3

1 J ü r g e n K o ck a (Hrsg.): A r b e it e r und B ü rg e r im 19. Jahrh undert . Varianten ihres V erhältnis ses im euro p äisc h e n Verg le ic h, 1 9 8 6 , X V I , 3 4 2 S. IS B N 3 - 4 8 6 - 5 2 8 7 1 - 8 8

"

vergriffen

K o n r a d R e p g e n (Hrsg.): K rie g und P oli tik 1 6 1 8 - 1 6 4 8 . E u ro päis che P ro b le m e und v e r g r i ffe n

P e rspe ktiven , 1 9 8 8 , XII, 4 5 4 " s . IS B N 3 - 4 8 6 - 5 3 7 6 1 - X

9 Antoni Mpczak (Hrsg.): K li e n te ls y s te m e im E u ro pa d e r Frü hen Neuz eit, 1 9 8 8 , X , 386 10

S.

IS B N 3 - 4 8 6 - 5 4 0 2 1 - 1

E b er h a rd K o lb (Hrsg.): E u ro pa v o r d e m K rie g v o n 1 8 7 0 . M ä c h te k o n s te llatio n K o n fl ik tf e l d e r - K rie g sau s b ru ch . 1 9 8 7 , XII, 2 1 6 S. I S B N 3 - 4 8 6 - 5 4 1 2 1 - 8

11

H elm ut G e o r g K o e n i g s b e r g e r (Hrsg.): R ep u b lik e n und R ep u b lik a n is m u s im Eu ro pa d e r Frü hen Neuz eit, 1 9 8 8 , XII, 3 2 3 S . IS B N 3 - 4 8 6 - 5 4 3 4 1 - 5

12

Winf r i e d S ch u lz e (Hrsg.): Stän d is ch e G e s e lls c h a ft und so z ia le M o b ilität, 1 9 8 8 , X, 4 1 6 S. I S B N 3 - 4 8 6 - 5 4 3 5 1 - 2

13

J o h a n n e A utenrieth (Hrsg.): R en ais sanc e- und H um anis te nhandschriften, 1 9 8 8 . XII, 2 1 4 S. mit A b b ild u n g e n IS B N 3 - 4 8 6 - 5 4 5 1 1 - 6

14

Ernst Scluilin (Hrsg.): Deutsc he G e s c h ic h t s w is s e n s c h a ft nach d e m Z w e i te n W e l t ­ krieg ( 1 9 4 5 - 1 9 6 5 ) , 1 9 8 9 , XI, 3 0 3 S . IS B N 3 - 4 8 6 - 5 4 8 3 1 - X

15 W ilfried B a n te r (Hrsg.): Tradition, N orm , In novatio n . S o z ia le s und literarische s T ra d itio n sve rh alte n in der Frü hzeit d e r de utschen A u f k lä r u n g , 1 9 8 9 , X X V , 3 7 0 S. IS B N 3 - 4 8 6 - 5 4 7 7 1 - 2 16

H artm ut B o o ck m a n n (Hrsg.): Die A n f ä n g e d e r ständischen Vertretungen in Preu­ ßen und sein en N achba rländern, 1 9 9 2 , x ”, 2 6 4 S. IS B N 3 - 4 8 6 - 5 5 8 4 0 - 4

17

J o h n C. G. R öh l (Hrsg.): D e r Ort K a i s e r W i lh e l m s II. in der deutschen Ge sc hic hte , 1 9 9 1 , XIII, 3 6 6 S. IS B N 3 - 4 8 6 - 5 5 8 4 1 -2 v e r g r i ffe n

Schriften des H istorischen Kollegs: Kolloquien 18

G e rh a r d A. R itter (Hrsg.): D e r A u f s t ie g d e r deutschen A rb e it e rb e w e g u n g . S o z i a l ­ de m o k r a tie und Fre ie G e w e r k s c h a f te n im Pa rte ie nsy ste m und S o z ia lm ilie u des

19

R o g e r D u/m isse (Hrsg.): R e v o lu t io n und G e g e n r e v o l u t io n 1 7 8 9 - 1 8 3 0 . Z u r g e i­

K ais erre ic h s , 1 9 9 0 , X X L 4 6 1 S. IS B N 3 - 4 8 6 - 5 5 6 4 1 - X

stigen A u se in a n d e rs e tz u n g in Fran kreic h und D eutschland, 1 9 9 1 , XVIII, 2 7 4 S. IS B N 3 - 4 8 6 - 5 5 8 4 4 - 7 20

K lau s S c h r e i n e r (Hrsg.): L a ie n f rö m m ig k e i t im späten Mittelalter. F o rm e n , F u n k ­

21

J ü r g e n M iethke (Hrsg.): Das P u b lik u m po litis ch e r T h eo rie im 14. Ja hrh undert ,

22

D i e t e r S im on (Hrsg.): Eherecht und F am ilie ng u t in A n t ik e und M itte la lte n 1 9 9 2 ,

tione n, po litis ch -so z iale Z u sa m m e n h ä n g e , 1 9 9 2 , XII, 4 1 1 S. I S B N 3 - 4 8 6 - 5 5 9 0 2 - 8

1 9 9 2 , IX, 3 0 1 S. IS B N 3 - 4 8 6 - 5 5 8 9 8 - 6

IX , 1 6 8 S . IS B N 3 - 4 8 6 - 5 5 8 8 5 - 4 23

Volker P r e s s (Hrsg.): A lt e rn a t iv e n z u r Reichsverfassung in d e r Frü hen N euzeit? 1 9 9 5 , XII, 2 5 4 S . IS B N 3 - 4 8 6 - 5 6 0 3 5 - 2

24

K urt R aaflaub (Hrsg.): A n f ä n g e p o litis chen D e n k en s in d e r A n tik e . G rie c h e n la n d und die n ah ö stli chen K u ltu ren , 1 9 9 3 , X X I V , 4 5 4 S. I S B N 3 - 4 8 6 - 5 5 9 9 3 - 1

25

S h ulam it Volkov (Hrsg.): Deutsche Ju d e n und die M o d e rn e , 1 9 9 4 , X X IV , 1 7 0 S. IS B N 3 - 4 8 6 - 5 6 0 2 9 - 8 °

26

H e in r ich A. Winkler (Hrsg.): Die d e utsche Staatsk ris e 1 9 3 0 - 1 9 3 3 . H and lu ng s­ v e r g r i ffe n

sp ie lräu m e und A lt e rn a t iv e n , 1 9 9 2 , XIII, 2 9 6 S. IS B N 3 - 4 8 6 - 5 5 9 4 3 - 5 27

J o h a n n e s F r i e d (Hrsg.): D iale ktik und R h e to rik im frü here n und hohen Mittelalter. R ez e p tio n , Ü b e r lie fe ru n g und g e s e lls c h a ftlic h e W ir k u n g antiker G e le h rs a m k e it vo rn e h m lic h im 9. und 12. Jah rh u ndert , 1 9 9 7 , X X I , 3 0 4 S. IS B N 3 - 4 8 6 - 5 6 0 2 8 - X

28

P a o l o P r o d i (Hrsg.): G la u b e und Eid. T re u e fo rm e ln , G la u b e n sb ek en n tn is se und S o z ia ld is z ip lin ie ru n g z w is c h e n M itte la lte r und N euzei t, 1 9 9 3 , X X X , 2 4 6 S. IS B N 3 - 4 8 6 - 5 5 9 9 4 - X

29

L u d w ig S c h r n u g g e (Hrsg.): Ille gitim itä t im Sp ätm ittelalter, 1 9 9 4 , X , 3 1 4 S.

30

B e r n h a r d K ö l v e r (Hrsg.): R echt, Sta at und V e rw a ltu n g im klassischen Indien,

31

E lisabeth F e h r e n b a c h (Hrsg.): A d e l und B ürg ertum in D e utsc hland 1 7 7 0 - 1 8 4 8 ,

IS B N 3 - 4 8 6 - 5 6 0 6 9 - 7

1 9 9 7 , X V I I I , 2 5 7 S. I S B N 3 - 4 8 6 - 5 6 1 9 3 - 6

1 9 9 4 , X V I , 2 5 1 S. IS B N 3 - 4 8 6 - 5 6 0 2 7 - 1 32

R o b e r t E. F e r n e r (Hrsg.): Neue R ic htungen in d e r ho ch- und sp ätm itte la lterl ic hen B ib e le x e g e s e , 1 9 9 6 , XI, 1 9 1 S. IS B N 3 - 4 8 6 - 5 6 0 8 3 - 2

33

K la u s H ild e b ra n d (Hrsg.): Das D e utsche R eich im Urteil d e r G ro ß e n M ä c h t e und e u ro p äisc h e n N a c h b a rn ^ 1 8 7 L - 1 9 4 5 ) , 1 9 9 5 , X , 2 3 2 S. I S B N 3 - 4 8 6 - 5 6 0 8 4 - 0

34

W olfgan g J. M o m m s e n (Hrsg.): K u ltu r und K rie g . Die R o lle d e r Intellektuellen , K ü n s tle r und S c h r ift s t e lle r im Ersten W e ltk rie g , 1 9 9 5 , X , 2 8 2 S. IS B N 3 - 4 8 6 - 5 6 0 8 5 - 9

v e r g r i ffe n

Schriften des H istorisehen Kollegs: Kolloquien 35

P e t e r K r ü g e r (Hrsg.): Das eu ro p äisc h e Sta a t e n s y s t e m im W a nde l. S tru kture ll e B ed ing u ng en und b e w e g e n d e K r ä ft e seit d e r Frü hen Neuzeit, 1 9 9 6 , X V I , 2 7 2 S. IS B N 3 - 4 8 6 - 5 6 1 7 1 - 5

36

P e t e r B lick le (Hrsg.): T h eo rien k o m m u n a l e r O rd n ung in Europa, 1 9 9 6 , IX, 2 6 8 S. IS B N 3 - 4 8 6 - 5 6 1 9 2 - 8

37

Hans E b er h a rd M a y e r (Hrsg.): Die K re u z fa h re rsta a te n als m ultik u lture ll e G e se lls c h a ft. E in w a n d e r e r und M in d e rh e ite n im 12. und 13. Jahrh undert, 1 9 9 7 , XI, 187 S. ISBN 3 -4 8 6 - 5 6 2 5 7 - 6

38

M a n lio B e l l o m o (Hrsg.): Die K u n s t d e r Disputation. P ro b le m e der R e c h t s a u s ­ le g un g und R e c h tsa n w e n d u n g im 13. und 14. Jahrhu ndert, 1 9 9 7 . 2 4 8 S. ISBN 3 -4 8 6 - 5 6 2 5 8 - 4

39

F rantisek S m a h e l (Hrsg.): H äresie und v o rz e itig e R ef o rm a t io n im Sp ät mittelalter ,

40

A lfred H averk am p (Hrsg.): In fo rm atio n , K o m m u n ik a t i o n und Selb std ars te llu n g

41

K n ut S chulz (Hrsg.): H a n d w e rk in Europa. V o m S p ä tm itte la lte r bis zur Frühen

1 9 9 8 , X V , 3 0 4 S. IS B N 3 - 4 8 6 - 5 6 2 5 9 - 2

in m ittela lte rlich en G e m e i n d e n , 1 9 9 8 , X X II, 2 8 8 S. IS B N 3 - 4 8 6 - 5 6 2 6 0 - 6

Neuzeit, 1 9 9 9 , X I X , 3 1 3 S. IS B N 3 - 4 8 6 - 5 6 3 9 5 - 5 42

W ern er Eck (Hrsg.): L o k a le A u t o n o m i e und r ö m isc h e O rdn ung sm a cht in den k aiserzeitlic hen P ro v in z e n v o m 1. bis 3. Jahrh undert, 1 9 9 9 , X , 3 2 7 S.

43

M a n fr e d H i l d e r m e i e r ( Hrsg.): S ta lin ism u s v o r d e m Z w e i te n W e ltk rie g . Neue W eg e

IS B N 3 - 4 8 6 - 5 6 3 8 5 - 8

d e r Fo rsc h u n g / S ta lin ism b e fo re the S e c o n d W o r ld War. N e w A v e n u e s o f R esearch, 1 9 9 8 , X V I , 3 4 5 S. IS B N 3 - 4 8 6 - 5 6 3 5 0 - 5 44

A haron O p p e n h e i m e r (Hrsg.): J ü d isch e G e sc h ic h te in he lle n istisc h -rö m isc h e r Zeit. W e g e d e r Fors chu ng : V o m alten z u m ne uen Schü rer, 1 9 9 9 , XI, 2 7 5 S. IS B N 3 - 4 8 6 - 5 6 4 1 4 - 5

45

D iet m a r W illoweit (Hrsg.): Die B eg rü n d u n g des R echts als hi storisches Problem , 2 0 0 0 , 3 4 5 S., IS B N 3 - 4 8 6 - 5 6 4 8 2 - X

46

S t e p h e n A. S ch u k e r (Hrsg.): D eutschland und Fra nkre ic h. Vom K o n flik t z u r A u s ­ söhnung. Die G e stalt u n g der w e s te u ro p ä isc h e n Sich erheit, 1 9 1 4 - 1 9 6 3 , 2 0 0 0 , X X , 2 8 0 S., IS B N 3 - 4 8 6 - 5 6 4 9 6 - X

47

W o lfga n g R e in h a r d (Hrsg.): Verstaatli chung d e r W e l t? E uro päis che S ta a tsm o d e lle und a u ß e re u ro p äisc h e M a c h tp ro z e sse , 1 9 9 9 , X V I , 3 7 5 S. IS B N 3 - 4 8 6 - 5 6 4 1 6 - 1

48

G e r h a r d B e s t e r (Hrsg.): Z w is c h e n „ n atio n aler R e v o l u t i o n “ und m ilitärisc h er A g g r e s s io n . T ran sfo rm atio n e n in K irc h e und G e s e lls c h a ft unter d e r ko nsoli die rten N S - G e w a l t h e r r s c h ft 1 9 3 4 - 1 9 3 9 , 2 0 0 1 , X X V I I I , 2 7 6 S. IS B N 3 - 4 8 6 - 5 6 5 4 3 - 5

49

D a vid C o h e n (Hrsg.): D e m o kratie, R echt und so z ia le K o n t ro lle im klassischen A th e n (m it B eiträg en v o n D. C o h e n , J. C o t n a ro ff, J. Elster, C. A . Fara on e, L. F o x ­ hall, K .- J. H ö lk es kam p , A . M affi, J. M artin, W. I. M iller, C. Patterson, G. Thür, H. Versnel) 2 0 0 2 , IX, 2 0 5 S. IS B N 3 - 4 8 6 - 5 6 6 6 2 - 8

Schriften des H istorischen Kollegs: Kolloquien 50

T h o m a s A. B racly (Hrsg.): Die de utsche R e f o rm a t io n z w is c h e n S p ä tm itte la lte r und F rü h e r Neuz eit, 2 0 0 1 , X X II, 2 5 8 S., IS B N 3 - 4 8 6 - 5 6 5 6 5 - 6

51

H arold J a m e s (Hrsg.): The In terw a r D e pre ssio n in an In ternational C o n t e x t (mit B eiträg en v o n Ch. B u c h h e im , F. C a pie, P. C l a v i n , B. Eich engre en. G. D. Feld m an, C .- L . Holtfre ri ch, H. Ja m es , A . Ritschl, M . R o se n g a rten , D. R o th erm u n d , R. S k idels ky, S. S o l o m o u ) 2 0 0 2 , X V III , 1 9 2 S., IS B N 3 - 4 8 6 - 5 6 6 1 0 - 5

52

C h r i s t o f D ip p e r ( Hrsg.): D e utsc hla nd und Italien 1 8 6 0 - 1 9 6 0 . P o li tis che und k u l­ ture lle A s p e k t e im V erg le ic h (m it B eiträg en v o n F. Bauer, G. C o rn i, Chr. Dipper, L. K lin k h a m m e r, B. M a n te lli, M. M e rig g i, L. R aphae l, F. R ug g e, W. Schied er, P. Sc h iera, H.-U. T h am er, U. W e n g e n ro th , R. W ö r s d ö r f e r ) 2 0 0 4 , IX, ca. 3 0 0 S. IS B N 3 - 4 8 6 - 2 0 0 1 5 - 1

53

F rank -R utger H a u sm ann (Hrsg.): D ie R o lle der G e is t e s w is s e n s c h a f t e n im Dritten R eich 1 9 3 3 - 1 9 4 5 (m it B eiträg en v o n M . G . A s h , J. C ourt , H.-J. Dah m s, H. Dainat, J. Elvert, A . G e rh a rd , F.-R. Hausmann, C. K n o b l o c h , J. L e rch en m ü lle r, L. M ert en s, O. G. O ex le, W. Pap e, K . L. Pfe if fe r, H. W. S c h a lle r) 2 0 0 2 , X X V I I I , 3 7 3 S. IS B N 3 - 4 8 6 - 5 6 6 3 9 - 3

54

Frank K o lb (Hrsg.): C h o r a und Poli s (m it B eiträg en v o n J. Bin tliff, M . Bru net, J. C. C arter , L. F o x h a ll, H.-J. G e h rk e , U. Hailer, Ph. H o w ard , B. Iplikgioglu, M . H. J a m e s o n , F. K o lb , H. L o h m an n , Th. M ark stein er, P. 0 r s t e d , R. O sb orne, A . § a n li, S. S a p r y k in , Ch. Schu le r, A . T h o m se n . M . W ö r r le ) 2 0 0 4 , X V III , 3 8 2 S., z ahlr eich e A b b ., IS B N 3 - 4 8 6 - 5 6 7 3 0 - 6

55

Hans G ü n ter H ock erts (Hrsg.): K o o rd in a t e n d e u tsc h e r G e sc h ic h te in d e r Epoche des O s t - W e s t -K o n f li k t s (mit B eiträg en v o n A . D o e rin g -M a n t e u ffe l, E. Francois, K . G a b r ie l, H. G. H ocke rts, S. K o tt, Ch. S. Maier, H. M ö lle r, J. P aulm ann , D. P o l­ lack, M . S a b ro w , H.-P. S c h w a r z , H. Sieg rist, M . S z ö ll ö s i- J a n z e , D. W i ll o w e i t , H. F. Z acher) 2 0 0 4 , X V I I I , 3 3 9 S., IS B N 3 - 4 8 6 - 5 6 7 6 8 - 3

56

W o lfga n g H ardtw ig (Hrsg.): U topie und p o litis che H errschaft im Eu ro pa de r Z w is c h e n k r ie g s z e it (m it B eiträg en v o n H. A lt rich te r, D. B e y r a u , M . Brenner, G. C o rni, R. G ra f , W. H ard tw ig , L. H ölsch er, D. K a u f m a n n , I. K e r sh a w , F.-L. K ro ll, W. Nerdinger, D. Neutatz, P. Nolte, L. R aphae l, J. R eu ie ck e, Th. R o hkrä m er, K . S c h l ö g e l , E. Te north) 2 0 0 3 , VII, 3 5 6 S., I S B N 3 - 4 8 6 - 5 6 6 4 2 - 3

57

D ieth elm K lip p e l (Hrsg.): Naturr echt und Staat. P o li tis che F unktio nen des eu ro p ä i­ sche n Naturrechts ( 1 7 . - 1 9 . J a hrhu nde rt) (in Vorb ere itung)

58

J ü r g e n R e u i e c k e (Hrsg.): G e n e ratio n alität und L e b e n sg e sch ic h te im 2 0 . J a h r­ hundert (mit B eiträg en v o n U. A . J. Beche r, H. B ude, B. G ie se n , G. Hardach, U. Herbert, U. H errm ann, T. A . K o hut, B. Lin dner, H. M o m m s e n , L. N ietham m er, B. A . R usinek, A . Sc hild t, P. Sc h u lz -H a g e le it, D. W ie r lin g , J. Z in n e c ke r) 2 0 0 3 , X V I I , 3 0 0 S., IS B N 3 - 4 8 6 - 5 6 7 4 7 - 0

Schriften des Historischen Kollegs: Kolloquien 59

K la u s H ild e b ra n d (Hrsg.): Z w is c h e n Politik und Relig io n. Stu die n zur Entstehung, Existen z und W i rk u n g de s Totali tarism us (mit B eiträg en v o n G. Besier, U. Freitag. K. Hilde bran d, M. H ilderm eier, H. G. Ho cke rts, L. Klinkharn nier , K. Sc hreiner) 2 0 0 3 , X L 15 5 S. IS B N 3 - 4 8 6 - 5 6 7 4 8 - 9

60

M a rie-L u ise R e ck e r (Hrsg.): P arlam en taris m us in Europa. Deutsc hland, England und Fra nkre ic h im Verg le ic h (mit Beiträ gen vo n A . B ie fa n g, A . K ais er, A . K i m ­ mei, M. Kittel, M. K re uz er, H. O berre uter, W. Pyta, M .-L . R ecker, U. T h ays en , A . W i rs c h i n g ) 2 0 0 4 , 2 3 2 S. IS B N ,3 - 4 8 6 - 5 6 8 1 7 - 5

61

H elm ut A ltrich ter (Hrsg.): G esc h ic h te im T ra n sfo rm a tio n sp ro z e ß Ost-, O stmittelund S ü d o ste u ro p a s (mit B eiträg en v o n C. Bethke, K. B rii g ge m ann , V. Dumbra va, R. Eckert, U. v o n Hir sc hhausen, J. Hosier, I. Iveljic, W. Jilge, C. K ra ft, H. L em berg , R. Lin dner, B. M u rg esc u, A . Nikzentaitis, A . Pök, H. Su ndh aussen , S. Troebst, M . W i e n ) (in Vorb ere itung)

62

J ü r g e n Trabant (Hrsg.): S p ra c h e der G e sc h ic h te (m it B eiträg en v o n T. B ors che, G. C ac ciato re , K. Ehlich, H. D. Kittsteiner, B. L in dorfer, Ch. M eie r, T. B. M ü ller, W. Oeste rreic her, St. Otto, U. R au lf f, J. Trabant) 2 0 0 4 , ca. 2 0 0 S., IS B N 3 - 4 8 6 - 5 7 5 7 2 - 4

63

A nselm D o e r in g - M a n t e u ffe l (Hrsg.): Stru k t u rm e rk m a le der deutschen G esc h ic h te des 2 0 . J ahrhu nde rts (in Vorbereitu ng)

64

Jan-D irk M ü lle r (Hrsg.): Text und K o ntex t: Fa llstudie n und theore tisch e B e g rü n ­ dungen e in e r k u ltu rw iss e n s c h a ftlic h an gele itete n M e d i ä v is ti k (in Vorbereitu ng)

65

P e t e r S c h ä f e r (Hrsg.), G ro u n d in g the M y stic : S o c ia l, C u ltu ral, and G e o g rap h ical P e rspe c tive s on the His tory o f J e w i s h and C hristia n M y s t ic is m (in Vorbereitu ng)

S o n d e /'Veröffentlichung H orst F u h rm a n n (Hrsg.): Die K a u l b a c h - V il la als Haus des Historisc he n K o lle g s . R ed en und w isse n sc h a ft lic h e B eiträg e zur E röffn ung, 1 9 8 9 , XII, 2 3 2 S. IS B N 3 -486-55611-8

Oldenbourg

Schriften des H istorischen Kollegs: Vorträge 1

H e in r ich Lutz: Die deutsche Nation zu B eginn d e r Neuzeit. Frag en nach dem G e lin g e n und S c h e ite rn de utsc he r Einheit im 16. Jahrhu ndert, 1 9 8 2 , IV, 3 1 S.

v e r g r i ffe n 2

Otto P flanze: B is m a rc k s Herrschaftstechnik als P ro b le m der g eg e n w ärtig e n His torio graphie, 1 9 8 2 , IV, 3 9 S. v e r g r i ffe n

3

H ans C o n r a d P e y e r : G a stfr e u n d s c h a ft und k o m m e r z ie ll e G astlic h k e it im Mittelalter, 1 9 8 3 ' IV, 2 4 S. v e r g r i ffe n

4

E b er h a rd Weis: B a y e r n und Fran kreic h in d e r Ze it des K o n su la t s und des ersten E m pire ( 1 7 9 9 - 1 8 1 5 ) , 1 9 8 4 , 4 1 S. v e r g r i ffe n

5

Heinz A n g e r m e i e r : R e i c h s re fo rm und R e fo rm a tio n , 1 9 8 3 , IV, 7 6 S.

6

G e ra ld D. F e ld m a n : B a y e r n und S a c h s e n in d e r H y pe rin fla tio n 19 2 2/ 23 , 19 8 4 , IV, 4 I S . v e r g r i ffe n

v e r g r i ffe n

1 E rich A n ger m a n n : A b r a h a m L in co ln und die Ern eu eru ng d e r nation ale n Identität d e r V ere in ig te n S taaten v o n A m e r ik a , 1 9 8 4 , IV, 3 3 S . v e r g r i ffe n 8

J ü r g e n K o ck a : Trad itio n sbindun g und K la s se n b ild u n g . Z u m so z ia lhis to ris c he n Ort d e r frü hen deutschen A rb e it e r b e w e g u n g , 1 9 8 7 , 4 8 S.

9

K on ra cl R e p g e n : K rie g sle g itim a tio n e n in A lt e u ro p a . E n t w u r f ein e r historisch en v e r g r i ffe n

T y p o lo g ie, 1 9 8 5 , 2 7 S. 10

Antoni Mqczak: D e r Staat als U n tern eh m en . A d e l und A m t s t r ä g e r in Pole n und Euro pa in d e r Frü hen Neuz eit, 1 9 8 9 , 3 2 S.

11

E b erh a rd K o lb : D e r s c h w i e r ig e W e g z u m Fried en. Das P ro b le m d e r K r ie g s ­ " v e r g r i ffe n

b eendigu ng 1 8 7 0 / 7 1 , 1 9 8 5 , 3 3 S. 12

13

H elm ut G e o r g K o e n i g s b e r g e r : Fürst und G e n e rals tän d e . M a x i m il ia n I. in den N iederl anden ( 1 4 7 7 - 1 4 9 3 ) , 1 9 8 7 , 2 7 S. v e r g r i ffe n W infried S ch u lz e: V o m G e m e i n n u t z zum Eigenn utz. Ü b e r den N o rm e n w a n d e l in v e r g r i ffe n

der stä ndischen G e s e lls c h a ft d e r Frü hen Neuz eit, 1 9 8 7 , 4 0 S. 14

J o h a n n e A u ten rieth : „Litte ra e V i r g ili a n a e “ . V o m Fo rt le ben e in e r rö m isc h en Sc hrift, 1 9 8 8 , 5 1 S.

15

Tilem ann G rim m : B li ck p u n k te a u f Siid ostasien. His torische und k u lt u ran th ro p o ­ lo gisch e Frag en zur Politik, 1 9 8 8 , 3 7 S.

16

Ernst S ch u lin : G e s c h ic h t s w is s e n s c h a ft in un se rem Jahrh u ndert . P ro b le m e und U m riss e e in e r G e sc h ic h t e d e r Historie, 1 9 8 8 , 3 4 S. v e r g r i ffe n

17

Hartmut B o o ck m a n n : G e s c h ä ft e und G e sc h ä ftig k eit a u f d e m R eich stag im späten Mitt ela lte r, 1 9 8 8 , 3 3 S. v e r g r i ffe n

18

Wilfried B a r n e r : L ite ra tu rw isse n sc h a ft - ein e G e s c h ic h t s w is s e n s c h a ft ? 1 9 9 0 , v e r g r i ffe n

4 2 S.

Schriften des Historischen Kollegs: Vorträge 19

20

J o h n C. G. R öh l: K a is e r W i lh e l m II. Eine Stu die üb er C ä s a re n w a h n s in n , 1 9 8 9 , 3 6 S. v e r g r iffe n K la u s S c h r e i n e r : M ö n c h s e in in der A d e ls g e s e ll s c h a ft des hoh en und späten Mittelalters . K lö s te rlich e G e m e in sc h a ftsb ild u n g z w is c h e n sp iritu elle r S e lb s t ­ behauptung und so z ia le r A n p a ssu n g , 1 9 8 9 , 6 8 S. v e r g r iffe n

21

R o g e r D u fr a is se : D ie D eutschen und N ap oleon im 2 0 . Jahrh undert, 1 9 9 1 , 4 3 S.

22

G e rh a r d A. R itter: Die S o z ia ld e m o k ra t i e im D eutschen K a is e rre ic h in s o z ia l­ g es ch ic h tlich er Pe rsp e ktive, 1 9 8 9 , 7 2 S. v e r g r i ffe n

23

J ü r g e n M iethk e: Die m ittela lte rli ch en U niv e rsitäte n und das g e s p ro c h e n e Wort, 1 9 9 0 , 4 8 S. v e r g r i ffe n

24

D i e t e r S im on : L o b des Eunuche n, 1 9 9 4 , 2 7 S.

25

T h om a s Vogtherr: D e r K ö n ig und d e r Heilige. Heinrich IV., der heilig e R em a k lu s v e r g r i ffe n

und die M ö n c h e des D o p p e lk lo ste r s S t a b lo - M a lm e d y , 1 9 9 0 , 2 9 S. 26

J o h a n n e s S ch i llin g : G e w e s e n e M ö n c h e . L e be nsg e sch ic hte n in d e r R efo rm a tio n , 1 9 9 0 , 3 6 S. v e r g r i ffe n

27

K urt R aaflaub: P o li tis ches D e n k en und K ris e d e r Polis. A t h e n im V e rfa s s u n g s ­ konflikt des späten 5. Jahrhu nde rts v.C h r., 1 9 9 2 , 6 3 S.

28

Volker P r e s s : A lt e s R eich lind D e u tsc h e r Bund. K ontin uität in d e r Diskontinuität, 1 9 9 5 , 3 1 S.

29

Shukimit Volkov: D ie Erf indung e in e r Tradition. Z u r Entstehu ng des m o dern en Jude ntum s in D eutschland, 1 9 9 2 , 3 0 S.

30

Franz B a u e r : G e h a lt und G e sta lt in d e r M o n u m e n t a ls y m b o lik . Z u r Ik o n o lo g ie des Nationalstaats in D e utsc hland und Italien 1 8 6 0 - 1 9 1 4 , 1 9 9 2 , 3 9 S.

31

H einrich A. Winkler: M u ß te W e i m a r sc he ite rn? Das Ende der ersten R e p u b lik und v e r g r i ffe n

di e K o ntin uität d e r d e utschen Ge sc hic hte , 1 9 9 1 , 3 2 S. 32

J o h a n n e s F r ied : K u n s t und K o m m e r z . Ü b er das Z u s a m m e n w i r k e n von W i s s e n ­ sch aft und W irt s c h a ft im M itte la lte r vo rn e h m lic h am B eispiel d e r K au fle u te und H and elsm essen, 1 9 9 2 , 4 0 S.

33

P a o l o P r o d i: D e r Eid in der euro p äisc h e n V e rfassun gsg eschich te, 1 9 9 2 , 3 5 S.

34

J e a n - M a r i e M o e g l i n : D y n a s tisc h e s B e w u ß tse in und G e sc hic htss ch reibun g. Zum S e lb stv e rstä n d n is d e r W itte ls bacher, H absburger und L lo henzolle rn im S p ä t m it t e l­ alter. 1 9 9 3 , 4 7 S.

35

B e r n h a r d K ö l v e r : R itual und h isto ris che r Raum. Z u m in disch en G e s c h ic h t s v e r ­ ständnis, 1 9 9 3 , 6 5 S.

36

Elisabeth F e h r e n b a c h : A d e l und B ürg ertum im deutschen Vo rm ärz, 1 9 9 4 , 3 1 S.

Schriften des Historischen Kollegs: Vorträge 37

L u dw ig S c h m u g g e : S c h l e i c h w e g e zu Pfr ünde und Altar. Päpstliche Dispense v o m G e b u rt s m a k e l 1 4 4 9 - 1 5 3 3 , 1 9 9 4 , 3 5 S.

38

H an s-W ern er Hahn: Z w is c h e n Fortschritt und K ris en . Die v i e rz ig e r Jahre des 19. Jahrhu nde rts als D u rch bru chsphase der deutschen In dustr ialisierung. 1 9 9 5 . 4 7 S.

39

R o b e r t E. L ern er : H im m e ls v is io n o d e r S in n e n d e l ir i u m ? F ran zisk an er und P ro ­

40

A ndreas S chulz: W e ltb ü rg e r und G e ld a ris to kra te n. Hanseatisches B ürg ert um im

41

W olfgan g J. M o m m s e n : Die H era u s fo rd e ru n g d e r bü rg erlic hen K u ltu r durch die

fessore n als T rau m d e u te r im Paris des 13. Jah rh u ndert s, 1 9 9 5 , 3 5 S.

19. Jahrh undert, 1 9 9 5 , 3 8 S.

kü nstleri sche A van tg ard e. Z u m V erh ältnis v o n K u l tu r und Poli tik im W i lh e l m i n i ­ sche n Deutschland, 1 9 9 4 , 3 0 S. 42

K lau s H ild eb ra n d : R eich - G r o ß m a c h t - Nation. B etra c htun g en z u r G e sc h ic h te d e r deutschen A u ß e n p o l it ik 1 8 7 1 - 1 9 4 5 , 1 9 9 5 , 2 5 S.

43

Hans E b er h a rd M a y e r : Herrsc haft und V e rw a ltu n g im K re u z fa h re rk ö n ig re ic h J e ru sa le m , 1 9 9 6 , 3 8 S.

44

P e t e r B lick le: R e f o rm a t io n und k o m m u n a l e r G eis t. Die A n t w o r t der T h eo lo ge n a u f den W a n d e l d e r V e rfas su n g im Sp ätm ittelalter, 1 9 9 6 , 4 2 S.

45

P e t e r K r ü g e r : W e g e und W i d e rs p rü c h e der euro p äisc h e n Integration im 2 0 . J a h r­ hundert, 1 9 9 5 , 3 9 S.

46

W ern er G r eilin g: „ In te llig en zb lätter“ und g e s e lls c h a ft lic h e r W a n d e l in T h ü rin g e n . A n z e i g e n w e s e n , N ach rich te n ve rm ittlu n g , R ä so n n e m e n t und S o z ia l d i s z i p l in i e ­ rung, 1 9 9 5 , 3 8 S.

Schriften des H istorischen Kollegs: Dokum entationen 1 Stiftu n g Historisches K o ll e g im S t ift e rv e rb a n d für die D eutsche W isse n s ch aft: Erste Verleih ung des Preises des Historische n K o lle g s . A u f g a b e n , Stipendiate n. S c h rifte n des H istorische n K o lle g s , 1 9 8 4 , V I, 7 0 S., mit A b b ild u n g e n v e r g r iffe n 2 T h e o d o r -S c h ie d e r-G e d ä c h t n is v o rle s u n g : Horst F uh rm ann , Das Interesse am M itte la lte r in he utig e r Zeit. B eob ach tu n g e n und V e rm utu ngen - L o thar Gail, T h e o d o r Schiedet- 1 9 0 8 bis 1 9 8 4 , 1 9 8 7 , 6 5 S.



v e r g r i ffe n

3 L e o p o ld v o n Ran ke: Vo rträ ge an läß lich sein es 1 0 0 . Todestages. G e d e n k f e i e r de r H istorische n K o m m i s s i o n bei d e r B a y erisc h e n A k a d e m i e der W isse n s c h a fte n und der Stiftu n g His torisches K o ll e g im S t ift e rv e rb a n d fü r die Deutsche W isse n s ch aft am 12. M ai 1 9 8 6 , 1 9 8 7 , 4 4 S. v e r g r i ffe n 4 Stiftu n g His tor isches K o l l e g im S tifte rv e rb a n d fü r die D e utsche W isse ns ch aft: Z w e ite V e rle ih ung des Preises des Historische n K o lle g s . A u f g a b e n , Stipendiate n, S c h rifte n des His torischen K o ll e g s , 1 9 8 7 , 9 8 S., mit A b b ild u n g e n 5 T h e o d o r -S c h ie d e r-G e d ä c h t n is v o rle s u n g : T h o m a s N ipperdey, R elig io n und G e s e l l ­ schaft: Deutschland um 19 0 0, 19 8 8 , 2 9 S.

vergriffen

6 T h e o d o r -S c h ie d e r-G e d ä c h t n i s v o rle s u n g : C hri stia n M eie r, Die R o lle des K rie g es im klassischen A th e n , 1 9 9 1 , 5 5 S.

v e r g r i ffe n

7 Stiftu n g H is toris ches K o ll e g im S t ift e rv e rb a n d für die Deutsche W isse ns ch aft: Dritte V e rle ih ung des Pre is es des H istorische n K o lle g s . A u f g a b e n , Stipendiaten, Sc h r ifte n des H istorische n K o ll e g s , 1 9 9 1 , 1 2 2 S., mit A b b ild u n g e n

v e r g r iffe n

8 S tiftung His torisches K o ll e g im S t ift e rv e rb a n d fü r die Deutsche W isse ns ch aft: His torisches K o l l e g 1 9 8 0 - 1 9 9 0 . Vo rträ ge a nläß lic h des zeh njä h rig en Bestehens und z u m G e d e n k e n an A l f r e d Herrhausen, 1 9 9 1 , 6 3 S. 9 T h e o d o r -S c h ie d e r-G e d ä c h t n i s v o rle s u n g : K a rl L eyser, A m Vora b en d d e r ersten euro p ä isc h e n R e v o lu tio n . Das 11. Jahrhu nde rt als U m bruc hsze it , 1 9 9 4 , 3 2 S. 10 S tiftung His torisches K o ll e g im S t ift e rv e rb a n d fü r die D e utsche W isse n s ch aft: Viert e V e rle ih u n g des Pre is es des His torischen K o ll e g s . A u f g a b e n , Stipendiate n, S c h r ift e n des Historisc he n K o ll e g s , 1 9 9 3 , 9 8 S., mit A b b ild u n g e n 11 T h e o d o r -S c h ie d e r-G e d ä c h t n i s v o rle s u n g : R u d o l f S m e n d , M o s e als geschic htli che Gestalt, 1 9 9 5 , 2 3 S. 12 S tiftung H is toris ches K o ll e g im S t i ft e rv e rb a n d für die D eutsche W isse n s ch aft: Ü b er die O ffe n h eit d e r Ge sc h ic h te . K o ll o q u i u m d e r M itg lie d e r des Historischen K o lle g s , 2 0 . und 2 1 . N o v e m b e r 1 9 9 2 , 1 9 9 6 , 8 4 S.

Vorträge und D o k u m e n tatio n e n sind nicht im B u c h h a n d e l erh ältlic h; sie können, s o w e it liefer bar, üb er die G e sc h ä ftss te lle des H is toris chen K o lle g s ( K a u lb a c h stra ß e 15, 8 0 5 3 9 M ü n c h e n ) b ezo gen w erd en.

Schriften des Historischen Kollegs: Jahrbuch Jahrbu ch des H istorische n K o ll e g s 1 9 9 5 :

A rnold Esch R o m in d e r R en aiss anc e. S e in e Q u e lle n la g e als m eth o d is ch es P ro b le m

M an lio B e l l o m o G e sc h ic h te ein es M an ne s: B arto lu s v o n S a s s o fe r r a t o und die m o d e rn e euro pä isc he Ju ri s p ru d en z

F rantisek S m a h e l Das v e rlo re n e Ideal d e r S tad t in d e r böh m isc h e n R ef o rm a t io n

Alfred H averk am p „ . . . an die g ro ß e G lo c k e h ä n g e n “ . Ü b e r Ö ffe ntlic hke it im M itte la lte r

H a n s- C h rist o f K ra u s M o n te sq u ie u , B la c k s to n e , De L o h n e und die en g li sch e V e rfassun g des 18. J a h r ­ hunderts 1 9 9 6 , VIII, 1 8 0 S . I S B N 3 - 4 8 6 - 5 6 1 7 6 - 6

J ahrbu ch des H is tor is chen K o ll e g s 1 9 9 6 :

J o h a n n e s F r ie d W i sse n s c h a ft und Phan tasie. Das B eisp iel d e r G e sc h ic h te

M a n fr e d H i ld e r m e ie r R e v o lu t io n und K ultu r: D e r „N eu e M e n s c h “ in d e r frü hen S o w je tu n io n

Knut Schulz H a n d w e rk im sp ätm it te la lt erlic he n Europa. Z u r W a n d e ru n g und A u s b il d u n g von L e hrlingen in d e r F re m de

W erner Eck M o rd im K a is e rh a u s ? Ein po litis ch e r P ro z eß im R o m des J a h re s 2 0 n.C hr.

Wolfram P yta K o n z e rt d e r M ä c h t e und k o l le k t iv e s S ic h e r h e itssy ste m : N eue W e g e z w is c h e n s ta a t­ lich er F rie d e n s w a h ru n g in E u ro p a nac h d e m W i e n e r K o n g r e ß 1 8 1 5 1 9 9 7 , VIII, 2 0 2 S. IS B N 3 - 4 8 6 - 5 6 3 0 0 - 9

Schriften des H istorischen Kollegs: Jahrbuch Jahrbu ch des H istorische n K o ll e g s 19 9 7 :

E berh ard Weis Harden berg und M o n tg ela s. Ve rsuch eines Ve rg le ic hs ihre r P e rsö nlic hk eite n und ihrer Politik

D ietm a r W illoweit Vom alten guten Recht. N o rm e n s u c h e z w is c h e n E rfa h ru n g sw is se n und U r s p ru n g s ­ legenden

Aharon O p p e n h e i m e r M e ss ia n ism u s in rö m is c h e r Zeit. Z u r Pluralität ein es B e g ri ffe s bei J u d e n und C hri sten

S t ep h en A. S ch u k er B a y e rn und d e r rhe in is c he .Separatismus 1 9 2 3 - 1 9 2 4

G e rh a r d S ch u ck Z w is c h e n S tä n d e o r d n u n g und A rb e itsg e se llsc h a ft. D er A r b e it s b e g r i ff in der frü hneuzeitli chen P o li c e y am Beisp iel B ay ern s 1 9 9 8 , VIII, 1 6 7 S . IS B N 3 - 4 8 6 - 5 6 3 7 5 - 0

Jahrbu ch des His tor ischen K o ll e g s 1 9 9 8 :

P e t e r P u tz er D e r deutsche M ic h e l in J o h n B ulls S p ie g el: Das britische D eutsc h lan d b ild im 19. Jahrhu ndert

G e rh a r d B e s t e r „The friends . . . in A m e r i c a need to k n o w the truth .. Die deutschen K irc h e n im Urteil d e r Vereinigten S taaten ( 1 9 3 3 - 1 9 4 1 )

D avid C oh en D ie S c h w e s te rn d e r M edea. Frau en , Ö ffe ntlic hke it und so z ia le K o n t ro lle im klassisc hen A t h e n

W olfgan g Reinhcird Staat m ac hen: V erfas su n g s g es ch ich te als K ultu rg eschich te

Lutz K lin k h a m m er Die Z ivilisieru n g d e r A ff e k te . K r im in a litä tsb e k ä m p fu n g im R he in land und in Pie m ont un ter fra n zö s isc h e r Herrsc haft 1 7 9 8 - 1 8 1 4 1 9 9 9 , 19 3 S., I S B N 3 - 4 8 6 - 5 6 4 2 0 - X

Schriften des Historischen Kollegs: Jahrbuch J ah rb u ch des H istorische n K o ll e g s 1 9 9 9 :

J a n A ssmann Ä g y p te n in d e r G e d ä c h tn is g esc h ich te des A b e n d la n d e s

T h om a s A. B r a d y Ranke, R o m und die R e fo rm a t io n : L e o p o ld von R ankes Entd eckung des K ath o lizism u s

H arold J a m e s Das Ende der G lo b a lisie ru n g : L e h re n aus d e r W e ltw irt sc h a ft sk ris e

C h r i s t o f D ip p e r Helden ü b erk re u z o d e r das K r e u z mit den Helden. W ie D e utsche und Italiener die Heroen der nation ale n Ein ig ung (de r anderen) w a h rn a h m en .

F e licit a s S c h m i e d e r „ . . . v o n etlic hen g eistli ch en l e y e n “ . D efi nitionen d e r B ürg e rsc haft im sp ätm itte la lter­ lich en Frankfurt 2 0 0 0 , V I, 1 9 9 S., 7 A b b ., IS B N 3 - 4 8 6 - 5 6 4 9 2 - 7

J ah rb u ch des H istorische n K o ll e g s 2 0 0 0 :

W infried S ch u lz e Die W a h rn e h m u n g v o n Zeit und J ah rh u n d e rtw e n d e n

Frank K o lb Von d e r Burg zur Polis A k k u lt u r a tio n in e in e r k leinasiatis chen „ P r o v in z “

Hans G ü n ter H ock erts Nach d e r V e rfo lg ung . W ie d e r g u tm a c h u n g in Deutschland: Eine historische Bilanz 1945-2000

F rank -R utger H au sm ann „ A u c h im K rie g sc h w e ig e n die M u se n nicht“ . Die .D eu tsch en W i sse n s ch a ftlich en Institute1 ( D W I ) im Z w e i te n W e ltk rie g ( 1 9 4 0 - 1 9 4 5 )

Ulrike F r eita g S c h e ic h o d e r Su lt an - S t a m m o d e r S t a a t ? S t aatsb ild ung im H ad ram au t ( J e m en ) im 19. und 2 0 . Jahrhu nde rt 2 0 0 1 , 2 5 0 S., 16 A b b ., IS B N 3 - 4 8 6 - 5 6 5 5 7 - 5

Schriften des Historischen Kollegs: Jahrbuch Jahrbu ch des H istorische n K o ll e g s 2 0 0 1 :

M i c h a e l S to lleis Das A u g e de s G e se tz e s. M ate rialie n zu e in e r neuzeitlichen M e tap h e r

W olfgan g H a n ltw ig Die K ris e des G e sc h ic h tsb e w u ß ts e in s in K a is e rre ic h und W e im a re r R ep u b lik und de r A u f s t ie g des N atio n als o z ialism u s

D ieth elm K lip p e l K ant im K o ntext. D e r naturre chtli che Disk urs um 1 8 0 0

J ü r g e n R e u leck e N euer M e n s c h und neue M än nli ch ke it . Die „junge G e n e ra t io n “ im ersten Drittel des 2 0 . Jah rh u ndert s

P eter B urschel Parad ie se der G e w a lt . M a rt y riu m , Im ag in at ion und die M e t a m o rp h o s e n des nachtriden tinisch en H e ilig en h im m els 2 0 0 2 . V I, 2 1 9 S. IS B N 3 - 4 8 6 - 5 6 6 4 1 - 5

J ahrbu ch des H istorische n K o ll e g s 2 0 0 2 :

W olfgan g R ein h a rd G esc h ic h te als D e le g it im a tio n

J ü r g e n Trabant S p ra c h e der G esc h ic h te

M arie-L u ise R e ck e r „Es bra ucht nicht n ied erreiße nd e P o le m ik, sondern a ufbaue nd e Tat“ . Z u r P arlam en tsku lt u r d e r B u n d es rep u b lik Deutschland H e lm u t A ltrich ter W a r der Z e rfall der S o w je t u n io n vo ra u sz u se h e n ?

A n dreas R ö d d e r „D urchb ruch in K a u k a s u s “ ? Die de utsc he W ie d e r v e re in ig u n g und die Zeitg es ch ic hts­ sc hre ib ung 2 0 0 3 , V I. 1 7 9 S., 2 A b b . IS B N 3 - 4 8 6 - 5 6 7 3 6 - 5

Schriften des Historischen Kollegs: Jahrbuch Jah rb u ch des His torischen K o ll e g s 2 0 0 3 :

J o c h e n M artin R o m und die Heilsg eschichte. B eo b ach tu ng e n z u m T riu m p h b o g e n m o sa ik vo n S. M a ria M a g g io re in R o m

Jan-D irk M ü ller Im aginäre O rdn ung e n und literarische Im aginatio n en um 1 2 0 0

P eter S ch ä fer Ex Oriente lu x ? Heinrich G ra e t z und G e r s h o m S c h o l e m üb er den Urspru ng der K a b b a la

A nselm D o e r in g - M a n t e u ffe l M e n s c h , M as ch in e , Zeit. Fo rtsc hrittsb ew uß tsein und K u ltu rk ritik im ersten Drittel de s 2 0 . Jahrhu nde rts

B e r n h a r d L öffler Ö ffe n tlic h e s W i rk e n und ö ffen tlic h e W i r k u n g L u d w i g Erhards 2 0 0 4 , V I, 2 0 5 S., 2 0 A b b . IS B N 3 - 4 8 6 - 5 6 8 4 3 - 4

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