Schriften des Historischen Kollegs - Kolloquien 6 - Historisches Kolleg

Schriften des Historischen Kollegs - Kolloquien 6 - Historisches Kolleg

Schriften des Historischen Kollegs Herausgegeben von der Stiftung Historisches Kolleg Kolloquien 6 R. Oldenbourg Verlag München 1985 Die Nachwirkun...

7MB Sizes 0 Downloads 19 Views

Schriften des Historischen Kollegs Herausgegeben von der Stiftung Historisches Kolleg Kolloquien 6

R. Oldenbourg Verlag München 1985

Die Nachwirkungen der Inflation auf die deutsche Geschichte 1924-1933 . Herausgegeben von Gerald D. Feldman unter Mitarbeit von Elisabeth Müller-Luckner

R. Oldenbourg Verlag München 1985

Schriften des Historischen Kollegs im Auftrag der Stiftung Historisches Kolleg im Stifterverband für die Deutsche Wissenschaft herausgegeben von Horst Fuhrmann in Verbindung mit Knut Borchardt, Herbert Franke, Lothar Gall, Alfred Herrhausen, Karl Leyser, Heinrich Lutz, Christian Meier, Horst Niemeyer, Karl Stackmann und Rudolf Vierhaus Geschäftsführung: Georg Kalmer Redaktion: Elisabeth Müller-Luckner Organisationsausschuß : Georg Kalmer, Franz Letzelter, Elisabeth Müller-Luckner, Heinz-Rudi Spiegel Die Stiftung Historisches Kolleg hat sich die Aufgabe gesetzt, Gelehrten aus dem Bereich der historisch orientierten Wissenschaften, die sich durch herausragende Leistungen in Forschung und Lehre ausgewiesen haben, während eines Kollegjahres die Möglichkeit zu bieten, frei von anderen Verpflichtungen eine größere Arbeit abzuschließen. Zu diesem Zweck vergibt die Stiftung Forschungsstipendien, deren Verleihung zugleich eine Auszeichnung darstellen soll. Professor Dr. Gerald D. Feldman (Berkeley/USA) war - zusammen mit Professor Dr. Erich Angermann (Köln) und Professor Dr. Hartmut Hoffmann (Göttingen) - Stipendiat des Historischen Kollegs im dritten Kollegjahr (1982/83). Den Obliegenheiten der Stipendiaten gemäß hat Gerald D. Feldman aus seinem Arbeitsbereich ein Kolloquium zum Thema "Die Nachwirkungen der Inflation auf die deutsche Geschichte 1924-1933" vom 6. bis 9. Juni 1983 in der Bayerischen Akademie der Wissenschaften gehalten. Die Ergebnisse des Kolloquiums werden in diesem Band veröffentlicht. Die Stiftung Historisches Kolleg wird vom Stiftungsfonds Deutsche Bank zur Förderung der Wissenschaft in Forschung und Lehre getragen und vom Stifterverband für die Deutsche Wissenschaft treuhänderisch verwaltet. CIP-KurztitelauJnahme der Deutschen Bibliothek Die Nachwirkungen der Inflation auf die deutsche Geschichte, 1924-1933 1 hrsg. von Gerald D. Feldman. Unter Mitarb. von Elisabeth Müller-Luckner. München: Oldenbourg, 1985. (Schriften des Historischen Kollegs: Kolloquien; 6) ISBN 3-486-52221-3 NE: Feldman, Gerald D. [Hrsg.]; Historisches Kolleg (München): Schriften des Historischen ... 1 Kolloquien © 1985 R. Oldenbourg Verlag GmbH, München

Das Werk ist urheberrechtlich geschützt. Die dadurch begründeten Rechte, insbesondere die der Übersetzung, des Nachdrucks, der Funksendung, der Wiedergabe auf photomechanischem oder ähnlichem Wege sowie der Speicherung und Auswertung in Datenverarbeitungsanlagen, bleiben, auch bei nur auszugsweiser Verwertung, vorbehalten. Werden mit schriftlicher Einwilligung des Verlags einzelne Vervielfältigungsstücke für gewerbliche Zwecke hergestellt, ist an den Verlag die nach § 54 Abs. 2 URGzu zahlende Vergütung zu entrichten, über deren Höhe der Verlag Auskunft gibt. Gesamtherstellung: R. Oldenbourg Graphische Betriebe GmbH, München ISBN 3-486-52221-3

Inhalt

Zur Einführung

Gerald D. Feldman . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

VII

Verzeichnis der Tagungsteilnehmer .............. , . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

XI

1.

Soziale und politische Auswirkungen der Inflation

Thomas Childers Interest and Ideology: Anti-System Politics in the Era of Stabilization 1924-1928 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Zusammenfassung ..................................................

1 19

Lafry EugeneJones In the Shadow of Stabilization: German Liberalism and the Legitimacy Crisis of the Weimar Party System, 1924-30 .............................. Zusammenfassung ....................................... '" .... , . ..

21 41

11. Finanz- und wirtschaftspolitische Folgen der Inflation

Peter-Christian Witt Die Auswirkungen der Inflation auf die Finanzpolitik des Deutschen Reiches 1924-1935. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Summary..........................................................

43 94

J ürgen Reulecke Auswirkungen der Inflation auf die städtischen Finanzen ................ Summary. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

97 116

Heidrun Homburg Die Neuordnung des Marktes nach der Inflation. Probleme und Widerstände am Beispiel der Zusammenschlußprojekte von AEG und Siemens 1924-1933 oder: "Wer hat den längeren Atem?" .... . ... . .... .. . ... .. ... Summary. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

117 155

Theodore Balderston Links between Inflation and Depression: German Capital and Labour Markets,1924-1931 .................................................... Zusammenfassung .. '" ......................................... , . . .

157 185

111. Auswirkungen der Inflation auf die Banken

Carl-Ludwig Holtfrerich Auswirkungen der Inflation auf die Struktur des deutschen Kreditgewerbes Summary ..........................................................

187 209

HaroldJames Did the Reichsbank draw the Right Conclusions from the Great Inflation? . Zusammenfassung ........ " . ... .... .... . .. ..... . ... . .... . .. ...... . .

211 230

VI

Inhalt

IV. Inflation und Weltwirtschaftskrise

Knut Borchardt Das Gewicht der Inflationsangst in den wirtschaftspolitischen Entscheidungsprozessen während der Weltwirtschaftskrise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Summary.................... ......................................

233 260

Gerhard Schutz Inflationstrauma, Finanzpolitik und Krisenbekämpfung in den Jahren der Wirtschaftskrise, 1930-1933. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Summary.................... ......................................

261 295

V. Außenpolitische Nachwirkungen der Inflation

Peter Krüger Die Auswirkungen der Inflation auf die deutsche Außenpolitik. . . . . . . . . . . Summary ..........................................................

297 313

Clemens A. Wurm Frankreich, die Reparationen und die interalliierten Schulden in den 20er Jahren. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Summary..........................................................

315 333

Stephen A. Schuker American "Reparations" to Germany, 1919-1933....................... Zusammenfassung.... . .. ..... .... ..... .... ........... ............. .

335 383

VI. Schlußbetrachtung

Gerald D. Feldman Weimar from Inflation to Depression: Experiment or Gamble? ... .. .. . . . .

385

Personen- und Ortsregister . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

403

Zur Einführung Ein zutreffender Gradmesser der Schwierigkeiten, die sich dem Themenkreis dieses Sammelbandes entgegenstellen, scheint zu sein, daß Carl-Ludwig Holdrerich, Verfasser der neuesten, zugleich auch nüchternsten und anspruchsvollsten Wirtschaftsgeschichte der deutschen Inflation, gerade den Zugriff auf eine alttestamentarische Analogie als zweckdienlich empfand, um die wirtschaftlichen und sozialen Auswirkungen der deutschen Inflation von 1914/23 zu beleuchten. Holdrerich stellt den Vergleich mit dem ,Jobeljahr", ein in 50jährigen Abschnitten wiederkehrendes Feierjahr, an, in dem vergangene Schulden erlassen und wirtschaftliche Abhängigkeiten aufgelöst werden, wodurch die Fähigsten wieder zum Zuge kommen und ihr Glück erneut zu versuchen in der Lage sind. Die Konsequenzen der Hyperinflation für eine industrialisierte Gesellschaft - wie in Deutschland durch die Zerstörung der Währung und Auflösung inländischer Schulden - waren nicht weniger dramatisch, denn: "Die Karten wurden neu verteilt, das kapitalistische Spiel um Macht, Gewinn und Besitz konnte zwar nicht von Anfang an, denn der Sachwertbesitz war erhalten geblieben, aber mit veränderten Ausgangsbedingungen - wieder aufgenommen werden."l Mit Gewißheit hatten die Zeitgenossen Weimars jedoch nicht dieses Bild vor Augen, als sie sich an die Hyperinflation erinnerten; im April 1932 applaudierte sogar der Gewerkschaftskongreß Adam Stegerwald, dem Arbeitsminister Brünings und Christlichen Gewerkschaftsführer, als dieser die Kürzungen von Gehältern, Renten und Löhnen durch die Regierung folgendermaßen begründete: "... Daß in den letzten zwei Jahren trotz der großen Bankenkrise in Deutschland, trotz der Tatsache, daß etwa 30 Länder in der übrigen Welt in einen Währungsverfall hineingeschliddert sind, trotz der Tatsache, daß Deutschland im Mittelpunkt der Weltkrise steht, in dem Jahre 1931 die deutsche Währung gehalten worden ist, ist die größte soziale Tat, die von einer deutschen Regierung erwartet werden konnte. Gegenüber dieser gewaltigen sozialen Tat - denjenigen, die das Inflationsjahr 1923 miterlebt haben, brauche ich darüber nichts mehr zu sagen - sind die Lohnkürzungen und die Kürzungen der Sozialversicherung bestimmt Fragen zweiter Ordnung, wenn man die Dinge in der Größenordnung sieht. Weshalb haben sich denn Vertreter der Großwirtschaft in der Industrie, insbesondere auch in der Landwirtschaft, bei der Reichspräsidentenwahl für Hitfer erklärt? Weil sie durch eine zweite Inflation zum zweiten Male ihre Schulden auf Kosten der Sparer loszuwerden hoffen. (sehr wahr!)"2 1 Carl-Ludwig Holtfrerich, Die deutsche Inflation 1914-1923. Ursachen und Folgen in internationaler Perspektive, (Berlin und New York 1980) 275-277, zit. 277. 2 llse Maurer und Udo Wengst (Bearbeiter), Politik und Wirtschaft in der Krise 1930-1932. Quellen zur Ära Brüning, (Quellen zur Geschichte des Parlamentarismus und der politischen Parteien. Dritte Reihe. Qie Weimarer Republik, Bd. 4/1-11, Düsseldorf 1980) 11, 1375.

VIII

Zur Einführung

In derselben Rede erklärte Stegerwald - fast als wolle er damit über die nächsten fünf Jahrzehnte Kritik gegen die Regierung Brüning herausfordern - "daß wir unter keinen Umständen die Arbeitsbeschaffung etwa mit dem Preis der Inflation erkaufen dürfen"3. Die politischen Folgen der deutschen Inflation müssen freilich in keiner symmetrischen Beziehung zu den sozialen und wirtschaftlichen stehen, und im nachhinein sind dem Historiker Vorteile der Einsicht gegeben, die die Zeitgenossen Weimar~ nicht hatten. Trotzdem müssen die Verbindungslinien zwischen dem ,Jobeljahr" 1923 und dem "apokalyptischen" Jahr 1933 erhellt werden; denn, wenn dieser Aufsatzband etwas ins richtige Licht rückt, dann ist es dies: Die positiven Möglichkeiten, die sich mit dem Ende der Inflation ergeben, werden von den negativen bei weitem überschattet. So stellen sich konkret die Fragen: Was waren die Folgen der Inflation? Wie kann, zum einen, der zunehmende Konsens der Historiker von der Inflation als die wahrscheinlich noch am wenigsten unbefriedigende Lösung der Probleme in der frühen Weimarer Republik mit den offenkundig negativen politischen Konsequenzen, zum andern, für die historische Entwicklung Weimars in Einklang gebracht werden? Und schließlich: Sowie sich das Augenmerk der Historiker mehr und mehr auf die latente Krise Weimars in der Stabilisierungsphase richtet und zugleich über die Historizität und Durchführbarkeit von Alternativen zu den politischen Maßnahmen während der Großen Depression erneut diskutiert wird, müssen auch andere, für die gesamte Republik einschlägige Probleme berücksichtigt werden: die anhaltenden Defizite der Regierung, das Lohnniveau und die sozialen Ausgaben; desgleichen das bleibende Dilemma der Regierbarkeit in einem politischen Milieu, in dem sich soziale und wirtschaftliche Gruppen ständig anfeindeten und gegeneinander konkurrierten. Daß diese Fragen auch vielfach von Relevanz für Probleme von heute sind, liegt auf der Hand. Übertrieben wäre die Behauptung, daß dieser Band der gesamten Reichweite der Nachwirkungen der deutschen Inflation Rechnung trägt oder die hier gestellten Fragen alle beantwortet. Ein Hinweis auf die offenkundigen Lücken ist deshalb angebracht. Werden die liberalen Parteien und ihre Wählerschaft ausführlich behandelt, so gilt dies nicht für die Wirkungen der Inflation auf die Zentrumspartei und die sozialdemokratische Arbeiterbewegung4 • Es fehlt ein Referat zu den Inflationsfolgen für die deutsche Landwirtschaft, und wünschenswert wäre zudem gewesen, daß dem Industrie- und Handelssektor auch so viel Beachtung - wie dies erfreulicherweise im Fall der Banken war - geschenkt worden wäre 5 • Über die Inflationswirkung auf die verschiedenen Regionen Deutschlands sowie bestimmte Länder hätte man gern mehr ge-

Ebda, 13 77. Vgl. hierzu die kürzlich erschienene Studie von Heinrich August Winkler, Von der Revolution zu Stabilisierung. Arbeiter und Arbeiterbewegung in der Weimarer Republik 1918 bis 1924, (Berlin/Bonn 1984). Karsten Rupperts Untersuchung über die Zentrumspartei ist in Vorbereitung. 5 Zur Landwirtschaft siehe Martin Schumacher, Land und Politik. Eine Untersuchung über politische Parteien und agrarische Interessen 1914-1923, (Düsseldorf 1978). Die Untersuchung über die Maschinenbau-Industrie von Dieter Lindenlaub wird demnächst veröffentlicht werden. 3

4

Zur Einführung

IX

lernt; auch ein Vergleich mit den Inflationserfahrungen in Österreich wäre lohnend gewesen6 . Diese Probleme wurden zum Teil während der Tagung erörtert, verdienten es aber, schwerpunktmäßig analysiert und erforscht zu werden. Trotz alle dem, wie ich meine, beleuchtet dieser Aufsatzband neue Perspektiven in der Geschichte Weimars, ebenso wie er wichtige Forschungsergebnisse aufgreift und zum Teil ein Forum für die bedeutenden Debatten schafft, die seit der wegweisenden wissenschaftlichen Tagung in Bochum im Jahre 1974 stattgefunden haben 7 • Der vorliegende Band geht aus dem Symposium hervor, das vom 6. bis 9. Juni 1983 in der Bayerischen Akademie der Wissenschaften in München in Verbindung mit meiner wissenschaftlichen Tätigkeit als Stipendiat des Historischen Kollegs 1982/83 veranstaltet wurde. In diesem Jahr hatte ich mich mit der Ausarbeitung einer politischen und sozialen Geschichte der deutschen Inflation von 1914/23 befaßt, die ich in Kürze abzuschließen gedenke. Durch das Historische Kolleg bot sich die willkommene Chance, Fachkollegen und interessierte Wissenschaftler zu einem internationalen Symposium zu versammeln; bei dessen Vorbereitung zeigte sich bald in erfreulicher Weise, daß ich meine Inflationsstudie nicht nur zum Abschluß bringen, vielmehr auch in der Lage sein würde, Aussagen über die Nachwirkungen der Inflation zu machen. Dies ist nunmehr der Fall, und ich bin den Autoren der Referate und den anderen Teilnehmern für ihre Beiträge zu großem Dank verpflichtet. Mit Ausnahme der Schlußbetrachtung, die ich nach der Tagung abfaßte mit dem Ziel, die Hauptergebnisse unserer Sitz!lngen zusammenzufassen und für mich selbst Schlußfolgerungen zu ziehen, sind alle in diesem Band veröffentlichten Referate die überarbeiteten Fassungen der Originalbeiträge. Um die Publikation dieses Bandes voranzutreiben und so kostensparend wie möglich vorzugehen, wurde entschieden, die Beiträge in ihrer Originalsprache abzudrucken, aber den englischen Referaten deutsche und den deutschen Referaten englische Zusammenfassungen beizufügen. Frau Dr. Norma von Ragenfeld-Feldman möchte ich für ihre Arbeit an den Übersetzungen danken. Mein Dank gilt auch Frau EIsa Lang und den Herren Paul Erker und Martin Geyer für ihre M.itarbeit in Verbindung mit der Tagung und ihre Hilfestellungen bei anderen Aufgaben. Besonders dankbar bin ich dem Kuratorium des Historischen Kollegs für seine großzügige Unterstützung, der Bayerischen Akademie der Wissenschaften für die großartige Einrichtung, die mir zur Verfügung gestellt wurde, und Herrn Georg Kalmer für seine Bemühungen, sowohl das Symposium als auch mein Forschungsjahr zu erfolgreichen Unternehmungen werden zu lassen. Abschließend möchte ich hervorheben, daß die Herausgebertätigkeit zum Vergnügen werden kann, wenn sie in der Art und Weise unterstützt wird, wie es beim vorliegenden Band der Fall war. Deshalb

6 Preußen während der Weimarer Zeit wird derzeit von Horst Möller bearbeitet. Zur Inflation und ihren Nachwirkungen in Österreich, siehe Eduard März, Österreichische Bankpolitik in der Zeit der großen Wende 1913-1923. Am Beispiel der Creditanstalt für Handel und Gewerbe, (Wien 1981). 7 Hans Mommsen (u. a., Hrsg.), Industrielles System und politische Entwicklung in der Weimarer Republik, (Düsseldorf 1973).

x

Zur Einführung

möchte ich Frau Dr. Elisabeth Müller-Luckner meine tiefe Anerkennung aussprechen für ihre - bei immer gleichbleibender Heiterkeit - selbstlosen, stets geschickten und geduldigen Bemühungen, ohne die weder das Symposium noch dieser Band verwirklicht worden wären. Berkeley, Kalifomien, im Juni 1984

Gerald D. Feldman

Verzeichnis der Tagungsteilnehmer

Priv. Doz. Dr. Werner Abelshauser, Bochum Prof. Dr. Erich Angermann, Köln (Stipendiat des Historischen Kollegs 1982/83) Dr. Theodore Balderston, Manchester Prof. Dr. Josef Becker, Augsburg Prof. Dr. Knut Borchardt, München Prof. Dr. Karl Erich Born, Tübingen Dr. Rüdiger vom Bruch, München Dr. Christoph Buchheim, München Prof. Dr. Thomas Childers, Philadelphia/Penn. Paul Erker, München (Historisches Kolleg) Prof. Dr. Gerald D. Feldman, Berkeley/Cal. (Stipendiat des Historischen Kollegs 1982/83) Prof. Dr. Wolfram Fischer, Berlin Mattin Geyer, München (Historisches Kolleg) Prof. Dr. Carl-Ludwig Holtfrerich, Washington, D.C. Dr. Heidrun Homburg, Bielefeld Dr. Harold James, Cambridge Prof. Dr. Larry Eugene Jones, Buffalo/N.Y. Georg Kalmer, München (Historisches Kolleg) Prof. Dr. Jürgen Freiherr von Kruedener, München Prof. Dr. Peter Krüger, Marburg Dr. Franz Letzelter, Essen Prof. Dr. Eduard März, Wien Prof. Dr. William McNeil, New York/N.Y. Prof. Dr. Horst Möller, Erlangen Prof. Dr. Hans Mommsen, Bochum Dr. Elisabeth Müller-Luckner, München (Historisches Kolleg) Dr. Merith Niehuss, München Dr. Ulrich Nocken, Düsseldorf Prof. Dr. Dietmar Petzina, Bochum Prof. Dr. Otto Pflanze, Bloomington/Ind. Dr. Manfred Pohl, Frankfurt/Main Dr. Norma von Ragenfeld, Berkeley/Cal. Priv. Doz. Dr. Jürgen Reulecke, Bochum Prof. Dr. Gerhard A. Ritter, München Gabriele Sperl, München Dr. Heinz-Rudi Spiegel, Essen Prof. Dr. Stephen A. Schuker, Waltham/Mass. Prof. Dr. Gerhard Schulz, Tübingen Dr. Martin Schumacher, Bonn

XII

Verzeichnis der Tagungsteilnehmer

Dr. Irmgard Steinisch, München Dr. Mikulas Teich, München Prof. Dr. Alice Teichova, München Priv. Doz. Dr. Klaus Tenfelde, München Prof. Dr. Steven B. Webb, Ann Arbor/Mich. Prof. Dr. Peter-Christian Witt, Hamburg Dr. Clemens A. Wurm, Bochum Prof. Dr. Wolfgang Zorn, München

I. Soziale und politische Auswirkungen der Inflation Interest and Ideology: Anti-System Politics in the Era of Stabilization

1924-1928

Thomas Childers For Franklin L. Ford

It is a commonplace in the historiography of the Weimar Republic that the inflation, and particularly the hyperinflation of 1922-23, had a devastating impact on German politicallife, radicalizing important elements of the traumatized Mittelstand and priming them for National Socialism 1. Yet, a review of electoral developments from the immediate aftermath of the inflation to the onset of the great depression offers little obvious support for such an hypotl:Iesis. Participating in their first Reichstag campaign, the National Socialists had, indeed, made a surprisingly strong showing in the so-called "inflation election" of May 1924, but, as a second round of elections only seven months later would reveal, the Nazis and their välkisch collaborators were unable to sustain their initial appeal. Moreover, that failure proved indicative of. National Socialist electoral efforts for the remainder of the pre-depression era. In the five years that separated the hyperinflation and great depression, years usually referred to as "the Golden Twenties", the NSDAP wandered on the radical fringes of German political life, unable to establish a significant constituency on either a regional or national basis. The conservative and largely anti-republican DNVP had, of course, scored major electoral victories in both campaigns of 1924, victories that clearly reflected a pronounced rightward shift within the middle-class electorate. Yet, in the regional elections of the Golden Twenties, the DNVP, having entered the Reich govemment in January 1925, suffered an almost unbroken string of electoral setbacks that culminated in a dismal

1 See, for example, Lewis E. HilI, Charles E. Butler, and Stephen A. Lorenzen, Inflation and the Destruction of Democracy: The Case. of the Weimar Republic, in: Journal of Economic Issues 11 (1977) 299-312; Werner Kaltefleiter, Wirtschaft und Politik in Deutschland. Konjunktur als Bestimmungsfaktor des Parteiensystems, (Cologne 1968) 32-34; and Heinrich Bennecke, Wirtschaftliche Depression und politischer Radikalismus 1918-1938, (Munich 1970) 42-55.

2

Thomas Childers

performance in the last pre-depression Reichstag election in May 1928. In the four years since the "inflation election" the Nationalist vote had slumped sharply from its apex of approximately 20 percent to 14 percent, while the NSDAP, Weimar's most vociferous and radical opponent, attracted less than 3 percent of the vote 2 • FoIlowing the 1928 campaign, the moderate liberals, the Catholic Zentrum, and the Social Democrats were able to form a broadly based coalition government that would falter only after the emergence of renewed economic crisis in 1929-30. On the eve of the great depression, electoral trends in Germany hardly indicated a radicalization of the middle dass or a polarization of German political life. Yet, in spite of these developments that strongly, if superficiaIly suggest a stabilization of the Weimar political system between 1924 and 1928, the inflation and its aftermath did exert a profoundly destabilizing influence on German politics. The nature of that destabilization, however, cannot be effectively examined unless our analysis expands beyond the immediate impact of the hyperinflation to the difficult and divisive process of stabilization that foIlowed. IronicaIly, it was the government's policy of harsh stabilization - not inflation - that dominated the so-caIled "inflation election" in May 1924 and that continued to shape the contours of partisan political debate on economics throughout the woefuIly mislabeled "Golden Twenties". Indeed, the manner in which the Reich government liquidated the inflation would prove as destabilizing to the Weimar political system as the inflation itself3. The political impact of the inflation and stabilization crises is, however, not to be found in a sustained radical reaction at the polIs but rather in a portentous fragmentation of middle dass electoral loyalties between 1920 and 1928 that gravely und ermined the stability of the Weimar party system weIl before the onset of the depression and the rise of the NSDAP. That fragmentation is most vividly reflected in the sudden emergence and surprisingly strong showing of special interest, single issue, and regional parties between 1920 and 1928. These parties were, of course, hardly newcomers to German electoral politics. They had played a marginal role in imperial Germany, daiming at times as much as 10 percent of the vote 4 • Yet, in the. first post-war elections, these Interessen- und Landesparteien attracted only a tiny constituency, winning a mere 1.5 percent of the vote in 1919 and 3.7 percent in the first Reichstag elections a year later. In 1924, however, these parties, each of which dammored for the support of some element of the middle-dass electorate, made a substantial leap forward. AI-

2 For details see Thomas Childers, The Nazi Voter. The Social Foundations of Fascism in Germany 1919-1933, (Chapel Hili 1983) 51-191. 3 This argument is developed more extensively in Thomas Childers, Inflation, Stabilization, and Political Realignment 1924-1928, in: Gerald D. Feldman, Carl-Ludwig Holtfrerich, Gerhard A. Ritter, Peter-Christian Witt (eds.), Die Deutsche Inflation. Eine Zwischenbilanz, (Berlin 1982) 409-43l. 4 A summary of pre-war national election returns is found in Statistisches Jahrbuch für das Deutsche Reich 44 (1925) 388-389. A useful breakdown of national and regional elections in the imperial period is also found in Gerhard A. Ritter and Merith Niehuss (eds.), Wahlgeschichtliches Arbeitsbuch. Materialien zur Statistik des Kaiserreichs 1871-1918, (Munich 1980).

Anti-System Politics in the Era of Stabilization

3

though attention has traditionally been focused on liberallosses and conservative gains in 1924, these special interest and regional parties together polled 8.3 percent of the national electorate, a figure that surpassed the DDP's totals and almost matched those of Stresemann's DVP. Equally significant, the popularity of these alternative parties did not dissolve in the ensuing period of monetary stability and political calm. On the contrary, the fragmentation of traditional bourgeois electoral loyalties actually intensified and broadened during the so-called Golden Twenties, spreading beyond the liberal parties to infect the conservative DNVP as well. Throughout the regional elections of the stabilization period, both liberal and conservative parties watched the social foundations of their traditional constituencies steadily erode, washed away by the rising appeal of parties that renounced the integrative aspirations of the larger, socially complex and ideologically oriented parties and championed the interests of specific occupational, economic, or regional groups. The incipient breakdown of voter identification with the parties of the traditional bourgeois center and right that characterized the Landtagswahlen of this period was resoundingly confirmed in the Reichstag campaign of 1928. Not only did the liberal parties continue their apparently inexorible slide, but the DNVP suffered a major setback as well. The Interessen- und Landesparteien, on the other hand, almost doubled their share of the vote. In this last pre-depression election, the various middle-class alternative parties claimed over 14 percent of the electorate, outstripping the two liberal parties combined and virtually equalling the vote of the DNVP. By 1928, a year conventionally viewed as the apex of Weimar's transient stability, almost one third of the middle-class electorate had already deserted their traditional political hornes for special interest or radical alternatives, and their number was growing with each electoral contest5 . The rise of special interest/regional voting has attracted remarkably little attention in the literature addressed to the political sociology of the Weimar Republic. Since only one of these alternative parties,the Wirtschaftspartei (after 1925 the Reich P~rty of the German Mittelstand) attained a truly national prominence and since their various appeals tended to be both socially and geographically narrow, little effort has been made to evaluate the role of Interessen- und Landesparteien in the Weimar party system 6 • Moreover, their powerful resurgence in the period between 1924 and 1928 has most frequently been treated merely as a symptom of middle-class disenchantment with the traditional ideological parties and an increasing preoccupation with economic self-interest. Indeed, Charles S. Maier has characterized political trends across this pe-

See Childers, Inflation, Stabilization, and Political Realignment, 409-431. Some important exceptions are Martin Schumacher, Mittelstandsfront und Republik. Die Wirtschaftspartei-Reichspartei des deutschen Mittelstandes 1919-1933, (Düsseldorf 1972), and Hausbesitz, Mittelstand und Wirtschafts partei in der Weimarer Republik in: Hans Mommsen, Dietmar Petzina, Bernd Weisbrod (eds.), Industrielles System und politische Entwicklung in der Weimarer Republik, (Düsseldorf 1974) 823-835; ErasmusJonas, Die Volkskonservativen 1928-1933, (Düsseldorf 1965); and Gunter Opitz, Der Christlich-Soziale Volksdienst. Versuch einer protestantischen Partei in der Weimarer Republik, (Düsseldorf 1969). 5

6

4

Thomas Childers

riod of stabilization as representing "the new primaty of interest politics and the eclipse of ideology"7. Special interest/regional voting, however, was symptomatic of more than growing economic s~lf-absorbtion, federalistic Het"matlt"ebe, and political fragmentation. AIthough the Interessen- und Landespartäen usually claimed to be "non-ideological", pragmatic (sachlt"ch), or even "unpolitical"8, their grievances and demands were almost invariably presented within the context of a broader critique of the Weimar system. That critique was structural, going weIl beyond immediate economic concerns and regional interests. Indeed, despite their repeated protestations to the contrary, the programs and electoral propaganda of these alternative parties possessed an implicit ideological content that amounted to nothing less than a fundamental rejection of the very social, economic, and political foundations on which the Weimar Republic was based. Rather than constituting a retreat from ideology and the triumph of Interessenpolt"tt·k, special interest/regional voting represented an ominous manifestation of anti-system sentiment within the middle-class electorate before the radicalizing influence of the great depression had been felt. Between 1924 and 1928 that anti-system orientation did not assurne radical forms, but it was expressed by a steadily expanding segment of middle-class voters who were increasingly convinced that their traditional representatives in the bourgeois parties were unwilling or unable to defend their interests against the organized power of big business and big labor in a political system that seemed designed to guarantee the domination of both. Thus, despite obvious variations in thematic emphasis, targeted constituency, and geographical focus among the different Interessen- und Landespartäen, the content of their sociopolitical demands and their unrelenting assault on the Weimar system displaya striking and highly suggestive affinity with those the NSDAP would ultimately employ with such devastating effect after 1928. Those affinities are thrown into vivid relief when the programs and campaign literature of the different Interessen- und Landespartet·en are systematically compared with Charles S. Maier, Recasting Bourgeois Europe. Stabilization in France, Germany, and Italy in the Decade after World War I, (Princeton 1975) 484-485. Michael Stürmer, whose Koalition und Opposition in der Weimarer Republik 1924-1928, (Düsseldorf 1967) remains the mQst extensive treatment of the mid-twenties, focuses on the interrelationships between major interest organizations and the large parties, eschewing an analysis of electoral trends and the emergence of special interest parties. David Abraham j- The Collapse of the Weimar Republic. Political Economy and Crisis, (Princeton 1981) deals in a peripheral way with the "breakdown between the represented and the representatives" but not direct1y with electoral developments. The mounting tension between the demands of powerful organized interests and the exigencies of mass politics within the major bourgeois parties is effectively analyzed in Larry E. fones, ,The Dying Middle': Weimar Germany and the Fragmentation of Bourgeois Politics in: Central European History V (1972) 23-54. 8 Typical of such disc1aimers was the statement in 1924 by the Reich Party for Revalorization and Justice (Reichspartei für Aufwertung und Recht) that "since the existing parties, presenting themselves as representatives of the people, have not kept their promises to the people and have failed completely, it is the pressing duty of the hour to create - as unusual as it may sound - a party that stands above parties". Geheimes Staatsarchiv Preußischer Kulturbesitz, Berlin, Hauptabteilung XII, IV, Nr. 220. Hereafter cited as GStA, HA. 7

Anti-System Politics in the Era of Stabilization

5

those of the NSDAP. Since these parties rare1y, indeed, almost hever addressed themse1ves to the working-dass electorate, that comparative examination must focus on appeals directed toward the different elements of the Mittelstand. An in-depth analysis of that propagandistic literature is, of course, well beyond the scope of this limited essay9. The major parallels can, however, be drawn and the central themes of similarity e1ucidated by examining the appeals of both the NSDAP and the Interessen- und Landesparteien to the shopkeepers, independent artisans, and farmers of the so-called old middle dass. These groups, supplemented by the pensioners, homeowners, and small investors of the Rentnermittelstand, constituted not only the targeted constituencies of these alternative parties but central components of the National Socialist electorate as well lO • More than any other party, the NSDAP sought to make political capital by articulating middle-dass resentment arising from the traumas of the inflation and stabilization crises. In 1924 the DNVP had been a vigorous riyal of the Nazis in mobilizing antirepublican sentiment within the middle-dass electorate, but the Nationalists forfeited much of their stature as spokesmen for the anti-system right when they entered the government in 1925, prominently participating in the Bürgerblock cabinets of the stabilization period. Although the DNVP maintained an extremely ambivilant attitude toward the Republic and never completely lost its anti-system credentials l l , the National Socialists proved to be the most consistent and uncompromising opponents of the regime during the era of stabilization. During the campaigns between 1924 and 1928, Nazi electoral appeals, stated in a variety of forms, consistently stressed the necessity of protecting the interests of the small shopkeeper and self-employed artisan against the perils of both Marxist socialism and finance capitalism. The Nazis, of course, prominently condemned Social Democracy and demanded Germany's "emancipation from Marxism and Bolshevism with their un-German dass hatred"12, but, unlike their liberal and conservative rivals, the Nazis also directed a major assault against the "pernicious threat" posed by the influence of "finance capital". The rapidly deteriorating condition of the old middle dass was, in fact, viewed by the NSDAP as a symptom of a greater malaise infecting German society. The German people, the party contended, were being divided into hostile camps by the machinations of international finance capital. The proletarianization of the Mittelstand and the resultant dass antagonisms were the direct result of the "domAn analysis of such campaign literature is found in Childers, The Nazi Voter, 51-191. The National Socialist constituency was remarkably varied and changed significantly over time. Nonethe1ess, the old middle dass represented the most stable element of the shifting Nazi e1ectorate and constituted the mainstay of the special interest/regional parties as well. See Childers, The Nazi Voter, 64-80, 142-159, 211-224. 11 See Werner Liebe, Die Deutschnationale Volkspartei 1918-1924, (Düsseldorf 1956) 74-99; and Attila Chanaday, The Disintegration of the German National People's Party 1924-1930 in: Journal of Modem History 39 (1967) 65-91. 12 Die Abrechnung am 4. Mal~ National Socialist leaflet, 1924, NSDAP Hauptarchiv, Ree1 42, Folder 843. Hereafter cited as HA/Reel/Folder. See also Arbeiter, Bürger und Bauern!, National Socialist leaflet, 1928, Bundesarchiv Koblenz, Zeitgeschichtliche Sammlung 3, NSD 73/10, cited hereafter as BA/ZSg. 9

10

6

Thomas Childers

ination of international Jewish and stockmarket capital" over post-war Germany. "The social question", Nazi propaganda argued, had "reached its present divisive and disasterous sharpness primarily through the work of international Großkapital JJ13 • In this deplorable situation, the other parties were unable to help small business because the parties to which the Mittelstand had traditionally turned were "capitalist oriented" and therefore did "not even think of going after the trouble at its root"14. The artisan and merchant could be "liberated from big capital" only by "breaking interest slavery". But, the Nazis complained, "all the so-called bourgeois parties - the Democrats, the DVP, the DNVP - refuse to abolish capitalism ... They are all supporters of big capitalism and their leaders are inextricably tied to this system". As a result, these traditional parties could "never solve the social problem and eradicate dass hatred"15. Perhaps to allay the fears engendered by this vague radical rhetoric, the NSDAP also prominently endorsed the principle of private property, praising it as the "foundation of culture". Yet even this pledge of support was qualified. "Cartels, syndicates and trusts", the party's 1924 electoral platform dedared, "will be fought as unsocial". Yet, while maintaining an unrelenting barrage against the capitalist system of the new Republic, Nazi propaganda was usually carefully directed at the influence oi 'Jewish", "international", or "interest" capital. Indeed, economic anti-Semitism was perhaps the most salient feature of National Socialist anticapitalism throughout this period. In Nazi appeals to artisans and merchants, Jews were identified whith those aspects of modern capitalism most threatening to the old middle dass - big business, the banks, and, naturally, the department stores. "Today", the Nazis charged, "the greatest economic power resides in the hands of the Jews who possess a strcmg worldwide network. Since the war all Jews have become rich."16 According to Nazi campaign literature, the German Mittelstand, in particular, had suffered as a consequence of this Jewish conspiracy. "The Jews are the beneficiaries of our misery", one typical Nazi pamphlet dedared. "They stuff their pockets with gigantic profit from swindles in paper currency. With the aid of their banks they exploit us shamelessly through the most contemptible interest usury of all times. They destroy industry, commerce, and agriculture, create horrible unemployment, confiscate apartments and houses, and laugh at the stupidity of the Germans who repeatedly allow themselves to be divided politically into different parties."17 Moreover, the other parties were merely fronts for this conspiracy, the Nazis charged, since "from the German Nationalists to the most radical

Wahlaufruf der DVFP (Völkisch-Sozialer Block) and DVFP-Allgemeine grundsätzliche Richtlinien, National Socialist leaflets, 1924, GStA, HA XII, IV., Nr. 212. 14 Handwerk und Gewerbe und die vö'lkische Bewegung, National Socialist leaflet, 1924, BA, ZSg. 1, 45/13. 15 Was will der völkisch-soziale Block?, National Söcialist leaflet, 1924, BA, ZSg. 1, 45/13. 16 Zu den Stadtverordneten wahlen, Leipzig, National Socialist leaflet, 1924. See also Was will die Deutsche Partei Baden (Vö'lkisch-Sozialer Block)?, National Socialist leaflet, 1924, both in BA, ZSg. 1, 45/13. 17 Halt! Nur einen Augenblick! Die ganze Zukunft liebe Volksgenossen steht auf dem Spie4 National Socialist leaflet, 1924, BA, ZSg. 1, 45/13. 13

Anti-System Politics in the Era of Stabilization

7

leftists", the political parties of the Weimar Republic were either "led by Jews" or were "dependent on international Jewish finance capital"18. The NSDAP, however, declared itself determined to combat the influence of big business, high finance, big agriculture, and organized labor and to destroy the political system which they allegedly dominated. Because of its determined stand against these entrenched powers, the party had attracted the support of "masses of artisans and merchants", the Nazis maintained in 1924. That outpouring of middle-class support, the party contended, was not only because of the growing realization that National Socialism was "fighting with all its might against the proletarianization of the Mittelstand but also because of the practical objectives it has articulated for the recovery of these strata" 19. Most prominent among these "practical objectives" was the party's massive campaign against the department stores and the presumed threat they posed to traditional small businesses. "Department stores", the Nazis declared, had "already robbed many honest shopkeepers of their livelihood", and should be dissolved without delay20. In addition, the party demanded that government should be compelled to diversify its spending, assuring small business of a larger share of public contracts. The party's 1924 platform also called for the revocation of the government's "unsocial"profiteering ordinances which, the Nazis charged, "always hit the small shop but leave big business untouched". The party also condemned the existing tax structure, especially the sales and profits taxes, which, they contended, "strangle handicrafts and commerce". Govern me nt tax policy during the stabilization period represented nothing less than "tax bolshevism", leading to the systematic impoverishment of the German Mittelstand. Finally, the NSDAP promised to abolish the existing structure of parliamentary government, "which has no interest in small business", and to replace it with a corporatist system based on representation by occupation (Berufsstand). Under this National Socialist system, the exorbitant influence of big business, high finance, big labor, and their stooges in the corrupt party system would be eliminated, and "the once flourishing ... guilds and traditional corporations" would be reestablished in "ahealthy environment" and "would flourish once again"21. In approaching the rural population, the NSDAP employed similar appeals. In particular, the Nazis emphasized the harsh impact of stabilization, especially the heavy tax burden imposed on farmers 22 . The peasantry had been dupped by the bourgeois par-

Lenins letzte Worte, National Socialist leaflet, 1924, BA, ZSg. 1,45/13. Handwerk und Gewerbe und die völkische Bewegung, National Socialist leaflet, 1924, BA, ZSg. 1,45/13. 20 Nationale Realpolitik zum Schutz des deutschen Mittelstandes, National Socialist leaflet, 1924, GStA, HA XII, IV, Nr. 212. See also Mittelstand und Einzelhande~ National Socialist leaflet, 1928, Bayerisches Hauptstaatsarchiv Munich, Abteilung V, Flugblattsammlung 9, cited hereafter as BHStA, Abt. V, F. 21 Handwerk und Gewerbe und die vö·lkische Bewegung, National Socialist leaflet, 1924, BA, ZSg. 1, 45/13. See also Die neue Inflation, National Socialist leaflet, 1928, BHStA, Abt. V, F 9. 22 The impact of the inflation and stabilization crises on the peasantry is addressed in Robert G. Moeller, Winners as Losers in the German Inflation; Peasant Protest over the Controlled Econ18

19

8

Thomas Childers

ties responsible for the government's stringent stabilization policy, the Nazis argued. While the inflation had been bad, a criminal device "used by Jews on the Berlin stock market to plunder all honest and hardworking Stände'~ stabilization had been even worse. The very same bourgeois parties that had promised relief from economic turmoil and had "made so many fine speeches about a free peasant corporatist estate (Bauernstand)" were now ruining farmers with their policy of stabilization and high taxes. "Last year", the Nazis claimed in 1924, "everyone was clammoring for the stabilization of the currency and even you, farmer, rejoiced when the Rentenmark brought a temporary end to inflation. But at what price? ... Gradually you are sensing that times have not gotten better. Instead, you feel the prosperity you had attained over the past few years has suddenly vanished." Just ask yourself, the Nazis prodded their peasant audience, "are you better off today than you were then?"23 Playing on the deep peasant resentment over the increased taxes and dwindling sources of credit for agriculture, the Nazis predicted dire consequences if farm indebtedness was allowed to climb. "It is obvious that you can't carry these burdens for long", the Nazis commisserated with farmers. "You receive much less for your products than the pre-war prices but have to pay double the earlier gold price for industrial goods. This is unbearable, especially in conjunction with the tax burdens you have to shoulder."24 Given the increased taxation and forced mortgages to support the Rentenbank, the spectre of bankruptcy, foreclosure, and expropriation loomed on the horizon. "When at some point in the future you can no longer get enough for live stock and grain to make a living and you can't pay your taxes", the Nazis warned, "the mortgage Jews" will "corne ... and take your farm for the bank"25. Behind this systematic impoverishment of the Bauernstand, the Nazis declared, were the forces of international Jewish capitalism and their puppets in the German party system. T ogether they had swindled the German people during the inflation and in the ongoing process of stabilization, but with the Dawes Plan, the Nazis charged, "international Jewish capital is preparing to burden the German economy with forced mortgages so immense that our present tax obligations will seem like child's play in comparison. What will remain of the farmer when three quarters of his property belongs to international Jewry? Agriculture already stands in the midst of a monstrous crisis. If it collapses, we will have a hunger revolution in which no farm is safe because the reds recognize no law (Denn Rot kennt kein Gebot!) !"26

omy, 1920-1923 in: Gerald Feldman et al, Die Deutsche Inflation, 255-288; Martt"n Schumacher, Land und Politik. Eine Untersuchung über politische Parteien und agrarische Interessen 1914-1923, (Düsseldorf 1978) 130-215, 271-273; John Bradshaw Holt, German Agricultural Poliey, 1918-1934, (Chapel Hill1936) 71-80; and the still quite useful Franz Eulenburg, Die sozialen Wirkungen der Währungsverhältnisse in: Jahrbücher für Nationalökonomie und Statistik 122 (1924) 773-794. 23 Bauer!, National Socialist leaflet, 1924, HA/42/869. See also Bayerische Bauern!and Märkische Bauern!, National Socialist leaflets, 1928, BHStA, Abt. V, F 9. 24 Deutscher Bauer!, National Socialist leaflet, 1924, HA/42/869. 25 Bauer!, National Socialist leaflet, 1924, HA/42/869. 26 Deutscher Bauer, erwache eh es zu spät ist!, National Socialist leaflet, 1924, HA/42/857.

Anti-System Politics in the Era of Stabilization

9

While shying away from the radical rhetoric and tactics of the NSDAP, the campaigns of the special interest, single iss~e, and regional parti.es sound~d very similar themes in appealing to the same set of m1ddle-class voters. In 1tS campatgns from 1924 to 1930, the Wirtschaftspartet~ the largest and most successful of the special interest parties, repeatedly stressed that the small shopkeeper, the independent· artisan, and homeowner, to whom its electoral literature was primarily addressed, were being systematically ruined by "the growth of the department stores and industrial corporations on the one hand and by puplic enterprizes and consumer cooperatives on the other". Indeed, the small independent entrepreneur, who "demands from the state only the freedom to conduct his business", was disappearing, destroyed "by the toadies of capitalism and Marxism"27. While small business had suffered from discriminatory treatment under the wartime Zwangswirtschaft and the postwar emergency legislation, the large concems and department stores had been allowed to reap enormous profits and labor had been the beneficiary of one social program after another28 . "Robbed by revolution and inflation of [their] savings and operating capital", the shopkeeper and artisan now faced extinction at the hands of two ostensible enemies. "Big business and Marxism", the Wirtschaftspartei relentlessly emphasized, "are both striving for the annihilation of the Mittelstand."29 In the mounting struggle to preserve amiddie class gravely endangered by these economic and political threats, the traditional bourgeois parties had proven themselves to be utterly worthless, the W7 irtschaftspartei maintained. Indeed, they were worse than ineffectual, the party charged in a representative appeal to "the Mittelstand in town and countryside". They had "ruthlessly betrayed us and sold us out". Echoing Nazi rhetoric, the Wirtschaftspartei claimed that "the captains of the trusts and corporations, of the department stores, the consumer co operatives, and public enterprizes have infiltrated even into the ranks of the DNVP, supplying all these parties with the golden ammunition to be fired at the Bürger and farmer until they are annihilated"30. Only disappointment could be expected from the traditional middle-class parties, since "the DNVP is above all merely the party of big capitalist agricultural interests and feudal power designs"31, while "big industry exerts the decisive influence on the

Sachsen dem Mittelstand von Stadt und Land, Wirtschaftspartei leaflet, Saxon Landtag elections, 1929, Hoover Institution Archives, Weimar Collection, Box 8, Folder 117, cited hereafter as HIA!WC/Box/Folder. 28 Attacks on the department stores and consumer co operatives remained a major component of the Wirtschaftspartei's appeal. See, for example, the party's treatment of this issue in Unsere Arbeit und unsere Gegner. Wahlhandbuch der Reichspartei des deutschen Mittelstandes (Wirtschaftspartei), 1928, in BA, ZSg. 1, 176/l. 29 Mittelstand! Wache auf!, Wirtschaftspartei leaflet, 1928, also Mittelstand, erhebe Dich! Deine Todfeinde sind: Kommunismus, Marxismus, Staatskapitalismus, no date, both in BHStA, Abt. V, F 59. 30 Bürger und Bauer! Deutscher Mittelstand in Stadt und Land! Dein Schicksal ruft Dich!, in: Wahrheiten. Wahlhandbuch der Reichspartei des deutschen Mittelstandes (Wirtschaftspartei), 1928, BA, ZSg. 1, 176/l. 31 Ein letztes Mahnwort an den deutschen Mittelstand, Wirtschaftspartei leaflet, 1924, BHStA, Abt. V, F 59. 27

10

Thomas Childers

DVP and the owners of bank and department store capital stand behind the DDP". Nor was the Catholic Zentrum a realistic alternative for middle-dass voters, the party maintained, since it was "decisively influenced by the Christian trade unions"32. The only immediate hope for the beleaguered Mittelstand, the Wirtschaftspartei conduded, was to rally behind a party explicitly devoted to its interests. Such a course of action was not a retreat into selfish interest politics, the party's electoral literature weakly explained to middle-dass voters "You are not just a multiplicity of interests. You are the Mittelstand that from time immemorial has been a mainstay of the German fatherland. Only your political splintering has permitted the bitter conflict between Marxism and capitalism to be waged on your back."33 The creation of a strong middle-dass interest party was absolutely essential to meet the immediate challenge, but ultimately, the party made dear, the whole system that had fostered these conditions had to go34. These views resounded in one form or another in the campaign literature of virtually all the special interest and regional parties of the period. The German Peasants' Party (Deutsche Bauernpartet)} for example, charged that the Weimar Republic was run by "big industry, big agriculture, the organized working dass, and last but not least the bureaucracy". These entrenched interests "control the legislatures, the cabinets, and the administrations and are the beneficiaries of political power". Under the existing system, "the entrepreneurs in industry, commerce, and the big banks, using their trusts and cartels, dictate prices and interest rates to the farmer and pursue their own specific goals with his help". Civil servants, white-collar employees, and workers had all gained concessions in pay and benefits from the system, the party complained, while the middle dass in both town and countryside "has come away emptyhanded"35. Similarly, the Landespartei of Schieswig-Hoistein, a forerunner of the radical Landvolk movement and quite typical of others in Hessen, Mecklenburg, and Hannover, stridently insisted that "the craftsman has to be protected on the one hand against capitalism, which crushes hirn with its factories, and on the other against socialism, which aims at making hirn a proletarian wage-Iaborer". While bowing toward the sacred principle of private property, the party demanded that "capital and business submit to the national interest", a position strongly reminiscent of the NSDAP's ({Gemeinnutz geht vor Eigennuti'36. In a similarly portentous vein, the party, like many primarily ru32 Mitbürger, Angehö"rige und Freunde des Mittelstandes, Wirtschaftspartei leaflet, 1924, BHStA, Abt. V, F. 59. 33 Mittelstand! Die Entscheidungsstunde ist da!, Wirtschaftspartei leaflet, 1928, BA, ZSg. 1, 176/l. See also Warum Mittelstandspartei? (1924), and Handel/Handwerk/Gewerbe! Eure Partei ruft Euch!(1928), and Handel/Handwerk/Gewerbe! Das Schicksal ruft Euch! (1928), Wirtschaftspartei leaflets, BHStA, Abt. V, F 59. 34 Männer und Frauen des deutschen Mittelstandes, Wirtschaftspartei leaflet, 1924, BHStA, Abt. V, F 59. 35 Wahlaufruf der Deutschen Bauernpartet~ 1928, in: Reichstags-Handbuch IV. Wahlperiode (Berlin 1928) 190-192. 36 For comparison see Gemeinnutz vor Eigennutz, National Socialist leaflet, 1928, BA, ZSg. 3, NSD 73/10.

Anti-System Politics in the Era of Stabilization

11

ral or peasants' parties, also adopted an unambiguous anti-Semitic stance, warning that "any predominance of the Jews in business and government we shall fight with all our energy"37. The so-called revalorization parties also unanamously subscribed to this assessment of the Mütelstand's endangered position and to the anti-capitalist, anti-Marxist, corporatist orientation ~labo~ated most fully by the NSDAP .. Fo~nded to protect creditor interests during the mflatlOn and outraged by the revalonzatlOn measures of the govemment's stabilization program, these parties appealed for the most part to the pensioners, Kleinrentner, and others whose savings, retirement funds, and other liquid assets had vanished during the inflation and whose expectations of a substantial revalorization had been bitterly disappointed by the government's stabilization program. AIthough these parties were staunchly anti-Marxist, relentlessly assailing socialism in all its forms, their hostility was most prominently directed against the forces of big business, high finance, and the traditional bourgeois parties identified with these powerful interests 38 . As the Revalorization and Construction Party (Aufwertungs- und Aufbaupartei) typically declared in December 1924, "the swindling of the people during the inflation was consciously brought about by certain circles", who had raked in great profits at the expense of the honest pensioner, saver, and holder of war bonds. "All the parties have promised to stand up for the rectification of this grave injustice", the party complained, "but they have failed utterly and accomplished nothing". The traditional bourgeois parties were too compromised by their association with big financial and industrial interests to care about the middle-class victims of the inflation and stabilization crises, the party maintained. Only a new "uncompromised party" could stand up for the Mittelstand and advance its interests 39 . The People's Justice Party (Volksrecht-Partei or VRP), founded in 1926, claimed to be that new, unsullied party. Not surprisingly, the VRP prominently pledged itself to "the battle against international Großkapital'~ to "the liberation of the people from the international power of big industry and the department stores", and, of course, to "the defense of private property from socialization and americanization"40. The established bourgeois parties simply could not be counted on to protect middle-class interests, the VRP asserted in a now familiar lamento "None of the so-called 'old' or 'big' bourgeois parties can pursue these middle-class objectives", the VRP maintained, "since they ... serve the interests of certain strata, mostly industry, finance capital, or the big agrarProgramm der Landespartei, quoted in Rudolf Heber/e, From Democracy to Nazism, (Baton Rouge 1945) 46-47. On similar parties and political movements see Werner T. Angress, The Political Role of the Peasantry in the Weimar Republic in: Review of Politics 21 (1959) 530-550: and HansJürgen Puhle, Politische Agrarbewegungen in kapitalistischen Industriegesellschaften, (Göttingen 1975) 90-91. 38 On the formation of these parties see Larry E. fones, Inflation, Revaluation, and the Crisis of Middle-Class Politics: A Study in the Dissolution of the German Party System in: Central European History 12 (1979) 143-168. See also Childers, Inflation, Stabilization,and Political Realignment, 409-431. 39 Bedrängte, betrogene und beraubte Sparer.~ Aufwertungs- und Aufbaupartei leaflet, 1924, GStA, HA XII, IV, Nr. 220. 40 Was will dte Volksrecht-Partet"?, VRP leaflet, 1928, BA, ZSg. 1, 261/1. 37

12

Thomas Childers

ians."41 Only the Volksrecht-Partel~ which would "assemble all the injured and swindled into one great unit", could rally the imperilled Mittelstand. "There is only one party ... that ruthlessly battles against trusts, syndicates, and department stores and teIls the truth about the machinations of international high finance and big industry .. , This party is made up of the productive Stände and is on guard against the oppressors of the merchant, the artisan, the farmer, the civil servant, the white-collar employee, the worker, and medium and small-scale manufacturing." Because of its efforts to mobilize the middle dass for self-defense, the traditional parties had tirelessly villified the Volksrecht-Partel~ its literature contended. "The old bourgeois parties throw themselves with all the power of their lies and their moneybags at the middle-dass VRP instead of at the left", the party charged, dearly exposing their "one sided power orientation and their special interests."42 The burgeoning hostility toward the traditional bourgeois parties that reverberated through the campaigns of the varoius Interessen- und Landesparteien was not, however, exhausted in attacks on individual parties. It quickly transcended specific criticism of the DDP, DVP, and DNVP, culminating in a general and prevasive condemnation of the entire party system, indeed, of Weimar parliamentary democracy. To the Wirtschaftspartel~ for example, partisan politics was nothing more than an unsavory form of "horsetrading", backroom deals, and hypocracy. "In the past few weeks our modem parliamentarianism has revealed itself in all its 'glory''', the party sanctimoniously complained in the fall of 1924. "While an impoverished, downtrodden people, struggling for its very survival, cries out for light and air, the so-called 'parties' jockeyed for ministerial portfolios, only in the end to admit their own political bankruptcy by dissolving the Reichstag." The people had been ruined by (Parteiwirtschaft'; and the responsibility lay "with the old parties". Not content with this condemnation of the government parties, the Wirtschaftspartei entered the fall campaign demanding "an end to this system"43. Significantly, this harsh view of parliamentary politics did not soften in the ensuing period of political "stability" and economic "recovery". The Wirtschaftspartei's national congress in 1926 formally demanded arevision of the Weimar constitution to eliminate "the formation of the governm,ent by the parties ..."44, and in 1928 the party's campaign persistently condemned "the modem state with its destructive domination by parties and bureaucracy". Indeed, in this last pre-depression Reichstag election, the Wirtschaftspartei called for an end to "this cursed parliamentarianism"45. This dis taste for parliamentary politics, especially the rough and tumble of electoral campaigning, was universally evident in the literature of the special interest and reVorwärts oder Volksrecht~ VRP leaflet, Saxon Landtag Elections, 1929, HIAIWC/8/111. Beim Reichstag nur Liste 16~ VRP leaflet, 1928, BA, ZSg. 1, 261/1. 43 See the Wirtschaftspartei's Wahlaufruf in: Reichstags-Handbuch 111. Wahlperiode (Berlin 1925) 157-162. 44 Richtlinien der Reichspartei des deutschen Mittelstandes e. V. (Wirtschaftspartei), June 1926 in: Wolfgang Treue (ed.), Deutsche Parteiprogramme, 1861-1956, (Göttingen 1956) 139-146. 45 Der verfluchte Parlamentarismus! Persö'nlichkeiten wollen wir haben~ Wirtschaftspartei leaflet, 1928, BHStA, Abt. V, F 59. 41

42

Anti-System Politics in the Era of Stabilization

13

'onal parties. The Aufwertungs- und Wiederaufbaupartet: for example, initiated its

~wn 1924 campaign with the rituallament: "The old clammor of the different parties

against one another has begun once again, with the mudslinging and ugly recriminations .. " In this unsighdy and undignified morass, "the whole German party system simply reveals its fractiousness. and incou:petence,,46. That view was shared ~y ~e German Hanoverian Party, WhlCh complamed at the outset of the fall campalgn m 1924 "that in spite of their disgust with repellent party bickering, the German people must endure a new campaign". Although the bourgeois parties explained the necessity of new elections by noting "parliamentary difficulties", the real truth, the Hanoverians charged, was that "the centralized, supposedly democratic but ultimately alien (volksfremde) parliamentarianism of Berlin has gone bankrupt"47. The Christian Nationalist Peasants' and Rural People's Party (Christlich-Nationale Bauern- und Landvolk-Partei or CNBLP) concurred with this view, flady declaring in its 1928 campaign that "party politics tears the German people apart, ruins all Stände and creates 'golden times' for bosses on the one hand and common thieves on the other"48. A number of special interest and regional parties even denied their existence as mere parties, claiming, like the NSDAP, to constitute a "movement" that stood "above politics". "The Christian Social People's Service (Christlich-Sozialer Volksdienst or CSV) does not want to be a party", the CSV's Württemberg forerunner typically explained in 1925. "It considers the present party system, with its pressure, its incitement, and its materialist orientation a cancerous scab that blocks the introduction of Christian principles into the life of our people."49 Similarly, the CNBLP proudly asserted that it did not wish to be viewed "in the sense of the old political parties but rather as a movement flowing from the rural population that is fighting [to preserve] its existence ... and the generations-old inheritance of its fathers from state socialism"50. The Christian Nationalist Middle Class Party (Christlich-Nationale MÜtelstandspartet) simply explained that it was not a party but rather "the rallying point for all previous non-voters who, in spite of their rejection of parliamentarianism", at last recognized the necessity of banning together to protect their interests 51 . This deep-seated hostility toward the Weimar party system and parliamentary democracy was particularly acute among the various regional and rural parties that flourished between 1920 and 1928. Some, such as the Bavarian Peasants' Party, had roots in the Empire, while others, such as the Mecklenburg Village League, had been Wahlaufruf und Programm der Aufwertungs- und Wiederaufbaupartei, 1924, GStA, HA XII, IV, Nr. 220. 47. Wahlaufruf der Deutsch-Hannoverischen Partei in: Reichstags-Handbuch III. Wahlpe46

riode 1924, (Berlin 1925) 165-167. Wahlaufruf der Christlich-Nationalen Bauern- und Landvolk-Partei in: Reichstags-Handbuch IV. Wahlperiode 1928, (Berlin 1928) 188-190. 49 Des Christen Dienst am Volke und die Gemeinschaftswahlen, CSV leaflet, 1925, BA, ZSg. 1, 279/3. 50 Was will die Partei?, CNBLP leaflet, no date, BHStA, Abt. V, F 231. 51 Bürger in Stadt und Land, Christlich-Nationale Mittelstandspartei leaflet, 1928, BHStA, Abt. V, F 146. 48

14

Thomas Childers

founded after the war, but all emerged with considerable vigor under the Republic's system of proportional representation. Though these parties emphasized federalism and opposition to Berlin, their social and political appeal went far beyond the traditions of German particularism. Despite some differences in emphasis, all were fanatically antisocialist, associating the new parliamentary system with domination by the SPD and urban consumer interests. Many were anti-Semitic, identifying Jews with the banks and the nefarious "forces of international finance" that were presumably behind the ruinous taxation and the mounting threat of foreclosure between 1924 and 1928. Although all had bellowed for an end to the Zwangswirtschaft and areturn to "free enterprize", virtually all endorsed some form of corporatist economic order that would revive the influence of agriculture in national economic life and restore the traditionally honored place of the Bauernstand in German society. These views were even shared to some degree by the generally more moderate Catholic Bauernvereine, whose unbending opposition to Marxism, reservations about parliamentary democracy, and interest in a corporatist organization of the economy caused serious tensions within the Zentrum. A vote for a regional or rural party was, therefore, considerably more than an espousal of federalism;it represented a clear rejection of big labor, big business, and the centralized Weimar state that secured the predominance of both 52 • By 1928 these regional and rural parties constituted a serious problem for the major bourgeois parties attempting to win or maintain a significant constituency in the countryside. Indeed, these Landesparteien were often even more adament than their urban counterparts in repudiating the traditional parties and the system in which they operated. In refusing to cooperate with the traditionally pro-farm DNVP in 1928, leaders of the Landvolk movement, for example, explained that their growing protest movement could not be harnessed for ttaditional conservative politics, noting that farmers had not joined the movement "to support the old party system, which we are fighting and which is tubercular through and through ... , to allow ourselves to be led back onto the old wornout tracks". That system, afterall, was responsible for the disasterous inflation and the high taxes, forced mortgages, and foreclosures of the stabilization period. The farmer had not only seen "his savings robbed by the inflation", but, as the Landvolk movement melodramatically put it, with the government's harsh stabilization measures, "a sinister power streched out its hands for his very essence, for his beloved hearth ..." Under these conditions, was it any wonder, Landvolk leaders asked, "that thousands of rural people have taken to the streets to protest against the arbitrariness of the plutocracy and the domination by money that rule us under the present system"53. The CNBLP put it even more succinctly when, after the onset of the depres52 See, in particular, Heberle's treatment of rural political movements in: From Democracy to Nazism, 32-89; Jeremy Noakes, The Nazi Party in Lower Saxony, 1921-1933, (Oxford 1971) 118-127: Klaus Müller, Agrarische Interessenverbände in der Weimarer Republik, in: Rheinische Vierteljahresblätter 38 (1974) 386-405; and Robert G. Moeller, Peasants, Politics and Pressure Groups in War and Inflation: A Study of the Rhineland and Westphalia, 1914-1924, (Ph. D. Dissertation, University of California, Berkeley 1980) 414-464. 53 Quoted in Gerhard Stoltenberg, Politische Strömungen im schleswig-holsteinischen Landvolk 1918-1933, (Düsseldorf 1962) 119.

Anti-System Politics in the Era of Stabilization

15

sion it dedared: "Dur people are suffering from decomposition brought on by the a.rties. Whoever overcomes the parties will be performing an historic feat." In the ~eantime, the CNLBP daimed to be doing its part in this task, announcing that its struggle was against "the existing parliamentary system"54. Although the Interessen- und Landesparteien were virtually unanamous in their renunciation of the Weimar system, no dear consensus on an alternative existed. Most, however, leaned toward some form of corporatist economic and political order that would guarantee the Mittelstand adequate protection from both big business and big labor. To achieve this objective, the Reichstag had either to be augmented or, preferably, replaced by a system of representation based on occupational estate (Berufsstand). Whatever its exact form, this new system, as the Wt·rtschaftspartet· explained, had "to turn away from degenerate parliamentarianism"55. Such a corporatist system would presumably not only restore the influence of the middle dass in German political and economic life but ultimately reduce dass struggle and blunt divisive partisan conflict as weIl. With this new position of influence, the Mittelstand could also at last halt the inexorible drift of government into a socialist welfare state in which the middIe dass - not industry and finance - was remorselessly overtaxed to pay for social programs designed primarily to aid urban workers. Most of regional and special interest parties, therefore, insisted not only on so me form of corporatist representation but also on dramatic cuts in public spending at all levels, on a substantial reduction in the size of the Reich, provincial, and communal bureaucracy, and on lower taxes, especially for middle-dass businesses and property owners 56 . In the politicallexicon of the Interessen- und Landespartet·en, big government served as a convenient code wordfor socialism, whether Marxist or state, and the middle-dass alternative parties, therefore, took strong stands against it. Yet, in spite of their attacks on Weimar's big government, most of the alternative parties envisioned a strong, even authoritarian nationalist state that would be capable of reasserting German power and influence in world politics. Most called for arevision oi. the Versailles Treaty, an end to the Dawes Plan, and a poliey of protectionism for Germany's most vulnerable economic sectors 57 . This fundamental ambivilance toward Weg und Ziel des deutschen Landvolks, CNBLP leaflet, 1932, HIA/WC. Richtünien der Reichspartei des deutschen Mittelstandes, BA, ZSg. 1, 176/1. See also Paul Bausch, Die politischen Gegenwartsaufgaben des Christlich-Sozialen Volksdienstes in: Schriften des Christlich-Sozialen Volksdienstes 8 (1930), BA, ZSg. 1, 279/9. 56 See, aside from the Wirtschaftspartei's Richtlinien from 1926, its 1928 leaflets Mittelstand! Die Entschetäungsstunde ist da!and 10 Gebote für die Wähler, BA, ZSg. 1,176/1. Similar demands for a "mittelstandsfreundliche" tax reform as weIl as cuts in both public expenditure and the civil service sector are found in the literature of virtually all the special interest and regional parties. See, for example, Wahlaufruf und Programm der Aufwertungs- und Wiederaufbaupartet~ 1924, GStA, HA XII, IV, Nr. 220, and Beim Reichstag nur Liste 16, VRP leaflet, 1928, BA, ZSg. 1, 261/1. 57 See, for example, Richtüm·en der Reichspartei des deutschen Mittelstandes, BA, ZSg. 1, 176/1 and Was will die Volksrecht-Partei?, BA, ZSg. 261/1. The Wirtschaftspartei demanded "the reestablishment of frontiers that are consistent with the dignity and greatness of the German people and the expansion of its Volkstum and the sphere of its culture". The party alsocalled for "a free hand in the east" and "reacquisition of colonies for the settlement of Germany's excess population". 54 55

16

Thomas Childers

the role of the state is perhaps most vividly reflected in a typical pronouncement from Wirtschaftspartei's 1928 campaign. In that leaflet the party firmly dedared its vigorous rejection of "the centralized Einheitsstaat" and then went on to demand that "the unrestrained spending of the Reich, Land, and communal legislatures must be energetica11y halted by strengthening the power of the state"58. It was, therefore, not a powerful governmental authority to which the Interessen- und Landesparteien objected but rather to the distribution of economic and political power in the current Weimar state. If the appeals and programs of the special interest, single issue, and regional parties between 1924 and 1928 cannot be described as radicalor, in the strictest sense of the term, ideological, they certainly transcended the limited parameters of simple Interessenpolitt'k. Indeed, their harsh and unremitting criticism of the Weimar party system, parliamentary democracy, the emerging welfare state, and the salient role of industrial, financial, and labor interest organizations a11 betrayed powerful affinities with the antisystem stance of the NSDAP and could be nestled quite snugly into the radical ideological framework provided by National Socialism. Those affinities became even more striking with the onset of the despression. The precipitous tailspin of the economy in 1929-30 and the rise of the radicalieft merely deepended those anti-system fears and rendered the radical, anti-Marxist NSDAP more palatable as a potential bulwark against revolution and chaos. In the polarized atmosphere of the depression era, Nazi anti-system extremism found a mounting resonance among the various alternative parties and their middle-dass constituents. Although some scolded the Nazis for their violent methods and "useless agitation"59, the thrust of National-Socialist anti-Weimar propaganda represented a radicalized but certainly logical extension of the regional and special interest critique of the system. The reaction of the Christlich-Sozialer Volksdienst to the dramatic rise of the NSDAP is in many ways indicative· of the delimma of the alternative parties after 1928. Like the other Interessen- und Landesparteien, the CSV held the old bourgeois parties "largely to blame for the fact that our political life has degenerated to such an extent" and condemned them as "nothing but the spineless tools of economic interests". As such, the traditional middle-dass parties had "become purveyors of dass 58 See Mittelstand! Die Entscheidung ist da!, Wirtschaftspartei leaflet, 1928, BA, ZSg. 1, 176/1. The CSV shared that basic ambivilance about the nature of the state. Writing in the party's journal "Schriften des Christlich Sozialen Volksdienstes" in 1930, Paul Bausch expounded a very similar view: "The power of the present state vis avis the great economic powers is far smaller than the power of the monarchist state was. Plutocracy is celebrating its triumph. Bank and stock exchanges are flourishing, while the productive Stände are suffering bitterly." This state of affairs had been produced by "party-ism", which would sooner or later necessitate areform of the existing govemmental structure. In that inevitable reform, the CSV advocated, in addition to a corporatist political organization, "the strengthening of the power of the state vis avis the party system". Paul Bausch, Die politischen Gegenwartsaufgaben des Christlich-Sozialen Volksdienstes in: Schriften des CSV, BA, ZSg. 1,2 79/9. 59 The Wirtschaftspartei repeatedly accused the NSDAP of representing nothing but a form of socialism and also consistently condemned its radical approach to politics. See, for example, Schluß jetzt mit Bruderzwist und Volksverhetzung and An das freiheitlich-nationale Bürgertum in Stadt und Land, Wirtschaftspartei leaflets, 1932, BA, ZSg. 1, 176/1.

Anti-System Politics in the Era of Stabilization

17

struggle from the bourgeois propertied dasses - representatives of dass struggle from above, breeding Marxism and dass struggle from below". This evaluation was, of course, quite similar to that elaborated by the NSDAp60 , and although the CSV was in many ways quite critical of the National Socialist movement61 , it conceded that "one must give the Nazis credit for their firm, unconditional rejection of the old parties. They are also right to transcend the dasses and Stände and call the people to national self-awareness ...". The NSDAP was also to be congradulated for its efforts to "lead a passionate struggle for justice and freedom for our people" and to "set for themselves the goal of solving not only the national question but the social question as weIl". The party's criticism of the NSDAP's extremism, its racism, its murky religious views, and its violent tactics, therefore, constantly stumbled over a fundamental ambivilance toward the Nazis that gravely undermined the credibility of the CSV's public misgivings about National Socialism. What, for example, was a voter to condude when the CSV, inassessing the National Socialists, conceded that "as good as many of their goals and motivations are, their methods are regrettable"62? One of the numerous failings of the major bourgeois parties, according tothe Interessen- und Landesparteien, had been their inability to mobilize and rally all elements of the middle dass into a strong political alliance against the Marxist parties. The old parties, as the Wirtschaftspartei noted, were contemptable not only because they had sold out to powerlul interests but because they had "failed to recognize that today, in the age of masses and numbers and the parliamentarianism they dominate, one can achieve his ends only by confronting the masses [of the other parties] with one's own power and own masses"63. If none of the special interest, single issue, or regional parties could accomplish that task after 1928, it was increasingly obvious that the militant, uncompromising NSDAP could. Paralyzed by their essential sympathy with the National Socialist criticism of the Weimar Republic and unable to compete with Nazi organization and activism, the splinter parties slipped into a precipitous dedine after 1928. Along with the traditional bourgeois parties, the Interessen- und Landesparteien that had flourished between 1924 and 1928 saw their voters stream into the ranks of the NSDAP thereafter. Although their overall totals remained relatively stable in 1930, buoyed by the continued fragmentation of the DNVP and the birth of a new family of conservative splinter parties, by 1932 these middle-dass alternative parties had virtually dissolved. While the National Socialist vote approached almost 40 percent in the

.

60 For a very similar assessment of the bourgeois parties See Joseph Goebbels, Das patriotische Bürgertum, in: Nationalsozialistische Monatshefte 5 (1930) 221-229. 61 See the party's attack on Nazi religious and racial views in Gerhard Richter, Völkische RasseReligion und biblisches Christentum, in: Schriften des CSV 4 (1930); Martin Donath, Nationalsozialismus und evangelische Pflicht, in: Schriften des CSV 17 (1931); and D. Strathmann, Nationalsozialismus und Weltanschauung, in: Schriften des CSV 24 (1931); all found in BA, ZSg. 1, 279/9. 62 See Parteidienst oder Volksdienst? Was sollen. wir vom heutigen Parteiwesen halten?, CSV leaflet, 1931-32, HA/43/&83 . 63 Bürger und Bauer! Deutscher .M.ittelstand in Stadt und Land! Dein Schicksal ruft Dich!, Wirtschaftspartei leaflet, 1928, BA, SZg. 1, 176/6.

18

Thomas Childers

summer of 1932, the special interest, single issue, and regional parties could claim a mere 3 percent. Individually, these parties, with the possible exception of the Wirtschaftspartel~ had never attained any real national significance, and their rise and fall within the troubled Weimar party system provoked little attention among contemporaries or in the subsequent scholarly literature. Yet, the meteoric ascendence of the NSDAP after 1928 cannot be adequately explained without examining the extensive breakdown of traditional partisan loyalties within the middle-class electorate that had been gathering momenturn since the inflation and stabilization crises of the mid-twenties. The most striking, and yet most ignored, symptom of that disintegration was not the sudden spurt of radicalism in 1923-24, but the steady growth of these apparently insignificant special interest and regional parties that followed. Usually dismissed as a retreat from ideology and the triumph of economic self-interest, special interest/regional voting was not ideologically neutral. Instead it revealed a far-reaching renunciation of the economic and political foundations of the Weimar Republic well before the onset of the depression and the oft-described radicalization and polarization of the electorate. Indeed, in the elections of 1928, most frequently viewed as the pinnacle of Weimar political stability, at least one third of the middleclass electorate had already deserted the traditional parties of the bourgeois center and right for anti-system - if not yet radical- alternatives. Given the electoral trends that followed, the most significant feature of the 1928 elections was, therefore, not, as one study typically asserts, that "a majority of the German people, at least for the moment, supported the democratic form of government and the conciliatory foreign policy of Stresemann"64. On the contrary, the elections of 1928 offered a subtle manifestation of a momentous transformation within the Weimar party system and within the middleclass electorate in particular. Indeed, the special interest and regional voting that reached its apex in 1928 represents a crucial transitional stage in the partisan realignment of middle-class electoral sympathies that both greatly facilitated and finally culminated in the National Socialist electoral victories of the depression period. When viewed against the background of the already substantial electoral shifts within the middle-class electorate between 1920 and 1928, the Nazi surge thereafter appears far less sudden, less stunning. The triumph of National Socialism after 1928 was hardly inevitable, but the roots of its electoral successes in that period lay deeply embedded in a crisis of the Weimar party system that clearly antedated the economic and political dislocations of the great depression. Indeed, it is that incipient crisis, with its profound destabilization of traditional middle-class voting patterns and the growth of an unremitting anti-system frustration and alienation, that constitutes the tragic political legacy of the hyper-inflation and the harsh stabilization that followed.

64 Virgil Creek more, The German Reichstag Elections of 1928, (Ph.D. Dissertation, Tulane University 1968) 274. See also Walter H. Kaufmann ~ similar assessment in: Monarchism and the Weimar Republic, (New York 1953) 177.

19

Anti-System Politics in the Era of Stabilization fable

Results

palties NSDAP DNVP DVP Zentrum/BVP DDP SPD USPD KPD Others

0/ the Reichstag Elections during the

Wet·mar Republic

1919 in%

1920 in%

1924a in%

1924b in%

1928 in%

1930 in%

1932a in%

1932b in%

10.3 4.4 19.7 18.6 37.9 7.6

14.9 13.9 17.6 8.3 21.6 17.9 2.1 3.7

6.5 19.5 9.2 16.6 5.7 20.5 1.1 12.6 8.3

3.0 20.5 10.1 17.3 6.3 26.0

2.6 14.2 8.7 15.2 4.9 29.8

18.3 7.0 4.9 14.8 3.8 24.5

37.3 5.9 1.2 15.7 1.0 21.6

33.1 6.5 1.8 15.0 1.0 20.4

9.0 7.8

10.6 14.0

13.1 13.6

14.3 3.0

16.9 5.3

1.5

Zusammenfassung Daß die Inflation und im speziellen die Hyperinflation eine verheerende Wirkung auf das politische Leben Deutschlands hatte, indem sie wichtige Elemente des Mittelstandes radikalisierte und sie anfällig für den Nationalsozialismus machte, ist mittlerweile zu einem Topoi in der Geschichtsschreibung der Weimarer Republik geworden. Jedoch: eine Überprüfung der Wahlentwicklung von der Zeit unmittelbar nach der Inflation bis zum Ausbruch der Depression bietet für eine derartige Hypothese kaum Anhaltspunkte. Alle radikalen bürgerlichen Parteien, einschließlich der DNVP, erlitten in den Wahlen zwischen 1924 und 1928 empfindliche Verluste. Ungeachtet dieser Entwicklung, die oberflächlich betrachtet während der sogenannten "Goldenen Zwanziger Jahre" ein stabilisiertes politisches System der Weimarer Republik suggeriert, übten die Inflations- und Stabilitätskrisen Mitte der zwanziger Jahre einen zutiefst destabilisierenden Einfluß auf die deutsche Politik aus. Die politischen Folgen der Inflations- und Stabilitätskrisen sollen gleichwohl nicht in einer fortdauernden radikalen Reaktion an den Wahlurnen ermittelt werden, sondern vielmehr - für die Jahre 1920-28 - in einer unheilvollen Aufsplitterung mittelständischer Wählertreue, einer Aufsplitterung, die die Stabilität des Weimarer Parteiensystems in schwerwiegender Weise untergrub und dies lange vor Ausbruch der Depression und dem Aufstieg der NSDAP. Diese Aufsplitterung spiegelt sich am deutlichsten im plötzlichen Auftauchen und in den überraschend hohen Wahlerfolgen von Parteigruppierungen für Sonder- und Einzelinteressen und von regionalen Parteien wider. 1919 hatten diese Parteien auf nationaler Ebene lediglich 1,5% der Stimmen erzielt, 1928 eroberten die Interessen- und Landesparteien aber schon 14% der Wählerschaft, wobei sie die beiden liberalen Parteien überholten und praktisch mit der konservativen DNVP gleichzogen. In der letzten Wahl vor der Depression einer Wahl, die gewöhnlich als Scheitelpunkt von Weimars vergänglicher Stabilität gedeutet wird - hatte bereits nahezu ein Drittel der mittelständischen Wählerschaft den traditionellen Parteien der bürgerlichen Mitte und der konservativen Rechten den

20

Thomas Childers

Rücken gekehrt zugunsten von Sonderinteressen oder radikalen Alternativen - und ihre Zahl wuchs ständig mit jedem weiteren Wahlkampf. Die Woge der Unterstützung für die Interessen- und Landesparteien wird gemeinhin abgetan als simple Manifestation von Interessenpolitik; dabei war sie Sympton für mehr als nur für die zunehmende Hinwendung zu wirtschaftlichen Fragen, für föderalistisch orientierte Heimatliebe und für politische Zersplitterung. Obwohl diese Interessen- und Landesparteien gewöhnlich den Anspruch erhoben, "nicht ideologisch" oder sogar "unpolitisch" zu sein, wurden ihre Beschwerden und Forderungen doch nahezu beständig im Kontext einer umfassenden Kritik am Weimarer System dargestellt. Diese Kritik war strukturell ausgerichtet und ging weit über die unmittelbaren ökonomischen Belange hinaus; sie besaß einen implizit ideologischen Gehalt, der schließlich zu nichts weniger als einer grundsätzlichen Ablehnung der sozialen, wirtschaftlichen und politischen Grundlagen der Weimarer Republik führte. Die Interessen- und Landesparteienwahl stellt den unheilverkündenden Ausdruck eines gegen das bestehende System gerichteten Gefühls innerhalb der mittelständischen Wählerschaft dar - und dies mehr, als daß es einen Ideologierückzug und den Triumph der Interessenpolitik eingeleitet hätte. Zwischen 1924 und 1928 nahm die Anti-SystemOrientiertheit keine radikalen Formen an, aber sie legte, wie es in den Programmen und Kampfschriften der Interessen- und Landesparteien vorformuliert war, eine auffallende und höchst bezeichnende Affinität zu jenen verführerischen Eigenschaften der NSDAP an den Tag, die diese schließlich nach 1928 mit so verheerender Wirkung zum Einsatz brachte. Von diesem Blickwinkel aus gesehen stellen die Stimmabgaben für die Interessenund Landesparteien, die 1928 ihren Höhepunkt erreichten, ein kritisches Übergangsstadium im Prozeß der parteilichen Umgruppierung mittelständischer Wahlpräferenzen dar, ein Übergangsstadium im übrigen, das den nationalsozialistischen Wahlsiegen in der Depressionsphase nicht nur höchst förderlich war, sondern darin schließlich krönenden Abschluß fand. Die Nazi-Welle nach 1928 war wohl kaum vermeidbar, aber die Wurzeln dieses Erfolges in jener Zeit reichen tief in die Krise des Weimarer Parteiensystems hinein, die eindeutig den ökonomischen und politischen Erschütterungen der Depression vorausging. Es ist in der Tat diese im Entstehen begriffene Krise, die das politische Vermächtnis der Hyperinflation sowie der darauffolgenden strengen Stabilisierungsphase begründet.

In the Shadow of Stabilization: German Liberalism and the Legi timacy Crisis of the Weimar Party System, 1924-30

Larry Eugene Iones In many respects, the stabilization of the mark in the winter of 1923-24 proved every bit as destructive of Weimar democracy as the runaway inflation of the early 1920's1. Not only did the various measures which the German government took to stabilize the mark inflict additional and in some cases unexpected economic hardship upon those social strata that had already been hurt by the inflation, but the very manner in which stabilization occurred did much to compromise the legitimacy of the German party system as it had developed during the early years of the Weimar RepubHe. For while it had been common for neoconservative pundits such as Ernst Moeller van den Bruck and Oswald Spengler to disparage the Weimar party system as both the symbol and source of Germany's national fragmentation, the second half of the 1920's witnessed an intensification of antiparliamentary and anti party rhetoric that extended far beyond the confines of the German Righe. To be sure, this sort of rhetoric was to develop into a deafening crescendo during the great depression of the early 1920's. But even before the onset of the great depression prominent liberal politicians such as Gustav Stresemann and Erich Koch-Weser were openly distraught at the way in List of abbreviations: DDP Deutsche Demokratische Partei DNVP Deutschnationale Volkspartei DVP Deutsche Volkspartei NSDAP Nationalsozialistische Deutsche Arbeiterpartei VRP Reichspartei für Volksrecht und Aufwertung WP Wirtschaftspartei/Reichspartei des deutschen Mittelstandes 1 In the interests of economy, extensive references to secondary sources have been deleted. This essay, however, is profoundly indebted to the fine study by Thomas Childers, Inflation, Stabilization and Political Realignment in Germany 1924 to 1928, in: Die Deutsche Inflation. Eine Zwischenbilanz/The German Inflation Reconsidered. A Preliminary Balance, ed. Gerald. D. Feldman, Carl-Ludwig Holtfrerich, Gerhard A. Ritter, and Peter-Christian Witt(Berlin and New York 1982) 409-31; hereafter cited as Childers, Inflation, Stabilization, and Political Realignment. On the general background of this problem, see the comprehensive synthesis by Charles S. Maier, Recasting Bourgeois Europe. Stabilization in France, Germany, and Italy after World War I, (Princeton 1975). 2 For a general history of antirepublican thought during the Weimar Republic, see Kurt Sontheimer, Antidemokratisches Denken in der Weimarer Republik. Die politischen Ideen des deutschen Nationalismus zwischen 1918 und 1933, (München 1962).

22

Larry Eugene Jones

which Germany's parliamentary system had developedsince the founding of the Weimar Republic. Stresemann's famous speech before the central executive committee of the German People's Party (Deutsche Volkspartei or DVP) on February 26, 1929 3 , represented a bitter, yet remarkably perceptive analysis of the general paralysis that had descended upon Germany's parliamentary institutions, while Koch-Weser's cryptic comment at the Mannheim party congress of the German Democratic Party (Deutsche Demokratische Partei or DDP) in October 1929 that the way in which German parliamentarism had developed represented a mockery (Zerrbild) of the Weimar Constitution 4 reflected the growing disenchantment which he and many of his party colleagues feit towards the system of govemment in whose establishment they had played such a prominent role 5 • Just the tip of the proverbial iceberg, this sentiment extended deep into the ranks of the two liberal parties and represented tangible evidence of the deepening legitimacy crisis in which German parliamentarism and the Weimar party system found themselves during the second half of the 1920's. Of all of Germany's political parties, none were more closely identified with the pluralistic muli party system which Germany had developed since the end of the previous century than the two liberal parties. Consequently, the legitimacy crisis which the German party system experienced in the second half of the 1920's was directly related to the fate of political liberalism during the early years of the Weimar Republic. In so far as political parties legitimize themselves through the representation of specific social and economic interests, the inability of the German liberal parties to protect their predominantly middle-class constituencies against the ravages of the inflation did much to compromise their legitimacy in the eyes of those who had initially supported them. Moreover, the inflation had intensified the general level of interest antagonism within the two liberal parties to the point where by the end of 1923 they were both threatened with dissolution into their constituent social and economic interests 6 . Not only did this leave the German liberal parties vulnerable to the agitation of special-interest 3 Speech by Stresemann before the DVP central executive committee, Feb. 26, 1929, Politisches Archiv des Auswärtigen Amts, Bonn, Nachlaß Gustav Stresemann (hereafter cited as PA NL Strese mann), 103/174673-90. Abridged versions of this speech can be found in Gustav Stresemann, Vermächtnis. Der Nachlaß in drei Bänden, ed. Henry Bernhard (3 vols., Berlin 1932-33) III, 42833, and in an article, Die Krise des Parlamentarismus, in: Deutsche Stimmen 39/5 (Mar. 5, 1929) 134-4l. 4 Koch-Weser's speech at the DDP's Mannheim party congress, Oct. 4,1929, Bundesarchiv, Koblenz, Bestand R 45 111 (hereafter cited as BA R 45 111), 7/17 ff. 5 For further indications of Democratic disiIlusionment with the way in which Weimar parliamentarism had developed, see Willy Hellpach and Alexander zu Dohna, Die Krisis des deutschen Parlamentarismus. Vorträge auf der Tagung der deutscher Hochschullehrer in Weimar 1927, (Karlsruhe 1927) 1-20, and Gertrud Bäumer, Sinn und Form geistiger Führung, (Berlin 1930), as weIl as the lecture delivered by Hermann Dietrich before the Berlin organization of the "Front 1929", Apr. 10, 1929, Bundesarchiv, Koblenz, Nachlaß Hermann Dietrich (hereafter cited as BA NL Dietrich), 240/3-23. 6 For a detailed analysis of the impact of the inflation upon the German liberal parties, see my forthcoming essay, Democracy and Liberalism in the German Inflation. The Crisis of a Political Movement, 1918-1924, in one of the forthcoming volumes in the series Beiträge zu Inflation und Wiederaufbau in Deutschland und Europa 1914-1924.

In the Shadow of Stabilization: German Liberalism

23

arties such as the Business Party of the German Middle ,Class (Wirtschaftspartei des but more importantly it severely undermined the effeetiveness of Germany's parliamentary institutions and jeopardized parliamentary aproyal of the specific measures which the German government deemed necessary for . ~tabi1ization of the mark. The various schemes in the fall of 1923 for the establishment of a military dictatorship under the direction of General Hans von Seeckt, the enigmatie chief of the German high command, bore dramatic testimony to the general lack of confidence surrounding the ability of Germany's parliamentary institutions to solve the myriad of problems with which Germany found herself confronted towards the very end of the great inflation 7 . Even if the Weimar Republic managed to survive the fall of 1923 with its parliamentary institutions essentially intact, there was still little inclination on the part of Germany's politicalleaders, induding those with dose ties to the two liberal parties, to tum the task of economic and financial stabilization over to a representative parliament where every stabilization proposal was certain to encounter strong and vigorous opposition from special interest groups. Consequently, when the Stresemann government set itself in the fall of 1923 to the task of stabilizing the mark, it sought to circumvent direct parliamentary control over the details of its stabilization program by means of a special enabling act which gave it the authority to implement stabilization by emergency decree. A staunch advocate of parliamentary government, Stresemann had no intention whatsoever of using such an enabling act as a permanent alternative to .parliamentary rule, but conceived of it as a temporary expedient necessary to achieve fiscal and economic stabÜity. The emergency powers which the Stresemann government received from the Reichstag on October 13, therefore, were limited in scope and were to remain in effect only so long as there was no change in the composition of the existing governmental coalition 8 • Nevertheless, Germany's political parties were excluded from any direct role in shaping the contours of a stabilization program whose social implications were of profound consequence for the future of the German party system. Theprincipal architect of the stabilization program which the German government implemented in the winter of 1923-'-24 was Hans Luther, who succeeded Rudolf Hilferding as Stresemann's Minister of Finance in early October 1923. Politically unaffiliated, Luther shared little of the concern which the leaders of Germany's political parties felt regarding the social impact of stabilization. Moreover, the fact that Luther enjoyed extremely dose ties to the German business community foreordained a stabilization settlement favorable to Germany's propertied dasses 9 • As far as Luther was

~tfchen Mittelstandes or WP),

For further details, see Günter Arns, Die Krise des Weimarer Parlamentarismus im Frühherbst 1923, in: Der Staat 8 (1969) 181-216. 8 Speech by Stresemann, Fraktionspolitik oder Volksgemeinschaft?, Oct. 8, 1923, in: Gustav Stresemann, Reden und Schriften. Politik-Geschichte-Literatur 1897-1926, (2 vols., Dresden 1926) 11, 87-99. See also Karl-Bernhard Netzband and Hans Peter Widmaier, Währungs- und Finanzpolitik der Ära Luther 1923-25, (Basel and Tübingen 1964) 101-03; hereafter cited as Netzband and Widmaier, Währungs- und Finanzpolitik. 9 Claus-Dieter Krohn, Stabilisierung und ökonomische Interessen. Die Finanzpolitik des Deutschen Reiches 1923-1927, (Düsseldorf 1974) 23. 7

24

Larry Eugene Jones

concemed, the first priority in stabilizing the mark was to ac hieve a balanced budget through a dramatic reduction in the general level of govemment spending and a modest increase in taxation. Then and only then would the govemment's proposed currency reform be effective in terms of permanently stabilizing the mark 10. In order to effect the reduction in govemment spending which Luther regarded as essential for effective stabilization of the mark, the Stresemann govemment used the emergency powers which it had just received from the Reichstag to issue a decree on October 20 ordering a twenty-five percent reduction in the number of govemment workers, white-collar employees, and civil servants over the course of the next five months. This was followed by a further decree in December 1923 which had the effect of reducing civil servant salaries to between 40 and 75 percent of what they had been before the war 11 • These measures, which provoked a storm of protest from civil servant and employee unions throughout the country, constituted a severe embarrassment to the two liberal parties and did much to estrange them from their former supporters in the so-called "new middle class"12. The collapse of the Stresemann government in late November 1923 had little effect upon the implementation of Luther's stabilization program. Not only did Luther continue as Minsiter of Finance in the new govemment which assumed office on December 2 under the leadership of Centrist Wilhe1m Marx, but on December 7 he was able to use the special emergency powers contained in Article 48 of the Weimar Constitution to enact an emergency tax decree aimed at developing new sources of revenue for the state. Then on the following day the Reichstag passed a second enabling act that provided the Marx govemment with the emergency authorization Luther needed to complete the work he had begun under Stresemann. It was under the auspices of this act that the Marx govemment proceeded to enact two further emergency tax decress, the first on December 19, 1923, and the second just before the expiration of the govemment's emergency powers on February 15, 1924. Although its ostensible purpose was to tax increases in private and corporate wealth resulting from the inflation, Luther's tax program proceeded from the assumption that Germany's propertied interests - and particularly industry and agriculture - had already been taxed to the limit of their economic viability and were therefore incapable of generating the revenue which the govemment so sorely needed 13 • To be sure, the govemment incorporated a two percent tax on industrial profits resulting from the inflation into the Third Emergency Tax Decree of February 14, 1924, but this seemed insignificant in comparison to the

10 Hans Luther, Feste Mark - Solide Wirtschaft. Rückblick auf die Arbeit der Reichsregierung während der Wintermonate 1923/24, (Berlin 1924) 5-13; hereafter cited as Luther, Feste Mark Solide Wirtschaft. 11 Ibid, 52-56. See also Netzband and Widmaier, Währungs- und Finanzpolitik, 121-31. On the social and political implications of these measures, see Andreas Kunz, Stand versus Klasse. Beamtenschaft und Gewerkschaften im Konflikt um den Personalabbau 1923/24; in: Geschichte und Gesellschaft 8 (1982) 55-86. 12 For example, see Vogt to Petersen, Dec. 16, 1923, Bundesarchiv, Koblenz, Nachlaß Anton Erkelenz (hereafter cited as BA NL Erkelenz), 126. 13 Luther, Feste Mark - Solide Wirtschaft, 14-36.

In the Shadow of Stabilization: German Liberalism

25

burden which homeowners and private businessmen were being asked to assurne. Since the inflation had made it possible for private homeowners to liquidate the mortgages and other debts that had accumulated against their property at a fraction of their original value, the Marx government felt justified in imposing a special tax on rents as a means of taxing the by no means insignificant financial gains which homeowners had recorded during the inflation 14. At the same time, the Marx government transferred authority to levy a general sales tax to the state governments as part of an arrangement which saw the Reich assurne responsibility for the collection of income and property taxes throughout the country15. Just as the rent tax fell heavily upon the shoulders of Germany's middle-dass homeowners, the sales tax which the states were now empowered to collect imposed a heavy burden upon the retail sector of Germany's middle-dass economy and did much to arouse middle-dass opposition to the stabilization program of 1923-24 16 . While most of German society was prepared to accept the hardship caused by the First and Second Emergency Tax Decrees as the regrettable, though necessary price which Germany had to pay for stabilizing the mark, the provisions of the Third Emergency Tax Decree of February 1924 seemed unnecessarily harsh and provoked deep-seated resentment in virtually every sector of the German middle dass. But if Germany's middle-dass homeowners and small businessmen were irate over the increasingly heavy tax burden with which they found themselves saddled, the most explosive feature of the Third Emergency Tax Decree was not taxes, but its handling of the revaluation issue. On November 28, 1923, the German Supreme Court had ruled that the government's refusal to recognize any distinction between the gold mark in which prewar financial transactions had been conducted and the devalued paper mark with which current financial obligations were being liquidated was incompatible with the principles of "Equity and Good Faith" contained in Artide 242 of the German civil code 17 . Since this decision raised the possibility that every revaluation dispute could be taken to court where it would be settled according to its individual merits and the debtor's ability to make financial restitution, the Marx government had no alternative but to begin work on a bill aimed at establishing the general guidelines under which the revalorization of those paper mark assets that had been destroyed by the inflation was to take place. In the face of strong opposition from Luther, the Marx government proceeded to draft a bill which allowed for the revalorization of mortgages and other

. taX

14 For further details, see Peter-Christian Wit4 Inflation, Wohnungszwangswirtschaft und Hauszinssteuer. Zur Regelung von Wohnungsbau und Wohnungsmarkt in der Weimarer Republik, in: Wohnen im Wandel. Beiträge zur Geschichte des Alltags in der bürgerlichen Gesellschaft, ed. Lutz Niethammer (Wuppertal 1979) 396-99. 15 Netzband and W-idmaier, Währungs- und Finanzpolitik, 177-90, 196-203. 16 This problem has yet to be fully investigated, althougn a preliminary treatment can be found in Heinrich August Winkler, Mittelstand, Demokratie und Nationalsozialismus. Die politische Entwicklung von Handwerk und Kleinhandel in der Weimarer Republik, (Köln 1972) 76-83. 17 Michael Hughes, Economic Interest, Social Attitudes, and Creditor Ideology. Populat Responses to Inflation, in: Die Deutsche Inflation/The German Inflation; ed. Feldman (et al.) (see n. 1) 387-92.

26

Larry Eugene Jones

private debts at fifteen percent of their original gold mark value. All governmental debts such as war bonds, however, were exempted from revaluation until after a final settlement of the reparations question had taken place 18 . Since there was little likelihood that such a bill would ever make it through the Reichstag without major modification, the government decided over Democratic objections 19 to incorporate it into "the Third Emergency Tax Decree which it was preparing for enactment before its emergency powers expired on February 15. Then, to prevent the Reichstag from repealing the decree or from modifying any of its provisions, the government ordered its dissolution on March 13 and called for new elections 20 • If the tax provisions of the Third Emergency Tax Decree inflicted economic hardship upon homeowners and small businessmen, then its revaluation provisions represented a severe setback to those middle-dass investors whose savings had been destroyed by the inflation 21 . While these measures encountered widespread opposition throughout the German middle dass, the most severe blow to Germany's middle-class economy, however, came in the form of a credit squeeze which the Reichsbank ordered on April 7, 1924. Fearing that the rapid expansion of credit during the first three months of 1924 was about to trigger a new wave of inflation, the Reichsbank decided that a severe restriction of credit was necessary to ensure the success of Luther's stabilization program 22 • The impact of this decision upon Germany's middle-class economy was staggering. Particularly hard hit were artisans and small businessmen who now found themselves denied access to the credit they needed in order to re cover from the effects of the inflation and who now began to encounter economic difficulties even more severe than those they had experienced during the inflation. As a result, many small businesses were forced into bankruptcy, while others were obliged to reduce their work force to the bare minimum in order to survive the loss of credit. Not only did the number of bankruptcies filed in 1924 exceed the sum total of all those that had been filed over the previous five years, but white-collar unemployment became increasingly widespread in the wake of the retrenchment that followed the restriction of credit in the spring of 1924. By the same token, the tightening of credit made it impossible for the government to recall the civil servants who had been laid off over the course of the precious six months and helped create a saturated labor mar-

18 For further details, see Larry Bugene iones, Inflation, Revaluation, and the Crisis of MiddleClass Politics. A Study in the Dissolution of the Gerrnan Party System, 1923-28, in: Central European History 12 (1979) 148-52. See also Luther, Feste Mark - Solide Wirtschaft, 37-48. 19 See Fischer, Bericht über die 3. Steuernotverordnung, n.d., BA NL Dietrich, 70/264-73. 20 On the circumstances that led up to the dissolution of the Reichstag in the spring of 1924, see Krohn, Stabilisierung, 52-53, and Netzband and Widmaier, Währungs- und Finanzpolitik, 206-08. 21 For a barometer of middle-class opposition to the revaluation provisions of the Third Emergency Tax Decree, see Reinhard Wüst, Das Aufwertungsproblem und die 3. Steuernotverordnung. Eine gemeinverständliche Betrachtung, (Halle 1924). 22 Hjalmar Schacht, Die Stabilisierung der Mark, (Berlin and Leipzig 1927) 114-18. 23 Childers, Inflation, Stabilization, and Political Realignment, 415-16. See also Netzband and Widmaier, Währungs- und Finanzpolitik, 227-31.

In the Shadow of Stabilization: German Liberalism

27

ket for skilled employees that persisted right up until the outbreak of the great depression 23 • The net effect of Luther's stabilization program in the winter of 1923-24 was to place the sodal cost of stabilizing the mark squarely upon the shoulders of the German middle strata and the German working dass. With the possible exception of the independent farmer, virtually every sector of the German middle strata was adversely affected - and in some cases severely so - by the way in which Luther and his assodates in the Marx government achieved srabilization. Moreover, the fact that they had been able to exdude the Reichstag and the leaders of Germany's political parties from any sort of meaningful role in the formulation and enactment of the government's stabilization program severely undermined the already weakened foundations of Germany's parliamentary democracy and initiated a legitimacy crisis that was to become increasingly apparent throughout thesecond half of the 1920's. This crisis extended deep into the ranks of Germany's liberal parties, both of which found themselves severely compromised by the way in which the mark had been stabilized. Not only had the inflation inflicted severe economic hardship upon those sodal groups that constituted the backbone of Germany's liberal electorate, but the acquiesence of the DDP and DVP in the formulation and implementation of the government's stabilization program had done much to discredit them in the eyes of those who were to suffer its consequences24 • The immediate task confronting Germany's liberal parties, therefore, was to reestablish their legitimacy among those sodal groups which had been victimized first if not by the inflation, then by the way in which the mark had been stabilized. In the 1919 and 1920 national elections the German liberal parties had relied very heavily upon ideology as a means of legitimizing themselves in the eyes of Germany's middle-dass voters, although in the case of the DVP this had been supplemented by a concerted and effective appeal to middle-dass economic interests. The inflation, however, had had the effect of intensifying the general level of interest articulation and interest antagonism within all of Germany's non-sodalist parties to the point where ideology no longer served as an effective means of politicallegitimation. In the campaign for the May 1924 Reichstag elections the leaders of two liberal parties were quick to take note of this fact and began to address themselves more directly to the material welfare of the German middle dass. On February 28 the DDP's Erich Koch-Weser opened his party's campaign with a speech in which he warned against the dangers of a new inflation and called for a program of internal reparations aimed at helping those who had been hurt by the inflation 25 • Several days later another prominent Democrat, Hermann Fischer, reiterated his party's commitment to the sodal and economic rehabilitation of the German middle dass and identified lower taxes, an end to government economic controls, and areturn to the free enterprise system as the keys to its For example, see the DDP, Verein Nümberg, to the DDP Reichsgeschäftsstelle, Feb. 8, 1924, BA NL Erkelenz, 126. 25 Brich Koch-Weser, Gegen eine neue Inflation! Für die Einheit des Reiches und die Autorität der Reichsregierung! Für innere Rep~ration! Gegen den Mißbrauch der Wirtschaftsfreiheit! Rede in der Reichstagssitzung vom 28. Februar 1924, (Berlin n.d. [1924]) 1-3. 24

28

Larry Eugene Jones

economic recovery26. But for the most part Democratic proposals for the economic rehabilitation of the German middle dass remained vague and ill-defined, and by the beginning of April the DDP had begun to move from an explicit identification with the social and economic plight of the German middle dass to a more general identification with the welfare of the nation as a whole 27 . In part, this shift of emphasis reflected the congenital uneasiness which many Democrats feit with regard to the political representation of special-economic interests, aIthough in the more immediate context it represented a subtle attempt to divert attention away from the DDP's failure to protect middle-dass economic interests during the stabilization of the mark in the winter of 1923-24. Having failed to legitimize itself through the defense and representation of middle-dasseconomic interests, the DDP now sought to reestablish its legitimacy in the eyes of those who had been hurt by the government's stabilization program by appealing to their sense of national feeling rather than to their economic self-interest2 s. In sharp contrast to the lack of specificity and equivocation that characterized the DDP's campaign for middle-dass support in the May 1924 Reichstag elections, the leaders of the DVP made the sodal and economic rehabilitation of the German middIe dass the central focus of their entire campaign. On March 29-30 the DVP held its fifth national party congress in Hannover under the motto "Der Mittelstand im Ringen um seine Existenz"29. In his keynote address on the second day of the congress, Stresemann launched into a spirited defense of the government's stabilization program as the only possible course available to the German government in its efforts to end the inflation. Absolving the cabinets which first he and then Marx had headed from any responsibility for the misery in which the German middle dass currently found itself, Stresemann attributed the inflation to the selfishness and short-sightedness of the German working dass after the end of World War land called upon the German middle dass to accept the sacrifices it had been forced to make as part of the price which Germany had to pay in order to regain her national freedom 30 . Like the Democrats, Stresemann was not adverse to using nationalism as ameans of diverting

26 Hermann Fischer, Gegen eine neue Inflation! Für Revision der Beamtenabbauverordnung! Für Hebung des Mittelstandes! Gegen die Münchener Hochverräter! Rede in der Reichstagssitzung vom 7. März 1924, (Berlin, n.d. [1924]) 4-8. 27 For example, see the speeches by Beckmann, Haas, Moering, and Erkelenz in: Bericht über die Verhandlungen des 5. ordentlichen Parteitages der Deutschen Demokratischen Partei, abgehalten in Weimar am 5. und 6. April 1924, ed. Reichsgeschäftsstelle der Deutschen Demokratischen Partei (Berlin, n.d. [1924]) 55-119. 28 In this respect, see Wilhelm Mommsen, Nationale Außenpolitik, (Göttingen 1924). For a fuller treatment of the role which nationalism played in the DDP's campaign for the May 1924 Reichstag elections, see Jürgen C Hess, "Das ganze Deutschland soll es sein". Demokratischer Nationalismus in der Weimarer Republik am Beispiel der Deutschen Demokratischen Partei, (Stuttgart 1978) 149-58. 29 Invitation to the DVP's Hannover party congress, Mar. 29-30, 1924, Bundesarchiv, Koblenz, Bestand R 45 11 (hereafter cited as BA R 45 11). 28/1. 30 Speech by Stresemann, Durch Opfer und Arbeit zur Freiheit, Mar. 30, 1924, in: Stresemann, Reden und Schriften, 11, 180-83.

In the Shadow of Stabilization: German Liberalism

29

attention away from the losses which the German middle dass had suffered as a consequence of the inflation and subsequent stabilization of the mark. But unlike the Democrats, he and the leaders of the DVP supplemented this ploy with aseries of specific recommendations for the social and economic rehabilitation of the German middle dass, recommendations which if successfully implemented would have modified essential components of the stabilization program which the govemment had implemented over the course of the previous winter. Not only did the leaders of the DVP reject the revaluation provisions of the Third Emergency Tax Decree as inherently unjust and in need of revision, but they also called for a more equitable salary structure for Germany's professional civil service, the relaxation of credit for small business and agriculture, and an end to govemment controls over the housing indUStry31. Though unwilling to go so far as to demand its outright repeal, the leaders of the DVP sought to modify those provisions of the govemment's stabilization program that entailed an unacceptable sacrifice for their party's middle-dass supporters. Both the DDP and DVP had been severely compromised by the way in which the govemment's stabilization program from the winter of 1923-24 had transferred the cost of stabilizing the mark onto the backs of the German middle dass, and their efforts to re cover from this onus in the May 1924 Reichstag electionswere only partly successful. The Democrats, who had already experienced extremely heavy losses in the 1920 Reichstag elections, lost approximately 30 percent of their 1920 popular vote, while the People's Party, a victor in 1920, lost 900,000 votes or ab out a quarter of what it had received in 1920. All told, the two liberal parties saw tpeir share of the German electorate fall from 22.9 percent in 1919 and 22.2 percent in 1920 to a mere 14.6 percent in May 1924 32 • Nor did the Reichstag elections of December 1924 bring about a substantial improvement in the position of the two liberal parties. For although the two liberal parties were able to increase their share of the popular vote from 14.6 to 16.2 percent, hopes that they might be able to recover the position they had held during the first years of the Weimar Republic failed to materialize. As election results over the course of the next several years were to confirm, the dedine of the German liberal parties had become irreversible 33 . The defeat of the German liberal parties in the May 1924 Reichstag elections was only the first manifestation of the legitimacy crisis that was to plague the Weimar party system during the second half of the 1920's. A related, but in many respects far more significant index of this crisis was the emergence of middle-dass splinter parties which no longer sought to represent the nation as a whole, but addressed themselves tospecific sectors of the German middle dass. The significance of this development was essentially three-fold. In the first place, the emergence of these parties foreshad31 See the speeches by Dusche, Beytht'en, Morath, and Dürt'nger at the DVP's Hannover party congress, Mar. 29, 1924, in a special supplement to the Hannoverscher Kurier, Mar. 29, 1924, No. 152, BA R 45 11, 28/147-59. 32 Werner Stephan, Die Parteibewegung in Deutschland seit der Revolution, in: Die Hilfe 30/10 (May 15, 1924) 168-70. 33 For further information, see St'gmund Neumann, Die deutschen Parteien. Wesen und Wandel nach dem Kriege, (Stuttgart 1932) 46-59.

30

Larry Eugene Jones

ow~d a fundamental realignment of the German party system and the displacement of traditional, ideologically oriented "people's parties" like the DDP and DVP by parties which conceived of themselves as the representatives of specific social and economic interests H . Secondly, these parties were alI opposed to specific aspects of Luther's stabilization program and sought to relieve their supporters of the economic burden which this program entailed. This was true not only of the Business Party of the German Middle Class which sought to repeal the rent tax and to end govemment controls over the housing industry35, but also of the Reich Party for People's Right and Revaluation (Reichspartei für Volksrecht und Aufwertung or VRP) which sought a "fair and equitable" revaluation of those paper mark assets that had been destroyed by the inflation 36 • Thirdly, these parties manifested if not an explicit, then at least an implicit antipathy to the German party system as it had developed during the early years of the Weimar Republic. Accentuated by a combination of anti-Marxism and anticapitalism, this frequently took the form of a general critique of parliamentary democracy which protrayed the Reichstag and the parties that controlIed it as the pawns of special-economic interests, namely, organized labor and big business 37 • The emergence of special-interest parties such as the Business Party and the People's Right Party bore dramatic testimony to the deepening legitimacy crisis in which the Weimar party system found itself during the second half of the 1920's. Not only did their popularity reflect the increasing disaffection of the German middle dass from the more traditional, ideologicalIy oriented political parties such as the DDP and DVP, but their success at the polIs between 1924 and 1930 constituted an explicit repudiation of the ideological foundations upon which the Weimar party system rested. The significance of this development was not lost upon the leaders of the German liberal movement, who feared not merely for the survival of their own parties, but for the future of parliamentary govemment itself. For if alIowed to continue unchecked, it threatened, as Stresemann hirnself wamed in an artide written for the Deutsche Stimmen in the winter of 1926, to splinter the Weimar party system into so many disparate interests that the social and political fabric of the nation as a whole might be destroyed

34 Larry Bugene Jones, The Dissolution of the Bourgeois Party System in the Weimar Republic, in: Social Change and Political Development in Weimar Germany, ed. Richard Bessel and E.J Feuchtwanger(London 1981) 275-77. See also Childers, Inflation, Stabilization, and Political Realignment, 408-13. 35 Speech by Ladendorfin: Handbuch der Wirtschaftspartei des deutschen Mittelstandes für die Reichstags- und Gemeindewahlen 1924, ed. Parteivorstand der Wirtschaftspartei des deutschen Mittelstandes (Berlin n.d. [1924D 25-29. On the WP's general orientation, see the speeches by Drewitz and Bredt, ibid, 10-20, as weIl as the detailed monograph by Martin Schumacher, Mittelstandsfront und Republik. Die Wirtschaftspartei - Reichspartei des deutschen Mittelstandes 1919-1933, (Düsseldorf 1972) 47-57. 36 Speech by Bauser, Notwendigkeit, Aufgaben und Ziele der Volksrechtspartei, in: Für Wahrheit und Recht. Der Endkampf um eine gerechte Aufwertung. Reden und Aufsätze, ed. Adolf Bauser (Stuttgart 1927) 90-95. See also Jones, Inflation, Revaluation, and the Crisis of Middle-Class Politics, 155-68. 37 Childers, Inflation, Stabilization, and Political Realignment, 428-29. For further details, see Childer's contribution in this volume.

In the Shadow of Stabilization: Gennan Liberalism

31

in the process 38 • Just as thespecial-interest parties had implicicly challenged the legitimacy of a party system which failed to protect the German middle dass against the power of big business and organized labor, so were Stresemann and other liberal leaders beginning to question the legitimacy of a party system whose very fragmentation had made it difficult for the Reichstag to define and articulate the national interest. While this represented a dramatic intensification of the legitimacy crisis which had plagued the Weimar party system ever since the stabilization of the mark in the winter of 1923-24, it also established a dose connection between the survival of Germany's parliamentary institutions and the revival of Germany's liberal parties. Between 1924 and 1928 the German liberal parties made a determined effort to recapture the middle-dass support which they had lost either during the inflation or in the aftermath of stabilization. Much of this involved a more direct and explicit appeal to middle-dass economic interests. In 1925, for example, the DDP and DVP tried to gain the support of those small savers and pensioners who had been dispossessed by the inflation by supporting their demands for arevision of the revaluation provisions of the Third Emergency Tax Decree 39 • By the same token, the two liberal parties readily supported efforts to reform Germany's civil service salary structure so as to rectify inequities resulting from the manner in which the mark had been stabilized 40 • What distinguished these efforts from those of the special-interest parties was the fact that the two liberal parties still conceived of themselves as Gesamtinteressenparteien, that is, as parties which sought to represent the German nation in all of its sociological heterogeneity and therefore refused to give primacy to the interests of any particular social group. This was particularly true of the DDP, whose efforts to attract middle-dass support on the basis of economic self-interest were consistently undercut by the party's conception of itself as aVerfassungspartei whose primary responsibility was to defend the integrity of the Weimar Constitution. Yet it was precisely this sort of ideological ambiguity that left the DDP - and to a lesser extent the DVP - so vulnerable to the agitation of special-interest parties which like the WP and VRP sought to mobilize specific sectors of the German middle dass by promising them more effective representation than either of the two liberal parties were capable of providing41 • 38 Gustav Stresemann, Die Gegenwartsaufgaben des nationalen Liberalismus, in: Deutsche Stimmen 38/23 (Dec. 5, 1926) 553-58. 39 For the DDP's position, see Hermann Dietrich, Aufwertung und Deutsche Demokratische Partei. Der Wahlschwindel der Deutschnationalen. Rede gehalten im Deutschen Reichstag am 8. Mai 1925 (Berlin, n.d. [1925]). For the DVP's position, see the speech by Hans Wunderlich at the DVP's Dortmund party congress, Nov. 13, 1924, BA R 45 11, 29/191-99, as weH as his article, Aufwertung und Fürstenauseinandersetzung, in: Deutscher Aufbau. Nationalliberale Arbeit der Deutschen Volkspartei, ed. Adolf Kempkes (Berlin 1927) 192-202. 40 For the DDP's position, see the proceeedings of the DDP's civil service congress in Dresden, June 13-15, 1925, Bundesarchiv Koblenz, Nachlaß Erich Koch-Weser (hereafter cited as BA NL Koch-Weser) 90. For the DVP's position, see Albrecht Morath, Beamten, in: Deutscher Aufbau, ed. Kempkes, 243-50. 41 On the dilemma in which the DDP found itself, see the revealing analysis by Werner Schneider, Die Deutsche Demokratische Partei in der Weimarer Republik 1924-1930, (München 1978) 4657.

32

Larry Eugene Jones

The dilemma in which the DDP found itself became increasingly apparent in the wake of the heavy los ses which it suffered to the WP and VRP in the Saxon state elections in late October 1926 42 . Slow to admit any connection between their party's steady dedine and the demoralization which first the inflation and then the stabilization of the mark had produced within the German middle dass, the leaders of the DDP - and particularly those who stood on its left wing - were adamantly opposed to any change in the party's basic political orientation that might tie it more dose1y to middle-dass economic interests 43 . To be sure, party leaders were quick to reiterate their commitment to the social and economic welfare of the commercial middle dass 44 , and they even went so far as to formulate a special agrarian program aimed at improving the DDP's position in the German countryside 45 . But efforts initiated in the wake of the Saxon e1ections to provide the DDP with a comprehensive economic program that would have defined its re1ationship to the different social groups which constituted the German middle dass died in committee, no doubt as a result of the irreconciliable antagonisms which the general course of economic deve10pment during the 1920's had produced throughout German society as a whole and within the middle dass in particular46 . To compensate for their failure - or one might say refusal- to develop an economic program that would have linked their party more dosely to middle-dass economic interests, the Democrats then tried to legitimize themselves through an even more explicit identification with Germany's national interest. At the DDP's Hamburg party congress in April 1927 the Democrats committed themselves to a fundamental reform of Germany's federal structure and to the creation of what they called "the greater German unitary state"47. Essentially an attempt to resuscitate the strong nationalistic impulses that had been at work in the DDP during the first years of the Weimar Republic, the appeal for a reform of Germany's federal structure became one of the central themes of the DDP's campaign for the 1928 Reichstag elections as party leaders once again tried to compensate for their apparent coolness to middle-dass economic interests by highlighting national poliey issues upon which all sectors of the party's middle-dass electorate could presumably agree 48 . 42 On voting patterns in Saxony, see Hans Fenske, Wahlrecht und Parteiensystem. Ein Beitrag zur deutschen Parteiengeschichte, (Frankfurt a. M. 1972) 285-304. 43 For example, see the minutes of the DDP executive committee, Nov. 6, 1926, BA R 45 III, 20/ 36-44, and of the DDP party council, Nov. 28, 1926, ibid, 13/85-11l. 44 See the demonstration held by the DDP's National Middle-Class Congress (Reichsmittelstandstag der Deutschen Demokratischen Partei),Jan. 16, 1927, BA R 45 III, 36/48-5l. 45 Rudolf Lantzsch, Die Agrarpolitik der Deutschen Demokratischen Partei, (Berlin 1928). 46 On the fate of these efforts, see the minutes of the DDP executive committee,June 21,1927, BA R 45 III, 20/89-100, as weIl as Schneider, Demokratische Partei, 163-70. 47 In this respect, see Brich Koch- Weser and HermannLuppe, Der großdeutsche Einheitsstaat. Das Ziel und der Weg. Die Verhandlungen des Hamburger Reichsparteitages der Deutschen Demokratischen Partei, ed. Reichsgeschäftsstelle der Deutschen Demokratischen Partei (Berlin, n. d. [1927]). 48 See Koch-Weser's speech before the DDP party council, Apr. 29, 1928, BA R 45 III, 13/164-67.

In the Shadow of Stabilization: German Liberalism

33

In many respects, the fateof the DDP was not unlike that ofthe DVP.For although the leaders of the DVP had always been much less inhibited in their solicitation of middle-dass economic interests than the Democrats, the inflation and subsequent stabilization of the mark had done much to intensify the general level of interest antagonism within their party as we1l 49 • The situation within the DVP was further complicated by the fact that representatives of the German industrial establishment had become firmly entrenched on the party's right wing, thereby leaving it exposed to charges from the WP and VRP that it was nothing more than the instrument of German big business 50 . Using his visibility as Germany's Foreign Minister to maximum advantage, Stresemann tried to counter the disintegrative effect which the inflation and stabilization of the mark had had upon his party's predominantly middle-dass social base by reaffirming the primacy of foreign policy and the national traditions upon which the party had been founded 51 . Like the Democrats, Stresemann was not adverse to using nationalism as a means of holding his party together and of compensating the German middle dass for the materiallosses which it had suffered during the first half of the 1920's. Moreover, in the DVP's case this was supplemented by a renewed emphasis upon liberalism and the ideological traditions with which the DVP, as the successor of the prewar National Libenil Party (Nationalliberale Partei), had always identified itself52 • All of this represented a conscious attempt on the part of Stresemann and his associates to undercut the increasingly prominent role which organized economic interests had come to play in their party's internal affairs. But this ploy was only partially effective in terms of arresting the forces of social and political disintegration which first the inflation and then the stabilization of the mark had unleashed within the DVP, and the party's dedine, as the outcome of the Saxon state elections in the fall of 1926 dearly confirmed, was to continue unabated throughout the remainder of the decade 53 . With the resounding defeat of the German liberal parties in the May 1928 Reichstag elections the legitimacy crisis of the Weimar party system entered its final and decisive phase. For although the elections had taken place in a dimate of relative eco-

49 In this respect, see the speeches by Hoff, Keinath, Morath, and Thiel in: Die finanziellen und sozialpolitischen Probleme bei der Reichstagswahl 1930. Reden gehalten bei einer volksparteilichen Tagung am 25. Juli 1930 im Reichstage, ed. Reichsgeschäftsstelle der Deutschen Volkspartei (Berlin, n. d. [1930]) 13-44. 50 On the role of German industry within the DVP, see Lothar Döhn, Politik und Interesse. Die Interessenstruktur der Deutschen Volkspartei, (Meisenheim 1972) 91-131, 164-234. 51 For example, see Gustav Stresemann, Nationale Realpolitik. Rede auf dem 6. Parteitag der Deutschen Volkspartei am 14. November 1924, (Flugschriften der Deutschen Volkspartei No. 56, Berlin 1924). 52 In this respect, see Deutscher Liberalismus. Reden in der Sitzung des Zentralvorstandes der Deutschen Volkspartei am 23. Mai 1925 in Berlin, ed. Reichsgeschäftsstelle der Deutschen Volkspartei (Berlin 1925), and 60 Jahr-Feier der Nationalliberalen Partei am 19. und 20. März 1927 in Hannover, ed. Reichsgeschäftsstelle der Deutschen Volkspartei (Berlin 1927). 53 On the DVP's general decline throughout the 1920's, see Otto Thiel, Wie kommen wir zu einer großen Deutschen Volkspartei? Vortrag, geh. auf der Tagung der Reichsgemeinschaft junger Volksparteiler in Berlin am 26. Oktober 1930 (n. p., n.d. [1930D 5-7.

34

Larry Eugene Jones

nomic stability and retumed a republican majority for the first time since 1919, the German liberal parties lost a total of more than 700,000 votes and saw their share of the popular vote dedine from 16.2 percent in December 1924 to 13.5 percent in 1928. At the same time, middle-dass splinter parties, buoyed by the emergence of two similar parties in the German countryside, captured nearly 12 percent of the popular vote for an increase of 6.2 percent since December 192454 . If anything, therefore, the outcome of the 1928 Reichstag elections revealed the extent to which Germany's middledass voter was motivated not by appeals to nationalism or ideology, but by economic self-interest55 . This - and the difficulties which surrounded the formation of the Müller govemment in June 1928 and its reorganization the following spring- gave rise to a new wave of doubts within the German liberal establishment regarding the viability of the parliamentary system in whose birth and development it had played such a prominent part56 . And with these doubts came renewed and intensified appeals for a reform of the Weimar party system. The principal impulse for a reform of the Weimar party system came not so much from the leaders of the German liberal movement as from the rank and file of Germany's so-called "younger generation". For the most part, this term referred to those who had reached political maturity either during the war or in its immediate aftermath and whose political consciousness had been shaped by what was popularly known as the "front experience"57. Ever since the founding of the Weimar Republic the German liberal parties had made a determined effort to attract the support of this group through the auspices of organizations such as the Reich League of German Democratic Youth (Reichsbund Deutscher Demokratischer Jugend) or the Hindenburg Youth of the German People's Party (Hindenburgjugend der Deutschen Volkspartet). But these efforts, as the high rate of voter abstention within the "younger generation" in the 1928 Reichstag elections indicated, were only marginally successful, with the result that the leaders of Germany's liberal parties began to devote renewed attention to the so-called "youth question" towards the very end of the 1920's58. This coincided with a

Childers, Inflation, Stabilization, and Political Realignment, 430. In this respect, see August Weber, Welche Frage beherrschte den Wahlkampf? in: Deutsche Allgemeine Zeitung Nos. 243-44, (May, 27, 1928), as weIl as Koch-Weser's remarks before the DDP executive committee,June 14, 1928, BA R 45 III, 20/177-78. For a more detailed analysis of the DDP's losses, see Werner Stephan, Der demokratische Stimmenverlust, in: Der Demokrat, 9, Nos. 11/12 Gune 14, 1928) 309-13. 56 For an indication of Democratic doubts regarding the viability of German parliamentarism, see the speech by Brich Koch-Weser, Zukunftsfragen der d~utschen Politik, Feb. 24, 1929, in: Vossische Zeitung No. 49, (Feb. 26, 1929). 57 For a detailed study of the "front experience" based upon a variety of sources, see BrieJ Leed, No Man's Land. Combat and Identity in World War I, (Cambridge 1979). On its impact in German politics, see James M. Dieh!, Paramilitary Politicsin Weimar Germany, (Bloomington 1977) 211-16. 58 For example, see Gustav Stresemann, Die deutsche Jugend, in: Nationalliberale Correspondenz No. 235, (Dec. 29, 1928). For a more systematic analysis of generational conflict within the German party system, see Richard Wolf/' Ideenkrisis-Parteienwirrwarr. Eine historisch-politische Betrachtung, (Berlin 1931) 66-78, as weIl as the study of German voting behavior by Arthur Dix, 54

55

In the Shadow of Stabilization: German Liberalism

35

revival of political interest on the part of Germany's liberal youth that manifested itself in the spontaneous formation of political clubs such as the West German February Club in Cologne, the Heidelberg Coalition for Young German Politics (Heidelberger Arbeitsgemeinschaft für jungdeutsche Politik), the League for the Regeneration of Political Life (Bund zur Erneuerung des politischen Lebens) in Freiburg, and two Berlin organizations, the "Quirities" and the "Front 1929". Regardless of their specific ideological orientation, these groups were an adamantly opposed to the increasingly prominent role which organized economic interests had co me to play in German political life and sought to free the German party system from the tyranny of economic self-interest59 . While these efforts received the private blessings of Stresemann, Koch-Weser, and other liberal leaders, their strongest support came from the Y oung German Order (Jungdeutscher Orden), an organization which rejected an ideologies, including liberalism, as obsolete and divisive. But unlike most of the patriotic organizations with which it was frequently associated, the Young German Order accepted the republican form of govemment as the basis from which a truly democratic Volksstaat could evolve. The key to Germany's national regeneration lay in a radical reform of the German party system, one which would both free it from the domination of outside economic interests and uni te an of those who were genuinely committed to the welfare of the nation as a whole into a new political party stretching from the right wing of the Social Democrats to the left wing of the German National People's Party (Deutschnationale Volkspartei or D NVP)6P. The program of the Young German Order represented a frontal assault upon the legitimacy of the German party system as it had developed through the end of the 1920's, and the ties which it had forged with other bourgeois youth organizations constituted a matter of mounting concern to the leaders of the German liberal parties. But the disaffection of the younger generation was only one aspect of the deepening legitimacy crisis in which the Weimar party system found itself at the end of the 1920's. Particularly ominous were developments on the German Right, where an movement towards a possible reconciliation with the Weimar Republic had come to a standstill following the socialist victory in the 1928 Reichstag elections. Not only did the Stahlhelm's notorious "Fürstenwald Hate Declaration" in early September 1928 61 signal an intensification of right-wing attacks against the so-called "Weimar System", but the

Die deutschen Reichstagswahlen 1871-1930 und die Wandlungen der Volksgliederung, (Tübingen 1930) 32-37. 59 For a general survey of these efforts, see Kurt Goepe4 Entwicklung und Stand der politischen Reformbestrebungen der jungen Generation, in: Hochschulblätter der Deutschen Volkspartei 4/30 (May 1929) 1-4 (BA R 45 11, 6/11-14), as weH as the brochure published by the Reichsgemeinschaft junger Volksparteiler, Aufmarsch und Ziel (Lobau n.d. [1929]) 6-35. 60 For the most detailed statement of the Young German Order's objectives, see Artur Mahraun, Der Aufbruch. Sinn und Zweck der Volksnationalen Reichsvereinigung, (Berlin 1929). On the history of the Young German Order in the late 1920's, see Dieh4 Paramilitary Politics, 222-27, 269-76. 61 For further details, see Volker Berghahn, Der Stahlhelm. Der Bund der Frontsoldaten 1918-1935, (Düsseldorf 1966) 103-14.

36

Larry Eugene Jones

election of Alfred Hugenberg to the DNVP party chairmanship in October spelled the defeat of Stresemann's hopes that the Nationalists might eventually be won over to the support of the Republic 62 . An implacable foe of those special-economic interests which had dominated German politics ever since the founding of the Weimar Republic, Hugenberg sought nothing less than to destroy the more moderate bourgeois parties that stood between his own DNVP and the Social Democrats and to polarize the German party system into two mutually antagonistic bioes. Only then would it be possible to free Germany of the Marxist poison that was slowly, but surely sapping her national vitality63. Though inspired primarily by a militant anti-Marxism, the nationalist campaign against the "Weimar System" was also directed against the increasingly prominent role which organized economic interests had come to play in German political life since the turn of the century and as such represented a stinging indictment of the German party system as it had developed during the course of the 1920's. By no means, however, was this sort of criticism confined to the German Right, for it extended deep into the ranks of the German liberal parties as weIl. This was particularly apparent in the case of the DDP, where such prominent party leaders as Erich Koch-Weser, Willy Hellpach, Hermann Dietrich, Gertrud Bäumer, and Ernst Lemmer were both openly critical of the way in which the Weimar party system had developed and fearful that efforts to reform it might gravitate outside the liberal orbit64 . The Democrats responded to this situation by cultivating doser relations with the leadership of the Young German Order in hopes that this might lead to the establishment of more permanent political ties 65 . At the same time they undertook a dramatic step towards restoring their party's badly decimated social base by unveiling a new economic program at the DDP's Mannheim party congress in early October 1929. This program addressed itself to those social groups which had been victimized by the general course of economic development since the outbreak of World War land sought to provide a common platform upon which Germany's beleaguered middle dass could unite in defense of its vital interests against big business and organized labor. Although it contained little in the way of specific recommendations for the different sectors of the German middle dass, it dearly tied the DDP to the defense of middle-dass economic interests and established the social and economic rehabilitation of the German middle dass as the first priority of state economic pOlicy66.

Stresemann to Zapf, Oct. 23, 1928, PA NL Stresemann, 102/174478-80. For Hugenberg's ideological orientation, see Al/red Hugenberg, Klare Front zum Freiheitskampf. Rede gehalten auf dem 9. Reichsparteitag der Deutschnationalen Volkspartei in Kassel am 22. November 1929 (Deutschnationale Flugschrift No. 339, Berlin 1929). 64 Bäumer to Koch-Weser, Oct. 19, 1929, BA NL Koch-Weser, 101/105. 65 Minutes of the DDP managing committee, Jan. 28, 1930, BA R 45 III, 23/1-3. On earlier contacts between the DDP and the leaders of the "younger generation", see Rheinbaben to Strese-. mann, Mar. 23, 1929, PA NL Stresemann, 78/169430-35. 66 Gustav Stolper, Die wirtschaftlich-soziale Weltanschauung der Demokratie. Programmrede auf dem Mannheimer Parteitag der Deutschen Demokratischen Partei am 5. Oktober 1929 (Berlin 1929),4-10. 62

63

In the Shadow of Stabilization: German Liberalism

37

Widely hailedas the Magna Carta of a united liberal party, the new economic program which the DDP unveiled in the fall of 1929 represented a valiant attempt to recapture the support of those middle-class elements which had become disaffected from the party as a result of the inflation and subsquent stabilization of the mark. But in the final analysis this initiative came much too late to restore the social base which had disintegrated from beneath the DDP during the course of the 1920's. Within the DVP, on the other hand, the situation was only slightly different. For although the DVP had shown far less reluctance to identify itself with the material interests of the German middle class, its public reputation as the party of big business and industry had done much to undercut the effectiveness of its appeal to middle-class economic interests 67 • Following his party's defeat in the 1928 Reichstag elections, however, Stresemann undertook a major reform of the DVP's national organization in an attempt to curtail the influence of big business and to strengthen the internal position of the party's middle-class representatives 68 . At the same time he became increasingly critical of the way in which Germany's parliamentary institutions had developed since the founding of the Weimar Republic 69 and discretely encouraged young liberal organizations like the February Club and the "Front 1929" in their efforts to reform the German party system 70 . By the same token, Stresemann had become much more supportive of efforts to create a uni ted liberal party71, and shortly before his death in October 1929 he held a long conversation with Koch-Weser in which they discussed the possibility of closer cooperation between their respective parties under the aegis of a proposed "Bloc of National Consciousness" (Block der Nationalbewußten) as a means of protesting the abuse of genuine national sentiment by Hugenberg and his associates on the German Right72 • All of this reflected Stresemann's growing dissatisfaction with the way in which Germany's parliamentary institutions had evolved since the end of the war, and there is every reason to believe that had he not died in the fall of 1929, he would have joined Koch-Weser, the Young German Order's Artur Mahraun, and the leaders of the young liberal movement in undertaking a fundamental reform and reorganization of the Weimar party system. But his death created a void in Germany's liberalleadership into which no one was capable of stepping. To be sure, Koch-Weser laid claim to Stresemann's fallen mantle at the DDP's Mannheim party congress by referring to their re-

Thie~ Wie kommen wir zu einer großen Deutschen Volkspartei?, 5-7. Stresemann to Zapf, Oct. 23, 1928, PA NL Stresemann, 102/174478-80. See also the memorandum by Thie~ Denkschrift über die Reorganisation der Deutschen Volkspartei, Dec. 31,1928, appended to Thiel's letter ofJan. 5, 1929, to the members of the DVP executive committee, Bundesarchiv, Koblenz, Nachlaß Karl Jarres, 4l. 69 Gustav Stresemann, Die Krise des Parlamentarismus, in: Deutsche Stimmen, 41/5 (Mar. 5, 19 29) 134-41. See also Stresemann to Kahl, Mar. 13, 1929, PA NL Stresemann, 104/174722-33. 70 Stresemann to Scholz, Mar. 26, 1929, PA NL Stresemann, 104/174863-67. See also the memorandum of Stresemann's conversation with the leaders of the "Front 1929", Apr. 26, 1929, ibid, 105/174987-88. 71 Stresemann to Weber, July 25, 1928, PA NL Stresemann, 105/175126-27. 72 Entry in Koch-Weser's diary, Nov. 27, 1929, BA NL Koch-Weser, 101/125-31. 67

68

38

Larry Eugene Jones

cent conversation at Vitznau and by dedicating hirnself to the completion of those tasks which Stresemann's death had left unfinished 73 • But subsequent conversations with Julius Curtius and Wilhelm Kahl from the DVP's left wing revealed little inclination on their part to participate in the founding of a new political party74, while Kahl's own efforts to interest the DVP Reichstag delegation in closer ties with the DDP met with stony indifference 75 . The election of Ernst Scholz to the DVP party chairmanship in December 1929 signalled the definitive triumph of those forces within the DVP which were most adamantly opposed to the concept of a united liberal party and which, if anything, hoped to cultivate closer ties with those elements on the DNVP's left wing that had become disillusioned with Hugenberg's leadership of the party76. For all intents and purposes, the momentum which the movement for liberal unity had received from the shock of Stresemann's death had been effectively blunted. By the beginning of 1930 the efforts to create a united liberal party through a merger of the DDP and DVP had given way to more conservative efforts aimed at the creation of a united bourgeois party stretching from the right wing of the DDP to the left wing of the DNVP and embracing all of those non-Catholic forces which stood between the Social Democrats and Hugenberg. Buoyed by the first of two secessions from the DNVP in December 1929, these efforts received their strongest support from the industrial interests which stood on the DVP's right wing and looked upon the creation of a united bourgeois party as a bulwark against Social Democracy77. Unity along these lines, however, was precisely the opposite of what the younger generation hoped to achieve, for if successful, it would solidify the position of vested economic interests within the German party system. Consequently, a cleavage developed within the movement for bourgeois unitybetween those who sought to consolidate the bourgeois parties into an antisocialist phalanx and those who sought to free the German party system from the domination of special economic interests 78 . Liberalism, in the meantime, was all but discredited in the eyes of the "younger generation" as the ideological basis upon which the consolidation of the German middle strata could take

73 Koch-Weser's speech at the DDP's Mannheim party congress, Oct. 4, 1929, BA R 45 111, 7/17-55. 74 Weber to Jänicke, Nov. 1, 1929, Bundesarchiv, Koblenz, Nachlaß Wolfgang Jänicke, 26. 75 Minutes of the DVP Reichstag delegation, Nov. 28, 1929, BA R 45 11, 67/173. 76 On Scholz's election, see the confidential memorandum on the meeting of the DVP national committee, Dec. 2, 1929, appended to a letter from Luther to Reusch, Dec. 4, 1929, Historisches Archiv der Gutehoffnungshütte, Oberhausen, Nachlaß Paul Reusch (hereafter cited as HA/GHH NL Reusch), 400101290/29, as weH as the minutes of the DVP central executive committee, Dec. 14, 1929, BA R 45 11,44. For Scholz's views on bourgeois concentration, see his speech before the DVP national committee, Mar. 2, 1930, BA R 45 11,32/25-27, and his keynote address in: 8. Reichsparteitag der Deutschen Volkspartei in Mannheim vom 21. bis 23. März 1930, ed. ReichsgeschäftssteHe der Deutschen Volkspartei (Berlin, n.d. [1930]) 3-5. 77 For example, see Gilsa to Reusch, May 1, 1930, HA/GHH NL Reusch, 400101293/4. 78 In particular, see the speech by Mahraun in: Volksnationale Reichsvereinigung. Der erste Reichsvertretertag am 5. und 6. April 1930 (Berlin 1930) 50-53. See also Kurt PastenaCt~ Die Deutsche Volkspartei und wir, in: Der Jungdeutsche No. 71 (Mar. 25, 1930).

In the Shadow of Stabilization: German Liberalism

39

place 79 • The utter confusion in which the bourgeois middle found itself became painfuHy apparent in the campaign for the 1930 Reichstag elections. For not only did Schülz and the leaders of the DVP publicly invite the various non-Catholic parties between the Social Democrats and the DNVP to participate in the formation of a bourgeois unity ticket whose ostensible purpose would be to defend the reforms of the Brüning government80 , but Koch-Weser and the leaders of the DDP joined the Young German Order and a handful of young liberal groups in founding the German State Party (Deutsche Staatspartei or DStP) as an entirely new political party free from the corruption of economic self-interest81 . These efforts, however, undercut each other and did much to discredit not only the two liberal parties, but the movement for bourgeois unity in whatever form it might take 82 • The outcome of the 1930 Reichstag elections provided dramatic confirmation of the destructive and virtually irreversible legitimacy crisis in which the Weimar party system had found itself throughout the second half of the 1920's. In the first place, the German liberal parties, as the two parties most closely identified with the pluralistic multiparty system which Germany had developed since the end of the previous century, both suffered resounding defeats and saw their share of the popular vote decline from 13.5 percent in 1928 to 8.4 percent in 1930. For aH intents and purposes, liberalism had spent itself as a viable political force in the Weimar Republic, and appeals for the regeneration and unification of the German liberal movement- such a prominent feature of Germany's politicallandscape between 1928 and 1930-were conspicuous by their absence in the wake of the 1930 Reichstag elections. Secondly, middle-class splinter parties whose very existence represented an implicit repudiation of the ideological foundations upon which the Weimar party system had always rested experienced only a slight decline in their percentage of the popular vote, although the total number of votes they received in 1930 actuaHy exceeded their 1928 total. Still, no less than an eighth of the German electorate supported splinter parties whose loyalty to the Weimar party system was at best questionable and in some cases openly suspect. But by {ar the most dramatic chaHenge to the legitimacy of the Weimar party system came in the form of the National Socialist German Workers' Party (Nationalsozialistische Deutsche Arbeiterpartei or NSDAP), which as a movement pledged to the annihilation of the Weimar state received over 18 percent of the total popular vote. Together with the votes which the DNVP and Communists had received, this meant that nearly 40 percent of the German electorate had voted for parties which explicitly rejected the legitimacy of the Weimar party system, while the loyalty of those that had voted for For example, see Willy Hellpach, Konservative Demokratie, in: Neue Zürcher Zeitung No. 218, (Feb. 4, 1930). 80 Mit Hindenburg für Deutschlands Rettung!, ed. Reichsgeschäftsstelle der Deutschen Volkspartei (Berlin 1930) 25-26. 81 For example, see Artur Mahraun, Die Deutsche Staatspartei. Eine Selbsthilfeorganisation des Deutschen Staatsbürgertums, (Berlin 1930) 3-29, as weIl as Interessentenhaufen oder Staatsvolk?, in: Der Demokrat 9, Nos. 14/15 (Aug. 5, 1930) 337-44. 82 On the collapse of these efforts, see Larry EugeneJones, ,The Dying Middle': Weimar Germany and the Fragmentation of Bourgeois Politics, in: Central European History 5 (1972) 48-53. 79

40

Larry Eugene JOIles

one of the numerous splinter parties - or even, for that matter, for ihe German State Party - remained in doubt83 . The emergence of middle-dass splinter parties, liberal appeals for aregeneration and reform of the German party system, and the dramatic breakthrough of National , Socialism into the ranks of the German middle dass were all tangible manifestations of the legitimacy crisis which the Weimar party system experienced in the second half of the 1920's. The origins of this crisis, however, are to be found in the runaway inflation of the early 1920's and the circumstances surrounding the stabilization of the mark in 1923-24. For while the legitimacy of the Weimar party system rested upon extremely fragile foundations ever since the founding of the Weimar Republic, it is only after the stabilization of the mark in 1923-24 that doubts regarding its legitimacy began to penetrate into the ranks of those parties which had always identified themselves most dosely with it, namely, the German liberal parties. To be sure, the inflation contributed to this legitimacy crisis in no small measure by inflicting severe economic hadship upon those social groups which had traditionally supported the German liberal parties. But in a more immediate sense, it was the combination of the way in which the mark was stabilized with the antisocial effects of the government's stabilization program that did so much to undermine public confidence in the ability of those parties which identified themselves most dosely with the Weimar party system to represent the vital interests of those who had been hurt by the general course of social and economic development during the first half of the 1920's. In this respect, the German liberal parties were compromised both by the way in which they had abdicated responsibility for the formulation and enactment of the government's stabiliiation program and by their failure to protect middle-dass economic interests during the inflation and subsequent stabilization of the mark. This, in turn, directly encouraged the formation of special-interest parties which were opposed to specific aspects of the government's stabilization program and whose programmatic statements evinced a latent antipathy to the German party system as it had developed during the first years of the Weimar Republic. If the history of the Weimar Republic during the decade of the 1920's was characterized by what one historian has identified as "the new primacy of interest politics and the edipse of ideology"84, then the last years of the Weimar Republic witnessed a sharp re action against this trend, areaction which sought to reestablish the primacy of the national and political moment in German public life over the purely economic. This reaction, which drew much of its impetus from the idealism of the younger generation, represented an assault upon the legitimacy of the Weimar party system of even greater consequence than that of the special-interest parties. For just as the stabilization of the mark in 1923-24 initiated a legitimacy crisis that manifested itself in the formation of middle-dass splinter parties which placed special economic interests On the NSDAP's electoral breakthrough into the ranks of the German bourgeois parties, see Thomas Childers, The Social Bases of the National Socialist Vote, in: Journal of Contemporary History 11 (1976) 17-'42. 84 Maier, Recasting Bourgeois Europe, 484. 83

In the Shadow of Stabilization: German Liberalism

41

before the welfare of the nation as a whole, so did the increasing fragmentation of the Weimar party system in the second half of the 1920's severely compromise whatever legitimacy it still possessed for those who placed primary emphasis upon the definition and articulation of Germany's national interest. Not only did the doubts which liberals themselves began to have in this regard echo the more aggressive attacks by right-wing political pundits, but it gave rise to a campaign on the part of the younger generation to reform and rejuvenate the German party system by freeing it from the domination of outside economic interests. The net effect of this campaign, however, was only to dramatize the legitimacy crisis in which the Weimar party system had found itself ever since the middle of the 1920's and to facilitate the penetration of National Socialism into the ranks of those bourgeois parties with which it was most closely identified.

Zusammenfassung Die Zentralthese dieses Aufsatzes besagt, daß die autoritäre und antiparlamentarische Art und Weise, in welcher die Mark Ende 1923/24 stabilisiert wurde, sich verband mit den antisozialen Auswirkungen des'Stabilisierungsprogramms der Regierung und so in den Augen jener bürgerlichen Mittelschichten, die gezwungenermaßen die sozialen Lasten der Stabilisierung zu tragen hatten, die Legitimität deutscher parlamentarischer Einrichtungen ernsthaft kompromittierte. Sowohl die Niederlage der deutschen liberalen Parteien wie auch das Auftauchen von mittelständischen Splitterparteien in der Zeit zwischen 1924 und 1928 sind sichtbarer Ausdruck einer tiefgreifenden Legitimitätskrise, in welcher sich der deutsche Parlamentarismus und das Weimarer Parteiensystem während der zweiten Hälfte der zwanziger Jahre befanden. Ein weiterer und in vieler Hinsicht dramatischerer Ausdruck dieser Legitimitätskrise war die Kampagne der sogenannten "jüngeren Generation" für eine Reform und Reorganisation des deutschen Parteiensystems. Diese Kampagne, die ihren Höhepunkt zwischen 1928 und 1930 erreichte, stellte die Reaktion gegen die zunehmend bedeutender werdende Rolle dar, die die organisierten Wirtschaftsinteressen im deutschen Parteiensystem seit der Mitte der zwanziger Jahre spielten, und suchte gleichzeitig den Vorrang des nationalen und politischen Moments über das rein wirtschaftliche im deutschen öffentlichen Leben wieder herzustellen. Führer der deutschen liberalen Parteien äußerten sich währenddessen zunehmend kritischer über die Art, in der sich das Weimarer Parteiensystem entwickelt hatte, und reagierten auf die Kritik der "jüngeren Generation" am Weimarer Parlamentarismus dergestalt, daß sie ihrerseits eine energische Kampagne für die Bildung einer vereinigten liberalen Partei starteten. Der Endeffekt dieser Kampagne bestand aber nur darin, daß sie die Legitimationskrise, in welcher das Weimarer Parteiensystem sich seit der Mitte der zwanziger Jahre befand, vertiefte und den Durchbruch des Nationalsozialismus in die Wählerschichten derjenigen Parteien förderte, die diesem System am ehesten positiv gegenüberstanden.

11. Finanz- und wirtschaftspolitische Folgen der Inflation Die Auswirkungen der Inflation auf die Finanzpolitik des Deutschen Reiches 1924-1935

Peter-Christian Witt I "Morgen werden alle Banken geschlossen. Es ist kein Geld mehr da. Ist das denn wahr? Inflation soll's geben" ... "Das kann's gar nicht geben ... Da muß der Staat eingreifen ... Inflation, das gäb' ja eine Revolution, glatt eine Revolution." Dieses Gespräch, das Oskar Maria Graf in seinem 1935 geschriebenen Roman: Der Abgrund. Ein Zeitroman, anläßlich der Bankenkrise 1931 den Eheleuten Hochegger in den Mund legt, läßt symptomatisch erkennen, daß "Inflation" zum Synonym für Zerrüttung aller geordneten Verhältnisse, für Erschütterung des Staatswesens, für Existenzangst geworden war. Es macht auch deutlich, daß dem "Mann auf der Straße" das, was Inflation eigentlich ausmacht, unklar geblieben war: Ein Zuviel oder ein Zuwenig an Geld, das war in seiner Wahrnehmung gleich. Und es bedurfte offensichtlich nur des Stichwortes "Inflation", um tiefverwurzelte Ängste vor dem erneuten Verlust einer relativen ökonomischen Sicherheit zu mobilisieren. Es besteht nun kein Grund, die von Graf als etwas beschränkt gezeichnete Babette und ihren müde gewordenen Mann, den biederen sozialdemokratischen Funktionär und Kommunalpolitiker Joseph Hochegger, etwa ob ihrer mangelnden Unterscheidungsfähigkeit zwischen Inflation und Deflation zu belächeln. Denn auch Politiker aller Richtungen (und nicht nur antidemokratische Demagogen in der NSDAP oder der KPD), Beamte, Wirtschaftsführer, Gewerkschafter und Wissenschaftler sprachen in den Jahren seit 1930, als objektiv die schärfste Deflationskrise der Neuzeit die Weltwirtschaft erschüttertel, immer wieder von den drohenden Gefahren einer Inflation, wenn man die Krise nicht laufen ließe, sondern ihr mit staatlichen Konjunkturprogrammen .".. finanziert durch Geldschöpfung - entgegensteuern würde.

1 Vgl. Charles Kindleberger, Die Weltwirtschaftskrise 1929-1939, (München 1973); ferner die Preisreihen in Tabelle 1, S. 85.

44

Peter-Christian Witt

Inflationsangst grassierte als Realität; in Tausenden von Eingaben an die Reichsregierung wurde sie zum Ausdruck gebracht, wieder und wieder leitmotivisch ausgesprochen, was viele Menschen bewegte: nämlich die Angst, zum zweiten Male binnen weniger Jahre durch Inflation das mühsam neuaufgebaute Sparkapital zu verlieren 2 • Soziologisch gesehen stammten die meisten der hier erwähnten Eingaben sicherlich aus den Kreisen des Mittelstandes und seiner Interessenorganisationen. Das heißt aber nicht, daß nicht auch für solche Bevölkerungskreise das Inflationstrauma wirksam gewesen wäre, denen bei der Wahl zwischen einer die Geldwertstabilität nicht an erste Stelle setzenden Politik und Beschäftigung oder einer deflationären Politik und Arbeitslosigkeit von ihrem Interessenstandpunkt die Wahl eigentlich hätte leicht fallen können. Auch sie assoziierten mit Inflation etwas sie persönlich Bedrohendes. Und allen gemeinsam war die aus eigener Erfahrung erwachsene Überzeugung, daß - so geheimnisvoll der Prozeß der Inflation auch war - der Staat durch sein Handeln in irgendeiner Weise für Inflation verantwortlich zu machen war. Haben wir also auf der einen Seite zur Kenntnis zu nehmen, daß die Angst vor einer neuen Inflation und vor staatlichen Maßnahmen, die eine solche neue Inflation in- . duzieren konnten, gerade in der Deflationskrise seit 1930 grassierte (übrigens in den Jahren zuvor viel geringere Bedeutung hatte, als es zum Teil ganz erhebliche Preissteigerungsraten gegeben hatte), so läßt sich auch nicht übersehen, daß in der gleichen Zeit viele Tausende von Vorschlägen an Reichskanzler, Reichsministerien und Reichsbank gingen 3 , in denen ein Abgehen vom Gold-Devisenstandard der Reichsmark und/oder eine expansive Ausgabenpolitik der öffentlichen Hände verlangt wurde 4 • Alle diese Eingaben wurden von den zuständigen Reichsministerien der Wirtschaft und der Finanzen mit dem Argument abgelehnt, sie hätten eine "inflationistische Wirkung" und liefen auf "eine planmäßig und im größten Stile durchgeführte In-

Vgl. die Aktenreihen: BA Koblenz, R 2 Nr. 14519-14541; R 43 Nr. 660-661 und 2437-2438. Ebda;Jürgen Schiemann, Die deutsche Währung in der Weltwirtschaftskrise 1929-1933, (Be rn und Stuttgart 1980) 225 Anm. 4 nennt rd. 21 000 verschiedene Währungsprojekte, die in diesen Jahren bei der Reichsbank und der Berliner Handelshochschule eingereicht worden sein sollen. Knut Borchardt, Das Gewicht der Inflationsangst in den wirtschaftspolitischen Entscheidungsprozessen während der Weltwirtschaftskrise, in diesem Band, kritisiert völlig zu Recht diese - im übrigen nicht belegte - Angabe von Schiemann. Freilich kann nicht bezweifelt werden, daß in dieser Zeit Währungsprojekte in großer Zahl gemacht worden sind; dies belegen auch die Akten der Reichskanzlei, des Reichswirtschafts- und des Reichsfinanzministeriums. Ebenso unbezweifelbar ist die Tatsache, daß, freundlich kommentiert, die meisten dieser Vorschläge abwegig waren. Das ist jedoch nicht so wichtig, denn auch die Eingaben, die Angst vor einer neuen Inflation artikulierten, waren in ihrer Argumentation meistens von ähnlicher Qualität, enthielten auch nur törichtes Geschwätz, das nicht deswegen einsichtiger wird, weil es zufällig mit der offiziellen Währungs-, Finanz- und Wirtschaftspolitik übereinstimmte. 4 Neben den schon erwähnten, eher abwegigen Vorschlägen gab es auch eine ganze Reihe, die wohldurchdacht waren, die die zweifelsohne vorhandenen Zielkonflikte jeder staatlichen Wirtschafts-, Währungs- und Finanzpolitik in dieser Zeit durch eine Palette aufeinander abgestimmter Maßnahmen in den Griff zu bekommen und zwischen der Scylla dauernd steigender Unterbeschäftigung von Arbeit und Kapital und der Charybdis hemmungsloser Geldschöpfung, der staatlich induzierten Inflation, einen Mittelkurs zu steuern suchten. Solche Vorschläge stammten keineswegs etwa nUr aus dem Lager der Gewerkschaften oder der Linksparteien, die die Wirt2

3

Auswirkungen der Inflation auf die Finanzpolitik

45

flation" hinaus 5 . Und umgekehrt wurde besorgten Vertretern von Sparerschutzvereinigungen 6 versichert, das Reich werde zur Aufrechterhaltung der Geldwertstabilität und des Außenwertes der Reichsmark auch weiterhin eine rigorose Geld- und Finanzpolitik betreiben 7 • Ab Juni 1932 versiegten solche Antworten an die Interpellanten; zwar wurde den einen noch beruhigend mitgeteilt, das Reich werde selbstverständlich alles tun, um eine Inflation zu verhindern, und den anderen gesagt, es bestünden weiterhin grundsätzlich" Bedenken gegen ihre Vorschläge auf Kreditausweitung, doch von ei~er "planmäßig und im größten Stile durchgeführten Inflation" war nicht mehr die Rede. Und seit dem Spätherbst 1932 erfolgte - von Ausnahmefällen abgesehen, wo sich eine sachliche Antwort wegen der Bedeutung der Interpellanten nicht vermeiden ließ - auf alle solche Eingaben nur noch eine formelhafte, ausweichende Antwort8 , bis

schaftskrise mit der Unterkonsumtionstheorie zu erklären suchten, dabei freilich zugleich meistens eine etatistische Finanzpolitik auf ihre Fahne geschrieben hatten, ohne zu bemerken, daß sich ihr Erklärungsmodell und die logisch aus ihm zu ziehenden Schlußfolgerungen mit einer kontraktiven Finanzpolitik nicht vertrugen, sondern solche Vorschläge kamen auch aus dem Lager der Rechtsparteien und der Industrie. Zwei Beispiele für verhältnismäßig frühzeitige, lange vor dem Höhepunkt der Wirtschaftskrise erfolgende Vorschläge seien hier genannt: Am 30.5.1930 wandte sich Albrecht Graf Stolberg-Wernigerode (Rittergutsbesitzer und DVP-MdR 1928-1930) an das Reichsfinanzministerium und verlangte, die bedrohlich steigende Arbeitslosigkeit solle durch Vergabe öffentlicher Aufträge - Stolberg dachte vor allen Dingen an den Neuund Erweiterungsbau von Eisenbahnen - bekämpft werden; die Finanzierung solle im Wege der Geldschöpfung, d. h. durch kurzfristige Verschuldung des Reiches, erfolgen (BA Koblenz R 2 Nr. 14520, Eingabe v. 30.5.1930 und Eingabe v. 3.7.1930). Einige Monate später im Dezember 1930 wandte sich der Direktor der Märkischen Lederwerke A. G., Alfred Ilgenstein, (er hatte schon bei anderen Gelegenheiten durchaus erwägenswerte Vorschläge für die Wirtschafts- und Finanzpolitik des Reiches gemacht, vgl. z. B. seine Überlegungen zur Bekämpfung der Geldentwertung im Dezember 1922, BA Koblenz R 43 I Nr. 2434) an das Reichsfinanzministerium; die offizielle Wirtschaftspolitik mit ihren Zielen der Preis- und Lohnsenkung hielt er für völlig ungeeignet, um die Krise zu überwinden. Denn - so seine Argumentation - das Problem waren nicht die Löhne oder die Steuern, sondern die ungenügende Auslastung des Produktionsapparates. Bliebe sie so gering oder werde sie gar noch geringer, nutzten seiner Ansicht nach keine der von der Reichsregierung geplanten oder schon durchgeführten Maßnahmen. Die einzige Rettung war daher nach seiner Auffassung eine die Produktion stimulierende Politik, und dazu bedurfte es einer expansiven Geldpolitik (BA Koblenz, R 2 Nr. 14521, Eingabe v. 30.12.1930). 5 BA Koblenz, R 2 Nr. 14520, MinDirig. IC/RFM, Norden, an Stolberg, 30.6.1930; StS. RFM Schäffer an Stolberg, 22.7.1930; ebda, Nr. 14521, Norden an Ilgenstein, 14.1.1931. 6 Neben dem während der Endphase der Inflation 1922 entstandenen, später vor allen Dingen in dem Kampf um die Aufwertung hervorgetretenen und eng mit dem rechten bis rechtsradikalen politischen Spektrum verbundenen "Sparerbund für das Deutsche Reich", der auch über eine Reihe von Publikationsorganen verfügte, sowie einzelnen seiner aktiven Mitglieder, wie etwa dem ehern. MdR der Deutschsozialen Partei, Richard Kunze, beteiligten sich an den regelrechten Eingabenkampagnen auch die Gründungsmitglieder des im Oktober 1932 entstandenen "Völksbunds zum Schutz des ersparten Vermögens gegen Angriffe auf Vertragsrecht und Währung e. v." (Vorsitzende Geh. Oberfinanzrat Ernst Springer und StS. im Reichsministerium für Ernährung und Landwirtschaft z. D., C. Heinrici). 7 BA Koblenz, R 2 Nr. 14519-14526, mit zahllosen Beispielen für solche im Kern immer ähnlich formulierten, nur in der Ausführlichkeit nach der (vermuteten) Bedeutung der Interpellanten abgestuften Antworten. 8 Ebda Nr. 14527-14531.

46

Peter-Christian Witt

schließlich im Frühjahr 1933 diejenigen Interpellanten, wie etwa der "Volksbund zum Schutz des ersparten Vermögens", die weiterhin vor den Gefahren einer Inflation warnten 9 , und ihre Publikations organe in die Schußlinie der Geheimen Staatspolizei gerieten, die in ihrer Betätigung, d. h. der fortdauernden Propaganda für eine deflationistische Haushaltspolitik, nun eine "Gefährdung von Volk und Staat" sah lO • Der vorsichtige Argumentationswechsel der Beamten von Reichsfinanz- und Reichswirtschaftsministerium sowie Reichskanzlei seit dem Sommer 1932 spiegelte natürlich den Wandel der Geld- und Finanzpolitik wider. Die nach außen zur Schau getragene Selbstsicherheit, mit der alle Vorschläge für eine kreditfinanzierte expansive Haushaltspolitik als "Inflation" abgelehnt worden waren, hatte sich intern längst verflüchtigt und entsprach spätestens seit dem Herbst 1932 auch nicht mehr der tatsächlichen Politik, da mit den Papenschen Steuergutscheinen, de facto handelte es sich dabei um eine nichtkonsolidierte Neuverschuldung des Reiches, eine expansive Haushaltspolitik eingesetzt hatte, an deren technische Instrumentarien, wenn auch in erheblich größerem Umfang, die nationalsozialistische Regierung seit dem Februar 1933 bruchlos anknüpfte. Die Schwierigkeit lag nun nicht mehr darin, daß eine expansive, kreditfinanzierte Haushaltspolitik betrieben wurde, sondern darin, wie man sie von dem Odium, "Inflation" hervorzurufen, befreite, nachdem über Jahre jedem, der es hören oder nicht hören wollte, eingehämmert worden war, daß eine deflationistische Haushaltspolitik segensreich, eine expansive aber des Teufels, nämlich inflationsfördernd, sei. Nach der nationalsozialistischen Machtergreifung löste sich das Problem verhältnismäßig einfach: Propaganda gegen Experimente in der Währungs- und Finanzpolitik wie etwa von dem "Volks bund zum Schutz des ersparten Vermögens" wurden geduldet, soweit sie die Tatsachen, nämlich daß durch sie "eine planmäßig und im größten Stil durchgeführte Inflation" hervorgerufen wurde, nicht beim Namen nannten, sondern sich auf lahme Erklärungen beschränkten - und für alle diejenigen, die etwa die nationalsozialistische Finanzpolitik ernsthaft hätten durchleuchten wollen, standen das Instrumentarium der nationalsozialistischen Sondergesetzgebung und notfalls die Sonderbehandlung durch die Geheime Staatspolizei bereit. Vor dem Januar 1933 hatten sich so einfache Lösungen nicht angeboten; freilich ist es bezeichnend, daß im Winter 1931/32 ernsthaft überlegt wurde, ob nicht auch öffentliche Dis-

9 Ebda Nr. 14530, Eingabe des "Volksbunds", 1. 2.1933. Beharrlich verlangte der Volksbund auch weiterhin eine kontraktive Finanzpolitik der öffentlichen Hände. 10 Diese Vorgänge können hier nicht weiter verfolgt werden; in der Beurteilung der Wirkungen der Eingaben und der öffentlichen Propaganda des "Volksbunds" (in seiner Zeitschrift "Der Kleinkapitalist") gab es einen offensichtlichen Dissens zwischen Reichswirtschaftsministerium und Reichsfinanzministerium; während das RWM zunächst eher geneigt war, der Geheimen Staatspolizei zu folgen und für ein Verbot des "Volksbunds" und seiner Publikationsorgane einzutreten, stellte sich das RFM von vornherein auf den· Standpunkt, daß dies unzweckmäßig sei. Anfangs wurde das mit der Harmlosigkeit seiner Propaganda begründet, später (im Laufe des Jahres 1934) sogar die Sprachregelung gefunden - und nun in Übereinstimmung mit dem RWM -, der Volksbund habe "bei verschiedenen Anlässen bereits nützliche Mitarbeit geleistet". Vorgänge in: BA Koblenz, R 2 Nr. 13998 (dort Zitat aus Aktenvermerk v. MinR Bayrhoffer, 8.9.1934) und Nr. 14530-14531.

Auswirkungen der Inflation auf die Finanzpolitik

47

kussionen über Währungs fragen kurzerhand aufgrund von Art~ 48, Abs. 2 der Reichsverfassung verboten oder einer Vorzensur unterworfen werden sollten l l . Betrachtet man die öffentlichen Diskussionen, die zahllosen Eingaben und die von den zuständigen Bürokratien formulierten Antworten in den Jahren 1930-1933, so wird deutlich, daß die Einschätzung der Inflationsgefahr während der Weltwirtschaftskrise durchaus ambivalent war. Für die Masse der Bevölkerung war "Inflation" zwar eine traumatische Erfahrung, und schon die Andeutung, man könne erneut in einen Prozeß galoppierender Geldentwertung hineingeraten, war imstande, Existenzängste zu mobilisieren. Anderseits ist aber unverkennbar, daß die Furcht, jede andere als die tatsächlich betriebene deflationäre Haushaltspolitik werde notwendig in "Inflation" einmünden, keineswegs so weit verbreitet war, wie Politiker und Beamte der Regierung Brüning in Verteidigung ihrer Politik immer behaupteten. Vielmehr scheinen sehr viele pragmatisch denkende, in Wirtschaft und Gesellschaft Verantwortung tragende Personen in Abwägung von Kosten und Nutzen der deflationären Politik diese eher für schädlich gehalten zu haben, konnten vor allem auch nicht die immer beschworene Gefahr einer Inflation entdecken. Genuin war sicherlich die Angst vor einer Inflation in der Bevölkerung. War aber auch die Angst, es könne konkret zu einer Inflation kommen, würden nicht die öffentlichen Haushalte rabiat zusammengestrichen, würde nicht ein Millionenheer von Arbeitslosen und Unterbeschäftigten, die am Rande des Existenzminimums dahinvegetierten, hingenommen, wirklich genuin oder handelte es sich dabei nicht doch nur um eine höchst erfolgreiche Propagandastrategie ? Direkte Belege für oder gegen diese These sind naturgemäß nicht vorhanden. Denn kein Politiker wird, auch wenn er tatsächlich so handelt, zugeben oder gar schriftlich niederlegen, er habe bewußt mit der Inflationspsychose gearbeitet, um für bestimmte, ganz anders gelagerte Zielsetzungen Zustimmung zu gewinnen - jüngste politische Verwertungsprozesse der Inflationsangst in der Bundesrepublik zeigen dies überdeutlich. Indirekte Belege für die These sind jedoch ausreichend vorhanden: In öffentlichen Äußerungen wurden von der Regierung Brüning ohne jede sachliche Notwendigkeit ununterbrochen die Gefahren einer Inflation beschworen 12 und damit, wenn man will, dauernd Öl ins Feuer gegossen; es gab Deflation, und man redete öffentlich von Inflation; wozu dies, wenn nicht eine bestimmte Verwertungsabsicht da11 Die Anregung hierzu war vom Reichskommissar für das Bankgewerbe (Schreiben vom 25.11.1931 an die RMin. der Justiz, Finanzen, Wirtschaft und des Innern, BA Koblenz, R 2 Nr. 14524) ausgegangen. Obwohl im RFM die Angelegenheit dilatorisch behandelt wurde, da sich die zuständigen Beamten von ihr nichts versprachen, ist es bezeichnend, daß offensichtlich auf Drängen von RFM Dietrich die gesamte Leitung des Ministeriums (Minister, StS., MinDir. I, MinBüro) und die Referenten der zuständigen Unterabt. I C über längere Zeit mit der Frage beschäftigt wurden; selbst der Reichsbankpräsident sollte eingeschaltet werden (vgl. Aufz. Traun, 23.4.1932 mit Vermerken v. StSSchäffer, 26.4.1932, Traun, 6.5.1932 und Bayrhoffer, 6.6.1932; BA Koblenz, R 2 Nr. 14526), ehe der Reichsminister des Innern unter Verweis auf die VO gegen politische Ausschreitungen v. 10.8.1931 (RGBl. 1931 I, 435) diesen Vorschlag endgültig ablehnte (RMdI an RKom. für das Bankgewerbe, 30.5.1932, ebda). 12 Als Beleg hierfür sollen nur die in dichter Folge erscheinenden WTB-Meldungen, in denen von "Inflations"gefahren gesprochen wurde, aus den Jahren 1930-1932 angeführt werden. In den Meldungen des amtlichen Nachrichtenbüros wurden Berichte über Kabinettssitzungen,

48

Peter-Christian Witt

mit verbunden war? Daß auch die KPD, die NSDAP und die DNVP sowie die übrigen Splitterparteien des rechten politischen Spektrums - wenn auch mit ganz unterschiedlichen Argumenten - die Angst vor einer neuen Inflation stimulierten und daß die Bekämpfung dieser Demagogie eine Überlebensfrage für die Regierung darstellte, ist sicher 13 ; aber selber zur Vertiefung der Inflationsangst beizutragen, bestand keinerlei Notwendigkeit, es sei denn, auch die Regierung Brüning wollte sich dieser demagogischen Waffe bedienen. Der Beamtenapparat des Reichsfinanzministeriums und des Reichswirtschaftsministeriums, der die Regierung Brüning mit den "sachlichen" Argumenten für die Schürung der Inflationsangst versehen hatte, hat auch den nachfolgenden Regierungen von Papen bis Hitler, deren Wirtschafts- und Finanzpolitik tatsächlich nicht mehr deflationär, sondern in der bisher gewählten Terminologie "inflationär"14 gewesen ist, die Begründungen geliefert, weshalb auch ihre Politik als nicht inflationär zu bezeichnen war - und stets wurde dabei die teils genuine, teils erst selbst geschaffene Inflationsangst der Bevölkerung argumentativ genutzt. Kann danach an einer Instrumentalisierung der Inflationsangst kaum ein Zweifel bestehen, so bleibt die Frage offen, mit welchen Zielsetzungen - gleichbleibenden oder sich ändernden - erfolgte sie. Damit verbunden ist die Frage, wie von verantwortlichen Politikern, Wirtschaftsführern und Gewerkschaftern die große Inflation in den Jahren des Ersten Weltkrieges bis zum totalen Zusammenbruch der Währung im Jahre 1923 wahrgenommen worden ist, wo ihrer Ansicht nach die Ursachen gelegen

Ministerbesprechungen, Sitzungen des Reichstags und seiner Ausschüsse, über Verhandlungen der Reichsregierung mit Interessenvertretern, ferner Interviews von Regierungsmitgliedern, dem Reichsbankpräsidenten und hohen Beamten sowie der Wortlaut von Rundfunkerklärungen und ähnliches abgedruckt - jeweils nach sorgfältiger Prüfung und Abstimmung des Wortlauts mit der Reichskanzlei, den Reichsministerien bzw. den sonstigen beteiligten Organisationen. Diese propagandistische Tätigkeit mit Hilfe des WTB ist selbstverständlich nur über die Sachakten erschließbar (überprüft wurden hierauf bisher die Bestände R 2 (Reichsfinanzministerium) und R 43 I u. II (Reichskanzlei) im Bundesarchiv Koblenz), während der Wirkungsgrad der WTB-Meldungen - d.h. ihre Verwendung in der Presse - bisher nur stichprobenhaft für kürzere Zeiträume und einige ausgewählte Berliner Tageszeitungen überprüft worden ist. Nach diesen Stichproben dürfte jedoch kaum ein Zweifel an einer weitverbreiteten Verwendung von WTB-Meldungen in der Tagespresse bestehen. 13 Je länger die Wirtschaftskrise dauerte und je tiefer die deflationäre Politik Brünings das Land ins Chaos stürzte und je mehr Zweifel an der Weisheit dieser Politik artikuliert wurden, desto erbitterter und demagogischer wurden die öffentlichen Auseinandersetzungen - und desto wahlloser und skrupelloser die Schürung der Inflationsangst. Nur hierfür und für nichts anderes steht die zentrale Rolle der "Inflation" in den parlamentarischen Auseinandersetzungen nach der Bildung des 2. Kabinetts Brüning am 10. Oktober 1931, vgl. Stenographische Berichte über die Verhandlungen des Reichstags (im folgenden zitiert: Rl), V. WP 1930/32, Bd. 446, 2069-2077 (13.10.1931),2079-2121 (14.10.1931), 2124-2172 (15.10.1931), 2176-2215 (16.10.1931). 14 Hier ist noch folgender Hinweis notwendig: Bei dem Stichwort "Inflation" dachte jedermann an die galoppierende Geldentwertung, wie sie in den Jahren 1922/23 erlebt worden war, nicht aber an Preissteigerungsraten von zwischen 0,3 und 8,4 v. H. (Lebenshaltungskosten), wie sie in den Jahren zwischen 1925 und 1929 auftraten. Man kann sicher streiten, ob nicht auch diese Geldentwertungsrate unter bestimmten, genau zu definierenden Umständen ein Übel darstellt, sie aber einfach mit der Hyperinflation gleichzusetzen, war schlicht unredlich.

Auswirkungen der Inflation auf die Finanzpolitik

49

hatten, wie sie die Wirkungen einschätzten und welche Schlußfolgerungen sie hieraus für staatliches Handeln, insbesondere für die Finanzpolitik, gezogen haben. Einige knappe Andeutungen müssen in diesem Zusammenhang genügen: Während des Ersten Weltkrieges sprachen weder Reichsbank 15 noch Reichsregierung 16 davon, daß die von ihnen gewählten bzw. mitzuverantwortenden Methoden der Kriegsfinanzierung Inflation unvermeidlich machten - selbst das Wort Inflation wurde in der Regel vermieden und dafür schamhaft von steigenden Preisen geredet 17 • Der Krieg galt als Ursache dieses Prozesses, und die Vorstellung herrschte vor, daß nach einem siegreichen Ende des Krieges die Feinde die Lasten würden tragen müssen und das Problem sich damit werde lösen lassen. Und diese Überlegung wurde durch die staatliche Propaganda auch der Bevölkerung eingehämmert und von ihr lange Zeit für bare Münze genommen, so daß von ihr Inflation in erster Linie mit der Republik von Weimar, nicht aber mit dem Kaiserreich assoziiert wurde, eine Tatsache, die für das politische Klima in den Anfangsjahren der Weimarer Republik eine fatale Wirkung ausübte. Nach der militärischen Niederlage, die alle Hoffnungen auf eine von außen kommende Lösung des Problems zunichte machte, setzte sich - zumindest zeitweise - bei vielen leitenden Beamten und Politikern die Überzeugung durch, daß die Rücksichtnahme auf die ökonomischen und sozialen Interessen machtvoller Gruppierungen in Industrie und Landwirtschaft ursächlich verantwortlich war für die unzureichenden Methoden der Kriegsfinanzierung und damit auch für die - bis Kriegsende allerdings durch finanztechnische Manipulationen und aus psychologischen Gründen noch weitgehend rückgestaute - Inflation. Aus dieser "finanzsoziologischen" Betrachtungsweise erwuchsen mehrere Lösungsansätze: Einmal wurde versucht, durch ein Konjunkturprogramm unmittelbar nach Kriegsende die drohende ökonomische Katastrophe abzuwenden,

15 Verwaltungsberichte der Reichsbank 1914-1918 (Berlin 1915-1919); ZStA I, Rkz Nr. 2499-2500, Kriegsdenkschriften der Reichsbank. . 16 Eine Ausnahme bildete nur der letzte StS. des RSchA, Siegfried Graf v. Roedem, der das Problem der inflationsfördernden Finanzpolitik des Reiches offen ansprach, vgl. RTBd. 312, 4374ff. (23.4.1918); Der Hauptausschuß des Deutschen Reichstags 1915-1918 (Quellen zur Geschichte des Parlamentarismus und der politischen Parteien, 1. Reihe 9/IV, Düsseldorf 1983) 2238 (1. 7.1918). Siehe auch die unveröffentlichten Memoiren von Roedern, BA Koblenz, Kl. Erw. 317/2. 17 Ein typisches Beispiel für die Vorstellungen höherer Beamter über diese Fragen ist die Tagebuchnotiz von Reinhold Quaatz (während des Krieges in der Eisenbahnverwaltung Belgiens, 1920-1923 Syndikus der HK Essen, danach Rechtsanwalt und volkswirtschaftlicher Berater des Reichslandbunds, MdR 1920-1933, bis Mai 1924 DVP, dann DNVP, April 1933 NSDAP): "Man scheidet nicht das (absolute) Sinken des Geldwertes von der (relativen) Entwertung der deutschen Währung. Das Sinken des Geldwertes ist eine allgemeine Erscheinung und beruht auf Vernichtung und Mindererzeugungen an Waren, Mehrerzeugung an Geld (Papier). Die Entwertung der deutschen Währung beruht nur zu einem Teile auf dem Rückgang unserer Ausfuhr sowie auf Spekulation und feindlichen Börsenmanövern. Der Hauptgrund liegt darin, daß dem deutschen Geld der Weltmarkt zum größten Teil verschlossen ist. Es ist klar, daß Geld ohne Eigenwert (d.h. Noten, Devisen usw.) seinen Wert nur in seiner Umlaufsfähigkeit hat. Kann es gar nicht umlaufen, so hat es gar keinen Wert. Kann es in sehr engen Grenzen umlaufen, so hat es einen begrenzten Wert." BA Koblenz, NI Quaatz Nr. 16, Tagebuch 8.7.1917.

50

Peter-Christian Witt

und dabei zum erstenmal auch so etwas wie eine Koordinierung von Wirtschafts-, Sozial- und Finanzpolitik angestrebe 8 ; zum andern konzentrierten sich die Bemühungen auf eine rationalere Gestaltung der Finanzpolitik, wobei bewußt an Erfahrungen der Vorkriegs- und Kriegszeit und an Planungen, die unter dem letzten kaiserlichen Schatzsekretär Graf Roedern begonnen hatten, angeknüpft wurde. Diese Umgestaltung der Finanzpolitik wurde einmal auf der institutionellen Ebene, durch Übertragung praktisch der gesamten Objekts- und Ertragshoheit über die Steuern und Abgaben sowie der Verwaltungshoheit auf das Reich, vollzogen. Daneben aber wurden auch inhaltlich neue Schwerpunkte gesetzt: Das Steuersystem betonte stärker als· je zuvor im Deutschen Reich oder einem seiner Bundesstaaten die Prinzipien von sozialer Steuergerechtigkeit und Gleichbehandlung der Steuerpflichtigen, suchte das Prinzip der Leistungsfähigkeit als Maßstab der individuell zu tragenden Steuerlast durchzusetzen 19. Hätte sich dieses Programm durchsetzen lassen, wäre es nicht von vornherein auf den erbitterten Widerstand der wirtschaftlichen Interessenverbände und zahlloser Wirtschaftssubjekte gestoßen und durch deren Maßnahmen schon im Ansatz gescheitereo, hätte sich eine rapide fortschreitende Geldentwertung wohl auch nicht vermeiden lassen - dazu war die Summe der ökonomischen und außerökonomischen Belastungsfaktoren in den unmittelbaren Nachkriegsjahren wohl zu groß -, aber sicher hätte es nicht zu dem totalen Zusammenbruch der Währung kommen müssen. Schon während dieses Prozesses vollzog sich eine erneute Verschiebung in der Wahrnehmung der Ursachen der Inflation: Hatten zunächst nur die ökonomischen Interessenverbände - neben den von jedermann als Ursache mitangeführten Reparationen, Handelsdiskriminierungen und schließlich der Ruhrbesetzung - den Blick auf die angeblich völlig ungerechtfertigte Aufbringungs- und Verteilungspolitik des Staates mit seiner, wie sie es sahen, investitionshemmenden Steuerpolitik und seiner maßlosen Ausdehnung sozialer Leistungen für Rentner, Kriegsopfe~ Kranke und Arbeitslose, der staatlichen Förderung des Wohnungsbaus und schließlich seinen Eingriffen in arbeitsrechtliche Vertragsfreiheit und unternehmerische Selbstbestimmung als den eigentlichen Ursachen der Inflation gelenkt, so wurden diese Gedankengänge vor allem

18 Peter-Christian Witl, Bemerkungen zur Wirtschaftspolitik in der "Übergangswirtschaft" 1918/19, in: Industrielle Gesellschaft und politisches System. Festschrift für Fritz Fischer, Dirk Stegmann (u.a. Hrsg.) (Bonn 1978) 241-258; ders., Staatliche Wirtschaftspolitik in Deutschland 1918 bis 1923. Entwicklung und Zerstörung einer modemen wirtschaftspolitischen Strategie, in: Die deutsche Inflation. Eine Zwischenbilanz, Gerald D. Feldman (u.a. Hrsg.) (Berlin und New York 1982) 151-179. 19 Peter-Christian Witt, Finanzpolitik und sozialer Wandel in Krieg und Inflation, in: Industrielles System und politische Entwicklung in der Weimarer Republik, Hans Mommsen (u.a. Hrsg.) (Düsseldorf 21979) 395-426; ders., Reichsfinanzminister und Reichsfinanzverwaltung, in: VfZG 23 (1975) 1-6l. 20 Vgl. beispielhaft für das angesprochene Problem die Steuervermeidung bei der veranlagten Einkommensteuer: Peter-Christian Witt, Tax Polides, Tax Assessment and Inflation: Toward a Sociology of Public Finances in the German Inflation 1914 to 1923, in: Inflation through the Ages: Economic, Sodal, Psychological and Historical Aspects, Nathan SchmuklerlEdward Marcus (eds.) (New York 1983) 450-472; vgl. a. Anm. 18.

Auswirkungen der Inflation auf die Finanzpolitik

51

inder letzten Phase der Hyperinflation zunehmend auch von großen Teilen der höheren Ministerialbürokratie, führenden Politikern auch der sogenannten demokratischen Mitte (d.h. der DDP und des Zentrums, denn DNVP und DVP waren in diesen Fragen schon seit der Gründung ~~r Republik nur SP.rachroh~ der Int:res~enten - u~d häufig noch ihrer extremsten Flugel- gewesen) sowie von vielen tatsachhch durch dIe Inflation depossedierten oder sich nur als solche betrachtenden Mitgliedern des alten und neuen Mittelstandes übernommen. Zwar gab es gegen diese vorherrschende Interpretation auch Widerspruch bei Gewerkschaften, der SPD und der KPD sowie auch bei manchen Wissenschaftlern, die gerade in der nicht erfolgten Durchführung des finanzpolitischen Programms von 1919/1920 und der egoistischen Interessenpolitik von Industrie und Landwirtschaft die wesentlichen inneren Ursachen für die Inflation sahen, ohne dabei zu leugnen, daß staatliche Sozialpolitik im weitesten Sinne nach 1918 auch als ein Mittel zur Bekämpfung der Sozialisierung angewandt worden war und daraus sowohl staatsfinanzielle wie betriebswirtschaftliche Belastungsfaktoren entstanden waren, die ihrerseits der Geldentwertung Auftrieb gegeben hatten. Aber eine solche, die einzelnen Faktoren abwägende und vor allen Dingen nicht die Sozialpolitik und die Reparationen zum "diabolus ex machina" machende Betrachtungsweise hat sich gegenüber der viel schlagkräftigeren, strategisch auch besser plazierten Meinungsmache von Interessenverbänden, hoher Ministerialbürokratie und Politikern der rechten Opposition bis hin zur "demokratischen Mitte" nicht durchsetzen können. Aus dieser Wahrnehmung der Inflationsursachen wurden für die Finanzpolitik des Reiches eine Reihe von inhaltlichen und formalen Schlußfolgerungen gezogen, die im Kern während der Stabilisierungsphase 1923/24 formuliert wurden 2 1, um dann allerdings unter dem Eindruck eines scheinbar sehr günstigen Zustands der Reichsfinanzen und eines trotz aller Zwischenkrisen kräftigen wirtschaftlichen Wachstums in den Jahren seit 1924 wieder "vergessen" zu werden. Als sich seit 1929 aber zeigte, daß die wirtschaftliche Entwicklung eher pessimistisch zu beurteilen war und daß die öffentlichen Hände in den scheinbar fetten Jahren seit 1924 nicht nur kein Polster für magere Zeiten angelegt hatten, sondern im Gegenteil die kommenden Jahre mit gewaltigen Defiziten vorab belastet hatten 22 , wurden jene finanzpolitischen Grundsätze wieder hervorgeholt, nun aber die schwierige finanzielle Lage des Reiches zugleich auch zum Angelpunkt für eine "Verfassungsreform" gemacht. Inhaltlich handelte es sich bei den erwähnten finanzpolitischen Grundsätzen um eine Mixtur aus traditionellen etatistischen Haushaltsgrundsätzen, die vielleicht unter den Bedingungen des 18. und frühen 19.Jahrhunderts ihren Sinn gehabt haben mochten, die für den modemen Interventionsstaat aber schon deswegen nicht taugten, weil ihnen die gesamtwirtschaftliche Be-

Vgl. Claus Dieter Krohn, Stabilisierung und ökonomische Interessen. Die Finanzpolitik des Deutschen Reiches 1923-1927, (Düsseldorf 1974). 22 Inhaltlich wird hierauf noch eingegangen; in diesem Zusammenhang ist zunächst nur wichtig, daß die bürgerlichen Regierungen zwischen Ende 1923 undjuni 1928 der Regierung der Großen Koalition unter Hermann Müller ein finanzielles Chaos hinterließen. 21

52

Peter-Christian Witt

deutung der öffentlichen Einnahmen und Ausgaben verborgen geblieben war 23 , aus antiparlamentarischen Ressentiments und aus der Befriedigung ökonomischer Klasseninteressen, wie sie aus der staatlichen Aufbringungs- und Verteilungspolitik des Kaiserreichs bekannt war24 • Thesenhaft lassen sich diese Vorstellungen, wie folgt, darstellen: 1. Die öffentlichen Haushalte sollten in der Regel in Einnahmen und Ausgaben ausgeglichen sein. Kreditfinanzierte Ausgaben sollten nur für Investitionen getätigt werden 25 • 2. Das System der öffentlichen Einnahmen sollte Konsumtion bestrafen und Investitionen fördern 26 ; zugleich sollte es bestimmten, sonst weder unter binnenwirtschaftlichen noch Weltmarktbedingungen überlebensfähigen Wirtschaftszweigen, d. h. vor allem der Großlandwirtschaft, aber auch einzelnen Industrien, die Lebensfähigkeit garantieren - und auch dies zu Lasten der Konsumtion. 3. Ergaben sich aus diesen Postulaten Zielkonflikte für die öffentliche Finanzwirtschaft, standen auf der Ausgabenseite zuallererst die sozialen Ausgaben für eine Verminderung und auf der Einnahmenseite zuallererst die massenbelastenden Verbrauchs- und Verkehrssteuern für eine Erhöhung zur Disposition. 4. Waren diese Zielsetzungen unter den Bedingungen des demokratisch strukturierten parlamentarischen Systems der Weimarer Verfassungsordnung nicht durchsetzbar 27 , so sollte der Einfluß der parlamentarischen Körperschaften auf die Haushalts-

23 Die bahnbrechende Untersuchung von Gerhard Colm, Volkswirtschaftliche Theorie der Staatsausgaben, (Tübingen 1927), ist damals weder in der Wissenschaft noch in der Praxis hinreichend beachtet worden. Erst unter dem Einfluß der Wirtschaftskrise sind von finanzwissenschaftlicher Seite Versuche unternommen worden, die Zusammenhänge zwischen der wirtschaftlichen Entwicklung und den öffentlichen Haushalten genauer zu untersuchen, vgl. Wilhelm Andreae, Grundlegung einer neuen Staatswirtschaftslehre, Gena 1930); Fritz Neumark, Konjunktur und Steuern, (Veröffentlichungen der Frankfurter Gesellschaft für Konjunkturforschung 8, Bonn 1930); Harald Fick, Finanzwirtschaft und Konjunktur, Gena 1932). 24 Vgl. Peter-Christian Witt, Die Finanzpolitik des Deutschen Reiches von 1903 bis 1913, (Lübeck, Hamburg 1970). 25 Peter Reinho/d, Deutsche Finanz- und Wirtschaftspolitik, (Leipzig 1927) 28. 26 Vgl. hierzu vor allem die Ergebnisse der Diskussionen und Gutachten der von der Friedrich List-Gesellschaft im Oktober 1929 veranstalteten Konferenz: Kapitalbildung und Steuersystem (Veröffentlichungen der Friedrich List-Gesellschaft 4/1-2, hrsg. v. Gerhard Colm u. Hans Neisser, Berlin 1930) insbes. 4/1, 165-459; 4/2, 174-228, 261-424, 539-562. 27 Selbst einem so kritischen Beobachter der Finanzpolitik wie Fritz Kar! Mann, dessen in der Nachfolge von Goldscheid und Schumpeter stehende soziologische Betrachtungsweise der öffentlichen Finanzen gegenüber der sonstigen zeitgenössischen deutschen Finanzwissenschaft wirklich innovativ war, fiel bei seiner Kritik der Finanzgebarung des Reiches seit der Stabilisierung der Mark nichts anderes als die Denunziation des parlamentarischen Systems als Quelle allen Übels ein: Deutsche Finanzwirtschaft, Gena 1929) 120ff. Ähnliche Argumentationen fanden sich bei Wirtschaftsführern und Beamten, vgl. nur beispielhaft die Ausführungen von Philipp Wieland, Fragen der amerikanischen Haushaltsgebarung, in: Mitteilungen des "Langnamvereins" 1/2 (1928) 29-35 oder das Gutachten von Ministerialdirektor Herbert Dorn (RFM), in: Verhandlungen des 35. Deutschen Juristentages Salzburg, Bd. 1 (Berlin, Leipzig 1928) 489-564.

Auswirkungen der Inflation auf die Finanzpolitik

53

gebarung möglichst herabgesetzt werden 28 ; reichte dies allein nicht aus, stand auch die Verfassungsordnung selber zur Disposition 29 . 5. Als ein weiteres Hindernis für die Durchführung dieser finanzpolitischen Grundsätze galt im Reichsfinanzministerium auch das Zusammenspiel zwischen Reichstag und den einzelnen Fachbürokratien, dem durch eine strikte Handhabung der Reichshaushaltsordnung und eine nicht minder strikte bürokratische Binnenkontrolle entgegengearbeitet werden sollte 30 • Wenn hier von "Vorstellungen" gesprochen worden ist, die sich für die Gestaltung der Finanzpolitik aus den Erfahrungen der Inflation ergeben haben, so geschah dies absichtsvoll. Denn es würde die nachträgliche Unterlegung von Rationalität bedeuten, wollte man diese "Vorstellungen" als Konzept bezeichnen, das in sich schlüssig durchdacht und zielstrebig in den Jahren seit 1924 verfolgt wurde. Vielmehr stand einmal stärker der Haushaltsausgleich, dann wieder die Befriedigung sozialer und ökonomischer Klasseninteressen mittels der Aufbringungs- und Verteilungspolitik, dann die Einengung des Handlungsspielraums der parlamentarischen Körperschaften im Mittelpunkt der Überlegungen, sodann gab es immer wieder Interessenkollisionen zwischen den politischen Gruppierungen, wirtschaftlichen Interessenverbänden und bürokratischen Apparaten, die prinzipiell in ihrer Wahrnehmung der Inflationsursachen und der daraus zu ziehenden Schlußfolgerungen für die Finanzpolitik übereinstimmten. Hinzu kam, daß wenigstens indirekt die bürgerlichen Koalitionsregierungen seit Ende 1923 auch auf die Haltung der Opposition, der SPD und der Gewerkschaften auf der einen Seite und der extremen Rechten und der Scharfmacher in den landwirtschaftlichen Interessenorganisationen auf der anderen Seite, Rücksicht nahmen. Unter solchen Bedingungen war Wildwuchs in der Finanzpolitik, die Befriedigung der Ansprüche ökonomischer Interessengruppen, einzelner sozialer Klassen wie der Beamten oder der sogenannten Kleinrentner sowie derjenigen der klassischen Sozialpolitik gleichermaßen, und daraus folgernd eine Krise der Staatsfinanzen beinahe unvermeidlich. Diese Krise der Staatsfinanzen, die für das Reich schon zu Beginn des Haushaltsjahres 1928 für alle aufmerksamen Beobachter, in jedem Falle aber für die verantwortlichen Politiker und Beamten sowie Interessenvertreter, offen zutage lag, wirkte zusammen

Vgl. Peter-Christian Witt, Kontinuität und Diskontinuität im politischen System der Weimarer Republik, in: Regierung, Bürokratie und Parlament in Deutschland, Gerhard A. Ritter (Hrsg.) (Düsseldorf 1983) 117-148, insbes. 145 ff. 29 Peter-Christian Witt, Finanzpolitik als Verfassungs- und Gesellschaftspolitik, in: GG 8 (1982) 386-414; im folgenden zitiert: Witt, Finanzpolitik. 30 Die viel wichtigere direkte Zusammenarbeit zwischen Fachbürokratien und Interessenverbänden blieb dabei weitgehend unberücksichtigt. Dabei "übersah" manim Reichsfinanzministerium, daß mit gutem Grund die Finanzbürokratie des Reiches schon vor dem Ersten Weltkrieg für eine Ausdehnung der Mitspracherechte des Parlaments eingetreten war, um gegenüber dem ungehinderten Einwirken der Interessenten auf die einzelnen Fachbürokratien ein kontrollierendes Gegengewicht zu schaffen (vgl. Peter-Christian Witt, Die Finanzpolitik des Deutschen Reiches von 1903 bis 1913, (Lübeck/Hamburg 1970) 330-337). Die Ausschaltung des Reichstags und damit auch weitgehend des Zwanges zur öffentlichen Rechtfertigung von Haushaltsentscheidungen erleichterte keineswegs die Haushaltsführung, sondern erschwerte sie. 28

54

Peter-Christian Witt

mit der Regierungsübernahme der Großen Koalition, die - und das Wahlergebnis vom Mai 1928 enthielt ja auch einen solchen Auftrag - nun auch noch die bisher weniger berücksichtigten Interessen zufriedenzustellen drohte, als Katalysator: Die bisher eher unkoordiniert nebeneinander stehenden "Vorstellungen" über die rechte Finanzpolitik auf dem Erfahrungshintergrund der Inflation wurden zu einer Konzeption zusammengeschweißt. Diesen Prozeß gilt es im folgenden aufzuhellen. Dies geschieht im wesentlichen durch eine Analyse der Schuldenpolitik, der Steuerpolitik und der Verteilungspolitik. Nur implizit werden dabei die politische Entscheidungsbildung sowie die Rolle, die die Finanzpolitik für die Aushebelung der demokratischen und parlamentarischen Verfassungsordnung hatte, berücksichtigt. Der 30.Januar 1933 bildete für die Finanzpolitik keinen irgendwie bedeutsamen Einschnitt. Es wäre daher auch nicht zu rechtfertigen, den Untersuchungszeitraum hierdurch abzugrenzen, vielmehr müssen die Haushaltsjahre seit November 1923 bis 1934/35 als eine Einheit gesehen werden, begrenzt durch das Ende der Inflation 1914-1923 und den Beginn der (zunächst nicht wahrgenommenen bzw. manipulativ unterdrückten) Inflation im Zuge der Vorbereitung des Zweiten Weltkrieges.

11 Die Finanzgeschichte liefert eine Fülle von Strukturdaten, aus denen ein ziemlich getreues Bild der gesellschaftlichen Zustände und der gesellschaftlichen Machtverteilung gewonnen werden kann. Allerdings bedarf es zuvor erheblicher Anstrengungen, um aus der Fülle des veröffentlichten und unveröffentlichten statistischen Materials ein wirklichkeitsgetreues Bild von den öffentlichen Finanzen herauszuarbeiten. Die Finanzstatistik für den hier interessierenden Zeitraum befindet sich in einem desolaten Zustand 3l . Dies hängt einmal mit objektiven Problemen zusammen, da die Finanzwirtschaften von Reich, Ländern, Gemeinden und Gemeindeverbänden sowie das aus der Arbeiter-, Angestellten- und knappschaftlichen Rentenversicherung, der Kranken-, Unfall- und Arbeitslosenversicherung bestehende Sozialversicherungssystem in Einnahmen und Ausgaben in vielfacher Weise ineinandergriffen und die Bereinigung um Doppelzählungen erhebliche Schwierigkeiten bereitet, ferner die systematische Gliederung der Haushaltspläne von Reich, Ländern und Gemeinden während des Beobachtungszeitraums stillschweigenden Veränderungen unterworfen war, die Spezialisierung in Einnahmen und Ausgaben keineswegs durchgehalten wurde und die Abrechnungszeiträume nicht voll miteinander übereinstimmten. Zum anderen - und manches, was hier unter objektiven Schwierigkeiten genannt worden ist, fällt zugleich unter diese Bemerkungen - gilt für die Statistik der öffentlichen Finanzen wahrscheinlich mehr als für jedes andere Produkt der Statistik Benjamin Disraelis Steigerung "lies, damned lies, statistics". Ehe an eine Verwendung des veröffentlichten

31

Vgl. die methodischen Anmerkungen bei Witt, Finanzpolitik, 389-392.

Auswirkungen der Inflation auf die Finanzpolitik

55

statistischen Materials gegangen werden kann, muß daher in der Regel eine Überprüfung mit Hilfe archivalischer Quellen und dann eine völlige Neubearbeitung erfolgen. Hier tritt ein weiteres Problem auf; ein großer Teil der Haushaltsakten steht zu einer Gegenprüfung der veröffentlichten Haushaltsrechnungen nicht mehr zur Verfügung32 , so daß alle Neuberechnungen mit einer Reihe von Unsicherheitsfaktoren belastet bleiben. Dieser Tatbestand macht sich besonders störend für die Haushaltsjahre 1933/34 und 1934/35 bemerkbar, da es zwar noch gelungen ist, die Wehrmachtsausgaben in laufenden Preisen einigermaßen sicher zu schätzen, da aber ihre Verteilung auf Personal- und Sachausgaben nicht mit hinreichender Sicherheit festgestellt werden konnte, ließ sich eine Berechnung der gesamten öffentlichen Ausgaben für diese beiden Haushaltsjahrein Preisen von 1913 noch nicht durchführen. Obwohl hier nur die Finanzpolitik des Reiches zur Debatte steht und die Länder, Gemeinden, Gemeindeverbände sowie die einzelnen Zweige des Sozialversicherungssystems formal eine selbständige Finanzwirtschaft betrieben, bestand doch seit 1919 eine so enge Abhängigkeit der übrigen Gebietskörperschaften und .des Sozialversicherungssystems vom Reich, daß es notwendig ist, zunächst die Finanzgebarung sämtlicher öffentlicher Hände und der Parafisci zusammen zu untersuchen. Die laufenden Einnahmen von Gebietskörperschaften und Sozialversicherungssystem aus Steuern, Abgaben, Gebühren, Vermögen und Beiträgen haben in keinem der Haushaltsjahre zwischen 1925/26 und 1934/35 33 ausgereicht, um die laufenden Ausgaben zu decken. Auch mit der in jedem Jahre erheblichen, freilich außerordentlich schwankenden Nettokreditaufnahme 34 ließ sich ein Ausgleich nicht herstellen; zumindest wuchsen bis

32 Über die Aktenvernichtungen während des Zweiten Weltkriegs geben die Vermerke v. 31.7.1943 (BA Koblenz, R 2 Nr. 12964) und v. 9.11.1944 (BA Koblenz, R 2 Nr. 5153) einige Anhaltspunkte. Danach wurden damals zur Vernichtung die Generalakten des Reichshaushalts der Jahre 1914ff. (die Vorakten bis 1914 wurden bezeichnenderweise an das Reichsarchiv abgegeben) sowie die geheimen Akten der Teilhaushalte der Marine, des Heeres und der Luftwaffe und wesentliche Bestände der über die Arbeitsbeschaffungsprogramme nach 1932 entstandenen Akten zur Vernichtung freigegeben. Lediglich die Haushaltsakten für jene Jahre, die noch nicht vom Reichsrechnungshof geprüft waren (in der Regel 1938 ff.), sind zum größeren Teil erhalten. 33 Für das Haushaltsjahr 1924/25 lassen sich zwar die Ausgaben und Einnahmen des Reichs, einer Reihe von Ländern und des Sozialversicherungssystems genau feststellen, aber die Ergebnisse der Kommunen, Kommunalverbände sowie einer Reihe von Ländern sind so unvollständig, daß eine einigermaßen sichere Schätzung nicht möglich ist. 34 Nettokreditaufnahme heißt hier: Nettoerlös aus sämtlichen Kreditoperationen innerhalb eines Haushaltsjahres unabhängig von der Laufzeit der Kredite abzüglich sämtlicher für Tilgungen, Rückkäufe oder Rückzahlungen (bei kurzfristigen Krediten) aufgewendeten Summen. Dabei sind Kreditaufnahmen zwischen öffentlichen Körperschaften nicht ausgeschieden, so daß aus der Nettokreditaufnahme noch nicht auf die Beanspruchung des Kapitalmarkts durch die öffentlichen Hände geschlossen werden kann. Weiterhin ist hier festzuhalten, daß die nominale Zunahme der öffentlichen Verschuldung (auch ohne die hier nicht berücksichtigte Aufwertungsschuld bzw. ohne aus den Schlußentschädigungen für Kriegsschäden entstandene Buchschulden, die z. T. gänzlich unverzinst blieben bzw. weit unter dem Marktzinssatz bedient wurden) weitaus

56

Peter-Christian Witt

zum Beginn des Haushaltsjahres 1928/29 die verschleierten Haushaltsdefizite stark an und wurden erst dann durch eine verstärkte Nettokreditaufnahme etwas abgebaut, um seit dem Haushaltsjahr 1931 erneut (seit 1933 mit erhöhter Beschleunigung) anzusteigen. In Tabelle 235 ist dieser Prozeß nachgewiesen. Dabei ist der Unterschied zwischen den laufenden Einnahmen (ohne Kredite) und den Ausgaben der Einfachheit halber als Überschuß oder Fehlbetrag ausgewiesen. Budgettechnisch wären jedoch noch die . nachgewiesenen Nettokredite mit diesem Fehlbetrag oder Überschuß zu saldieren, und erst dann ergäbe sich der jeweilige Überschuß oder Fehlbetrag. Auf diese Operation ist hier jedoch verzichtet worden, da es in erster Linie darauf ankam, die Diskrepanz zwischen den laufenden Einnahmen aus Steuern und steuerähnlichen Abgaben sowie dem Vermögen und den laufenden Ausgaben darzustellen. Ferner ist ein weiterer erläuternder Hinweis notwendig: Bei den Einnahmen und Ausgaben ebenso wie bei der ausgewiesenen Nettokreditaufnahme handelt es sich um tatsächlich in dem Rechnungsjahr getätigte Einnahmen und Ausgaben, nicht aber um die Wiedergabe der in den jeweiligen Haushaltsrechnungen nachgewiesenen Einnahmen und Ausgaben, da in diesem z. T. sogenannte Einnahme- und Ausgabereste sowie nicht realisierte Anleiheermächtigungen (letztere 'behandelt wie tatsächlich erfolgte Einnahmen) über mehrere Haushaltsjahre hin- und hergeschoben wurden, um wirklich bestehende Defizite oder Überschüsse (wie z. B. 1924/25 im Reichshaushalt) zu verschleiern 36 . Einschließlich der für das Rechnungsjahr 1924/25 nur schätzbaren Fehlbeträge benötigten die öffentlichen Hände und das Sozialversicherungssystem bis zum Ende des Haushaltsjahres 1932/33 bei insgesamt rd. 192 Mrd. RM Ausgaben (in laufenden Preisen) und rd. 177,4 Mrd. RM laufenden Einnahmen aus Steuern, Abgaben, Gebühren, Beiträgen und Vermögen rd. 14,6 Mrd. RM aus der Kreditaufnahme (oder 7,5 v. H. der Ausgaben), um ihre Haushalte zu bilanzieren. Obwohl insbesondere das Reich Kredite keineswegs nur für investiveAusgaben aufnahm 37 , war diese Neuverschuldung der öffentlichen Hände an sich weder absolut noch als Anteil an den Gesamtausgaben besonders besorgniserregend. Vor allem konnten von ihr schwerlich inflationäre Wirkungen ausgehen. Erst in den beiden folgenden Haushaltsjahren 1933/34 und 1934/35, als der Fehlbetrag der öffentlichen Haushalte bei schätzungsweise 44,4 Mrd.

höher lag als der Nettoerlös aus den Kreditoperationen, da dieser bei lang- und mittelfristigen Krediten im Durchschnitt nur bei etwa 88 v. H. des Nominalbetrags lag. Für die kurzfristigen Kreditoperationen konnte wegen der hohen Zahl und wegen der z. T. nicht in allen Einzelheiten bekannten Bedingungen eine solche Durchschnittsberechnung nicht durchgeführt werden. 35 Vgl. u. S. 87. 36 Vgl. dazu Rechnungshof an RFM, 11.6.1930; Vermerk MinR. Bayrhoffer, 2.7.1931; RFM an Rechnungshof, 2.7.1931 und Gutachten GORR Schulze (bis zur Pensionierung Leiter der Haushaltsabteilung I a im RFM), 24.5.1931, BA Koblenz, R 2 Nr. 21783. 37 RT Bd. 448, Dr. S. 311, Finanzieller Überblick über den Haushalt 1931, 115ff. Wie schon vor dem 1. Weltkrieg wurden auch jetzt wieder z. B. die Neubaukosten von Kriegsschiffen weitgehend durch Anleihen finanziert. Vgl. a. die Aufstellungen über die Sachausgaben des Reiches und ihre Finanzierung in BA Koblenz, R 43 I Nr. 897-900.

Auswirkungen der Inflation auf die Finanzpolitik

57

RM Ausgaben auf 11,5 Mrcl. RM (oder 25,9 v. H. der Ausgaben) emporschnellte 38, sind solche Wirkungen unzweifelhaft zu vermuten 39 . Zwei Faktoren machten jedoch die Entwicklung der Verschuldung der öffentlichen Hände insgesamt problematisch. Einmal war dies die Tatsache, daß ein erheblicher Teil der öffentlichen Neuverschuldung im Ausland gedeckt werden mußte 40 • Zwar ist nicht erkennbar, wie auf dem deutschen Kapitalmarkt ohne bedeutende Nettokapitalimporte die Ansprüche der öffentlichen Hände, der Landwirtschaft und der Industrie sowie des Wohnungsbaus gleichzeitig und ohne ein noch höheres Zinsniveau, als es ohnehin bestand, hätten befriedigt werden können 41 , aber die hohe Auslandsverschuldung der öffentlichen Hände erwies sich gerade in den Jahren der Weltwirtschaftskrise seit 1929 als ein wichtiges Argument gegen eine aktive Geld- und Währungspolitik der Reichsbank 42 und trug damit wenigstens indirekt zur Verschärfung der Depression bei. Der andere wichtige Faktor war die Veränderung in der Fälligkeit der öffentlichen Schulden: Waren am 31. 3.1914 von einem nominalen Schuldkapital aller öffentlichen Hände in Höhe von rd. 32,8 Mrd. M weit über 90 v. H. langfristige Schulden mit einer Laufzeit von mehr als 10 Jahren (in der Regel damals sogar in der Form der nur durch den Schuldner kündbaren unbefristeten Anleihe), so waren am 31.3.1933 von der Neuverschuldung in Höhe von nominal 18,7 Mrd. RM schon mehr als 38 v.H. kurz- oder mittelfristig und am 31.3.1936 unter Einschluß der Wechselkredite (Mefo, Öffa u. ä.) bereits mehr als 50 v. HY. Generell drückte sich in dieser

38 Die Finanzierung erfolgte mit 1,5 Mrd. RM durch in den öffentlichen Haushalten nachgewiesene Kreditaufnahme, mit rd. 1,2 Mrd. RM durch Mefo-Wechsel, mit 5-6 Mrd. RM durch Wechselkredite öfentlicher Sonderkreditanstalten; die Restfinanzierung - die allerdings nur theoretisch benötigt worden sein kann, da es sich vielleicht um sogenannte Restausgaben handelte - in Höh~ von 2,8-3,8 Mrd. RM ist unbekannt. Vgl. Deutsches Geld- und Bankwesen in Zahlen 1876-1975, Hrsg. Deutsche Bundesbank (Frankfurt a.M. 1976) 290f., 313; im folgenden zitiert: Deutsches Geld- und Bankwesen. 39 Die offiziellen Preisindices (für Großhandelspreise: Alfredjacobsund Hans Richter, Die Großhandelspreise in Deutschland von 1792 bis 1934 (VJH. für Konjunkturforschung S.H. 37, Berlin 1935) und für Maschinen (Statistisches Jahrbuch für das Deutsche Reich 46-55, Berlin 1927-1936) lassen dies allerdings nicht sichtbar werden. Dies hängt wohl ursächlich mit der Manipulation der veröffentlichten Preisindices zusammen. 40 Der Anteil der Auslandsschulden an der öffentlichen Neuverschuldung schwankte naturgemäß schon wegen der z. T. kurzfristigen Kredite sehr stark. Hieran scheitert die Berechnung von Durchschnittszahlen für die einzelnen Rechnungsjahre der öffentlichen Haushalte. Bei einer Stichdatenberechnung Geweils zum 31. 3.) wurde wohl 1928 mit 24,5 v. H. der höchste Anteil der Auslandsschulden verzeichnet, er sank in den Jahren 1929-1933 auf um 20 v. H. und 1936 auf knapp 9 v. H. Allerdings verdoppelte sich der absolute Wert von ca. 1,9 Mrd. RM im Jahre 1928 fast bis 1931 (ca. 3,7 Mrd. RM) und ging 1936 etwa auf den Wert von 1928 zurück (Nominalbeträge), vgl. Deutsches Geld- und Bankwesen, 292, 313. 41 So die Ergebnisse der Untersuchung: Wirkungen und Ursachen des hohen Zinsfußes in Deutschland, hrsg. v. Kar! Diehl (Jena 1932), denen m. E. zuzustimmen ist. 42 jürgen Schiemann, Die deutsche Währung in der Weltwirtschaftskrise 1929-1933, (Bern und Stuttgart 1980) 114 ff., 138 ff., 207 ff. 43 Errechnet nach: Deutsches Geld- und Bankwesen, 313 und Schuldenstatistik in: Statistische Jahrbücher für das Deutsche Reich 44-56 (Berlin 1925-1937).

58

Peter-Christian Witt

Veränderung der Laufzeiten der öffentlichen Schulden das Mißtrauen der in- und ausländischen Kapitalgeber gegenüber allen öffentlichen Händen aus: Die Inflation und die minimale Aufwertung der langfristigen Anleihen waren unvergessen, und unter diesen Umständen erschien nur die möglichst kurzfristige Festlegung von Geldern in deutschen öffentlichen Schulden, deren Zinsniveau an sich für inländische und noch mehr für ausländische Kapitalgeber sehr attraktiv war4 \ das Risiko auf ein erträgliches Maß zu reduzieren. Nac~ dem Herbst 1932 entwickelte allerdings das Reich, auf dessen Konto seit diesem Zeitpunkt praktisch die gesamte Nettokreditaufnahme der öffentlichen Hände entfiel, zunehmend ein Interesse daran, sich kurz- und mittelfristig bzw. schwebend zu verschulden, da sich hiermit die tatsächliche Vermehrung der öffentlichen Schulden besser verschleiern ließ als durch Anleihen und weil aufgrund der politischen Gegebenheiten die Frage der Laufzeit der öffentlichen Schulden ohnehin zu einer zweitrangigen geworden war 45 • Auch das Reich für sich betrachtet hatte bis zum Ende des Haushaltsjahres 1932/33 keinen besonders hohen Anteil an kreditfinanzierten Ausgaben zu verzeichnen. Die Gesamtausgaben in Höhe von rd. 61 Mrd. RM (einschließlich der Reichszuschüsse an das Sozialversicherungssystem) in den Haushaltsjahren 1924/25 bis 1932/33 konnten zu rd. 53,4 Mrd. RM (d.h. 87,5 v.H.) aus Steuern, Gebühren, Abgaben sowie Erträgen des Vermögens (einschließlich der Gewinne aus der Veräußerung von Vermögen) gedeckt werden, während rd. 5,9 Mrd. RM (d.h. 9,5 v.H.) aus dem Erlös der Kreditaufnahme und weitere rd. 1,8 Mrd. RM (d.h. 3,0 v.H.) durch Kassenkredite bzw. Darlehen der öffentlich-rechtlichen Sonderkreditanstalten finanziert wurden. Zwar lag diese kreditfinanzierte Quote der Ausgaben des Reichs etwas höher als bei sämtlichen öffentlichen Finanzwirtschaften, aber da bei diesen auch das Sozialversicherungssystem erfaßt worden ist und dessen Träger nur in sehr engen Grenzen Schulden aufnehmen durften, hielt sich die Schuldaufnahme des Reiches bis zum 31. 3. 1933 im Rahmen derjenigen aller Gebietskörperschaften. Nach diesem Zeitpunkt änderten sich die Deckungsverhältnisse im Reichshaushalt dramatisch: Von den ca. 20,4 Mrd. RM Ausgaben in den beiden folgenden Haushaltsjahren 1933/34 und 1934/35 wurden durch Steuern, Gebühren, Abgaben und Vermögenseinnahmen nur noch rd. 11 Mrd. RM (54 v. H.) und durch den Erlös der im Reichshaushalt nachgewiesenen Schuldaufnahme ca. 1,5 Mrd. RM (7,2 v. H.) gedeckt, während die restlichen 7,9 Mrd. RM (38,8 v.H.) mit Kassenkrediten, Mefo-Wechseln, Steuergutscheinen und Darlehen der öffentlich-rechtlichen Sonderkreditanstalten finanziert wurden 46 . Fritz Neumark, Der öffentliche Haushalt, insbesondere der Reichshaushalt, unter den Einwirkungen der bestehenden Kreditschwierigkeiten, in: Wirkungen und Ursachen des hohen Zinsfußes in Deutschland, hrsg. v. Kar! Diehl (Jena 1932) 592-608; im folgenden zitiert: Neumark, Öffentlicher Haushalt. 45 BA Koblenz, R 2 Nr. 13176, ungez. Denkschrift "Die Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen der Reichsregierung 1932-1935" (1937); vgl. a. den Schriftwechsel mit dem Reichsrechnungshof über die Methoden der Kreditaufnahme (ebda) sowie über die Verschleierung der Zwecke dieser Kreditaufnahme (BA Koblenz, R 2 Nr. 3847); Karl Heinrich Hansmeyer und Rolf Caesar, Kriegswirtschaft und Inflation (1936-1948); in: Währung und Wirtschaft in Deutschland 1876-1975, Hrsg. Deutsche Bundesbank (Frankfurt a. M. 1976) 403-405. 46 Vgl. Tabellen 2 u. 3, S. 87 u. 89. 44

Auswirkungen der Inflation auf die Finanzpolitik

59

Im Gegensatz zu den übrigen Gebietskörperschaften, die über den gesamten Zeitraum nach der Stabilisierung der Mark einen verhältnismäßig gleichmäßigen jährlichen Kreditbedarf gehabt hatten, setzte die Neuverschuldung des Reiches in erheblichem Umfang erst gegen Ende des Haushaltsjahres 1927/28 ein und konnte, nachdem sämtliche Überschüsse, Betriebsmittelfonds und sonstige Guthaben des Reiches bis zu diesem Zeitpunkt verbraucht waren, zu keinem Zeitpunkt konsolidiert werden, sondern der überwiegende Teil bestand aus kurzfristigen oder schwebenden Schulden. Dieser Tatbestand und die doppelte Verquickung der Schuldenpolitik des Reiches über die Aufwertungsablöseschuld und über die Neuverschuldung mit der Sozialpolitik machen eine genauere Untersuchung der Entwicklung der Reichsschulden notwendig. Die Reichsschuld gliederte sich in drei Teile: 1. die sogenannte Altverschuldung, bei der es sich um noch während der Inflationszeit in Fremd- oder wertbeständigen Ersatzwährungen, hauptsächlich aber zwischen November 1923 und Ende März 1924 aufgenommene Darlehen und Schatzwechsel mit Laufzeiten bis über zehn Jahre handelte; 2. die sogenannte Anleiheablösungsschuld mit und ohne Auslosungsrechten, die als Aufwertung für die alten Markanleihen zwischen 1925 und 1926 festgesetzt worden war; sodann 3. um die sogenannte Neuverschuldung, die nach dem 1.4.1924 im In- und Ausland begründet worden war. Die beiden ersten Schuldenarten brachten für das Reich in den hier interessierenden Haushaltsjahren 1924/25 bis 1934/35 47 keinerlei Mittelzufluß, sondern nur erhebliche Zins- und Tilgungsaufwendungen mit sich. Dies galt auch für jenen Teil der Neuverschuldung, für den aufgrund des deutsch-rumänischen Liquidationsschädenabkommens vom 8.2.1929, des Kriegsschädenschlußgesetzes vom 30.3.1930 und der Polenschädenverordnung vom 14.7.1930 48 insgesamt Schatzanweisungen oder Schuldbuchforderungen in Höhe von 1331 Mill. RM ausgegeben worden waren. Tatsächlich hat das Reich in den neun Haushaltsjahren von 1924/25 bis 1932/33 nur lang- und mittelfristige Schulden in Höhe von nominal 4578 Mill. RM, auf die in dem Zeitraum nominal 527 Mill. RM getilgt wurden, und kurzfristige Schulden in Höhe von 1943 Mill. RM aufgenommen und daneben eine schwebende Schuld von 2180 Mill. RM (Saldo aus der Veränderung von Guthaben am 1.4.1924 und Fehlbetrag am 31.3.1933) begründet49 • Von der Neuverschuldung, für die dem Reich eine finanzielle Gegenleistung zuteil wurde, entfiel also je die Hälfte auf lang- und mittelfristige sowie kurzfristige oder schwebende Schulden 50 • Im Vergleich zu der Zeit vor 1914, aber auch im Vergleich zu den Ge47 Wegen der Schwierigkeiten in der Rekonstruktion der Schuldenpolitik nach dem Herbst 1932 sind allerdings nur die Ergebnisse bis zum 31. 3.1933 tabellarisch (vgl. Tabelle 4, S. 86 f.) bearbeitet worden. 48 RGBl. 1929 11, 81; 1930 I, 143; 1930 11,957. 49 Vgl. Tabelle 4, S. 86 f.; a. für das Folgende. 50 Gewöhnlich werden langfristige Schulden (Laufzeit über 10 Jahre) und mittel- und kurzfristige Schulden (Laufzeit unter 10 Jahre) sowie Betriebsmittel-(Kassen-)Kredite (unverzinsliche Schatzwechsel, Bankkredite, Steuergutscheine, Wechsel der "Öffa" u. später Mefo-Wechsel) unterschieden. Wegen der besonderen Eigenart der seit1929 begründeten mittelfristigen Verschuldung des Reiches - Hergabe von verzinslichen Schatzanweisungen an das Sozialversicherungssystem anstelle von Barzuschüssen - ist diese hier mit der langfristigen Verschuldung zusammengefaßt worden.

60

Peter-Christian Witt

meinden, deren Schuldenpolitik in den Jahren nach 1924 so scharfer Kritik unterlag, denen es aber immerhin gelang, über zwei Drittel ihrer Neuverschuldung langfristig zu plazieren, konnte das Reich bei der Konsolidierung seines Kreditbedarfs nur mäßige Erfolge verzeichnen. Die beiden großen Auslandsanleihen nach dem Dawes- und dem Young-Plan konnten bei dem in- und ausländischen Publikum - und zwar sowohl bei institutionellen Anlegern wie bei privaten - ohne weiteres untergebracht werden, aber das hing mit den besonderen währungstechnischen, staatsfinanziellen und politischen Sicherungen dieser Anleihen ebenso wie mit den äußerst attraktiven Konditionen für die Gläubiger zusammen. Auch eine dritte Auslandsanleihe gelang ohne größere Schwierigkeiten, war allerdings mit erheblichen wirtschaftlichen Vorteilen für den Anleihegläubiger, den Kreuger-Konzern, in Form des Zündholzmonopols verbunden und enthielt zudem die Verpflichtung des Kreuger-Konzerns, nicht vor 1934 Stücke dieser Anleihe zum Börsenhandel einzuführen - ein deutliches Zeichen dafür, wie das Reich selber seine Kreditwürdigkeit beim Publikum einschätzte. Dafür sprach die Erfahrung mit den beiden inländischen Anleihen von 1927 und 1929: Zwar war bei der sogenannten Reinhold-Anleihe im Jahre 1927 der Nominalbetrag von 500 Mill. RM sogar um ein Viertel überzeichnet worden, aber unmittelbar nach der Ausgabe verfiel der Kurs rapide, so daß das Reich die Verzinsung von 5 v. H. auf 6 v. H. heraufsetzen und zugleich zur Kursstützung fast die Hälfte des nominalen Schuldkapitals zurückkaufen mußte. Etwa 115 Mil!. RM Nominalbetrag der Anleihe verblieben dauernd im Reichsbesitz und wurden in den gesetzlichen Tilgungsfonds für Anleihen eingestellt - ein geradezu halsbrecherisches Finanzmanöver, das nur dazu diente, den Mißerfolg der Anleihe zu kaschieren, zudem auch einen Teil der vorgeblich konsolidierten Reichsschuld in kurzfristige bzw. Schwebeschulden verwandelte. Noch erbärmlicher war das Resultat der sogenannten Hilferding-Anleihe des Jahres 1929: Trotz einer verhältnismäßig hohen Effektivverzinsung von fast 7,5 v.H. und trotz der Befreiung von Einkommen-, Erbschaft- und Vermögensteuer konnten von der zunächst mit 500 Mil!. RM geplanten, dann aber nur mit 300 Mil!. RM zur Zeichnung aufgelegten Anleihe ganze 183 Mil!. RM nominal verkauft werden. Und auch von dieser Anleihe hat das Reich offenbar Teilbeträge wieder zurückkaufen müssen und diese ebenfalls zur Bedienung des gesetzlichen Tilgungsfonds verwandt51 . Wie schon erwähnt, lag die Ursache für diese offensichtlichen Mißerfolge in dem Mißtrauen der privaten und institutionellen Anleger gegenüber den öffentlichen Schuldnern. Das Reich wurde von diesem Mißtrauen wohl noch stärker als die anderen öffentlichen Hände betroffen, da es als Hauptgläubiger der vor 1914 entstandenen öffentlichen Schulden (durch Übernahme der Eisenbahnschuld der Länder bei der

51 Vgl. zu dem ganzen Abschnitt: Neumark, Öffentlicher Haushalt, 592-623; Paul Hertz, Reich und Reichsbetriebe unter dem Einfluß der Kreditverteuerung, in: Wirkungen und Ursachen des hohen Zinsfußes in Deutschland, hrsg. v. Kar! Diehl Ge na 1932) 536-547; im folgenden zitiert: Hertz, Reich und Reichsbetriebe. Der finanzielle Ertrag der langfristigen Anleihen des Reiches läßt sich in etwa wie folgt berechnen:

Auswirkungen der Inflation auf die Finanzpolitik

61

Verreichlichung der Eisenbahnen 1920) und der im Kriege durchgeführten Verschuldung sich nach der stabilisierung der Mark mit lächerlich geringen Aufwertungsbeträgen 52 auf Kosten der Gläubiger salviert zu haben schien. Dabei war es irrelevant, ob die aus politischen Gründen gewählte und an der vermuteten Leistungsfähigkeit des Reiches orientierte Aufwertungsquote überhaupt vertretbar gewesen ist - angesichts der für die Anleiheablösungsschuld aufzubringenden Beträge H läßt sich das bezweifeln -, wichtig war, daß die vom Reich durchgeführte Aufwertung praktisch jeden seiner Gläubiger unbefriedigt ließ. Da waren einmal die privaten Anleger, die StaatsanleiNettoerlös: 800,9 Mill. RM 1. Dawes-Anleihe 1924 (Nominalbetrag 967 Mill. RM) 2. Young-Anleihe 1930 (Nominalbetrag 1473,7 Mill. RM, die voll in der Reichsschuldenstatistik auftauchen, während von dem Erlös 1/3 an die Sondervermögen Reichspost und Reichsbahn weitergegeben wurden, Nettoerlös: 840,4 Mill. RM die hierfür auch Zinsen und Tilgungen leisteten): Nettoerlös: 475,1 Mill. RM 3. Kreuger-Anleihe 1930 (Nominalbetrag 525 Mill. RM) Nettoerlös: 452,1 Mill. RM 4. Reinhold-Anleihe 1927 (Nominalbetrag 500 Mill. RM) 5. Hilferding-Anleihe 1929 Nettoerlös: 178,9 Mill. RM (Nominalbetrag gezeichnet 183 Mill. RM) Summe (Nominalbetrag 3648,7 bzw. 3157 Mill. RM) Nettoerlös: 2747,4 Mill. RM Von diesem Nettoerlös gingen noch rd. 150 Mill. RM für Rückkäufe der Reinhold- und der Hilferding-Anleihe ab; da diese Anleihen weiterhin mit dem vollen Nominalbetrag in der Schuldenstatistik geführt wurden, handelte es sich bei diesen Rückkäufen buchungstechnisch nicht um Tilgungen, sondern um eine Verwandlung von fundierter in unfundierte Reichsschuld. 52 Wie hoch die Aufwertungsquote tatsächlich gewesen ist, ist eine sehr umstrittene Frage. Wenn nur die Anleiheablösungsschuld mit Auslosungsrechten berücksichtigt wird (d. h. der Altbesitz an Markanleihen), dann dürfte die Quote bei ca. 7 v. H. gelegen haben; wird die Anleiheablösungsschuld ohne Auslösungsrechte (d.h. der sogenannte Neubesitz an Markanleihen) miteinbezogen, sinkt die Quote auf 6,2 v. H. Wird nun aber auch berücksichtigt, daß die Anleiheablösungsschuld mit Auslosungsrechten nur mit 4,5 v. H. verzinst wurde, die Zinsbeträge (ohne Zinseszins) aber erst bei der Auslosung gezahlt wurden und die ganze Operation 30 Jahre dauern sollte, sinkt die reale Aufwertungsquote für die Anleiheablösungsschuld mit Auslosungsrechten auf wetJiger als 5 v. H. Für die gänzlich unverzinsliche Anleiheablösungsschuld ohne Auslosungsrechte, deren Rückzahlung erst nach derjenigen mit Auslosungsrechten erfolgen sollte, betrug die Aufwertungsquote - unter Berücksichtigung der entgangenen Verzinsung nach Marktzinsen (6 v. H.) - nur 0,5 v. H. Werden aber auch die Leistungen der Kleinrentnerfürsorge einbezogen, konnten sich - und hier kam es entscheidend auf die persönlichen Voraussetzungen der Aufwertungsberechtigten an - die Aufwertungsquoten auch auf über 100 v. H. des alten Anleihebesitzes stellen. 53 Die Aufwendungen betrugen nach den Haushaltsrechnungen: 1925/26 = 1,1 Mill. RM; 1926/27 = 135,7 Mill. RM; 1928/29 = 304,2 Mill. RM; 1927/28 = 298,6 Mill. RM; 1929/30 = 340,3 Mill. RM; 1930/31 = 227,7 Mill. RM; 1932/33 = 213,3 Mill. RM; 1931/32 = 225,6 Mill. RM; d.h. insgesamt 1744,5 Mill. RM, von denen 1485,5 Mill. RM auf Tilgungen und 259 Mill. RM auf bei der Tilgung ausgezahlte Zinsen von 4,5 v. H. pro Jahr (keine Verzinsung der angesammelten Zinsen) entfielen. Nach dem Anleiheablösungsschuldgesetz v. 16.7.1925 (RGBl. 1925 I 137) sollte die Tilgung der mit Auslosungsrechten ausgestatteten Anleiheablösungsschuld, beginnend mit dem Haushaltsjahr 1926/27, in 30jährlichen gleichen Teilbeträgen von 160 Mill. RM plus der angewachsenen Zinsen erfolgen: Theoretisch hätte dies für die Haushaltsjahre 1926/27 bis 1932/33 Tilgungen von 1120 Mill. RM und Zinsaufwendungen von 201,6 Mill. RM, zusammen

62

Peter-Christian Witt

hen als scheinbar sicherste Form der Kapitalanlage für ihre Alterssicherung gekauft hatten. Schon während der Inflation und verstärkt nach der Aufwertung war ein Teil dieser Anleger, der aus welchen Gründen auch immer nicht imstande war, sich seinen Lebensunterhalt selbständig zu erwerben, auf die Hilfe des Staates angewiesen, die ihm in der für diesen Personenkreis demütigenden Form der "Kleinrentnerfürsorge" zuteil wurde 54 . Damit wurde ein Personenkreis auf die Segnungen des Sozialstaates verwiesen, der diese gar nicht wollte und für den sie auch nicht gedacht waren. Auf jeden Fall haben diese Erfahrungen für solche private Personen, die grundsätzlich zur Kapitalbildung fähig und bereit waren)), keineswegs stimulierend gewirkt, sich nun gerade in öffentlichen Anleihen und dann noch solchen des Reiches zu engagieren.

1321,6 Mill. RM, erfordert (die für Tilgung und Verzinsung aufzubringende Summe hätte im 1. Jahr (1926/27) 167,2 Mill. RM betragen und wäre jährlich um 7,2 Mill. RM angewachsen). In der Praxis ist das Reich von diesen Bestimmungen abgewichen: Mit Ausnahme des Jahres 1926/27, wo 31,5 Mill. RM zu wenig aufgebracht, und des Jahres 1932/33, wo die erforderlichen Leistungen nur um 1,9 Mill. RM überschritten wurden, hat das Reich ständig erheblich mehr Mittel für die Anleiheablösungsschuld zur Verfügung gestellt, als gesetzlich gefordert war (Mehrbetrag in Mill. RM: 1927/28 = 124,2; 1928/29 = 122,6; 1929/30 = 151,5; 1930/31 = 31,7; 1931/32 = 20,4). In der Schuldenstatistik tauchen für die Anleiheablösungsschuld aber zwischen 1925/26 und Ende des Haushaltsjahres 1932/33 nur Tilgungen von 1007 Mill. RM (mit Auslosungsrechten) und 106 Mill. RM (ohne Auslosungsrechte) auf; Tilgungen in Höhe von 372,5 Mill. RM sind hier nicht nachgewiesen. Es ist zu vermuten - die Buchungen im Reichshaushalt, aber auch die Nachweisungen in den Berichten der Reichsschuldenverwaltung sind hier nicht eindeutig -, daß auch diese Anleihestücke für die Bedienung des gesetzlichen Tilgungsfonds verwandt wurden, tatsächlich auch hier eine Verwandlung von konsolidierter in kurzfristige bzw. Schwebeschuld vorlag; Belege vgl. Quellen zu Tabelle 4, S. 86 f. 54 Die Kleinrentnerfürsorge war im Prinzip Teil der gemeindlichen Wohlfahrtspflege (und als solche direkte Fortsetzung der Armenunterstützung) und wurde bereits seit 1919 für einen Personenkreis, zu dem auch die inflations- bzw. aufwertungsgeschädigten Anleihegläubiger gehörten, gewährt. Die dauernde gesetzliche Regelung erfolgte im Februar 1923 (RGBl. 1923 I 104). Die Zahl der letzteren Gruppe steht erstmals für den 31. 3.1928 mit rd. 269000 einigermaßen exakt fest; sie stieg am 31. 3.1929 noch auf 274000 und ging dann ständig zurück (Stand am 31.3.1936 = 110000). Die Aufwendungen betrugen in dem Zeitraum 1926/27 (erst ab diesem Jahr liegen einigermaßen gesicherte Zahlen vor) bis 1932/33 insgesamt rd. 700 Mill. RM, von denen das Reich den Gemeinden 244,3 Mill. RM erstattete. Letztere Summe gehört eigentlich zu den Lasten der Anleiheablösungsschuld (vgl. Anm. 53), wurde aber nicht dort, sondern unter Wohlfahrtswesen verbucht. Dieser gesamte Fragenkomplex, bei dem die unheilvolle Verquikkung von Sozialpolitik, Schuldenpolitik und Kriegsfolgelasten genauer auszuloten und zudem die Reaktionen der Anspruchsberechtigten und ihrer Organisationen einzubeziehen wäre, ist bisher wenig untersucht. Einige Hinweise finden sich bei: Ludwig Preller, Sozialpolitik in der Weimarer Republik, (Stuttgart 1949) 93, 117, 311, 464, 491, 504; Friedrich Syrup, Hundert Jahre staatliche Sozialpolitik 1839-1939, bearb. v. Otto Neuloh (Stuttgart 1957) 386-396, 402,535-536; Deutsche Sozialpolitik 1918-1928. Erinnerungsschrift des Reichsarbeitsministeriums (Berlin 1929) 239-240; vgl. jetzt Rohert Schotz, "Heraus aus der unwürdigen Fürsorge". Zur sozialen Lage und politischen Orientierung der Kleinrentner in der Weimarer Republik, in: Gerontologie und Sozialgeschichte. Wege zu einer historischen Betrachtung des Alters, Christoph Conrad und HansJoachim von Kondratowitz (Hrsg.) (Berlin 1983) 319-350. 55 Mit den Begriffen "fähig" und "bereit" zur Kapitalbildung wird einerseits auf objektive Kriterien, andererseits aber auf die individuell-subjektive Entscheidungsebene abgehoben. Das ist eine methodisch problematische Formulierung; denn für die objektive Seite, die tatsächlich erfol-

Auswirkungen der Inflation auf die Finanzpolitik

63

Auch die großen institutionellen Anleger wie Lebensversicherungen, Sparkassen und Banken disponierten über ihre Gelder eingedenk der Erfahrungen mit öffentlichen Anleihen jetzt anders 56 , so daß als einziger großer institutioneller Anleger das Sozialversicherungssystem verblieb. Zwar waren auch die Invalidenversicherung und die Angestelltenversicherung durch die Inflation und die ungenügende Aufwertung schwer getroffen, hatten sie doch einen folgenschweren Wandel in ihrem Finanzierungssystem vom Kapitaldeckungs- zum Umlageverfahren vollziehen müssen 57 , aber ihnen gegenüber konnte das Reich gesetzlichen Zwang bei der Anlage ihrer Vermögenswerte ausüben und nutzte diese Chance auch 58 . Vor allem die Rentenversicherungen nahmen öffentliche Anleihen und Kommunalobligationen in ihr Portefeuille und gaben darüber hinaus in größerem Umfang Darlehen an die Sonderkreditanstalten des Reiches 59 . Darüber hinaus überließ ihnen das Reich seit dem Haushaltsjahr 1928/29 anstelle der gesetzlich vorgeschriebenen Barzuschüsse zu den Rentenleistungen in

gende Geldkapitalbildung, gibt es eine Reihe von überprüfbaren Kriterien: so etwa die Emissionsstatistik (vgl. dazu: Deutsches Geld- und Bankwesen, 287-296), die Eintragungen in die Schuldbücher von Reich und Ländern (Material dazu in: BA Koblenz, R 2 Nr. 1870-1885) und die ein hohes Maß an Einkommensungleichheit - dies wahrscheinlich eine der wichtigsten Voraussetzungen für die hier angesprochene Form der Kapitalbildung - reflektierenden Einkommensteuerstatistiken (Statistik des Deutschen Reiches 312, 348, 359, 375, 378, 391, 430, 482, 492, 499, Berlin 1925-1937); dagegen sind wir für die individuelle Entscheidung für die eine oder die andere Form der Anlage auf Vermutungen angewiesen, da es hierüber keine Untersuchungen gibt. Vgl. aber die Gutachten von Leopold v. Wiese und Kaiserswaldau, Der Einfluß psychologischer Faktoren auf die Kapitalbildung der Gegenwart, in: Kapitalbildung und Steuersystem (Veröffentlichungen der Friedrich-List-Gesellschaft 4/2, Berlin 1930) 204-211 und Wilhelm Riipke, Der Einfluß sozialwirtschaftlicher Faktoren (Einkommenshöhe und Einkommensschichtung) auf die Kapitalbildung, in: ebda 212-228. 56 Zu den Anlagen der Großbanken vgl. Man/red Poh4 Konzentration im deutschen Bankwesen (1848-1980), (Frankfurt a. M. 1982) 362-363; zu den Lebensversicherungen vgl. Statistisches Jahrbuch für das Deutsche Reich 44-56 (Berlin 1925-1937), Abschnitt Versicherungswesen (Privatversicherung); insgesamt (allerdings nur bis 1928/29 reichend) vgl. Kapitalbildung und Steuersystem (Veröffentlichungen der Friedrich-List-Gesellschaft 4/2, Berlin 1930) 539-562. 57 Das Kapitaldeckungsverfahren nach Ende der Inflation wieder einzuführen, hätte viel zu hohe Beitragsleistungen (oder aber eine sehr viel höhere Entschädigung durch die Schuldner der Rentenversicherungen) erfordert; auch das Umlageverfahren, bei dem im Prinzip aus den laufenden Beiträgen die jeweils laufenden Renten finanziert wurden, erforderte höhere Beiträge als vorher, da nun nicht mehr wie bei der Invalidenversicherung von 1889 oder der Angestelltenversicherung von 1911 eine verhältnismäßig lange Zeitspanne zur Verfügung stand, in der den laufenden Beitragseinnahmen kaum Leistungen gegenüberstanden, sondern sofort eine steigende Rentenzahl finanziert werden mußte. Diese Frage hat in der Literatur kaum Beachtung gefunden und scheint auch die betroffenen Versicherungen nicht sonderlich beunruhigt zu haben, vgl. die Besprechungen im Haushalts- und Rechnungsausschuß des Verwaltungsrats der Reichsversicherungsanstalt für Angestellte, 1924-1926, BA Koblenz, R 112 Nr. 105-106. 58 Vgl. Walther Herrmann, Intermediäre Finanzgewalten. Eine Analyse deutscher hilfsfiskalischer Gebilde im ersten Jahrzehnt nach der Stabilisierung, (Jena 1936) 48. 59 Ende 1930 hatten die Reichsversicherungsanstalt für Angestellte und die Landesversicherungsanstalten von ihrem Gesamtvermögen von rd. 3470 Mill. RM angelegt: 580 Mill. RM in Anleihen (hauptsächlich des Reiches, kaum Altverschuldung), 850 Mill. RM in kurzfristigen Krediten an die Gebietskörperschaften und zusätzlich rd. 360 Mill. RM in Kommunalobligationen.

64

Peter-Christian Witt

größerem Umfang Schatzanweisungen 6o • An sich handelte es sich bei diesen Papieren um mittelfristige, meist mit Fälligkeiten zwischen zwei und fünf Jahren ausgestattete Schulden, die das Reich jedoch durch einen Trick zu einer langfristigen Verschuldung machte: Bei der Fälligkeit erfolgte die Bezahlung einfach durch neuausgestellte Schatzanweisungen. Und um zu verhindern, daß die Sozialversicherungen während der Laufzeit diese Schatzanweisungen mobilisieren konnten, waren sie ausdrücklich von einer Lombardierung bei der Reichsbank ausgeschlossen worden. Eine Verwertungsmöglichkeit hatten die Schatzanweisungen also nicht. Dieses System ist dann während des Dritten Reiches in noch weit größerem Umfang benutzt worden, um das Sozialversicherungssystem in den Dienst der Finanzierung der Reichsausgaben zu stellen. Im Ergebnis führte die konsequente Ausnutzung des Sozialversicherungssystems für die langfristige öffentliche Verschuldung, neben dem Reich partizipierten hieran, wenn auch in geringem Umfang, Länder und Gemeinden, dazu, daß während der Wirtschaftskrise, als die laufenden Beitragseinnahmen wegen der hohen Arbeitslosigkeit und der geringeren Löhne und Gehälter nicht mehr ausreichten, um die bestehenden Leistungen aufrechtzuerhalten, nicht in dem Maße auf die erheblichen Vermögensbestände zurückgegriffen werden konnte, wie dies gesetzlich eigentlich möglich gewesen wäre. Die den Sozialversicherungen aufgezwungenen öffentlichen Schulden ließen sich nämlich entweder gar nicht oder doch nur mit sehr hohen Kursverlusten mobilisieren, und der andere wichtige Posten ihrer Vermögen, der hauptsächlich für den Wohnungsbau zur Verfügung gestellte Hypothekarkredit, war ebenfalls langfristig angelegt61 . So ergab sich die Situation, daß die Sozialversicherungen (insbesondere die Rentenversicherungen) trotz einer für die Aufrechterhaltung der gesetzlichen Leistungen hinreichenden Vermögensrücklage 62 nach dem Verbrauch ihrer Kassen-

Ende 1935 besaßen sie für ca. 930 Mill. RM Anleihen der öffentlichen Hände, hatten rd. 790 Mill. RM kurzfristige Kredite an diese begeben, rd. 413 Mill. RM in Kommunalobligationen angelegt und daneben rd. 480 Mill. RM an die Sonderkreditanstalten des Reiches ausg~liehen. Die Quote der so angelegten Mittel war von etwa 52 auf über 59 v. H. gestiegen; vgl. Statistisches Jahrbuch für das Deutsche Reich 44-56 (Berlin 1925-1937), Abschnitt Versicherungswesen. 60 Durch die Haushaltsgesetze seit 1928 wurden den Trägem der Sozialversicherung an verzinslichen Schatzanweisungen aufgezwungen (Saldo): 1928/29 = 102,7 Mill. RM; 1929/30 = 176,3 Mill. RM 1930/31 = 12,8 Mill. RM; 1931/32 = 200,7 Mill. RM 1932/33 = 217,4 Mill. RM; insgesamt befanden sich am 31.3.1933 rd. 710 Mill. RM Schatzanweisungen mit meist fünfjähriger Laufzeit in ihrem Besitz. 61 Vgl. RArbM an RFM, 21.8.1931, BA Koblenz, R 2 Nr. 18567; vgl. a. BA Koblenz, R 2 Nr. 3267. 62 In der (gewiß auch durch die Illiquidisierung der Vermögen hervorgerufenen) Panikstimmung begingen die Versicherungen und die beteiligten Reichsministerien einen merkwürdigen Denkfehler: Sie schrieben die aktuellen Beitragseinnahmen einfach fort, taten also so, als ob sie mit einer ewigen Wirtschaftskrise rechneten, und schlossen hieraus, daß in jedem Fall Leistungen abgebaut werden mußten. Vgl. beispielhaft: LVA Sachsen-Anhalt an RArbM, 10.2.1930, BA Koblenz, R 2 Nr. 18421; RArbM an RFM/RWM/RBank/RfA/LVA's, 27.3.1931; Aufz. über Besprechung RArbM/RFM/RWM/RBank/RfA/LVA (15.4.1931), 27.4.1931, BA Koblenz, R 2 Nr. 3267.

Auswirkungen der Inflation auf die Finanzpolitik

65

guthaben - ein Zustand, der im Frühsommer 1931 bei allen Landesversicherungsanstalten und Unfallversicherungen erreicht war, während die Reichsversicherungsanstalt für Angestellte aufgrund ihres günstigeren Verhältnisses zwischen Beitragszahlern und Rentenempfängern in diese Lage niemals geriet - praktisch illiquide waren 63 . Diese durch die Schuldenpolitik des Reiches ursächlich hervorgerufene Entwicklung64 wurde so dann in der Diskussion um die Leistungsfähigkeit des Sozialstaates als ein scheinbar rationales Argument benutzt, um den Abbau von Sozialleistungen als unabweisbar" zu rechtfertigen. " Trotz all dieser Manöver und ihrer weitreichenden Folgen für die politisch-soziale Struktur der Weimarer Republik hat das Reich seinen Kreditbedarf dennoch nicht in hinreichendem Maße langfristig decken können. Werden alle genannten Faktoren bei den langfristigen Schulden und den ausschließlich an die Sozialversicherungen begebenen "mittelfristigen" Schatzanweisungen berücksichtigt, hat der Nettoerlös aus all diesen Operationen nur bei etwa 3,2 Mrd. RM gelegen 65 ; der restliche durch Kreditfinanzierung abzudeckende Bedarf des Reiches in Höhe von rd. 4,5 Mrd. RM bis zum Ende des Haushaltsjahres 1932/33 mußte durch kurzfristige und Schwebeschulden (Kassenkredite) befriedigt werden. Die Geschichte der kurzfristigen und Kassenkreditoperationen des Reiches, die formell erst Ende des Haushaltsjahres 1927/28, tatsächlich aber, da bis zu diesem Zeitpunkt sämtliche Betriebsmittelreserven aufgebraucht worden waren, dazu in den sogenannten Nettoausgabenresten eine gewaltige

Dieser Tatbestand spiegelt sich in den schier endlosen Auseinandersetzungen zwischen RArbM und RFM, Versicherungsträgern und Reichspost um die Abdeckung der sogenannten Postvorschüsse für die Rentenzahlungen der Versicherungen. Die Post zahlte die Renten der Unfall- und der Invalidenversicherung und verkaufte (neben einigen wenigen anderen Verkaufsstellen) die Beitragsmarken dieser Versicherungen; bis Ende 1929 hatte sich dabei gewöhnlich ein Oberschuß für die Versicherungen (und indirekt ein Betriebskredit für die Post) ergeben, der seit 19W bei einzelnen LVA's und Unfallversicherungen, seit Sommer 1931 aber bei allen Versicherungen in ein Defizit umschlug. Kompliziert wird die Angelegenheit noch dadurch, daß die Arbeitgeber die Versicherungsbeiträge wöchentlich einbehielten, selber aber nur zum Quartalsende bzw. bei Beendigung des Beschäftigungsverhältnisses zur Glattstellung in den Versicherungskarten der Beschäftigten verpflichtet waren; d. h., sie konnten mit dem Erwerb der notwendigen Beitragsmarken bei der Post bis zum jeweiligen Quartalsende warten, wodurch sie sich im Jahresdurchschnitt einen ca. 3,25 v. H. der Lohnsumme betragenden unverzinslichen Betriebsmittelkredit verschaffen konnten. Vgl. den ausführlichen Schriftwechsel aus den Jahren 1931 ff., BA Koblenz, R 2 Nr. 18567. 64 Bezeichnend ist auch folgender Vorgang: Die Sozialversicherungen hielten bis 1928 verhält- . nismäßig hohe Kassenreserven (für etwa 3 Monate ihrer durchschnittlichen Leistungen), die sie zum größten Teil in Wechseln (Privatdiskonten) meistbietend anlegten. Die Reichsbank - und mit ihr übereinstimmend das RFM - verlangten, daß 1. die Kassenreserven auf einen geringeren Bestand (für 1-1 1J2 Monate der durchschnittlichen Leistungen) zurückgeführt wurden und daß 2. anstelle von Privatdiskonten kurzfristige Darlehen an die Reichshauptkasse gegeben werden sollten, vgl. Aufz. über Besprechung im RWM, 28.4.1928, RBank an RArbM, 5.9.1928; Aufz. über Besprechungen im RArbM, 6.12.1928 u. 15.1.1929, BA Koblenz, R 2 Nr. 1982. Diese Forderungen wurden allerdings nicht sofort, sondern sukzessive 1929 bis 1931 verwirklicht. 65 Die Summe ist errechnet aus den Angaben in Anm. 51, 53, 60. 63

66

Peter-Christian Witt

Vorbelastung der künftigen Haushalte angesammelt worden war66 , schon seit dem Beginn des Haushaltsjahres 1925/26 einsetzte, ist überaus kompliziert und durch etatstechnische Manöver zusätzlich verdunkelt67 . Sicher ist, daß durch die an sich richtige, der Wahrheit des Budgets nur dienliche Entscheidung Hilferdings bei seiner Amtsübernahme als Reichsfinanzminister 1928, hypothetische Einnahmereste und nicht realisierbare langfristige Anleiheermächtigungen weitgehend unberücksichtigt zu lassen 68 , seit der Amtsübernahme der Großen Koalition eine ständige Katastrophenstimmung im Reichsfinanzministerium aufkam, wenn sich einer der großen Zahlungstermine zu Quartals- oder Jahresende näherte und voller Verzweiflung - und bei dem nicht nur währungstechnisch, sondern auch politisch motivierten Widerstand der Reichsbank gegen eine Erweiterung des Kreditvolumens für das Reich auch mit zunehmend waghalsigeren Konstruktionen 69 - nach Zwischenfinanzierungsmöglichkeiten gesucht wurde 70 und sich allmählich in der Finanzbürokratie die Überzeugung herauskristallisierte, daß die öffentlichen Ausgaben insgesamt dringend einer Reduzie-

66 Nettoausgabenreste sind technisch am Ende eines Haushaltsjahres noch nicht realisierte Ausgabenermächtigungen minus nicht realisierte Einnahmen (außer Anleihen, die gesondert unter nicht realisierten Anleiheermächtigungen geführt wurden). In der Praxis standen die Nettoausgabenreste einer in den Jahren 1925/26 ff. hemmungslos betriebenen Manipulation offen: z. T. handelte es sich bei den "nicht realisierten" Ausgabenermächtigungen nämlich nur darum, daß tatsächlich erfolgte Leistungen schlicht noch nicht bezahlt waren, und bei den Einnahmeresten um etatstechnische Wunschvorstellungen, die mit der Realität noch zu erwartender Einnahmen nichts zu tun hatte. Auf jeden Fall ließen sich in den Nettoausgabenresten echte Fehlbeträge in Höhe von Hunderten von Mill. RM verstecken. 67 Technisch hätten die Kassenkredite (und hierzu wurde die gesamte Verschuldung mit Laufzeit von unter einem Jahr gerechnet), da ihre Rechtsgrundlage überwiegend nicht realisierbare Anleiheermächtigungen waren, über das Anleihekapitel des außerordentlichen Haushalts erfolgen müssen; damit wären der Umfang der Operationen und vor allem auch ihre Kosten feststellbar gewesen. Genau diese Klarheit sollte jedoch vermieden werden, und so entschied der damalige Generalreferent für den Reichshaushalt Schwerin v. Krosigk (unter Mitzeichnung des MinDirig I C Norden, aber offensichtlich ohne Kenntnis des Ministers), daß diese Kreditoperationen über die Betriebsfonds zu verrechnen waren. Damit war eine Nachprüfbarkeit nicht mehr gegeben; Aufz. Bayrhoffer, 18.12.1928, Vfg. Schwerin v. Krosigk, 21.12.1928, BA Koblenz, R 2 Nr. 1988. 68 Die Entscheidung selber hat sich in den Akten noch nicht auffinden lassen; daß sie in dieser Richtung gefallen ist, beweisen die Umetatisierungen im Reichshaushalt 1928/29 und die durch den Generalreferenten für den Reichshaushalt Dr. Olscher unter Mitzeichnung durch den MinDir. der Haushaltsabteilung Schwerin v. Krosigk und StS. Popitz an RFM Hilferding gegangene Aufzeichnung "Vorschläge zur Regelung der Kassenlage", 26.4.1929, BA Koblenz, NI Pünder Nr. 120. 69 Zur Reichsbankpolitik vgl. Helmut Müller, Die Zentralbank - eine Nebenregierung, (Opladen 1973) 93-102; Gerd Hardach, Weltmarktorientierung und relative Stagnation, Währungspolitik in Deutschland 1924-1931, (Berlin 1976) 93-116; Heinz Habedank, Die Reichsbank in der Weimarer Republik, (Berlin 1981) 165 ff. 70 Neben den Akten über die Aufnahme kurzfristiger Schulden (BA Koblenz, R 2 Nr. 1894 und 1988) geben die teilweise überlieferten Haushaltsakten zu den Haushaltsjahren 1928 ff. (ebda, Nr. 5145, 5147-5156, 5162-5164, 5194-5202), die Akten über den Betriebsmittelfonds (ebda, Nr. 9498, 9502), über die Bewirtschaftung öffentlicher Gelder und den Geld- und Kapitalmarkt (ebda, Nr. 13997-13998) sowie die in Anm. 62 genannten Akten und schließlich auch die über den ausländischen Zwischenkredit vom Oktober 1930 (ebda, Nr. 3784-3794) einen ziemlich

Auswirkungen der Inflation auf die Finanzpolitik

67

rung bedurften 71. Aber auch als diese Forderung erfüllt wurde, als unter Brüning ein harter Sparkurs bei allen sozialen Ausgaben gefahren wurde, änderte sich praktisch nichts. Denn an die Stelle der Ausgabenreduzierungen- im Sozialbereich traten die Subventionen für die ostelbische Großlandwirtschaft, für einzelne Industriekonzerne und für die Banken, traten immer neue Ausfälle bei den vorgeschätzten . Einnahmen auf, so daß das Volumen der kurzfristigen und Schwebeschulden kontinuierlich weiter wuchs 72 • Auch hier ist die schon bei der Beurteilung der langfristigen Schulden festgestellte Doppelbödigkeit der Argumentation der Bürokratie und der Präsidialkabinette seit Brüning zu beobachten: Die objektiv katastrophale Kassenlage des Reiches wurde hemmungslos in den Dienst einer antisozialen Demagogie und Politik gestellt, um zugleich durch Subventionen für einzelne Interessengruppen stillschweigend diese Kassenlage weiter zu verschlechtern - und schließlich, als es im Kern nach 1933 schon um die Wiederaufrüstung ging, verlor das Argument der zunehmenden schwebenden Verschuldung überhaupt jede Bedeutung.

III Die Finanzierung von öffentlichen Ausgaben mit Krediten hat in der Zeit zwischen 1924/25 und 1932/33 offensichtlich also eine weit geringere Rolle gespielt, als dies vor dem 1. Weltkrieg oder nach der nationalsozialistischen Machtergreifung der Fall gewesen ist. Allerdings handelte es sich nicht um einen freiwilligen Verzicht der öffentlichen Hände auf die Beanspruchung des Kreditmarktes, wie es den nach Beendigung der Inflation aufgestellten Grundsätzen über die Finanzierung der öffentlichen Ausgaben entsprochen hätte, sondern dies war schiicht Ergebnis des geringen Vertrauens des Publikums in die öffentlichen Schuldner. Da auch - und dies trotz eines deutlich

vollständigen Überblick über die unterschiedlichen Formen dieser Operationen. Was Neu mark, Öffentlicher Haushalt, 599 f. schon aufgrund der wenigen öffentlich zugänglichen Informationen (am Beispiel eines im Juni 1931 für drei Wochen bei privaten Banken aufgenommenen Schatzanweisungskredits, der mit einer effektiven Zinsbelastung von fast 21 v. H. hereingeholt wurde) andeutet, wird hier bestätigt: Für jenen wachsenden Spitzenbedarf, der nicht durch Reichsbank, öffentlich-rechtliche Banken, die Öffa oder das Sozialversicherungssystem zur Verfügung gestellt wurde, mußte das Reich Bedingungen akzeptieren, die einer Bananenrepublik würdig waren. 71 Vgl. vor allem die Denkschrift des Generalreferenten für den Reichshaushalt v. 26.4.1929, Anm.68. 72 Als Indikator dienen die Kassenlage des Reiches (in ihr reflektiert sich die schwebende Schuld) und die in der Schuldenstatistik nachgewiesene kurzfristige Schuld. Vom Ende des Haushaltsjahres 1926/27 (nun waren der Haushaltsüberschuß von 1924/25 und die Kassenguthaben am 1.4.1924 in Höhe von rd. 1,1 Mrd. RM verbraucht) wuchs die kurzfristige und Schwebeschuld um: 1927/28 = rd. 230 Mill. RM, 1928/29 = rd. 1 720 Mill. RM (vgl. aber die Bemerkungen o. S. 65f.), 1929/30 = rd. 1010 Mill. RM, 1930/31 = rd. 245 Mill. RM, 1931/32 = rd. 620 Mill. RM, 1932/33 = rd. 700 Mill. RM. In diesen Summen sind auch die verdeckt mobilisierten langfristigen Schulden (vgl. o. Anm. 51 u. 53) enthalten.

68

Peter-Christian Witt

vergrößerten Anteils des öffentlichen Sektors der Wirtschafe 3 - die Einnahmen aus dem Vermögen der öffentlichen Hände nie die Größenordnung der Zeit vor dem Ersten Weltkrieg erreichten 7 \ sahen sich Reich, Länder, Gemeinden und Gemeindeverbände (aber wegen der Vermögensvernichtung durch die Inflation auch die Zweige des Sozialversicherungssystems) stärker als je zuvor zur Bestreitung ihrer Ausgaben auf Steuern, steuerähnliche Abgaben, Gebühren und Beiträge sowie direkte Leistungsentgelte für die Inanspruchnahme ihrer Dienste verwiesen. Die Gebietskörperschaften hatten vor dem 1. Weltkrieg in der Regel 20-25 v. H. ihrer Ausgaben durch Vermögenseinnahmen, zwischen 10 und 15 v. H. durch Kredite (mit einer verhältnismäßig großen jährlichen Schwankung), etwa 11 v. H. durch Verwaltungseinnahmen und meist weniger, in ganz wenigen Jahren mehr als 55 v. H. durch Steuern gedeckt; auch die Sozialversicherungen hatten bis zum 1. Weltkrieg schon so erhebliche Vermögensbestände aufgebaut, daß über 13 v. H. ihrer jährlichen eigenen Einnahmen (d. h. ohne die Reichszuschüsse, die bei einer solchen Betrachtung zur Vermeidung von Doppelzählungen ausgeschieden werden müssen) aus deren Erträgen stammten. Nach 1924 hatte sich das Bild gründlich gewandelt: Bei erheblich höheren Ausgaben mußten die Gebietskörperschaften stets zwischen 68 und 73 v. H. durch Steuern decken, etwa 11-12 v. H. flossen aus den Verwaltungseinnahmen, das öffentliche Vermögen steuerte zwischen 7 und 7,5 v. H. bei, der Rest wurde durch Nettokreditaufnahme, aber auch durch solche außerordentlichen Erträgnisse wie den Münzprägungsgewinn finanziert, der vor 1914 nie eine irgendwie bedeutsame Rolle gespielt hatte, nach 1924 in einzelnen Jahren aber bis zu 2 v. H. aller Ausgaben der Gebietskörperschaften (da er dem Reich allein zufiel, entsprach das etwa 5 v. H. von dessen Ausgaben) deckte. Bei den Sozialversicherungen sah es ähnlich aus; statt rd. 87 v. H. (mit fallender Tendenz) mußten nun stets um 93 v. H. der eigenen Einnahmen aus Beiträgen (d. h. Quasisteuern) von Arbeitnehmern und Arbeitgebern gezogen werden 75 • Die volkswirtschaftliche Steuerlastquote hatte sich gegenüber der Zeit vor dem 1. Weltkrieg schon in den ersten Jahren nach der Stabilisierung der Mark mit rd. 25 v.H. zumindest verdoppelt und zeigte eine weiter steigende Tendenz 76 .

73 Vgl. dazu: Die Rechtsformen der Unternehmen. Die öffentlichen und gemischtwirtschaftlichen Unternehmungen (Statistik des Deutschen Reiches 413 V, Berlin 1930); die Versorgungswirtschaft im Deutschen Reich (Einzelschriften zur Statistik des Deutschen Reiches 31, Berlin 1935). 74 Entscheidend hierfür war die Tatsache, daß die öffentlichen Verkehrsunternehmungen (Eisenbahn und Nahverkehr) aufgrund ihrer Tarifgestaltung und ihrer höheren Personalkosten sehr viel geringere Überschüsse als vor 1914 erzielten. 75 Berechnet nach den in den Tabellen 2-6 genannten Quellen. 76 Der Anteil am Nettosozialprodukt zu Faktorkosten (in laufenden Preisen) sämtlicher Steuern und der Arbeitnehmer-/Arbeitgeberbeiträge zum Sozialversicherungssystem betrug 1913/14 = 12,0 v. H.; 1925/26 = 22,7 v. H.; 1926/27 = 26,3 v. H. 1927/28 = 24,7 v. H.; 1928/29 = 24,5 v. H.; 1929/30 = 24,9 v. H. 1930/31 = 26,3 v.H.; 1931/32 = 28,9 v.H.; 1932/33 = 36,9 v.H. 1933/34 = 31,7 v.H.; 1934/35 = 29,6 v.H.; 1935/36 = 28,0 v.H. Berechnet nach Tabelle 5 und Hoffmann, Wachstum, 509.

Auswirkungen der Inflation auf die Finanzpolitik

69

Bis 1914 hatte die Steuerlast, so sehr auch schon vor dem Weltkrieg von Interessentenkreisen über sie geklagt und dabei vor allem die Belastung aus den Quasisteuern der Beiträge zum Sozialversicherungssystem hervorgehoben wurde 77 , die eigentlich Begünstigten des Interventions- und Machtstaates in Deutschland, die Großagrarier und die Großindustrie, aber auch Bauern und gewerblichen Mittelstand, nie wirklich getroffen, sondern über indirekte Steuern und Zölle, aber auch über die Beiträge zur Sozialversicherung und die Einkommensteuern (dabei spielten die in den Industriegemeinden besonders hohen Gemeindezuschläge, denen sich die Arbeiter nicht wie die Unternehmer durch Flucht in niedrig besteuerte Gemeinden entziehen konnten, eine wichtige Rolle) finanzierte die breite Masse der Bevölkerung den Machtstaat und auch die langsam diesen sozialen Schichten zufließenden Segnungen des Sozialinterventionismus. Im Weltkrieg ermöglichten hohe Gewinne zumindest den Inhabern von Produktivvermögen, die tatsächlich bereits steigenden Steuerlasten zu tragen, zumal auch jetzt noch die Mehreinnahmen vornehmlich aus indirekten Steuern gezogen wurden. Daran änderte sich auch in den Jahren 1919 bis 1923 nur wenig, weil sich die Einkommensteuern physischer und juristischer Personen im Gegensatz zu der sehr effektiven Lohnsteuer praktisch als unwirksam erwiesen 78 • Sicher brachte die Erzbergersche Finanzreform, so wenig ihre Intentionen auch verwirklicht wurden, zumindest für einzelne Gruppen von Kapitalbesitzern und selbständig Beschäftigten und z. B. durch die Wohnungszwangswirtschaft auch für den Hausbesitz direkt oder indirekt stark gestiegene Steuerlasten mit sich, erwies sich die Inflation selber als eine für manche besitzenden Schichten äußerst rabiate Form der Besteuerung, stieß sie sie doch in die besitzlose Masse zurück und machte sie abhängig von den ihnen unerwünschten Segnungen des Sozialstaates, trug also nicht nur die ,,Arbeiterklasse", wie manche Autoren suggerieren, die Lasten von verlorenem Krieg und Ausbau des Sozialstaates, ja, läßt sich diese Aussage noch nicht einmal uneingeschränkt für die sozial ja nicht homogene Schicht der kleinen Einkommensbezieher79 machen, so kann dennoch kaum ein Zweifel bestehen, daß die wirtschaftlichen Unternehmungen als solche in den Jahren bis zum November 1923 eine nur minimale Steuerlast zu tragen hatten und daß auch die ganz großen Einkommen und Vermögen physischer Personen nicht eine den Intentionen der Steuerpolitik nach dem Kriege entsprechende Belastung auf sich zu nehmen hatten. Erstmals nach der Stabilisierung der Mark erfuhren daher die Verwalter wirtschaftlicher Unternehmungen, die Besitzer großer Vermögen und generell alle

77 Vgl. hierzu vor allem Ludwig Bernhard, Unerwünschte Folgen der Sozialpolitik, (Berlin 1913) sowie den kritischen Überblick über die Literatur bei Alois Egger, Die Belastung der deutschen Wirtschaft durch die Sozialversicherung, Qena 1929) 1-9. 78 Vgl. meinen in Anm. 20 genannten Aufsatz. 79 Mit dieser Kategorie sind jene Steuerpflichtigen gemeint, deren Einkommen (soweit es den Steuerbehörden gemeldet wurde bzw. dort erfaßt werden konnte) 1913 unter 2100 M/Jahr und nach 1924 unter 3000 RM/Jahr lag. Nach der Statistik der Einkommensteuer betrug ihr Anteil an allen Steuerpfliehtigen 1913 rd. 90 v.H., 1926 = 92,2 v.H., 1928 = 89,6 v.H., 1932 = 92,8 v.H. und 1934 = 91,9 v. H. (Berechnet nach: Statistik des Deutschen Reiches 312, 348, 359, 375, 378, 391, 430, 482, 492, 499 Berlin 1925 ff.).

70

Peter-Christian Witt

Empfänger von großen Einkommen - obschon die brutalen Spitzensteuersätze der Erzbergerschen Reformen längst für keine der hier in Frage kommenden Steuern von Einkommen, Vermögen oder Erbschaften mehr galten -, daß Steuern für ~ie nicht nur auf dem Papier standen bzw. mit Papier, das sich Geld nannte, zu bezahlen waren, sondern eine reale Last darstellen konnten. Dies war eine doch sehr überraschende, erbitternde Erfahrung, die bald in eine planvolle, überaus polemisch geführte Debatte über die angeblich "unerträglichen Steuerlasten" einmündete 80 . Psychologisch war diese Reaktion nicht unverständlich; denn wer über ein Jahrzehnt hin das Privileg besessen hatte, Steuern in der Ergebnisrechnung seines Unternehmens oder bei seinem Einkommen als eine nicht weiter beachtliche Größe ansehen zu dürfen 81 , konnte sich nicht so leicht wie z. B. die Lohnsteuerpflichtigen, die

Vgl. die mehr als 80 ausführlichen und häufig sehr polemischen Eingaben von Verbänden, Handelskammern und Einzelfirmen gegen die Einkommen- und Körperschaftssteuervorauszahlungen aufgrund der 2. Steuernotverordnung, die bis Sommer 1924 beim Reichsfinanzministerium eingingen (Zusammenstellung: ZStA I, RFM Nr. 1234) sowie die Denkschrift des Reichsverbands der Deutschen Industrie: Deutsche Wirtschafts- und Finanzpolitik (Veröffentlichungen des RdI 29, Berlin 1925), insbes. 13 ff., 25 ff. 81 Was gemeint ist, läßt sich einmal generell belegen (vgl. meinen Aufsatz Anm. 20); aber klarer läßt sich der Tatbestand an konkreten Beispielen herausarbeiten: Die Gute-Hoffnungs-Hütte (ohne Konzernbetriebe) hatte im Geschäftsjahr 1921/22 (1. 7.1921-30.6.1922) offensichtlich trotz Ausnutzung aller Möglichkeiten zur Steuervermeidung sehr gut verdient; ihre Körperschaftsteuerschuld betrug 24472 000 M (das entsprach etwa 50 Mill. M steuerpflichtigem Gewinn); wäre diese Körperschaftsteuerschuld sukzessive im Laufe des Geschäftsjahres 1921/22 wie dies bei den Lohnsteuerpflichtigen geschah - eingetrieben worden, hätte ihr über den Dollarkurs deflationierter Gegenwert rd. 503000 Goldmark betragen; tatsächlich erfolgten die Zahlungen aber erst am 21.12.1922 und 23.2.1923, da betrug ihr Wert noch ganze 11362,70 Goldmark oder 2,3 v. H. der ursprünglichen Summe. Die reale Körperschaftsteuerlast, die rd. 50 v. H. des steuerpflichtigen Einkommens hatte betragen sollen, reduzierte sich so auf 1,1 v. H. des steuerpflichtigen Einkommens. Arbeitnehmer zahlten dagegen 10 v. H. von sehr viel kleineren Einkommen. Für das Geschäftsjahr 1922/23 (Steuersoll 3,980 Mrd. M) sank der Realwert der geleisteten Körperschaftsteuerzahlungen auf ganze 3604 Goldmark (5,9 v: H. der ursprünglichen Summe) - etwa soviel wie 50 lohnsteuerpflichtige Arbeitnehmer von den insgesamt rd. 40000 Beschäftigten der GHH im gleichen Zeitraum geleistet hatten. Hinzu kam, daß bis zuletzt die einbehaltene Lohnsteuer, die Umsatzsteuer und die Kohlensteuer mit ganz erheblicher Verzögerung abgeliefert wurden und praktisch einen kostenlosen Betriebsmittelkredit darstellten. Unter solchen Umständen mußten die nach der Stabilisierung der Mark geforderten Vorauszahlungen in Höhe von monatlich 1 v. T. des steuerlichen Betriebsvermögens (für den Zeitraum Januar-Juni insgesamt 718134,93 RM entsprechend einem Betriebsvermögen von rd. 119 Mill. RM) erschreckend sein. Gezahlt hat die GHH allerdings wie die meisten anderen Großbetriebe der Eisen- und Stahlindustrie des Ruhrgebiets zunächst überhaupt nichts. Die Angaben erfolgen nach den Akten über die Steuerkonten der GHH (Historisches Archiv der GHH, 300 113/39 u. 400 101 29/42) und der im Reichsfinanzministerium entstandenen umfangreichen Einzelfallakten über die Zahlung der Einkommen- und Körperschaftsteuer (ZStA I, RFM Nr. 1100-1139, 12451247). Was hier beispielhaft für ein wirtschaftliches Unternehmen gezeigt worden ist, galt auch für die veranlagten natürlichen Personen (Belege, ebda). Eine andere, bis zum Exzeß getriebene Methode war die gerichtliche Anfechtung von Steuerbescheiden, was aufschiebende Wirkung für die Zahlung hatte (vgl. nur beispielsweise den Steuerprozeß des Friedrich Flick, der immer bis zum Reichsfinanzhof ging: ZStA I, RFM Nr. 1257, nicht veröffentlichte Entscheidung des RFH in Sachen Flick wider LFA Münster, 30.6.1923). 80

Auswirkungen der Inflation auf die Finanzpolitik

71

schon seit 1920 voll von der Härte der steuerlichen Belastung getroffen worden waren82, damit abfinden, daß Geldwertstabilität, ausgeglichene Staatshaushalte und die inneren wie äußeren Kriegsfolgelasten auch einen Preis erforderten. Dabei machte es nur wenig aus, daß gerade in den beiden ersten Jahren nach der Stabilisierung der Mark, also in den Haushaltsjahren 1924/25 und 1925/26, die komparative Belastung der wirtschaftlichen Unternehmen und der der veranlagten Einkommensteuerpflichtigen mit Steuern auf Einkommen, Vermögen, Erbschaften und Gewerbebetrieb gering blieb und die Hauptlast jenes Stabilisierungsprozesses auf die Lohnsteuerpflichtigen und die Verbraucher abgewälzt worden war. Denn in den folgenden Haushaltsjahren bis 1928/29 stieg die Belastung der wirtschaftlichen Unternehmen und der veranlagten Einkommensteuerpflichtigen desto stärker an. Dieser Prozeß ist in den Tabellen 5 und 6 dargestellt83 . Während die Lohnsteuer und die Arbeitnehmerbeiträge zum Sozialversicherungssystem in den Jahren 1924/25 bis 1928/29 verhältnismäßig geringe Schwankungen aufwiesen und mit Ausnahme des Jahres 1926/27 immer um 20 bis etwas über 21 v. H. aller Einnahmen aus Steuern, Gebühren, Abgaben und Beiträgen erbrachten, dafür aber die Einnahmen aus der Umsatzsteuer, den Verbrauchs steuern und den Zöllen allmählich von über 30 v. H. auf rd. 22 v. H. reduziert wurden, von dieser Seite her also eine Entlastung des Massenkonsums erfolgte, und schließlich auch die Hauszinssteuer _ die tatsächlich, was auch immer an polemischen Klagen von Haus- und Grundbesitzervereinigungen gegen sie vorgebracht wurde, eine von den Mietern zugunsten des Wohnungsneubaus und der allgemeinen Ausgaben von Ländern und Gemeinden aufgebrachte Steuer war84 - einen verhältnismäßig stabilen Anteil von etwa 9 bis 10 v. H. erbrachte, zeigte die Belastung der Wirtschaft eine gegenläufige Tendenz: Die Arbeitgeberbeiträge zum Sozialversicherungssystem und die veranlagte Einkommensteuer, Körperschaftssteuer sowie Kapitalertragssteuer wuchsen von einem Anteil von 18,5 v. H. auf 24,4 v. H., und die übrigen die wirtschaftlichen Unternehmen oder großen Einkommen und Vermögen belastenden Steuern (Tabelle 5, Nr. 4.-6. und 8.) erhöhten iht,:en Anteil von ca. 20,5 v. H. auf 23,7 v. H. in den Jahren von 1924/25 bis 1928/29. Noch schärfer tritt jener Tatbestand, das relativ schnellere Anwachsen der Belastung von Wirtschaft und großen Einkommen oder Vermögen durch Abgaben und Steuern, in den Berechnungen der Tabelle 6 hervor. Hier ist unter Verwendung der Hoffmannsehen Preisreihe für das Nettosozialprodukt zu Marktpreisen 85 versucht worden, so et-

82 Wenn man von dem, vor allem in Südwestdeutschland zu verzeichnenden anfänglichen Widerstand gegen die Lohnsteuer absieht (vgl. zu der Streikbewegung gegen die Lohnsteuer im Sommer/Herbst 1920 das Material in: BA Koblenz, R 43 I Nr. 2414), ist es eigentlich erstaunlich, mit welcher Geduld die Arbeitnehmer und die Gewerkschaften diese dauernde Ungleichheit der Belastung hingenommen haben. 83 V gl. u. S. 88-91. 84 Peter-Christian Witt, Inflation, Wohnungszwangswirtschaft und Hauszinssteuer, in: Lutz Niethammer (Hrsg.), Wohnen im Wandel, (Wuppertal 1979) 385-407. 85 Hojjmann, Wachstum, 601.

72

Peter-Christian Witt

was wie eine Realstruktur der Belastung aus den einzelnen Gruppen von Steuern und Abgaben sowie Beiträgen zum Sozialversicherungssystem herauszuarbeiten. Das Jahr mit der höchsten steuerlichen Belastung (in laufenden Preisen) 1928/29 ist gleich 100 gesetzt worden, und sodann sind die jährlichen Einnahmen der einzelnen Steuergruppen und der Beiträge zum Sozialversicherungssystem auf das Preisniveau von 1928/29 de- bzw. inflationiert und dann indiziert worden. Die methodischen Probleme, die bei der Anwendung des Preisindexes des Nettosozialprodukts zu Marktpreisen entstehen, sind offensichtlich. Es braucht hier nur darauf hingewiesen zu werden, daß der Entzug an frei verfügbaren Einkommen - denn dies ist ja das gemeinsame Merkmal aller Abgaben, Steuern und Beiträge - bei Privaten und Unternehmungen keinesfalls die gleichen Wirkungen hat, daß schlicht die Verwendung von zusätzlichen Einkommen weder bei den privaten Haushalten noch bei den wirtschaftlichen Unternehmungen überall gleich ist, daß also im Grunde die Verwendung zusätzlicher Einkommen bei der Berechnung der Realstruktur von Steuern, Abgaben und Beiträgen in irgendeiner Form zu berücksichtigen wäre. Dies ist hier aus naheliegenden Gründen jedoch nicht versucht worden; die Unsicherheiten über die Verwendung zusätzlicher Einkommen sind vor allem bei schnellem Wechse! von wirtschaftlichem Wachstum zu Depression einfach zu groß, als daß begründete Annahmen möglich wären. Unter diesen Umständen sind die hier vorliegenden Berechnungen nicht mehr als Näherungswerte, die nur vorsichtig interpretiert werden dürfen. Dennoch scheint es gerechtfertigt, aus diesen Daten einige Schlußfolgerungen zu ziehen: Das Niveau der Lohnsteuereinnahmen lag 1924/25 beträchtlich über dem des Jahres 1928/29 und wurde allmählich reduziert, ohne daß allerdings diese Reduktion sich voll auswirken konnte, da zugleich die wie direkte Steuern wirkenden Arbeitnehmerbeiträge zum Sozialversicherungssystem in schnellen Sprüngen stiegen und sich die Gesamtlast aus diesen beiden Abgabenkategorien von 1924/25 bis 1928/29 um rd. ein Viertel erhöhte (Tabelle 6, Spalten 1-3). Da die Zahl der zum Sozialversicherungssystem beitragspflichtigen Arbeitnehmer in diesem Zeitraum nur um etwa 6 v. H. und die der steuerbelasteten Arbeitnehmer nur um etwa 3 v. H. zunahm 86 , ist die den einzelnen Arbeitnehmer treffende Abgabenlast in dem genannten Zeitraum um etwa 20 v. H. gestiegen. Das ebenfalls sehr hohe Niveau der Verbrauchssteuern, Umsatzsteuer und Zölle des Jahres 1924/25 ist in den tolgendenJahren nur sehr unwesentlich reduziert worden (Tabelle 6, Spalte 10). Dabei waren allerdings erhebliche Verschiebungen zwischen den einzelnen in dieser Gruppe zusammengefaßten Abgaben, so eine starke Herabsetzung der Umsatzsteuer und eine ganz erhebliche Erhöhung der Zölle, zu verzeichnen. Auf die Signifikanz dieses Umschichtungsprozesses wird noch eingegangen.

Die Zahl der steuerbelasteten Lohnsteuerpflichtigen betrug 1924 rd. 13,1 Mill. und 1928 rd. 13,5 Mill.; die Zahl der Pflichtversicherten der Invalidenversicherung, der Angestelltenversicherung, der knappschaftlichen Rentenversicherung, der Krankenversicherung und der Beitragszahler zur Arbeitslosenversicherung bzw. dem vor 1927 bestehenden System läßt sich nur über die Stückzahl der Beiträge (Wochen- bzw. Monats-) und zusätzliche Indikatoren, die auf die Veränderung der je Beschäftigten geleisteten Beiträge schließen lassen, wie die Arbeitslosen- und Kurzarbeiterziffern schätzen; Quellen hierzu vgl. Angaben zu Tabelle 5.

86

Auswirkungen der Inflation auf die Finanzpolitik

73

Dramatisch waren jedoch die jährlichen Steigerungen der veranlagten Einkommensteuer, der Kapitalertragssteuer, der Körperschaftssteuer, der Erbschafts- und Vermögenssteuer, der Gewerbesteuer und der sonstigen Steuern sowie der Arbeitgeberbeiträge zum Sozialversicherungssystem (Tabelle 6, Spalten 4-7, 11, 13, 15). Von dem niedrigen Niveau des Jahres 1924/25, in dem sich ja auch die politischen Entscheidungen, die mit dem Steuernotverordnungsregime zugunsten der "Wirtschaft" getroffen worden waren, spiegelten 87 , und dem des Rezessionsjahres 1925/26 wuchsen sie praktisch um zwei Drittel ihres Ausgangswertes innerhalb von drei Jahren. Bei der hohen Konjunkturreagibilität eines Teils der hier zusammengefaßt betrachteten Steuern war bei einer deutlichen Verbesserung der wirtschaftlichen Lage, wie sie sich in diesen Jahren von 1926 bis 1929 ergeben hatte, eine solche Entwicklung zu erwarten, zumal sich bei den Steuern nun die Progression der Tarife voll auswirken konnte. Etwas anders war die Sachlage bei den Arbeitgeberbeiträgen zum Sozialversicherungssystem, die fast parallel zur steuerlichen Belastung wuchsen (Tabelle 6, Spalte 7), und kennzeichnenderweise spielten sie dann auch in der öffentlichen Polemik gegen die "unerträglichen Steuerlasten" eine besonders große Rolle 88 • Ihr Wachstum wurde durch eine Reihe von Faktoren beeinflußt; an erster Stelle ist dabei die allmählich vollzogene Umstellung der Arbeitslosenunterstützung auf das reine Versicherungssystem zu nennen; sodann spielte die Zunahme der Beschäftigten und der Nominaleinkommen eine beachtliche Rolle und erst in letzter Instanz Leistungsverbesserungen in den schon vor dem Ersten Weltkrieg bestehenden Zweigen des Sozialversicherungssystems 89 . Ob die Belastung mit öffentlichen Abgaben für die wirtschaftlichen Unternehmungen tatsächlich "unerträglich" geworden war, wie immer wieder suggeriert wurde, oder ob die komparative Belastung des Kapitals zu hoch war und daher eine Umschichtung der öffentlichen Lasten auf den Konsum erfolgen mußte, dies eine Standardforderung wirtschaftlicher Interessenverbände und der ihnen nahestehenden politischen Parteien, ist eine schwierig zu entscheidende Frage. Das liegt vor allem daran, daß kaum hinreichende Vorarbeiten vorliegen, aus denen Aufschluß gewonnen werden könnte, wie die öffentlichen Abgaben das Investitionsverhalten von Unternehmungen, die Preisgestaltung oder die Exportchancen der Industrie beeinflußt haben. Sicher ist freilich, daß in der Wahrnehmung von Unternehmern, ihren Verbänden und politischen Gefolgsleuten sich eine solche Vorstellung festgesetzt hatte. Und diese Vorstellung

Vgl. Claus-Dieter Krohn, Stabilisierung und ökonomische Interessen, (Düsseldorf 1974) 65-75, 102-136. 88 Exemplarisch seien hierfür nur die Denkschriften: Die Deutsche Verwaltungs- und Verfassungsreform in Zahlen, bearbeitet von Walter Adametz und Karl Bugen Mößner (Berlin 1928) (im Auftrage des Centralverbandes des Deutschen Bank- und Bankiergewerbes, des DIHT, der Hauptgemeinschaft des Deutschen Einzelhandels, des Reichsverbands des Deutschen Groß- und Überseehandels, des Reichsverbands des Deutschen Handwerks und des RDI) und: Aufstieg oder Niedergang? Deutsche Wirtschafts- und Finanzreform 1929 (Veröffentlichungen des RDI 49, Berlin 1929) genannt. 89 Dies ist das gut belegte Ergebnis der Untersuchung von Alois Bgger, Die Belastung der deutschen Wirtschaft durch die Sozialversicherung, Oe na 1929). 87

I

74

Peter-Christian Witt

entwickelte eine politisch wirkende Eigendynamik, die in dem Moment voll wirksam wurde, als die bürgerlich-konservativen Regierungen nach der Wahlniederlage 1928 Platz machen mußten für eine Regierung der Großen Koalition unter Führung der SPD. Wie schon bei der Schuldzuteilung für die große Inflation haben die wirtschaftlichen Interessenverbände und die ihnen nahestehenden politischen Parteien in klarer Umkehrung der tatsächlichen Verantwortung die Sozialdemokratie und die Gewerkschaften für die "unerträglich" empfundene Abgabenlast haftbar gemacht und eine prinzipielle Wende in der Steuerpolitik wie damit korrespondierend auf der Ausgabenseite der öffentlichen Haushalte gefordert90 . Gegenüber diesem Ansturm der Interessenten haben die SPD und ihr Finanzminister Hilferding schon wegen der koalitionspolitischen Problem.e von Anfang an sehr defensiv argumehtiert, wobei hinzukam, daß eine Konsolidierung der öffentlichen Finanzen, vor allen Dingen eine Beseitigung der von den Vorgängern übernommenen Kassendefizite, auch von der SPD als unabdingbar angesehen wurde. Dies war unter den noch herrschenden Bedingungen einer günstigen gesamtwirtschaftlichen Entwicklung sicherlich eine finanzpolitisch richtige Entscheidung, da eine Defizitwirtschaft unter solchen Bedingungen auch konjunkturpolitisch unvertretbar war. Konsolidierung der öffentlichen Haushalte bzw. zunächst des Reichshaushalts und des Sozialversicherungssystems, konnte prinzipiell von der Einnahmen- und Ausgabenseite oder von den Einnahmen oder den Ausgaben her erfolgen; die politischen Schwierigkeiten bei einer solchen Operation entstanden dadurch, daß sich innerhalb der Großen Koalition zwei unvereinbare Positionen gegenüberstanden: Eine weitere Erhöhung der Abgabenlast insgesamt strebten zwar weder die SPD noch ihre bürgerlichen Koalitionspartner an, wohl aber wurde eine Verlagerung der Abgabelast auf den privaten Verbrauch und eine Entlastung der wirtschaftlichen Unternehmen und der Kapitaleinkommen von den bürgerlichen Parteien verlangt. Und auf der Ausgabenseite wollten diese Parteien und die wirtschaftlichen Interessen den Rotstift nur bei den Sozialausgaben und den allgemeinen Verwaltungsausgaben, ohne für den letzteren Bereich allerdings irgendeine konkrete Vorstellung zu haben, ansetzen. Gegen eine moderate Erhöhung bestimmter, Genußmittel belastender Verbrauchssteuern hatte dagegen die SPD kaum etwas einzuwenden, wohl aber gegen eine allgemeine Erhöhung der den privaten Verbrauch belastenden und eine gleichzeitige Senkung der die Wirtschaft treffenden Abgaben. Selbst Einschränkungen im sozialen Bereich fanden nicht prinzipielle Ablehnung bei der SPD, wohl aber die Forderung, zugleich die Subventionen (auch über das Einnahmesystem) an die Wirtschaft bzw. einzelne Bereiche wie die Landwirtschaft oder die Schwerindustrie, zu erhöhen 91 .

90 Zum gesamten Komplex der Finanzpolitik 1928-1930 vgl. Iise Maurer, Reichsfinanzen und Große Koalition, (Bem/Frankfurt 1973) und Martin Vogt, Die Stellung der Koalitionsparteien zur Finanzpolitik 1928-1930, in: Industrielles System und politische Entwicklung in der Weimarer Republik, Hans Mommsen (u.a. Hrsg.) (Düsseldorf 1974) 439-462. 91 Vgl. Rosemarie Leuschen-Seppe4 Zwischen Staatsverantwortung und Klasseninteresse. Die Wirtschafts- und Finanzpolitik der SPD zur Zeit der Weimarer Republik, (Bonn 1981) 217-255.

Auswirkungen der Inflation auf die Finanzpolitik

75

Obwohl sich die Positionen der Koalitionspartner gegenseitig ausschlossen und obwohl sich die Sozialdemokratie strikt weigerte, den zunächst von seiten der Bürokratie favorisierten Gedanken, alle parlamentarischen Widerstände gegen eine Einnahmen wie Ausgaben betreffende Konsolidierungsaktion mit Hilfe eines Ermächtigungsgesetzes oder gar des Art. 48 RVerf. zu überwinden92 , weiter zu verfolgen, gelang schon der Regierung der Großen Koalition eine gewisse Stabilisierung der öffentlichen Einnahmen, ehe dann unter dem Notverordnungsregime Brünings bzw. als dessen Ergebnis wenigstens für zwei Haushaltsjahre, 1932/33 und 1933/34, auch eine tatsächliche Reduzierung gelang. Dieses aus der in Tabelle 6 dargestellten Realstruktur der öffentlichen Einnahmen (Spalte 18) ersichtliche Ergebnis ging freilich einher mit einer geradezu dramatischen Umschichtung der öffentlichen Abgaben. Aus Tabelle 5 läßt sich zunächst ersehen, wie sich die Anteile der einzelnen Gruppen von Einnahmen in laufenden Preisen entwickelten. Dabei stechen zwei signifikante Ergebnisse hervor; einmal blieb der Anteil der durch die Lohnsteuer und die Arbeitnehmerbeiträge zum Sozialversicherungssystem aufgebrachten Einnahmen mit etwas über 21 v. H. (nur im Jahre 1931/32 lag er mit 22,6 v. H. noch höher) in etwa konstant - und dies bei einer Verringerung der steuerbelasteten Lohnsteuerpflichtigen von 13,5 MilL im Jahre 1928 auf nur 7,8 MilL im Jahre 1932 und auf 9,2 MilL in 1934 und einem Rückgang der versicherungspflichtigen Arbeitnehmer um bis zu 6 Mill. im Jahre 1932 gegenüber dem Höchststand des Jahres 1928 93 • Zugleich aber wuchs der Anteil der aus den indirekten Steuern, den Zöllen und der Umsatzsteuer stammenden Einnahmen von 22,1 v. H. des Jahres 1928/29 in schnellen Schritten bis auf um 35 v. H. in den Haushaltsjahren 1933/34 bis 1935/36. Zum andern wurde der Anteil der veranlagten Einkommensteuer, Körperschaftssteuer, Kapitalertragssteuer und der Arbeitgeberbeiträge zum Sozialversicherungssystem - auch wenn einmal von den extrem niedrigen, durch die hohe Konjunkturreagibilität der hier erfaßten Steuern bedingten Werten der Jahre 1932/33 bis 1934/35 abgesehen wird94 - dauerhaft auf etwa 20 v.H. reduziert. Eine ähnliche, wenn auch weniger ausgeprägte Tendenz zeigte sich bei den Steuern auf Vermögen, Erbschaften, Gewerbebetriebe und den sonstigen Abgaben. Diese Umschichtungen im einzelnen lassen sich noch deutlicher zeigen, wenn man die Realstruktur der öffentlichen Einnahmen im einzelnen betrachtet (Tabelle 6). Die Lohnsteuereinnahmen haben sich trotz der erwähnten Verringerung der überhaupt steuerbelasteten Arbeitnehmer nach 1928/29 zunächst noch erhöht, da den Lohnsteuerpflichtigen unter Brüning die Möglichkeit des Jahreslohnsteuerausgleichs genommen

92 Vgl. Akten der Reichskanzlei: Das Kabinett Müller 11, bearbeitet von Martin Vogt (Boppard a.Rh. 1970) 586,602,618, 1509f., 1517-1522; Aufz. Pünder für RK Müller, 27.4.1929 und undatierte und ungezeichnete Aufz. des Generalreferenten für den Reichshaushalt (April 1929), BA Koblenz, NI Pünder 120. 93 Statistisches Handbuch von Deutschland 1928-1944, hrsg. v. Länderrat des Amerikanischen Besatzungsgebiets (München 1948) 474-478, 569, 574. 94 Annehese Heitger, Die konjunkturelle Bewegung der ordentlichen Reichseinnahmen seit 1924 und ihre finanzwirtschaftlichen Probleme, (Diss. rer. pol. Köln 1939).

76

Peter-Christian Witt

wurde 95 und ferner eine ganze Reihe von Sonderzuschlägen zur Lohnsteuer eingeführt wurde 96 . Da die Bruttoeinkommen auch der beschäftigten Arbeitnehmer seit 1930 sanken, hätten, da auch die Lohnsteuer im Prinzip konjunkturreagibel ist, eigentlich ihre realen Einnahmen zurückgehen müssen; für sich allein betrachtet ist bei der Lohnsteuer diese Entwicklung auch eingetreten; freilich wurden die beschäftigten Arbeitnehmer nicht nur mit den genannten Sonderabgaben belastet, sondern auch noch seit 1933 mit einer Sonderabgabe zur Arbeitslosenversicherung (die Arbeitgeber hatten diese nicht zu tragen), die teilweise zur Deckung des Reichshaushalts von der Arbeitslosenversicherung an das Reich abgeführt wurde. Die überproportionale Belastung der beschäftigten Arbeitnehmer zeigt sich auch in der Entwicklung der Einnahmen des Sozialversicherungssystems (Tabelle 6, Spalte 2). Am signifikantesten läßt sich das jedoch bei den Verbrauchssteuern, der Umsatzsteuer und den Zöllen zeigen, deren Realeinnahmen von 1928/29 bis 1935/36 um über 85 v.H. stiegen (Tabelle 6, Spalte 10). Bei diesen Abgaben wurde zugleich über das Einnahmesystem eine massive Subventionierung der Landwirtschaft betrieben; neben der Fettsteuer geschah dies vor allen Dingen über die Zölle auf landwirtschaftliche Importe 97 • Die reale Belastung der Wirtschaft und der großen Einkommen und Vermögen mit Steuern und Beiträgen zum Sozialversicherungssystem (Tabelle 6, Spalten 4-8, 11, 13 und 15) wuchs dagegen seit 1928/29 nicht mehr wesentlich und sank seit 1930/31, bis in der einsetzenden Kriegsvorbereitungskonjunktur seit 1935/36 wieder eine leichte Erhöhung eintrat, die komparativ jedoch geringer blieb als für die Lohnsteuerpflichtigen oder die zum Sozialversicherungssystem beitragspflichtigen Arbeitnehmer oder gar für die Verbraucher. Die Umschichtung der öffentlichen Lasten, die so vehement seit 1928 von den wirtschaftlichen Interessenverbänden und den bürgerlichen Parteien gefordert worden war, hatte sich nun vollzogen. Dabei muß festgehalten werden, daß dieser Umschwung 1930 mit Brünings Notverordnungsregime eingeleitet wurde und keineswegs etwa ein Ergebnis der nationalsozialistischen Politik nach 1933 war.

Durch die 2. Notverordnung zur Sicherung von Wirtschaft und Finanzen v. 5.6.1931 (RG BI. 1931 I 279, 302) war die Lohnsteuererstattung aufgehoben worden. Dies bedeutete eine deutliche SchlechtersteIlung der Lohnsteuerpflichtigen gegenüber den veranlagten Einkommensteuerpflichtigen; während letztere selbstverständlich die für ihrjahreseinkommen zuständige Einkommensteuer zu zahlen hatten, wurden Lohnsteuerpflichtige nur noch nach ihrem Wochen- oder Monatseinkommen besteuert, da die einbehaltene Lohnsteuer selbst dann nicht mehr zurückgezahlt wurde, wenn aufgrund des jahreseinkommen ein steuerpflichtiges Einkommen überhaupt nicht vorhanden war. Aufgrund dieser neuen Bestimmungen zahlten die Lohnsteuerpflichtigen im Steuerjahr 1931 etwa 60 Mill. RM mehr Lohnsteuer, als nach den Einkommensteuertabellen zu erheben gewesen wären. VgI. Hertz u. Ersing an Brüning, 17.2.1932; RFM Dietrich an Brüning, 15.3.1932; BA Koblenz, R 43 I Nr. 2401. 96 Bei diesen Sonderzuschlägen tobten sich einmal bestimmte ideologische Vorurteile aus, so etwa in der "Ledigensteuer" vor oder der "Ehestandshilfe" nach 1933, zum anderen wurden erneut mit der sogenannten "Bürgersteuer" (in Bayern "Verwaltungskostenabgabe"), die eine reine Kopfsteuer war, Elemente der Steuerpolitik der feudalen Zeit eingeführt. 97 Vgl. u. Tabelle 7, S. 92. 95

Auswirkungen der Inflation auf die Finanzpolitik

77

IV Während sich bei der Aufbringungspolitik elmge Folgen der Inflation ziemlich deutlich haben herausarbeiten lassen, ist dies bei der Verteilungspolitik nicht ohne weiteres möglich, da sich die allgemeinen Kriegsfolgen, die ihren Ausdruck in den Reparationen und in den als innere Kriegsfolgelasten deklarierten Subventionen und Entschädigungen an wirtschaftliche Unternehmungen und Private fanden, und die Veränderungen in der Ausgabenstruktur aufgrund der politischen Wandlungen nach 1918/19 sicherlich sehr viel stärker auswirkten, freilich z. T. zumindest indirekt auch etwas mit der Inflation zu tun hatten. Bei der Analyse der Ausgaben der öffentlichen Hände und des Sozialversicherungssystems tritt zudem ein Problem auf, das sich mit den bisher für die Haushaltsjahre ab 1933/34 aus den Quellen gewonnenen Daten die veröffentlichten Angaben sind hierfür wegen der unzureichenden Untergliederung und wegen ihrer Unvollständigkeit bei den Rüstungsausgaben ohnehin nicht geeignet _ nicht hat lösen lassen: Die richtige und vollständige Zuordnung der Ausgaben zu den in den Tabellen 8 und 998 gebildeten, ja gerade nicht der Ministerialeinteilung folgenden Ausgabenkategorien ist in vielen Fällen einfach noch nicht möglich und damit auch nicht die Deflationierung über die jeweils zutreffenden Preisreihen, so daß eine Realstrukturanalyse der öffentlichen Ausgaben nach 1932/33 unterbleiben muß99. Dies ist um so bedauerlicher, weil damit die schon an den laufenden, z. T. allerdings geschätzten Ausgaben 100 ablesbare zweite Wandlung der Ausgabenstruktur in dem Untersuchungszeitraum nicht mehr genauer untersucht werden kann. Einen ersten Überblick über die tatsächlichen Veränderungen in der Struktur der öffentlichen Ausgaben vermittelt die Tabelle 8 101 . Drei Tatbestände fallen im Vergleich zu 1913/14 sofort auf: Einmal der deutliche Rückgang des für die Staats- und Rechtssicherheit (d.h. Heer und Marine, Polizei, Justiz) aufgewendeten Anteils, die nun auftretenden inneren und äußeren Kriegsfolgelasten und die sehr starke Zunahme des Anteils der durch die Gebietskörperschaften und das Sozialversicherungssystem getätigten Sozialausgaben, die 1913/14 nur ein Fünftel, zwischen 1925/26 schon zwischen 35 und 40 v.H. und seit 1931/32 rd. die Hälfte aller öffentlichen Ausgaben beanspruchten. Gerade dieser Tatbestand wird gewöhnlich - und so auch von mir selber in ve~schiedenen Veröffentlichungen 102 - als Beleg dafür genommen, daß Vgl. u. S. 93. Die methodischen Probleme solcher Berechnungen sind eingehender erörtert bei Witt, finanzpolitik, 389-392. Dem Einwand, daß die Realstruktur von öffentlichen Ausgaben ohnehin nu~ eine Schimäre ist, kann schon deswegen nicht zugestimmt werden, weil dann begründete intertemporale Strukturanalysen öffentlicher Ausgaben unmöglich würden. 100 Vgl. o. S. 55 ff. und Tabellen 2 und 3, S. 87, 89. 101 Vgl. u. S. 93. Zum gesamten Komplex vgl. a. Peter-Christian Witt, Finanzpolitik. Die Ergebnisse dieses Aufsatzes werden hier selbstverständlich berücksichtigt, aber nicht noch einmal wiederholt. 102 Neben meinen in Anm. 18 und 19 genannten Aufsätzen ist diese These dezidiert vertreten bei Peter-Christian Witt, Finanzpolitik und sozialer Wandel. Wachstum und Funktionswandel der Staatsausgaben in Deutschland, 1871-1933, in: Sozialgeschichte Heute, Festschrift für Hans Rosenberg zum 70. Geburtstag, hrsg. v. Hans-Ulrich Wehter (Göttingen 1974) 565-574. 98 99

78

Peter-Christian Witt

der Anspruch der Weimarer Republik, auch ein Sozialstaat zu sein, der Realität entsprochen hat. Ohne daß nun die sozialstaatliche Komponente etwa geleugnet würde, bedarf dieses Bild doch in vielfacher Hinsicht einer Differenzierung und damit auch einer Korrektur. Denn unter die Sozialausgaben sind während der Zeit der Weimarer Republik auch einige Ausgaben gerechnet worden, deren Zuordnung zu diesem Ausgabenbereich mit einem Fragezeichen versehen werden muß. Dabei handelt es sich in erster Linie um die 1913/14 nahezu bedeutungslosen Leistungen für die Kriegsversorgung. Soweit es sich um Rentenleistungen an Kriegsversehrte, Kriegerwitwen und -waisen oder Eltern handelte, läßt sich diese Zuordnung immerhin noch verteidigen (obwohl niemand auf die Idee gekommen wäre, die in ihrer Art als Entschädigungsleistungen für - in diesem Fall - Vermögensverluste aufgrund des Krieges ähnlich zu bewertenden sogenannten inneren Kriegsfolgelasten etwa als Subventionen zu bezeichnen), aber für die infolge der Verkleinerung des Heeres und der Marine vorzeitig pensionierten Berufssoldaten ist dies in keinem Falle angängig. In der Zeit der Weimarer Republik haben die Leistungen für die Kriegsversorgung real immer etwa 7 v. H. aller öffentlichen Ausgaben beansprucht. Um diesen Satz müssen die Sozialausgaben durchgehend gekürzt und die inneren Kriegsfolgelasten bzw. die Aufwendungen für die Wehrmacht erhöht werden. Ähnliche Zuordnungsprobleme liegen bei der sogenannten Kleinrentnerfürsorge vor, da es sich hierbei eindeutig nicht um Sozialausgaben, sondern um die Abwälzung von Ausgaben für die öffentlichen Schulden auf den Sozialetat handelte 103. Aber auch für die klassischen Bereiche der Sozialpolitik, die Krankenversicherung wie die Alterssicherung, bedarf das Bild einer gewissen Korrektur. Auf der einen Seite ist unverkennbar, daß in der Krankenversicherung vor allem die Leistungen auf die Familienmitglieder der Versicherten als Regelfall und nicht mehr als Ausnahme wie vor 1914 ausgedehnt wurden, daß ferner generell die Leistungen verbessert wurden und daß in der Invalidenversicherung und der Angestelltenversicherung die Witwen und Waisen der Versicherten nicht mehr nur bei Erwerbsunfähigkeit der Witwe, sondern in jedem Fall eine Rente erhielten, was freilich schon während des Ersten Weltkrieges eingeführt worden war 104. Andererseits haben sich schon aufgrund der versicherungstechnischen Modalitäten und der demographischen Entwicklung die Leistungen der Rentenversicherungen erhöhen müssen. Während im Jahre 1913 der Bestand an Renten in der Invalidenversicherung, der Angestelltenversicherung und der knappschaftlichen Pensionsversicherung nur bei etwa 1,2 Mill. (Invaliden-, Alters-, Kranken-, Witwen- und Waisenrenten) gelegen hatte, war deren Zahl 1924 bereits auf rd. 2,9 Mill., 1930 auf rd. 3,8 Mill. und 1932 auf rd. 4,2 Mill. gestiegen, ehe durch die Notverordnung vom 8.12.1931 durch Veränderungen bei dem Höchstalter der Waisenrenten und bei den Ansprüchen der Witwen zum Jahresende 1932 eine Reduzierung der Zahl der Renten auf 3,9 Mill. erfolgte 105 • Tendenziell aber wiesen die besonVgl. dazu o. S. 60 ff. Zu diesem Ausbau vgl. das wichtige Buch von Alois Egger, Die Belastung der Deutschen Wirtschaft durch die Sozialversicherung, Ge na 1929). 105 Zahlenangaben nach den in Tabelle 5, S. 89 genannten Quellen für das Sozialversicherungssystem. 103

104

Auswirkungen der Inflation auf die Finanzpolitik

79

ders kostspieligen Renten der Versicherten selber eine weiter steigende Tendenz auf. Das hing selbstverständlich damit zusammen, daß einmal immer mehr Versicherte eine hohe Zahl von Beitragsjahren zu verzeichnen und dementsprechend höhere Rentenansprüche erworben hatten und daß zum andern in der Angestelltenversicherung, in der vor 1914 mit Ausnahme einiger Gnadenfälle Rentenansprüche noch nicht bestanden hatten, nun erstmals Versicherte in größerer Zahl verrentet wurden. Die dem Versicherungssystem eigentümliche Dynamik kam in den Jahren der Weimarer Republik erstmals voll zum Tragen, aber dies beruhte eben nicht auf einer intentionalen politischen Entscheidung in dieser Zeit, sondern war nichts anderes als das Ergebnis der bei der Begründung dieser Versicherungen im Kaiserreich getroffenen Entscheidungen. Neu eingeführt wurde in das System der sozialen Sicherungen in der Weimarer Republik die zunächst aus allgemeinen Steuermitteln finanzierte Unterstützung der Arbeitslosen, die dann seit Herbst 1923 auf einer Mischfinanzierung aus Steuermitteln und Beiträgen der Arbeitnehmer und Arbeitgeber und seit 1927 im Prinzip auf dem Versicherungssystem beruhte. Sie löste die auch schon im Kaiserreich bei Bedürftigkeit mögliche Unterstützung von Arbeitslosen im Rahmen der allgemeinen Armenfürsorge ab und schloß eine offensichtliche, aus politischen Gründen im Kaiserreich bewußt aufrecht erhaltene Lücke im System 106. Die Unterstützung der Arbeitslosen in dieser nicht mehr diskriminierenden Form war sicherlich auch einer der großen politischen Erfolge der Gewerkschaften und der SPD nach 1918, machte die Arbeitslosenversicherung aber gerade deswegen neben der gesetzlichen Regelung des Tarifvertragswesens und der Zwangsschlichtung zur Zielscheibe von Angriffen aus dem Lager der Arbeitgeber 107 • Unter den gesamten Sozialausgaben beanspruchten die Arbeitslosenversicherung (bzw. ihre Vorläufer) und die Unterstützung Arbeitsloser aus öffentlichen Mitteln einen immer größeren Anteil: Von etwa 11,5 v. H. im Haushaltsjahr 1928/29 stieg dieser schon 1929/30 auf 15,3 v. H. bis auf genau ein Drittel im Jahre 1932/33; dementsprechend stieg auch der Anteil an den gesamten öffentlichen Ausgaben von 4,4 v.H. im Jahre 1928/29 bis auf 16,6 v.H. im Jahre 1932/33 108 • Selbstverständlich handelte es sich hier um eine systemwidrige Entwicklung, die eher als ein Zeichen für eine tendenzielle Umkehr in der sozialstaatlichen Entwicklung der Weimarer Republik anzusehen ist. Denn diese Aufblähung des Sozial etats durch die Versorgung eines Millionenheeres von Erwerbslosen entsprach gerade nicht den Intentionen einer Sicherung der Beschäftigten vor den Folgen saisonaler, regionaler und konjunktureller Arbeitslosigkeit, sondern war nur sichtbarster Ausdruck einer kraft Untätigkeit der staatlichen Wirtschaftspolitik und prozyklischer Finanzpolitik sich verschärfenden Wirtschaftskrise. 106 Zur Arbeitslosenversicherung vgl. mangels einer gründlichen Untersuchung noch immer die Abschnitte bei Ludwig Preller, Sozialpolitik in der Weimarer Republik, (Stuttgart 1949) 61 ff., 164ff., 363ff., 418ff. 107 Vgl. dazu Helga Timm, Die deutsche Sozialpolitik und der Bruch der Großen Koalition im März 1930, (Düsseldorf 1952) 124-139; llse Maurer, Reichsfinanzen und Große Koalition, (Bern 1973) 100ff. 108 Berechnet nach den in Tabellen 2 und 8 genannten Quellen.

80

Peter-Christian Witt

Nun standen die Sozialausgaben, in die von den Zeitgenossen zumeist noch zahlreiche Doppelzählungen hereingebracht wurden, da sie die Zahlungen zwischen den einzelnen Zweigen und die Zahlungen der öffentlichen Hände an einzelne Zweige des Systems hiervon nicht bereinigten 109 , schon im Mittelpunkt der Kritik, als ihr Anteil an den öffentlichen Ausgaben (unter Einschluß der hier als in ihrer Zurechnung zweifelhaft bezeichneten Ausgaben) in den Jahren 1925/26 bis 1928/29 verhältnismäßig stabil bei 37 bis 38 v. H. lag, d. h. ehe seit 1929/30 ein scharfer Anstieg der Sozialausgaben auf bis zu 50 v.H. aller öffentlichen Ausgaben im Jahre 1932/33, bedingt durch die große Arbeitslosigkeit, einsetzte. Dabei wuchsen bis 1931/32 auch noch die realen Ausgaben an 110 , obwohl die Leistungen in allen Bereichen an die einzelnen Anspruchsberechtigten herabgesetzt wurden und mit Ausnahme der unterstützten Arbeitslosen auch überall die Zahl der Anspruchsberechtigten zurückging 11 1. Neben der Reduzierung der Renten der Sozialversicherungen und der gemeindlichen Fürsorge l12 war der Leistungsabbau am deutlichsten bei den Arbeitslosen. Einmal wuchs die Zahl der überhaupt nicht unterstützten Arbeitslosen seit 1928 sehr schnell an 113 , zum andem sank der Anteil der nach dem Arbeitslosenversicherungsgesetz unterstützten Erwerbslosen von durchschnittlich rd. 75 v. H. in den Jahren 1928/1929 auf nur 45 v. H. imJahre 1932 und nur knapp 38 v.H. im Jahre 1933, bis dann eine leichte Verbesserung einsetzte; aber noch 1935 erhielt nur etwas mehr als die Hälfte der Erwerbslosen Leistungen nach dem Arbeitslosenversicherungsgesetz l14 • Parallel zu dieser Aussteue-

Typisch dafür die in Anm. 88 genannten Denkschriften der Wirtschaftsverbände. Die gesamten Sozialausgaben der Gebietskörperschaften und des Sozialversicherungssystems betrugen in Mill. M/RM (in Preisen von 1913): 1913/14 = 1667, 1925/26 = 4462, 1926/27 = 5786,1927/28 = 5602,1928/29 = 6164,1929/30 = 6642,1930/31 = 7391,1931/32 = 8006, 1932/33 = 7313. 111 Zu den Renten vgl. o. S. 78; in der gehobenen gemeindlichen Fürsorge (sie erfaßte Kriegsbeschädigte u. Kriegshinterbliebene, Sozialrentner und Kleinrentner) ging die Zahl von durchschnittlich 1 Mill. unterstützten Parteien zu den Stichdaten am 31. 3. 1928/31. 3.1929 und 31.3.1930 auf 940000 am 30.9.1931, dann auf um 890000 am 31.3.1932/31.3.1933 und schließlich auf rd. 850000 am 31. 3.1936 zurück (Statistisches Jahrbuch für das Deutsche Reich 48-56, Berlin 1928-1937, Abschnitt Fürsorgewesen). 112 Vgl. Tabelle 10, S. 94. 113 Die Zahl der aufgrund nicht erfüllter Wartezeiten, mangelnder subjektiver Bedürftigkeit (als Voraussetzung für die gemeindliche Wohlfahrtsunterstützung) und aufgrund von gesetzlichen Maßnahmen zur Ausschließung z. B. jugendlicher Arbeitsloser trotz Beitragsleistungen und erfüllter Wartezeiten nicht unterstützten Arbeitslosen betrug im Jahresdurchschnitt (in Klammern in v. H. sämtlicher Arbeitsloser) in 1000: 1928 = 183 (13,2); 1929 = 192 (10,1); 1931 = 389 (8,6); 1930 = 255 (8,3); 1932 = 571 (10,2); 19·33 = 874 (18,2); 1935 = 329 (15,3); 1934 = 372 (13,7); 1936 = 268 (16,8); Statistisches Jahrbuch für das Deutsche Reich 48-56 (Berlin 1928-1937) Abschnitte Versicherungswesen, Fürsorgewesen. Die tatsächliche Zahl der überhaupt nicht unterstützten Erwerbslosen dürfte jedoch wegen der unvollständigen Meldungen noch höher gelegen haben. 114 Ebda. 109 110

Auswirkungen der Inflation auf die Finanzpolitik

81

rung der Erwerbslosen aus der Versicherung wuchs die Zahl der von den Gemeinden betreuten Arbeitslosen, was deren finanzielle Handlungsfähigkeit überaus negativ vor allem im investiven (Bau-)Sektor - beeinflußte l15 . Die Leistungen an die einzelnen Erwerbslosen aus der Arbeitslosenversicherung oder aus der gemeindlichen Fürsorge gingen von ihrem Höchststand 1929 (= 986 RM bzw. 639 RM/Jahr) durchschnittlich um 21 bis 32 v.H. bis zum Jahre 1932 (=677 bzw. 505 RM/Jahr) zurück, worin sich freilich nicht nur die Kürzungen der Unterstützungssätze, sondern auch das allgemein deutlich gesunkene Lohnniveau widerspiegelten l16 • Gegen solche Berechnungen lassen sich zwei Einwände erheben: Die Einkommen aus Renten und Arbeitslosenunterstützung bzw. Arbeitslosenfürsorge sind hier in laufenden Preisen wiedergegeben; da der Lebenshaltungskostenindex stark sank l17 , würden mit Ausnahme der Leistungen aus der Arbeitslosenversicherung in den Jahren 1930 bis 1932 und im Jahre 1931 auch der Leistungen aus der gemeindlichen Erwerbslosenfürsorge, bei einer Deflationierung der Einkommen über den Lebenshaltungskostenindex diese Einkommen real konstant geblieben, in einzelnen Fällen sogar leicht gestiegen sein. Eine solche Rechnung würde jedoch völlig fehl gehen, da der Lebenshaltungskostenindex für die Berechnung der Realeinkommen aller solcher marginaler Existenzen schon wegen der Zusammensetzung der berücksichtigten Güter und Dienstleistungen ungeeignet ist. Der 'andere, auch in der damaligen öffentlichen Diskussion immer geäußerte Einwand wäre, daß nicht nur die sozialen Leistungen gekürzt würden, sondern daß auch VOll allen Beschäftigten des öffentlichen Dienstes Opfer in Form von Gehaltskürzungen verlangt wurden, die die Arbeiter des öffentlichen Dienstes seit 1930 und die Beamten und Angestellten seit 1931 betrafen 11 8. Aber ein solcher Vergleich wäre schon angesichts der durchschnittlichen Beamtenund Angestelltenbezüge (1930 = 5000 RM, 1931 = 4421 RM und 1932/33 je 4050 RM) und selbst der durchschnittlich viel geringeren Einkommen von Arbeitern des öffentlichen Dienstes (1929 = 2553 RM, 1930 = 2388 RM, 1931 = 2100 RM und 1932/33 jeweils 1920 RM) nicht zulässig. Hinzu kam noch die Tatsache, daß sich ein Teil d~r öffentlichen Bediensteten, nämlich die Soldaten, selbst wenn sie wie die höheren Offiziere offiziell die Gehaltskürzungen wenigstens teilweise mitzutragen hatten, durch besondere, verschleierte Zulagen von diesen Kürzungen abkoppelte l19 .

Ii5 Vgl. dazu Dieter Rebentisch, Kommunalpolitik, Konjunktur und Arbeitsmarkt in der Endphase der Weimarer Republik, in: Verwaltungsgeschichte. Aufgaben, Zielsetzungen, Beispiele (Schriftenreihe der Hochschule Speyer 66, Berlin 1977) 109-157. 116 Berechnet nach den: Berichten der Reichsanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenversicherung 1928-1933, Beilage zum Reichsarbeitsblatt; seit 1934 in: Arbeit und Arbeitslosigkeit. Anzeiger der Reichsanstalt; vgl. Tabelle 1, S. 85. Hierin spiegelte sich deutlich das Eingehen auf die von der "Wirtschaft" gemachten Reformvorschläge, vgl. die Aktenreihe BA Koblenz, R 2 Nr. }8511 ff. 117 Vgl. Tabelle 1, Nr. 1, S. 85. 118 Vgl. Tabelle 1, Nr. 2, S. 85. 119 Giftig kommentierte der zuständige Referent in der Haushaltsabteilung des RFM, MinR Weiß, dieses Verfahren: "Die dauernde Differenzierung in der Behandlung der Beamten und der Soldaten bei der Anordnung von Kürzungen der Bezüge muß eine Auffassung großziehen, wie

82

Peter-Christian Witt

Bedenkt man weiterhin, daß die öffentliche Förderung des Wohnungsbaus, die zwischen 1925/26 und 1929/30 immer zwischen etwas über 5 v. H. und 6,4 v. H. der öffentlichen Ausgaben betragen hatte und die neben ihrer gesamtwirtschaftlichen immer auch eine soziale Funktion erfüllt hatte, im Jahr 1930/31 auf 4,1 v.H., 1931/32 auf 2,6 v. H. und 1932/33 auf 1,7 v. H. der Gesamtausgaben reduziert wurde, so drängt sich der Schluß auf: In einer Krise der öffentlichen Finanzen (wie übrigens auch im Stabilisierungsjahr 1924/25) galt als variable Größe in erster Linie der Sozialhaushalt. Die Gesundung der öffentlichen Finanzen sollte über Kürzungen der Sozialleistungen erreicht werden - eine Rezeptur, die ja auch heute wieder verschrieben wird und die heute genauso scheitern dürfte wie damals. Denn aufgrund der katastrophalen gesamtwirtschaftlichen Lage ließ sich die Entlastung der Haushalte der Gebietskörperschaften und des Sozialversicherungssystems zunächst nicht erreichen, vielmehr trat dieser Zustand erst in den Haushaltsjahren nach 1932/33 ein, als hauptsächlich durch öffentliche, über Kredite finanzierte Investitionen für Rüstungszwecke ein verhältnismäßig rascher Abbau der Arbeitslosenziffern gelang und die in der Krise durchgeführten Leistungskürzungen für die Anspruchsberechtigten nun nur zu einem geringeren Teil zurückgenommen wurden. Die Struktur der Ausgaben des Reiches 120 bestätigt und differenziert dieses Bild. Von einem nahezu bedeutungslosen Anteil an den Reichsausgaben im Jahre 1913/14 stiegen die Sozialausgaben auf mehr als ein Zehntel zwischen 1925/26 und 1928/29 und dann in der Wirtschaftskrise infolge der steigenden Arbeitslosigkeit auf ein Viertel aller Reichsausgaben; die Versorgung der Kriegsopfer (bzw. die gesamte Militärversorgung des alten Reichsheeres und der alten Reichsmarine) erforderte mit verhältnismäßig geringen Schwankungen stets etwas mehr als ein Fünftel aller Reichsausgaben, während Schuldendienst und Finanzverwaltung, deren Ausgaben vor allem wegen schwankender Tilgungspläne und außerordentlicher Schuldentilgungen größeren Schwankungen unterworfen waren, zwischen einem Zehntel und einem Sechstel der Reichsausgaben beanspruchten. Die äußeren Kriegsfolgelasten (Reparationen) machten in den Haushaltsjahren 1925/26 bis 1930/31 zwischen 23 und über 30 v. H. der Reichsausgaben aus und gingen dann als Ergebnis der Brüningschen Politik schnell zurück, um seit dem Haushaltsjahr 1933/34 ganz zu verschwinden. Faßt man die Ausgabenbereiche Rechts- und Staatssicherheit, Kriegsversorgung, äußere Kriegsfolgelasten sowie die Verzinsung der Reichsschuld, die ja hauptsächlich aus der Schuldaufnahme für Reparationszwecke und der für Rüstungs- und Kriegszwecke aufgenommenen Altverschuldung herrührte, zusammen, so erforderten sie stets mehr als 60 v. H. und selbst nach dem Rückgang der Reparationszahlungen noch mehr als 50 v. H. der Reichsausgaben.

sie früher in der Prätorianergarde bestanden haben mag." Besonders verärgert reagierte Weiß darauf, daß sich das Reichswehrministerium mit Anspielung auf die meutereiähnlichen Vorgänge in der britischen Marine gegen alle Kürzungen wandte, Aufz. Weiß, 7.10.1931; zustimmende Aufzeichnung von MinDirig. Wev~r, 20.10.1931, BA Koblenz, R 2 Nr. 5148. 120 Vgl. Tabelle 9, S. 93.

Auswirkungen der Inflation auf die Finanzpolitik

83

Verteilungspolitisch besonders interessant sind die unter Wirtschaftsförderung und inneren Kriegsfolgelasten sowie versteckt auch in dem Haushalt der Allgemeinen Finanzverwaltung an Landwirtschaft, Industrie, Handel und Banken gezahlten Subventionen, die allerdings zum Teil auch als Entschädigungen für Verluste infolge des Krieges oder der unmittelbaren Nachkriegsjahre (Ruhrbesetzung) deklariert wurden. Ihr Anteil lag besonders hoch in den Haushaltsjahren 1924/25 121 und 1925/26 und dann wieder in der Wirtschaftskrise seit 1929/30. Dietmar Petzina hat dieser Subventionspolitik jüngst eine eingehende Untersuchung gewidmet, deren Ergebnissen voll zugestimmt werden kann 122 • Neben der seit 1926 Bedeutung erlangenden Exportförderung wurden in erster Linie die Schwerindustrie und die Großlandwirtschaft gestützt, für die in den Krisenjahren seit 1930 bis zum Ende der Weimarer Republik weit über 2 Mrd. RM aufgewendet wurden, ohne daß damit wenigstens die politische Loyalität der so Unterstützten für die Weimarer Republik erkauft werden konnte. Bedenkt man zusätzlich die auf der Aufbringungsseite der öffentlichen Haushalte schon erörterte Begünstigung dieser Wirtschaftszweige, so wird deutlich, daß mit dem Reichshaushalt seit 1930 zunehmend negative Umverteilung zu Lasten der auf Sozialleistungen angewiesenen Personen und der noch beschäftigten Arbeitnehmer betrieben worden ist. Daneben ist folgender Aspekt wichtig: Ungeachtet aller Finanzschwierigkeiten des Reiches ist der Wehrhaushalt in der Krise seit 1930 von den allgemeinen Kürzungen des Reichshaushalts nicht betroffen worden, vielmehr scheint mit Hilfe von Ausgaberesten aus den Vorjahren trotz offizieller Kürzungen bzw. dem Einfrieren der Ausgaben auf den Stand des Haushaltsjahres 1930/31 bereits in den Haushaltsjahren 1931/32 und 1932/33 eine Expansion erfolgt zu sein 123 , ehe nach 1933 die planmäßige Aufrüstung begann, durch die der Reichs!taushalt zunehmend zum reinen Rüstungshaushalt und die Wehrausgaben innerhalb der gesamten öffentlichen Ausgaben zum größten Ausgabezweig wurden 124 • Konsolidierung der öffentlichen Haushalte und des Sozialversicherungssystems war seit dem Amtsantritt der Großen Koalition im Jahre 1928 das politische Ziel, von dem jedermann sprach. In gewisser Hinsicht erinnerte dies an die Situation in den Jahren 1919 bis 1923, als auch jedermann von der Notwendigkeit, die Inflation zu stoppen, gesprochen hatte und doch - aus den unterschiedlichsten Gründen - so bitter wenig für diese Zielsetzungen geschehen war. Erst als die Währung ganz zusammengebrochen war, erfolgte jener grundsätzliche und schnelle Regimewechsel in der Geld- und

121 Vgl. dazu die Berechnungen bei Claus-Dieter Krohn, Stabilisierung und ökonomische Interessen, (Düsseldorf 1974) 105-112. 122 Zum Gesamtkomplex vgl. Dietmar Petzina, Staatliche Ausgaben und deren Umverteilungswirkungen - das Beispiel der Industrie- und Agrarsubventionen in der Weimarer Republik, in: Staatliche Umverteilungspolitik in historischer Perspektive, hrsg. v. Fritz Blaich (Berlin 1980) 59-105. 123 Material hierzu in BA Koblenz, R 2 Nr. 5148-5150. 124 Vgl. Hans Erich Volkmann, Die NS-Wirtschaft in Vorbereitung des Krieges, in: Das Deutsche Reich und der Zweite Weltkrieg, Bd. 1, (Stuttgart 1979) 232 ff.

84

Peter-Christian Witt

Finanzpolitik, der wohl tatsächlich notwendige Voraussetzung für einen erfolgreichen Stopp von Inflation ise 25 • Er beruhte wegen des erforderlichen schnellen und möglichst auch in den Einzelheiten durch die Wirtschaftssubjekte nicht antizipierbaren Handels auf zwei gesetzlichen Sonderermächtigungen, die der Reichsregierung - und das hieß nun einmal auch: der Finanzbürokratie - das Recht gaben, mit Hilfe von gesetzesvertretenden Verordnungen das Einnahme- und Ausgabesystem der Gebietskörperschaften und des Sozialversicherungssystems neu zu ordnen. Diese Operation wurde, wenn auf die Frage, wer eigentlich die Lasten zu tragen hatte und wer aus diesem Regime die Vorteile zog, nicht weiter geachtet wird, auch erfolgreich abgeschlossen. Die Stabilisierung der Mark und die Konsolidierung der öffentlichen Haushalte gelang. In der seit 1928 evidenten Finanzkrise war diese Erfahrung von 1923/24 durchaus bewußt: Ausschaltung aller lästigen parlamentarischen Erörterungen, Freiheit bei der Berücksichtigung oder Nichtberücksichtigung von gesellschaftlichen Interessen bei dem Konsolidierungsprozeß, das war sozusagen der Wunschtraum der Finanzbürokratie l26 . Die Vorschläge zur Konsolidierung der öffentlichen und der Sozialhaushalte, die seit dem Frühjahr 1929 in immer drängenderer Form von der bürokratischen Leitung des Reichsfinanzministeriums formuliert wurden und die in ihrer Konsequenz auf eine Erhöhung der massenbelastenden Abgaben, eine Entlastung der Wirtschaft, Einsparungen bei den sozialen Ausgaben bei gleichzeitiger Erhöhung der Subventionen an die marode Großlandwirtschaft und bestimmte Teile der Industrie, d.h. also auf all jenes, was in den Jahren seit 1930 Wirklichkeit wurde, hinausliefen, waren parlamentarisch nicht machbar. Aber die Alternative, nach solchen Kompromißvorschlägen zu suchen, die innerhalb des parlamentarischen Systems eine Durchsetzungschance hatten, wurde gar nicht mehr versucht, sondern konsequent die Aushebelung des verfassungsmäßigen politischen Entscheidungsprozesses und seine Ersetzung durch ein bürokratisches Verordnungsregime betrieben 127. Daß die völlige Beseitigung jeder öffentlichen Kontrolle bei der Planung und Durchführung der Staatshaushalte einer geordneten öffentlichen Finanzwirtschaft kaum dienlich war, hätte auch die Erfahrung aus der Zeit des Ersten Weltkrieges lehren können; freilich an diese Erfahrungen wollte sich nach 1930 - und schon gar nicht nach 1933 - niemand erinnern. Die zweite große Inflation in Deutschland im 20.Jahrhundert konnte beginnen.

125 Thomas Sargent, Die Beendigung von vier großen Inflationen, in: Die Erfahrung der Inflation im internationalen Zusammenhang und Vergleich, Gerald D. Feldman (u.a. Hrsg.) (Berlin 1984), 34-105. 126 Vgl. die Denkschrift des Generalreferenten für den Reichshaushalt (unter Mitzeichnung des MinDir 1 und des StS.) v. April 1929, BA Koblenz, NI Pünder Nr. 120. 127 Hierzu Einzelheiten bei Witt, Finanzpolitik, 405-414.

85

Auswirkungen der Inflation auf die Finanzpolitik Tabelle 1

Die jährlichen Wachstumsraten von Preisen, Löhnen, Gehältern und Renten 1925-1935 1925

1. Preise NSP zu Marktpreisen 1

1926

1927

1928

2,0 + 7,8 + 2 + 8,4 + 0,3 + 4,0 + Lebenshaltungskosten 2,3 + 5,2 Nahrungs- und GenußmitteF + 8,5 +52,1 +22,6 +16,2 + Wohnung2 + 8,4 + 0,3 + 3,7 + Lebenshaltungskosten 3 4 + 3,3 - 5,2 + 2,4 + Großhande1spreise 2. Löhne und Gehälter Bruttoarbeitsentgelte nach der Sozialversicherung5 Bruttostundenverdienste Industriearbeiter5 Durchschnittliche Lohneinkommen 5 Löhne der Arbeiter der öffentlichen Verwaltungen 6 Gehälter der Beamten und Angestellten 6 3. Renteneinkommen Invalidenrenten 7 Witwenrenten 7 Kriegsopferrenten S Kleinrenten S Sozialren ten S

1929

2,8 1,1 2,6 + 1,5 0,0 + 1,8 9,2 + 0,4 2,6 + 1,4 1,7 2,0

1931 1932

1930

-5,2 - 8,8 - 8,7 -3,8 - 8,1 -11,4 -6,4 -10,1 -11,8 +2,2 + 2,0 - 7,8 -4,3 - 8,1 -11,3

1933 1934 1935

-1,5 - 2,2 -1,9 -0,1

+3,7 + 2,6 +4,4 -0,1

-3,1 + 1,6 +1,8 +0,1

- 9,2 - 11,0 -13,0 -4,7 +6,1 +5,7

+ 19,1 +11,8 + 6,1 +13,8 + 6,4 -1,7 -

7,2 -14,2 -4,1 + 1,4 + 5,4

+ 6,6 + 9,7 + 11,1 + 5,9 -2,8 -

7,6 -16,1 - 3,1 + 2,6 + 1,4

+ 4,4 + 8,6 + 9,0 + 6,1 +0,6 -

8,6 -14,1 -3,4 +2,7 +2,4

+ 0,5 + 7,5 + 11,7 + 9,1 -6,4 -12,1

8,4 -0,2

+ 1,5 + 9,8 + 10,3 + 0,7 +0,7 -11,6

8,4

0,0

0,0 - 1,4 + 0,2

0,5 -12,4 -8,2 +2,2 6,7 -17,6 -2,1 +0,7 5,2 - 5,7 +0,5 -1,8 7,1 -11,7 + 1,2 +4,3 + 3,8 + 1,8 -13,6 -12,9 + 0,9 - 0,6

+55,0 +22,7 + 8,9 +11,4 + +36,5 +18,6 +18,0 +21,8 + + +

11,0 +3,8 5,3 +7,4 4,3 +7,8 0,9 + 1,8

+ -

0,0

-0,7 + 1,7 +8,2 +0,5 + 1,1

Quellen: 1 Walther G. Hoffmann (u.a.), Das Wachstum der deutschen Wirtschaft seit der Mitte des 19.Jahrhunderts, (Berlin/Heidelberg/New York 1965) 601; im folgenden zitiert: Hoffmann, Wachstum. 2 Gerhard Bry, Wages in Germany 1871-1945 (National Bureau of Economic Research 68, Princeton N.]. 1960) 422-427; im folgenden zitiert: Bry, Wages. 3 Erhebungen von Wirtschaftsrechnungen minderbemittelter Familien im Deutschen Reiche I 320 Haushaltsrechnungen von Metallarbeitern. Nachdrucke hrsg. von Dieter Dowe mit einer Einleitung von Jens Flemming und Peter-Christian Witt, (Berlin/Bonn 1981) XLV. 4 Bry, Wages, 406-414. 5 Ernst Helmstädter, Die Wachstumsrate der durchschnittlichen Arbeitsentgelte und der Zinssatz in einer wachsenden Wirtschaft, in: Untersuchungen zum Wachstum der deutschen Wirt. schaft, Walter G. Hoffmann (Hrsg.), (Tübingen 1971) 225:....226. 6 Hoffmann, Wachstum, 487. 7 Errechnet nach: Statistisches Jahrbuch für das Deutsche Reich 43-56, (Berlin 1923-1937) Abschnitt Versicherungswesen A.3. (Invalidenversicherung). 8 Errechnet nach: ebda 49-56, Abschnitt Wohlfahrtspflege. Die Angaben vor 1928 sind zu pauschal, um eine solche Berechnung durchführen zu können.

86 Tabelle 4 Zahlen)

Peter-Christian Witt

Entwicklung der Reichsschuld 1924-1933 (Nominalbeträge in Mill. RM, gerundete

Art der Schuld

Stand am 31.3.1924

1. Altverschuldung (vor 31.3.1924) darunter: 1.1 Schatzanweisungen 1.2. Rentenbankschuld 1.3. Reichsbankkredit 1.4. Schatzwechsel

1958

3. Kriegsschädenschuldbuchforderungen darunter: 3.1. aufgrund des Kriegsschädenschlußgesetzes vom 30.3.1930 3.2. aufgrund der Polenschädenverordnung vom 15.7.1930 3.3. aufgrund des deutsch-rumänischen Liquidationsschädengesetzes vom 8.2.1929

454 670 1 57 149

Stand am 31.3.1933 629

23 427 179

5947

1313

4434

4800 947

1007 306 2

3793 641

1411

134

1277

1053

92

1042

80

313

45

4. Neuverschuldung darunter: 4.1. langfristige Anleihen, darunter: 4.1.1. ausländische Anleihen 4.1.2. inländische Anleihen 4.2. mittelfristige Schatzanweisungen (nur Inland) 4.3. kurzfristige Schulden, darunter 4.3.1. Auslandsschulden 4.3.2.Inlandsschulden

Summe 1.-5. Summe 1.-4. ohne 2.2. 6

1330

477 1097 236 149

2. Anleiheablösungsschuld (Höchststand 31. 1. 1926) darunter: 2.1. mit Auslosungsrechten 2.2. ohne Auslosungsrechte

5. In der Schuldenstatistik nicht nachgewiesene Schwebeschuld

Neuemissionen Tilgungen 1.4.1924-31.3.1933

233

45 3

527 3

5994

3649

358

3291

2966

358

2608

683 929

169

683 760

4578

1943 429 1514 -300 1658 1958

1880 3

11 736 10 789 3

3

3104 2998 3

14214 11690

87

Auswirkungen der Inflation auf die Finanzpolitik

Tabelle 2 Die laufenden Einnahmen der Gebietskörperschaften und des Sozialversicherungssystems aus Steuern, Abgaben, Gebühren, Vermögen und Beiträgen und ihre laufenden Ausgaben in Mill. MlRM laufende Preise Haushaltsjahr

Einnahmen

1913/14 1925/26 1926/27 1927/28 1928/29 1929/30 1930/31 1931/32 1932/33 1933/34 1934/35

8249 15739 18412 21307 22816 23205 23104 20694 16684 15473 17422

Ausgaben 8245 16929 20397 22460 25043 25736 25400 21971 18168 (19965) (24430)

Überschuß/ Fehlbetrag

Nettokreditaufnahme 1 insgesamt davon Reich

+

965 (693) (1742) (1075) 3560 3160 2703 175 670 1083 333

4 -1190 -1985 -1153 -2227 -2531 -2296 -1277 -1484 ( -4492) (-7008)

21 10 159 169 1098 1401 1712 92 756 1003 459

Bei den in Klammem gesetzten Zahlen handelt es sich um Schätzungen, die einer weiteren Überprüfung bedürfen. I Einschließlich kurzfristiger Kredite (soweit in der Schuldenstatistik nachgewiesen), aber ohne Zunahme der schwebenden Schuld. Quellen: Einzelschriften zur Statistik des Deutschen Reiches Nr. 10, Nr. 20 und Nr. 32; Statistik des Deutschen Reiches 437 und 475; Statistisches Jahrbuch für das Deutsche Reich 43-56 (Berlin 1923-1937), Abschnitt Finanzwesen; Hans-Erich Volkmann, Die NS-Wirtschaft in Vorbereitung des Krieges, in: Das Deutsche Reich und der Zweite Weltkrieg 1, (Stuttgart 1979) 245-248; ZStA Potsdam, Reichsrechnungshof Nr. 1875-1876, Nr. 2863-2893; Suphan Andic andJindrich Veverka, The Growth of Govemment Expenditure in Germany since the Unification, in: Finanzarchiv N.F. 23 (1963/64) 169-278. Anm. zu Tabelle 4: 1 Davon echte Tilgungen 173 Mill. RM, 497 Mill. RM durch gesetzliche Herabsetzung des Schuldkapitals. 2 Es ist unklar, ob es sich hierbei um echte Tilgungen oder um buchmäßige Herabsetzungen handelt. 3 Ohne die kurzfristige Neuverschuldung. "Wegen der Vielzahl der einzelnen Kreditmarktoperationen läßt sich die Gesamtsumme der aufgenommenen kurzfristigen Schulden ebensowenig wie die darauf erfolgenden Tilgungen feststellen. Der Höchststand der kurzfristigen Inlandsschulden wurde wohl am 31. 3.1930 mit 1689 Mill. RM, derjenige der kurzfristigen Auslandsschulden im November 1930 mit 525 Mill. RM erreicht. 5Der höchste Umfang der Kassenkredite dürfte am 31.3.1933 erreicht worden sein. Über diese Operationen, die sich im übrigen nicht klar von den kurzfristigen Schulden (vgl. 4.3.) trennen lassen, läßt sich mit dem vorliegenden archivalischen Material noch keine vollständige Klarheit gewinnen; dazu müssen die Operationen der Reichshauptkasse überprüft werden. 6 Diese Summe entspricht den Angaben der Reichsschuldenstatistik. Quellen: Die öffentliche Verschuldung im Deutschen Reich (Einzelschriften zur Statistik des Deutschen Reiches 13, Berlin 1930); Finanzieller Überblick über den Reichshaushalt 1930, RT Bd. 441, Dr.S. Nr. 1993; Finanzieller Überblick über den Reichshaushalt 1931, RT Bd. 448, Dr.S. Nr. 311; Berichte der Reichsschuldenkommission 1924-1933 (Berlin 1925-1933); BA Koblenz, R 2 Nr. 1836, 1849-1852, 1858-1860, 1863.,..1869, 1891-1894, 2146, 3235, 3889, 3754, 3784-3794, 21820-21825; ZStA Potsdam, RRH Nr. 2863-2893.

Tabelle 5

Die Einnahmen von Reich, Ländern, Gemeinden, Gemeindeverbänden und dem Sozia Haushaltsjahr 1913/14

1924/25

192 5/26 3 1926/27

12625 2

13 294

20,9

1927/28

1928/29

1929/30

15132

17747

19471

19552

21,2

19,1

20,0

21,3

21,1

18,5

17,6

21,1

22,0

24,4

23,7

28,1

29,9

30,6

26,5

25,6

22,1

22,4

2,7

4,2

5,1

5,8

5,2

4,3

4,7

5. Grund-, Gebäude-, Grund11,2 erwerbssteuer, Zuwachssteuer

8,5

8,1

7,6

7,2

7,3

6. Gewerbesteuer

4,3

4,3

4,5

4,6

4,8

9,5

10,1

9,1

8,6

8,5

3,2

5,0

5,9

7,6

7,6

Einnahmengruppe Summe in Mill. M/RM Davon in v. H.: 1. Lohnsteuer und Arbeitnehmerbeiträge zum Sozialversicherungssystem 2. Veranlagte Einkommensteuer, Kapitalertragssteuer, Körperschaftssteuer, Arbeitgeberbeiträge zum Sozialversicherungs system 3. Umsatzsteuer, Verbrauchssteuern, Zölle, Beförderungssteuer 4. Vermögens- und Erbschaftssteuer

5841

)'7,"

4,5

7. Hauszinssteuer 8. Sonstige Steuern u.Abgaben

6,3

)'6,"

Auswirkungen der Inflation auf die Finanzpolitik

89

Tabelle 3 Die laufenden Einnahmen des Reiches aus Steuern, Abgaben, Gebühren, Vermögen und Krediten und seine laufenden Ausgaben in Mill. RM laufende Preise

Haushaltsjahr

Einnahmen

Ausgaben

Überschuß / Fehlbetrag

1924/25 1925/26 1926/27 1927/28 1928/29 1929/30 1930/31 1931/32 1932/33 1933/34 1934/35

5909 5188 6072 6752 7593 7865 7948 6868 4967 6111 6387

5028 5321 6562 7155 8376 8043 8163 6625 5735 (8190) (12235)

+

881 133 490 403 783 178 215 + 243 768 (- 2079) (- 5 848)

Bei den in Klammem gesetzten Zahlen handelt es sich um Schätzungen, die einer weiteren Überprüfung bedürfen. Quellen: Vgl. Angaben zu Tabelle 2. Anm. zu Tabelle 5: 1 Die Steuerstatistik läßt eine Trennung der aus abhängiger Beschäftigung stammenden Steuerleistungen (dies würde in etwa der Lohnsteuer, die es damals nicht gab, entsprechen) und der Steuerleistungen aus selbständiger Beschäftigung, Gewerbebetrieb, Landwirtschaft etc. sowie aus Kapitaleinkommen nicht zu, da zwar für die Bundesstaaten eine solche Trennung möglich wäre, die wichtigeren Gemeindezuschläge zu den staatlichen Einkommensteuern aber - abgesehen von der Tatsache, daß sie z. T. ohnehin geschätzt werden mußten - in dieser Weise nicht aufgeteilt werden können. 2 Z. T. geschätzte Zahlen, da die Einnahmen der Gemeinden, denen die unter Nr. 4-8 verzeichneten Steuern zu einem erheblichen Maße zuflossen, nicht vollständig erfaßt wurden, sondern aus den für einen Teil der Gemeinden erfaßten Beträgen eine Hochrechnung für sämtliche Gemeinden erfolgte. 3 Die Daten für das Haushaltsjahr 1925/26 weichen von den in Witl, Finanzpolitik, 404 (Tabelle 6) genannten Daten ab, da dort bei der Berechnung eine Vertauschung der Zahlen für die Lohnsteuer und die veranlagte Einkommensteuer erfolgt ist. Quellen: Die Ausgaben und Einnahmen der öffentlichen Verwaltung im Deutschen Reich 1913/14, 1925/26 und 1926/27 (Einzelschriften zur Statistik des Deutschen Reiches 10, Berlin 1930); desgl. 1927/28 (Statistisches Jahrbuch für das Deutsche Reich 49, Berlin 1930); desgl. 1928/29 (Einzelschriften zur Statistik des Deutschen Reiches 20, Berlin 1931); desgl. 1929/30 und 1930/31 (Statistik des Deutschen Reiches 437, Berlin 1933); desgl. 1931/32 (Statistik des Deutschen Reiches 440, Berlin 1934); desgl. 1932/33 (Statistik des Deutschen Reiches 475 A, Berlin 1935); desgl. 1933/34 (Statistik des Deutschen Reiches 483 A/B, Berlin 1935); desgl. 1934/35 (Statistik des Deutschen Reiches 496 A/B, Berlin 1936); desgl. 1935/36 (Statistik des Deutschen Reiches 514 A, Berlin 1938). Für das Rechnungsjahr 1924/25 erfolgte die Berechnung aufgrund der vorliegenden Abschlüsse der Reichshauptkasse, der nachgewiesenen eigenen Einnahmen der Länder und eines Teils der Gemeinden, die entsprechend den von der amtlichen Finanzstatistik entwickelten Methoden (vgl. Einzelschriften 10) für sämtliche Gemeinden hochgerechnet wurden (aus einer Vielzahl von Einzelnachweisen in den Akten des RFM, ZStA I und BA Koblenz). Für die eigenen Einnahmen (Beiträge) der Sozialversicherungen und ihre Verteilung auf Arbeitnehmer und Arbeitgeber wurden die Angaben von Walther Herrmann, Intermediäre Finanzgewalten (Finanzwissenschaftliche Forschungen, Jena 1936) übernommen und seinen Methoden folgend für die Jahre 1934 bis 1936 aus den statistischen Urdaten (Statistik des Deutschen Reiches 443, 473, 484, 501, Berlin 1934-1937) errechnet.

Tabelle 6

Steuern, Abgaben und Beiträge zum Sozialversicherungssystem. 1928/29= 100 in

l!l


::r:

::i

-€",

c::

''5 §

....

:a

co

'" ib :~ ....

'"

~

i9

..c o ....:I

i

"'..c

].~

'"

:;:;

.§~ ~'§

Vl

5

a

«Vl '"

e §

Vl

Spalte

'= " ~

5 e

~ ~

~'"

~

~

]

Cl..

~

4

....

'= "

~ -e

J ~

6

38,7

1913/14

J

~~ ... c::

.~ ~

B

~~

~'5 .~~

ä

Vl

5

e

::i '<'>

B

ä

Vl

e

~~ ~ ~ ~f~

-€ ...,

l::lll...,

'si ",..c

'"

~ßgf

*~ ~

~

c:: = r1lü c:: =

'" '"

.~1;;

«Vl
Vl

Vl

~~~ ~.EI'Q

7

8

9

10

11

49,7

59,3

29,2

~'§ ~

§

43,9

§

>~

1924/25

110,2

59,6

77,6

66,4

13,3

60,5

61,0

61,0

68,7

103,1

74,3

1925/26

104,6

60,5

76,1

57,0

52,2

33,3

59,6

55,1

64,8

102,4

87,7

1926/27

85,4

76,8

79,8

77,0

61,0

69,3

79,4

76,6

78,2

103,0

115,7

1927/28

97,5

87,5

91,1

87,4

81,3

80,5

88,4

86,8

88,7

108,1

112,8

1928/29

"SM r!:f't~lT ,.'

....

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

100

1929/30

99,5

106,6

104,0

95,4

112,1

92,6

106,8

101,3

102,6

102,5

110,7

1930/31

107,3

108,6

108,2

89,7

121,4

78,7

111,0

100,0

103,8

111,5

100,0

1931/32

119,7

105,4

110,5

79,8

47,4

58,3

112,6

92,2

100,7

116,3

95,7

1932/33

99,2

88,9

92,5

45,5

30,8

22,2

96,0

67,2

78,9

131,9

88,5

1933/34

84,2

110,1

100,9

44,2

32,8

44,7

90,8

67,2

82,9

156,1

85,1

1934/35

90,8

117,5

108,0

63,6

33,9

65,8

104,9

83,4

94,9

168,9

85,3

1935/36

137,6

113,6

122,1

91,0

46,3

125,8

103,7

100,3

110,4

185,8

91,1

·'rtrtfr

T"K '

Auswirkungen der Inflation auf die Finanzpolitik

91

Das Jahr mit der höchsten laufenden Belastung aus Steuern und Abgaben 1928/29 ist gleich 100 gesetzt (we?"en der ~öheren Einnahm~n aus den Beiträgen zum Sozialversicherung~system, unter dem hier immer die Kranken-, Invahden-, Angestellten-, Knappschafts- und Arbeitslosenversicherung verstanden wird, wuchsen die Einnahmen aus Steuern, Abgaben und Beiträgen in laufenden Preisen 1929/30 nochmals geringfügig). Zur Ermittlung der realen Belastung aus den einzelnen Steuern, Abgaben und Beiträgen sind die laufenden Einnahmen für die Beiträge zum Sozialversicherungssystem mit dem Preisindex des NSP zu Marktpreisen, wie er bei Hoffmann, Wachstum, 601 nachgewiesen ist, in- bzw. deflationiert worden, während die Steuern und Abgaben zunächst vierteljährlich nach den Kassenrechnungen festgestellt und dann über den Hoffmannschen Index de- bzw. inflationiert wurden. 1

Spalte 1: Lohnsteuer, enthält auch die Krisenlohnsteuer, Ehestandshilfe bzw. Ledigensteuer (1930ff.) und jenen Teil der Sonderabgabe der Beschäftigten zur Arbeitslosenversicherung (1933 u. 1934), die dem Reich überwiesen wurde, sowie die Bürgersteuer (1931 ff.). Spalte 2: Von den Arbeitnehmern gezahlte Beiträge einschließlich jenen Teils der Sonderabgabe der Beschäftigten zur Arbeitslosenversicherung, der diesem Versicherungszweig zugute kam, aber ohne die Beiträge der freiwillig Versicherten, soweit ihr Einkommen über den Bemessungsgrenzen lag. Letztere Beiträge sind Spalte 7 zugewiesen worden. Spalte 4: Veranlagte Einkommensteuer aus Land- und Forstwirtschaft, Gewerbebetrieb, Kapitalvermögen, Vermietung und Verpachtung, sonstiger selbständiger Beschäftigung und derjenigen Nichtselbständigen, die mehr als 8000 RM Jahreseinkommen hatten und daher der Veranlagungspflicht unterlagen (etwa zwischen 253000 (Höchststand 1929) und 108000 (1933) Steuerpflichtige). Dazu jener Anteil der kopfsteuerartigen Bürgersteuer, die auf die veranlagten Einkommensteuerpflichtigen entfiel. Spalte 5: Kapitalertragsteuer enthält nur die an der Quelle erhobene Basissteuer; übrige Steuer auf Kapitalerträge unter Spalten 4 und 6 erfaßt Spalte 7: Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung einschließlich der Beiträge der freiwillig Versicherten, soweit ihr Einkommen die Bemessungsgrenzen überstieg, aber ohne private Krankenversicherung. Spalte 10: Von der Beförderungssteuer ist hier nur diejenige auf den Personenverkehr erlaßt (Beförderungssteuer für den Güterverkehr unter Spalte 15). Spalte 11: Enthält auch alle einmaligen Abgaben vom Vermögen. Spalte 12: Enthält auch die Ausgleichsabgaben der gemeindefreien Gutsbezirke Preußens (bis 1929), die überwiegend Ausgleich für den in diesen Gebieten nicht erhobenen Staatsanteil der aufgeführten Steuern darstellte. Spalte 15: Hier sind eine ganze Reihe von höchst unterschiedlichen Steuern (Kapitalverkehrssteuern, Industriebelastung, Rentenbankbelastung der Landwirtschaft, Beförderungssteuer für Güter) erlaßt, deren gemeinsames Merkmal aber eine Belastung der "Wirtschaft" war. Quellen: Vgl. Tabelle 5.

Tabelle 7 Zolleinnahmen und Zollbelastung der Einfuhren 1

Jahr

1913 1925 1926 1927 1928 1929 1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936

Importe inMill. M/RMlfd. Preise

10750,9 12249,2 9984,3 14113,5 13931,1 13 358,8 10348,7 6712,8 4652,8 4199,2 4448,4 4156,2 4227,9

Importe inMill. M/RM 1913Preise 2

10750,9 8825,8 7782,2 11339,6 10938,7 10399,9 9281,1 7658,2 6917,2 6963,0 7600,0 6814,4 6660,4

Anteil der zollpflichtigen Importe

insgesamt

NahMineral. rungs- u. u. fossile GenußRohstoffe mittel

alle anderen Waren

43,8

3

3

3

3

3

3

3

52,7 52,4 51,7 47,8 50,6 50,1 47,6 42,7 42,7 44,2 44,3

84,3 85,9 84,7 85,3 82,5 82,5 77,5 74,2 74,1 78,0 80,7

43,0 54,1 46,5 46,0 63,8 58,8 55,6 55,8 52,4 53,1 53,4

31,7 34,5 34,6 30,5 32,9 32,1 29,9 27,2 29,4 29,5 26,8

Zolleinna

insgesamt inMill. M/RM

885,3 558,4 840,4 1224,1 1194,0 1127,7 1220,9 1194,3 1156,3 1043,8 1166,9 1141,5 1256,4

dav Nahrungs- u. Genußmittel

R

65,0 64,1 65,8 64,2 61,6 62,1 62,1 56,5 56,8 51,5 48,9 45,7 47,4

1 Die hier aufgeführten Zolleinnahmen weichen von den Angaben für die jeweiligen Rech genommenen Einfuhrscheine (Exportprämien für bestimmte landwirtschaftliche Erzeugni 2 Berechnet über die Einzelindices der Importpreise bei Hoffmann, Wachstum, 610-615. porte wie für die einzelnen Warengruppen (Nahnmgsmittel; Genußmittel; Rohstoffe; Halb jahren 1911/13 und 1928 arbeitet, können bei einer direkten Übertragung seiner Preisreihe indices für die einzelnen Warengruppen verwandt worden, wodurch die Fehlermarge bei 3 Wegen der Änderungen in der Klassifikation einer Reihe von Waren konnten die Rück vorgenommen werden.

Quellen: VgL Tabelle S.

93

Auswirkungen der Inflation auf die Finanzpolitik

Tabelle 8 Die Struktur der öffentlichen Ausgaben (Gebietskörperschaften und Sozialversicherungssystem) .gp .-s::'" ..... ... ~ ~ 2 5~ .0 s:: ;:2 ~~ 00 iJÖ~ ... .. 0 ~ s:: to s:: '0 ~~

~

~ ..c

~

1913/14 1925/26 1926/27 1927/28 1928/29 1929/30 1930/31 1931/32 1932/33

<: .~ ~ ct..

.g~ e~

~ ~

::r:-g :> ;:l .5 ~

~ j.~

E= Jl~

.. ...... ..c... -o

8245 11823 14356 15224 16237 16481 16797 15854 14656

29,2 11,1 9,9 9,8 9,3 8,6 8,6 9,3 10,7

~ ~-ä

3


~~~

s::

~ .g.~

... 3

>
~ ~

~

2

N~

8,8 8,4 7,2 7,2 6,5 6,2 6,1 6,2 6,9

00

s::;:l ::9

iXl

'" 18,0 14,2 12,7 12,9 12,5 12,7 11,8 11,7 11,9

'" ~:.:::

.

s::

~ -5 .~

;:l't;

;

E':::

~

~.E

.0

3~'~"' s::..c

..2: .~ E

s:: ;:l s:: ..c 0

~ ~

""' '"

. >-

-0

10,9 14,5 15,5 16,0 16,8 18,5 20,0 23,4 20,2

0,4 5,3 6,1 6,4 5,4 5,5 4,1 2,6 1,7

N

o

"'-0

a

9,3 22,9 24,8 20,8 21,1 21,8 24,0 27,1 29,7

~~

~

~

~

E~ o u

,;

~~

;:l

,...:1;;

s::s:: ... -.!:!J eö..E

17,7 11,5 11,2 12,6 11,6 11,5 10,9 10,4 10,7

11,1 10,3 11,1 13,1 11,5 11,0 5,3 3,4

~

s::"

>i

E

-0

s::

s::

ti

:.a

5

-0

"3

-5 Vl 0\

10,9 1,3 2,7 3,4 3,8 4,0 3,6 4,4 4,9

Quelle: Berechnet nach Peter-Christian Witt, Finanzpolitik als Verfassungs- und Gesellschaftspolitik, in: GG 8 (1982) 398.

Tabelle 9 Struktur der Ausgaben des Reiches Haushaltsjahr

1913/14 1925/26 1926/27 1927/28 1928/29 1929/30 1930/31 1931/32 1932/33

3868

4813

5128

5838

5597

5853

5026

4841

1,4

1,6

1,6

1,5

1,2

1,2

1,1

1,2

1,4

76,7

14,8

13,4

12,8

11,1

10,6

10,4

12,6

15,~

0,2 2,5

0,5 8,4

0,4 12,6

0,5 10,8

0,4 12,1

0,4 15,2

0,4 18,0

0,4 24,5

0,4 25,7

2,6 2,2 0,3

26,1 3,2 0,6

21,9 2,9 2,4

21,5 3,0 1,4

20,6 2,6 1,7

20,3 2,5 1,6

19,6 2,4 2,6

20,9 2,7 4,1

21,3 2,8 4,6

0,1 12,5

0,3 10,5

2,0 12,5

0,8 14,9

0,4 13,6

0,3 14,1

1,0 12,9

0,2 15,3

1,1 17,2

10,8

7,6

4,2

6,1

4,3

4,0

6,8

6,7

23,1

22,9

28,7

30,3

29,5

27,7

10,2

3,7

Summe i. Mill. M/RM 2379 Preise von 1913 davon in v. H. 1. Zentrale Verwaltung 2. Staats- und Rechtssicherheit 3. Bildung 4. Soziales (einschl. Arbeitslosenvers.) 5. Kriegsversorgung 6. Verkehr 7. Wirtschaftsförderung 8. Wohnungsbau 9. Schulden dienst/ Finanzverwaltung 10. Innere Kriegsfolgelasten 11. Äußere Kriegsfolgelasten

Quelle: Vgl. Tabelle 2 (Eigene Berechnungen).

94

Peter-Christian Witt

Tabelle 10 Durchschnittliche Renten in M/RM pro Jahr Jahr

Invalidenversicherung l Invalidenrenten Witwenrenten

Waisenrenten

Gehobene Fürsorge d. Gemeinden 2 Sozialrentner Kleinrentner

1914 1919 1924 1925 1926 1927 1928 1929 1930 1931 1932 1933 1934 1935 1936

200,81 210,97 165,82 257,06 315,48 343,49 396,32 440,03 456,70 458,81 401,96 369,06 377,21 374,58 375,26

41,12 48,38 79,48 99,08 129,69 148,26 173,47 188,58 190,51 196,78 130,94 137,92 137,56 136,45 134,98

181,17 249,08 262,52 227,18 191,14 194,58 196,95 196,01 196,42

78,35 85,63 115,42 157,57 186,80 220,48 268,51 282,66 303,68 283,34 233,54 228,76 230,26 234,20 235,34

457,07 439,80 468,19 437,92 377,75 368,95 480,88 673,01 678,10

1 Die hier berücksichtigten Renten machten rd. 95 v. H. aller Renten der Invalidenversicherung und seit 1924 langsam von 84 v. H. auf 80,4 v. H. abnehmend aller Renten der Sozialversicherungen aus. 2 Zahlen für die Zeit vor 1928 sind aufgrund des Datenmaterials nicht hinlänglich gesichert. Diese Renten machten zwischen 85 und 79 v. H. aller Renten der gehobenen Fürsorge der Gemeinden aus.

Quellen: Vgl. Tabellen 1 und 2.

Summary Although fear of inflation was an important aftereffeet of the experienees of 1914-1923, especially of the hyperinflation of 1922-23 with wh ich the entire inflation was erroneously identified, the signifieanee of this anxiety and its role, partieularly during the Great Depression, need to be clearly defined. The govemment was the recipient not only of many, often very eonfused, expressions of anxiety over inflation, but also of numerous proposals for an expansive monetary poliey. The erueial matter was the way in whieh the Brüning govemments chose to instrumentalize this fear of inflation to defend and support their deflationary policies, aposture whieh ehanged gradually under von Papen and dramatieally under Hitler when the govemments in question began to pursue a different course. The instrumentalization of inflation anxiety to defend a deflationary poliey served to reinforce and implement eoneeptions of an allegedly proper financial poliey formulated during the stabilization of 1923/24. These postulated the balaneing of the budget, the penalization of eonsumption in favor of investment, and the reduetion of social expenditures along with the dependenee upon

Auswirkungen der Inflation auf die Finanzpolitik

95

indirect taxes as the most favored means of attaining the fiscal goals of the government. Insofar as these goals were not attainable through parliamentary means, they were to be achieved through constitutional changes of an authoritarian character. Such conceptions notwithstanding, the period between the end of the inflation and the beginning of the Great Depression was characterized by increasing chaos in the financial management of the Reich because of the effort of successive governments to satisfy competing economic interests on both the left and the right. Thus, when the Great Coalition came to power in May 1928, there already was an obvious financial crisis, and the attempts to deal with it under democratic auspices served to consolidate the 'aforementioned post-inflationary fiscal conceptions and to mobilize their proponents. This paper seeks toilluminate these processes through a study of government debt, taXation and distributive policies between the end of the Weimar inflation and the beginning of the new inflation that preceded the Second World War. It shows that the Reich governments had lived from hand to mouth after the inflation, which had severely damaged their credit and left them dependent on short term borrowing at high interest rates and manipulative measures which obscured but did not solve the problems. Hilferding's efforts to confront the issues mobilized the anti-parliamentary and bureaucratic opposition, while the Brüning ~nd successor regimes failed to solve the problem because they replaced social expenditures with subventions to agriculture and industry and continued to be burdened with high unemployment relief costs. Government indebtedness thus continued. While it is true that there was a dramatic increase in the tax burdens on large personal and corporate earnings between 1924 and 1929 and some reductions in the relative share of the tax burden born by wage and salary earners, thereby reversing the ridiculously inequitable distribution of the tax burdens during the inflation, it is difficult to determine the extent to which there was a truly "intolerable" amount of taxation and social costs placed upon capital to the detriment of investment before the Depression. In any case, the redistribution of the tax burden in favor of industry and agriculture so loudly demanded by these interest groups was achieved under Brüning and his successors. The case was similar with respect to social benefits and expenditures. Although the extent to whichthe Weimar Republic was a welfare state has been exaggerated because many of the social costs were in fact war related, it is true that social expenditures increased greatly after 1924 and constituted a significant portion of the charges against the budget. Once again, however, the policies of Brüning and his successors served only to intensify the practice of subsidizing some of the least viable branches of industry and agriculture while reducing social expenditure and still failing to solve the unemployment problem. Politically, these were not policies that could secure parliamentary sanction and could only be introduced and enforced through a bureaucratic regime ruling by decree. As the First World War had demonstrated, however, it was only such a regime that could insulate the financial policy of the state from public control, and the way had thus been paved for Germany's se co nd great inflation.

Auswirkungen der Inflation auf die städtischen Finanzen

Jürgen Reulecke Wenn man die Frage nach den Belastungen und Auswirkungen, die die Inflation für die städtischen Haushalte mit sich gebracht hat, zu beantworten versucht, dann macht man alsbald die Erfahrung, daß man mit dem Inflationsproblem nur einen Faden in der Hand hat, der sich dann sofort in einem schwer zu entwirrenden Knäuel weiterer Probleme verliert. Mögen die Folgen der Inflation auf höheren politischen und administrativen Ebenen vielleicht isoliert betrachtet werden können (wenn auch hier schon Zweifel geäußert worden sind!) - im Verwaltungsalltag der Städte verknüpften sie sich jedenfalls so sehr mit weiteren Nachkriegsbelastungen, daß oft nicht mehr genau feststellbar ist, was Grund und was Folge war und wo die entscheidenden Herausforderungen eigentlich lagen: Neben den jeweiligen sozioökonomischen Strukturen und besonderen Traditionssträngen, die immer schon und besonders in Krisenzeiten die Handlungsspielräume der einzelnen städtischen Verwaltungen bestimmten, sind über die Inflationsproblematik hinaus mindestens gleichgewichtig auch die Demobilmachungs- und Kriegsfolgebelastungen einerseits und die Konsequenzen der Erzbergerschen Finanzreform von Ende 1919 andererseits zu bedenken, wenn man die sich zuspitzende Finanzlage der Städte in den Nachkriegsjahren und im weiteren Verlauf der Weimarer Republik untersuchen will. Die systematische Behandlung dieser Phase der deutschen Stadtgeschichte steckt wie überhaupt die Stadtgeschichte des 20. Jahrhunderts- noch in den Anfängen, so daß im folgenden nur zweierlei versucht werden kann: zum einen exemplarische Vorgehensweisen und Einzelstrategien bei der Bewältigung jener Krisenzeit im 'städtischen Bereich aufzuzeigen und zum anderen - davon ausgeh~nd - einige allgemeine Thesen zu formulieren, die im einzelnen noch gründliche! untermauert werden müßten. Vorab sollen jedoch zunächst die wichtigsten Rahmenbedingungen für die städtische Finanzlage in der Inflationszeit kurz geschildert werden; dies im wesentlichen an einem ausgewählten Beispiel, dem der Stadt Barmen 2 • Insgesamt ist der Blick in erster

1 Vgl. z. B. Werner Abelshauser, Inflation und Stabilisierung. Zum Problem ihrer makroökonomischen Auswirkungen auf die Rekonstruktion der deutschen Wirtschaft nach dem Ersten Weltkrieg, in: Otto Büsch/Gerald D. Feldman (Hrsg.), Historische Prozesse der deutschen Inflation 1914-1924, (Berlin 1978) 161-174. 2 Dies bot sich deshalb an, weil der Verf. neben seiner Dissertation (Die wirtschaftliche Entwicklung der Stadt Barmen von 1910 bis 1925, Neustadt/Aisch 1973) in einer Reihe von Aufsätzen bereits Detailaspekte der Barmer Entwicklung behandelt hat, s. vor allem: Städtische Finanzpro-

98

Jürgen Reulecke

Linie auf die Situation der Großstädte gerichtet, da zur Lage der Mittel- und Kleinstädte in dieser Phase m. W. bisher noch keine Untersuchungen vorliegen.

I Es ist typisch für die relativ geringe Bedeutung, die die Rätebewegung als revolutionäre Umbruchkraft in den meisten Städten gehabt hat, daß die Kommunalbürokratie im Verein auch mit den neuen, nicht mehr nach dem Dreiklassenwahlrecht gewählten Stadtverordnetenversammlungen im Frühjahr 1919 daran gehen konnte, einen städtischen Haushalt ganz im Rahmen der Vorkriegsprinzipien aufzustellen 3 • Dieser fiel allerdings nicht nur wegen der Preis- und Lohn- bzw. Gehaltssteigerungen erheblich höher als im Vorjahr aus, sondern zumeist auch deshalb, weil nun wieder Posten aufgenommen wurden, die im Krieg aus Sparsamkeitsgründen zurückgestellt worden waren, so z. B. im Hoch- und Tiefbau. Gerade diese Bereitschaft zu Nachholinvestitionen zeigt, daß man die Lage zwar als ernst, aber nicht als hoffnungslos einschätzte und trotz aller Demobilisierungsprobleme und des allgemeinen politischen Reizklimas mit einer Normalisierung rechnete. Überall begannen die städtischen Finanzdezernenten zudem mit der Bestandsaufnahme darüber, was der Krieg die jeweilige Stadt an zusätzlichen Ausgaben gekostet hatte, welche Kriegsfolgekosten noch zu erwarten waren, mit welchen Rückzahlungen von Auslagen durch das Reich man noch rechnen konnte und welche Summe demnach als Dauerlast von der Gemeinde zu tragen war4 • Wenn die letztgenannten beiden Summen so hoch waren, daß sie nicht im Rahmen der derzeitigen Finanzkraft aufgebracht werden konnten - und das war in den meisten Städten der Fall -, wurde die Aufnahme einer entsprechenden Anleihe ins Auge gefaßt. Für die im Krieg besonders stark belastete Textilstadt Barmen gestaltete sich die Lage folgendermaßen 5 : Nachdem die Kommunalaufsichtsbehörde beim Regierungspräsidenten zunächst dem Antrag der Stadt auf Genehmigung einer 48-Mill.-M-Anleihe am 21. Juni 1919 zugestimmt hatte, reduzierte das Innenministerium am 30. März 1920 diese Summe auf 44 Mill. M und betonte zugleich, daß knapp 12,8 Mill. M davon als Auslage für noch zu erwartende Rückzahlungen des Reiches anzusehen seien. Diese inzwischen 15. Stadtanleihe trat neben die anderen langfristigen bleme und Kriegswohlfahrtspflege, in: Zeitschrift für Stadtgeschichte, Stadtsoziologie und Denkmalpflege 2 (1975) 48-79; Phasen und Auswirkungen der Inflation 1914-1923 am Beispiel der Barmer Wirtschaft, in: Büsch/Feldman} (s. Anm. 1) 175-187; außerdem: Zur städtischen Finanzlage in den Anfangsjahren der Weimarer Republik in: Archiv für Kommunalwissenschaften 21 (1982) 199-219. 3 Dies entsprach auch einem Erlaß des preußischen Staatsministeriums vom Dezember 1918, in dem Richtlinien für die Behandlung der kommunalen Finanzen ausgegeben worden waren; Geh. StA. Berlin, Rep. 84a/4451, BI. 88-94. 4 S. dazu ausführlich Reulecke} Städtische Finanzprobleme (s. Anm. 2). 5 Alle folgenden .Angaben betr. Barmen, soweit sie nicht besonders nachgewiesen sind, entstammen den Stenographischen Berichten über die Verhandlungen der Stadtverordnetenversammlungen von 1918 bis 1923 (Stadtarchiv Wuppertal, D V).

Auswirkungen der Inflation auf die städtischen Finanzen

99

Schulden in Höhe von rd. 75 Mill. M, die noch aus den Anleihen der Vorkriegszeit stammten. Immerhin schienen im Frühjahr 1919, als die Barmer Stadtverordneten die Aufnahme dieser Anleihe beschlossen, ein neuer Anfang und eine allmähliche Bereinigung des kriegsbedingt überlasteten Haushalts möglich zu sein, zumal der ordentliche Haushalt, wenn auch nach langen Auseinandersetzungen mit den SPD- und USPD-Stadtverordneten, die die Steuerfreiheit für alle Bezieher von Einkommen unter 5000 M verlangten, mit Hilfe jener Methoden, die seit der Miquelschen Steuerreform des Jahres 1893 in den preußischen Städten angewandt worden waren, auch jetzt wieder zum Ausgleich gebracht werden konnte. Dies ging so vonstatten, daß zunächst die Steuersumme festgelegt wurde, die nötig war, um den vorausgeschätzten Fehlbedarf des Haushaltes zu decken. Nach der Fixierung der relativ unbedeutenden indirekten Steuern (in Barmen 2,9% des Voranschlages) wurden dann die Zuschläge festgesetzt, die zu den drei staatlichen Steuern - der Grund-, Gewerbe- und vor allem der Einkommensteuer - erhoben werden konnten. Das dann evtl. noch bestehende Deckungsloch konnte durch Erhöhung der Gebühren für städtische Dienstleistungen und der Preise für die Gas-, Wasser- und Elektrizitätsabgabe ausgeglichen werden. Der Zuschlag, der die Einkommensteuer mit fast 60% zu Buche schlagen ließ, lag in Barmen 1919 bei 395% des staatlichen Steuerbetrags und damit über 100%-Punkte höher als für 1918; dagegen waren die Zuschläge für die Gewerbesteuer (z. B. 300% in der oberen der vier Gewerbesteuerklassen) gleichgeblieben. 18% der zu erwartenden Kosten sollten durch Gebühren- und Preiserhöhungen gedeckt werden. Die große Unbekannte in dieser Rechnung waren die zu erwartende Steuerforderung des Reiches und langfristig überhaupt die Regelung des Verhältnisses zwischen dem Reich, den Ländern und den Gemeinden. Daß eine erheblich straffere Zentralisierung des gesamten Finanzrechts und öffentlichen Finanzsystems als vor dem Kriege nötig war, bestritten auch die meisten Kommunalpolitiker nicht; sie erhofften sich davon eine Vereinheitlichung der von Stadt zu Stadt stark differierenden Steuerverhältnisse und zugleich eine Lösung der Finanzausgleichsproblematik, die vor 1914 schon lautstark, aber ergebnislos gefordert worden war6 . Man konnte sich jedoch schon in der ersten Hälfte des Jahres 1919 ausrechnen, daß die künftigen Steuerforderungen des Reiches der "schwärzeste Punkt" im kommunalpolitischen Alltag der Zukunft sein würden. Bürgerliche Stadtverordnete erklärten diese trübe Aussicht bezeichnenderweise damit, daß nun das Reich nicht mehr Herr über seine Einnahmen, sondern von den Entscheidungen fremder Mächte abhängig sein werde. Man wolle zwar deshalb nicht gerade nach dem Prinzip "apres nous le deIuge" wirtschaften, lehne aber von vornherein die Verantwortung für die Folgen scharfer Eingriffe in die kommunale Selbstverwaltung ab 7 • Dieser Satz fiel in der Barmer Stadtverordnetenver-

6 Vgl. hierzu u.a. Christian Engeli: Gustav Böß, Oberbürgermeister von Berlin 1921 bis 1930, (Stuttgart u.a. 1971) bes. 176ff. 7 S. zu dieser Haltung auch Kar/-Heinrich Hansmeyer, Geldentwertung und Kommunalpolitik. Die Erfahrungen aus der großen Inflation, in: Heinz Haller/Horst Claus Recktenwald (Hrsg.), finanz- und Geldpolitik im Umbruch, (Mainz 1970) 445-463, bes. 450 und passim.

100

Jürgen Reulecke

sammlung vom 8.Juli 1919, als sich nach der Annahme des Versailler Vertrages der neue Finanzminister des Kabinetts Bauer, Matthias Erzberger, bereits anschickte, die finanzpolitischen Konsequenzen aus den Reparationsbestimmungen zu ziehen. Die von Erzberger im letzten Drittel des Jahres 1919 durchgesetzten Neuregelungen, ja geradezu Innovationen im Bereich des Steuersystems, die bis heute nachwirken und aus der Rückschau als entscheidender Schritt zu einem modernen Steuerrecht gewertet werdens, bedeuteten vor allem im kommunalen Bereich einschneidende Umstellungen und bewirkten denn auch einen entsprechenden Schock. Bis auf geringe Reste wurde den Städten ihr bisheriges Recht eigener Steuerfestsetzung, vor allem das "Rückgrat" ihrer Einnahmenpolitik9 , das Zuschlagsrecht zur Einkommensteuer, genommen. Die Länder und Kommunen sollten in Zukunft von den vom Reich als dem von nun an "ersten Steuersouverän" erhobenen Reichssteuern nach bestimmten Schlüsseln Beträge, rücküberwiesen bekommen. Der Weg in die Gemeinden führte dabei über die Länder, was auf die platte Formel gebracht wurde: "Das Reich geht dem Lande vor, das Land geht der Gemeinde vor"lO. Der Protest aus den Städten von bürgerlicher Seite - die Sozialdemokraten bemühten sich dagegen, wenn auch mit Einschränkungen, um eine Verteidigung der Zentralisierung in dieser Form 11 - war einmütig. So kündigten die in der Rheinisch-Westfälischen Städtevereinigung zusammengeschlossenen Städte am 13. Dezember 1919 in Duisburg an, sie könnten wegen der völligen Inanspruchnahme der Einkommensteuer durch das Reich in Zukunft die vielfältigen ihnen vom Reich zugewiesenen Aufgaben z. B. in der Kriegsbeschädigtenund Kriegshinterbliebenenfürsorge nicht mehr erfüllen 12 • Um einer solchen Gefahr zu begegnen und den Städten entgegenzukommen, sah sich das Reich in der Folgezeit gezwungen, neben den Steuerrücküberweisungen auch zweckgebundene Zuschüsse z. B. zur Besoldung der städtischen Beamten in wachsender Höhe in die Gemeinden fließen zu lassen. Selbst die DVP/DNVP-üpposition in der Nationalversammlung machte sich übrigens in einer scharfen Interpellation am 19. Dezember 1919 zum Anwalt der bedrohten öffentlichen Selbstverwaltungskörper und kritisierte die um sich greifende staatliche Gängelung, die eine Wiedergewinnung der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit untergrabe 13 . Die traditionellen städtischen Verwaltungen, die durchaus mit einem bemerkenswert starken Selbstbewußtsein - gerade auch wegen ihrer unübersehbaren Leistungen in der Kriegswohlfahrtspflege - den Krieg überlebt hatten, sahen sich jetzt im Jahre

8 S. die Beurteilung durch den ehemaligen Bundesfinanzminister Alex Möller, Reichsfinanzminister Matthias Erzberger und sein Reformwerk, (Bonn 0.]. (1971). 9 Zitat des Kölner OB Wallraf, zit. nach Frt"edrich- Wilhelm Henning, Finanzpolitische Vorstellungen und Maßnahmen Konrad Adenauers während seiner Kölner Zeit, in: Hugo Stehkämper (Hrsg.), Konrad Adenauer, (Köln 1976) 125. 10 Zit. nach Engelt~ Böß (s. Anm. 6) 165, Anm. 51. 11 Vgl. Peter Steinbortl, Grundlagen und Grundzüge der Münchener Kommunalpolitik in den Jahren der Weimarer Republik, (München 1968) 255. 12 Lt. Stellungnahme der Barmer Stadtverordnetenversammlung am 6.1.1920 zu dieser Entschließung. 13 S. Reulecke, Zur städtischen Finanzlage (s. Anm. 2) 200 f.

Auswirkungen der Inflation auf die städtischen Finanzen

101

1919 nicht etwa als potentielle Bausteine eines soliden Neuaufbaus geachtet, sondern in eine Mehrfrontensituation versetzt, in der sie sich mit gegenüber früher erheblich eingeschränkten Handlungsinstrumenten behaupten mußten 14 . Die erste Front waren die aktuellen Demobilmachungsfolgen, die im Frühjahr und Sommer 1919 zu einem massiven Druck der Straße, d.h. der demonstrierenden Arbeitslosen, Kriegsbeschädigten, Notstandsarbeiter und städtischen Unterschichten, zugleich aber auch der städtischen Arbeiter, Angestellten und selbst Beamten geführt hatten. Im Verlauf verschiedener tumultuarischer Ereignisse hatten mehrfach die Unterstützungssätze, Teuerungszulagen und Gehälter erheblich erhöht werden müssen, so daß in Barmen Ende 1919, drei Monate vor Ablauf des Haushaltsjahres, bereits ein zusätzlicher Fehlbetrag von 8,7 Mill. M aufgelaufen war, der nur durch immer größere Höhen erreichende kurzfristige Darlehen gedeckt werden konnte. Eine gewisse Entlastung konnte übrigens seit Jahresbeginn auch durch die Ausgabe von eigenem Notgeld, praktisch halblegal, erreicht werden, dessen Herstellung in Höhe von 4 Mill. M die Stadtverordneten am 29. Oktober 1918 beschlossen hatten. Um die entstandene Zwangslage zu beheben und den aus dem Lot geratenen Haushalt wieder auszugleichen, schlug der Finanzausschuß am 19. Dezember 1919 die Erhebung einer Nachsteuer in Höhe von.. 100% zur Gemeindeeinkommensteuer für das noch laufende Rechnungsjahr vor. Die Vertiefung der Kluft zu breiten, z. T. jetzt anderen Kreisen der Bevölkerung als im Krieg ließ sich so jedoch nicht aufhalten, im Gegenteil! Die zweite Front bestand seit Erlaß der Erzbergersehen Reformen in einer ständig wachsenden Polarität zu den übergeordneten Landes-. und Reichsministerien. Vor allem die Länder gerieten bald in die Schußlinie der Städte, und das tiefe Bedauern des Berliner Oberbürgermeisters Böß darüber, daß die junge Republik die Länder nicht aufgelöst, sondern mit gegenüber dem Kaiserreich nur wenig reduziertem Gewicht beibehalten habe 15 , dürfte wohl von vielen Kommunalpolitikern geteilt worden sein. Böß war der Ansicht, daß die Regelung der finanziellen Probleme zwischen dem Staat und den Gemeinden ohne Zwischenschaltung der Länder wohl sehr viel leichter gewesen wäre. Warf die Länderbürokratie den Stadtverwaltungen vor, sie überzögen ihre Forderungen aus krassem Egoismus und mißachteten die bedrückende Finanzsituation im Reich und in den Ländern, so konterten die Städte mit dem Vorwurf der Ahnungslosigkeit höheren Orts über die Lage in den Städten und die Bedürfnisse der Bevölkerung in den Ballungsräumen. Da aber die Länder am längeren Hebel saßen, machte sich in den Städten, wie in den Ministerien auch, nicht nur ein ausgeprägtes Mißtrauen breit, sondern zugleich auch das Gefühl wachsender Machtlosigkeit und Bitterkeit sowie ein "gewisser Fatalismus"16. Die dritte Herausforderung, die Auseinandersetzung mit den- Folgen der Geldentwertung, d. h. vor allem der Kampf um den Ausgleich des Haushalts und um Kredite, wurde dagegen zunächst lediglich als Problem der Bewältigung einer Teuerungswelle

14 Hans Herz/eid, Demokratie und Selbstverwaltung in der Weimarer Epoche, (Stuttgart 1957) 20. 15 Engeli, Böß (s. Anm. 6) 170. 16 Hansmeyer, Geldentwertung (s. Anm. 7) 450.

102

Jürgen Reulecke

verstanden, von der man annahm, sie werde im Zuge allgemeiner Normalisierung wie~ der abebben. Die Entwicklung des Markkurses seit Frühjahr 1920 schien diesem Wunschdenken zunächst Recht zu geben. Auch Erzberger ging davon aus, daß seine Finanzreform nur auf der Grundlage einer stabilen Währung den gewünschten Erfolg haben würde. Von einigen Maßnahmen versprach er sich fälschlicherweise sogar einen ausdrücklich stabilitätsfördernden Effekt, so z. B. von der sog. Reichsnotopferabgabe 17 • Da aber in rechten Kreisen die Meinung vertreten und in demagogischer Absicht ver~ breitet wurde, das durch die scharf angezogene Steuerschraube eingenommene Geld werde ja doch bloß sofort den Siegermächten ausgeliefert, eine Steuerhinterziehung sei daher geradezu eine nationale Tat, war schon aus diesem Grunde die Reform ge~ fährdet, erst recht, wenn die Inflation weiter fortschritt. Neben diesen drei Frontstellungen baute sich bereits in den Anfangsjahren der Weimarer Republik allmählich noch eine vierte auf, die ihre klare Ausprägung aller~ dings erst ab 1926 erhielt. Gemeint ist jene von den Spitzenverbänden der Wirtschaft angeführte Kampagne, die unter dem Slogan von der "kalten Sozialisierung" lief 18 und einen Großteil ihrer Vorwürfe gerade an die Adresse der Städte richtete. Sie fand eine gewisse Parallelität in einer verstärkten völkischen Großstadtfeindschaft und einer da~ mit einhergehenden Agrarromantik seit Ende der 20er Jahre 19 . Der sich an diesen Fronten entzündende Kampf der Städte nach mehreren Seiten prägte ihre Finanzsitutation nicht nur in der Inflationszeit, sondern noch lange danach und schuf eine Fülle von Ressentiments bei allen Beteiligten. Bemerkenswert ist, daß es trotz dieses gemeinsamen Schicksals der Städte nicht zu einer machtvollen Solidarität kam 20 . Zwar vertrat der Deutsche Städtetag die Interessen vor allem der Großstädte in der Öffentlichkeit und in den Ministerien durchaus z. T. recht nachdrücklich, doch verhinderte die Tatsache, daß die Frage des Finanzausgleichs weiterhin ungelöst blieb und somit erhebliche Unterschiede in den ökonomischen Handlungsspielräumen der einzelnen Städte fortbestanden, größere gemeinsame Aktionen über die Mitgliedschaft in diesem Dachverband hinaus. Nicht nur im alltäglichen Leben der Individuen, sondern auch in den öffentlichen Selbstverwaltungskörpern entwickelte sich also unter dem Einfluß der schließlich doch immer offenkundiger werdenden Inflationshektik so etwas wie eine "Rette-sich-wer-kann"-Mentalität. Die recht inkonse~ quente Politik des Reiches gegenüber den fast ununterbrochen vorgetragenen Vor~ schußwünschen, Kreditbewilligungsforderungen und Beschwerden der Städte über Mißstände bei den Steuerüberweisungen förderte diese Haltung noch zusätzlich und ließ die Kommunalpolitiker eigene, z. T. unkonventionelle und auch kuriose Wege zur 17 S. Klaus Epstein, Matthias Erzberger und das Dilemma der deutschen Demokratie, (Berlinl Frankfurt 1962) 385. 18Carl Biihret, Aktionen gegen die "kalte Sozialisierung" 1926-1930, (Berlin 1966) 59. 19 Vgl. Klaus Bergmann, Agrarromantik und Großstadtfeindschaft, (Meisenheim/Glan 1970), zur allgemein "städtefeindlichen Grundstimmung in der Endphase der Weimarer Republik" s. Dieter Reben tisch, Die SelbstverwaltUIlg in der Weimarer Zeit (Handbuch der kommunalen Wissenschaft und Praxis 1, Berlin/Heidelberg 1981) 86-100, bes. 98. 20 Hierzu und zum Folgenden Dtto Ziebi14 Geschichte des Deutschen Städtetages, (Stuttgart 21956) bes. 229ff., sowie Hansmeyer, Geldentwertung (s. Anm. 7) 461.

Auswirkungen der Inflation auf die städtischen Finanzen

103

Lösung der Finanzprobleme und in der Zeit der galoppierenden Inflation zur Behebung der um sich greifenden Not einschlagen. Der Druck von Notgeld, mit dessen Verbot vom 17.Juli 1922 sich das Reich gegenüber den Städten nicht durchsetzen konnte, ist ein Beispiel dafür: Ende 1923 erreichte der Umlauf an Notgeld nach Schätzungen der Reichsbank ungefähr die Höhe des Umlaufs an Reichsbanknoten 21 •

11 Hinsichtlich ihrer Verpflichtungen und ihres Engagements gegenüber ihren Bürgern befanden sich die Städte in der Inflationszeit in einer im Vergleich zur Kriegszeit z. T. ähnlichen, z. T. aber auch neuen Lage. Ähnlich war ihre Lage insofern, als sie ihre Wohlfahrtsmaßnahmen angesichts der Not der Menschen, die durch die allgemeinen Entwicklungen ins Hintertreffen geraten waren oder jetzt erst gerieten, zwar partiell umstrukturieren mußten, aber nicht - wie bei Kriegsende angenommen - abbauen konnten. Zudem war ihnen vom Reich bereits bei Kriegsbeginn eine Reihe von Aufgaben zugewiesen worden, die sie damals durchaus bereitwillig übernommen hatten, die sich nun aber als Last herausstellten. Hier ist in erster Linie die Kriegerfamilienfürsorge zu erwähnen, die inzwischen durch die Hinterbliebenen-, Kriegsinvalidenund Kriegserwerbslosenhilfe ergänzt worden war. Einen Teil der Mindestsätze, aber auch der freiwilligen kommunalen Zuschläge erstattete das Reich zunächst nur in Form von Vorschüssen, ein weiterer Teil sollte nach dem Krieg beglichen werden, und der Rest mußte von den Städten getragen werden. Zusätzlich zu diesem Bereich hatten viele Städte meist als Konsequenz aus den Erfahrungen des "Steckrübenwinters" 1916/17 die Bedarfsgüterversorgung für die unteren Schichten durch die Beschaffung billiger Lebensmittel, Brennmaterialien und Kleidungsstücke organisiert. In Barmen war schon früh für diese Zwecke eine "Wohlfahrtszentrale" gegründet worden, in der in enger Verbindung zur städtischen Verwaltung Vertreter der vielen kirchlichen, sonstigen humanitären und patriotischen Wohltätigkeitsvereine die von der öffentlichen Hand, von einzelnen reichen Stiftern und durch Sammlungen eingehenden Gelder zentral verwalteten 22 • Wegen der bemerkenswerten Spendenfreudigkeit (4,15 Mill. M allein aus Straßensammlungen) konnte der Zuschuß der Stadtkasse für die Bedarfsgüterversorgung relativ gering bleiben: Von den Ende 1918 insgesamt ausgegebenen rd. 73 Mill. M für Kriegsausgaben entfielen auf diesen Bereich lediglich 3,8% - im Durchschnitt der Städte der Rheinprovinz waren es übrigen 8% -, während 85,4% für die Kriegswohlfahrtspflege im engeren Sinn ausgegeben worden waren. Weitere 4,1 % hatten zur Bestreitung von Teuerungszulagen für die städtischen Bediensteten gedient, der Rest für die Kapitalbeschaffung und Verzinsung.

21 Ebda 449; s. hierzu außerdem Richard H Tilly, Gemeindefinanzen und Sparkassen in Westfalen in der Inflation, 1918-1923, in: Kurt DüwelllWolfgang Köllmann (Hrsg.), Rheinland-Westfalen im Industriezeitalter, Bd. 2, (WuppertaI1984) 398-411, bes. 404ff. 22 Paul Heumann, Wohlfahrtszentrale der Stadt Barmen. Ihr Wesen und bisheriges Wirken, (Barmen 1917).

104

Jürgen Reulecke

Die erwähnte Barmer Wohlfahrtszentrale stellte ihre in der Öffentlichkeit sehr gelobte und wohl auch recht erfolgreiche Tätigkeit bei Kriegsende dem Ziel ihrer Initiatoren entsprechend ein, die mit ihrem Engagement ausdrücklich auch die Aufrechterhaltung der "Heimatfront" angestrebt hatten. Dadurch entstand ein Vakuum, das sich sofort als Herausforderung für die Stadtverwaltung herausstellte, denn große Teile der Bevölkerung hatten sich daran gewöhnt, ihre Forderungen zur Behebung ihrer Not an die Adresse der Stadt zu richten; der städtische "Kriegssozialismus" hatte diese Erwartungshaltung, die nun unter geänderten äußeren Umständen nicht einfach ignoriert werden konnte, erheblich verstärkt. Die Haupttätigkeit und -leistung der Arbeiter- und Soldatenräte bestand denn auch in der kurzen Zeit ihrer Wirksamkeit - wenn auch mit völlig anderen Zielsetzungen - darin, den sozialen Herausforderungen gerecht zu werden 23 . Diese Linie mußten die Stadtverordneten ebenso wie die Verwaltung auch nach dem Auslaufen der Rätebewegung fortsetzen, ob sie wollten oder nicht, zumal sich besonders im Frühjahr und Frühsommer 1919 und dann wieder ab Mitte des Jahres 1923 jene Erwartungshaltung auch sehr handfest artikulierte. Für die kommunale Ausgabenpolitik in der Inflationszeit war jedoch zweifellos auch die erheblich gewachsene Politisierung in den Stadtverordnetenversammlungen durch deren veränderte Zusammensetzung und die große Zahl in der Kommunalpolitik alten Typs unerfahrener Personen von Bedeutung24 . Mit Blick auf die potentiellen Wähler und nach der Erfahrung des massiven Drucks der Straße wollte und konnte sich - anders als vor dem Krieg - keine Partei mehr die Unterstützung allzu unpopulärer Maßnahmen erlauben. Auch bei den die überkommenen kommunalpolitischen Prinzipien verteidigenden bürgerlichen Gruppen, die im Barmer Stadtrat eine hauchdünne Mehrheit besaßen, konnten sozialpolitische Forderungen, selbst wenn die Finanzierung mit herkömmlichen Mitteln zweifelhaft war, mit einem größeren Entgegenkommen rechnen. Die Parallelität dieses Verhaltens zu dem Verhalten vieler Unternehmer gegenüber den Lohnforderungen der Arbeiter in der Inflationszeit liegt auf der Hand25 • Die Breite des sozialpolitischen Spektrums, das sich nun in den Städten entfaltete, darf allerdings nicht allein als Ergebnis des Drucks der Straße und des Opportunismus' bürgerlicher Kreise verstanden werden, sondern auch sowohl als praktische Umsetzung alter sozialdemokratischer Forderungen als auch als weiterer Ausbau oder als Ergänzung bereits vor dem Krieg von bürgerlichen Sozialreformern in einigen Städten durchgesetzter "munizipalsozialistischer" Maßnahmen, wobei darauf hinzuweisen ist, daß der Unterschied zwischen beiden Positionen de facto nicht sehr groß war. Überhaupt erzwang die objektiv gegebene Ausnahmelage von vornherein eine 23 Vgl. dazu etwa Dirk Blasius, Revolution und Revolutionsalltag 1918/19 in Deutschland, in: Aus Politik und Zeitgeschichte, B 45/1978, 25-36. 24 Da Angehörige der linken Parteien bisher kaum Möglichkeiten gehabt hatten, Erfahrungen in leitenden Verwaltungspositionen zu sammeln, fehlte es ihnen an fähigen Spezialisten, was wiederum Vorwürfe von bürgerlicher Seite wegen der mangelnden Qualifikation von sozialdemokratischen Kandidaten provozierte; s. Engelt~ Böß (s. Anm. 6) 55 f. 25 Vgl. Werner Abelshauser, Verelendung der Handarbeiter? Zur sozialen Lage der deutschen Arbeiter in der großen Inflation der frühen zwanziger Jahre, in: Hans Mommsen/Winjried Schulze (Hrsg.), Vom Elend der Handarbeit, (Stuttgart 1981) 445-476, bes. 451.

Auswirkungen der Inflation auf die städtischen Finanzen

105

Kompromißbereitschaft selbst bei den Vertretern der extremen Parteien, die zwar in der Anfangsphase oft erst nach langen Debatten zustande kam 26 , dennoch aber dazu führte, daß spektakuläre Experimente in den Städten Ausnahmen blieben. Im ganzen hat sich durch diese Konstellation letztlich wohl die Macht der Spezialisten und der Bürokratie verstärkt. Eine Aufzählung der wichtigsten Einrichtungen in Barmen, die der direkten Fürsorge wie der allgemeinen Daseinsvorsorge für die Bevölkerung dienten und für die in den Jahren 1919 bis 1923 im städtischen Haushalt Kosten anfielen, belegt diesen Entwicklungsschub. Wenn es sich auch bei verschiedenen der angeführten Posten nur um Darlehen oder Vorschüsse handelte und die Gelder wenigstens zum Teil von den Empfängern oder vom Reich nach einiger Zeit wieder rückerstattet wurden, so entpuppten sie sich bei fortschreitender Inflation und bei dem gleichzeitig noch lange gültigen Nominalprinzip ("Mark = Mark") in einem beträchtlichen Umfang doch als echte Ausgaben. Bei der Bedarfsgüterversorgung engagierte sich die Stadtverwaltung .vor allem in der Kartoffelversorgung als dem "Hauptrückgrat" der damaligen Ernährung, indem sie u. a. durch auf Reisen geschickte städtische Beamte vorwiegend in Sachsen und im Hannoverschen Kartoffeln auf Rechnung der Stadt aufkaufen ließ, nachdem sie im März 1919 die Kapazität der Lagerräume ausgebaut hatte; außerdem versuchte sie die Folgen der zeitweise sehr unregelmäßig eingehenden Fleischlieferungen und die damit verbundenen Engpässe durch eine erhebliche Erweiterung und Modernisierung der Kühlhäuser des Schlachthofes zu beheben. Auch die Milch- und Lebertranbeschaffung für bedürftige Kinder wurde organisiert und finanziert; 1922/23 kam dann eine städtische Kinderspeisung hinzu. Ein weiteres finanzielles Engagement für die Kinderfürsorge konnte jedoch in Barmen im Gegensatz zu vielen anderen Städten entfallen, da aus Barmen stammende reiche Amerikaner bis 1923 mehrfach für diesen Zweck bedeutende Summen zur Verfügung stellten, von denen u. a. ein städtisches Kindertagesheim gebaut wurde. Allerdings errichtete die Stadt im Jahre 1919 auf eigene Kosten (175000 M) wegen der "kolossalen Häufung von unehelichen Geburten" ein Mütter- und Kinderheim und leitete zugleich eine bessere Versorgung der Schwangeren vor der Niederkunft in die Wege. Auch die Tuberkulosefürsorge wurde erheblich erweitert, so z. B. durch die Bewilligung von 650000 M im März 1922, die zusammen mit der AOK und anderen Kassen beschafft werden sollten. Als Starthilfe für die Haushaltsgründung im Kriege geschlossener Ehen ließ die Stadt bereits im Sommer 1918 durch eine von ihr mitgegründete Möbelvertriebsgesellschaft (städtischer Vorschuß 300000 M) billige Möbel herstellen oder alte Möbel aufarbeiten und bewilligte außerdem 1918/19 insgesamt rund 550000 M für den Kauf von Schuhwerk, Anzügen und Möbelstücken für heimkehrende Soldaten. Da die Nachfrage der Kriegsunterstützungsempfänger nach diesen Waren auch in der Folgezeit nicht abriß, 26 Dieter Rebentisch betont z. B. in seiner Biographie des Frankfurter OB Ludwig Landmann (Wiesbaden 1975, S. 86 f.), daß der Umgang des Magistrats mit der Stadtverordnetenversammlung "infolge der Parteienauffächerung zeitraubender und aufwendiger, aber nicht qualitativ schwieriger geworden" sei. .

106

Jürgen Reulecke

wurden 1920 weitere 200000 M zur Vergrößerung der Bestände der Kleiderkammer im Wohlfahrtsamt ausgegeben. Ein anderes Dauerproblem stellte die Hausbrandversorgung dar: Hier bemühte sich die Verwaltung, wenn auch nicht immer mit Erfolg, um eine geregelte Belieferung der Bedürftigen mit Kohlen und Brennholz, baute und unterhielt entsprechende Lager- und Abgabeplätze und bunkerte zugleich, so z. B. 1920 für 360000 M, Benzol auf Vorrat ein. Die schon vor dem Krieg bestehende städtische Leihanstalt wurde weiter ausgebaut und verzeichnete wegen ihrer bis Anfang 1923 sehr niedrigen Zinssätze einen regen Zulauf. Um Barmer Erwerbslose zu den Zechen des Ruhrtals, wo Arbeitskräftemangel herrschte, transportieren zu können, wurden eigene Eisenbahnwagen gekauft, außerdem Lastwagen zur Heranschaffung von Kohlen, da die Belieferung auf dem Schienenwege oft stockte. Von besonderer Bedeutung und finanziellem Gewicht war jedoch das Wohnungsproblem 27 • Hatte die Barmer Stadtverwaltung noch 1918 angenommen, es sei wohl nach Kriegsende kein Wohnungsmangel zu befürchten, so sah sie sich bereits wenige Monate später mit einer sich ständig verschärfenden Wohnungsnachfrage konfrontiert, u. a. weil trotz eines Rückgangs der Bevölkerung die Zahl der Haushalte von 1910 = 39484 auf Ende 1919 = 42617 angestiegen war. Als Abhilfe organisierte die Stadt einerseits durch die Einrichtung eines Wohnungsamts eine Zwangsbewirtschaftung des vorhandenen Wohnraums, andererseits wurden auf städtische Kosten - bis September 1922 in Höhe von 1,5 Mill. M - verkommene Wohnungen renoviert, große Wohnungen aufgeteilt und ehemals anderweitig genutzte Räume zu Wohnungen umgebaut. Ab 1922 setzte die Stadt auch Prämien für denjenigen aus, der seine Wohnung aufgab und keine neue mehr in Anspruch nahm. Der wichtigste Beitrag zur Behebung der Wohnungsnot neben der Kreditgewährung an Genossenschaftsbauten von Kriegsheimkehrern war jedoch der kommunale Siedlungsbau, den es in dieser Form vorher nicht gegeben hatte. Er begann mit einem Beschluß der Stadtverordneten vom 29. November 1918 und stellte bis 1923 insgesamt 215 Häuser mit 1044 Wohnungen zur Verfügung, während der private Wohnungsbau in dieser Zeit fast völlig ruhte. Eine eigens gegründete städtische Körnersteinfabrik lieferte das Baumaterial. Für den Siedlungsbau und den städtischen Hochbau (Rathaus, Fernheizwerk und Elektrizitätswerk, s. u.) nahm Barmen von 1920 bis 1923 mehrmals große Anleihen auf: 1920 23 Mill. M, 1922 zunächst Aufstockung auf 55 Mill. M, dann im Herbst 1922 weitere 600 Mill. M, im Januar 1923 160 Mill. M und schließlich im Februar 1923 2,2 Mrd. M. Gleichzeitig stellte die Stadt Gelände für die Anlage von Schrebergärten zur Verfügung und finanzierte auch die Herrichtungsarbeiten, indem sie zu diesem Zweck zeitweise Notstandsarbeiter einstellte. Allein von 1921 bis 1923 stieg die Anzahl solcher Gärten von 7000 auf über 15000, ohne daß die Nachfrage hätte befriedigt werden können. Neben diesen vorwiegend den unteren Schichten der Bevölkerung zugute kommenden Hilfsaktionen lassen sich auch einige Maßnahmen zur Sicherung des Mittel27 S. allgemein dazu Peter-Christian Witt, Inflation, Wohnungszwangswirtschaft und Hauszinssteuer, in: Lutz Niethammer (Hrsg.), Wohnen im Wandel, (Wuppertal 1979) 385-407; s. auch Abelshauser, Verelendung (s. Anm. 25) bes. 466ff.

Auswirkungen der Inflation auf die städtischen Finanzen

107

standes nachweisen. Zunächst war im April 1918 mit Unterstützung der Landesbank der Rheinprovinz eine Kriegshilfskasse mit einem städtischen Vorschuß von 120000 M gegründet worden, die aus dem Krieg heimkehrenden Soldaten (Handwerksmeistern und kleinen Gewerbetreibenden) Startkredite bis zu jeweils 3000 Mauszahlen sollte. Diese Kasse mündete dann 1919 in eine von der Stadt und der örtlichen Industrie gemeinsam gegründete Darlehenskasse mit einer Einlage der beiden Partner von jeweils 150000 M, die in finanzielle Schwierigkeiten geratenen mittelständischen Betrieben Darlehen gab, welche mit 3 % zu verzinsen waren. Ein spezielles Barmer Problem, die Aufbringung von gewerblichen Mieten für Kraftstromanlagen, Stellplätze und z. T. auch Bandstühle in sog. Sheds (Mietfabriken), wodurch viele mittelständische Bandwirkermeister hoch verschuldet waren, versuchte die Stadt durch Zahlung von Unterstützungen an die Vermieter zu beheben, sofern diese selbst 20% der Mieten nachließen. 200000 M gab die Stadt für diesen Zweck aus und half damit Anfang 1919 knapp 300 Bandwirkern. Ein halbes Jahr später wurden weitere 100000 M bewilligt und 50000 Mals Mietzinsgarantie einer neugegründeten Bandwirkergenossenschaft gegeben. Hierinit sollte zugleich der Gefahr begegnet werden, daß diese "Hausindustriellen" in ihrer Not Maschinen, besonders Bandwebstühle, in das Ausland verkauften und damit die ausländische Konkurrenz stärkten. Auch die erwähnte Möbelvertriebsgesellschaft - ebenso wie der Siedlungsbau und eine Reihe weiterer Instandsetzungs-, Ausbau- und Einrichtungsmaßnahmen der Stadt - war durch die gezielte Auftragsvergabe zugleich als Hilfe für das örtliche Handwerk gedacht. In der sich rasant zuspitzenden Lage ab Sommer 1923 forderten die vereinigten Innungen Barmens denn auch eine weitere Ausdehnung dieser Art von Hilfe mit der bezeichnenden Begründung, der handwerkliche Mittelstand sei bisher "immer als Träger des Staatsgedankens vornehmlich in Betracht" gekommen; falls er jetzt noch tiefer in die Verelendung gestoßen werde, sehe es um die Zukunft des Staates wie der Kommunen schlecht aus 28 • Die einzige nachweisbare städtische Initiative zur Beschäftigung arbeitsloser Angestellter, die Einrichtung und Finanzierung einer städtischen Schreibstube, mußte allerdings am 1. März 1921 wieder aufgegeben werden: Das sich ausbreitende Schreiben auf der Schreibmaschine machte den Büroschreiber alten Typs überflüssig, so daß kaum noch Aufträge eingingen. Der gesamte finanzielle und verwaltungstechnische Aufwand für die bisher aufgelisteten städtischen Bemühungen zur Behebung der Nachkriegs- und Inflationsfolgeprobleme blieb jedoch deutlich hinter den gewaltigen Anstrengungen zur Versorgung der Kriegshinterbliebenen und Kriegsbeschädigten, der sonstigen Wohlfahrtsunterstützungsempfänger, der zeitweise großen Zahl von Arbeitslosen und Notstandsarbeitern 29 sowie der städtischen Arbeiter, Angestellten und Beamten zurück. Bei den rund 120 Stadtverordnetenversammlungen in den Jahren 1919 bis 1923 gab es keine zehn, in denen nicht irgendein Problem aus diesem Bereich zur Debatte stand und irgendwie gelöst werden mußte, denn die Betroffenen erhöhten ihren Druck in dem Maße, Brief des Barmer Handwerks-Amts vom 17.10.1923, Stadtarchiv Wuppertal, 0 IV 365. Zu diesem Aspekt s. jetzt auch den .Beitrag von Merith Niehuss, Arbeitslosigkeit in Augsburg und Linz a.D. 1914 bis 1924, in: AfS 22 (1982) 133-158. 28

29

108

Jürgen Reulecke

wie sie die fortschreitende Inflation verspürten. Dabei ging es vorwiegend um zwei Entscheidungsfelder: zum einen um eine Erhöhung der Sätze, Tarife, Löhne und Gehälter oder um deren Anpassung an die vom Reich oder Land vorgegebenen Rahmenbedingungen, zum anderen um die Bewilligung zusätzlicher, meist finanzieller Hilfen in Form von Vorschüssen und einmaligen Teuerungszulagen sowie Mietgeld-, Kartoffel-, Kohlen-, Kleidungsbeihilfen usw. - dies alles immer gestaffelt nach Bedürftigkeit, Alter, Familienstand und Kinderzahl der Empfänger sowie im Vergleich zu den Regelungen in den benachbarten Städten, besonders in Elberfeld. Details aus dieser Arbeit des Stadtparlaments würden hier zu weit führen, doch war es in erster Linie dieser Bereich, der die Kommunalpolitiker die oben erwähnten Fronten besonders nachhaltig spüren ließ und sie immer stärker in eine Verteidigungsrolle drängte, zugleich aber den ebenfalls bereits erwähnten ,,gewissen Fatalismus" bei der Bereitschaft zur Verschuldung verstärkte. Die Tätigkeit eines 1918 gegründeten Ausschusses, der nach Einsparungsmöglichkeiten in der Verwaltung suchen sollte, konnte angesichts einer solchen Haltung und der objektiv vorhandenen Zwänge nicht sehr effektiv sein. Die Einrichtung neuer Ämter wie z. B. des Arbeitsamts und Berufsamts, des Wohlfahrts- und Wohnungsamts, des Wucheramts, des Lebensmittelamts und die Ausweitung der Gesundheitsfürsorge sowie der Zahl der Angestellten in der bis Ende 1922 durchaus florierenden Sparkasse f-qhrten fast zu einer Verdoppelung des städtischen Personals gegenüber der Vorkriegszeit (1913 = 634, 1920 = 1216), wobei die Zunahme um 582 Bedienstete vor allem auf die 148 bzw. 118 neugeschaffenen Stellen im Wohlfahrtsamt bzw. Lebensmittelamt zurückzuführen ist. Es setzte dann zwar in der Zeit der Inflationshochkonjunktur 1921/22 ein allmählicher Abbau ein, so daß die Ziffer im April 1923 - trotz einer Eingemeindung, die 63 neue Beamte einbrachte - nur ndch 1028 lautete; ein Anfang 1924 gezogenes Fazit führte aber zu dem Ergebnis, daß seit dem Höchststand des Jahres 1920 der Gesamtabbau wegen verschiedener Stellenneuschaffungen doch nur 190 betrug, von denen bezeichnenderweise allein 165 Stellen aus der allgemeinen Verwaltung und dort besonders aus dem städtischen Kassenwesen stammten. Die Polizei, die wie die Feuerwehr in diesen Angaben nicht eingeschlossen ist, war übrigens bereits im Juni 1919 mit dem Hinweis auf die gestiegene Gefährdung der öffentlichen Sicherheit und die häufigen Unruhen um 60 Exekutivbeamte auf 300 vergrößert worden, zu denen im Februar 1921 weitere 31 Hilfspolizeiwachtmeister hinzukamen. Erst die Verstaatlichung der Polizei Anfang 1922 brachte hier eine finanzielle Entlastung. Beklagte 1923 der preußische Finanzminister von Richter, die Gemeinden seien durch die leicht zu erhaltenden Kredite dazu verleitet worden, ,,Ausgaben, insbesondere in der Wohlfahrtspflege, der Lebensmittelversorgung, der Kunstpflege und des Schulwesens zu übernehmen, welche unter den heutigen kritischen Verhältnissen in nüchterner Überlegung beseitigt werden müßten"30, so waren erst recht bereits in der Inflationszeit - nicht erst im Zusammenhang mit jener Kampagne gegen die "kalte Sozialisierung" und mit Hjalmar Schachts scharfen Vorwürfen gegen die Städte wegen

30

Zit. nach Hansmeyer, Geldentwertung (s. Anm. 7) 456.

Auswirkungen der Inflation auf die städtischen Finanzen

109

ihrer angeblichen "Luxusausgaben"31 - die städtischen Aufwendungen für sog. Nachholinvestitionen ein Stein des Anstoßes. Vor allem die Stadt Köln unter ihrem Oberbürgermeister Konrad Adenauer geriet wegen des kostspieligen Ausbaus des Grüngürtels und einer Gürtelbahn, des Stadions, des Messegeländes in Deutz, des Rheinhafens in Niehl, der Musikhochschule und der Universität ins Schußfeld und galt bei der Ministerialbürokratie als klares Beispiel für eine leichtfertige Verschuldungspolitik in den Kommunen 32 . Nun läßt sich über die Notwendigkeit einzelner Projekte sicher streiten, doch dienten viele dieser Investitionen in den Augen der Kommunalpolitiker dazu, die heimische Wirtschaft zu unterstützen bzw. konkurrenzfähig zu halten und so auch evtl. neue Arbeitsplätze zu schaffen, Anschluß an neue Trends zu gewinnen (z. B. fortschreitende Elektrifizierung) und den schon vor dem Krieg zu beobachtenden Prozeß hin zu einer immer weitergehenden allgemeinen Daseinsvorsorge vorwärts zu treiben. D.h. der vor 1914 vor allem in der Kommunalbürokratie vorhandene Tatendrang und Fortschrittsglaube 33 , die beide u. a. auch zu einem ausgeprägten Wettkampf zwischen einzelnen Städten geführt hatten, waren auch unter den gewandelten Bedingungen der Nachkriegszeit nicht völlig ausgestorben, sondern begannen sich trotz oder auch vielleicht wegen der anormalen Finanzverhältnisse wieder zu regen. Die Stadt Barmen war hier vergleichsweise eher zurückhaltend. Abgesehen von dem schon vor dem Krieg beschlossenen, im Krieg gestoppten, dann aber fortgeführten Neubau eines Rathauses, das 1923 fertiggestellt wurde, waren es im wesentlichen zwei größere Projekte, die zu Buche schlugen: die Errichtung eines modemen Fernheizwerks mit Kohlenbunkeranlage, das sowohl die Behörden als auch private Kunden versorgen sollte (Anleihesumme 1922 7 Mill. M), und die Modernisierung und Erweiterung eines gemeinsam mit der Stadt Bochum betriebenen Elektrizitätswerks in Hattingen an der Ruhr (Anleihesumme 1922 600 Mill. M, Anfang 1923 auf 2,2 Mrd. M aufgestockt).

III Die zur Finanzierung des gegenüber der Vorkriegszeit ganz erheblich verbreiterten Spektrums kommunaler Aufgaben und Ausgaben immer häufiger und unbedenklicher herangezogenen Darlehen und Anleihen sind schon erwähnt worden. Hatten diese im Kaiserreich lediglich zur Deckung der Kosten für außergewöhnliche und einmalige Investitionen gedient, so wurden sie jetzt in wachsendem Maße auch für die laufenden Ausgaben herangezogen. Die Verschuldung entwickelte sich geradezu zu jenem "beweglichen Faktor", den bis 1919 die kommunalen Zuschläge zur Staatsein-

Vgl. Gisela Upmeye0 Schachts Kampf gegen die kommunalen Auslandsanleihen, in: KarlHeinrich Hansmeyer(Hrsg.), Kommunale Finanzpolitik in der Weimarer Republik, (Stuttgart u.a. 1973) 160-17l. 32 Henning, Adenauer (s. Anm. 9) bes. 129 ff.; aus zeitgenössischer Sicht polemischJoseph Horatz, Kommunalfinanzen gestern und heute, (Essen 1930) 35 f. 33 Zur Entstehung dieser Haltung s. Heinrich Heffte0 Die deutsche Selbstverwaltung im 19.]ahrhundert, (Stuttgart 1950) bes. 61Of. 31

110

Jürgen Reulecke

kommensteuer gebildet hatten 34 . Daneben versuchten die Städte jedoch auch, die ihnen nach der Erzbergerschen Finanzreform noch verbliebenen Einnahmequellen so stark wie eben möglich heranzuziehen, was zwangsläufig zu einer Fülle von Angriffen aus der Bevölkerung gegen die städtische Finanzwirtschaft führte. Folgende Schritte waren besonders umstritten und brachten zum Teil auch solche Bürgerkreise in eine Abwehrhaltung, die bisher das städtische Regiment mitgetragen hatten: 1. die überproportionale Anhebung der Verbrauchssteuern (z. B. Bier- und Schankerlaubnissteuer, Marktstandsgelder, Warenhaussteuer, Vergnügungssteuer, Hundesteuer), die als unsozial galten, da sie die unteren Klassen am stärksten belasteten, 2. die starke Erhöhung der Zuschläge zur Gewerbe- und Grundsteuer, durch die - wie die Industrie behauptete - die Konkurrenzfähigkeit der deutschen Wirtschaft bedroht werde und Arbeitsplätze vernichtet würden, 3. die kräftige Anhebung der Gebühren bei der Leistungsinanspruchnahme der städtischen Monopolbetriebe, wodurch - so wurde kritisiert - der ehemals "munizipalsozialistisChe" Zug dieser Betriebe verlorengehe und die reine "Kommerzialisierung" in den Vordergrund rücke 35 , sowie schließlich 4. die Einführung einer Reihe von neuen Steuern, die jedoch letztlich nicht viel Einnahmen brachten und von den betroffenen Steuerpflichtigen als schikanös, als "lumpig und odiös" - wie es ein bürgerlicher Stadtrat in München ausdrückte 36 - empfunden wurden. Allerdings erfolgte die Einführung solcher Steuern nicht freiwillig, denn die Reichfinanzbehörden verlangten als Voraussetzung zur Auszahlung der Steuerrücküberweisungen die vorherige Ausschöpfung aller örtlichen Steuerquellen. Die Barmer Stadtverwaltung brachte den Haushalt zunächst durch eine Nachsteuererhebung (s.o.), dann durch Nachtragshaushalte und die Einführung eines haushaltstechnischen 5. Vierteljahres zum Ausgleich, wobei es ihr sogar gelang, in jedem Jahr Überschüsse zu erwirtschaften, die dann - und darin zeigt sich eine lange vorhandene Ahnungslosigkeit - bis 1923 in einen Rücklagenfonds eingestellt wurden. Die Stadt Köln hatte dagegen 1920 die Bildung eines solchen Fonds aufgegeben und gab ihre Haushaltsüberschüsse lieber sofort aus 37 • Neben den traditionellen indirekten Steuern wie der Umsatz- und Betriebssteuer, der Lustbarkeitssteuer (die in Barmen bereits im November 1919 wegen der "Hochflut des Vergnügungswesens" erstmalig außerplanmäßig erhöht wurde), der Hundesteuer, der Marktstandsgelder und der Schankerlaubnissteuer, die alle immer wieder, ab 1922 sogar mehrmals im Jahr verdoppelt wurden, führte auch Barmen Anfang 1921 einige neue Steuern ein: eine Musikinstrumentensteuer, eine Hausangestelltensteuer und eine Wertzuwachssteuer, die beim Verkauf 34 Hierzu und zum Folgenden s. die Beiträge in dem von Hansmeyer hrsg. Band "Kommunale Finanzpolitik ..." (s. Anm. 30). 35 Die Empfehlung, die Gemeindebetriebe stärker zur Bestreitung der städtischen Ausgaben heranzuziehen, wurde aber auch von der Ministerialbürokratie seit Ende 1918 immer wieder den Städten erteilt, s. die Akten Geh. StA. Berlin, Rep. 84a/4451, 4452 und 9202. Grundsätzlich dazu Gerold Ambrosius, Aspekte kommunaler Untemehmenspolitik in der Weimarer Republik, in: Archiv für Kommunalwissenschaften 19 (1980) 239-26l. 36 Steinborn, Münchener Kommunalpolitik (s. Anm. 11) 257f. 37 Henning, Adenauer (s. Anm. 9) 139 f.; zu München s. dagegen Stein born, 264.

Auswirkungen der Inflation auf die städtischen Finanzen

111

von Grundstücken auf die Differenz zwischen dem Erwerbspreis und dem Veräußerungspreis gelegt wurde. Später kam noch eine Beherbergungssteuer hinzu. Zudem wurden die zu besteuernden Objekte, wie z. B. bei der Lustbarkeitssteuer, durch die auch bisher steuerfreie Sportveranstaltungen und Veranstaltungen für mildtätige Zwecke besteuert und Bars, Kabaretts und "Schlemmerlokale" mit dem vierfachen Satz belastet wurden, ständig ausgedehnt. Vor allem griff die Stadt auf die den Gemeinden noch belassenen Möglichkeiten der Erhebung von Zuschlägen zu den staatlich veranlagten Realsteuern zurück - dies gegen die lautstark geäußerten Einwände der Handelskammer, des Vereins zum Schutz für Handel und Gewerbe, des Vereins der Ladenbesitzer, des Haus- und Grundbesitzervereins usw. Der Gemeindezuschlag auf die Grundvermögenssteuer erhöhte sich von 1919 3%0 des gemeinen Werts über 1921 15%0, 1922 25%0 auf Juni 1923 60000%0' Die Zuschläge in der ersten Klasse der Gewerbesteuer stiegen von 300% im Jahre 1919 (vor der Erzbergerschen Finanzreform) auf 800% 1920, 2100% 1922 und 6000% 1923, wobei mehrmals durch Nachtragshaushalte Nachsteuern zu entrichten waren 38 . Wegen der Geldentwertung war übrigens die Einteilung in vier Gewerbesteuerklassen, die bisher nach der jeweiligen Kapitalausstattung erfolgt war, im Juni 1921 nach den Erträgen und ab April 1923 nach den monatlichen Lohnsummen festgelegt worden. Das Steuersystem wurde weiterhin dadurch verkompliziert, daß die Städte auch Steuern auf den Teil des Einkommens legen konnten, den die Reichseinkommensteuer unversteuert ließ, und daß seit 1921 ein zweckgebundener Gemeindezuschlag auf die Reichswohnungsbauabgabe möglich war. Er lag in Barmen zunächst bei 15% des nach Preisen von 1914 berechneten Nutzungswertes aller vor dem 1. Juli 1918 fertiggestellten Gebäude, erhöhte sich 1922 auf 150 und im März 1923 auf 6500%, verfünffachte sich noch einmal im Juni und erreichte im Oktober 1923 60 Mill.%. Alle diese Angaben, die sich noch erheblich ergänzen ließen, können angesichts des Zahlentohuwabohus 1922123 nur dazu dienen, die konkrete alltägliche Belastung der städtischen Verwaltung anzudeuten, die sich trotz allem mehr schlecht als recht bis zuletzt mit einem immensen Aufwand an Hilfskräften darum bemühte, die Finanzlage der Stadt im Griff zu behalten und die steuerlichen Lasten aus ihrer Sicht gerecht zu verteilen. Das System der Rücküberweisung von Reichssteuern erwies sich schon 1920121 infolge der zeitlichen Verzögerung der Überweisungen und des inzwischen erfolgten Geldwertverfalls als höchst problematisch und 1923 geradezu als unsinnig. Steinborn berichtet in seiner Arbeit über die Münchener Kommunalverwaltung, daß z. B. die gesamte Rücküberweisung des der Stadt München zustehenden Umsatzsteueranteils für Oktober 1923, als er schließlich eintraf, den Wert von ganzen acht Goldpfennigen besaß39. Aus dieser' Erfahrung heraus forderten die Städte, vertreten durch den Deutschen Städtetag, vom Reich, als die Darlehenskassen im Herbst 1922 begannen, die Diskontierung von Kommunalwechseln zu verweigern, Vorschüsse auf Das Gesamtvolumen des Barmer Haushalts, das 1913 bei 19,7 Mill. M gelegen hatte, stieg von 1918 26,4 Mill. M über 1919 55,9 Mil!. M auf 1920 131,6 Mill. M. Weitere Jahresabschlüsse liegen erst ab 1924 wieder vor (28,3 Mill. M). 39 Stet'nborn, Münchener Kommunalpolitik (s. Anm. 11) 262. 38

112

Jürgen Reulecke

die zu erwartenden Rückzahlungen, zu denen das Reich zunächst jedoch nicht bereit war. Es gab erst nach, als sich der finanzielle Bankrott vieler Städte abzeichnete und soziale Unruhen zu befürchten waren 40 , und bewilligte einen ausdrücklich als Ausnahme gekennzeichneten einmaligen Vorschuß von 14 Mrd. M, von dem jedoch die Städte sogleich annahmen, daß er wohl kaum verrechnet zu werden brauche. Das Tauziehen um solche Vorschüsse war in der Folgezeit ein weiterer Grund für das Gefühl in den Städten, der Willkür der Ministerialbürokratie ausgeliefert zu sein. Die Anpassung der kommunalen Steuersätze und der Gebühren und Tarife erfolgte bis zur Stabilisierung auf Papiermarkbasis, wenngleich man in einigen Bereichen ab November 1922 gleitende Sätze einführte, so in Barmen in den städtischen Krankenanstalten und später bei der Erhebung des Schulgelds, oder unverzinsliche Vorauszahlungen von den Gas-, Wasser- und Stromabnehmern verlangte, die bisher ihren Verbrauch erst immer zwei Monate später hatten bezahlen müssen. Solche Entscheidungen wie überhaupt alle Gebührenerhöhungen, die 1919/20 in der Stadtverordnetenversammlung noch erregt diskutiert worden waren, gehörten schließlich zu den ständig wiederkehrenden Notwendigkeiten, die keine Aufregungen mehr verursachten.

IV Da es noch nicht möglich erscheint, ein in jeder Hinsicht abgesichertes Urteil über die Auswirkungen der Inflation auf die Städte und die längerfristigen Nachwirkungen zu fällen, sollen abschließend einige Thesen genannt werden, die sich z. T. aus dem Vorhergesagten ergeben, z. T. darüber hinausgehen. Dabei sind zwei Ebenen, eine mehr objektive und eine mehr von den subjektiven Einschätzungen und Erfahrungen der Zeitgenossen ausgehende, zu unterscheiden. 1. Objektiv läßt sich wohl feststellen, daß die Städte am Ende der Inflation nicht etwa völlig bankrott waren, sondern aus ihr einigermaßen unbeschadet, in einigen Fällen sogar wie im Falle Kölns 41 und - für die Stadtverordneten selbst überraschend Münchens 42 , als deutliche Inflationsgewinner hervorgingen. Ihre Altschulden waren völlig, die in den letzten vier Jahren neuentstandenen zu einem großen Teil beglichen, auch wenn im Ausland aufgenommene Kredite eine problematische Zukunftsbelastung darstellten. Der städtische Vermögensbestand an Gebäuden, technischen und hygienischen Versorgungseinrichtungen usw. war zudem meist deutlich gewachsen; d. h., durch Nachholinvestitionen hatte in vielen Fällen der Anschluß an die "Modernisierung" gehalten werden können. Unter diesem Aspekt hat sich also die städtische Geh. StA. Berlin, Rep. 84 a/4452, bes. BI. 2 ff.; s. grundsätzlich hierzu und zum Folgenden Hansmeyer, Geldentwertung (s. Anm. 7) 452 f. Als ein Jahr später, im September 1923, sich die Lage erneut zuspitzte, erreichte Scheidemann, damals OB der Stadt Kassel, mit einem persönlichen Brief an Stresemann, in dem er darauf hinwies, daß ein finanzieller Zusammenbruch der Städte "unter den jetzigen Umständen einfach der Bolschewismus (wäre)", ein weiteres Einlenken der Regierung (Geh. StA. Berlin, Rep. 84a/9202, BI. 2). 41 Henning, Adenauer (s. Anm. 9) 130. 42 Stein born, Münchener Kommunalpolitik (s. Anm. 11) 262 ff. 40

Auswirkungen der Inflation auf die städtischen Finanzen

113

Finanzpolitik offenbar, wenn auch von Stadt zu Stadt unterschiedlich, ganz gut auf die Inflation einzustellen vermocht. Auch im kulturellen" Bereich war praktisch keine Stadt - außer vielleicht im Jahre 1923, als z. B. in Barmen für einige Zeit Theater und Orchester aufgelöst wurden - zu einschneidenden Eingriffen gezwungen gewesen 43 . Vor die Frage gestellt, ob sie ihre Daseinsvorsorge- und Wohlfahrtspflegefunktion reduzieren oder lieber durch Steuererhöhungen und vor allem durch Verschuldung ohne allzuviel Rücksichtnahme auf die allgemeine Finanzlage mindestens aufrechterhalten, wenn nicht ausbauen sollten, entschieden sich die Stadtverordneten durchweg für die zweite Lösung. 2. Zwar hatte sich die Zusammensetzung der Stadtparlamente seit 1919 deutlich gewandelt; prinzipielle Änderungen im Stil und in der Selbstauffassung der Kommunalverwaltung lassen sich jedoch kaum feststellen. Zu bedeutsamen kommunalpolitischen Experimenten kam es in dieser Zeit praktisch nicht, auch nicht in den Städten, in denen die linken Parteien die Mehrheit hatten - im Gegenteil: Die SPD versuchte wie in München ausdrücklich, sich als "Vertreterin gesunder kommunalwirtschaftlicher Grundsätze" zu erweisen 4 4, und arbeitete mit bürgerlichen Parteien z. T. eng zusammen. Ob es mehr die neuen Stadtverordneten ohne kommunalpolitische Traditionen waren, die die gestiegene und vielkritisierte Bereitschaft zur Verschuldung auslösten, oder mehr die aus der Kombination von Kriegsfolgelasten, Inflationsentwicklung und Erzbergerscher Finanzreform herrührenden Zwänge, ist schwer zu entscheiden. Zeitgenössische bürgerliche Staatsrechtler wie Köttgen, Popitz und Forsthoff und erst recht die Ministerialbürokratie neigten zur erstgenannten Annahme und lieferten mit ihrer Argumentation zugleich auch Munition für die erwähnte Kampagne gegen die Städte in der zweiten Hälfte der zwanziger Jahre. 3. Damit kommt die Ebene der subjektiven Einschätzungen in den Blick, die in diesem Zusammenhang zum Teil von weit größerer Bedeutung zu sein scheinen als die objektiven Befunde. Daß die Finanzpolitik der Städte in der Inflationszeit und darüber hinaus tiefsitzende und langwirkende Ressentiments ausgelöst hat, ist schon mehrfach betont worden. Dabei ist nicht so sehr allein die Frage der Berechtigung dieser Vorwürfe zu prüfen, sondern auch die Frage zu stellen, ob nicht bei der Suche nach Sündenböcken den Gemeinden als dem schwächsten Glied der sog. öffentlichen Hand "die Sünden der Inflationierung am längsten nachgerechnet" wurden 45 • Denn gerade die Vorwürfe der Aufblähung des städtischen Personals, der Geldverschwendung für angeblich überflüssige und unproduktive Einrichtungen sowie der unnötigen und schädlichen Kommunalisierung von Privatbetrieben brachte bereits 1926 Adenauer in einer engagierten Verteidigung der kommunalen Selbstverwaltung nicht zu Unrecht mit der Auffassung in Wirtschaftskreisen in Verbindung, sie hätten aufgrund des Wahlrechts auf den städtischen Willensbildungsprozeß einen zu geringen Einfluß46 • Dies war das Ergebnis einer Rundfrage des Deutschen Städtetages im Jahre 1922; s. dazu Hansmeyer, Geldentwertung (s. Anm. 7) 460. 44 Stein born, Münchener Kommunalpolitik (s. Anm. 11) 279. 45 Hansmeyer, Geldentwertung (s. Anm. 7) 458. 46 Zit. nach Wolfgang Hofmann, Konrad Adenauer und die Krise der kommunalen Selbstverwaltung in der Weimarer Republik, in: Stehkämper (Hrsg.), Adenauer (s. Anm. 9) bes. 337. 43

114

Jürgen Reulecke

4. Die u. a. von Werner Abelshauser vertretene These, die Ausgabenpolitik der Kommunen habe in der Inflation dazu beigetragen, "das Gefälle zwischen ,privatem Reichtum' und ,öffentlicher Armut' zugunsten einer breiten Schicht der Bevölkerung zu verringern"47, klingt zunächst zugespitzt und undifferenziert, hat aber etwas für sich, wenn zugleich die Frage beantwortet wird, welcher Teil des "privaten Reichtums" gemeint ist. Dabei ist vor allem zu prüfen, ob und in welchem Ausmaß die vielfältigen Initiativen der Städte im Bereich der Wohlfahrtspflege mehr als nur das Bestreben waren, ein noch tieferes Absinken der ohnehin schon schwer belasteten Unterschichten und unteren Mittelschichten zu verhindern. Zweifellos haben die Städte ihre schon vor dem Krieg übernommene Schrittmacherrolle auf dem Felde sozialer Reform besonders durch den Ausbau des Wohlfahrts- und Gesundheitswesens in der Inflationszeit weitergespielt, doch vermischten sich jetzt viel stärker der staatliche Zwang und die Notwendigkeit ständiger Improvisation angesichts der wachsenden Schwierigkeiten großer Teile der Bevölkerung mit der selbständig und freiwillig übernommenen Planung in diesem Bereich. Die Breite des tatsächlich vorhandenen Handlungsspielraums dürfte deshalb sehr variiert haben und nur von Fall zu Fall abzuschätzen sein. Außerdem ist hier auf die wachsende Konkurrenz mit dem Reich hinzuweisen, da sich in den Ministerien bereits Anfang der zwanziger Jahre die Auffassung durchzusetzen begann, die von den Städten zunächst als Pionierleistungen eingeführten Maßnahmen im Bereich der Wohlfahrtspflege seien nun Sache des Staates und vor Ort entsprechend abzubauen 48 . 5. Die Anstrengungen der Städte, die Existenzbedrohungen ihrer Bürger zu mildern, hatten bei den Betroffenen wie bei der Bevölkerung insgesamt einen durchaus anderen Effekt als im Kriege, als die Kriegswohlfahrtspflege sehr stark auch von dem Ziel der Aufrechterhaltung der "Heimatfront" getragen und hier mindestens teilweise erfolgreich war. Ein solches, vor allem die Mittel- und Oberschichten verbindendes Ziel fehlte jetzt; entsprechend war ihre Bereitschaft zum sozialen Engagement deutlich geringer. Statt dessen gerieten Teile dieser Schichten selbst in Bedrängnis. Die Kommunalpolitik war jetzt weniger ein Bereich, den man zu unterstützen bereit war, sondern von dem man etwas forderte. Zudem vertrat die Stadtverwaltung - trotz aller objektiv nachweisbaren Kontinuitäten - den neuen Staat, dem diese Kreise zunehmend skeptischer gegenüberstanden und in dem politische Prinzipien vertreten wurden, mit denen sich die ehemals in den Stadtparlamenten dominierenden Elemente nicht abfinden wollten. Einzelne Unkorrektheiten und Korruptionsfälle wurden deshalb vor allem in der rechten Presse gezielt aufgegriffen und "in der Öffentlichkeit zu maßlosen Korruptionsskandalen hochstilisiert"49, um die als besonders deutlichen Ausdruck des bekämpften Weimarer Parteienstaats angesehene kommunale Selbstver-

Abelshauser, Verelendung (s. Anm. 25) 472. Aus einer Stellungnahme des späteren Reichsministers Koch-Weser aus dem Jahre 1922, zit. nach Hofmann, Adenauer (s. Anm. 46) 339; vgI. auch die Stellungnahme des preußischen Ministeriums für Volkswohlfahrt zu der in Anm. 40 erwähnten Eingabe Scheidemanns, ebda BI. 11. 49 Rebentisch, Selbstverwaltung (s. Anm. 19) 98. 47

48

Auswirkungen der Inflation auf die städtischen Finanzen

115

waltung zu diffamieren. Aus all diesen Gründen gerieten die Stadtverwaltungen in eine gewissen Isolation und saßen zwischen den Stühlen: Zwar konnten die Städte nach dem Schock der Erzbergerschen Finanzreform ihre Stellung als politische Kraft gegenüber dem schwachen Staat durch die Art, wie sie sich in der Inflationszeit behauptet hatten, wiederfinden 50 , doch wurden sie nicht mehr in demselben Maße wie vor dem Krieg vom Großteil ihrer Bürger getragen. Einen Ausgleich für diesen Verlust versuchten sie sich dadurch zu verschaffen, daß sie über die kommunalen Spitzenverbände verstärkt Einfluß auf die Reichs- und Landesgesetzgebung zu nehmen versuchten und massiv für eine größere finanzielle Bewegungsfreiheit und für eine Vereinfachung und Begrenzung der Staatsaufsicht "angesichts hochentwickelter Verwaltungen der Städte" agitierten 51 . 6. Betrachtet man die Inflation als Teil der Demobilmachung im weitesten Sinn, so zeigt sich, daß diese Art der Liquidation des Krieges zugleich eine neue, quasi innere Mobilmachung beachtlicher Teile der Bevölkerung und - was die Städte angeht neue Frontstellungen zur Folge hatte. Normalerweise läßt sich nach gesellschaftlichen Zusammenbrüchen das Phänomen beobachten, daß sich die Menschen Elemente einer neuen Stabilität von unten her aufbauen, z. B. in den Familien und Gemeinden. Die Aufgabe, solide Bausteine der jungen Republik zu sein, konnten die Städte jedoch nach dem Ersten Weltkrieg nicht erfüllen. Mit diesem Urteil ist nicht so sehr der Vorwurf des Versagens verbunden, sondern die Feststellung ihrer Überforderung, die zugleich eine Überbürdung war. Ihr - von außen gesehen - bemerkenswert positives Überleben in der Inflationszeit haben sie sich, z. T. durch das unglückliche Zusammenspiel von Finanzreform und Geldentwertung erzwungen, mit dem weitgehenden Verlust ihrer Integrationsfunktion auf der unteren Ebene erkauft. Nicht zufällig war der Begriff "Krise der Selbstverwaltung" das Schlagwort, an dem dann die Diskussion um die Rolle der Städte in der zweiten Hälfte der Weimarer Republik festgemacht wurde 52 . Diese "Krise" war zweifellos vor allem auch eine Folge der Zentralisierung, die einerseits längst überfällig war, die andererseits aber durch die äußeren Umstände, unter denen sie zustande kam, und durch die Art, wie durch sie die Selbstverwaltung auf der unteren Ebene ausgehöhlt und zugleich die Kritik an dieser mit der Polemik gegen die Republik als ganze verquickt werden konnte, spätere autoritäre Lösungen bereits voroereitete. Die Kritiker behaupteten dagegen, die "Politisierung der Selbstverwaltung" habe die Krise verursacht, und argumentierten bezeichnenderweise: "Was wir erleben, ist ein erstarrter Parlamentarismus, ein Parteiensystem, das durch ein merkwürdiges Wahlsystem verfeinert ist. Nicht der Führer wird heute herausgestellt, sondern die Partei."53 Auf solche und ähnliche Weise wurde schließlich über die "Krise der Selbstverwaltung" bereits vor 1933 ein "Ende der Selbstverwaltung" herbeigeredet, ehe dann die Nationalsozialisten die Selbstverwaltungsgremien in den Städ-

Hansmeyer, Geldentwertung (s. Anm. 7) 462. So eine Entschließung des Preußischen Städtetages im Jahre 1922, Geh. StA. Berlin, Rep. 84 a/ 4451, BI. 410. Grundsätzlich dazu Rebentisch, Selbstverwaltung (s. Anm. 19) 91. 52 VgI. Hofmann, Adenauer (s. Anm . 46) bes. 342 ff. 53 Horatz, Kommunalfinanzen (s. Anm. 32) 54. 50

51

116

jürgen Reulecke

ten, die mehr und mehr als "pluralistische Sprengkörper im Gefüge des Staates" verstanden worden waren, auf ihre Weise entschärften 54 •

Summary There can be no doubt that the inflation played a major role in setting off the "crisis of self-govemment" that was time and again invoked in the latter half of the Weimar Republic. But the effects of the inflation in the 1920's both on the city finances and the condition of the cities can neither be separated from the effects of Erzberger's tax reforms of 1919 nor from the numerous burdens the First World War imposed on the cities. Using Barmen as a concrete illustration, this paper first deals with the postwar crisis in the cities, the particular problems they faced and the means by which they were solved. It thereby becomes evident that the eities were quite early exposed to "pressures on many fronts" (Herzfeld) and could overcome these only with great effort. The centralization of taxation above all created a major difficulty for the municipal administrations because it deprived them to a large extent of both self-determination and responsibility in the realm of finances and made them financially dependent upon the central govemment. This proved especially fatal at a time of rapid currency depreciation. Furthermore, the kinds of strategies cities had developed to assert themselves made it easy for critics to attack the urban administrations and espeeially for businessmen and the ministerial bureaucracy to maneuver them into the role of 'whipping boys'. At the same time, those cirdes that had based their political predominance until 1918 on the three dass suffrage and had suffered a considerable loss of importance after the war, now played up the politicization of munieipal parliaments and denounced it as the source of the existing "crisis". Despite the worsening financial situation, the eities attempted to maintain their welfare services as weIl as expand their soeial programs, particularly for the lower dasses. In this way, they intended to remain the pacesetters for soeial reforms even after the war, but they found themselves competing against the ambitions of the state. Since the eities by and large lacked conventional finaneial means, their indebtedness as the "flexible factor" (Hansmeyer) along with the increasing commercialization of munieipal enterprises and the greatest possible exhaustion of the sources of taxation still remaining assumed ever greater importance. Some eities, such as Cologne, did indeed emerge from the inflation as winners. Nevertheless, in order to survive the inflation the eities lost their previous capaeity as a force for integration from below and, despite the committed engagement of their peak associations, it was the munieipalities which fell between the most stools at the end of the Weimar Republic. The difficulties of local govemments were further compounded, espeeially during the world depression, by being constantly and excessively confronted with new tasks. When the National Socialists finally dedared the demise of communal self-govemments, they could do so virtually without opposition. S. dazu Horst Matzerath, Nationalsozialismus und kommuQale Selbstverwaltung, (Stuttgart u. a. 1970). Das Zitat stammt von Amold Köttgen, Die Krise der kommunalen Selbstverwaltung, (Tübingen 1931) 26. 54

Die Neuordnung des Marktes nach der Inflation. Probleme und Widerstände am Beispiel der Zusammenschlußprojekte von AEG und Siemens 1924-1933 oder : "Wer hat den längeren Atem ?"*

Heidrun Homburg Analysen der historischen Entwicklung oder des gegenwartlgen Stands der Betriebs- und Unternehmenskonzentration stimmen bei allen Unterschieden im einzelnen in drei Hinsichten überein 1 • Unumstritten sind a) die Bedeutung der Konzentration "als eine der wesentlichsten strukturbestimmenden Komponenten der Wirtschaft"2 • Dem Aufsatz liegen größtenteils unveröffentlichte Quellen aus dem Unternehmensarchiv der Firma Siemens AG in München zugrunde. Herrn Dr. Sigfrid von Weiher, dem Leiter des Archivs im Siemens-Museum, und seinen Mitarbeitern, insbesondere Herrn Teichmann, danke ich für die großzügige Unterstützung meiner Arbeit und für zahlreiche Hinweise. Aufgrund der kärglichen Bestände des Firmenarchivs der AEG-Telefunken in Braunschweig ist es nicht möglich, die unternehmensinterne Diskussion in der AEG selbst über das im Siemens-Archiv über"lieferte Material hinaus aufzuarbeiten. Diese ungleiche Überlieferung wirft zweifellos Probleme auf. Der Verlauf der Verhandlungen und der Entscheidungsprozeß können nur aufgrund des Siemens-internen Materials nachgezeichnet werden. Die AEG gerät damit zwangsläufig fast nur als Objekt der Konzernpolitik ihres Konkurrenten in den Blick. Der mögliche Bias läßt sich aber, solange auch die Bankenarchive für den Historiker äußerst schwer zugänglich sind, nicht auflösen. Die lückenhafte und ungleiche Überlieferung mag zwar die Darstellung der Motive und des Gangs der Verhandlungen einseitig präjudizieren; für die Analyse der Ursachen und Gründe des Scheiterns der Zusammenschlußprojekte relativiert sich jedoch ihr Gewicht. Da im folgenden die Zusammenschlußprojekte im Zentrum stehen, habe ich darauf verzichtet, ausführlich auf die wirtschaftliche Entwicklung von Siemens und AEG einzugehen. Daten zur Belegschafts- und Umsatzentwicklung sowie zum Gewicht der bei den Unternehmen in der deutschen elektrotechnischen Industrie sind in den Anlagen 1-3 zusammengestellt. Zur Geschichte der Elektroindustrie und der beiden Unternehmen vgl. Peter Czada, Die Berliner Elektroindustrie in der Weimarer Zeit, (Berlin 1969); Heidrun Homburg, Arbeitsmarkt und Organisation. Arbeitsmarktstruktur, Gewerkschaften und Unternehmen in der Berliner Metallindustrie 1890-1933, (Diss. Bielefeld 1982). 1 Vgl. Wolfram Fischer und Peter Czada, Wandlungen in der deutschen Industriestruktur im 20.Jahrhundert, in: Gerhard A. Ritter(Hrsg.), Ps. f. Hans Rosenberg, (Berlin 1970) 116-165, bes. 144ff. und die dort angegebene Literatur; Hans Pohl, Die Konzentration in der deutschen Wirtschaft vom ausgehenden 19. Jahrhundert bis 1945, in: ders. u. Wolfgang Treue (Hrsg.), Die Konzentration in der deutschen Wirtschaft seit dem 19. Jahrhundert, Zeitschrift für Unternehmensgeschichte, Beiheft 11, (Wiesbaden 1978) 4-44, bes. 4ff. 2 Fischer/Czada, 144.

118

Heidrun Homburg

b) die Schwierigkeit, Meßgrößen zu bestimmen, die das Ausmaß der Konzentration im Hinblick auf Produktion und Distribution, Kapital- und Dispositionsmacht adäquat abbilden und c) die Unzulänglichkeit der statistischen Daten für eine umfassende Analyse der Erscheinungs- und Wirkungsformen von Konzentration. In der Beurteilung der festgestellten Konzentration gehen dagegen die Meinungen weit auseinander. Hierbei spielt die Frage nach dem politischen Einfluß und Machtpotential von wirtschaftlichen Großgebilden in der akademischen Diskussion nur am (linken) Rande eine Rolle. Im Zentrum stehen vielmehr Fragen nach der Beziehung zwischen Konzentration und Wirtschaftswachstum bzw. zwischen der "Ballung ökonomischer Größen"3 und der Entfaltung oder Retardierung der Wirtschaftskräfte und damit letzthin die Frage nach dem Verhältnis zwischen einzelwirtschaftlicher und gesamtwirtschaftlicher Rationalität. Soweit diese Problematik zum Thema staatlicher Enqueten wurde, blieben sich die Urteile über die Jahrzehnte erstaunlich ähnlich. Der "Enquete-Ausschuß", der 1926 im Rahmen seiner Untersuchung zur allgemeinen Wirtschaftsstruktur die "Wandlungen der wirtschaftlichen Organisationsformen" erhellen wollte, stellte in seinem abschließenden Bericht 1930 fest: "Die Konzentration dient ... in erster Linie dem Streben nach weitmöglichster Wirtschaftlichkeit, und zwar im Interesse des privaten Kapitals sowie auch der allgemeinen Volkswirtschaft. Die Betriebszusammenschlüsse ermöglichen es, ... durch eine Rationalisierung der Produktion die Warenpreise im Interesse der Allgemeinheit zu verbilligen ... Das grundsätzliche Ziel der Konzentration ist die Rationalisierung der Betriebe nach der technischen und kaufmännischen Seite hin." Durch Konzentration werde in technischer, kaufmännischer, produktionspolitischer und absatzwirtschaftlicher Hinsicht der "Höchststand der Ertragsfähigkeit" gewährleistet, international die deutsche Wirtschaft durchsetzungsfähiger, und schließlich gestatte "die Verflechtung der Unternehmen untereinander, die Konjunkturschwankungen leichter auszugleichen. Die Konzentration mit diesen Zielen und Wirkungen ist vom volkswirtschaftlichen Standpunkt aus als vorteilhaft anzusehen"4. Eine ähnlich positive Sichtweise, die - wie schon bei der Weimarer Kommission die mangelnde Distanzierungsfähigkeit gegenüber den Darstellungen der Interessenvertreter der Großindustrie durchscheinen läßt, kennzeichnet auch den Bericht der 1964 vom Deutschen Bundestag angeregten Konzentrations-Enquete 5 . Beide Berichte wurden von Wirtschaftswissenschaftlern heftiger Kritik unterzogen, ohne daß im Hin-

3 Helmut Arndt u. Günter Ollenburg, Begriffe und Arten der Konzentration, in: Helmut Arndt (Hrsg.), Die Konzentration in der Wirtschaft, Bd. 1, (Berlin 21971) 3-39, hier 7. 4 Ausschuß zur Untersuchung der Erzeugungs- und Absatzbedingungen der deutschen Wirtschaft, Verhandlungen und Berichte des Unterausschusses für allgemeine Wirtschaftsstruktur (I. Unterausschuß), 3. Arbeitsgruppe, Wandlungen in den wirtschaftlichen Organisationsformen, 3. Teil, (Berlin 1930) 67. 5 Vgl. Verhandlungen des Deutschen Bundestages, 4. Wahlperiode 1961, Anlagen Bd. 91, DS 2320, Bericht über das Ergebnis einer Untersuchung der Konzentration in der Wirtschaft vom 29. Februar 1964, erstattet vom Bundesamt für gewerbliche Wirtschaft.

Neuordnung des Marktes nach der Inflation

119

blick auf die Kernproblematik der Konzentration sich bislang eine einzige nicht-kontroverse Meinung herausgebildet hätte - wenn man sich nicht mit der Feststellung zufriedengibt, daß entgegen den Vorhersagen von Marx ein quasi unaufhaltsames Fortschreiten des (Vermögens)Konzentrationsprozesses nicht zu verzeichnen ist, sondern Beschleunigung und Beharrung sich abwechseln und neben alten, eher kleinbetrieblich verfaßten Industriebranchen auch in großbetrieblich dominierten Branchen neue Kleinbetriebe auf den Markt traten 6 . Eine Erschwernis liegt neben der Komplexität der zu berücksichtigenden Faktoren und der Meßproblematik auch in der Unmöglichkeit, eindeutig die Frage zu beantworten, was gewesen wäre, wenn zu einem bestimmten Zeitpunkt, in dieser oder jener Branche jener Konzentrationsprozeß - so wie er sich ex post aus den statistischen Meßzahlen rekonstruieren läßt - nicht erfolgt wäre. Dieser Aufsatz soll nicht einen weiteren Beitrag zu den allgemeinen Fragen der Konzentrationsmessung, -gewichtung und -wertung liefern. Er befaßt sich vielmehr an einem konkreten Fall mit den Marktordnungsvorstellungen und Zusammenlegungsprojekten der beiden führenden deutschen elektrotechnischen Unternehmen AEG und Siemens zwischen 1924 und 1933. Im Zentrum steht die Analyse der nicht realisierten Fusion der Starkstromfertigung der beiden Konzerne. Hinweise auf diese Fusionspläne finden sich sowohl in der zeitgenössischen Wirtschaftspublizistik der 1920er und frühen 1930er Jahre wie auch in Arbeiten zur Geschichte der deutschen elektrotechnischen Industrie 7 • Eine eingehende Analyse dieser Planungen ist m. W. bisher noch nicht vorgenommen worden. Diese ,Geschichte der Schatten' ist jedoch auch aufschlußreich für die ,Realgeschichte' der Konzentration. Sie erhellt die Bezugsebenen unternehmensinterner Entscheidungsprozesse wie auch die Motive der Mitglieder der Unternehmensführung, auf deren Problemwahrnehmung und Entscheidungen bzw. Nicht-Entscheidungen Konzentrationsvorgänge zu einem maßgeblichen Teil gründen. Vielleicht lassen sich daraus Anregungen für eine historische Aufarbeitung des Konzentrationsprozesses in der deutschen Industrie gewinnen, der in der Regel wegen der Mangelhaftigkeit und Inhomogenität der statistischen Reihen schlecht erfaßt werden kann. In der folgenden Darstellung wird zuerst der Ablauf der Verhandlungen geschildert, um die Ernsthaftigkeit der Zusammenschlußprojekte zu dokumentieren. Im zweiten Schritt werden die Motive und Erwartungen der Unternehmensleitungen vor dem Hintergrund der ökonomischen Situation der elektrotechnischen Industrie in den 1920er Jahren beleuchtet. Im dritten Teil schließlich wird nach den Ursachen des Scheiterns der Verhandlungen gefragt, wobei insbesondere die Auswirkungen der Inflation auf die ökonomische Position der beiden Verhandlungspartner beachtet werden sollen. Vgl. die kritischen Anmerkungen zu den staatlichen Enqueten u. zu verschiedenen Konzentrationsanalysen bei: Helmut Arndt, Die Konzentration der westdeutschen Wirtschaft, (Pfullingen 1966) 25 ff.; Fischer/Czada, 144-55; Hans O. Lehnich, Ursachen der Konzentration, (Tübingen 1962); auf der Oberfläche des Problems verbleibt dagegen der Aufsatz von Pohl. 7 Vgl. Czada, Berliner Elektroindustrie, 276 ff.; Pohl, 38; Ausschuß zur Untersuchung der Erzeugungs- und Absatzbedingungen der deutschen Wirtschaft, (I. Unterausschuß), 3. Arbeitsgruppe 1. Teil, (Berlin 1928) 393-463; Nationallndustrial Conference Board, Rationalization of German Industry, (New York 1931) 115; sowi~ verschiedene Artikel in der Frankfurter Zeitung (Bundesarchiv Koblenz (= BAK) R 111/176). 6

120

Heidrun Homburg

Der Gang der Verhandlungen Seit den 1890er Jahren stand dem Pilotunternehmen der deutschen elektrotechnischen Industrie, der 1847 gegründeten und 1897 in eine Aktiengesellschaft umgewandelten Fa. Siemens & Halske (= S & H) in der Allgemeinen Elektricitäts-Gesellschaft AG (= AEG) (gegr. 1887) ein durchaus ebenbürtiger Konkurrent gegenüber. Beide Unternehmen zusammen vereinten in den letzten Vorkriegsjahrzehnten zwischen 50% (18·95) und knapp 70% (1907) der in der deutschen elektrotechnischen Industrie insgesamt Beschäftigten auf sich, in den 1920er und 1930er Jahren zwischen knapp 50-40%8. Der Anteil der beiden Branchenführer an der Gesamtproduktion bzw. dem Gesamtumsatz der deutschen Elektroindustrie belief sich 1913 auf rd. 58%, in den späten 1920er und frühen 1930er Jahren auf gut 40-50%9. Im Unterschied zum Siemenskonzern, der für sich in Anspruch nahm, in Deutschland das einzige Universalunternehmen der Elektrotechnik zu sein, das alle Bereiche der Elektrotechnik von der Krafterzeugung, -übertragung und -anwendung (Starkstromtechnik) bis zur Informationsübermittlung (Schwachstromtechnik) unter einem Dach umspannte, hatte sich die AEG bis in die frühen 1920er Jahre fast ausschließlich auf das Starkstromgebiet beschränkt. Seit der Fusion mit der EAG vorm. Schuckert 1903 und der nachfolgenden Reorganisation des Siemenskonzerns war der Bereich der Starkstromfertigung der neugegründeten Siemens-Schuckertwerke GmbH (= SSW), der Bereich der Schwachstromfertigung der Siemens & Halske AG vorbehalten. Auch für den Siemenskonzern kam - wie eine Gegenüberstellung der Umsatzanteile von S & Hund SSW am Gesamtkonzern zeigt - dem Starkstromgebiet das deutlich größere Gewicht zu 10. Für diesen zentralen Unternehmensbereich sah sich die Siemensunternehmensführung auch noch nach der Fusion mit der EAG vorm. Schuckert in einem scharfen Konkurrenzverhältnis zur AEG. Die Tatsache, daß Siemens für diesen Teilbereich seit

8 Vgl. Czada, Berliner Elektroindustrie, 38-57;Jürgen Kocka, Unternehmensverwaltung und Angestelltenschaft am Beispiel Siemens 1847-1914, (Stuttgart 1969) 315-335; Tabelle l. 9 Vgl. Tabelle 2. 10 Vgl. Tabelle 2 und 3 zur relativen Position der beiden Unternehmen, wobei aufgrund der Produktionsstruktur vorrangig SSW und AEG zu vergleichen sind; Czada, Berliner Elektroindustrie, 43-52,272-80. Zum Gewicht des Starkstromgebiets im Siemenskonzern vgl. die nachfolgenden Umsatzdaten für beide Konzernteile S&H und SSW. Umsätze S&H und SSW in Mio M/RM 1903/04-1937/38 S&H SSW

1903/04 1907/08 1913/14 1917/18 1923/24 1927/28 1933/34 1937/38

21,6 53,6 97,0 214,0 116,6 261,0 203,0 482,0

70,4 164,7 318,3 479,4 283,1 532,9 262,8 606,3

Quelle: Siemens Archiv Akte (= SAA) 46/Li 270.

Neuordnung des Marktes nach der Inflation

121

den letzten Vorkriegsjahren den Vorsprung der AEG in den 1890er Jahren nahezu eingeholt hatte und sich beide Unternehmen zunehmend als ebenbürtig und in ihren Marktanteilen gleichgewichtige Unternehmen gegenüberstanden, hat die Konkurrenz nicht abgeschwächt. Durch den Krieg und seine inner- und außenwirtschaftlichen Folgen für Deutschland hatten sich freilich die Absatz- und Wachstums chancen für beide Unternehmen erheblich verändert und erschwert. Im Starkstrombereich hatten beide Unternehmen vor dem Krieg zwischen 33% (SSW) und 40% (AEG) ihrer Produktion exportiert. In den letzten Inflationsjahren war der Anteil des im Ausland realisierten Umsatzes bei SSW auf zwei Drittel hochgeschnellt. Auch in den späten 1920er Jahren kam dem Exportgeschäft mit weit über 30% im Geschäftsjahr 1928/29 erhebliche Bedeutung zu l l . Nach dem Krieg, in aller Deutlichkeit nach der Stabilisierung und ihren Rückwirkungen auf das deutsche Kosten- und Preisgefüge und den Kapitalmarkt, traten vor allem die US-amerikanischen Großunternehmen den beiden deutschen Unternehmen auf den Auslandsmärkten entgegen. Daneben versuchten die europäischen Nachbarsiaaten, ihre im Krieg aufgebaute nationale Elektroindustrie gegen deutsche Importe zu schützen oder Handelsbeziehungen mit dem ehemaligen Feindesland zu minimieren 12 • Je mehr aber der Auslandsabsatz, der für beide Großunternehmen ein im Vergleich zur Gesamtbranche übergroßes Gewicht hatte, erschwert zu werden drohte, desto schärfer mußte der Konkurrenzkampf um die Absatzanteile auf dem deutschen Binnenmarkt aufflammen, wenn nicht die Rentabilität der Unternehmen durch zu niedrige Auslastung der Produktionskapazität in Frage gestellt werden sollte. In der Situation eines zugespitzten Konkurrenzkampfes gegen äußere und innere Wettbewerber entwickelten beide Branchenführer Überlegungen zur "Neuordnung des Marktes", zur wirtschaftlichen Existenz- und Expansionssicherung ihrer Unternehmen. Im Mittelpunkt dieser Überlegungen standen zu zwei Zeitpunkten, nämlich 1924/25 und 1930/31, Reorganisationspläne für die Starkstromfertigung, den zentralen Produktionsbereich beider Konzerne. Die Phasen dieser Planungen sollen im folgenden vorgestellt werden.

Phase I Ausgliederung und Fusion des S*tarkstrombereichs von AEG und Siemens standen erstmals von Januar/Februar 1924 bis Dezember 1925 zur Diskussion. Der Anstoß zu dieser Verhandlungsrunde war von Carl Friedrich von Siemens, dem Leiter des Siemenskonzerns, ausgegangen. In Gesprächen mit Felix Deutsch, dem Generaldirektor der AEG, hatte er sein Interesse bekundet, die zuletzt im März 1918 geführten Gespräche über Möglichkeiten der Zusammenarbeit wieder aufzunehmen. "Um in der Elektrotechnik wieder Ordnung zu schaffen", hatte Deutsch seinerzeit vorgeschlagen, "eine gemeinschaftliche Verkaufsgesellschaft von SSW und AEG zu gründen, der sich die Firmen wie Bergmann, BBC etc. anschließen könnten, um so die enormen Unko-

11 12

Vgl. Tabelle 3. Vgl. Czada, Berliner Elektroindustrie, 136-147.

122

Heidrun Homburg

sten der Organisation auf ein vernünftiges Maß zu reduzieren."13 Im März 1924 war Deutsch von diesem Minimalplan abgerückt. Jetzt erschien ihm als einziger richtiger Weg, "um alle Schwierigkeiten" - wie ungleiche Gewinne aufgrund unterschiedlicher Konstruktion und Kalkulation von Fabrik zu Fabrik und Reibungen aufgrund des Interesses von jedem Werk, nur die jeweilig günstigsten Lieferungen zu tätigen - "aus dem Weg zu schaffen, auch alle Fabriken sofort in die Kombination einzubeziehen, also in die neue Gesellschaft (wie z. Zt. in die Osram-Gesellschaft) Fabrikations- und Verkaufsgeschäft einzubringen; dann liegt es in der Hand dieser zu bestimmen, was, wie und wo fabriziert werden soll, und der Gesamtgewinn aus Fabrikation und Verkauf fließt in die gemeinschaftliche Gesellschaft" 14. Deutschs Vorschlag, zunächst zwischen AEG und SSW eine Klärung herbeizuführen und erst dann weitere Firmen in die "Kombination" einzubeziehen, fand allem Anschein nach Zustimmung. Die horizontale Konzentration, die zuvor unter Beteiligung von AEG und Siemens in Zusammenarbeit mit der Auer-Gesellschaft für den Glühlampenbereich mit Gründung der Osram GmbH KG im Jahre 1920 praktiziert worden war, diente als Leitbild. Hierfür spricht, daß der Osram-Direktor William Meinhardt, der einen erheblichen Anteil an dem erfolgreichen Abschluß des Glühlampenweltkartells 1924 hatte, von Deutsch und C. F. von Siemens hinzugezogen und damit betraut wurde, für die Kombination ein Vertragswerk vorzulegen 15. Grundlage der weiteren Verhandlungen wurde ein im Juni 1925 von Meinhardt vorgelegter Entwurf eines Vertragswerks, bestehend aus einem Mantelvertrag und einem Statut für die von bei den Konzernen neu zu gründende Gesellschaft. Diese sollte "das gesamte Starkstromgebiet" umfassen und sich auf den gesamten Fabrikationsund Geschäftsbetrieb wie auch den technischen Vertrieb erstrecken. In die neue Gesellschaft sollten neben den inländischen auch die ausländischen Produktionsstätten und Verkaufsorganisationen sowie die jeweiligen Aktien und Anteile von AEG und Siemens an ausländischen Gesellschaften auf dem Vertragsgebiet eingebracht werden, die ihnen nicht allein, sondern gemeinsam mit Dritten gehörten. Die neue Gesellschaft sollte die Rechtsform einer Aktiengesellschaft haben, deren Aktien sich hälftig auf die beiden Gesellschafter verteilten. Für die Geschäftsführung sah der Entwurf vor, daß "jeder der Vertragschließenden gleiche Rechte haben und eine Majorisierung des einen Vertragschließenden durch den anderen auch mit Hilfe Dritter ausgeschlossen" sein sollte. Im Aufsichtsrat sollten auf jede Gruppe 50% der Sitze entfallen, der Vorsitzende sollte aus der Siemensgruppe gewählt werden. Den Vorsitz im Vorstand der neuen Gesellschaft sollte der bisherige Vorsitzende der AEG übernehmen. Weiter regelte der Entwurf das Zusammenwirken der Vorsitzenden des Vorstands und des Aufsichtsrates, legte Richtlinien für die Dividendenpolitik ("nach den Grundsätzen eines 13 Felix Deutsch, Niederschrift vom März 1918, in: ders. an Carl F. von Siemens (= CFvS), 6.3.1924, SAA 4/Lf 591 (CFvS). 14 Deutsch an CFvS, 6.3.1924, ebda. 15 Czada, Berliner Elektroindustrie, 215ff.; Direktor Met"nhardt, Möglichkeiten internationaler wirtschaftlicher Zusammenarbeit, in: Zentralverband der Deutschen Elektrotechnischen Industrie (eV), Bericht über die 7. ordentL Mitgliederversammlung am 13.11.1925, in Berlin, (Berlin 1925) 26-33; Hans von Raumer, Gegenwartsaufgaben unserer Wirtschaftspolitik, in: ebda. 17-26.

Neuordnung des Marktes nach der Inflation

123

vorsichtig bilanzierenden, alle Eventualitäten berücksichtigenden Kaufmannes"), für die Geldbeschaffung und für die Wettbewerbsverhältnisse zwischen den Vertragschließenden und der neuen Gesellschaft fest und traf schließlich auch Vorkehrungen für die Absorption des ungeliebten Konkurrenten, der Bergmann Elektricitätsgesellschaft. Die Gründung der neuen Gesellschaft sollte mit dem 1. Oktober 1925 edolgen, also dem Beginn des neuen Geschäftsjahres der beiden ,Mutter'gesellschaften 16 . Die Auseinandersetzung mit diesem Zusammenschlußprojekt zog sich auf der Siemensseite bis zum Oktober 1925 hin. Zuerst befaßte sich auf Veranlassung von C. F. von Siemens der Justiziar der Firma, Springer, mit den einmaligen Kosten verschiedener möglicher Zusammenschlußformen und ihren laufenden steuerlichen Folgekosten 17 • In einer Besprechung zwischen C. F. von Siemens, Hermann Görz und Springer wurden am IB.Juli 1925 die Bedingungen erörtert, die im Interesse des Starkstrombereichs, der SSW GmbH und des Gesamtkonzerns, der S & H AG, bei einer solchen Verständigung gegenüber der AEG zu stellen seien 18 • Am 4. und 7.0ktober 1925 wurden Formen sowie Vor- und Nachteile eines Zusammenschlusses der Starkstromfertigung von AEG und Siemens in einem ausgewählten Kreis führender Direktoren von SSW und S & H diskutiere 9 • Am 20.10.1925 wurde der SSW-Aufsichtsrat' zusammengerufen, um über die Frage des Zusammenschlusses von AEG und SSW zu entscheiden. Ergebnis dieser Beratung war der Beschluß, von dem Projekt, das Starkstromgeschäft von AEG und Siemens in einer neuen Gesellschaft zu vereinigen, abzurücken 20 • Am 24.10.1925 informierte earl Friedrich von Siemens Geheimrat Deutsch über den negativen Ausgang der Siemens-internen Verhandlungen 21 . Gleichwohl schien damit die Angelegenheit noch nicht vom Tisch. C. F. von Siemens trat erneut mit Meinhardt in Kontakt, um - wie Deutsch es formulierte - "mit ihm über eine Lösung der sich in Ihrem (= SSW, H. H.) Aufsichtsrat ergebenden Schwierigkeiten Rücksprache zu nehmen". Die Hoffnung, die Deutsch hieran allem Anschein nach knüpfte, daß die ,,Aufgabe der von uns geplanten und in mehrjährigen Verhandlungen erörterten Kombination" doch noch nicht endgültig sein möge, erfüllte sich jedoch nicht22 • Die erste Verhandlungsrunde lief aus mit einem diplomatischen Schreiben von C. F. von Siemens an Deutsch: "Herr Meinhardt hat mir Ihre Gedanken zur Überwindung der bei uns bestehenden Bedenken mitgeteilt, die mich lebhaft interessiert haben." Allzu lebhaft scheint dieses Interesse jedoch nicht gewesen

Osram Direktion, Meinhardt an CFvS, 9.6.1925, SAA 4/Lf 529 (CFvS). Gutachten Springers, 4.7.1925, ebda. 18 Niederschrift über das Ergebnis der Besprechung mit Herrn von Siemens am 18.7.1925, anwesend: Görz, der Leiter des Personalreferats des Konzerns, und Springer, ebda. 19 Bei den Besprechungen waren anwesend am 4.10.1925: Köttgen, v. Winterfeld, Haller, Görz; am 7.10.1925: Franke, Köttgen, Winterfeld, Görz, ebda. 20 Besprechung am 20.10.1925 imWerner v. Siemens Haus, anwesend waren; CFvS, Franke, Köttgen, Haller, Görz, v. Winterfeld, H. v. Siemens, W. v. Siemens, Schlitter, Vögler, Pohlmann, Berliner, v. Berthold, v. Pentz, ebda. 21 CFvS an Deutsch, 24.10.1925, ebda. 22 Deutsch an CFvS, Brief vom 3.11.1925 und Zusatzschreiben mit Begründung für die seinerzeit hinausgezögerte Absendung dieses Briefes vom 10.12.1925, ebda. 16 17

124

Heidrun Homburg

zu sein. Nicht die Anregungen Deutschs, sondern die Verhandlungen um die Bildung. eines Stahltrusts und dessen Rückwirkungen auf den Interessengemeinschaftsvertrag zwischen den SSW und Rhein-EIbe wurden für C. F. von Siemens zum vorrangigen Anliegen 23 • Eine weitere Erörterung des Zusammenschlußprojekts zwischen AEG und Siemens wurde von keiner Seite ausgeschlossen. Gleichwohl war offenkundig, daß von seiten des Siemens-Konzerns fürs erste kein besonderes Interesse bestand, die Verhandlungen mit der AEG fortzusetzen. Das Projekt schien, wenn auch nicht ganz abgetan, so doch erst einmal auf unbestimmte Zeit verschoben. Phase II Die zweite Verhandlungsrunde begann im Dezember 1928 und zog sich bis zum Juni 1932 hin. Eine definitive Entscheidung erübrigte sich, da sich die wirtschaftliche Lage des AEG-Konzerns 1931/32 dramatisch verschlechterte. In der Folgezeit wurde weniger mit als über die AEG verhandelt. Partner in dieser letzten Runde waren der Siemens-Konzern und der amerikanische elektrotechnische Großaktionär bei der AEG, die General Electric Company (= GE). Der Anstoß kam jedoch von außen. In einem Gespräch mit Hermann Bücher, der nach dem Tod von Felix Deutsch (Mai 1928) im neugebildeten kollektiven Leitungsorgan der AEG, dem Generaldirektorium, die führende Rolle spielte, hatte Gerard Swope, der Präsident der GE, eine internationale Verständigung der führenden Elektrofirmen angeregt. Nachdem sich in den USA die beiden Hauptkontrahenten GE und Westinghouse zu einem Abkommen durchgerungen hatten und die GE auch unter den Elektrofirmen in England "Ordnung" geschaffen hatte, standen nach Auffassung Swopes nur noch die ungeklärten Verhältnisse zwischen den beiden deutschen Großfirmen der von ihm gewünschten internationalen Verständigung entgegen. Diese Unterhaltung zwischen Bücher und Swope war der Anlaß für eine Besprechung zwischen C. F. von Siemens, Köttgen und Reyss vom Siemens-Konzern und den AEG-Direktoren Elfes, Pfeffer, Bücher und Adler am 5. Dezember 1928. Seitens der AEG wurde vorgeschlagen, die beiderseitigen Übersee-Verkaufsstellen zu verschmelzen, genauer, sie in eine neue Gesellschaft zu überführen, an der AEG und SSW paritätisch beteiligt sein sollten. Der Grundgedanke, der drohenden Hegemonie der US-Konzerne im internationalen Geschäft erst einmal "einen starken deutschen Block entgegen(zu)stellen" - wie der AEG-Direktor Pfeffer es formulierte - und so die deutsche Verhandlungs position zu stärken, stieß bei C. F. von Siemens und Köttgen auf Interesse, während Reyss sich gegen ihn aussprach 24 • Noch bevor sich beide Seiten zur vereinbarten Fortsetzung der Besprechung am 25.Januar 1929 trafen, war allerdings vom Siemens-Konzern schon eine ablehnende Stellungnahme an die AEG-Direktion abgegangen. In der Sitzung brachte keine Seite neue Vorschläge ein. Man einigte sich darauf, erst einmal bei der GE nachzufragen, "wie sie sich diese Verständigung (im internationalen Geschäft und zwischen

CFvS an Deutsch, 30.12.1925, ebda. Notiz über eine Besprechung .am 5.12.1928, ebda; vgl. Ausarbeitung von Reyss, Auslandsgeschäft SSW/AEG, 21.12.1928, ebda. 23

24

Neuordnung des Marktes nach der Inflation

125

den beiden deutschen Großfirmen) denkt, damit die deutsche Gruppe hierzu Stellung nehmen könne"25. Ein zweiter "Fühler der AEG" erfolgte im November 1929 26 . In einem Gespräch mit dem AEG-Direktor Pfeffer am 3.11.1929 erwähnte C. F. von Siemens, "daß er vor einigen Tagen von zwei verschiedenen Herren mit der Behauptung angesprochen worden sei, die AEG habe sich in den letzten Jahren mehrfach wegen Anbahnung einer Fusion mit SSW an uns gewandt". Ihm selbst wie auch den Generaldirektoren von SSW und S & H sei jedoch seit den Fusionsverhandlungen von 1925 eine derartige Anregung nicht erinnerlich. Pfeffer verwies auf die 1928 geführten Besprechungen über die Zusammenlegung des Auslandsgeschäftes. Damals hätte er erwartet, "daß Herr von Siemens oder unsere Herren (d.s. die Siemens-Direktoren, H.H.) die Antwort geben würden, dann solle man doch einen Schritt weitergehen und die Stammfirmen vereinigen". C. F. von Siemens drückte sein Bedauern aus, daß jene Erwartung seinerzeit nicht deutlicher geäußert worden sei, denn nach dem Tode von Deutsch habe er geglaubt, die AEG werde wegen eines Zusammenschlusses an ihn herantreten, ja, "er habe hierauf damals geradezu gelauert". Abschließend versicherte er seinem Gesprächspartner, daß er, auch wegen des ungefähr gleich großen Umsatzes von SSW und AEG, "den Konkurrenzkampf beider Firmen mit dem Ziel, den anderen niederzuringen, für einen schweren Fehler (halte), der nur beide schädige". Auf diese Besprechung folgten weitere Unterredungen und Briefwechsel, in denen seitens der AEG-Direktion die Fusionsfrage aufgeworfen wurde, ohne daß diese "Fühler" bei Siemens auf ein konkretes Gegeninteresse stießen 27 • Erst im August 1930 änderte die Siemensseite ihre Haltung. In einem Memorandum schlug C. F. von Siemens jetzt Bücher eine "Globalverständigung" vor, d. h. "ein Umsatzschema für all' die Gebiete aufzustellen, die die Firmen auf dem elektrotechnischen Starkstromgebiet gemeinsam betreiben und vertraglich festzulegen, daß die Firmen sich diesen Globalumsatz gegenseitig prozentual garantieren" ... "Unparteiische und sachverständige Beauftragte" hätten "dann die Bewertung der getätigten Umsätze nach dem gemeinsam verabredeten Schlüssel vorzunehmen, aus der dann der prozentuale Anteil jeder Firma errechnet" werde. Für Über- und Unterschreitungen sollten Kompensationen festgelegt werden. Weiter schlug Siemens vor, eine Stelle zu gründen, "an die die Globalumsätze monatlich zu melden sind, die ihrerseits den Vertragschließenden von ihrem Anteil Kenntnis gibt". "Diese Stelle" habe ferner "die Zahlen zu prüfen und die Verantwortung füt korrekte Durchführung zu übernehmen". Mit einer solchen Globalverständigung, hoffte Siemens, werde "der Boden geschaffen, um gemeinsame Wege zu suchen und zu finden, die in unserer Industrie zur produktiven Leistung ungeheuer

Notiz über eine Besprechung am 25.1.1929, ebda. Besprechung des Herrn v. Siemens mit Pfeffer, AEG, 3.11. 1929 auf dem Heinenhof, ebda. Die nachfolgenden Zitate sind der gleichen Quelle entnommen. 27 Vgl. Aktennotiz Köttgen über eine Besprechung bei der AEG am 28.4.1930 mit den AEGDirektionsmitgliedern Bücher, Elfes, Pfeffer; Brief Bücher an Köttgen, 23.6.1930; Aktennotiz über Besprechung CFvS, Köttgen, Bücher am 28.6.1930; Notiz Witz lebens vom 5.3.1930 über Besprechung CFvS, Pfeffer, ebda. 25

26

126

Heidrun Homburg

großen Unkosten auf ein angemessenes Maß zu beschränken: der vorbereitende Weg zur Verbilligung der Ware an den Konsumenten und dadurch auch Hebung des Absatzes"28. Den Vorschlag einer Globalverständigung kritisierte Bücher in seiner Rückantwort als unzureichend. Er käme einer kartellmäßigen Abrede gleich; Kartelle hätten jedoch aufgrund der unorganischen und zwangsmäßigen Zusammenführung divergierender Interessen sich bisher nicht als kostensenkend erwiesen. Vielmehr seien sie "preislich schlecht gelagert, da sie infolge ihrer erhöhten Unkosten nur mit höheren Preisen existenzfähig" seien. Nach Bücher konnten die Verminderung der Unkosten und dadurch eine Senkung der Preise nur durch "ein dauerndes Zusammengehen, d. h. eine Vereinheitlichung der Interessen aller Beteiligten" sichergestellt werden. Kartellmäßige Absprachen wollte er gleichwohl nicht grundsätzlich ablehnen; allerdings betrachte er sie nur als "ein eventuell notwendiges Zwischenstadium zur Vorbereitung weiterer Vereinbarungen". Letztendlich sei jedoch die "Konsolidierung ...die einzige Methode ..., beide Firmen für die Dauer auf eine wirklich gesunde Basis zu stellen"29. Die schriftlichen und anschließenden mündlichen Ausführungen Büchers 30 führten zu einem neuerlichen Einstellungswandel bei Siemens. Anfang Januar 1931 schlug C. F. von Siemens der AEG vor, ausgehend vom Fabrikationswert zwischen den hauptsächlichsten Firmen der Elektrotechnik zu einer gegenseitigen Garantie des Fabrikationsanteils zu gelangen. Eine solche Abmachung, die eine ,,Abstimmung der Fabrikation" anstrebe, aber keine Preisvereinbarung beinhalte, sei keineswegs als Kartell anzusehen. Vielmehr würde sie in die Kategorie der "Interessengemeinschaft" fallen, "aber den Nachteil vermeiden, daß finanzielle Abhängigkeiten entstehen, ohne daß die hierfür notwendige Homogenität gegeben ist. Sie würde die geschäftliche Freiheit in Betreff Preisstellung, Zielgewährung, Aufnahme neuer Zweige usf. in keiner Weise beschränken, sondern nur in der Fabrikation selbst eine Relation festlegen". Den Ertrag einer solchen Abmachung sah C. F. von Siemens vor allem darin, daß "eine größere Ruhe eintreten, die Angst, hinter seinem Gegner zurückzubleiben, ... verschwinden" werde und "dadurch nicht unwesentliche Ersparnisse im Vertrieb erzielt werden" könnten. Seinen Vorschlag bezeichnete er "als den Ausdruck des ernsten Willens, Wege zu suchen und zielbewußt zu beschreiten, beide Firmen auf möglichst vielen Gebieten zur Gemeinschaftsarbeit zu bringen, sei es nach außen der Kundschaft gegenüber, sei es intern". Durch die vorgeschlagene generelle Fabrikationsvereinbarung werde endlich "der Boden der Verständigung" zwischen den beiden Firmen geschaffen, dessen Fehlen alle bisherigen Einigungsversuche zwischen AEG und Siemens im Sande habe verlaufen lassen. An die Fabrikationsvereinbarung werde sich bald ein Patent- und Erfahrungsaustausch anschließen können. Siemens war freilich Realist genug, auch dann noch Reibungen für nicht ausgeschlossen zu halten. Um die Gemein-

CFvS, Memorandum vom Aug. 1930, überreicht an Bücher gelegentlich eines Besuches, ebda. Antwort Büchers auf das Memorandum von CFvS, 22.8.1930, ebda. 30 Vgl. ebda; Gespräche zwischen Bücher und CFvS fanden am 23. und 24. August 1930 statt; vgl. CFvS, Stellungnahme zur Wirtschaftslage, 2.1. 1931, abgeschickt an Bücher am 3.2.1931, ebda. 28

29

Neuordnung des Marktes nach der Inflation

127

schaftsarbeit gleichwohl voranzubringen, hielt er es für unumgänglich, "eine neutrale Kontrollinstanz" zu schaffen, "die unter der dauernden Prüfung einer unabhängigen (Treuhänder) Stelle steht", und für wünschbar, daß "evtl. auch den Mitgliedsfirmen selbst voller Einblick in die Abrechnungsunterlagen der einzelnen" gegeben werde 31 . Dieser Vorschlag wurde von der AEG-Direktion aufgegriffen. Im Juli 1931 legte sie einen umfangreichen "Entwurf eines Austausch-Abkommens" zwischen AEG und SSW vor, der achtzehn Paragraphen und neunzehn Anlagen umfaßte 32 • Im einzelnen enthielt er die folgenden Bestimmungen: - im geschäftlich-kaufmännischen Bereich: Anteilsausgleich am Geschäft für im einzelnen festgelegte Arbeitsgebiete auf der. Grundlage des Geschäftsumfanges der Jahre 1925-1930, der die Parität der Globalquote für die Dauer des Vertrags für jeden Beteiligten festlegen soll. Verfahren zur Berechnung des Geschäftsumfanges, ausgehend vom Fabrikenumsatz und unter Berücksichtigung des Gesamtgeschäftsumfangs. Verfahren zum Ausgleich zwischen Globalquote und errechnetem Geschäftsumfang. Pool-Abgabe zum Ausgleich der durch gemeinsamen Aufkauf anderer Werke wie Bergmann, Maffei-Schwartzkopff, Sachsenwerk-Pöge, Lloyd-Dynamo entstandenen und noch entstehenden Unkosten. - im betrieblichen Rechnungswesen: Unkostenausgleichsverfahren bei mengen- und/oder wertmäßigem Überschreiten der Parität in der Fabriken-Produktion. Durr;hführung und Austausch einer nach einheitlichem Schema erstellten Produktionsstatistik als Unterlage für die Berechnung des Unkostenausgleichs. Einheitliches Kalkulationsschema für die durch das Abkommen erfaßte Warenproduktion. Kontrolle über Führung der Produktionsstatistik und Einhaltung der Kalkulationsvorschriften durch die Leiter der beiden Firmen; monatliche Koordinationsbesprechungen zwischen diesen. - im Forschungs- und Entwicklungswesen: Austausch der gewerblichen Schutzrechte. Abstimmung der Arbeiten in den bei beiden Firmen selbständig verbleibenden Forschun~s- und Entwicklungsinstituten. - in der Produktion und im technisch-konstruktiven Bereich: Ausarbeitung von Richtlinien für die technische Angleichung von Fabrikaten und deren Normalisierung im Rahmen des Zweckmäßigen.

Alle Zitate: CFvS, Stellungnahme zur Wirtschaftslage, 2.1.1931, ebda. Entwurf eines Austausch-Abkommens von der AEG, lt. handschriftlichem Nachtrag datiert vom 19.7.1931, ebda. 31

32

128

Heidrun Homburg

Bei im einzelnen zu bestimmenden Fabrikaten Spezialisierung der Fertigung bei einer Firma oder Verlagerung in gemeinsame Fabrikationsstätten oder Unternehmungen; hierfür Bildung eines Ausschusses für Fabrikateausgleich. Meistbegünstigung im gegenseitigen Bezug von Fabrikaten (d. h. Lieferung zu Büroselbstkosten preisen). Abgabe von Fabrikationszweigen oder Vereinbarung mit Dritten wegen Fabrikationsausgleichs nur mit Zustimmung des anderen Vertragspartners. Als Geltungsbereich des Abkommens wurde die inländische Fabrikation und der darauf basierende Inlands- und Auslandsumsatz festgelegt. Das Abkommen sollte sich dabei erstrecken "auf alle durch die Vertragschließenden allein oder zusammen gegenwärtig mittelbar oder unmittelbar beherrschten deutschen Gesellschaften" sowie auf solche in- und ausländischen Gesellschaften, über die die Vertragschließenden künftig "die Herrschaft" gewinnen würden. Noch nicht ausformuliert, aber als Merkposten aufgeführt, waren die Fragen der Vertragsdauer und des einzusetzenden Schiedsgerichts. Dieser Vertragsentwurf wurde von Siemens als Grundlage für umfassendere Verhandlungen akzeptiert33 . In einem ersten Schritt sollte die Fabrikations-Globalverständigung zwischen den beiden Unternehmen auf ihre Praktikabilität hin untersucht werden. Beide Seiten einigten sich darauf, eine Kommission für die Ausarbeitung einer einheitlichen Kalkulationsgrundlage einzusetzen 34 . War bisher das Projekt einer Produktions-Globalverständigung ausschließlich auf höchster Ebene zwischen C. F. von Siemens und Hermann Bücher diskutiert worden, so wurden jetzt weitere Direktionsmitglieder mit dem Projekt bekannt gemacht und um ihre Stellungnahme gebeten 35 . In einer Besprechung am 15. September 1931, an der neben C. F. von Siemens noch der SSW-Generaldirektor Köttgen, von der AEG Bücher und Rachel teilnahmen, wurde ausführlich über die Formen und Wege einer Gesamtverständigung diskutiert36 . Beide Seiten waren sich einig, daß eine Fusion nicht in Frage komme. Zugleich ließ jedoch Bücher an den zentralen Anliegen, die die AEG bei den Verhandlungen verfolgte, keine Zweifel: "an mehr oder weniger losen Kartellen" hätte er, da sie völlig unzulänglich seien, kein Interesse. "Das vorgeschlagene Produktionskartell mit voller Unkostendeckung bei Überschreitung" nehme er grundsätzlich an, Voraussetzung für dessen Funktionieren sei jedoch eine "Globalverständigung ... wenn man das Wort ,Interessengemeinschaft' nicht gebrauchen wolle ... Eine solche Globalverständigung denke er sich so, daß die beiden Firmen vollständig selbständig in ihrer Fi-

33 Vgl. CFvS an Bücher, 7.8.1931, mit Verweis auf gemeinsame Unterredung am 26.7.1931, ebda. 34 Vgl. ebda u. Bücher an CFvS, 27.8.1931, ebda. 35 Vgl. CFvS an Bücher, 9.9.1931, mit der Mitteilung, er habe Köttgen um einen Kommentar zu den Vorschlägen gebeten. Köttgen an Bücher, 11. 9.1931; Niederschrift über die Besprechung im Werner v. Siemens Haus am 15.9.1931, ebda. 36 Die nachfolgenden Zitate sind der Besprechung im Werner v. Siemens Haus am 15.9.1931 entnommen, ebda.

Neuordnung des Marktes nach der Inflation

129

nanzgebarung sowie in ihrem Geschäft bleiben, daß sie dagegen eine vollständige Patentgemeinschaft besitzen und die Entwicklungsarbeiten nach gemeinsamen Gesichtspunkten mit dem Ziele einheitlicher Fabrikate und von Fall zu Fall einheitlicher und gemeinsamer Fabrikation durchführen, wobei die wissenschaftliche Forschung getrennt bleibt und auch die beiderseitigen Verkaufsbüros bestehen bleiben. Ein solcher Schritt sei nur möglich bei einer vertraglich festgelegten Globalquote von 1 : 1 auf unbeschränkte Zeit. Die vorgeschlagene einheitliche Produktionsstatistik und Kalkulation als Voraussetzung für die Betreibung des Geschäftes in einem solchen Rahmen nehme er ebenso grundsätzlich an, ebenso den Gedanken der Regelung von Umsatzdifferenzen durch Einzelverständigung über Vorzugspreisstellung, den die andere Firma auch nicht in Form einer Limitannahme ausgleichen darf." In der anschließenden Diskussion wurde übereinstimmend festgestellt, "daß bei einer solchen Führung der Geschäfte die dirigierenden und stabilisierenden Kräfte in Zukunft in der Fabrikation der Umsatzausgleich, im technischen Wettbewerb die Patentgemeinschaft und in der Aquisition die gleichartige Behandlung der beiderseitigen Büros auf Gewinn-(nicht Umsatz-)Beteiligung sein würden". Der einmaligen Quotenermittlung wollte man einen Vertrag vorausgehen lassen, "in welchem die Parität der Globalquote, der entschädigungslose Patentaustausch sowie das eindeutige Schema der Quotenermittlung und Quotenausgleichung und schließlich der Produktionsstatistik und Kalkulation in Formularform festgelegt ist". Als Gegenstandsbereich der Quotenermittlung wurden alle Starkstromfabrikationsgebiete vereinbart. Für die Quotenausgleichung sollten auch "die den beiden Firmen zur Verfügung stehenden Werke (Bergmann, Maffei-Schwartzkopff, Sachsenwerk, Pöge, Lloyd Dynamo) herangezogen werden". Man vereinbarte, einen Vertragsentwurf auszuarbeiten, "um sich ein Gesamtbild über die Auswirkungen eines derartigen Abkommens machen zu können" und faßte weitere Verhandlungen für Anfang Oktober ins Auge. Nach monatelangem Vorgeplänkel traten jetzt die Verhandlungen in ein ernsthaftes Stadium. Auf einer erweiterten Vorstandssitzung der SSW am 19. September informierten Köttgen und C. F. von Siemens Direktionsmitglieder der beiden Firmen SSW und S & H sowie der gemeinsamen Zentraldirektion über die Vorgeschichte und den Stand der schwebenden Verhandlungen mit der AEG. Eine erneute Diskussion des Projekts fand in leicht veränderter Zusammensetzung auf der SSW-Vorstandssitzung am 23. $eptember statt. Köttgen wurde beauftragt, Vorschläge zu einzelnen Punkten der Globalverständigung vorzulegen und insbesonders zu den Fragen der anvisierten einheitlichen Kalkulationsbasis, der Quote, der Einbeziehung anderer Firmen, der Vertragsdauer und der Patentgemeinschaft Stellung zu nehmen 37 • Am 15. Oktober 1931 legte Köttgen Entwürfe für einen Rahmenvertrag vor. Sie gingen

37 Protokoll über die 17. und 18. Sitzung des Vorstandes der SSW AG am 19. und 23.9.1931, ebda. Am 19.9. waren anwesend: CFvS; Vorstand der SSW AG: Köttgen, Bingel, Fessel, Frischmuth, Haller, Laufer, Lüschen, Reyss, Tonnemacher, Winter-Günther; Vorstand der S&H AG: v. Buol; Personalreferat der beiden Firmen: v. Witzleben, ferner Leipersberger, Rissmüller, Springer; am 23.9.: dieselben Herren mit Ausnahme von Winter-Günther und Springer, zusätzlich nahmen Reichel (SSW) und Meine (Sekretariat CFvS) teil.

130

Heidrun Homburg

am folgenden Tag unter dem Siegel strenger Vertraulichkeit an verschiedene Direktionsmitglieder von SSW und S & H38. Anlagen mit Richtlinien für die Berechnung des bisherigen Geschäftsumfangs, des Durchschnittsumsatzes in der Vergangenheit, für die Kalkulation der Fabrikselbstkosten (Büronettopreis), für die Produktionsstatistik sowie für den Barausgleich bei Quotenüberschreitungen bezogen auf Einzelquoten für einzelne Fabrikate und die Globalinlandsquote lagen am 28. Oktober vor 39 . Des weiteren forderte C. F. von Siemens einen Berliner SSW-Direktor und einen auswärtigen Leiter eines Technischen Büros auf, sich zu der Gesamtproblematik der Zusammenarbeit zwischen SSW und AEG, ihren möglichen Formen und Vorteilen zu äußern. Beide Ausarbeitungen lagen ihm Anfang November vor 40 . Am 10. November trat der erweiterte Vorstand der SSW erneut zusammen 41 . Eine endgültige Entscheidung wurde jedoch noch hintangestellt; man ging auseinander mit der Aufforderung Köttgens an die Teilnehmer, sich zu besonders wichtigen Fragen nochmals schriftlich zu äußern. Allerdings wurde für die weitere Behandlung der Angelegenheit insofern ein neuer Akzent gesetzt, als Köttgen auf "die besonders ungünstige Entwicklung der Verhältnisse bei der AEG" hinwies, "die es dringend ratsam erscheinen ließe, mit Vorsicht bei den weiteren Verhandlungen vorzugehen", und er empfahl daher, "die Verhandlungen in zögerndem Tempo weiterzuführen"42. Die Erörterungen auf der Vorstandssitzung vom 10. November und die anschließend eingehenden Stellungnahmen 43 führten zur Aufkündigung der seit September 1931 akzeptierten Verhandlungsbasis. In einem Memorandum vom Januar 1932 begründete C. F. von Siemens diesen Schritt gegenüber der AEG in sehr diplomatischer Weise. Statt einer Globalverständigung in Form eines Produktionskartells, einer vollständigen Patentgemeinschaft, einer Absprache der Entwicklungsarbeiten und Spezialisierung der Fertigung bot Siemens jetzt der AEG an, in nächster Zeit nurmehr für das Inlands-Groß(maschinen und -anlagen)-Geschäft (d.h. auf dem Gebiet der Kraftwerkszentralen, der Industrieanlagen, der Bahnen und aller Maschinen und Apparate von einer bestimmten Größe ab) über eine Preisverständigung auf Kundschaftsquotenbasis

Köttgen, Entwurf des Haupt- und Vorvertrages für Abkommen SSW und AEG vom 15.10.1931, nebst Begleitschreiben vom 16.10.1931 an die SSW-Direktoren: v. Winterfeld, Leipersberger, Fessel, Zötl, den S&H-Direktor von Buol und den Justitiar des Konzerns Dr. Springer, ebda. 39 Anlagen li-VI zum Hauptvertrag v. 28.10.1931, ebda. Der Verfasser der Anlagen ist aus der Quelle nicht eindeutig zu entnehmen. Die Anlagen könnten das Ergebnis einer von beiden Unternehmen eingesetzten Kommission sein; Hinweise auf Kalkulationsvorschriften bei der AEG deuten auf die Autorenschaft der AEG hin. 40 Vgl. Entwurf, Aktennotiz, Einzelne Gedanken über die wünschenswerten Auswirkungen der Wirtschaftskrisis auf das Verhältnis Siemens/AEG, Verfasser SSW-Direktor Winterfeld, vom 7.11.1931; Georg Siemens, Leiter des Technischen Büros Essen der SSW, Zur Frage des Zusammenschlusses von Siemens-AEG, SAA 4/Lf 793 (CFvS). 41 Protokoll über die 19. Sitzung des Vorstandes der SSW AG am 10.11.1931, SAA 4/Lf 529. An der Sitzung nahmen teil: CFvS; SSW AG Vorstand: Köttgen, Bingel, Fessel, Frischmuth, Haller, Laufer, Lüschen, Reichel, Reyss, Tonnemacher, Werner, v. Winterfeld; S&H-Vorstand: Franke, v. Buol; Personalreferat beider Firmen: v. Witzleben; ferner Leipersberger, Zötl, Springer. 42 Ebda. 38

Neuordnung des Marktes nach der Inflation

131

zu verhandeln, die Arbeiten über ein Patent-Lizenzabkommen getrennt weiterzuführen und bei Spezialgebieten mit voraussichtlich langfristig geringen Absatzchancen die Frage einer Zusammenlegung und Auslagerung der Fertigung in Gemeinschaftsbetriebe zu prüfen 44 . Damit war auch die zweite Runde der Verhandlungen an Siemens gescheitert. Zwar wurden im April 1932 die Fragen einer Globalverständigung, einer Einheitskalkulation, einer Produktionsstatistik und des Gemeinschaftsbesitzes nochmals aufgeworfen; ernsthaft darüber verhandelt wurde jedoch nicht mehr, sondern nur noch über Mengen- und Preisabsprachen für Einzelgebiete 45 . Allerdings sollten sich auch diese Verhandlungen - wie ähnliche Anläufe in früheren Jahren - als äußerst zäh, schwierig und langwierig erweisen 46 • Für den Bereich der Kraftwerkszentralen fanden sie erst im April 1934 mit der Gründung der "Notgemeinschaft Zentralen" einen Abschluß 47 . Eine neue Möglichkeit, das Verhältnis zwischen AEG und Siemens umfassend neuzugestalten, zeichnete sich im August 1932 ab. Gerard Swope, der Präsident der GE, ließ C. F. von Siemens mitteilen, daß die GE an einer Mitbeteiligung von Siemens an Finanztransaktionen im Hinblick auf die AEG interessiert sei 48 • In seiner umgehenden Stellungnahme betonte Siemens, daß eine Beteiligung an der AEG nur dann in Frage käme, wenn der Siemens-Konzern als Hauptaktionär sich einen entscheidenden Einfluß auf die AEG sichern könnte, wenn Siemens m. a. W. bei einem geschätzten Aktienbesitz der GE von 25% mindestens 26% der AEG-Aktien erwerben könne 49 . Diese Forderung lief allem Anschein nach den Vorstellungen von Swope nicht völlig entgegen, wenn dieser auch im Gespräch mit dem Leiter der Siemens-Vertretung in New York durchblicken ließ, daß er eher eine Fusion zwischen SSW und AEG für zweckmäßig erachte 50 • Meinungsverschiedenheiten in der GE-Unternehmensleitung,

43 Vgl. Ausarbeitung zu den "Verhandlungen, welche augenblicklich mit der AEG geführt werden" und den möglichen Auswirkungen verschiedener Kooperationsformen (Unterschrift unleserlich, Verfasser vermutlich v. Winterfeld) vom 12.11.1931, SAA 4/Lf 793. Ausarbeitung von Köttgen für CFvS betr. "Grundlegende Verständigung mit AEG" vom 17.12.1931, SAA 4/Lf 529. 44 Vgl. Memorandum von CFvS vom Januar 1932; zur Reaktion der AEG: Bücher an CFvS, 22.3.1932. Bücher erinnerte an die bisherige Grundlage der Verhandlungen, die monatelang aufgrund des AEG-Abkommensentwurfs beraten worden sei. Diese Grundlage sei im November v. Js. verlassen worden. In einem Schreiben an CFvS spricht Köttgen von einer enormen Verstimmung und Gereiztheit, die die Verhandlungsführung von Siemens bei der AEG ausgelöst hat (Köttgen an CFvS, 11. 2.1932), SAA 4/Lf 529. 45 Vgl. Aktennotiz über Besprechung AEG/SSW am 23.4.1932 im Wemer von Siemens Haus, ebda. 46 Vgl. Blicher an CFvS, 22.3.1932; CFvS an Bücher, 12.4.1932; Aktennotiz über Besprechung AEG/SSWam 23.4.1932, anwesend: Bücher, Elfes, Köttgen, CFvS; Reyss an SSW-Vorstandsmitglieder und CFvS, 7.11.1932; zu früheren Verhandlungen: AEG-Direktion an SSW-Direktion, 25.8.1931; CFvS an Bücher, 4.6.1928, ebda. 47 Vgl. SAA 4/Lf 530 (CFvS) (Vergleich des AEG/SSW-Geschäfts vom 18.6.1935). 48 KG. Frank, Leiter des New Yorker Büros des Siemenskonzems, an CFvS, 16.8.1932, SAA 4/Lf 796 (CFvS). 49 Vgl. CFvS an KG. Frank, N.Y., 30.8.1932, ebda. 50 Vgl. Brief und Telegramm K G. Frank an CFvS, 10.9.1932 und 19.9.1932, ebda.

132

Heidrun Homburg

personelle Reorganisationsmaßnahmen der Konzernspitze, die schlechte Ertragslage der GE und die düsteren Zukunftsaussichten für die amerikanische Elektroindustrie 51 verzögerten die geplanten eingehenderen Verhandlungen zwischen Siemens und GE. Die allmähliche Besserung der Wirtschaftslage nach dem Krisentief im Sommer 1932 ließ dann die GE von einer weiteren Verfolgung des Plans Abstand nehmen 52 .

Analyse der Verhandlungen: Motive, Erwartungen Der beteiligte Personenkreis, die Verhandlungsetappen vom informellen Meinungsaustausch der jeweiligen Unternehmensspitzen über die Ausarbeitung von Vertragsentwürfen und die Einholung von Gutachten bis zur Vorbereitung der Entscheidungsfindung in Vorstandssitzungen, der Zeitaufwand für die Unterredungen und schriftlichen Ausarbeitungen - alles dies spricht dafür, daß sowohl 1924/25 wie ::tuch 1930/31 nicht nur auf seiten der AEG, von der jeweils die Initiative ausging, sondern auch auf seiten des Siemens-Konzerns das Fusions- bzw. Interessengemeinschaftsprojekt ernsthaft erörtert wurde. Die Pläne zeitigten freilich keinerlei Ergebnisse. Jeder Konzern bewahrte trotz stürmischer Zeiten im großen und ganzen seinen Besitzstand eines hoch differenzierten, weitgespannten Starkstrombereichs. Warum aber wurden die Initiativen zu diesen Verhandlungen ergriffen? Welche Motive und Erwartungen bestimmten die leitenden Persönlichkeiten, die Gespräche aufzunehmen? Welches Kalkül lag den Projekten zugrunde? Zunächst gibt der Zeitpunkt der Verhandlungen zu denken. Beide Verhandlungsrunden fielen in ökonomisch kritische Zeiten. 1924/25 lasteten die nachinflationäre . Umstellungskrise auf stabile Währungsverhältnisse und die Reintegration in den internationalen Warenaustausch unter rationalen Wettbewerbsbedingungen auf der Wirtschaft; 1930/31 war durch eine Kontraktion der Nachfrage von bisher unbekanntem Ausmaß geprägt, ohne daß eine Wende zum Besseren bereits absehbar war. Von den Auswirkungen dieser Krisen blieb auch die Elektroindustrie nicht verschont. 1924/25 war ein bestimmendes Motiv für die Fusionsverhandlungen, beiden Unternehmen das für Modernisierungs- und Erweiterungsinvestitionen sowie für Markterschließungskosten dringend benötigte Kapital zu sichern. In diesem Zusammenhang und angesichts der restriktiven Kreditpolitik der Reichsbank wog Deutschs Argument schwer, daß die anvisierte Fusion des beiderseitigen Starkstrombereichs von den kapitalkräftigen US-Elektrokonzernen "für höchst wichtig und erstrebenswert" angesehen werde und diese auch bereit wären, Kredite in Höhe von ca. 60-100 Mio. RM zu vermitteln oder zu gewähren 53 . Dieses Angebot der US-Konzerne war zweifellos ökonomisch hart kalkuliert. Die deutschen Branchenführer hatten in den Inflationsjahren

51 Vgl. K. G. Frank an CFvS, 19.9.1932; Frank an CFvS, 11.11.1932; Frank an CFvS, 20.1.1933, ebda. 52 Vgl. Frank an CFvS, 20.1.1933, ebda. 53 Vgl. Deutsch an CFvS, 6.8.1925; SSW-Aufsichtsratssitzung am 20. 10. 1925, Ausführungen CFvS', SAA 4/Lf 529.

Neuordnung des Marktes nach der Inflation

133

ihre Möglichkeit, aufgrund geringer Lohnsätze durch Schleuderkonkurrenz im internationalen Geschäft zu bleiben, nicht nur verbal als einzige ihnen verbleibende Waffe hervorgehoben, sondern sie auch faktisch eingesetzt. Diese Waffe schien ihre Wirkung nicht verfehlt zu haben. Besser als instabile internationale Preise und nicht vorauskalkulierbare Verluste in deren Folge waren - dies schien vor allem die Einstellung der GE-Unternehmensleitung zu diesem Zeitpunkt gewesen zu sein - Abmachungen, die auch die deutsche Konkurrenz auf die Grundsätze eines kostendeckenden Geschäftsgebarens und einer rationalen ökonomischen Konkurrenz verpflichteten 54 . Beide elektrotechnischen Großunternehmen sahen sich, nachdem der Schleier der Inflation endgültig zerrissen war, unter einem erheblichen Wettbewerbsdruck. Mit der Stabilisierung ging die inländische Nachfrage der Groß- und Kleinabnehmer zurück. Kapitalknappheit und beschnittene Massenkaufkraft führten zu einer Absatzkrise, die um so einschneidender war, als sich die deutsche elektrotechnische Produktionskapazität, begünstigt durch die Kriegs- und Inflationskonjunktur, gegenüber 1913 nach Schätzungen der beiden Unternehmen 1924/25 um die Hälfte vennehrt, wenn nicht sogar verdoppelt hatte. An der Expansion waren jedoch nicht nur die beiden Großfirmen beteiligt, sondern auch eine Vielzahl kleinerer Unternehmen. Dies war nicht zuletzt eine Folge der Expansion des Massengeschäfts mit Installationsmaterialien, mittleren und kleineren Elektromotoren, elektrischen Haushaltsmaschinen, kleineren Arbeitsmaschinen usw. sowie der Normungs- und Standardisierungsarbeiten, die die Abnehmer nicht mehr an den ursprünglichen Produzenten banden. Mit der schrumpfenden Nachfrage wurden diese inländischen Wettbewerber den Großen lästig, da sie mit erheblichen Preisnachlässen um Kunden und Existenz kämpften. Da gerade solche Massenartikel jedoch die Unkosten für Forschungs- und Entwicklungsarbeiten, Projektierung, Kundenberatung und Vertrieb insgesamt wie im besonderen auch bei Nicht-Massenartikeln, den Großanlagen und Großmaschinen, mitzutragen hatten, wurden diese Preisnachlässe für die Großfirmen mit einer stark differenzierten, das gesamte Starkstromgebiet umfassenden Produktion zu einer kritischen Größe 55 • "In der Elektrotechnik wieder Ordnung zu schaffen", Mittel und Wege zu finden, inländische Konkurrenz auszuschalten, war zweifellos ein gemeinsames Interesse der beiden Unternehmen 56 . Ein Weg war der Aufkauf und die anschließende Stillegung von Konkurrenzunternehmen. Eine derartige Marktbereinigung erforderte erhebliche flüssige Mittel. Die geplante Neugründung, "die Allgemeine Siemens-Schuckert-Elektrizitäts-

Vgl. Frank Ch. Costigliola, The Politics of Financial Stabilization. American Reconstruction Policy in Europe 1924-1930, (Phil. Diss. Cornell University 1973) 41-44 (Ausführungen von Felix Deutsch bei einem Zusammentreffen mit Gerard Swope, Anson Burchard und anderen GEDirektoren im Aug. 1920) sowie Costigliolas Analyse der GE-Politik gegenüber den deutschen Elektrountemehmen, 423 f.; vgl. auch die Ausführungen Walther Rathenaus vom 29.10.1920, abgedruckt in: Bureau International du Travail, Enquete sur la production, Rapport General 5.1, (Paris 1925) 715-718. 55 Vgl. Deutsch an CFvS, 6.3.1924, SAA 4/Lf 591. 56 Niederschrift über das Ergebnis der Besprechung mit Herrn von Siemens (anwesend CFvS, Görz, Springer) am 18.7.1925, SAA 4/Lf 529. 54

134

Heidrun Homburg

Gesellschaft" - so der Namensvorschlag der Siemensseite -, wäre am in- und ausländischen Kapitalmarkt sicher erfolgreicher gewesen als jedes Unternehmen für sich. Freilich, die größten Konkurrenten auf dem Inlandsmarkt waren SSW und AEG selber. Auch diese, nach den gegenseitigen Klagen über Unterbietung und nicht eingehaltene Absprachen zu urteilen, recht scharfe Konkurrenz wäre mit der Fusion in Fortfall gekommen 57 • Allerdings gründete der Umsatz beider Unternehmen im Starkstrombereich zu 30 bis 40% auf Exportgeschäften 58 . Für ihre Rentabilität und Expansion waren damit die Entwicklungen auf den Auslandsmärkten nahezu ebenso wichtig wie auf dem Inlandsmarkt. Auch auf den Auslandsmärkten hatte sich der Wettbewerb verschärft. Aus dem Krieg ging die Elektroindustrie weltweit mit vergrößerten Produktionskapazitäten hervor. Neben die Ausweitung vorhandener Werke trat im und nach dem Krieg der Aufbau neuer Unternehmen auch in solchen Ländern, in denen bislang keine eigenständige elektrotechnische Industrie existiert hatte. Fast alle europäischen Staaten umgaben sich nach dem Krieg mit einem Wall von Zöllen, um die nationale Industrie zu schützen 59. " Schwerer noch als die Konkurrenz solcher ,jungen' oder wenig komplexer nationaler Industrien in Europa wog die Konkurrenz der amerikanischen elektrotechnischen Industrie. In weit größerem Ausmaß als vor 1914 drängte sie nach dem Krieg auf die Auslandsmärkte. Im Starkstrombereich standen SSW und AEG zwei technisch und ökonomisch mindestens ebenbürtige, wenn nicht überlegene US-Unternehmen gegenüber, General Electric und Westinghouse. Trotz höherer Löhne produzierte die amerikanische Konkurrenz mit geringeren Kosten 6o • Im Unterschied zu den deutschen Unternehmen ging sie aus den Kriegs- und unmittelbaren Nachkriegsjahren so kapitalkräftig hervor, daß sie - wie es vor dem Krieg auch die beiden deutschen Unternehmen extensiv praktiziert hatten - Kundenkäufe vorfinanzieren und sich dadurch die Anschlußaufträge sichern konnte. Diese Form der Absatzsicherung bzw. Markterschließung war den deutschen Unternehmen nach der Stabilisierung durch ihre verdünnte Kapitaldecke erschwert. Eigene Mittel wie auch anlagesuchende Kapitalien in den USA ermöglichten es den US-Konzernen darüber hinaus, umfangreiche Forschungs- und Entwicklungsarbeiten zu finanzieren, neue aussichtsreiche Produkt-

Vgl. oben Anm. 55, 56; CFvS an Deutsch, 24.10.1925, SAA 4/Lf 59l. Vgl. Deutsch an CFvS, 6.3.1924, ebda; Bücher, Bemerkungen zu der Aufzeichnung CFvS' vom August 1930, 22.8.1930, SAA 4/Lf 529. 59 Czada, Berliner Elektroindustrie, 139-147. 60 Vgl. Dr. Hissink, Generaldirektor d. Bergmann EAG, Welcher Maßnahmen in technischer und kaufmännischer Beziehung bedarf es zur Erhaltung der Wettbewerbsfähigkeit der deutschen elektrotechnischen Industrie auf dem Weltmarkt, Vortrag gehalten auf der 6. orden tl. Mitgliederversammlung des Zentralverbandes der Deutschen Elektrotechnischen Industrie am 20.6.1924, in: Zentralverband der Deutschen Elektrotechnischen Industrie, Bericht über die 6. o. MGV am 20.6.1924 in Berlin, 25-36, bes. 25 ff. Dieser Vortrag wurde von Deutsch als Anstoß für die Verhandlungen zwischen AEG und SSW herangezogen. Er legte eine Abschrift seinem Schreiben an CFvS vom 6.3.1924 bei (in: SAA 4/Lf 591). 57

58

Neuordnung des Marktes nach der Inflation

135

sparten durch großzügige Investitionen zu forcieren und sich an die Spitze der technologischen Entwicklung zu stellen 61 . Diese produkt-, organisations- und absatztechnisch erfolgreiche, kapitalkräftige USKonkurrenz setzte die deutschen Unternehmen unter einen dreifachen Druck: AEG und Siemens mußten versuchen, ihre Wettbewerbsfähigkeit auf den ausländischen Märkten wieder herzustellen, den Anschluß an die technologische Entwicklung nicht zu verlieren und ausländischen Kunden ähnliche Zahlungs- und Lieferungsbedingungen wie die US-Konkurrenz anzubieten. Die Wege hierzu waren Unkostensenkung durch technische und organisatorische Rationalisierung von Fertigung und Vertrieb, Übergang zur kostengünstigeren Großserien- und Massenfertigung, Zugang zum ausländischen Kapitalmarkt, da auf dem deutschen die benötigten Mittel kaum' zu erhalten waren, Kooperationsverträge wie Markt- bzw. Gebietsabsprachen, Erfahrungs- und Patentaustausch mit den amerikanischen Konkurrenzunternehmen. Als ein Mittel, alle diese Ziele rasch zu erreichen, erschien 1924/25 der horizontale Zusammenschluß, die Fusion des Starkstromgebietes von AEG und Siemens. Diese bot nicht nur gegenüber der US-Konkurrenz Vorteile. Unkostensenkung durch Wegfall von Doppelarbeiten in Produktion und Vertrieb, durch Übergang zu größeren Serien in spezialisierten Teilbetrieben des neu zu schaffenden Riesenunternehmens konnte auch dazu beitragen, die Inlandsnachfrage zu beleben. Bei deutlich niedrigeren Preisen würde der Markt größere Erzeugnismengen aufnehmen können, höhere Produktionsstückzahlen würden ihrerseits die kostengünstigsten Techniken der Großserien- und Massenfertigung erst voll rentabel machen. Diese Analyse bestimmte die Erwartungen, die Deutsch und C. F. von Siemens an die Fusion knüpften. Rückblickend bezeichnete Deutsch die folgenden Annahmen als Konsensus bei der Aufnahme der Fusionsverhandlungen von 1924/25: "daß im Interesse der gesamten deutschen Industrie ein horizontaler Zusammenschluß in allen größeren Industrien erforderlich ist, um sowohl in der Fabrikation als im Verkauf die Arbeit einheitlich zu gestalten, dadurch größere Quantitäten billiger erzeugen zu können und durch Zusammenlegung der großen in- und ausländischen Organisationen die Unkosten so erheblich herabzumildern, daß neue große Schichten von Käufern herangezogen und auch Zollschranken in anderen Ländern überbrückt werden können; daß auch in anderen Ländern ein Zusammenschluß erfolgen würde, und man zu internationalen Verständigungen gelangen könnte, bei denen die deutsche Kombination die führende sein würde ... und die nächste Etappe eine Verständigung mit Amerika sein würde, so daß man in absehbarer Zeit zu einem elektrischen Starkstrom-Welttrust kommen könnte"; und daß sich durch die Fusion schließlich auch die Frage der Konkurrenz der kleineren Fabriken erledigen würde, "weil gegen unsere Macht und

Vgl. von Raumer, Allgemeiner Geschäftsbericht, in: Zentralverband der Deutschen Elektrotechnischen Industrie, Bericht über die 6. o. MGV am 20.6. 1924, 13-25, bes. 23 ff.; Geheimrat Klingenberg (AEG), Bericht über US-Eindrücke, in: ebda 36 f.; Graf Arco, Weltwirtschaftliche Bedeutung des Rundfunkwesens, in: ebda 44-49; sowie anschließender Diskussionsbeitrag von Staatssekretär Bredow (Reichspostministerium), in: ebda 49-51; sowie Zentralverband der Deutschen Elektrotechnischen Industrie, 7. o. MGV, 1925 (wie Anm. 15). 61

136

Heidrun Homburg

Stärke, gegen unsere billige Fabrikation und einheitliche Verkaufsorganisation diese ohne Bedeutung sein würden, viele von ihnen voraussichtlich auf die Dauer nicht weiterbestehen würden, resp. soweit es uns interessieren würde, sich uns gern angliedern würden"62. Etwas zurückhaltender, im Grundtenor jedoch gleich, äußerte sich C. F. von Siemens im Oktober 1925 über die Vorteile, die er von dem Zusammenschluß von AEG und SSW erwartete: ,,1. Reduktion der großen Unkosten, mit denen die Elektrotechnik in besonderem Maße belastet ist; 2. Verbilligung in der Produktion durch Zusammenfassung gleichartiger Produkte; 3. die Möglichkeit internationaler Verständigung"63. Neben solchem technisch-ökonomischen Kalkül angesichts der Krise spielte bei der Wahl des Zeitpunkts für die Verhandlungen auch die Erwartung einer wirtschaftsfreundlichen Politik des bürgerlichen Kabinetts Luther eine Rolle. Einerseits zeichneten sich im Herbst 1924 Änderungen der Steuerpolitik ab, die die Kosten solcher Fusionstransaktionen für die beteiligten Gesellschaften verringerten 64 , andererseits war Deutsch 1925 überzeugt, daß "heute ... Abkommen mit dem Finanzminister möglich sind, nach dem man diese Summe (die anfallenden Steuern, H. H.) in einer Reihe von Jahren zahlt, so daß die rein finanzielle Frage keine wesentlich erschwerende Rolle spielen wird"65. Wie 1924/25 war auch 1930/31 der entscheidende Anstoß, Verhandlungen aufzunehmen, die sich zuspitzende allgemeine Depression und ihre Rückwirkungen auf die Elektroindustrie. Bücher und C. F. von Siemens stimmten dahingehend überein, "daß die Wirtschaftslage im allgemeinen und die Lage der elektrotechnischen Industrie im besonderen eine Verständigung der beiden Firmen nahelege"66, denn wie C. F. von Siemens ihre gemeinsame Sichtweise unumwunden formulierte: "Eine Ordnung der . Verhältnisse auf dem deutschen elektrotechnischen Markt, die gleichzeitig eine Vorbedingung für die Regelung des Auslandsgeschäfts sein muß, läßt sich nur erzielen, wenn es zu einer verständigen Regelung zwischen Siemens und AEG kommt."67 Die Verständigung gewann gesteigerte Dringlichkeit, als nach übereinstimmender Auffassung beider Industrieller "selbst die elektrotechnische Industrie ... wohl seit vielen Jahren zum ersten Mal in erheblichem Umfang" von der rapiden Verschlechterung der Wirtschaftslage betroffen war, besonders "weil ihre Produktionsmöglichkeit sich in den letzten Jahren stark gesteigert hatte"68. Daß die Krise wie jede Wirtschafts-

Deutsch an CFvS, 6.8.1925, SAA 4 Lf/529. Besprechung im Werner v. Siemens Haus, Aufsichtsratssitzung der SSW, 20.10.1925, ebda. 64 Vgl. Ausarbeitung Springer zu einmaligen und laufenden Kosten verschiedener Zusammenschlußformen vom 4.7.1925, ebda. 65 Deutsch an CFvS, 6.8.1925, ebda. 66 Niederschrift über die Besprechung im Werner v. Siemens Haus am 15.9.1931, ebda. Teilnehmer: CFvS, Köttgen vom Siemenskonzern; Geheimrat Bücher, Prof. Rachel von der AEG. 67 CFvS an K. G. Frank, N. Y., 30.8.1932, SAA 4/Lf 796; vgl. Bücher an Köttgen, 6.5.1930, SAA 4/Lf 529. 68 CFvS, Memorandum vom August 1930 (überreicht an Bücher), ebda. 62 63

Neuordnung des Marktes nach der Inflation

137

krise zuvor schwächere Unternehmen zusammenbrechen ließ und so die Lage der verbleibenden Betriebe verbesserte 69 , war für die beiden Großen der Branche im Unterschied zu früheren Krisen nur ein schwacher Trost. Denn beide hatten ihre Fabrikationsstätten - wie sie es sich jetzt gegenseitig bestätigten - forciert ausgebaut und Überkapazitäten geschaffen70 . Sie hatten - wie Bücher vorsichtig formulierte - "hinsichtlich der Ausgestaltung ihrer Betriebe alles Mögliche getan (es ist sogar wahrscheinlich, daß beiderseitig in den Produktionsapparat zuviel Geld investiert worden ist)", ohne daß sich der Umsatz entsprechend der Kapazität gehoben hätte 71 . Die Produktionskapazität beider Unternehmen war nach übereinstimmenden Schätzungen so vergrößert worden, daß eine volle Ausnutzung auf lange Jahre hin unwahrscheinlich erschien, ja daß selbst bei einer Hochkonjunktur jedes Unternehmen allein die gesamte Nachfrage bequem hätte decken können 72. Der Auftrags- und Umsatzrückgang seit 1929, die 1931 mit nur rd. 50% völlig unzureichende Auslastung der Produktionsanlagen allein hätten gleichwohl vermutlich die beiden Unternehmen nach den früheren Erfahrungen nicht erneut an den Verhandlungstisch geführt. Entscheidend war die Erkenntnis, daß die getätigten Rationalisierungsinvestitionen Folgekosten hatten, die bei den schrumpfenden Umsätzen die Rentabilität schmälerten, wenn sie nicht sogar das Fortbestehen der Unternehmen gefährdeten 73 . Im Starkstrombereich - führte C. F. von Siemens im Januar 1931 aus werde schon allein wegen der komplizierten Technik und wegen der Vielseitigkeit mit sehr hohen Unkosten gearbeitet. Darüber hinaus komme "erschwerend in Betracht, daß die in den letzten Jahren vorgenommene erhebliche Umstellung des Fabrikationsprozesses und die vorgenommenen Erweiterungen des Fabrikationsumsatzes eine früher durchführbare Einschränkung des Betriebs bei Fortfall entsprechender Unkosten außerordentlich erschwert (siel), z. T. unmöglich macht (siel), so daß die auf dem Umsatz verbleibenden Unkosten eine ungebührliche Höhe behalten werden, die von der kleineren Produktion nicht getragen werden kann, und nicht nur zur Gewinnlosigkeit, sondern zu direkten Verlusten führen muß"74. Büchers Begründung für die sich mit der anhaltenden Rezession zuspitzende kritische Lage der elektrotechnischen Industrie fiel knapper, aber nicht weniger eindeutig 69 Vgl. Winterfeld, Entwurf, Aktennotiz, Einzelne Gedanken über die wünschenswerten Rückwirkungen der Wirtschaftskrisis auf das Verhältnis von Siemens/AEG vom 7.11.1931, SAA 4/Lf 793. 70 Vgl. CFvS, Memorandum vom August 1930 sowie Büchers Replik auf dieses Memorandum vom 22.8.1930, SAA 4/Lf 529. 71 Vgl. Büchers Memorandum vom 22.8.1930, ebda. 72 Vgl. Anm. 69, 70; CFvS, Stellungnahme zur Wirtschaftslage vom 2. Jan. 1931 nebst Begleitschreiben an Bücher, 3.1.1931; CFvS an Bücher, 7.8.1931; Bücher an CFvS, 27.8.1931, ebda. Ausarbeitung zu den "Verhandlungen ..." (vgl. oben Anm. 43), SAA 4/Lf 793. 73 Vgl. Memorandum CFvS' vom Aug. 1930; Büchers Replik vom 22.8.1930; CFvS, Stellungnahme zur Wirtschaftslage vom 2.1.1931; CFvS an Bücher 7.8.1931; Bücher an CFvS 27.8.1931; Köttgen an Bücher 11.9.1931; Köttgen an SSW-Direktoren, 16.10.1931, SAA 4/Lf 529; Ausarbeitung zu den "Verhandlungen" vom 12.11.1931, SAA 4/Lf 793. 74 CFvS, Stellungnahme zur Wirtschaftslage vom 2. Jan. 1931, vgl. auch CFvS, Memorandum vom Jan. 1932, SAA 4/Lf 529.

138

Heidrun Homburg

aus. Er verwies auf die. Überkapazität bei hohen Investitionskosten, die festen Unkosten in der Produktion und die Kosten des Absatzes, "die zum Umsatz rückgang nicht proportional sinken"75. Relativ unelastisch waren darüber hinaus - nach übereinstimmender Auffassung beider Unternehmensleitungen - die Aufwendungen für Forschungs- und Entwicklungsarbeiten sowie für Projektierung 76 . Dein Abbau dieser Unkostenelemente waren Grenzen gesetzt, wenn nicht das technische Ansehen und Niveau und damit zukünftige Marktchancen gefährdet werden sollten. Angesichts des Gewichts der festen bzw. unelastischen Unkostenelemente war - wie c.. F. von Siemens unverbrämt feststellte - allen Beteiligten klar, "daß Ersparnis von Unkosten doch weiter nichts bedeutet als Ersparnis von Menschen, und wenn es uns gelingen soll, wirtschaftlich gesund zu arbeiten, dann müssen wir dieselben Arbeitsleistungen mit weniger Menschen erreichen"77. Bei diesem Weg, das Unkostenproblem zu lösen, sahen sich die Unternehmen jedoch zunehmend mit sozialen und politischen Folgekosten konfrontiert, die schließlich auch den errechneten ökonomischen Ertrag von Massenentlassungen in Frage zu stellen drohten. Selbst "die Leiter großer Wirtschaftsgebilde" standen nicht über solchen Entwicklungen, sondern hatten, wie C. F. von Siemens eher widerstrebend konzedierte, "in bestimmten Grenzen ... auf die Wirkung nach außen bei wirtschaftlichen Maßnahmen" Rücksicht zu nehmen, zumal "in diesen kritischen Zeiten, die die große Gefahr der Radikalisierung aus Verzweiflung in sich tragen, selbst gebildeter Kreise, von denen man Verständnis wirtschaftlicher Notwendigkeiten erwarten sollte". Die Angst des einzelnen Belegschaftsmitgliedes, "daß auch er ein Opfer der Rationalisierungsmaßnahmen wird, muß den Geist zerstören, die Arbeitskraft hemmen, ja den passiven Widerstand gegen die Durchführung erzeugen"78. Das teils ökonomische, teils politische Kalkül, die Einsicht in die kontraproduktiven Folgen, zwang somit den Unternehmen bei ihrer Entlassungspolitik eine gewisse Zurückhaltung auf. Wenn aber die Möglichkeit, die Unkosten durch massive Lohneinsparungen abzubauen, nur in eingeschränktem Maße zur Verfügung stand, wenn alte Methoden der Marktbereinigung, der Aufkauf und die Stillegung kleinerer Konkurrenzfirmen und die anschließende Umlegung ihrer Marktanteile auf die Großen, angesichts des Umsatzrückgangs unzureichend waren, um die Werke von AEG und SSW auszulasten 79 , wenn mit der anhaltenden Krise die gegenseitige Konkurrenz für beide Großfirmen ruinöse Formen anzunehmen drohte 80 , kurz, wenn die Unterneh-

Büchers Replik auf das CFvS-Memorandum vom Aug. 1930, 22.8.1930, ebda. Vgl. Winterfeld, Einzelne Gedanken ..., 7.11.1932 (wie Anm. 69), SAA 4/Lf 793. 77 CFvS, Stellungnahme zur Wirtschaftslage vom 2. Jan. 1931, vgl. auch CFvS, Memorandum vom Jan. 1932, SAA 4/Lf 529. In letzterem Memorandum stellt CFvS fest, Rationalisierung heißt, "Lohn (wird) durch Kapital (Maschinen, Transporteinrichtungen), also Unkosten ersetzt (...)". 78 CFvS, Stellungnahme zur Wirtschaftslage vom 2.1. 1931, ebda. 79 Bücher an CFvS, 27.8.1931, ebda. 80 Vgl. ebda; sowie CFvS, Memorandum vom Aug. 1930; CFvS, Stellungnahme zur Wirtschaftslage vom 2.1.1931; Niederschrift über die Besprechung ... am 15.9.1931 (wie Anm. 66); Bücher an CFvS, 22.3.1932, ebda. 75

76

Neuordnung des Marktes nach .der Inflation

139

mensleitungen befürchten mußten, daß, "wenn wir jetzt nicht schnell handeln, wir weiter sehr erhebliche Verluste erleiden und uns die Verhältnisse über den Kopf wachsen" würden 81 - dann schien in der Tat beiden Seiten nur übrigzubleiben, "neue gemeinsame Wege zu suchen und zu finden"82, um "das Fortbestehen der Unternehmungen"83 nicht zu gefährden. Diese Lageanalyse machte den Weg frei für unkonventionelle Lösungsversuche, für das Projekt eines Produktionskartells oder - wie beide Seiten den Status des Projekts wohl genauer einstuften - einer "Interessengemeinschaft". Die Erwartungen, die sich daran knüpften, waren hoch gesteckt. Nach den Vorstellungen der Siemensseite sollte die Interessengemeinschaft den Boden ebnen "für gemeinsame Arbeit an der Verbesserung der Verhältnisse in unserer Industrie" und "einen unökonomischen Kampf vermeiden" helfen 84 . Sie sollte wieder ruhige und "gesunde" Verhältnisse in der Produktionsbranche mit ausreichenden Verdienstspannen ermöglichen und längerfristig dazu führen, Doppelarbeit und Unkosten einzusparen und dadurch die Herstellungskosten und Waren zu verbilligen 85 . Diese Ziele sollten auch durch "rationelle Verteilung der Produktion"86 und durch "Vermeidung unwirtschaftlicher Umsatzexpansion"87 erreicht werden. Büchers Erwartungen waren kaum weniger umfassend. Er erhoffte sich einen gesunden, gewinnbringenden Umsatzmarkt und infolgedessen die "Freisetzung von Kapitalien" für Investitionen im Ausland, Beseitigung von Überkapazitäten, Verbilligung der Absatzkosten und schließlich die "Verbilligung der Produkte beim Übergang in die Hand des Konsumenten"88. Als Ziele benannte er, den "beiderseitigen Absatz zu möglichst günstigen Bedingungen zu erhalten und womöglich zu steigern" und die Unkosten soweit herab zudrücken, daß die Werke auch bei geringerer Beschäftigung rentabel seien. Insbesondere erwartete er die Beschränkung eines wirtschaftlich ungesunden Wettbewerbs auch auf dem technischen Gebiet89 . Wie schon 1925 spielten jedoch neben den ökonomischen Kalkülen auch vermutete Tendenzen der staatlichen Wirtschaftspolitik in die Verhandlungen hinein. Am deutli<;hsten formulierte Köttgen den Druck, der von den politischen Verhältnissen auf die Unternehmen ausging: Angesichts der mit der Krise virulent werdenden planwirtschaftlichen Bestrebungen schien ihm "eine privatwirtschaftliche Initiative, zu einer Übersicht und Verständigung zu gelangen, '" vorbeugend angebracht. Also lieber: Privatwirtschaftliche Planwirtschaft als staatliche. Eines Tages könnte man daran

Bücher an CFvS, 27.8.1931, ebda. CFvS, Memorandum vom Aug. 1930; vgl. CFvS, Stellungnahme zur Wirtschaftslage vom 2.1.1931, ebda. 83 Köttgen, Ausarbeitung, Entwurf Vor- und Hauptvertrag für die Verhandlungen mit der AEG vom 15./16.10.1931, Vorbemerkung im Hauptvertrag, ebda. 84 CFvS, Memorandum vom Aug. 1930, ebda. 85 CFvS, Memorandum vom 2.1.1931, ebda. 86 Wie Anm. 83. 87 17. Sitzung des Vorstandes der SSW AG am 19.9.1931, ebda. 88 Büchers Replik auf das August-Memorandum von CFvS vom 22.8.1930, ebda. 89 Bücher an CFvS, 27.8.1931, ebda. 81

82

140

Heidrun Homburg

denken, den Staat zu bitten, einen Beitrittszwang (für andere Firmen, H. H.) auszusprechen"90. Wie im ökonomisch-technischen deckten sich auch im politischen Bereich die Kalküle der beiden Unternehmensleitungen weitestgehend. Für Bücher war es im August 1931 sicher, daß "das Reich außerordentliche Maßnahmen ergreifen (müsse), um die Wirtschaft auf einer neuen Basis zu stabilisieren"; zweifelhaft schien ihm allerdings, "ob es überhaupt möglich sein (werde), unter Aufrechterhaltung der gegenwärtigen Wirtschaftsordnung über die Krisis hinwegzukommen". Ein gemeinschaftliches Vorgehen der beiden Großen gegenüber dem Staat konnte seiner Auffassung nach möglichen staatlichen Eingriffen die Spitze nehmen, ja die Unternehmen in die Lage versetzen, vereinbarte Organisationsformen der Industrie und Forderungen wie "Richtlinien über die Verteilung von öffentlichen Aufträgen auf die deutschen Firmen aufzustellen", gegenüber der Regierung durchzusetzen 91 •

Die Ursachen des Scheiterns 1924/25 und 1931 stimmten demnach beide Unternehmensleitungen in der Analyse der kritischen Lage der Starkstromindustrie, ihrer Ursachen und der Mittel zur Überwindung der Krise weitgehend überein. Gleichwohl scheiterte das Fusions- und "Interessengemeinschafts"-Projekt schließlich am Widerstand der Siemensseite. Die Gründe für deren Ablehnung sollen im folgenden zuerst anhand der internen Diskussionen bei Siemens erhellt werden. Anschließend wird die Frage erörtert, ob und wie die Inflationserfahrungen bzw. -nachwirkungen den Gang der Verhandlungen beeinflußten. Am Anfang stand beide Male - wie oben aufgezeigt - eine Grobverständigung zwischen C. F. von Siemens und seinem Gegenüber von der AEG, Geheimrat Deutsch bzw. Bücher über Ziel und Zweck einer Reorganisation des Starkstrombereichs und einer engeren Kooperation beider Unternehmen. Erst nach dieser Vorklärung und nach Vorlage von Vertragsentwürfen zog Siemens einen weiteren Kreis von Direktionsmitgliedern zur Erörterung der Projekte hinzu. Zugleich stieg damit die Auseinandersetzung von der Höhe relativ unverbindlicher Gedankenflüge in die Niederungen konkreter Detail- und Interessenfragen hinab. Zur Diskussion. standen die allgemeinen Vor- und Nachteile der Zusammenschlußprojekte sowie spezielle Verfahrensfragen. Wie das breite Spektrum der Stellungnahmen, wobei das Pro und Contra von sachlichen bis zu eher gefühlsmäßigen Argumenten reichte, offenbart, steckte der Teufel zwar nicht nur im Detail. Gleichwohl schälte sich mit der Erörterung konkreter Verfahrensfragen auch der Widerspruch zwischen den Interessen des Gesamtkonzerns

Köttgen, Aide Memoire, betr. "Gmndlegende Verständigung mit AEG f. Herrn Pr. CFvS", 17.12.1931; vgl. auch Köttgen, Agenda für Besprechung am 15.9.1931, abgesandt an Bücher, 11.9.1931; Besprechung AEG-SSW am 23.4.1932, ebda. 91 Bücher an CFvS, 27.8.1931, ebda. 90

Neuordnung des Marktes nach der Inflation

141

und einem Zusammengehen mit der AEG immer klarer heraus. Im folgenden werde ich das Für und Wider für beide Verhandlungsphasen gebündelt durchgehen und dabei versuchen, die für die negative Entscheidung maßgeblichen Faktoren herauszuarbeiten. Markt- und Branchenstruktur Das Wettbewerbsargument Gegen einen Zusammenschluß - so wurde 1925 und 1931 vorgebracht - spreche die Monopolfeindlichkeit der deutschen Öffentlichkeit. Die zu erwartende negative Bewertung lasse die erstrebte Umsatz erweiterung fraglich erscheinen. Der Umsatz beider Firmen würde sich nicht 1 : 1 addieren, sondern höchstens zu 1,75. Bei dem Zusammenschluß wären die Kleinen und Außenseiter die lachenden Dritten. Zwar sei im Interesse der Produktionsvereinigung und -verbilligung und zur Hebung der Preislage ein Zusammenschluß und dessen Ausdehnung auf weitere Firmen erwünscht, "die notwendige Fiktion der Konkurrenz" setze jedoch Grenzen 92 . Absatzstruktur Im Unterschied zum Schwachstrom- spielten im Starkstrombereich staatliche Aufträge, das sog. "Behördengeschäft", eine vergleichsweise unbedeutende Rolle. Dies zwang zu einer Orientierung am Markt bzw. machte vergleichsweise abhängiger vom Kundenverhalten. Eine "gewaltsame" Veränderung des Kundenverhaltens bei der Auftragsvergabe durch den Zusammenschluß sei kaum möglich, letzthin bestimmten die Kunden und nicht die Firmen 93 . Beide Firmen hätten feste Kundenkreise, und über Jahre hinaus hätten sich die Marktanteile relativ stabil gehalten; daran würde sich auch durch den Zusammenschluß wenig ändern lassen. Ferner sei die technische Kundschaft sehr selbstbewußt, sie wirke auf die Gestaltung der Produkte ein und versuche, sich "von der technischen Hilfe der Elektroindustrie frei(zumachen), sie zurückzudrängen"94. Gerade unter den Großkunden bestehe eine Tendenz, ihren elektrotechnischen Bedarf in eigener Fertigung herzustellen, die möglicherweise bei einem Zusammenschluß noch verstärkt werde. Weiter könne die Kundschaft beim Wegfall der Konkurrenz zwischen AEG und Siemens versuchen, mit ausländischen Firmen ins Geschäft zu kommen 95 . Insofern als der Wettbewerb der beiden Unternehmen in erheblichem Maße nicht nur ein preislicher, sondern auch ein technischer sei, würde aber die Kundschaft den Abbau des letzteren (durch Patentgemeinschaft und Erfahrungsaustausch) als "Vorstufe zum Monopol", als "technische Fusion" bewerten, die Folge wären (s.o.) Umsatzeinbußen 96 • Protokoll über die Besprechungen zwischen Franke, Köttgen, Winterfeld, Haller, Görz am 4. u. 7.10.1925 vom Oktober 1925, ebda; vgl. auch CFvS an Deutsch, 23.7.1925; SSW-Aufsichtsratssitzung am 20.10.1925, ebda. 93 CFvS, Memorandum vom Jan. 1932, ebda. 94 CFvS, Stellungnahme ... vom 2.1.1931, ebda. 95 Vgl. ebda. 96 Vgl. Protokoll über die 19. Sitzung des Vorstandes der SSW AG am 10.11.1931; CFvS, Memorandum vom Jan. 1932 (Zitat); Protokoll ... vom Okt. 1925 (wie oben Anm. 92), ebda. 92

142

Heidrun Homburg

Branchenstruktur Nur Siemens und AEG umspannten in Deutschland einen ähnlich weiten Bereich der Starkstromtechnik in Produktion, Entwicklung und Vertrieb. Ihnen gegenüber stand eine Vielzahl von kleineren Spezialfabriken, die wegen ihrer Spezialisierung auf Teilgebieten durchaus erfolgreich mit den beiden Großunternehmen konkurrierten. An der Ungleichheit der Kostenbelastung, auf die sich der Wettbewerbsvorteil der Kleinen gründete, würde auch der Zusammenschluß wenig ändern. Die spezialisierten Kleinen würden vermutlich auch dann noch billiger produzieren können 97 • Darüber hinaus befinde sich die Produktions-, Absatz- und Kostenstruktur der Großen im Fluß. Der Anteil besonders unkostenträchtiger Geschäftsbereiche ("große, technisch bedeutsame Anlagen mit viel Vorarbeit") ginge gegenüber dem von weniger unkostenträchtigen Bereichen ("landläufige kleinere Anlagen" mit geringen technischen Vorarbeiten und "Massenerzeugnissen") zurück. Damit aber verändere sich auch der Kostenanfall und die Wettbewerbs lage der Großen gegenüber den Kleinen; ein Zusammenschluß erübrige sich 98 .

Organisatorische und iikonomische Aspekte des Zusammenschlusses Form des Zusammenschlusses Die Form des Zusammenschlusses, ob eine GmbH & Co KG oder eine AG vorzuziehen sei, wurde nur 1925 diskutiert. Eindeutig wurde bevorzugt, die neue Gesellschaft in Form einer Aktiengesellschaft unter Einbringung der Immobilien (gegen den AEG-Vorschlag, nur die Mobilien einzubringen) zu gründen. Ausschlaggebend für diese Entscheidung waren die besseren Finanzierungsmöglichkeiten99 • Diese Lösung warf allerdings aufgrund der Struktur des Siemenskonzerns gravierende Folgeprobleme auf, sobald Kapitalaufnahmen der neuen Gesellschaft auf dem freien Markt oder andere Formen der Geldbeschaffung anstehen würden. Hierauf wird weiter unten zurückzukommen sein. Darüber hinaus war diese Gründungsform mit so hohen einmaligen Kosten verbunden, daß sie nur bei äußerst gewichtigen Gründen in Frage kommen konnte 100.

Art des Zusammenschlusses Hinsichtlich der Art des Zusammenschlusses wurde 1925 gegen die gemeinsame Neugründung einer Starkstromproduktionsgesellschaft wie auch 1931 gegen das Produktionskartell bzw. die "Interessengemeinschaft" eingewandt, daß eigentlich eine Fusion eine klarere Situation schaffe sowie die wirtschaftlichste und technisch-ökonomisch optimale Lösung darstelle 101 • Gegen eine Fusion sprach freilich zu beiden Zeitpunkten die Monopolfeindlichkeit (s.o.), das Wettbewerbsargument, die Unmöglich-

Vgl. Anm. 92. Georg Siemens, Leiter TB Essen, "Zur Frage des Zusammenschlusses Siemens AEG" vom 7.11.1931, SAA 4/Lf 793. 99 Wie oben Anm. 64; vgl. auch Deutsch an CFvS, 6.8.1925, SAA 4/Lf 529. 100 Wie oben Anm. 64. 101 Vgl. Besprechung CFvS, Görz, Springer, 18.7.1925; vgl. Anm. 98, Anm. 69, ebda. 97

98

Neuordnung des Marktes nach der Inflation

143

keit, bei einer rasanten technischen Entwicklung in der Elektrotechnik eine MonopolsteIlung zu erreichen, die Forderung der AEG nach einer gleichberechtigten Stellung in der neuen Gesellschaft und schließlich, "daß es sich ausgerechnet um die AEG handelt" 102.

Bedingung des Zusammenschlusses: Partkit Eine zentrale Voraussetzung dafür, daß 1925 und 1931 die Verhandlungen aufgenommen wurden, war die vorher zwischen Deutsch bzw. Bücher und C. F. von Siemens erfolgte Verständigung, grundsätzlich von der Parität beider Unternehmen im Starkstrombereich auszugehen 103 . Dieser Paritätsgrundsatz entpuppte sich als großer Stein des Anstoßes: 1925 war es unmöglich, sich auf einheitliche Bewertungsgrundlagen für die Besitz- und Vermögensteile zu einigen, die beide Unternehmen in die neue Gesellschaft einbringen sollten. Ein weiterer Hemmschuh waren die geldlichen Ausgleichsforderungen, die die AEG aufgrund ihres gegenüber der SSW höheren N~tzens (geringerer Beamtenkörper) stellte 104 . 1931 verständigte man sich zwar über die Notwendigkeit eines Vergleichsmaßstabes, um den Produktionsumfang beider Gesellschaften, ihre Unkostenmasse bzw. Rentabilität, ihre Preisstellung und Marktpositionen überhaupt vergleichen zu können. Da ein einheitlicher Mengenrnaßstab für den Produktionsumfang wie Kilogramm oder Kilowatt wegen der Vielfalt und Unterschiedlichkeit der Produkte nicht zur Verfügung stand, einigte man sich als Ersatz auf einen Wertmaßstab. Aufgrund einheitlicher Bewertungsverfahren in Geldeinheiten (Produktionsstatistik durch Wertberechnung auf der Basis eines einheitlichen Kalkulationssystems) sollten der Umfang des Gesamtgeschäfts und die Produktion in Einzelgebieten ermittelt und verglichen werden. Die hierfür von der AEG vorgelegten Verfahrensregeln deckten sich jedoch nicht mit der Praxis bei Siemens; die Bewertungs- und Kostenverteilungsschlüssel blieben umstritten. Als weitere Schwierigkeit kam hinzu, daß aufgrund anderer Erfassungsprinzipien die Unterlagen aus früheren Jahren kaum zweifelsfrei erlaubten, den Geschäftsumfang oder Teilumsätze für die Vergangenheit zu rekonstruieren. Der Gesamtgeschäftsumfang für die Jahre 1925-1931 war jedoch entscheidend für die Paritätszubilligung, die Teilumsätze der Vergangenheit für die geplanten gegenseitigen Ausgleichszahlungen. Umstritten war ferner, welche Fabrikationsstätten (einschl. Besitzteilen an anderen Firmen) in diese Berechnungen miteinbezogen werden sollten und wie dies geschehen sollte 105. Neben solchen sachlichen Argumenten, hinter denen freilich ein zäher Kampf um die eigene Vorteilssicherung stand, spielte jedoch der grundsätzliche, eher traditionsund gefühlsbestimmte Widerstand eine Rolle, der AEG im Starkstrombereich Parität Wie Anm. 69. Vgl. Bücher an CFvS, 3.9.1931, ebda. 104 Vgl. Deutsch an CFvS, 6.8.1925; Protokoll ... vom Okt. 1925 (wie oben Anm. 92), ebda. 105 Vgl. CFvS an Bücher, 7.8.1931; Bücher an CFvS, 27.8.1931; CFvS an Bücher, 3.9.1931; Köttgen, Agenda f. Besprechung am 15.9.1931; Buol an Köttgen, Kommentar zu Köttgens Entwürfen eines Haupt- und Vorvertrags, 16.10.1931; Vorstandssitzungen der SSW AG am 19. und 23.10.1931, ebda. 102

103

144

Heidrun Homburg

mit Siemens zuzubilligen. Dies zumindest legen Äußerungen wie "Ehrfurcht vor dem Gründer der Elektrotechnik", "Wahrung des Ansehens des Siemenskonzerns" nahe lo6 . Das technische Argument, das gegen die AEG gekehrt wurde, sie sei nicht bereit, vor Abschluß einer Grundsatzvereinbarung, alle Geschäftsdaten offenzulegen und dadurch das Scheitern der Verhandlungen zu riskieren lo7 , verlor angesichts solcher Widerstände an Gewicht. Vor ihnen verblaßte auch die in den Vertragsentwürfen enthaltene Rücktrittsklausel für den Fall, daß sich nach Offenlegung der Geschäftsdaten ein zu großer Abstand von der Parität herausstellen sollte 108. Kosten und Ersparnisse Nach den zugänglichen Quellen wurde nur 1925 versucht, die Kosten und Ersparnisse bei einem Zusammenschluß rechnerisch möglichst exakt zu erfassen. Die einmaligen Kosten (verschiedene Steuern sowie Gerichts- und Notariatskosten) beliefen sich bei einer gemeinsamen Neugründung einer paritätischen Gesellschaft ohne Einbringung der Immobilien auf 17,7 Mio RM, mit Einbringung der Immobilien auf 26,6 Mio RM, bei Fusion (Aufnahme der AEG) auf 7,8 Mio RM; die laufenden steuerlichen Mehrbelastungen (Vermögens-, Körperschafts- und Kapitalertragssteuern) überstiegen für Siemens in keinem der Fälle die Summe von 1 Mio RM l0 9. In der Fabrikation wurden die Ersparnisse durch Massenfabrikation auf 5% des Umsatzes, d.s. ca. 20 Mio RM, im Vertrieb auf weitere 20 Mio RM (3}j% bei geschätztem Außenumsatz von 600 Mio RM) angenommen. Durch Abstoßen von Immobilien und Einrichtungsgegenständen erwartete man Einsparungen in Höhe von 10 bis 15 Mio RM. Die Mehrkosten für die allgemeine Verwaltung in den Anfangsjahren wurden mit 1,5 Mio RM, Aufwendungen bei einheitlichen Pensionsleistungen mit jährlich 4,8 Mio RM und schließlich noch einmalige Abbaukosten mit 4,8 Mio RM beziffert. Demnach standen einmaligen Aufwendungen zwischen 12,6 bis 31,4 Mio RM einmalige Einsparungen von 10-15 Mio RM und laufenden Mehraufwendungen von ca. 7,3 Mio RM laufende Einsparungen von ca. 40 Mio RM gegenüber l1O • Nach einer zweiten späteren Berechnung wurden die laufenden Ersparnisse bei einem Gesamtumsatz von ca. 800 Mio RM auf "günstigstenfalls 5-7%" geschätzt, eine Summe, die dem Direktor der Deutschen Bank und SSW-Aufsichtsratsmitglied Schlitter "sehr bemerkenswert" erschien lll . Finanzierung und zukünftige Mittelbeschaffung Auch diese Frage spielte in der Siemens-internen Erörterung nur 1925 eine Rolle. Sie wurde dahingehend beantwortet, daß die Kreditbeschaffung für die neue Gesellschaft "vielleicht" leichter sei, andererseits es auch "nicht wahrscheinlich sei", daß die 106 Köttgen an Bücher, 27.5.1930 (Zitat); vgl. Springer an Haller, 4.7.1925; Besprechung CFvS, Springer, Görz am 18.7.1925 u.ö., ebda. 107 Vgl. CFvS an Bücher, 3.9.1931; Bücher an CFvS, 5.9.1931, ebda. 108 Vgl. Bücher an CFvS, 5.9.1931; Köttgen, Ausarbeitung, Entwurf Vor- u. Hauptvertrag (wie Anm. 83); Stellungnahmen hierzu von Springer vom 19.10.1931, ebda. 109 Vgl. Ausarbeitung Springer ... vom 4.7.1925 (wie Anm. 64), ebda. llO Vgl. Protokoll ... vom Okt. 1925 (wie oben Anm. 92), ebda. I I I SSW-Aufsichtsratssitzung vom 20.10.1925, ebda.

Neuordnung des Marktes nach der Inflation

145

AEG bei Nichtzustandekommen des Zusammenschlusses durch Vermittlung amerikanischer Freunde "leichter Kreditmöglichkeiten hätte, die uns (Siemens, H. H.) schaden könnten"112.

Steuerung des Zusammenschlusses Gegenüber 1925 fiel 1931 die Prognose, soweit es um die technische Frage der Administrabilität eines komplexen Unternehmens bei verdoppelter Größe ging, deutlich optimistischer aus. "Verwaltungsmittel im Werk, angefangen bei der Hollerithmaschine bis zur Statistik in der Verkaufsabteilung und der Werbekartei im Vertrieb" würden es "heute leichter machen, ein Unternehmen von 100000 Einheiten zu durchleuchten und zu leiten, als vor zwanzig Jahren eines von 10000 Einheiten". Voraussetzung sei allerdings "eine feste Leitung, die für eine klare Gliederung und Subordination sorgt und die Homogenität in der Betriebspsyche herstellen" könne 113 . Gerade in letzterer Hinsicht wurden jedoch für den Fall eines Zusammengehens mit AEG starke Bedenken vorgebracht. Von der Siemens-Angestelltenschaft würde ein Zusammenschluß mit "sehr gemischten ,Gefühlen" aufgenommen, eine erhöhte Arbeitsfreudigkeit sei kaum, wohl aber seien mit Sicherheit "interne Reibungen innerhalb der Angestelltenschaft zu erwarten"114. Angestellte, die sich lange Zeit als Interessenvertreter ihrer Unternehmen in heftigster Konkurrenz gegenübergestanden hätten, könnten schwerlich vom einen auf den anderen Tag zu einer produktiven Zusammenarbeit finden; Initiativen, die der kaufmännische und technische Konkurrenzkampf freigesetzt hätte, würden erlahmen 115. Schließlich wurde der Gegensatz zwisehen dem "Siemens-" und dem ,,AEG-Geist" hervorgehoben. Die unterschiedlichen Personalführungsstile und geschäftspolitischen Leitlinien beider Gesellschaften ständen einer ersprießlichen Zusammenarbeit auch auf der Managementebene entgegen 116.

Konzernstruktur und Etgentümert'nteresse Seit der Fusion der EAG Schuckert mit der Firma Siemens & Halske im Jahre 1903 und den anschließenden Reorganisationsmaßnahmen war die Starkstromfertigung von S & H auf die zusammen mit der EAG Schuckert gegründeten Siemens-Schuckert-

Protokoll ... vom Okt. 1925 (wie oben Anm. 92), ebda. Winterfeld, Entwurf, Aktennotiz, Einzelne Gedanken über die wünschenswerten Rückwirkungen ... vom 7.11.1931 (wie Anm. 69), SAA 4/Lf 793; vgl. CFvS, Memorandum vom Jan. 1932; Protokoll ... vom Okt. 1925 (wie oben Anm. 92) SAA 4/Lf 529. Interessant hierzu sind auch die Ausführungen CFvS' vor dem Enquete-Ausschuß, in: Ausschuß zur Untersuchung der Erzeugungs- und Absatzbedingungen der deutschen Wirtschaft, Verhandlungen und Berichte des Unterausschusses für allg. Wirtschaftsstruktur (I. Unterausschuß), 3. Arbeitsgruppe, 1. Teil, (Berlin 1928) 409-36, bes. 419ff. 114 Protokoll ... vom Okt. 1925 (wie Anm. 92), SAA 4/Lf 529. 115 Vgl. Winterfeld, Einzelne Gedanken (wie Anm. 69) SAA 4/Lf 793. 116 Protokoll '" vom Okt. 1925 (wie oben Anm. 92); SSW-Aufsichtsratssitzung vom 20.10.1925; SSW-Vorstandssitzung vom 10.11.1931, SAA 4/Lf 529; CFvS an Frank, N.Y., 30.8.1932, SAA 4/Lf 796. 112

113

146

Heidrun Homburg

werke GmbH übergegangen, die Schwachstromfertigung der S & H vorbehalten. Von den 90 Mio Mark Stammkapital der SSW gehörten S & H 45,05 Mio und Schuckert, die nach der Gründung der SSW als reine Holdinggesellschaft weiterbestand, 44,95 Mio Mark. Trotz der rechtlichen Selbständigkeit und der technisch-fabrikatorischen Trennung der beiden Konzernteile war ihre enge Verbindung neben der Kapitalverflechtung durch eine starke Mehrheit der Familie Siemens in der S & HAG (1909 = 40 von 63 Mio Mark Aktienkapital) gewährleistet, die ihr auch in den Leitungsorganen der SSW eine Majorität sicherte 1l7 . Personelle Verflechtungen (Doppelmitgliedschaften im Aufsichtsrat und Vorstand der beiden Konzernteile) sowie gemeinsame zentrale Verwaltungsabteilungen, detaillierte Verträge, die die technischen und kommerziellen Beziehungen zwischen den beiden Konzernteilen regelten, trugen weiter zur engen Verknüpfung bei. Die Majorität der Siemens-Familie in der S & Hund SSW GmbH machte jede rechtliche Veränderung der SSW GmbH von ihrer Zustimmung abhängig. Allerdings hatte sie bei ihren Entscheidungen das Verhalten der Schuckertseite zu berücksichtigen, die auch nach Gründung der Siemens-Rhein-Elbe-Schuckert-Union 1920 der zweitwichtigste Anteilseigner bei SSW geblieben war. Aufgrund der Gesellschaftsform war die Kapitalbeschaffung für die SSW eigentlich nur auf dem Wege möglich, daß auf die bei den Gesellschafter zurückgegriffen wurde. Die Suche nach Wegen, um die Kapitalbedürfnisse der SSW zu decken, solange an eine Änderung der Gesellschaftsform nicht gedacht werden konnte, hatte seit dem Krieg die Unternehmensleitung mehrmals beschäftigt; gelöst war das Problem jedoch auch 1924/25 noch niche l8 . Vielmehr schien der einfachste und von S & H gewünschte Weg, die Umbildung in eine Aktiengesellschaft, weiterhin verbaue l9 . Erst im Juli 1927, nach Erlaß des Steuermilderungsgesetzes vom 21. 3.1926, erfolgte die Umwandlung der SSW in eine Aktiengesellschaft. Das Grundkapital von 120 Mio RM (90 Mio Inhaber- und 30 Mio vinkulierte Namensaktien) verteilte sich wie folgt: S & H besaß 46,85 Mio RM der Inhaber- und 15,05 Mio RM der Namensaktien, die EAG Schuckert 43,15 Mio RM der Inhaber- und 14,95 Mio RM der Namensaktien; besondere Bestimmungen beugten einer Überfremdung durch Verkauf von Namensaktien vor 12 o. In der S & H AG war der bestimmende Einfluß der Familie Siemens auch über die Kapitalerhöhungen der Inflation hinweg durch Ausgabe von Vorzugsaktien mit 30fachem Stimmrecht (1920) gewährleistet. Nach der Stabilisierung erfolgte in der RM-Eröffnungsbilanz eine Kapitalzusammenlegung von 10 : 7. Für die Majorität war nunmehr ein 14faches Stimmrecht zureichend 121.

117 Vgl. Kocka, Unternehmensverwaltung, 324f.; Ernst Waller, Studien zur Finanzgeschichte des Hauses Siemens, Teil V, 1918-1945, 89f., in: SAA. 118 Vgl. Haller (Leiter der Finanzabteilung des Siemens-Konzerns), Kapitalbeschaffung SSW, SAA 11/Lb 304 (Haller); Waller, Finanzgeschichte V, 29. 119 Vgl. Gutachten Springers vom 4.7.1925, SAA 4/Lf 529; Waller, Finanzgeschichte V, 87ff. 120 Vgl. Waller, Finanzgeschichte V, 89f. 121 Vgl. ebda 29, 40, 68f.

Neuordnung des Marktes nach der Inflation

147

"Eine gewisse Illiquidität"122 bei der S & H AG nach dem Währungs schnitt und das gleichzeitige Kapitalbedürfnis der SSW waren 1924/25 ein Anstoß für C. F. von Siemens als Repräsentant der Interessen der Familie und Leiter des Konzerns, dem Zusammenschlußprojekt mit der AEG Beachtung zu schenken. 1925 führte er vor dem Aufsichtsrat der SSW, als es um die Entscheidungsfindung über den Zusammenschluß ging, aus: "Die Position der Familie dürfe bei S & H nicht geschwächt werden. Da die SSW in Zukunft 'mal neues Geld brauchen würde und da auch S & H einen eigenen Bedarf aufweisen würde, so sei es unmöglich, daß S & H unter Beibehaltung der Familienquote für beide Firmen die notwendigen Kapitalien schaffe. Auf der anderen Seite habe aber die Familie nicht das Recht, eintretende Entwicklungen zu hemmen. Diese Schwierigkeit könne aber vielleicht durch die Gründung der neuen Gesellschaft überwunden werden, da diese die notwendigen Kapitalien leichter beschaffen könne, ohne daß der Einfluß der ersten Besitzer beeinträchtigt werde."1 23 Weiter hob er die "Pflicht der Familie" hervor, "unter Umständen ihre Zustimmung zu einem Weg zu geben, der ihr contre cceur, aber wirtschaftlich notwendig sei"124. Aus jener Pflicht, zugunsten des ökonomischen Gewinninteresses eine Schmälerung der Eigentümerposition der Familie im Konzern, ihres Einflusses durch Mehrheitsbesitz, hinnehmen zu müssen, sah er sich freilich am Ende der Aufsichtsratssitzung entlassen. Der paritätische Einfluß, den die AEG für die neue Starkstromgesellschaft zur Vorbedingung machte, hätte die dominante Position der Familie in einem Konzernteil und damit letztlich auch im Gesamtkonzern beseitigt. Eine solche Einflußeinbuße war aber, wie die vorgetragenen Argumente nahelegten, nicht das einzige Mittel, um das Risiko für die Familie unter Kontrolle zu halten und den Erfolg des Konzerns zu gewährleisten. Das ökonomische Interesse der Familie im Konzern ließ sich anscheinend wahren, ohne ihre Eigentümer- und Einflußposition zu schmälern. Die Fusion mit der AEG imStarkstrombereich war - wie das Siemensmanagement hervorhob - auch oder gerade im Familieninteresse entgegen der anfänglichen Wahrnehmung von C. F. von Siemens nicht zwingend. Veränderungen, die die Familie eventuell bereit war hinzunehmen, stießen vielmehr auf die geschlossene Ablehnung der Konzernmanager, von deren Kooperation auch der Ertrag solcher ,neuen Wege' abhängig war. Der Imaginationskraft und Innovationsbereitschaft des Familienrepräsentanten und Konzernleiters standen das Kontinuitätsinteresse und der Beharrungswille der Manager gegenüber, die im Fall der Fusion mit Unsicherheiten und Verschiebungen ihrer Position zu rechnen hatten. 1931 war eine vergleichsweise Ausgangssituation wie 1925 zweifellos nicht gegeben. Durch eine umsichtige Rücklagen- und Bewertungspolitik des Betriebs- und Anlagevermögens sowie der Vorräte war seit 1924 ein gewisses finanzielles Polster aufgebaut worden 125 . Deshalb brauchte man noch weniger als 1925, die verschiedenen Beden-

Ebda 40. CFvS auf der Aufsichtsratssitzung der SSW am 20.10.1925, SAA 4/Lf 529. 124 Ebda. 125 Vgl. Köttgen, ,Aide-Memoire' vom 17.12.1931, ebda; Waller, Finanzgeschichte V, 33 ff., 101 ff. 122

123

148

Heidrun Homburg

ken gegen eine Interessengemeinschaft mit der AEG auf Paritätsbasis zurückzustellen und von dem Grundsatz der Familie abzuweichen, "niemals einer Schmälerung des Einflusses der Familie bei S & H und ebenso von S & H gegenüber dem Starkstromgebiet" zuzustimmen 126 . Neben der Majorität war aber 1931 auch der Einfluß von S & H durch das anvisierte Abkommen gefährdet, da die Entwicklung der Elektrotechnik in den 1920er Jahren eine eindeutige Abgrenzung von Stark- und Schwachstromgebieten hatte hinfällig werden lassen l27 . Zwar betonte C. F. von Siemens auf der entscheidenden Vorstandssitzung im November 1931 "unter Hinweis auf die schweren wirtschaftlichen Verluste der SSW im Geschäftsjahr 1930/31, die im laufenden Geschäftsjahr noch größer würden ..., daß an sich alle Möglichkeiten erörtert werden müßten, um eine Verständigung mit der Konkurrenz herbeizuführen"128. Gleichwohl war anders als noch 1925 bei dieser Verhandlungsrunde auch er selbst sich weit sicherer, daß diesmal S & H und nicht die AEG die Konditionen der Verständigung bestimmen konnte. Die Entscheidung gegen den Zusammenschluß der Starkstromgebiete der beiden Unternehmen hing demzufolge nicht zuletzt auch von der im Vergleich zur AEG relativ stärkeren Verhandlungsposition der S & H ab. Wo lagen die Ursachen für diese aus der Siemens-internen Diskussion sich abzeichnende schwache Verhandlungsmacht der AEG? Der "aufhaltsame Aufstieg" der AEG hatte vor dem Krieg für den Siemenskonzern und seinen Anspruch auf die angestammte Führungsposition in der deutschen Elektrotechnik eine Herausforderung dargestellt. Er war eng an den rasanten Aufstieg der Starkstromtechnik und an den unternehmerischen Wagemut und Weitblick Emil Rathenaus geknüpft 129 . Der ,aufhaltsame Abstieg' der AEG setzte mit den Nachkriegsjahren ein. In dieser Zeit gewann die Schwachstromtechnik an ökonomischer Bedeutung und technischer Respektabilität. Produkt- und technologische Innovationen in der Nachrichtenübermittlung und Informationsverarbeitung (Radio, Film, Fernsehen, Telefon, Meßwesen) begründeten eine Entwicklungsdynamik, die vor dem Krieg noch schwerlich absehbar gewesen war. Obwohl sich die AEG seit 1921 bemühte, in diesen Bereich einzudringen, konnte sie den Vorsprung von S & H nicht aufholen. Durch ihre Versuche, auf dem Schwachstromgebiet Fuß zu fassen, wurde hingegen das Verhältnis zwischen den beiden Konzernen noch gespannter, da die S & H AG sich jetzt in ihrem ureigenen Bereich angegriffen sah und der Konzern um sein Renommee des einzigen Elektrounternehmens fürchtete, das alle Gebiete der Elektrotechnik gleichermaßen umspannte 130.

Wie Anm. 123. Vgl. Waller, Finanzgeschichte V, 89. 128 CFvS auf der Vorstandssitzung der SSW AG am 10.11.1931, SAA 4/Lf 529. 129 Vgl.Jürgen Kocka, Siemens und der aufhaltsame Aufstieg der AEG, in: Tradition 3/4 (1972) 125-43. 130 Vgl. CFvS an Frank, N.Y., 30.8.1932, SAA 4/Lf 796; von Buol an Köttgen, Stellungnahme zum Vertrags entwurf, 20.10.1931, SAA 4/Lf 529; Winterfeld, Entwurf, Einzelne Gedanken ... vom 7.11.1931, SAA 4/Lf 793; Ausschuß zur Untersuchung der Erzeugungs- und Absatzbedin126 127

Neuordnung des Marktes nach der Inflation

149

Neben der technischen Entwicklung und deren wirtschaftlichem Ertrag für die S & H trugen weitere Faktoren zur relativen Positionsschwächung der AEG bei. Ihre Expansion vor dem Krieg gründete zu einem wesentlichen Teil auf Beteiligungen. Viel wendiger und gezielter als S & H setzte sie seit den 1890er Jahren die Vorteile einer Aktiengesellschaft für ihre Finanzierungsbedürfnisse ein. Bereits im Krieg verloren vor allem ausländische, aber auch inländische Beteiligungen ihren Wert, und in der Inflation setzte sich dieser Prozeß fort. Nach der Stabilisierung schrumpften viele _ darunter auch die große Masse der in den Inflationsjahren erworbenen - Beteiligungen auf einen Bruchteil ihres Wertes zusammen. Die im Vergleich zu Siemens geringere Bildung von stillen Reserven (die offensivere Bewertung von Betriebsanlagen und Vorräten) war ein Element der auf den Aktienmarkt hin ausgerichteten Geschäftspolitik der AEG. Während die Siemens & Halske AG es nicht zuletzt ihrer äußerst zurückhaltenden Bewertungspolitik und der großzügigen Bildung stiller Reserven im Konzern verdankte, daß sie die unübersichtlichen wirtschaftlichen Verhältnisse der Inflationsjahre außerordentlich günstig durchstand, scheint die unzureichende Reservenbildung der AEG nicht unerheblich dazu beigetragen zu haben, daß diese im Vergleich zu S & H weit weniger gefestigt aus der Inflation hervorging 13 1. Diese kaufmännischere oder unvorsichtigere Finanzpolitik der AEG war gewissermaßen durch die Besitzstruktur vorgegeben. Anders als die S & H AG, in der die Gründerfamilie über ein geschlossenes Aktienpaket und die Stimmrechtsmajorität wesentlichen Einfluß auf die Unternehmenspolitik nahm, war die AEG eine anonyme Aktiengesellschaft. Dies trug nicht unwesentlich dazu bei, auf der Siemensseite das Mißtrauen gegenüber der AEG wachzuhalten, insbesondere nach 1929, als mindestens 25% der AEG-Aktien in die Hand der General Electric Co. übergegangen waren, wodurch der amerikanische Elektrokonzern zum vermutlich einflußreichsten Aktionär aufgestiegen war 132 • Durch die Besitzstruktur war die AEG-Direktion im Vergleich zu Siemens weit stärker abhängig von ihren .mehr oder weniger ,anonymen' Aktionären, die - und das erschwerte Abkommen zwischen beiden Gesellschaften - einen unvorhersehbaren Einfluß auf die Geschäftspolitik der AEG gewinnen konnten. Des weiteren spielte beim Positionsverlust der AEG auch ein ,persönliches Element' eine Rolle. Im Unterschied zu der Kontinuität in der Unternehmensleitung des Siemenskonzerns von den Kriegsjahren bis in die Nachkriegsjahrzehnte verlor die

gungen der deutschen Wirtschaft (wie Anm. 113): Auslassungen von Deutsch, 393-409; Auslassungen von CFvS, 409-436; 50 Jahre AEG (als Manuskript gedruckt), (Berlin-Grunewald 1956) 225f. 131 Vgl. H Cabjolsky, Die wirtschaftliche Entwicklung der Siemens & Halske AG. Eine Bilanzbetrachtung, (Diss. TH Berlin 1927) 41 H.; Fritz L. Metzger, Die deutsche Elektroindustrie im Jahre 1925, in: Wirtschaftsdienst 11 (1926) 852-854; National Industrial Conference Board, Rationalization, 106-117, bes. 108-111 (AEG), 111-116 (Siemens). 132 Vgl. August Gebhardt, Die Expansion der amerikanischen Elektrokonzerne in Europa, (Diss. Heidelberg 0.]. (1931)) 20-23; National Industrial Conference Board, Rationalization, 110f.; CFvS an K.G. Frank, New York, 30.8.1932, SAA 4/Lf 796.

150

Heidrun Homburg

AEG mit dem Tod von Emil Rathenau (1915), Walther Rathenau (1922), Felix Deutsch (1928) und Elfes (1932) wichtige Unternehmerpersönlichkeiten. Geheimrat Dr. Hermann Bücher, der - von den IG-Farben herkommend - 1928 in die Direktion der AEG eintrat und 1929 an die Spitze des AEG-Direktoriums gelangte, mangelte es an technischem Sachwissen, um das Unternehmen nicht nur kaufmännisch, sondern auch technisch in den Griff zu bekommen. Für C. F. von Siemens wog aber gerade diese technische Inkompetenz schwer 133 .

Schluß Eine abschließende Gewichtung der einzelnen Faktoren, die die Zusammenschlußprojekte von AEG und Siemens scheitern ließen, fällt schwer. Manche Gründe wie die Monopolfeindlichkeit in Deutschland, die schwierige Steuerung solcher Großgebilde, die Inhomogenität der Geschäftspolitik und Personalführung, die in der Siemens-internen Diskussion gegen das Projekt angeführt wurden, scheinen dadurch entkräftet, daß in anderen Branchen wie in der Eisen- und Stahlindustrie mit Gründung der Vereinigten Stahlwerke AG (1926) und in der chemischen Industrie mit Gründung der IG-Farben (1925) nach der Stabilisierung erfolgreich der Weg der horizontalen Konzentration beschritten wurde. Die Hinweise auf die Vielfalt und Unterschiedlichkeit der im Starkstrombereich zusammengefaßten Produkte, die eine rechnerische Gegenüberstellung der beiden Unternehmen erschwerten und damit einen Zusammenschluß auf rationaler Basis unmöglich machten, sind jedoch mit dem Verweis auf die Vereinigten Stahlwerke und die IG-Farben noch nicht hinfällig. Hier bedürfte es zweifellos noch einer detaillierten Gegenüberstellung der Verhältnisse. Allerdings waren grundlegende Innovationen, deren ökonomische Tragweite absehbar war, bereits vor dem Zusammenschluß der IG-Farben erfolgt. Ihre Einbringung in die IG durch die BASF begründete z. T. den späteren ökonomischen Erfolg des Chemiekonzerns 134 • In der Elektrotechnik befand sich dagegen die technische Entwicklung in der Mitte der 20er Jahre in vollem Fluß. Die ökonomische Tragweite technischer Innovationen zeichnete sich noch nicht eindeutig ab. Vielleicht war die Ungewißheit über die zukünftige technisch-ökonomische Entwicklung ein Faktor, der den Zusammenschluß 133 Vgl. CFvS an Frank, N. Y., 30.8.1932, ebda. In diesem Brief äußerte sich CFvS sehr kritisch über Büchers Person: "Herr Bücher kann sich in sehr vielen Dingen kein eigenes Urteil bilden, der Überblick fehlt ihm noch, obendrein ist er doch starker Theoretiker, er unterschätzt die durch die Praxis gegebenen Möglichkeiten, da er sie nie durchgemacht hat. Wenn Mr. Swope und ich uns über die Möglichkeiten einer Zusammenarbeit zwischen AEG und Siemens unterhalten wollen, dann müssen wir uns offen über die Personenfrage aussprechen, denn sie ist in jedem Geschäft das wichtigste." 134 Vgl. Helmut rammen, Die IG-Farbenindustrie Aktiengesellschaft (1925-1933). Ein Chemiekonzern in der Weimarer Republik, (Selbstverlag Berlin 1978) 17; Otto Dascher, Probleme der Konzernorganisation, in: Hans Mommsen u.a. (Hrsg.), Industrielles System und politische Entwicklung in der Weimarer Republik, (Düsseldorf 1974) 127-34; Man/red Nussbaum, Unternehmenskonzentration und Investstrategie nach dem Ersten Weltkrieg. Zur Entwicklung des deutschen Großkapitals während und nach der großen Inflation unter bes. Berücksichtigung der Schwerindustrie, in: Jahrbuch für Wirtschaftsgeschichte (1974/II) 51-75.

Neuordnung des Marktes nach der Inflation

151

auf dem Starkstromgebiet hemmte, zumal da dieser ein heterogenes Aggregat, ein technisches Großgebiet, umfaßte. Für dieses Argument ließe sich anführen, daß auf Einzelgebieten wie z. B. der Glühlampenfertigung oder dem Eisenbahnsignalbau sich AEG und Siemens auf eine Gründung von Gemeinschaftsunternehmen einigten. Die gemeinsame Tochter Telefunken hingegen blieb ein dauernder Zankapfel, weil sie sich auf einem breiteren, entwicklungsträchtigen Gebiet bewegte 135 . Ein weiteres, möglicherweise bedeutenderes Hemmnis für den Zusammenschluß lag in der Position der beiden Unternehmen auf dem deutschen Elektromarkt, der seit Anfang des 20. Jahrhunderts durch das ,Duopol' der beiden Großen geprägt war, und in ihrer doppelten Bindung an den in- und ausländischen Absatzmarkt. Beide Großunternehmen verfügten im Starkstrombereich über einen ähnlich großen Umsatz sowie über ein ausreichendes ökonomisches Potential und konnten hoffen, jeweils auf sich gestellt, durch Rationalisierung und technische Innovationen, ihre Marktanteile auf jeden Fall zu bewahren, vielleicht aber auch auszuweiten, sei es auf Kosten Dritter oder auf Kosten des anderen Großunternehmens. Bei diesem Wettlauf kam dem Auslandsabsatz eine nahezu gleiche Bedeutung zu wie dem Inlandsmarkt. Eine Verständigung' die, wie es vorgesehen war, die inländischen Produktionsstätten und ihren Inlands- und Auslandsumsatz erfaßte, schloß eine Verschiebung der Parität durch die ausländischen Produktionsstätten im Besitz oder unter dem Einfluß des jeweiligen Konzerns nicht aus. Sie hätte nur einen Teil der Produktions- und Wettbewerbskapazität der Unternehmen gebunden. In diesem ,duopolistischen' Wettlauf um Marktrnacht zog die AEG, zu einem erheblichen Teil inflationsbedingt, gegenüber dem Siemenskonzern den kürzeren. Siemens konnte aufgrund des solideren Finanzunterbaus 1924/25 und 1931 die Entwicklung der Dinge abwarten. Dies bestätigen ex negativo die wiederholten Zusicherungen gegenüber der AEG-Unternehmensleitung, Siemens denke nicht an eine Vernichtung der AEG, erkenne vielmehr die historisch gewachsene Konkurrenzmacht AEG an 136 . Die Siemens-internen Besprechungen kehrten zwar das Familieninteresse, die Majorität im Gesamtkonzern und den Konzernteilen zu wahren, als zentralen Hemmschuh für einen Zusammenschluß mit der AEG heraus, gleichwohl wurde das Familieninteresse - wie die Äußerungen C. F. von Siemens belegen - nicht starr, sondern eher flexibel definiert. Das ökonomische Kalkül hatte auf die Definition der Interessenlage der Familie einen erheblichen Einfluß. Daß jede unternehmerische Entscheidung auf eine noch ungewisse Zukunft hin gefällt werden mußte und sich durch den künftigen Gang der Entwicklungen als verfehlt erweisen konnte, war zweifellos allen Beteiligten klar. Entscheidungen für die Zukunft sind freilich gefiltert durch die Erfahrungen der Vergangenheit. Eine solche Erfahrung war, wie C. F. von Siemens gegenüber seinen Gesprächspartnern von der AEG mehrfach ausführte, die im Inflationsjahr 1920 zwischen SSW und dem schwerindustrielIen Stinnes-Konzern, der Vgl. SAA 4/Lf 720; Waller, Finanzgeschichte V, 66. Vgl. Köttgen an CFvS, 11. 2.1932, Aktennotiz über Bericht Schnetzler an Köttgen über AEG-Einstellung zu Siemens, SAA 4/Lf 529; Aktennotiz CFvS über Gespräch mit Dr. Kehl am 6.3.1936 betr. Angebote von AEG-Aktien an Siemens, SAA 4/Lf 530 (CFvS). 135

136

152

Heidrun Homburg

Deutsch-Luxemburgischen Bergwerks- und Hütten AG und der Gelsenkirchener Bergwerks AG eingegangene Interessengemeinschaft, die Siemens-Rhein-Elbe-Schukkert Union (= SRSU), deren Unhaltbarkeit sich unmittelbar nach der Stabilisierung scharf abzeichnete 137 . In der Rückschau verurteilte C. F. von Siemens die SRSU als ein aus den momentanen Umständen von Rohstoffbeschaffungs- und Liquiditätssorgen heraus begonnenes Unterfangen, dessen ökonomischer Ertrag sich in längerfristiger Perspektive für den Siemenskonzern höchst zweifelhaft ausnehme. Eine mögliche Wiederholung solcher ökonomischer Großgebilde, die nur durch die Augenblickskonjunktur gerechtfertigt waren, längerfristig sich jedoch als ,Monstren' herausstellten, war C. F. von Siemens zutiefst suspekt. Für ihn wurde, wie er sowohl 1924/1925 gegenüber Deutsch als auch 1930/1931 gegenüber Bücher nachdrücklich betonte, zum gewichtigen Entscheidungskriterium, ob der geplante Zusammenschluß auch in der Zukunft bestehen könne 138 . Die weitere Entwicklung hat aber seine Entscheidung, 1925 und 1931 eine enge Kooperation mit der AEG abzulehnen, als richtig erscheinen lassen. Freilich lag die Steuerung der Zukunft bzw. der ökonomischen Entwicklung nicht allein in den Händen der Siemensfamilie. Insofern scheint mir das Argument der ähnlichen ökonomischen Stärke der beiden Konzerne und ihrer darauf aufbauenden eigenen Expansionspolitik an Bedeutung zu gewinnen. Daß beide Konzerne - wie es die Konzentrationskennziffern für die 1920er und 1930er Jahre und auch für die zweite Nachkriegszeit belegen - bei ihrer Expansionspolitik auf direkt meßbare Wege der Konzentrationszunahme verzichten konnten und statt dessen über ,informelle' Wege ihren Einfluß national und international sicherten und ausweiteten, belegt nur ihre Stärke 139. Das Argument, die beiden Großen hätten letztlich den Wettlauf gesucht, um - sei es durch Konkurrenz oder partielle Kooperation - den eigenen Konzern auch auf Kosten des anderen zu stärken, ist damit nicht aufgehoben. An diesem Wettlauf änderte auch das US-Kapital, das nach dem Krieg in beide Unternehmen einfloß, und der direkte bzw. mittelbare Einfluß, den die General Electric 1929 in der AEG und 1930 bei Siemens gewann, wenig. Denn mit dem Einfluß, den sich die GE auf die deutschen Großunternehmen und die europäische Elektroindustrie sicherte, war zugleich ein weiterer Interessent auf den Markt getreten, dem - solange er selber im Wettbewerb mit der Westinghciuse Co stand - wenig daran gelegen

137 Vgl. ausführlich hierzu Gerald D. Feldman, Iron and Steel in the German Inflation 1916-1923, (Princeton 1977) 213-279, 455 ff. 138 Vgl. CFvS an Deutsch, 24.10.1925; CFvS, Stellungnahme zur Wirtschaftslage, 2.1.1931; CFvS, Memorandum Jan. 1932, SAA 4/Lf 529 sowie Feldman, Iron and Steel, 455 f. 139 Der Anteil der größten 20 Betriebe an den Beschäftigten der Branche sank bei steigender Zahl der Betriebe von 1907 = 32,5% auf 1925 = 31,1 % und 1939 = 26,7% (vgl. Fischer/Czada, 148, Tab. 13). Daß damit nicht zugleich, wie Werner Freund, Die Interessengemeinschaft der Industrie unter Berücksichtigung der Elektroindustrie, (Diss. München 1%2) behauptete, das Fehlen von Konzentrationstendenzen in der Elektroindustrie nachgewiesen ist, haben bereits FischerlCzada, 149 ff., diskutiert. Vgl. Pohls Kommentierung zur Stellung der beiden Großunternehmen, gestützt auf: 50 Jahre ZVEI (Zentralverband der elektrotechnischen Industrie), Elektrotechnik im Wandel der Zeit (Ffm 1968) (Pohl, 38).

153

Neuordnung des Marktes nach der Inflation

sein konnte, die deutschen Konkurrenten durch einen Zusammenschluß, der sich seiner Kontrolle rasch entziehen mochte, zu mächtig werden zu lassen 140 . Inwieweit dieser Wettlauf zwischen den beiden Konzernen allerdings zugleich dem Wohlergehen der Volkswirtschaft diente, steht auf einem anderen Blatt. Manche Äußerungen der Unternehmensleiter im Krisenjahr 1930/31, daß wegen der großen Überkapazitäten, die in den 20er Jahren aufgebaut worden waren, zu hohen Kosten investiertes Kapital brachliege, erlauben hieran zu zweifeln. Zweifellos hätten auch die Fusion der Starkstromfertigung oder andere Formen der engen Kooperation auf diesem Bereich, wie sie 1924/25 und 1930/31 zwischen Siemens und AEG diskutiert wurden, volkswirtschaftliche Folgekosten aufgeworfen. Daß die Vorteile der Größe und gesteigerten Marktrnacht, wie kostengünstigere Produktion in Großserien und der Abbau unökonomischer Konkurrenz bzw. Doppelarbeit, von einem Monopol nicht zwingend an den Verbraucher weitergegeben werden, ist wohl genauso wenig umstritten wie die Frage der vergleichsweisen Kostensenkung durch Internalisierung von Märkten und durch bürokratische Steuerung von immer größeren Marktsegmenten noch intensiv diskutiert wird 141 .

140 Vgl. Gebhardt, Expansion, 20-27; Waller, Finanzgeschichte V, 166-172; CFvS an die Mitglieder der Aufsichtsräte der S&H u. SSW, 29.1.1930, SAA 4/Lf 839; National Industrial Conference Board, Rationalization, 110f., 115; zu den Spekulationen, die sich mit der Siemens-Finanz~ transaktion verbanden, vgl. die Korrespondenz der Europaspezialisten der Bankers Trust Company, New York, in: BAK R 111/176. 141 Vgl. z. B. Dennis eMueller, Further Reflections on the Invisible Hand Theorem, Paper presented at the Seminar on the New Institutional Economics, (Mettlach/Saar, 7.-10. Juni 1983); Wernhard Möschel, Antitrust and Economic Analysis of Law, in: Zeitschrift für die gesamte Staatswissenschaft 140 (1984) 156-171.

Tabelle 1 Die Beschäftigten in der deutschen elektrotechnischen Industrie insgesamt und in den beiden Großunternehmen Siemens und AEG, 1895-1939 Jahr

Deutsches Reich abs. %

Siemens Inland abs. %

1895 1907 1925 1933 1939

18704 91249 347199 180312 565614

4371 32123 88492 47080 128403

100 100 100 100 100

23 35 25 26 23

AEG-Konzem abs. % 5121 30667 ca. 50000 30000 72000

27 34 14 17 13

154

Heidrun Homburg

Tabelle 2 Gesamtproduktion bzw. -umsatz der deutschen elektrotechnischen Industrie und der Anteil von Siemens und AEG, 1913-1936 Gesamtumsatz

AEG mit Majoritätsbeteiligungen in Mio.RM %

"Haus Siemens"

Jahr 1913 1928 1929 1930 1931 1932 1933 1936a 1936b

in Mio.RM

%

in Mio.RM

%

1250 2773 3200 2487 1875 1224

100 100 100 100 100 100

2298,5

100

32,4 25,3 316,9 26,5 18,3 510 25,6 18,0 580 21,1 32,1 520 33,7 370 19,7 220 33,2 17,9 beide Firmen zusammen rd. 40% 16,0 29,0 16,2 28,5 371,7 656,5 heide Firmen einschl. der wichtigsten Tochtergesellschaften rd. 50% 405,4 735 820 799 631 410

Tabelle 3 Gesamtumsatz (in Mio. M/RM) und prozentualer Anteil des Auslandsumsatzes der Großfirmen Siemens und AEG, 1905/06-1933/34

Jahr

Siemens-Schuckertwerke % GesamtAusland umsatz

1905/06 1906/07

Siemens & Halske % Gesamtumsatz Ausland

AEG Gesamtumsatz

% Ausland

gut 40

1913/14

33

1918/19 1919/20 1920/21 1921/22 1922/23

146 163 190 239 260

36 37 44 66 66

1928/29 1929/30 1930/31 1931/32 1932/33 1933/34

571 536 375 241 201 252

36 44 48 54 42 30

45,4

30,1

101,6

35,2

318 322 298 195 150 193

29 33 42 45 41 25

ca. 40

580 520 370 220 180 234

38 38 45 49 38 24

Neuordnung des Marktes nach der Inflation

155

Quellen und Erläuterungen zu Tabelle 1: . Deutsches Reich: 1895 und 1907 nach Czada, Berliner Elektroindustrie, 53; 1925-1939, gewerblich Beschäftigte nach der Gewerbesystematik von 1950, Berliner Statistik, Sh. 32, S. 31, 44f. Für 1939 Reich = Gebietsstand Mitte 1939 (ohne Memelland). Siemens Inland: Jeweils ohne befreundete bzw. zugehörige Gesellschaften; für 1895 und 1907 vgl. Kocka, Unternehmensverwaltung, 563; für 1925-1939 (Stand jeweils Juli d.Js., d.i. des Stichmonates der gewerblichen Betriebszählung), errechnet nach SAA 29/Lr 500. Einschl. der zugehörigen Gesellschaften waren im Juli 1939 in deutschen Konzernteilen 173336 Personen beschäftigt, d.s. 31 % der Gesamtzahl der Beschäftigten in der deutschen elektrotechnischen Industrie. AEG-Konzern: 1895 und 1907: AEG 1883-1923, (Berlin 1924) S. 6; 1925-1939: AEG-Geschäftsbericht über das Geschäftsjahr 1923/24, 1924/25, 1932/33 ff.

Quellen und Erläuterungen zu Tabelle 2: 1913: Gesamtumsatz nach AEG Volkswirtschaftliche Blätter, Nr. 8, 21.1.1920, S. 16; Siemens: Umsatz für 1913/14 ohne die ausländischen Niederlassungen, SAA 46/Li 270; AEG: SAA 4/Lf 529 (c. F. v. Siemens). 1928-1932: Theodor Hafeneder, Das Haus Siemens in der Weltwirtschaftskrise, Bd. 1, (unveröff. MS., München 1969) (SAA 49/LA 581) 47. 1933: Statistisches Reichsamt, Abtlg. VII, Industrielle Produktionsstatistik (1933), Textbericht, S. 4, BAK RUN, 123. 1936 a: Siemens, Wirtschaftspolitische Abteilung, 13.5.1936, Produktionserhebung 1933 und 1936, SAA 290/Lp 419. 1936b: Czada, Berliner Elektroindustrie, 279f.

Quellen und Erläuterungen zu Tabelle 3: AEG: 1905/06, 1913/14 vgl. 50Jahre AEG, S. 169, 190f. S&H: 1906/07, 1913/14 vgl. Siemens, Wirtschaftspolitische Abteilung, Aufstellung vom 24.3.1960, SAA 46/Li 270. SSW: 1913/14 vgl. Ernst Waller, Studien zur Finanzgeschichte des Hauses Siemens, Teil V, (unveröff. MS., München 1960) (SAA) 72. 1918/19-1922/23: Umsatz in "Grundmark" = wertbeständige Siemens-interne Verrechnungseinheit, vgl. 40 Jahre SSW, ,,Abrechnungsmethoden während der Inflation", S. 57, SAA 47/Lg 768. 1928/29-1933/34: für alle aufgeführten Firmen vgl. Siemens, Wirtschaftspolitische Abteilung, Aufstellung vom 9.4.1936 und vom 3.3.1938, SAA 46/Li 270. Die Umsätze für Siemens repräsentieren den Gesamtumsatz einschl. der gegenseitigen Lieferungen.

Summary The high degree of cartellization and concentration is often seen as a historically developed, special structural characteristic of Germany's industrial system since the late 19th century. In general, and especially for the horizontal mergers after the stabilization of the German currency in i923, one refers to heavy industry or to the chemical

156

Heidrun Homburg

industry as an illustration of these processes, whereas the electrotechnical industry does not fully fit into this post-inflation picture. Plans to trustify the German electrotechnical industry or even to form a world trust between the leading German and American companies, however, did emerge after the currency stabilization had thoroughly changed the competitive position of the heavily export oriented German electrotechnical industry. The paper deals with the two leading German electrotechnical companies, the Siemens & Halske AG (S & H) and the Allgemeine Elektricitäts-Gesellschaft AG (AEG) and their projects for the reorganization of the market in the heavy electrotechnical branch by merger or other forms of dose cooperation in the post inflation period, 1924-1933. Neither in 1924/25 nor in 1930/31, when the companies' internal discussions came dose to final agreement, however, were these different projects realized. As the discussions show, there were on both occasions many good reasons for horizontal concentration or other forms of dose cooperation. Such reasons were the reduction of overhead costs, increased market power that would permit the buying out of competitors on the national and international market, and easier access to foreign capital. Nevertheless, both in 1925 and in 1931 the Siemens management withdrew from further 'pursuit of plans for cooperation with the AEG. This decision seems the more astonishing as the post inflation period brought about the formation of two giant horizontal mergers, the Vereinigte Stahlwerke (1926) in the steel industry and the IG Farben (1925) in the chemical industry. Why did a comparable merger not take place in the electrotechnical industry? The answers lie in the different impact the inflation had on the economic standing of Siemens and AEG, the range and complexity of the high tension technology both companies embraced, and finally, in the economic strength of AEG and Siemens. Both companies feIt strong enough to hold and even increase their market shares to the detriment of other German competitors or of the other partner. This game of 'duopolistic' competition characterized their relationship and the structure of the German electrotechnical industry since the beginning of the 20th century. After the war and inflation, however, Siemens emerged as the economically stronger player. For its economic survival it did not need horizontal concentration with AEG. It could wait and see how its former competitive equal was losing out in the race. The outcome of the game was open when the Siemens management withdrew in 1925 and 1931 from the pursuit of any form of dose cooperation with the AEG in the heavy current field. The further development of the two companies shows, however, that Siemens interpreted the situation correctly. While Siemens continuously increased its market power, AEG seems to have ente red into a slow but continuous economic dedine in the 1920's. Whether these competitive growth strategies of the two giants in the German electrical engineering industry were economically sounder than some sort of formal cooperation, a merger or a community of interest is, however, an open question. It can hardly be resolved by quantitative measurement of the degree of concentration, however, especially since the channels of informal influence through capital participations, the technique each company used in its attempt to increase its share of the national and international market, evade statistical documentation.

Links between Inflation and Depression: German Capital and Labour Markets, 1924-31 *

Theodore Balderston I Economics and politics were well mixed in the events of the inflation period and in their after effects. The actual price inflation itself is credited with political consequences (e.g. with contributing to the radicalisation of the middle dasses 1) and the political convulsions of the period had economic consequences (e.g. the eight hour day). This paper is an attempt to filter the politics out of the picture for analytical purposes, in order to detect a purely economic process within it - as purely 'economic' as could be indeed, for it has to do with changing confidence in the 'measuring rod of money' itself. This process is most dearly distinguishable in the bond market, where dass and political conflict can be held to have had little effect on behaviour; having identified it there, it becomes discernible in the labour market as weIl and particularly in the general process of wage negotiation. In studying this market the efficiency with which the politics can be filtered out is very much less: where (to change the metaphor) there is covariance between the politics and the economics the accuracy with which change in behaviour can be ascribed to either is very much reduced, and as a result many would, a priort~ question the legitimacy of the attempt. Nevertheless, analysis is the precursor of synthesis: a properly articulated 'political economy' of the Weimar republic depends on adear, adequate specification of both its political and economicsub-systems. In most of the 'political economies' of the period that currently exist the specification of the latter 'sub-system' is much poorer than the specification of the former 2 •

* Iwish to thank Professor Carl-Ludwig Holtfrerich, Dr. Irmgard Steinisch and Dr. HaroldJames for criticisms and suggestions from which the revision of this paper for publication has greatly benefited. Since they will each continue to disagree with some of its arguments, all responsibility remains mine! 1 E.g. Thomas Childers, Inflation, Stabilisation and Political Realignment in Germany 1924-1928, in: Gerald D. Feldman et al (eds.), Die Deutsche Inflation. Eine Zwischenbilanz. Beiträge zu Inflation und Wiederaufbau in Deutschland und Europa 1914-1924, Bd. 1, (Berlin 1982) 409ff. 2 For example Charles S. Maier, Die deutsche Inflation als Verteilungskonflikt: soziale Ursachen und Auswirkungen im internationalen Vergleich, in: Otto Büsch and Gerald D. Feldman (eds.), Historische Prozesse der deutschen. Inflation 1914 bis 1924, (Berlin 1978) 329 ff. For the period after stabilisation Claus-Dieter Krohn offers a ,political economy' which integrates an undercon-

158

Theodore Balderston

The basic postulate of the paper is that the experience of inflation intensified the degree of uncertainty which individuals feit about the consequences of their economic transactions, and that this affected their bargaining stances. The notion of uncertainty, applied in this paper in the context of economic analysis, has of course a wider frame of reference than just that. The postwar political convulsions created uncertainty about the legal and political 'ground rules' on which the functioning of markets depend, because it effected some important changes in these rules, yet not so conclusively as to convince the beneficiaries of the changes that they enjoyed them in perpetuity, or as to extinguish the hopes of those disadvantaged by them of areturn to prewar 'normaley'. For example, the revolution appreciably extended the range and improved the legal status of the cqllective wage agreement, and with that of the trade unions as recognised Tartfpartner. Because of its novelty, one may presume that it was not only what it was, but also what it portended (Wirtschaftsdemokratie?) that alarmed many employers. Yet given the bourgeois composition of the Reichstag the possibility that the system would be dismantled was not so remote that labour could feeI easy about the future either. The extension of the Zwangswirtschaft in parts of the commodity and labour markets into the postwar period is another example, if less powerful in actuality, of the threatening of the 'ground rules'. Nevertheless the postwar political settlement had not touched the rights of property (in the event) or the sanctity of contract. It had not tampered with the laws defining legal tender. This 'shaking of the foundations' of the economic system was left to the inflation: the very tenacity with which the principle Mark gleich Mark was upheld intensified the destruction of confidence. Economists often argue as if the functioning of the 'real' economy is independent of the rate of inflation provided that this rate of inflation is accurately foreseen and enters into the caleulations of all economic actors. They can draw this conclusion only because by assumption they exclude two vital features of all inflations, and especially of the German one: 1. The unpredictability of general price change. The rate of inflation cannot be foreseen. Economists speak of 'adaptive expectations'. In doing so they often forget that in fact some of the major economic consequences of inflation arise from gigantic mistakes in expectations 3 and that presumably the main lesson driven horne by these experiences was, that whatever you expect to happen, probably won't happen. That is to say, a major consequence of the inflation must have been an increase in generalised uncertainty. Presumably few people expected prices to fall thereafter, but sheer uncer-

sumptionist model of the economy with an analysis of the political preponderance of certain producer groups. See his Stabilisierung und ökonomische Interessen. Die Finanzpolitik des deutschen Reiches 1923-1927, (Düsseldorf, 1974) esp. 223-5,128,137-41. Despite the promise of its subtitle, the economy enters the argument as a largely exogenous event in David Abraham, The Collapse of the Weimar Republic: Political Economy and Crisis, (Princeton, 1981). 3 For example, the distributional consequences. For evidences that the various abrupt changes in price trends during the inflation took businessmen by surprise, see Dieter Lindenlaub, Maschinenbauunternehmen in der Inflation 1919 bis 1923: Unternehmenshistorische Überlegungen zu einigen Inflationstheorien, in: Feldman et al., Die deutsche Inflation. Eine Zwischenbilanz (see note 1), esp. 65 ff.

German Capital and Labour Markets

159

tainty about whetherprices would remain stable or resurne their upward movement might have had effects on the terms upon which people were willing to enter long term contracts for a considerable period. It is only in retrospect that the stabilisation was a success. 2. The unpredictability of relative price change. Because macroeconomics works with one-commodity models (as regards the goods market) it can tteat the rate of inflation, the level of 'real' wages, and the 'real' rate of interest as precisely definable and quantifiable concepts. Economic and other historians glibly appropriate these concepts and employ them in explanation, as if these so-called 'real' variables could be definitely ascertained by contemporaries. The German inflation however seems to have been characterised not just by unpredictable general price changes, but by violent and unpredictable changes in relative prices as we1l 4 • It is unlikely that those who lived through the inflation had themselves more than the haziest notion of how their 'real' income (whether from labour or from capital assets) was changing from month to month, oe" even perhaps as against 1914. Such circumstances are of course fertile soil for all to feel aggrieved. The employer may believe his costs have outstripped his receipts at the same time as the worker believes his real eamings have fallen. This second form of uncertainty has a significant implication. Indexing (or expressing values in 'gold marks') is only an imperfect remedy, since it cannot guarantee to the individual the purchasing power to buy the things hewants when he wants them 5 • Both the bond market and the labour market functioned oddly after 1924. Before 1914 Germany had belonged to that 'core' of advanced economies buying other countries' bonds (i.e. exporting long term capital). After 1924 the situation was reversed: Germany joined the 'periphery' which exported bonds for sale in foreign capital markets. Why was this? After 1924 German wage rates did not stabilise; they continued to advance much more rapidly than wages in the U. K., the U. S. A. the Netherlands or Sweden or Switzerland. Their behaviour resembled the behaviour of wages in France, Finland and some countries in eastem Europe 6 . Why was this? In both cases I seek to trace the 'odd' behaviour to the effect of inflation upon expectations about future price levels and upon uncertainty about the 'measuring rod of money' per se. Since the argument here follows (though with some changes of emphasis) the lines of a recently published paper7 , it will be abridged in some places in order that it may be expanded in others. The aim of the exercise is to infer the attitudes of the individual transactors from the price-and-quantity outcomes on the markets. This will be a pointless undertaking if in fact these outcomes were not determined by 'the market' at all but by cartellised or politicised decision-making processes. For the effective exclusion of market forces 4 Some data on relative prices is collected in Carl-Ludwig Holtfrerich, Die deutsche Inflation. Ursachen und Folgen in internationaler Perspektive, (Berlin 1980) 24ff. 5 An impression of caution, arising out of uncertainty, in business management during the inflation is conveyed in the admirable essay by Lindenlaub (see note 3). 6 Brian R. Mitchel4 European Historical Statistics 1750-1970, (New York 1976) 186. 7 Theodore Balderston, The Origins of Economic Instability in Germany, 1924-30: Market Forces versus Economic Policy, in: VSWG 69 (1982) 488ff.

160

.

Theodore Balderston

through cartellisation there needs to be effective collusion on both sides of the market. This creates a bargaining condition of 'bilateral monopoly' whose outcome is indeterminate to economic analysis. A politicised market would be one where the price is determined autonomously by the state with small regard for 'market forces'. Many historians believe that cartellisation governed large sections of the goods market in Weimar Germany, and it is almost universally held that cartellisation/politicisation dominated the labour market after 1923 8 . It is necessary to my argument to deny this proposition as regards the markets I study and thereby to argue that political action in the field of economic policy was by no means as uncircumscribed as is so metimes implied. The Tatsachen did have a S#mmrecht, even if the Tatsachen in question were perhaps not quite those that the contemporaries who used this slogan had in mind. I return to this point in the concluding section.

11 The bond market is normally one (like the housing market) with a large stock and small flows. After the inflation however this stock was in severe dis-equilibrium: the issuing institutions found their fixed debt obligations to be unusually small and the holders of financial assets found that they possessed severely depleted bond holdings. One would thus have expected aperiod when a high rate of bond flotation was matched by an unusually high demand for bonds, as asset holders increased their savings rates in order to rebuild their reduced portfolios. The rate of bond flotation was quite rapid 9 , but it was not matched by an equivalent increase in the domestic demand for bonds. Why was this? The issuers of bonds were very heterogeneous (mortgage banks, public authorities, trading companies lO). The composition of the bond holders is not well researched. At any rate there is no evidence of collusion on either side of the market. Politicisation of the bond price enters the picture to some extent through the activities of the Advisory Council for Foreign Credits 11. But since in this period, as the name states, the council 8 See e.g. Heinrich A. Winkler (ed.), Organisierter Kapitalismus. Voraussetzungen und Anfänge, (Göttingen 1974); but on the other side, as regards the prewar period, Volker Hentsche/, Wirtschaft und Wirtschaftspolitik im wilhelminischen Deutschland, (Stuttgart 1978). 9 The average annual increase in the value of bonds in circulation in the years 1924-30 was about 4 bn. Rm. - a rate of issue certainly exceeding (in nominal terms) the prewar rate: See Falk Döring, Kreditmärkte und Zinssätze in Deutschland seit der Stabilisierung, in Kar! Diehl (ed.), Wirkungen und Ursachen des hohen Zinsfußes in Deutschland, Oena 1932) 394. However 30% of the aggregate new bond stock by 1930 was believed to be held abroad: Wirtschaft und Statistik (1930) 386. 10 By 1930, of the total stock of post stabilisation bonds issued at horne and abroad, public authorities and mortgage banks had issued 40% each, trading companies about 20%. See Wirtschaft und Statistik (1930) 386. 11 See Rolf Olt, Die Beratungsstelle für Auslandskredite beim Reichsfinanzministerium, in: H Haas, R. Olt, W. Holzmann, Auslandsanleihen und Reparationen (Münchener Volkswirtschaftliche Studien, N. F. Heft 7, Jena 1929).

German Capital and Labour Markets

161

controlled only the flotation of public authority bonds abroad, it cannot explain the point in question here: why Germany had a net excess supply of bonds to abroad at all. This excess supply arose as a result of market forces. Although even by 1929 the total value of the stock of bonds issued by German institutions was still only 50% in money terms of the corresponding value in 1913, whereas the aggregate value of other monetary aggregates (i. e. the money stock, the stock of short term debt instruments) was as great as or greater than in 1913 12 , the yie1d on bonds was much higher than in 1913 13 - the bond price was much lower. Since a sizeable proportion of the German bond stock by 1929 was held abroad, we may infer that, had this possibility of bond export not existed, then the bond yie1d within Germany would have been higher still. This perverse rise in bond yield (fall in price) cannot be attributed to any significant extent to Reichsbank policy l4. It must therefore be explained from the demand side, and represent a significant reduction in the willingness of the domestic investing public to hold bonds. The obvious explanation of this reduced willingness is the memory of the annihilation of bond values in the inflation, and thus the weakened confidence thereafter in assets denominated in fixed money values and bearing fixed interest 15 .

12 Dört·ng, op. eit. (see note 9); Centralverband des deutschen Bank- und Bankiergewerbes, Materialien zur Vorbereitung der Bankenenquetes. Als Manuskript gedruckt (n. p. n. d. but c. 1932) 11-12, 27-29. The value of cash in circulation reached the prewar level again in 1927. See Walther G. Hoffmann et al., Das Wachstum der deutschen Wirtschaft seit der Mitte des 19. Jahrhunderts, (Berlin 1965) 815. 13 This can be deduced from the fact that the normal mortgage and state bond of the prewar era bore a 3 %, 3 1/ 2 % or 4 % coupon and eirculated at ab out par; the coupons on almost all bonds after 1924 were above 6%, and all coupon types below the 8% circulated below par. See Theodore Balderston, Cyclical Fluctuations in Germany 1924-1930, (Ph. D. thesis, University of Edinburgh 1979) 54ff. 14 See Balderston, Origins (as in note 7), 506 ff. 15 Ibid. 508. The euthanasia (?) of the rentier in the inflation has also been advanced as an explanation of the reduction of the demand for bonds thereafter. While in principle not without force, it presents empirical and theoretical difficulties. Empirically, this euthanasia is a quantitatively unobservable phenomenon. Standard economic theory suggests that most asset holders will diversify their portfolios, and to the extent that they held not only fixed interest bonds but also equity and particularly real assets (e.g. housing) then the inflation itself would be a matter of offsetting gains and losses; what would really impoverish them would be rent controLand the generally mediocre post 1924 business performance. (To some extent, the revaluation law also compensated losses). Allowing however that the whole bundle of inflationary and legislative events redistributed wealth from one dass to another, this would reduce the demand for bonds only as the beneficiaries saved less overall, or were less inclined to invest in long term fixed interest bearing assets, than those who had been expropriated. To the extent that the beneficiaries were workers who enjoyed lower taxes (because of the smaller government debt burden) and lower rents, the general savings rate may weIl have been reduced. Against this however must be set the fact that the war impoverished everybody (on average) and standard theories of the consumption function suggest that this impoverishment will stimulate accelerated savings in order to rebuild depleted asset levels. Thus, while it is true that the ex post savings ratio in post 1924 Germany had fallen, relative to its pre-1913 value, more than elsewhere, this leads to no clear condusions ab out the ex ante ratio. Finally, whereas bond-holding may have been the habit of a particular dass before 1913, finaneial asset holding in general cannot have been - and yet there is evidence of a continuous

162

Theodore Balderston

Politics enter the picture however in the shape of the Revaluation Law of 1925 16 . To the extent that this was unjust to creditors then the depressed state of the bond market thereafter must be regarded as the creditors' revenge and a demonstration of the proposition that the market 'strikes back' when politicians wantonly disturb its equilibrium. Holtfrerich however is not sure that the Revaluation Law was unjust to creditors 17 , and there are grounds for believing that no revaluation law can satisfactorily erase the effects of inflation from the minds of the bondholders. Anyone who has tried to calculate bond yields will know how critical the expected time pattern of the receipts of interest and of the repayments is to the result. Dependence upon legislative action, rather than simply upon the stability of money, for the realisation of the value of an asset introduces great uncertainty into this timing and cannot fail to reduce the price one is willing to pay for the asset. Most bonds issued in Germany after 1923 bore gold clauses - i. e. their repayment value was index-linked to the external parity of the mark. This in itself powerfully demonstrates the lack of confidence in the currency even into the 1930s 18, but did it not constitute a sufficient remedy? Why then were bond prices depressed? The imperfect link, apparent during the inflation, between the rate of depreciation of the parity and the rate of domestic price rise may be one reason (though in fact this slippage would tend to enhance the domestic value of the gold bond), but the more important reason was stated in the first section of the paper: this device can mitigate one form of inflation-induced uncertainty - general price uncertainty, but it can do nothing ab out the other - relative price uncertainty. It cannot guarantee, in a fairly remote future, the ability to purchase that 'basket' of goods and assets which the investor may desire l9 . By explaining the low bond prices within Germany we have not yet explained the bond export. This depends on a differential effect: on the fact that the willingness of foreigners to hold German bonds fell less severely than the willingness of Germans themselves. The existence of such a differential between domestic and foreign expectations at an earlier date is presupposed by Holtfrerich's analysis of mark speculation in the early 1920s 2o . Can a like differential in the later 'twenties be traced to the differing impact of inflation upon the two constituencies of bondholders? The inflation was a less immediate experience for foreign than for domestic bondholders and so might shift of preference toward shorter maturity assets throughout the maturity spectrum. See the dedine in bank deposits requiring in excess of three months notice of withdrawal, in Holtfrerich's contribution to this volume, Tables 6 and 7. Can this be attributed to the destruction of a discrete dass in society, rather than to a shift in the preferences of all members of the society? 16 On this see Holtfrerich, Inflation (as in note 4), 315 ff; Krohn, Stabilisierung (as in note 2), 164-73. 17 Holtfrerich, Inflation (note 4), 326-7. His view is a minority one. 18 See K Theissinger, Die Sicherheit unserer festverzinslichen Wertpapiere, Bankwissenschaft VIII (1931-2). 19 This argument does not presuppose that every investor expected to hold bonds for a long period, for its present price is governed by its expected real value to its last holder. However the state of the securities market did make bonds a less liquid asset in this period than normal. 20 Carl-Ludwig Holtfren·ch, Internationale Verteilungsfolgen der deutschen Inflation 1918-23, in: Kyklos 30 (1977) 217ff. -

German Capital and Labour Markets

163

be expected to enter more weakly into the calculations of the former; in any case their opportunities for diversification against risk were greater, for German bonds would usually form a smaller proportion of their portfolios. But perhaps the most relevant point is that bonds were denominated in the currency of the country of issue. What a dollar meant in terms of specific purchasing power at some future date to the U. S. investor was something its long stability had taught hirn to be confident ab out, whereas the gold clause of a German domestic bond gave the German investor, as we have seen, only hazy reassurances on this point. During the depression, when the gap between bond yields and short rates of interest was especially crass, the argument was advanced that low bond prices were the result of lack of confidence in political stability21. This had a certain plausibility at the time it was advanced (1931)22, and is consistent with the fact that the prices of public authority bonds had slipped (relative to prewar) more than the prices of bonds of private institutions 23 , but it is doubtful whether it can explain why all bond prices were much lower than they had been before the war. The revolution of 1918 had not interfered with the basis of private contract. Indeed, neither had the revolutionary government repudiated imperial debts. Thus it is difficult to isolate any likely implication of any future change in the stability of the state (other than the fe ar that political instability might generate renewed inflation) that would affect confidence in bonds. And even conceding that the general political uncertainty of 1931-32 would spill over into the bond market, it is hard to suppose that such fears were so widespread in 1926 or 1928 as to depress bond prices then. Lastly a change
164

Theodore Balderston

securities market in the later 1920s did exhibit the 'reverse yield gap' (bond yields above equity yields whereas greater riskiness normally attaches to the latter) characteristic of inflationary expectations 25 , the performance of the equity market was far from brilliane 6 . The poor performance of industry is apart reason, but industrial companies were only a proportion of all quoted companies. It is also true that the late and hesitant recovery of the equity market was quickly choked off by the collapse of 13. 5. 27 that followed the Reichsbank President's intervention 27 ; there is evidence however that the collapse of share prices was far severer than he intended 28 ; the dramatic decline in stock market turnover that followed suggests that his action was so powerful precisely because it was undertaken in an inherently unstable markee 9 . The performance of the equity market during the inflation itself was surprisingly lack-Iustre 30 ; I wonder therefore whether underlying the various reasons for poor equity performance we do not perceive further evidence of the powerful effect of the second form of price uncertainty - relative price uncertainty, affecting the capacity of all wertbeständige assets to function as 'stores of value'?

III In this section I consider two ways in which the damaged state of the securities market so affected the goods market as, ultimately, to intensify the depression in Germany. Firstly I consider the effect on the rate of investment throughout the period. Secondly I consider the effect on the fiscal balance at the end of the period. The securities market is the central clearing house in the economy for matching the demands of investors in real assets with the supplies of savers. Only when the investors and savers are the same persons/institutions can the securities market be dispensed with. The main agents of real capital formation in the Weimar economy were the public sector (especially the Gemeinden) and public companies (Aktiengesellschaften)31. 25 Yields to maturity were never less than 8% in Germany between 1924 and 1932 (see note 13), whereas the price-eamings ratio on shares was generally below 5 %. See Balderston, Cyc1ical Fluctuations (as in note 13), 70-71;·also Döring, Kreditn;tärkte (note 9), 390. 26 Balderston, Cyc1ical Fluctuations (note 13), 11-33. 27 Bernhard Benning, Der ,schwarze Freitag'. Eine Untersuchung des Börseneingriffs von 13.5.27, in: Rudolf Gunzert, Bernhard Benning, Edmund Veesenmeyer, Effektenbörse und Volkswirtschaft, (Münchener volkswirtschaftliche Studien, N. F. Heft 6, Jena 1929). 28 Ibid, 98, 145. 29 Tumover of German stock markets dec1ined more seriously after the crash of May 1927 than did turnover on U. S. stock markets after the crash of October 1929. See Theodore Balderston, The Beginning of the depression in Germany. Investment and the capital market, forthcoming in Economic History Review (August, 1983), section VII. 30 Costantino Bresciani- Turront~ The Economics of Inflation. A Study of Currency Depreciation in Postwar Germany, (London 1937) 216ff. investigates this. 31 This was the assumption on which the statistics of real capital formation were assembled at the time. See Gunther KetSerund Bernhard Benning, Kapitalbildung und volkswirtschaftliche Investitionen in Deutschland 1924-28, (Institut für Konjunkturforschung, Sonderheft 22, Berlin 1931) 174ff.

German Capital and Labour Markets

165

Public sector savings (excess of current revenues over current expenditures) were small in this period as were internal savings by business (owing to low productivity and to the wages pressure to be analysed below). Thus despite much contemporary discussion of Selbstfinanzierung and stille Reserven the possibilities for the internal financing of real investment were in fact small 32 . A principal reason for the low investment ratio of the later 1920s was thus the poor state of the securities market3 3 . This hypothesis can be tested with greater precision on sectorally disaggregated investment data 34 • A correspondence can be shown between the characteristic longevity (and hence sensitivity to change in the cost of finance) of the real assets of a sector and the sensitivity of its rate of fixed investment to change in bond market conditions. Thus fixed investment in railways, public utilities and housebuilding is highly sensitive to the state of the bond market and less sensitive to the state of the goods market; for fixed investment in mining and manufacturing the converse tends to be true. Fixed investment behaviour during the 1925-6 slump in the several sectors of the economy illustrates this thesis 35 . It can thus be argued that bond market conditions h~d a decisive impact upon the rate of fixed investment in the depression. This can be shown by comparison of the sectoral composition of gross domestic fixed capital formation in Germany, the U. K. and the U. S.A. (see Table 1; where the sectoral distribution of construction activity in the U. S.A. has to do duty for the unobtainable G. D. F. C. formation data). In the U. K. gross fixed investment in industry fell more severely between 1929 and 1931 than gross fixed investment by government, in railways, communications, public utilities or housebuilding. The stability of investment in these sectors has much to do with the mildness of the depression in the U. K. In Germany however gross fixed investment in these sectors fell as or more severely than gross fixed investment in industry. Germany shares this characteristic with the U. S.A. and this fact suggests that the differing behaviour of the capital market in the U. K. on the one hand, and the U. S.A. and Germany in the other is central to the explanation of the depression. In Germany the roots of this capital market collapse lie in the depression of the domestic bond market (plus the reasons for the high short rates of interest) which made Germany so dependent on the U. S. capital markets. In this way a direct link can be traced between the aftermath of theinflation and the severity of the depression. The second effect of the destruction of the bond market on the goods market was on the fiscal balance. The limits of this argument must be clearly drawn. Two aspects of the deflationary policy of the Brüning cabinet are often inadequately distinguished: This was the conclusion reached by Hoffmann, Wachstum (note 12), 780ff. The high bond rate will explain the low rate of real investment however only on the hypothesis of uncertainty and risk aversion; otherwise borrowers would discount the high interest rates charged by lenders against the possibility of future inflation. 34 See Balderston, Beginning (note 29). 35 From Table 1, panel (a), it can be seen that in 1926 fixed investment in industry and ,other' sectors was lower than in 1925 (as a result of depression on the goods markets), whereas fixed investment by govemments, railways, public utilities and in housebuilding was appreciably higher (as a result of easing conditions on the capital market). 32 33

166

Theodore Balderston

1. the alteration of the fiscal balance itself - of the relationship between total expenditures and current revenues - and 2. the attempts to work directly on the supply side of the economy - by decreeing cuts in wages, prices and interest rates. It is not argued here that economic circumstances compelled Brüning to undertake the second set of policies; from them we may deduce the stubbornness of his personal commitment to 'deflation'36 and also to some extent the political effectiveness of the demands of business 37 • The argument made here refers only to the first aspect of deflation - to the fiscal balance. No doubt Brüning came to office with Sanierung der StaatsJinanzen as one of his principle objectives 38 . More important in my view is the question whether he could have pursued any other policy. As argued elsewhere 39 the description of the actual process of expenditure reduction and tax rate increases suggests far more the desperate reaction of those overwhelmed by circumstances than the masterly strategy of an iron-willed statesman bending circumstances to fit his own obsessions. That governments can and do impose effective deflation even without the compulsion of incapacity to borrow is shown in the results of the British budget cuts of summer, 1931 4°; in that country there was a long history of fiscal discipline. In Germany the only other occasion between 1900 and 1945 when fiscal discipline was imposed was 1923-4 also an occasion when the government had virtually no choice, having almost exhausted its powers to borrow41 . Furthermore it is very difficult to see how fiscal deflation can be attributed to the pressure put upon government by powerful economic interests 42 • The dominant voice in agriculture certainly campaigned for tariff increases (whose value to the treasury was limited anyway by the import certificate system); they also campaigned as vigorously for Osthilfe 43 . The dominant business voices campaigned unremittingly for tax cuts; their interest in expenditure reductions was not originally in order to improve the fis-

As argued by Werner Jochmann, Brünings Deflationspolitik und der Untergang der Weimarer Republik, in: BerndJürgen Wendt, Peter-Christian Witt, Dieter Stegmann (eds.), Industrielle Gesellschaft und politisches System, (Bonn 1978) 97 ff. 37 See e.g. Dietmar Petzina, Elemente der Wirtschaftspolitik in der Spätphase der Weimarer Republik, in: Vierteljahrshefte für Zeitgeschichte 21 (1973) 127ff; also Abraham, Collapse (note 2), 252 ff. 38 Ilse Maurer, Reichsfinanzen und große Koalition. Zur Geschichte des Reichskabinetts Müller 1928-30, (Bem 1973). Page 63 describes Brüning's conversion to this view; cp. 142 ff. 39 Balderston, Origins (note 7), 495 ff. 40 Roger Middleton, The Constant Employment Budget Balance and British Budgetary Policy, in: Economic History Review, 2nd series XXXIV (1981) 27l. 41 Because the public was rapidly refusing to hold the currency at all with which the govemment was monetising the debt. Cp. John Maynard Keynes, A Tract on Monetary Reform, (The Collected Writings of].M.Keynes vol. IV, London 1971) 44ff. 42 See also T. Koops, Zielkonflikte der Agrar- und Wirtschaftspolitik in der Ära Brüning, in: Hans Mommsen, Dieter Petzina, Bernd Weisbrod (eds.), Industrielles System und politische Entwicklung in der Weimarer Republik, (Düsseldorf 1974) 852 ff. 43 Ibid. Also Dieter Gessner, Agrarverbände in der Weimarer Republik. Wirtschaftliche und soziale Voraussetzungen agrarkonservativer Politik vor 1933, (Düsseldorf 1976) passim. 36

167

German Capital and Labour Markets

cal balance at all, but in order to facilitate these cuts; only the palable evidence of the cash crisis of the state brought them to reorder their preferences and to consent to a postponement of tax reform 44 . Thus whether we consider agriculture or industry, it is hard to discern inherent pressure to reduce expenditure relative to tax revenues (which is the essence of fiscal deflation) in their propaganda. Lastly, as a matter of fact the fiscal balance of the Gemeinden improved during the slump just as the fiscal balance of the Reich did, despite the fact that the main burden of unemployment relief was falling upon them 45 • It is true that Brüning acted to control local authority expenditure in his emergency decrees and that the Reichsfinanzministerium and the Reichsbank secured greater powers to determine their domestic borrowing through the reconstitution of the Advisory Council for Foreign Credits in 1930 46 . Contemporary sources do not convey the impression however that these central policy actions were the main causes of the much discussed crisis in Gemeindefinanzen. The impossibility of funding the already high level of Gemeinde short term debt, the reluctance of creditors voluntarily to extend further short term accomodation and hence the resort to forced loans from local authority enterpri~e, savings banks, etc. is what they referred t0 47 • This exactly paralleis the problems of the Reich after the failure of its two funding loans of February 1927 and May 1929 48 • The primary constraint in both cases lay in the bond market and this constraint in turn limited the possible extent of short borrowing. The state seems to have been particularly disadvantaged in the bond market and the most plausible reason for this is the relatively poorer revaluation of state debt than of private debt in 1925 49 • This is not however to say that a more generous revaluation

44 Bernd Weisbrod, Schwerindustrie in der Weimarer Republik. Interessenpolitik zwischen Stabilisierung und Krise, (Wuppertal 1978) 463 ff. 45 Excluding ,Schuldenaufnahme' and ,sonstige Einnahmen' (usually surpluses or deficits carried forward from previous years) from aggregate revenues we find that the fiscal balance of the Reich, and the consolidated fiscal balance of Gemeinden changed as follows, in mill. Rm. (- = deficit):

Reich Gemeinden

1928/29

1929/30

1930/1

1931/2

-1198 -1367

- 725 -1698

- 738 -1416

-

141 747

1932/3 -

130

-

778

Source: Ernst Wagemann (ed.), Konjunkturstatistisches Handbuch, (Berlin 21936) 162, 164. Ludwig Preller, Sozialpolitik in der Weimarer Republik, (Düsseldorf 21978) 396-8; HaroldJames, The Reichsbank and Public Finance in Germany 1924-1933, (Ph.D. Thesis, University of Cambridge 1982) 42. To the extent that the emergency decrees had autonomously determined local authority expenditure reductions, there would have been no crisis in Gemeinde finances. 47 Statistisches Reichsamt, Die Gemeindefinanzen in der Wirtschaftskrise (Einzelschrift zur Statistik des deutschen Reiches Nr. 32, Berlin 1935). Statistisches Reichsamt, Öffentlicher Kredit und Wirtschaftskrise (Einzelschrift zur Statistik des deutschen Reiches Nr. 27, Berlin 1933). 48 E.g. Walter Girnth, Der deutsche Rentenmarkt 1923-35, (Berlin 1935) 18-20. 49 The Law finally revalued private debts at between 15% and 25% of their ,gold value', The revaluation of public debt was a complex matter which basically aimed to revalue the principal at between 2 1/2% and 12 1/2% of its nominal value. Both private and public revaluation debts bore rather low rates of interest. See Holtfrerich, Inflation (note 4), 318-327. 46

168

Theodore Balderston

could have mended matters for it would have added to the burdens on a fiscal structure that anyway showed an uncontrollable tendency after 1925 to slip into deficit. The real problems lies deeper: on the one hand in the long term narrowness of the German capital market as a basis for fighting modern wars, and on the other hand in the heavy long term demands made on this capital market by a fiscal structure with an inherent bias towards deficit. These are matters demanding further research.

IV In this section I turn to the dynamics of the labour market. Here the opposed forces met of the propertied and the propertyless, of those whose interests had been served by the old regime and those whose hopes lay with the new. The likelihood that limited, rational wage negotiation was swamped by political conflict seems high. In two respects at least this seems incontestably correct: (a) In the conflict over working hours. Studies in other countries confirm that changes in working hours occur not continuously but discretely and at long intervals and thus require a broader framework of explanation than a narrow and short run consideration of labour market dynamics can provide~iO. (b) In the explanation of strikes and lockouts. Observation suggests that, in long disputes at least, the pecuniary cost to the participants far outweighs any likely pecuniary benefit from success. Since strikes and lockouts are the ultimate weapon of wage bargaining this concession might seem to demolish all possibility of an economic analysis of the market in which wages are determined. However, to study the labour market chiefly through the history of its strikes and lockouts is to run the risk of forgetting that participation in a dispute was a highly exceptional event in the life of almost every worker or employer, whereas wage bargaining was not. This was true even in the Weimar republic 51 . The threat of strike or lockout was, in most wage negotiations, a re. mote one; in most of them much more mundane pressures were immediately relevant to the outcome: the possibility of redundancy or of not being able tosecure sufficient workers. Nevertheless there is a general consensus that even wage bargaining in Weimar Germany was effectively insulated from market pressures. Three forms of this argument may be distinguished for analytical purposes: 1. The argument that political objectives dominated what were ostensibly negotiations about wages: the rights of trade unions to negotiate on behalf of workers, the See Robin C O. Matthews, C H Feinstein,,] C Odlt"ng-Smee, Britsh Economic Growth 1856-1973, (Stanford 1982) 70 ff. 51 Industrial disputes reached a peak in the 1920s: Heinrich Volkmann, Modemisierung des Arbeitskampfes? Zum Formwandel von Streik und Aussperrung in Deutschland 1864-1971, in: Hartmut Kaelble et al, Probleme der Modemisierung in Deutschland, (Opladen 1978) 110ff. The state of research on strikes in the Weimar Republic is admirably surveyed by Gerald D. Feldman, Streiks in Deutschland 1914-1933. Probleme und Forschungsaufgaben, in: Klaus ren/eide and Heinrich Volkmann (eds.), Streik. Zur Geschichte des Arbeitskampfes in Deutschland während der Industrialisierung, (Munich 1981) 271ff. 50

German Capital and Labour Markets

169

sanctity of the collective agreement itself, the outcome of Reichstag elections, or the defence of/attack on the 'gains of the revolution'52. On this view the wage that actually emerged from the negotiations was a by-product: rising wages may be considered to register the more general success of labour in achieving its political objectives, or alternatively to be a sop to compensate it for political defeat53 • A variant of this argument allows that wages were indeed the principal bone of contention in wage negotiation, but states that in the view of the contending parties wage objectives could be achieved only indirectly, by securing the favourable intervention of the state. Thus the expression of political muscle remains the direct objective of wage bargaining. 2. The argument that direct determination of wage rates was indeed the objective of collective bargaining, but that collusion on both sides reduced this bargaining to bilateral monopoly whose outcome is therefore indeterminate to economic analysis and must be explained by circumstances extraneous to the analysis - e.g. by political conditions 54 • 3. The argument that wage change was autonomously determined by the outlook of the state arbritrators who, for example, put their weight behind the weaker Tarifpartner- the trade unions - in order to impose a rising wage level upon employers. Though compulsory imposition of arbitration awards was by no means universal, the threat that it could be imposed at the discretion of the Reichsarbeitsminister would significantly influence all collective bargaining 55 . Not only argument 2 but also argument 1 depends on the assumption of effective collusion on both sides of the labour market. This assumption seems to me to be imperfectly established. While therewas collusion on both sides of every separate wage agreement, there were very many agreements quite narrowly defined by trade and 10cality. Unless there was significant collusion on each side between trades and districts the autonomy of the negotiating parties to any single agreement would be limited, the greater the degree of labour mobility between trades and districts and the greater the price elasticity of substitution between commodities and/or services on the goods market5 6 • When historians do examine the micro-economics of the labour market they seem to find that mundane forces of this nature did indeed playa determining part in Feldman, Streiks in Deutschland (note 51), 276, 279. For the former view see Abraham, Collapse (note 2), 148, 238ff; for the latter view see Gerald D. Feldman and Irmgard Steinisch, Notwendigkeiten und Grenzen sozialstaatlicher Intervention. Eine vergleichende Studie des Ruhreisenstreits in Deutschland und des Generalstreiks in England, in: Archiv für Sozialgeschichte XX (1980) 64-5. 54 Feldman, Streiks in Deutschland (note 51), 282. 55 Among many references see Knut Borchardt, Zwangslagen und Handlungsspielräume in der großen Wirtschaftskrise der frühen dreißiger Jahre: Zur Revision des überlieferten Geschichtsbildes, in: Jahrbuch der Bayerischen Akademie der Wissenschaften (1979) 21. This opinion can be traced to contemporary trade union leaders: see Weisbrod, Schwerindustrie (note 44), 331; also Feldman and Steinisch, Notwendigkeiten (note 53), 97. 56 Other considerations such as the large proportion of non unionised workers, the competition between trade union movements (a,s weH as the threat from communist organisers to existing trade union leaderships) also undermine the ,collusion' thesis. 52

53

170

Theodore Balderston

the outcome 57 • At the very least one may condude that, to prove that market forces were effectively superseded in wage determination, it is not enough to point to the widespread existence of collective agreements, of trade unions and employers associations. Argument 3 has some cogency given the very large possibility of state intervention, but only once it has been demonstrated that the direct objective of the majority of arbitrators was to raise wage levels. H, alternatively, their chief objective was the minimisation of industrial disputes, then the appropriate strategy on their part would seem to have been to seek to dedare wage awards that somehow reflected the relative powers of the two sides to enforce their daims 58 . In this case argument 3 collapses into 2 and 1 and the only observable consequence of arbitration is a moderation of the incidence of industrial disputes: the wage outcome will not be very different from that which 'free collective bargaining' would have yielded. Thus I do not deny that arbitration or an incomes policy can affect the pace of wage change (it did under the Nazis); but I question whether this was its overriding aim in this period 59 . The foregoing discussion relates to the necessary presuppositions of the argument that wage bargaining was cartellised or politicised. H we now turn to the outcome of the bargaining process, then it is dear that the actual rate of change of wage rates varies most dosely not 'with variations in union/employer strength (in which case 1924 ought to have yielded the lowest, not the highest, wage increases of the period 60) nor with the 'social sympathies of the arbitrators' - in which case we might have expected the pace of wage rate increase to have tapered off as the 1913 'real' wage level was approached or surpassed - but with the state of the trade cyde and hence of the labour market61 . See Table 2. This does not of itself explain why, even though labour market conditions were generally rather slack in this period, the trend of wage increase was so rapid by comparison with the prewar rate and with the rate of wage increase in Britain or the USA62 • Some powerful force must have been at work to cause workers to resist

57 See Rudolf Tschirbs, Der Ruhrbergbau zwischen Privilegierung und Statusverlust: Lohnpolitik von der Inflation bis zur Rationalisierung (1919 bis 1927), in: Feldman et al, Die Deutsche Inflation. Eine Zwischenbilanz (note 1), esp. 339. 58 Hans Hermann Hartwich, Arbeitsmarkt, Verbände und Staat 1918-1933. Die öffentliche Bindung unternehmerischer Funktionen in der Weimarer Republik, (Berlin 1967) 291-305. 59 In any case actual wage rates are generally believed to have exceeded 'the Tariflohnsätze quite appreciably, though the absence of statistics makes this difficult to quantify. 'See Preller, Sozialpolitik (note 46), 410; Hartwich, Arbeitsmarkt (note 58), 162. If state arbitration had been forcing the pace of wage increases, would this have been the case? 60 On the weakness of trade unions in 1924, see Weisbrod, Schwerindustrie (note 44), 27, 146-7, 312, 393; Feldman and Steinisch, Notwendigkeiten (note 53), 61-2. 61 Cp, the remarks in Weisbrod, Schwerindustrie (note 44), 480. 62 Money wage earnings were falling in the U. K. throughout the 1920s. The increase in U. S. money wage earnings between 1922 und 1929 (the cyclical· trough and peak respectively) was 15%; the corresponding German increase between even 1925 und 1929 was 27%. All these conclusions are drawn from Ernest Henry Phelps Brown and Margaret Browne, A Century of Pay. The Course of Pay and Production in France, Germany, Sweden, the United Kingdom and the United States of America 1860-1960, (London 1968) appendix 3, columns 1 a.

German Capital and Labour Markets

171

wage cuts in times of declining employment and press exceptionally strongly for wage rises in times of improving employment. Two such factors, both working on the attitudes of individual workers simply as wage bargainers, may be considered. The first of these is the power of the reaction against the extreme depression of the real earnings levels with which workers had emerged from the hyperinflation 63 • The direct explanatory power of this reaction must begin to run out in 1927-8 however, by wh ich ti~e, according both to the aggregate indexes (see Table 2 (b) and (c)) and to the bulk of the earnings surveys of the Statistisches Reichsamt64 (and insofar as 'real' comparisons have meaning at all over so confused aperiod), the real earnings levels of 1913 had been regained in most industries. But the wage push resumed in 1927, and by 1929 wages had risen a further 15 percent. In the opinion of Phelps Brown and Browne 65 German real wage earnings levels were by 1930 some 7 percent higher, relative to British than they had been before the war, so me 14 percent relative to French, and unlike British or French, they had maintained their position relative to U. S. real earnings levels. What extraordinary force caused German real earnings levels, which by 1924 had slipped so badly in the European earnings league, to jump ahead in that league by 1930? One possible explanation is an 'echo' effect of the post-1924 wage reaction: not until October 1927 were public sector salary levels, which had also been stabilised at low levels in 1924 in connection with the fiscal cuts, substantially restored toward their 'real' 1913 position. It is argued that by compressing this restoration virtually into a single 'salary reform' reactive wage demands were triggered off in the private sector66 . This 'leapfrog' effect would help to explain how the reaction to the low wage levels of 1924 could continue to exert a dynamic even after, generally speaking, the 1913 real earnings levels had been surpassed. However the renewed wage pressure clearly antedates the public sector salary reform. It accompanied the first signs of cyclical recovery at the turn of 1926/7 and as Table 2 (a) shows was making a substantial impression on the official index of money wage rates by the second quarter of 1927. When the wage analyst of Die Wirtschaftskurve came, in June 1927, to remark on tlw rcnewed wave of wage increases, the first reason that occurred to hirn was the fact that the cost of living had again begun to edge upward 67 • The actual increase was quite slight, but the possibility of extreme sen-

63 Holtfrerich, Inflation (see note 4), 244-5; further, Andreas Kunz, Verteilungskampf oder Interessenkonsensus. Zur Entwicklung der Realeinkommen von Beamten, Arbeitern und Angestellten in der Inflationszeit 1914-24, in: Feldman et aL (eds.), Die deutsche Inflation. Eine Zwischenbilanz (see note 1), esp. 379ff. 64 These are summarised in Wirtschaft und Statistik, e.g. 1928, pp. 163-9, 545-51, 1929, pp. 150-58,838-49, 1000-6, 1930, pp. 141-7,337, 542-8. 65 Gerhard Bry, Wages in Germany, (Princeton 1960) 331;Phelps Brown and Browne, Century of Pay (note 62), 20I. 66 I owe this point independently to Dr. H.James and Prof. Dr. c.-L. Holtfrerich. Comparison of Beamtengehälter seems to be fraught with difficulties but the selective statistics in the Statistisches Jahrbuch für das deutsche Reich (1927) 324 and (1928) 375 certainly support the interpretation of the ,salary reform' offered in the text. 67 Die Wirtschaftskurve 6 (1927) 137.

172

Theodore Balderston

sitivity to the cost of living, instilled by the inflation, suggests a further, if more speculative, explanation oi the wage trend over the period 1924-30 as a whole. Workers had become accustomed during the inflation to finding themselves regularly 'cheated' out of the real purchasing power they had expected from a particular wage settlement, owing to greater-than-expected price increases. It seems altogether implausible that the caution instilled by this experience would vanish overnight at the stabilisation of the mark. There had been periods of relative price stability before (e.g. 1920-1) which had crumbled into renewed inflation: it seems unlikely that workers would gain complete confidence in the 1924 stabilisation except after the lapse of a considerable period of time. Until then they would build a premium into their wage bargaining for the possibility of renewed inflation. I have elsewhere explained this by the effect of hyperinflation on the expectations of the transactors on the labour market, using the so-called 'expectations augmented Phillips curve' as a theoretical construct of the market68 . In this analysis the fact that both employers and employees expect prices either to remain stable or to resurne their increase is sufficient to generate the upward wage drift. The difficulty with this explanation is that those who formulated this theoretical approach assumed a very much more rapid adaptation of price expectations to price experience than can be allowed by my application of it. But the postulate of rapid adaptation neglects the general and the relative price uncertainty that results from the disorientating experience of inflation. The significant changes in relative prices made the information upon which individuals had to judge general price change vague and self-contradictory; and insofar as they could judge variations in the rate of general price change, they had found that to be extremely unpredictable. Such an experience would teach caution in the evaluation of all price information. The heightened uncertainty, then, that the inflation caused, would be sufficient to cause the 'Phillips curve' to stick at an abnormally unfavourable trade-off between wage change and unemployment, until the equally traumatic experience of the slump overlaid the memory of the inflation 69 . Uncertainty is also relevant to the explanation of the violence oi industrial relations in this period. Where nobody is sure ab out the future, and everybody acts as a 'risk averter', everybody will make pessimistic forecasts about the rate of price change: workers will be more inclined to expect price raises, but employers to expect price

Balderston, Origins (note 7), 504-6. Relative price uncertainty would also affect the clarity of workers' perception of the date at which their 1913 real earnings levels were restored; statistical investigation clothes the answer with spurious accuracy. Another effect of relative price change between 1913 and the late 1920s is not often noted. The cost of living in the later 1920s stood higher relative to 1913 than did the prices of many manufactured goods (especially in basic industries), so that what to workers may have been a mere recovery of their 1913 real purchasing power may to employers (to whom the relevant deflator was the price they received on the goods they sold) have represented a substantial increase over real 1913 wage levels. This was also the case in the U. K. and U. S. A. but what made it so serious in Germany was that there industrial productivity had risen less, relative to 1913, than in the u.K. or U. S. A. - as many aggregative estimates confirm. 68

69

Getman Capital and Labour Markets

173

stability. The bias in expectations (nobody expects prices to fall) still explains the upward drift: the uncertainty explains the persistence of these expectations and creates a divergence of expectations that generates industrial violence. Whereas the postulate, that the depression of earnings levels in 1924 exerted a powerful effect on wage bargaining thereafter, is relatively uncontroversial, the attempt to explain the wage press ure of those years by the uncertainty-inducing effects of the inflation is little more than a hypothesis. Four types of test, and so me evidence relating to each, may briefly be mentioned. (a) Other evidence of uncertainty in the labour market. One example of this is the severe reduction in the duration of collective agreements. Whereas before the war two or three year agreements were common, two or three month agreements were common after 1924 7 °. This habit established itself during the inflation; why did it survive the inflation? Uncertainty about future price movements is the most reasonable answer. One of the objectives of arbitrators was to persuade the negotiating parties to lengthen the duration of agreements; not until 1928-9 do they seem to have returned to durations even approaching those of prewar days 71. (b) Comparison of wage change in the collectivised and the non-collectivised sectors of the labour market. Since wage statistics largely arise out of the registration of collective agreements this comparison is inher~ntly difficult. However the wages of skilled metal workers in the Berlin district were not regulated by collective agreement between 1924 and 1927 whereas those of unskilled workers in the metal industry were. Hartwich finds that arbitration was successful in moderating the cyclical variability of wages (unskilled wages did not fall in 1926; skilled did), but does not conclude that it imparted a trend 72 • (c) International comparisons. According to B. R. Mitchell's European Historical Statistics, France, Germany, Finland, Bulgaria and Rumania shared the experience of rapidly increasing wages in the later 1920s. Hungary and Austria may have as weIl, but the evidence is too scanty to decide. The U. K., Switzerland, the Netherlands and the rest ofScandinavia were not subject to this wage drift 73 . It seems unlikely that in all of the first group the social sympathies of arbitrators were more generous than they were in the second, that in all of them the political muscle of labour was stronger or that in all of the first group (but none of the second) a coalition of labour and a 'fraction' of capital existed to permit the wage drift. Was the revolutionary consciousness of workers in the first group systematically higher than that of workers in the second? It

70 Preller, Sozialpolitik (note 46), 359; ep. Hartwich, Arbeitsmarkt (note 58), 125-55. Dr. I. Steiniseh has pointed out to me that this shortening is in part the eonsequenee of the extension of the eolleetive agreement system to more eyclically sensitive industries than it had eovered before the war. But only, I think, in part. 71 Preller, Sozialpolitik (note 46), 359. 72 Hartwich, Arbeitsmarkt (note 58), 127, 266. 73 See note 6. Sinee Mitehell's estimates imply that Belgian real wages in industry in 1930 were only 40% of their value a deeade earlier there appears to be some error (ep. Mitchell op. eit., 186 with 745). Italy and Czeehoslovakia do not fit neatly into my thesis.

174

Theodore Balderston

seems simpler to conclude that the general distinguishing factor was that all of the first group had experienced prolonged and/or severe inflation; the second group had not. (d) The evidence of parallel markets. From the continued general employment of gold clauses in bond contracts up to 1930 74 , it is clear that general price uncertainty had by no means subsided in that market even by 1930. The analogy suggests that price uncertainty still has power to explain wage change to that date also.

v What were the consequences of the wages 'push'? In this section I consider how it may have affected wages and profits, and have reduced the power of a lower external parity to improve the trade balance with abroad. This last point indirectly affects the explanation of the 1931 financial crisis. The increase in wages and in unit costs cannot be held to have impeded the growth of exports in the short run. Exports increased by 48% in volume and by 45% in value between 1925 and 1929, at a time when the value of the exports of the U.S.A., the U.K. and France scarcely rose 75 . Whether this rate of increase, or even the level, of exports could have been sustained in the long run is another matter. For there is a good deal of evidence that the export drive was only maintained at the expense of a significant compression of profits. German export prices were broadly stable in this period (see Table 3 above) while domestic industrial prices rose a little; more significantly the NNP deflator (reflecting better the prices of non-tradables) was rising rapidly (16% between 1925 and 1929). The index of U. S. manufactured export prices, and of U. K. export prices in aggregate actually fell in this period, but then so did the indexes of their industrial unit labour costs. Phelps Brown and Browne's index of German industrial unit labour costs rose by 10% for the period. Inspection of Maxime Sweezy's table of profit rates (see Table 4) confirms much contemporary commene 6 that profit rates were being squeezed, especially in export orientated industries such as machinery, iron and steel (also affected through the AVI agreement), electrical engineering (with a lag because length of the period of production in this industry77). In chemicals, an export industry where productivity improvement was rapid, the profit rate did not fall; in building and restaurants, both branches in the non-tradable sector but where productivity improvement was very slow, the collapse of profits in 1929 was dramatic. The failure of aggregate estimates of the profit rate or of profit's share in income to exhibit declines at the end of the decade is owing to identifiable defects in the statistical methods used 78 . 74 Theissinger, Sicherheit (note 18). There is some evidence of the employment of gold clauses in commodity contracts too: see Weisbrod, Schwerindustrie (note 44), 370 - a matter meriting further investigation. 75 See Table 3. 76 Balderston, Cyclical Fluctuations (note 13), 313 H. 77 Ibid. 186-9. 78 Hoffmann estimates capital income in Gewerbe by multiplying estimates (adjusted) of the average profit rate of Aktiengesellschaften in Gewerbe as a whole with his own estimates of the sector's capital stock: Hoffmann et al., Wachstum (note 12), 503-4. However a glance at Sweezy's disag-

German Capital and Labour Markets

175

Despite this squeeze, the rate of growth of exports was actually more rapid between 1927 and 1929 than it had been between 1925 and 1927. Partly this reflects the recession of aggregate domestic demand after 192779 - a recession which has complex causes among which the balance of payments constraint is not insignificant. To some extent the continued export growth may reflect a long term strategy of building up world market positions again from the low levels to which they had fallen by 1924 (only in 1929 did the volume of finished goods exports again exceed the 1913 volume) at the expense of profitability. Instead, exporters vented their rage at falling profit rates in the political arena and thus contributed to the increasing alienation of business from the republic 80 . Although the pace of wage increases can hardly be held to have impeded the growth of exports in the years 1924-9 in view of the astonishing growth of the latter in this period, an indirect link might nevertheless be postulated between wage increases, the balance of payments, and the 1931 financial crisis. It runs as follows: If the 1931 crisis was largely a consequence of the excessive dependence of the German credit system and money supply on foreign owned deposits in German banks, and other short credits to Germany, and if these deposits and short credits had been attracted in the years 1924-9 (via a short interest rate differential with abroad) in order to finance that portion of the current account deficit with abroad, plus reparations annuities, which the (autonomously determined) long term capital inflow did not finance - then any measure which would have remedied the deficit on current transactions with abroad would also have removed, or at least diminished, the causes of the 1931 crisis. The idea has been voiced in several places that a lower Reichsmark parity at stabilisation would have been preferable - that is, might have facilitated a healthier current account balance 81 . Is this so? The French comparison suggests that a substantial but very temporary relief to the current account balance can indeedbe brought about by a low parity82.

gregated estimates in Table 4 shows that the profit rate for Gewerbe as a whole was much more stable in the years 1927-9 than the profit rate in the exporting industries. Phelps Brown and Browne} A Century of Pay (note 62), 379-80 calculated gross income in industry by multiplying Hoffmann's estimates of output in 1913 prices (Hoffmann) 455), with a composite price index in which export prices have only a 10% weighting, and a weighting that does not increase in the later 1920s. Thus they fail to capture the effect of increasing export dependence in the later 1920s on business revenues. Capital's share of these gross revenues is calculated as a residual between them and the independently estimated gross labour income, so it fails to fall in the later 1920s as markedlyas it should. Phelps Brown and Browne's estimates of the profit rate are closely dependent on Hoffmann's. See Phelps Brown and Browne} op. cit. 385-6, 438. 79 Rolf Wagenführ, Die Bedeutung des Außenhandels für die deutsche Industriewirtschaft (Institut für Konjunkturforschung, Sonderheft 41, Berlin 1936) 26-34. 80 Cp. Abraham} Collapse (note 2), 17, 48, 284. 81 Among many references see Wolfram Fischer, Die Weimarer Republik unter den weltwirtschaftlichen Bedingungen der Zwischenkriegszeit, in: Mommsen et al. (eds.), Industrielles System (note 42), 46; also the discussion in Busch and Feldman (eds.), Historische Prozesse (note 2), 278-9, 283-4. 82 Mitchell, European Historical Statistics (note 6), 494, 821.

176

Theodore Balderston

The actual causes of the German current account deficit were structural, and quite clearly related to the effect of the provisions of the Versailles Treaty on the t·nvist·ble balance 83 . Nevertheless the presence of underutilised capital capacity in the economy84 and of unemployed labour even in 1927-9, when exports were growing very rapidly, may seem to suggest that there was room for expenditure switching through devaluation even at the end of the decade. The fact that exports were increasing rapidly even although German finished goods export prices were rising at this time and U. S. manufactured export prices were falling (see Table 3), suggests that world demand conditions would· not have impeded the success of a lower parity. However, if the theory of German wage determination advanced in the last section of the paper is accurate, then the .behaviour of domestic wages would indeed have impeded the Success of such a policy: a lower parity would have precipitated a yet more rapid acceleration of wages for two reasons. Firstly, it would have meant a still lower real wage level in 1924 and hence still fiercer pressure to improve it, and secondly an expenditure switching policy would ex hypothesi have raised the average rate of employment in Germany and hence (given the Phillips curve) have raised the rate of wage increase 85 . On this argument then the wage pressure in the post stabilisation economy effectively ruled out the possibility of improving the current account balance by policy measures (short of exchange controls) and hence of moderatingthe 'hot' money inflow that precipitated the financial crisis. One may speculate further: the real latent function of the tight Reichsbank monetary policy during the period was to damp down the pace of wage increase and thus consolidate the stability of the Reichsmark. If however the 1931 financial crisis was not the result of the excessive dependence of the German credit system on foreign balances, if domestic citizens were as or more likely than foreigners to shift their cash balances out of Reichsmarks into other currencies 86 , then, given the gold exchange standard, the 1931 crisis was inevitable and not functionally related to the external deficits of the later 1920s. In this case a more favourable assessment emerges about the wage increases of these years: they were simply the means by which German labour was able to appropriate the gains that flowed from the monopoly power of German exports on world markets 87 , and the costs were borne in the political sphere, not in the economic. I find it difficult however to believe that the high dependence of the German credit structure on foreign balances was a matter of complete indifference, and so maintain that there is some cortnection between the wage push and the 1931 crisis, vt·a the balance of payments. Cp. Hoffrnann et al., Wachstum (note 12), 817-9. The various estimates indicate that capital stock utilisation in industry never exceeded 90% on average. See Balderston, Cyclical Fluctuations (note 13), appendix V, for an examination and reworking of these estimates. 85 If however wage determination was political then there is less reason to suppose that a lower parity would have accelerated the pace of wage increase; on this reasoning the choice of parity in 1923/4 was indeed an unfortunate one. 86 As might follow from the argument of Harold farnes (note 24). 87 That is, while German exports were growing more rapidly than those of her chief competitors her export prices, unlike theirs, were not falling. See Table 3. 83

84

German Capital and Labour Markets

177

VI Theories of the after effects of the first inflation in Germany have to be capable of application, mutatis mutandis, to the after effects of the second - to the behaviour of the economy of the Federal Republic in the early 1950s. Why was the performance of that economy altogether more stable and more successful? The actual inflationary experience was different in the two cases. Mendershausen describes the first inflation as 'open', the second as 'suppressed'88. One might then expect that the residuum of general price uncertainty left by the second inflation would be less, but the residuum of relative price uncertainty to be greater. Against this must be set perhaps the decisive fact however - that the memory of the successful stabilisation (in the event) of 1923 would accelerate the normalisation of expectations. after 1948. Nevertheless the securities markets took a long time to recover 89. However the economic consequences of this were less because (a) up to the mid 1950s the convertibility of the currency was controlled 90. Thus there was no inflow of private long term indirect investment. Despite this, and the high domestic long term interest rates, the rate of real investment was very high because of (b) the very high levels of public sector saving91 . This seems to point to a dramatic contrast between the fiscal structure of the Federal Republic on the one hand, and all previous regimes in Germany this century on the other, which is worth investigation. The high level of public sector saving helped to stabilise those forms of interest-elastic fixed investment that had proved unstable during the Weimar republic. (c) There was also a very high level of business saving, whereas household savings (in monetary assets) are held to have remained at a low level 92 . Thus despite the poor functioning of the securities markets as a 'clearing house' the supply of investment finance to business was not constrained. These factors explain the high level of investment from the supply side; the demand for real capital assets was also higher than in the later 1920s, because while labour was in excess supply, capital was not93 moreover for this and for other reasons the marginal capital output ratio was unusually low. For these reasons the marginal efficiency of investment may be believed to have been very much higher than in the later 1920s. The pace of wage change in Germany in the early 1950s was not out of line with the pace of wage change abroad 94 . This may be traced simply to the excess supply of labour-which is usually associated with the influxof refugees. Perhaps however the fact, that the state of the labour market in the early 1950s stood in greater contrast 88

Horst Mendershausen, Two Postwar Recoveries of the German Economy, (Amsterdam 1955)

40.

Kar! W. Roskamp Capital Formation in West Germany, (Detroit 1965) 98 ff, 132 ff. Robert Trtfßn, Europe and the Money Muddle, (New Haven 1957) esp. 212-218. 91 Roskamp, Capital Formation (note 89), 138 ff; Henry C. Wallich, Mainsprings of the German Revival, (New Haven 1955) 156ff;cp. Hoffmann et al, Wachstum (note 12),805-7. 92 Roskamp, Capital Formation (note 89),82-110; Wallich, Mainsprings (note 91), 32-3, 156ff. 93 A. F. Mester, Eine Zeitreihe der Ausnutzung des Sachkapitalbestandes, Ho-Studien 7 (1961) 8I. 94 Phelps Brown and Browne, Century of Pay (note 62), appendix 3. 89

90

178

Theodore Balderston

with its state in the later 1920s than did the state of the bond market, suggests a limitation of the strictly economic analysis of the labour market offered above; maybe it shows that political considerations did play a larger part in wage determination than conceded in section IV above. The elastic labour supply and the scarcity of capital explains why the distribution of income shifted so markedly to profits in the 1950s 95 , and this in turn generated the high business savings which financed the high rates of industrial investment. An elastic labour supply (keeping down industrial unit labour costs) and a rapid rise in productivity help to explain why the balance of current transactions with abroad moved into virtually permanent surplus after 1950, but so do the general growth of world trade, the fact of Marshall Aid, and exchange control (preventing an influx of short credits). The policy objectives of the Bank Deutscher Länder see m to have been governed by the goals of price and balance of payments stability: in this it is hard to distinguish them from the goals of the Reichsbank in the later 1920s96 . Thus in my view the principal domestic reasons for the remarkably different postinflationary experiences in the two periods are the differing behaviours of the labour market, the great differences in the fiscal balance, and exchange controls. The first two are important from the point of view of economic growth, the second and third from the viewpoint of stability.

VII Economists, it has been said, are people who are unable to see something happening in practice without wondering whether it can happen in theory. This kind of curiosity prompted my original investigation into this subject, especially into the labour market, and I found that, once a background of severe and protracted inflation had been postulated, standard modem macroeconomics could account very weIl for the behaviour of the post stabilisation economy if one firstly bore in mind the disequilibria in the starting conditions - especially in the matter of real wage levels, export levels and the destruction of fixed interest bearing assets; and secondly if one made the following amendment to the assumptions underlying conventional theory: that attention should be paid, not only to the effect of inflationary experience on expectations considered as if they were held definitely, but also to the sheer uncertainty-inducing effects of exposure to the unpredictability of inflation and to instability in the monetary standard. This residuum of uncertainty was the most important economic after-effect of the inflation and it suggests a practical amendment to the assumptions of the macroeconomic model: that the lag in the adjustment of expectations was longer and less smooth than is generally assumed. This done, space is created in which the behaviour of the macroeconomy can be explained with so me degree of autonomy from the conIbid. appendix 3, p. 439, column 9. Heinz Müller, Die Politik der deutschen Zentralbank. Eine Analyse der Ziele und Mittel, (Tübingen 1969).

95

96

German Capital and Labour Markets

179

temporaneous political events; it is seen to have a logic of its own, and not merely to be the inert object on which the political system operates. Relations determined within the economic system (e.g. the compression of the profit rate) then impinge on the political system: in this mann er a properly articulated political economy can be built Up97. No doubt this approach is excessively individualist. The existence, for example, of a shared dimate of opinion which determines the limits to which people will pursue their self-interest, and which thus serves as a moral substructure of the market economy is undeniable, as is the fact that this climate changes from time to time. Thus the dass antagonisms of the Weimar period may weIl have legitimated a more naked pursuit of self-interest on the part of workers and employers than the more integrative dimate of opinion in the 1950s did. The reason however for writing this paper in a onesided fashion was to provide a basis for questioning the assumed autonomy of action of institutions in terms of which much Weimar economic his tory, with equal onesidedness, is written - the one-sided notions of a 'corporate economy', 'organised capitalism', etc. My argument runs counter to the opinion not only of most historians but also of many contemporaries. Businessmen in particular believed that the economy was being warped in a political vice, and that the Tatsachen, if only they were granted Stimmrecht, would vote for them. I contend that the 'facts' were enfranchised already, and were not voting for them. Businessmen were right however to question whether the contradictions they perceived in the economic system could continue indefinitely. No doubt the pace of wage increase would have tapered off even in the absence of the economic crisis, but, more importantly, so would the rate of capital inflow, even in the absence of the Wall Street boom, for the heavy inflow of the mid 1920s expressed in part a transitory stock adjustment on the part of foreign asset holders. Thus it is very doubtful whether the full employment level of the balance of payments deficit on current account (seen in 1927) could have been financed for very much longer98 . But businessmen were wrong to believe that changes in policy could by themselves have mended matters. Without the assistance of the world economic crisis it is doubtful whether the abolition of arbitration would have had much effect on wage movements, and it is unlikely whether under any circumstances tax cuts could have had much effect on Kapitalbildung. It is in fact difficult to think of any policy alternatives that would have done more than to remedy one aspect of the situation at the expense of another. Thus the imposition of exchange controls upon capital movements in 1924 rather than in 1931 would probably have averted the severe effects of the 1931 crisis, but in doing so might weIl have made funding of industrial debt more difficult99 and

97 The fiscal balance also was largely determined within the economic system but impinged sharply on the political system. 98 It is in this sense - potential rather than actual- that Borchardt's notion of a ,siek economy' is to be interpreted, I judge. See Borchardt, Zwangslagen (note 55), 19. 9970% of German industrial bonds issued between 1924 an 1930 were issued abroad: Wirtschaft und Statistik (1930) 386.

180

Theodore Balderston

hence reduced industrial investment and productivity improvement between 1924 and 1929. Deficit spending financed by money creation, and buttressed by strict import controls and controls of capital movements 100 would have been the package required from 1929 to avoid the depression; to state the measures is only to show how extreme they needed to be. The dilemmas of German policy in this period were not easily resolvable. The 'facts' were determining the outcomes in a way economic policy had little power to affect: the anxieties of the unimportant were overriding the policies of the great. Thus the foreign credits flooded in, fixed investment was destabilised, the fiscal balance was squeezed 'till the pips squeaked', and profits were compressed to the point of political combustion. The economist's training leads hirn to speculate wh ether alternative policies could have averted the disaster. The historian notes soberly that the disaster happened; the illness did have its own terrible eure, for it was the background of inflation that made the depression in Germany as severe as it was.

100 The likelihood of indueing eapital outflows as a reaetion to unbalaneed budgets was a material eonstraint on budgetary poliey in 1930-1 aeeording to HaroldJames, The Causes of the Gerrnan Banking Crisis in 1931 (note 24).

181

German Capital and Labour Markets Table 1

Gross lixed investment in Germany and the U. K and gross construction in the U.S.A.

1925-32 1927

1928

1929

1930

1931

1932

a) Germany: Gross Fixed Investment in Mill. Rm. 2690 2285 Govemmene 1859 1032 1064 1388 Railways 618 645 Communications 2 779 757 727 855 Pub. Utilities 2622 1712 1940 Housebuilding 2248 Industry3 2183 1778 763 845 772 Agriculture 1667 1388 1337 Other4

2658 1288 643 1023 2825 2615 945 1,679

2670 1168 632 1083 2877 2013 921 1422

2092 997 515 748 2442 1569 864 1145

1456 645 301 395 1193 879 702 868

1095 500 110 218 764 439 554 545

12966

13786

12786

10372

6439

4225

51 17 29 48 156 78 3 43

50 16 53 45 117 80 4 56

57 14 42 49 133 88 3 57

68 16 36 52 122 78 4 61

72 16 24 56 122 60 3 54

52 15 11 53 118 55 3 40

426

420

442

435

408

347

c) U.S.A.: Value 01 New Construction in mill. dollars 2138 2144 2485 Govemmene 2409 Railroads 445 542 523 539 Pub. Utilities 857 873 911 849 Industry3 802 513 727 696 5656 4926 Residential 5320 5737 170 160 175 Farm 195 1660 1964 1881 Other private 4 1899

2486 592 986 949 3772 160 1848

2858 606 921 532 2182 86 1556

2659 361 585 221 1624 38 939

1862 168 299 74 654 13 468

10793

8741

6427

3538

1925

Total

10312

1926

10676

b) U.K: Gross Fixed Investment in 1: mill. Govemmene 53 51 20 16 Railways 2 46 28 Communications 41 41 Pub. Utilities 144 Housebuilding 119 Industry3 80 97 4 4 Agriculture 41 38 Other4 Total

Total

420

11439

401

12082

12034

11641

1 All levels of govemment. Ind. the post office in the U.K. and the U.S.A.; roads, waterways, docks in Germany and the U.S.A. 2 Shipping, road passenger transport plus, in Germany: the post office, road haulage and private vehides; in the UK.: docks, waterways. 3 mining and manufacturing. 4 Retail and wholesale trade plus, in Germany: the artisan sector; in the U.K.: road haulage.

Sources: a) Statistisches Jahrbuch f. d. deutsche Reich (1938) 564-5~ b) C R Feinstein, National Income, Expenditure and Output in the United Kingdom 1865-1965, (Cambridge 1972) T92. c) Ben J Wattenberg, The Statistical History of the United States, (New York 1976) 618-9.

Table 4 Profit Ratios 0/ German Corporations According to Industrial Classes and Composite G Reichsamt, Vierteljahrshefte and volumes 0/ Statistik des Deutschen Reichs (Unit: %)

I.

1926

1927

1928

1929

1930

1931

1932

Heavy lndustry, of which Mining

5.86

6.50

6.97

7.81

5.46

1.81

2.84

Iron and Metal Extraction

4.71

4.57

3.64

3.56

2.50

-11.64

.20

Iron, Steel and Metal Manufacturing

-4.30

5.16

3.86

1.65

-4.83

- 21.32

-5.55

Machinery and Apparatus

-1.34

4.26

2.68 -2.98

.43 -10.70

.50

4.17 .82 6.65 6.38

5.99

7.09 5.61

1.75 1.28

-13.79 -13.28 -16.11 -11.09

-6.53 -14.11 -13.84 -5.54

2.10

4.89

5.02

4.06

1.63

-12.60

-6.94

6.26 -.49

8.97

8.70

5.39

5.94

6.92 2.97

3.34 1.12

-10.14 -7.62

-9.87 -2.81

5.36

9.76 5.63 12.67

-.20

-6.48 -1.36

8.95 -6.93

2.37 4.61 3.81 -6.56 -3.76

- 5.52 -16.61 -9.16

5.79

1.40 5.04 10.65 1.78 4.57 4.84

3.47

1.63

-4.93

1.53 2.22 1.80 -12.15 -7.77 .24

7.81

5.37

4.42

2.11

-7.73

-4.08

3.99

3.79

.84

-5.90

-20.77

-6.34

- 8.45 -1.31

- 26.83 - 26.66

-18.20 - 26.48

Conveyances Electrical Industry Rubber and Asbestos Average for Group

11.

Light Industries, of which Paper Paper Finishing Leather and Linoleum Prepared Foodstuffs

.51 4.12

Commerce

4.95 7.97 5.65 3.75 4.11

Average for Group

4.25

Clothing Fishing Textiles

111.

Fine Mechanics and Optics

IV.

Luxuries, of which Wood and Wood Carving

4.92 9.32

3.57 6.82

4.94 8.08

.92

4.28

2.55

-2.18

Musical Instruments

6.76

11.89

9.99

9.41

Restaurants, drinking, inns

2.68

2.92 5.92

1.84 3.43

-5.02

5.31

3.55 3.84

1.20

Reproduction (films)

.30

-12.07

-10.45 -8.52

Average for Group

3.91

6.25

4.98

3.12

-2.06

-17.64

-15.91

-

-

-

V.

Building Trades and Materials

3.48

9.02

8.58

3.59

4.59

- 12.61

-11.8

VI.

Chemieals, of which Mise. inc1uding IG. Far-

5.26

8.58

9.45

7.71

6.07

1.39

2.0

ben

8.20

10.19

11.15

9.59

9.52

4.62

5.1

VII. Transportation (Railroads and buses not inc1uded)

4.21

4.89

3.94

4.52

2.42

-18.48

-14.2

VIII. Water, Gas, and Electricity

6.94

6.60

6.38

6.28

5.58

4.57

4.1

8.85 10.45

8.55 10.32

4.57

-32.25

9.92

-5.19

-5.4 4.

7.94

-14.84

8.54

-2.67

3.

6.53 11.22

4.88 6.72

1.47 9.76

-10.92 -8.51

-2.7 8.

6.18

4.53

2.77

-10.59

-3.6

4.94

3.62

2.22

-10.60

-3.6

IX.

1

2

Banks, Insurance Companies and Financial Houses, ofwhich 10.44 8.69 Mortgage Banks 10.58 9.66 Investment Companies -3.43 11.15 Financial Holding Cornpanies 3.73 3.33 Insurance Companies 11.11 9.42 (No division for large commercial banks) Average for all industries 6.81 5.17 Same after deductions for Estimated Corporation Taxes 2 4.13 5.45

Preliminary figures, Wirtschaft und Statistik, XIX, 1939, pp. 596-597. No figures were given for the Although the profit ratios are negative in 1931 and 1932, some firms made profits and hence paid ta

Source: M. Sweezy, 'German Corporate Profits 1926-38', in: Quart. Jour. Econ. 54 (1939/40) 390-1

184 Table 2

Theodore Balderston Monry wage rates, real earnings and unemployment 1924-31

a) Quarterly Index of Money Wage Rates 1913 = 100

1924 1925 1926 1927 1928 1929 1930 1931

1st Q

2ndQ

3rdQ

4thQ

69.7 91.6 107.9 109.1 119.3 128.4 133.2 131.1

78.3 98.3 107.7 114.5 124.2 131.0 133.6 126.2

82.9 103.5 107.9 116.4 126.1 132.5 133.6 125.4

86.8 106.9 108.6 118.1 127.8 132.9 133.6 123.7

Real Eamings Annual Average 1913 = 100 b) c)

108 110 105 100

102 105 108 113 119 125 126

Unemployment as percentage of labour force d) 3.4 9.0 4.5 5.2 6.8 11.5 16.7

Sources: a) Gerhard Bry, Wages in Germany, (Princeton 1960) 403 ff.; b) Wirtschaft und Statistik, 1938, p. 159, with cost of living index from Wagemann, Konjunkturstatistisches Handbuch (note 45), 107; c) and d) Phelps Brown and Browne, Century of Pay (note 62), 382, 438. Table 3 Exports and exports prices, selected countries, 1925-9 a) Commodity exports at current prices 1925-9 (mill. marks / francs /1: stg. / $)

Germany Total 1925 1926 1927 1928 1929

9290 10415 10801 12276 13483

Finished Goods 5625 5841 6387 7207 ·8184

France Total

UK Total

USA Total

45755 59678 54925 51375 50139"

943 794 845 858 854

4818 4712 4759 5030 5157

Finished Goods 1843 1957 1982 2260 2532

" The basis of collection changed in this year b) Indexes of Export prices 1913 = 100

1925 1926 1927 1928 1929

Germany Total

Finished Goods

UK Total

USA Finished Goods

139 135 138 139 136

142 138 138 143 143

184 174 165 165 161

100 101 91 90 89

Sources: Hoffmann, Wachstum (note 12), 520,606; MitchelI, European Historical Statistics (note 6), 494; C. H Feinstein, National Income, Expenditure and Output in the United Kingdom 1856-1965, (Cambridge 1972) T82, T139; US Dept of Commerce, Historical Statistics of the USA to 1957, (Washington 1960) pp. 540, 544.

German Capital and Labour Markets

185

Zusammenfassung In meinem Beitrag argumentiere ich dahingehend, daß die entscheidende wirtschaftliche Nachwirkung der Inflation die Ungewißheit über die zukünftige Preisstabilität war - und daher auch über den realen Wert diesbezüglicher Verträge sowie über die Fähigkeit aller Arten von Vermögen, als "Werte in petto" zu wirken. Dieses Argument wird zunächst im Hinblick auf den Wertpapiermarkt der Nachstabilitätsphase überprüft, dessen armselige Leistungen - wie ausgeführt wird - sich nicht anders erklären lassen. Diese armseligen Leistungen hatten umgekehrt unmittelbare Folgerungen für die Investitionsquote bei fixen Anlagen mit hoher Lebensdauer, so bei Verkehrseinrichtungen, öffentlichen Versorgungsbetrieben und dem Wohnungsbau, Folgerungen aber auch für die Regierung und ihr Geschick, ihr Defizit zu finanzieren. Solange Wertpapiere im Ausland verkauft werden konnten, traten diese Implikationen nicht zutage; nach 1929 allerdings zählte der Kollaps der fixen Investitionen außerhalb der Industrie wie auch die Schrumpfung laufender Regierungsausgaben zu den Hauptgründen für die Schwere der Depression in Deutschland, wobei diese - via Wertpapiermarkt - den Nachwirkungen der Inflation zugeschrieben werden können. Eine ähnliche Argumentationskette läßt sich hinsichtlich der Entwicklung von Lohnfestsetzungen zwischen 1924 und 1929 erstellen. Die oft wiederholte Ansicht, daß diese Entwicklung sich völlig unbeeinflußt von den Marktkräften vollzog, wird als "nicht bewiesen" demonstriert. Unter den verschiedenen Kräften, die das ungewöhnlich rasche Anwachsen der Geldlöhne in jenen Jahren erklärlich machen, war wenigstens eine - und darüber besteht gemeinhin kein Zweifel- eine Nachwirkung der Hyperinflation: die gravierende Senkung der Reallöhne Ende 1923. Eine weitere, freilich eher indirekt als direkt gestützte Erklärung stellt der Umstand dar, daß die Haltung der Arbeiter in den Lohnverhandlungen nach der Stabilitätsphase beeinflußt war durch die Tatsache, daß der tatsächliche Wert der ausgehandelten Löhne während der Inflationszeit angesichts der unerwarteten Schnelligkeit des Preisanstiegs nur zu oft dahingeschmolzen war. Diese Erfahrung brachte es mit sich, daß die Arbeiter danach sehr defensiv verhandelten. Die offenkundigste Konsequenz des Lohndrucks (zurückgeführt auf die Nachwirkungen der Inflation) war die vieldiskutierte Schrumpfung der Profite in der Industrie gegen Ende der zwanziger Jahre. Die entscheidendsten Rückwirkungen hiervon waren jedoch politischer Natur und bestanden in der wachsenden Entfremdung der Industriellen von der Republik. Schließlich läßt sich das Argument auch am Verhalten einer anderen Nach-Inflations-Wirtschaft überprüfen: nämlich der der BRD nach 1948. Die entscheidenden Unterschiede liegen in den höheren Sparquoten von Wirtschaft und Regierung im eigenen Land (was den tatsächlichen Investitionsprozeß unabhängiger vom Finanzmarkt machte) und in Devisen- und Wechselkurs kontrollen.

111. Auswirkungen der Inflation auf die Banken Auswirkungen der Inflation auf die Struktur des deutschen Kreditgewerbes

Carl-Ludwig Holtfrerich 1. Einleitende Bemerkungen Lassen Sie mich in guter deutscher Tradition meinen Beitrag mit einer Definition beginnen: "Unter Strukturwandlungen im Bankwesen werden längerfristige Änderungen der Geschäftsstruktur, der Geschäftspolitik und der Marktanteile einzelner Institutsgruppen verstanden."! Wolfgang Stütze1 hat bereits auf die Schwierigkeit hingewiesen, Strukturverschiebungen, die sich als Folge von außergewöhnlichen Ereignissen, wie Krieg und Währungs zusammenbruch, ergeben, von jenen zu unterscheiden, die mit dem säkularen Wandel der Wirtschaft verbunden sind oder auf institutionelle, d.h. gesetzgeberische, Neuerungen zurückzuführen sind 2 • Er spricht für die bundesrepublikanische Entwicklung nach dem Zweiten Weltkrieg von - regenerationsbedingten Strukturwandlungen, - liberalisierungs bedingten Strukturwandlungen, - säkularen Strukturwandlungen. Für die erste Hälfte des 20. Jahrhunderts ist es nützlicher, statt von "liberalisierungsbedingten" neutraler von "institutionenänderungsbedingten" Strukturwandlungen zu sprechen, da es sowohl wettbewerbsfördemde Liberalisierungsmaßnahmen, z. B. die Verleihung der passiven Scheckfähigkeit an die Sparkassen durch Verfügung des Preußischen Innenministers im Jahre 1908 sowie auf Reichsebene 1909 und den Einstieg der Sparkassen ins allgemeine Wertpapiergeschäft durch Regierungserlasse vom 9. Oktober 1920 und vom 15. April 1921 3 , als auch wettbewerbshemmende EntLudwig Mülhaupt, Strukturwandlungen im westdeutschen Bankwesen, (Wiesbaden 1971) l. Wolfgang Stützel, Banken, Kapital und Kredit in der zweiten Hälfte des zwanzigsten Jahrhunderts, in: Fritz Neumark (Hrsg.), Strukturwandlungen einer wachsenden Wirtschaft Bd. 2, (Schriften des Vereins für Socialpolitik, N. F., Bd.30 11, Berlin 1964) 527-529. 3 Ausschuß zur Untersuchung der Erzeugungs- und Absatzbedingungen der deutschen Wirtschaft, Der Bankkredit, (Berlin 1930)40; Man/red Pohl, Konzentration im deutschen Bankwesen (1848-1980), (Frankfurt/M. 1982) 273, 304. 1

2

188

Carl-Ludwig Holtfrerich

liberalisierungsmaßnahmen, vor allem die Gründung der sog. Stempelvereinigung, ein von der Reichsbank in der Bankenquete von 1908/09 angeregtes Konditionenkartell zur Beschränkung des Zinswettbewerbs unter den Berliner Großbanken, gab 4• Weil der Trend der Institutionenänderung nicht eindeutig ist, ist die Zurechnung von Strukturverschiebungen zu diesem Faktor besonders schwierig. Seine Wirkung dürfte auch geringer gewesen sein als die der andern beiden genannten Faktoren. Die folgende Untersuchung ist deshalb auf die Identifizierung einerseits der "säkularen" und andererseits der "regenerationsbedingten", speziell inflationsbedingten, Bestandteile des Strukturwandels im deutschen Kreditgewerbe beschränkt. Die Grenze zwischen diesen beiden ist allerdings wahrscheinlich fließend: Derart tiefe Einschnitte in die Geld- und Kreditverfassung eines Landes, wie sie durch Krieg und Hyperinflation hervorgerufen werden, dürften auch Auswirkungen auf das Tempo des "säkularen" Wandels haben, indem sie veraltete Strukturen schneller absterben lassen und neuen schneller zum Durchbruch verhelfen. Das verkompliziert das Zurechnungsproblem noch mehr, das mit dem Thema dieses Beitrages gestellt ist. Nach diesen Ausführungen dürfte klar sein, daß es unzureichend wäre, im folgenden lediglich die Bankenstruktur in Deutschland vor und nach der Inflation vergleichend darzustellen und die Unterschiede der Inflation zuzuschreiben. Denn auch ohne Krieg und Inflation hätten die "säkularen" Entwicklungstendenzen Strukturveränderungen bewirkt. Meines Erachtens gibt es nur zwei Auswege, das Zurechnungsproblem ohne Willkür zu lösen: 1. Die Beobachtung des "säkularen" Wandels im deutschen Kreditgewerbe vor Kriegsausbruch und Inflation und die Extrapolation dieser Entwicklungslinien in die Zwischenkriegszeit. Der Unterschied zur tatsächlichen Entwicklung kann dann als Ergebnis von Krieg und Inflation gedeutet werden. Es sollen jedoch nur die inflationsbedingten Strukturwandlungen identifiziert werden. Deshalb ist ein zweiter Vergleichsmaßstab notwendig: 2. Der Vergleich der deutschen Entwicklung mit der in anderen am Krieg beteiligten Ländern, wie etwa Großbritannien oder die USA, die keine größere Inflation durchmachten. W. Stützel weist auch darauf hin, daß die regenerationsbedingten, in unserm Fall inflationsbedingten, Strukturwandlungen hinsichtlich bestimmter Typen von Kreditgeschäften von unterschiedlicher Dauer sind. Die ,,Auffüllungsphase", meint er, ist nur dort kurz, "wo sich die Bestände verhältnismäßig rasch umschlagen. Bei allen langlebigen Objekten aber, wie etwa bei Anlagen, Bauten oder langfristigen Darlehnsverträgen, dauert es naturgemäß sehr lange, bis in der Struktur der vorhandenen Bestände, vor allem auch in ihrem Altersaufbau, ihrer Alters-,Pyramide', die Folgen von Krieg und Währungszusammenbruch nicht nur vernarbt, sondern ganz geheilt sind ... Im Bereich von Banken, Kapital und Kredit aber findet sich sehr Unterschiedliches ne-

4 Die Reichsbank 1901-1925, (Berlin 0.]. (1925)) 35-36. Neben der "Stempelvereinigung", der die Berliner Großbanken angehörten, spielten etwa 100 örtliche Bankenvereinigungen außerhalb Berlins eine ähnliche Rolle bei der Reduzierung des Wettbewerbs im Kreditsektor. Vgl. Ausschuß zur Untersuchung ..., Der Bankkredit, 25-28. Konzerne, Interessengemeinschaften und ähnliche Zusammenschlüsse im Deutschen Reich (Einzelschriften zur Statistik des Deutschen Reichs Nr.1, Berlin 1927).

Auswirkungen der Inflation auf das deutsche Kreditgewerbe

189

beneinander in enger Verzahnung: einmal Bestände mit raschem Umschlag und entsprechend kurzer Auffüllungsphase, wie Zahlungsmittel bestände und kurzfristige Kredite; daneben Bestände mit mittlerer Umschlagszeit und entsprechend längerer Auffüllungsphase; schließlich Bestände mit sehr langer Umschlagszeit und entsprechend langen Fristen bis zur Wiederherstellung einer kriegsstörungsfreien Größenund Altersstruktur. So ist es hier auch schwieriger, noch kriegsbedingte Strukturverschiebungen von jenen zu unterscheiden, in denen längerfristige Wandlungen zum Ausdruck kommen."5 Kein anderer Sektor einer Volkswirtschaft ist derartig stark und unmittelbar von der Zerstörung des Geldwerts in einer Hyperinflation betroffen wie der Kreditsektor. Es ist deshalb zu erwarten, daß die Inflation hier tiefere Spuren hinterlassen hat als z. B. im warenproduzierenden Bereich der Wirtschaft. Im folgenden wird mit Hilfe von Statistiken der Strukturwandel im deutschen Kreditgewerbe dargestellt, und dabei werden auch Entwicklungen vor dem Ersten Weltkrieg in die Betrachtung miteinbezogen, um eine Vorstellung von den "säkularen" Strukturwandlungen zu erhalten. Zunächst wird die Entwicklung der Marktanteile verschiedener Institutsgruppen behandelt, im folgenden Abschnitt werden unter Auswertung von Bilanzdaten die Änderungen der Geschäftsstruktur dargestellt und anschließend Änderungen in der Geschäftspolitik im Zusammenhang mit. der Liquiditätsquote diskutiert. Dabei wird jeweils vor dem Hintergrund der "säkularen" Entwicklung in der Vorkriegszeit versucht, die Strukturänderungen zu identifizieren, die den Sondereinflüssen Krieg und Inflation zugerechnet werden können. Im darauffolgenden Abschnitt wird das Zurechnungsproblem erneut aufgegriffen und die deutsche Entwicklung mit der in den USA und Großbritannien verglichen.

2. Strukturwandel im deutschen Kreditgewerbe 2.1.

Marktanteile verschiedener Institutsgruppen

Vor dem Ersten Weltkrieg hatte sich eine klare Arbeitsteilung zwischen den verschiedenen Institutsgruppen herausgebildet. Die wichtigsten Charakteristika sind in Übersicht 1 dargestellt. Daß während der Währungsentwertung die Aktienkreditbanken und die Privatbankiers gegenüber den anderen Institutsgruppen relativ begünstigt waren, ergibt sich aus folgender Einschätzung von kompetenter Seite: ,Je weiter die Zerrüttung der deutschen Währung fortschritt, desto kräftiger entfaltete sich quantitativ das deutsche Bankwesen in allen seinen Zweigen. Wenn hier von einer quantitativen Entfaltung des deutschen Bankwesens gesprochen wird, so ist natürlich nicht an die Markzahlen zu denken, deren wachsende Reihen von Nullen bald aufhörten, auch dem einfältigen Beschauer zu imponieren, sondern an die ständig wachsende Zahl der Arbeitskräfte, die das Bankgewerbe in jenen Jahren an sich zog. Es ist auch an die aufgesetzten Stockwerke und an die Neubauten der Großbanken, an die Fülle der Neugründungen von privaten Spezialinstituten und öffentlichen Banken und an die Ausdehnung der Zahl und des Umfangs der Geschäfte der Privatbankfirmen zu erinnern. Die Ursachen dieser treibhausartigen Entwicklung des Bankwesens in den Infla-

5

Stütze~

527-528.

190

Carl-Ludwig Holtfrerich

tionsjahren sind leicht zu erkennen. Das ganze große Gebiet des Devisenhandels gewann in jener Periode seine eigenartige Bedeutung. Das Emissionsgeschäft vervielfachte sich mit dem ständigen Bedürfnis einer scheinbaren Anpassung der Kapitalien an die Geldentwertung, und das Effektenkommissionsgeschäft nahm in einer Zeit, in der die wilden Wertumwälzungen große Teile sonst fernstehender Kreise in das Getriebe der Börse hineinzogen, eine ungeahnte Ausdehnung."6

Übersicht 1 Die typischen Geschäfte verschiedener Bankengruppen vor dem Ersten Weltkrieg Aktiva

Aktienkreditbanken = Universalbanken

kurzfristige Finanzierung: Wechsel- und Kontokorrentkredit

Passiva Depositen

langfristige Finanzierung (bes. für Verkehrs- und Industrieinvestitionen): Emission von Wertpapieren Kapitalexport

Aktiva

Privatbankiers

internationales Geldgeschäft

Passiva Depositen

Finanzierung einzelner Unternehmen Effektenplazierung

Aktiva

Kreditgenossenschaften

ausschließlich Personalkredit an Landwirtschaft, Einzelhandel und Handwerk

Aktiva

Passiva Spargelder

Sparkassen

Realkredit (Hypotheken)

Passiva Spargelder

nur wenig Personalkredit

Aktiva

Bodenkreditinstitute

Realkredit

Passiva Pfandbriefe

Quelle: Ausschuß zur Untersuchung der Erzeugungs- und Absatzbedingungen der deutschen Wirtschaft, Der Bankkredit (Berlin 1930) 3-4.

6 Ausschuß zur Untersuchung ..., Der Bankkredit, 5.

Auswirkungen der Inflation auf das deutsche Kreditgewerbe

191

Für die Inflationsperiode selbst gibt es kaum statistische Informationen zu der Geschäftsentwicklung der verschiedenen Kreditinstitutsgruppen 7 • Für die Privatbankiers existieren auch für die Periode nachher und vorher fast keine zahlenmäßigen Angaben zu ihrer Geschäftstätigkeit8 • Die Kreditinstitute, die statistisch erfaßt werden können, unterscheiden sich - das ist für den Zweck der vorliegenden Untersuchung wichtig vor allem hinsichtlich der Fristigkeit der ihnen zur Verfügung stehenden fremden Mittel, was auch spiegelbildlich in der Fristigkeit ihrer Aktivgeschäfte Ausdruck findet. Die Institute mit dem langfristigsten Mittelaufkommen sind die Bodenkreditinstitute, also die privaten Hypothekenbanken und die öffentlich-rechtlichen Bodenkreditinstitute (Realkreditanstalten), die ihre Aktivgeschäfte fast ausschließlich durch Emission von Pfandbriefen am Kapitalmarkt finanzieren. Demgegenüber stehen die Depositeninstitute, deren Mittelaufkommen überwiegend aus Kundeneinlagen resultiert. Doch auch jene sind von unterschiedlicher Fristigkeit: Giro- und kurzfristige Einlagen, Termineinlagen, Spareinlagen. Unter den Depositeninstituten dürften die Sparkassen über die langfristigsten Einlagen verfügen. Auch die Einlagen der Kreditgenossenschaften sind zum größten Teil Spareinlagen. Demgegenüber bestehen die Mittel der Aktienkreditbanken vorwiegend aus kurzfristigen Einlagen (Kontokorrent- und Termineinlagen). Tabelle 1 vermittelt einen Überblick über die Bilanzsummen der einzelnen Institutsgruppen in langfristiger Perspektive. Zu Beginn der betrachteten Periode, 1883, dominierten die Bodenkreditinstitute mit ihrem Geschäftsvolumen vor den anderen Kreditinstituten eindeutig. Von Bedeutung ist die Frage, wie sich die Gmppenstruktur in der Vorkriegszeit unter dem Einfluß der Preisentwicklung änderte. Zu diesem Zweck wird die Periode der sog. Großen Depression bis Mitte der 1890er Jahre mit fallendem oder gedrücktem Preistrend von der anschließenden Periode eines steigenden Preistrends bis 1913 unterschieden. In der Periode der Großen Depression bis 1895 gab es kaum Strukturverschiebungen im Geschäftsvolumen zwischen den großen Gruppen Bodenkreditinstitute, Sparkassen und Aktienkreditbanken. Die Bodenkreditinstitute blieben dominierend. Allerdings ist ein unterproportionales Wachstum der öffentlich-rechtlichen Bodenkreditinstitute und ein auch gegenüber allen anderen Institutsgruppen weitüberdurchschnittliches Wachstum der privaten Hypothekenbanken zu beobachten. Diese Institute, die von allen Institutsgruppen die langfristigsten Geschäfte betreiben, wuchsen in der deflationären Periode 1883-95 um 153% am stärksten, die Sparkassen, die im Durchschnitt weniger langfristig disponieren, um 113% schon weniger stark und die Ak-

Die Berliner Großbanken bilden hier die Ausnahme. Vgl. die fortlaufenden Bilanzstatistiken in P. Barrett Whale, Joint Stock Banking in Germany. A Study of the German Creditbanks before and after the War, (London 1930, Reprint New York 1968) 185-248,340-353. Sowie die speziell für die Inflationsperiode noch reichere Studie zu den deutschen Großbanken von Raimund W. Goldschmidt, Das deutsche Großbankkapital in seiner neueren Entwicklung, (Berlin 1928) bes. die Tabellen 59-62. Zahlreiche Informationen zum Thema enthält auch Karl Brich Born, Vom Beginn des Ersten Weltkrieges bis zum Ende der Weimarer Republik (1914-1933), in: Deutsche Bankengeschichte Bd. 3, (Frankfurt/M. 1983) 72-96. 8 Vgl. die wenigen Angaben in Deutsches Geld- und Bankwesen in Zahlen 1876-1975, hrsg. v.d. Deutschen Bundesbank (Frankfurt/M. 1976) 118-119, 122. 7

Carl-Ludwig Holtfrerich

192

Tabelle 1 Bilanzsummen verschiedener Institutsgruppen im Deutschen Reich 1883-1944 (in Mrd. M/RM) Aktienkreditbanken mit mehr als 1 Mio. M. Bilanzsumme Gesamt Berliner ProvinzGroßbanken banken 31.Dez.

(1)

(2)

1883 1885 1890 1895 1900

(3)

1,07 1,37 2,13

1,16

1,96 2,23

1,78 1,80

3,15 3,93

3,28

3,68

6,96

1905 1910 1913

5,53 7,76

4,30 7,26

8,39

7,84

9,83 15,02 16,23

1918

22,75

12,42

35,17

1923 1924

1,75 4,44 6,14 8,02

1925 1926 1927

9,83 12,67 13,77

1,32

7,46

2,47

15,14

12,98 9,62

1,97 1,91 1,10

15,74 14,89

1933 1934 1935 1936 1937

8,80 7,92

0,97 0,91

7,69 7,59 7,63 8,07

0,91 0,94 1,02

9,77 8,83 8,60 8,53 8,65

1938 1939

9,01 10,10

1,40

10,41

2,79

12,89

1944

31,10 5

1928 1929 1930 1931 1932

1

2

3

4 5

6

10,72

KreditSpargenossenschaf- kassen ten GeGesamt werbl. (4)

(5)

1

0,53 0,54 0,62 0,67 0,81 1,11

(6) 3,19 3,65 1 5,14 1 6,80 1

Bodenkreditinstitute Priv. Öff.Hyporechtl. theken- Real- Gesamt banken kreditanst.

Geldinstitute der Post

(7)

(10)

2,32 2,52 3,79 5,88 7,87 10,12

1,45 2,41 4,31

8,92 12,74 16,88

5,41

19,84

12,92 14,01

3,24

11,29

34,65

15,08

0,43

0,82

0,70 1,03

1,73 2,37 3,12

1,54 2,88

1,48 1,68

1,41 1,84 2,08

4,83 7,24 10,04

2,15

3,92 4,60 4,81

1,87 1,72

4,56 4,28

1,75 1,83 1,93 2,08 2,25

4,31

14,55

4,49 4,78 5,00

16,4Y

2,47 3,66

5,99 8,24

12,32 5

5,40

0,55 0,92 1,49 3,37

(8) 2,17 2,34 2,82 3,38 4,10 5,19 5,58 2 6,40 2

(9) 4,49 4,86 6,61 9,26 11,97 15,31 18,50 20,41

1,20 0,07 0,33 0,71 1,33

0,62

1,49

8,48 10,38 11,66

0,71 0,69 0,62

11,84 11,43

0,55 0,47 0,56 0,64 0,69 0,77 0,85 1,404

1,25 2,20 4,70

5,25

12,15

6,99 7,44

13,75 13,83 13,76

8,39 8,41 8,02 7,86 7,78 7,84 7,88

3,29 3,34 3,39 3,50

11,15 11,12 11,23 11,38

8,19 8,76

3,63 3,75

11,82 12,51

17,47 18,34 20,13 22,47 27,77

0,11 0,23

2,94 3,27 3,43 3,41

100,045

0,55 0,59 0,61 0,66

1,76 10,965

Gesamtguthaben der Einleger (=fast die gesamte Bilanzsumme, wie die Daten ab 1900 zeigen). Emittierte Pfandbriefe (= Hauptpassivposten der Bilanz). Ab 1934 sind zusätzliche Institute mit einer Bilanzsumme von 690 Mio. RM einbezogen. Einschließlich Postsparkassenamt Wien 1938-1944. Zwischenbilanz zum 30. 9. 1944. Ab 1936 ohne das Sparkassengeschäft der Nassauischen Landesbank.

Quelle: Deutsches Geld- und Bankwesen in Zahlen 1876-1975, hrsg. v. d. Deutschen Bundesbank (Frankfurt/Mo 1976).

193

Auswirkungen der Inflation auf das deutsche Kreditgewerbe Zentralgenossenschaftsbanken

Girozentralen und Landesbanken

Staatsbanken

Kreditinstitute mit Sonderaufgaben

Privatbanken

Bausparkassen

31. Dez.

(11)

(12)

(13)

(14)

(15)

(16)

1913

0,68

1,76

1,15

1918 1923 1924

0,78

1925

1,91

1,72

1,58

0,33

1926

1,73

2,95

1,77

0,69

1927

1,48

4,19

2,01

1,33

1928

1,68

6,04

2,29

1,52 1,51

1929

1,50

6,41

2,33

1930

1,47

7,34

2,47

1,43

1931

1,39

6,94

2,16

1,77

3,56

1932

1,32

6,65

2,17

2,34

1933

1,23

7,30

2,19

2,72

2,10 0,35

1934

1,26

8,12

2,52

3,19

0,43

1935

1,39

8,26

2,57

3,79

1,74

0,47

1936

1,45

7,97 6

2,61

3,54

1,56

0,49

1,39

0,50

1937

1,68

1938

2,10

9,67

2,89

3,07

1,26

0,51

1939

3,52

13,26

3,23

3,98

1,46

0,46

1944

27,29

1t60

tienkreditbanken, die das kurzfristige Geschäft pflegen, um 101 % ·am wenigsten. In der anschließenden Periode 1895-1913 mit steigender Preistendenz ist das Verhältnis genau umgekehrt. Von 1895 bis 1913 wuchs das Geschäftsvolumen der Aktienkreditbanken um 313%, das der Sparkassen um 192% und das der privaten Hypothekenbanken nur um 138%. Die Institute mit öffentlich-rechtlicher Trägerschaft (Sparkassen, öffentlich-rechtliche Bodenkreditinstitute, Staatsbanken, Geldinstitute der Post und die erst nach dem Ersten Weltkrieg an Bedeutung gewinnenden Girozentralen und Landesbanken sowie die Kreditinstitute mit Sonderaufgaben - in Privatrechtsform, aber in Staatsbesitz) dürften 1883 insgesamt über 50% des Geschäftsvolumens aller in Tabelle 1 erfaßten Kreditinstitute auf sich vereinigt haben. Die Institute mit öffentlich-rechtlicher Trägerschaft verfügten 1913 über einen Anteil von nur noch 45% des Geschäftsvolumens aller betrachteten Institutsgruppen. Dies ist das Ergebnis des überproportionalen Wachstums der privaten Kreditinstitute, bes. der privaten Hypothekenbanken bis 1895 und daran anschließend der Aktienkreditbanken.

194

Carl-Ludwig Holtfrerich

Wiederum ist zu fragen, ob in der Periode mit fallender bzw. gedrückter Preistendenz bis 1895 die Strukturentwicklung anders verlief als in der Periode mit steigender Preistendenz 1895-1913. Die Sparkassen und öffentlich-rechtlichen Bodenkreditinstitute zusammen wuchsen 1883-95 um 90%, die Aktienkreditbanken, Kreditgenossenschaften und privaten Hypothekenbanken insgesamt demgegenüber um 118%. In der Periode 1895-1913 wuchsen die Kreditinstitute in öffentlich-rechtlicher Trägerschaft um 158%, die privaten Kreditinstitute dagegen um 204%. In beiden Perioden liegt demnach der Zuwachs bei den privaten Kreditinstituten um ca. ein Drittel höher als bei den öffentlich-rechtlichen. Die Preistendenz scheint keinen Einfluß auf diese Strukturentwicklung gehabt zu haben. Nach der Inflation 1914-23 waren die öffentlich-rechtlichen Bodenkreditinstitute gegenüber den privaten Hypothekenbanken zunächst sogar noch weiter zurückgefallen. Sie konnten ihren relativen Anteil in den 1930er Jahren aber ungefähr wieder auf das Niveau von 1913 zurückbringen. Der Anteil der Institutsgruppen mit öffentlichrechtlicher Trägerschaft lag 1925 bei nur noch rund 38% gegenüber 45% 1913. Dieser Rückgang kann insofern als Wirkung der Inflation angesehen werden, als die größte Gruppe unter den privaten Kreditinstituten, die Aktienkreditbanken, als Ergebnis der Inflation ihren relativen Geschäftsanteil stark verbessern konnte, während die größte Gruppe unter den öffentlich-rechtlichen Kreditinstituten, die Sparkassen, relativ an Bedeutung verloren hatte. Wenn der Rückgang des Marktanteils der öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute auch in der Tendenz der Vorkriegsentwicklung lag, so wird man ihn trotzdem der Inflation zurechnen können, da sich diese Tendenz im Rest der Zwischenkriegszeit umkehrte: 1928 lag der Anteil der Kreditinstitute mit öffentlich-rechtlicher Trägerschaft schon wieder bei 44%, 1938 war er auf 60% gestiegen. Da dieser Anteil auch nach dem Zweiten Weltkrieg in der Bundesrepublik relativ hoch blieb 9 , kann man schließen, daß die "säkulare" Tendenz eines fallenden Geschäftsanteils der öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute seit dem Ersten Weltkrieg unterbrochen und nun eher gegenläufig war. Der Ausbau der Girozentralen mit der Verbreitung des bargeldlosen Zahlungsverkehrs ist hierfür nur eine Erklärung. Die wichtigste dürfte der Ausbau des wirtschaftspolitischen Interventionsstaates seit Bestehen der Weimarer Republik sein, indem teilweise die bestehenden öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute und die damals auf staatliche Initiative hin zahlreich neu gegründeten Banken (z. B. Deutsche Bauund Bodenbank A.G., Deutsche Wohnstätten-Hypothekenbank A.G., Preußische Pfandbriefanstalt, Deutsche Rentenbank-Kreditanstalt, Deutsche Gesellschaft für öffentliche Arbeiten AG, Deutsche Siedlungsbank, Deutsche Rentenbank, Deutsche Golddiskontbank, Deutsche Verkehrskreditbank AG) vom Staat verstärkt zur Steuerung des Wirtschaftsablaufs, z. B. durch verbilligte Kredite für den Wohnungsbau, herangezogen wurden 10. 1950 betrug der Anteil der öffentlich-rechtlichen Kreditinstitute an der Bilanzsumme aller Banken rund 47%, 1974 fast 51 %. Errechnet aus Deutsches Geld- und Bankwesen ..., 254. 10 Zur staatlichen Wohnungsbauförderung durch neu gegründete Realkreditinstitute im Staatsbesitz und durch die staatlichen Versicherungsanstalten vgl. Ausschuß zur Untersuchung ..., Der deutsche Wohnungsbau, (Berlin 1931) 281-304. Allgemein zum Eindringen der öffentlichen 9

Auswirkungen der Inflation auf das deutsche Kreditgewerbe

195

Wenn die oben beschriebene Entwicklung der Struktur des Kreditgewerbes nach der Fristigkeit ihrer Kreditgeschäfte in der Periode tendenziell steigender Preise 1895-1913 typisch für den Einfluß von Inflationen auf die Bankenstruktur ist, so ist zu erwarten, daß die große deutsche Inflation 1914-23 die Aktienkreditbanken, die das kurzfristige Kreditgeschäft pflegen, in ihrer relativen Bedeutung gewinnen ließ. Demgegenüber müßten die Bodenkreditinstitute, die sich dem langfristigen Kreditgeschäft widmen, am stärksten verloren und der Sparkassenbereich, der nach der Erlangung der passiven Scheckfähigkeit in beiden Bereichen tätig war, eine Zwischenposition belegt haben. Genau dies wird durch die Daten der Tabelle 1 bestätigt. Das Geschäftsvolumen der Aktienkreditbanken war 1925 auf 46% seines Standes von 1913 geschrumpft, das der Bodenkreditinstitute auf 11 % und das der Sparkassen auf 15%. Innerhalb der Gruppe der Aktienkreditbanken fand während der Inflation eine dramatische Verschiebung der Marktanteile zugunsten der Berliner Großbanken statt. Das war das Ergebnis eines gegenüber der Vorkriegszeit stark beschleunigten Konzentrationsprozesses l1 . Auch dieser ist z. T. auf die Fristigkeit der typischen Kreditgeschäfte zurückzuführen: Die kurzfristig fälligen Einlagen auf der Passivseite und die liquiden Mittel auf der Aktivseite machten bei den Berliner Großbanken schon in der Vorkriegszeit einen größeren Prozentsatz ihrer Bilanzsumme aus als bei den Provinzbanken 12. Es ist auch zu erwarten, daß die jeweils für die Kreditinstitute typische Fristigkeit der Geschäfte die eingangs erwähnte ,,Auffüllungsphase" mitbestimmte. Tatsächlich ist zu beobachten, daß die Berliner Großbanken schon 1926 und die Aktienkreditbanken insgesamt schon 1928 ihr nominales Geschäftsvolumen von 1913 annähernd wiedererreicht hatten, in der Periode der Deflation nach 1929 aber wieder beträchtliche Einbußen erfuhren. Die Bodenkreditinstitute hatten 1928 erst 42% ihrer Bilanz-

Hand in die traditionellen Betätigungsfelder der privaten Banken: Hermann Bente, Das Eindringen des Staates und der Kommunen in das Bankwesen, in: Unfersuchung des Bankwesens 1933, I. Teil, Bd.1, (Berlin 1933) 361-419, bes. 377. 11 Dazu die neuere umfassende Studie von Man/red Poh~ Konzentration. Vgl. auch Kar! Brich Born, Geld und Banken im 19. und 20.Jahrhundert, (Stuttgart 1976) 164-167, 439-479 (internationaler Vergleich). Willi Strauss, Die Konzentrationsbewegung im deutschen Bankgewerbe, mit besonderer Berücksichtigung der Nachkriegszeit, (Berlin/Leipzig 1928). Arnold Pendler, Zur Kapitalkonzentration der Berliner Großbanken von 1914-1923, (Diss. Berlin 1926). Hans Dietze~ Konjunkturbewegungen des letzten Jahrzehnts im deutschen privaten Kreditbankgewerbe (1914-1924), (Stuttgart 1925). 12 Die deutschen Banken 1924 bis 1926 (Einzelschriften zur Statistik des Deutschen Reichs Nr.3, Berlin 1927) 13-15, 31. Entscheidend dürften jedoch andere Faktoren gewesen sein: 1.) Nicht mehr eine Vielfalt von Gewerbeunternehmen, sondern die Reichsregierung in Berlin war nach 1914 größter Kreditnehmer. 2.) Das Devisengeschäft wurde durch Verordnung vom Januar 1916 bei den Berliner Großbanken (bis 1919) zentralisiert. Als besonders mit dem Einsetzen der Hyperinflation "Valutadepositen", d.h. in ausländischer Währung geführte Konten, immer stärker gefragt waren, wurde 1922 auch die Zentralisation des Devisenhandels bei den Berliner Großbanken wiedereingeführt. Dies mußte die Großbanken stark begünstigen. 3.) Das Veröffentlichungsverbot für Börsennotierungen setzte die Berliner Großbanken in Vorteil. Whale, 206-207 sowie 227-234, wo auch über einige, der Dominanz der Berliner Großbanken entgegenlaufende Entwicklungen berichtet wird.

196

Carl-Ludwig Holtfrerich

summe von 1913 wiederaufgefüllt, wuchsen anschließend bis 1930 noch kräftig weiter und konnten sich dann ungefähr auf diesem Niveau durch die 1930er Jahre hindurch halten. Sie blieben aber in allen Jahren bis zum Zweiten Weltkrieg weit hinter ihrem Geschäftsvolumen von 1913 zurück. Die Sparkassen erreichten 1928 rund 51 % ihres Geschäftsvolumens von 1913, wuchsen bis 1930 noch kräftig weiter, hielten ihr Geschäft in den schlimmsten Jahren der Weltwirtschaftskrise 1931 und 1932 und wuchsen ab 1933 wieder so stark an, daß sie erstmals 1937 ihre Bilanzsumme von 1913 überschritten. Zusammen mit den Girozentralen und Landesbanken dominierten sie nun mit Abstand den deutschen Bankenkreditmarkt. Der Vergleich der Geschäftsvolumina der Vor- und Nachkriegszeit ist bisher stets auf der Basis der laufenden undeflationierten Bilanzzahlen vorgenommen worden. Setzt man jedoch das nominale Geschäftsvolumen der Kreditinstitute in Relation zum Volkseinkommen in laufenden Preisen, dann läßt sich erkennen, daß der Wiederaufbau der Bankbilanzen in Relation zur Höhe des Volkseinkommens nach 1923 wesentlich länger dauerte als bis zum Erreichen des nominalen Bilanzvolumens von 1913. Das deutsche Volkseinkommen betrug 1913 48,8 Mrd. Mark 13 • In demselben Jahr betrug die Bilanzsumme aller in Tabelle 1 erfaßten Banken 65,7 Mrd. Mark, die der Aktienkreditbanken 16,2 Mrd. Mark und die der Sparkassen 19,84 Mrd. Mark. Daraus ergibt sich, daß das Geschäftsvolumen aller Banken ungefähr das 1,35fache, das der Aktienbanken etwa ein Drittel und das der Sparkassen ca. 40% des deutschen Volkseinkommens ausmachte. 1928, als die Aktienkreditbanken das V{)rkriegsvolumen ihrer Bilanzsumme fast erreicht hatten, belief sich das deutsche Volkseinkommen auf 78,2 Mrd. RM. Das Geschäftsvolumen der Aktienbanken entsprach aber nur knapp 20% dieser Summe. 1937, als die Sparkassen erstmals ihr Bilanzvolumen von 1913 übertrafen, machte ihr Geschäftsvolumen nur noch rund 25% des deutschen Volkseinkommens (79,1 Mrd. RM) aus. Im letzten Vorkriegsjahr, 1938, betrug die Bilanzsumme aller in Tabelle 1 erfaßten Banken 71,8 Mrd. RM. Sie lag damit höher als 1913. In Relation zum Volkseinkommen machte sie 1938 aber nur noch 82% im Vergleich zu rund 135% 1913 aus. Die Relation von 1913 konnte in der Bundesrepublik erst Ende der 1960er Jahre wiedererreicht werden. Die Unterschiede in den Wiederauffüllungsphasen der verschiedenen Institutsgruppen nach der Inflation sind wohl überwiegend auf die Fristigkeit ihrer typischen Geschäfte zurückzuführen. Zusätzlich spielt jedoch auch eine Rolle, daß die Inflation 1914-23 weitreichende Auswirkungen auf die Verteilung des deutschen Volkseinkommens hatte (vgl. Tabelle 2). Die Schichten, die in der Vorkriegszeit am stärksten zur volkswirtschaftlichen Ersparnisbildung beigetragen hatten, nämlich diejenigen, die Einkommen aus Vermögen (Kapitaleinkommen) bezogen, das im Gegensatz zum Arbeitseinkommen (Lohn und Gehalt) nur zum geringsten Teil dem Konsum zugeführt wurde, hatten nach der Inflation ihren Anteil am Volkseinkommen zunächst fast vollständig verloren. Die Arbeitnehmer demgegenüber hatten ihren Anteil am Volkseinkommen beträchtlich erhöht, während der Anteil des Einkommens aus Unternehmer13 Walther G. Hoffmann, Das Wachstum der deutschen Wirtschaft seit der Mitte des 19.Jahrhunderts, (Berlin 1965) 509.

197

Auswirkungen der Inflation auf das deutsche Kreditgewerbe

Tabelle 2 Verteilung des deutschen Volkseinkommens nach Einkommensarten 1913-31 in % auf dem Gebiet des Deutschen Reiches in den Nachkriegsgrenzen

Land- u. Forstwirtschaft Handel u. Gewerbe Unverteilte Gesellschaftseinkommen Öffentliche Erwerbseinkünfte Löhne u. Gehälter Arbeitgeberbeiträge zur Sozialversicherung Kapitalvermögen Vermietung und Verpachtung

1913

1925

1926

1927

1928

12,5 20,1 2,6

9,5 18,2

8,4 17,0

7,7 16,2

1,5 2,4

9,3 17,3 1,4 3,3

1,9 3,4

1,7 3,3

15,5 1,2 3,2

56,3

55,5

54,9

56,5

56,6 3,2 4,2 1,1 12,0

1,3 14,3

3,9 5,3 1,6 17,6

2,4 45,3 1,1

2,1 2,0

2,6

2,7

2,5 1,0

3,0 1,1

1929

1930

1931

7,6

7,4 14,2

8,2 13,2 -1,8

0,6 3,3 56,4 3,4 4,6

1,7 57,9

Renten und Pensionen Dazu in den Privateinkommen nicht enthaltene Steuern

3,0

0,9 9,2

11,4

10,5

3,0 3,7 1,1 11,2

0,2

4,3

4,2

4,9

4,0

4,7

5,7

6,6

Davon ab Doppelzählungen infolge öffentlicher Einkommensübertragung

1,7

6,4

8,5

7,8

8,4

9,3

11,2

14,2

Gesamtes Volkseinkommen

12,5 2,0

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Quelle: Das deutsche Volkseinkommen vor und nach dem Kriege (= Einzelschriften zur Statistik des Deutschen Reichs Nr. 24, Berlin 1932) 84.

tätigkeit, bes. im Bereich "Handel und Gewerbe", in der zweiten Hälfte der zwanziger Jahre gegenüber 1913 nur wenig gesunken war. Das kann z. T. erklären, warum die Bodenkreditinstitute im Wiederaufbau ihres Geschäfts nach der Inflation mit den Sparkassen, die ja ebenfalls den Hypothekenkredit pflegten, nicht mithalten konnten. Die geldvermögenden Schichten, die die langfristige Kapitalanlage gepflegt und zu den traditionellen Käufern der Pfandbriefe der Bodenkreditinstitute gehört hatten 1 \ waren durch die Wirkung der Inflation in ihren Kapitalbildungsmöglichkeiten geschwächt. Die Sparkassen demgegenüber verwalteten vor allem die Spargroschen der Arbeitnehmer, deren Sparfähigkeit nach der Inflation erhalten geblieben war. Die Aktienkreditbanken ihrerseits wuchsen in der zweiten Hälfte der zwanziger Jahre vor allem wegen der Hereinnahme von Auslandsgeldern, die bei den Sparkassen keine Rolle spielten. 2.2. Anderungen der Geschäftsstruktur 2.2.1. Passivgeschäfte

Die Eigenkapitalquote (= Summe der eigenen Mittel in Prozent der Bilanzsumme) der deutschen Kreditinstitute war mit der starken Expansion des Kreditgeschäfts seit den 1890er Jahren tendenziell gesunken, z. B. bei den Aktienkreditbanken von 40,1 % 14 Knut Borchardt, Realkredit- und Pfandbriefmarkt im Wandel von 100 Jahren, in: 100 Jahre Rheinische Hypothekenbank, (Frankfurt/M. 1971) 122.

198

Carl-Ludwig Holtfrerich

1891 auf 23,0% 1913. Mit der Aufblähung der Bankbilanzen durch Inflation und Hyperinflation sank die Quote dramatisch auf unbedeutende Prozentsätze, z. B. bei den Berliner Großbanken am Jahresende 1922 auf 0,7%15. Mit der Währungsstabilisierung trat jedoch wieder eine realistischere Bewertung der Bilanzposten ein. Es zeigte sich, daß die Inflation beträchtlich am Eigenkapital gezehrt hatte. Hatte es bei allen Banken 1913 noch 7,1 Mrd. Mark betragen, so war es 1924 nur noch mit 1,9 Mrd. Reichsmark ausgewiesen. Es stieg zwar im folgenden Jahr wieder auf 2,3 Mrd. RM 16, lag aber auch 1928 noch immer erheblich unter dem Niveau der Vorkriegszeit 17 • Die Eigenkapitalquoten zeigten allerdings nicht diese starken Einbrüche. 1924 lag jene Quote für alle Banken mit 13,9% sogar höher als 1913 mit 10,6%; denn die Bilanzsummen waren noch stärker geschrumpft als das Eigenkapital. 1926 betrug die Quote aber nur noch 9,2% und sank in den folgenden Jahren weiter (Tabelle 3, Kapital plus Reserve minus nicht eingezahltes Kapital). Das war das Resultat des Wiederaufbaus und des starken Wachstums des Einlagengeschäfts zwischen Inflation und Weltwirtschaftskrise. Allerdings war der tendenzielle Rückgang der Eigenkapitalquote nach 1924 nicht nur ein Ergebnis des Schrumpfens der Eigenkapitalbasis während der Inflation, sondern setzte einen Trend fort, der sich schon in der Vorkriegszeit gezeigt hatte und der in der Zeit nach 1945 in der Bundesrepublik andauern sollte. Da unter dem Gesichtspunkt der Fristigkeit das Eigenkapital die langfristigsten Mittel darstellt, über die Banken verfügen können, zeigt der Rückgang der Eigenkapitalquoten besonders während, aber auch nach der Inflation die Umschichtung der Fristigkeitsstrukturen der den Banken zur Verfügung stehenden Mittel an, wie sie von einem Geldentwertungsprozeß typischerweise ausgehen, nämlich eine Präferenz für die kürzerfristige Geldanlage. Die bereits dargestellten überproportionalen Geschäftseinbußen der Realkreditinstitute als Ergebnis der Inflation kommen auch im dramatisch gesunkenen Anteil der Schuldverschreibungen (= Pfandbriefe und Kommunalobligationen) an der Bilanzsumme aller Banken nach der Inflation zum Ausdruck. Nach dem Eigenkapital sind dies die langfristigsten Mittel, die Banken zur Finanzierung ihrer Aktivgeschäfte mobilisieren können. Der Anteil dieses Passivpostens an der Bilanzsumme aller Banken, der 1913 27,7% ausgemacht hatte, war 1924 auf 4,8% gesunken. Er erholte sich zwar bis 1931 auf 21,5%, sank anschließend aber wieder kontinuierlich bis auf 10,9% 1940 15 Carl-Ludwig Holtfrerich, Die Eigenkapitalausstattung deutscher Kreditinstitute 1871-1945, in: Bankhistorisches Archiv, Beiheft 5 (1981) 27. 16 Die deutschen Banken 1924 bis 1926, 179. 17 Ausschuß zur Untersuchung ..., Der Bankkredit, 198-203. Es ist allerdings zu beachten, daß die Banken und vor allem die Berliner Großbanken während der Inflation in großem Umfang stille Reserven aufgebaut hatten, die zulasten der ausgewiesenen Aktivposten Wertpapiere, Beteiligungen sowie Grundstücke und Gebäude gingen. Das hing mit den Bilanzierungsgewohnheiten nach dem Niederstwertprinzip zusammen, nach dem Vermögenswerte, die sowohl zum Anschaffungspreis als auch zum Marktwert am Bilanzstichtag aktiviert werden dürfen, grundsätzlich mit dem jeweils niedrigeren Wert in die Bilanz eingesetzt werden. In einer Hyperinflation bedeutet dies, daß mit den Anschaffungspreisen, die nur noch einen verschwindenden Bruchteil des jeweiligen Marktwerts ausmachen, bilanziert wird. Die stillen Reserven, besonders bei den Berliner Großbanken, die traditionell umfangreiche Beteiligungen und Wertp~pieranlagen hielten, müssen erheblich gewesen sein. Vgl. Whale, 225.

Auswirkungen der Inflation auf das deutsche Kreditgewerbe

199

(Tabelle 3). Auch in der Bundesrepublik hat jener Anteil das Niveau von 1913 nicht wiedererreicht. Dazu kommt, daß die übliche Laufzeit der emittierten Rentenwerte vor 1914 30 Jahre betragen hatte, seitdem aber nur noch 10 Jahre, wie schon bei den Reichskriegsanleihen. Eine weitere auffallende Veränderung auf der Passivseite der Bankbilanzen nach der Inflation im Vergleich zur Vorkriegszeit ist die starke absolute und relative Verminderung des Akzeptgeschäfts. Sie zeigt sich bei allen Kreditinstituten, die solche Geschäfte betrieben (vgl. Tabellen 3-5), besonders natürlich bei den Aktienkreditbanken, auf die sich vor dem Ersten Weltkrieg das Geschäft konzentriert hatte. Bei diesen machten die Akzepte (und Schecks) 1913 noch 17% der Bilanzsumme aus, 1924 aber nur noch 0,4% und 1925 3,8% (Tabelle 4). Diese Entwicklung wurde vom Statistischen Reichsamt folgendermaßen interpretiert: "Eine weitere Folge der Geldentwertung wie auch der veränderten Stellung Deutschlands auf dem Weltmarkt ist die außerordentliche Verringerung, die der Akzeptumlauf der Banken erfahren hat, nachdem die liquiden Mittel der Wirtschaft vernichtet und das deutsche Akzept aus dem internationalen Verkehr verdrängt war."18 Geht man davon aus, daß die Wirkung der Inflation sich in erster Linie in der Fristenstruktur der Passivgeschäfte zeigt, daß die kürzerfristigen Verbindlichkeiten gegenüber den längerfristigen relativ zunehmen, so dürfte der Rückgang des relativ kurzfristigen Akzeptgeschäfts weniger ein direktes als ein indirektes Ergebnis der Inflation sein insofern, als der Währungszusammenbruch das internationale Vertrauen in die deutsche Währung für lange Zeit zerstörte. Die Mark, die vor dem Ersten Weltkrieg zu einer der internationalen Transaktions- und Reservewährungen geworden war 19, hatte diese Position verloren. Deutsche Akzepte waren zur Abwicklung internationaler Handelsgeschäfte kaum noch gefrageo. Sowohl bei Kapital- als auch bei Handelstransaktionen zwischen Deutschland und dem Ausland dominierten nach der Inflation Geschäftsabschlüsse in Devisen statt in Mark. Erst 1933 überschritt das Volumen des Akzeptumlaufs in Deutschland erstmals wieder das Niveau von 191Y\ sein Anteil an der Bilanzsumme aller Banken allerdings bereits 1931 (Tabelle 3). Offenbar stand aber die Verdreifachung des Akzeptumlaufs von 1930 bis 1933 in Verbindung mit staatlichen Maßnahmen zur Stützung von Wirtschaftsunternehmen und zur Förderung der Beschäftigung, nicht dagegen mit der Außenhandelsfinanzierung. Das wird auch darin deutlich, daß das Akzeptgeschäft bei den Großbanken, bei denen hauptsächlich die Außenhandelsfinanzierung abgewickelt wurde, während der gesamten Zwischenkriegszeit seine Vorkriegsbedeutung auch nicht annähernd wiedererreichte (Tabelle 4). Die deutschen Banken 1924 bis 1926, 21. Vgl. Arthur L Bloomfield, Short-term Capital Movements under the Pre-1914 Gold Standard, (Princeton Studies in International Finance 11, Princeton 1963). Peter H Lindert, Key Currencies and Gold 1900-1913 (ebda 24, Princeton 1969). 20 Das Akzept hatte schon während des Krieges stark an Bedeutung verloren. Vgl. Whale, 203-204. Goldschmidt, Großbankkapital, 71. Vgl. auch Pranz Grüger, Wirkungen des Krieges und der Kriegsfolgen auf das deutsche Bankwesen mit einem Rückblick auf die Vorkriegszeit, in: Untersuchung des Bankwesens, I. Teil, Bd.l, 38. 21 Deutsches Geld- und Bankwesen, 74. 18

19

Tabelle 3 Struktur der Gesamtbilanzen aller Banken (ohne Privatbankiers, Bausparkasse in % der Bilanzsumme Aktiva Nicht eingezahltes Kapital Barreserve Forderungen an andere Kreditinst. Handelswechsel Schatzwechsel u. unverzinsl. Schatzanw. Debitoren Wertpapiere Hypotheken Kommunaldarlehen Sonstige langfristige Ausleihungen Beteiligungen Grundstücke u. Gebäude Sonstige Aktiva Bilanzsumme

1913 1924 1925 1926 1927 1928 1929 1930 1931 19 0,1

0,5

2,0 5,2

0,4

0,3

0,2

0,5

0,5

0,2

0,5

4,5 18,1

3,1 2,4 19,2 15,4

2,5 15,1

1,9 16,4

1,7 13,5

1,6 12,6

1,5 9,0

6,8

16,8

15,8 12,2

10,0

9,8 0,5

8,0 1,5

6,7 2,0

4,5 1,9

18,0 8,8 46,0 6,8 2,3

40,8 2,5 5,2 1,3 0,6

40,9 38,0 2,0 4,1

34,4 5,0

7,7 13,3 } 2,0 3,5 27,1 1,4 4,2

34,3 5,3 19,1 6,0 4,6

31,0 5,3 22,3 7,1 4,3

29,8 5,6 24,4 8,7 4,1

26,9 6,9 27,7 10,4 4,8

0,8 1,4

0,6 1,3

0,5 1,3

0,6 1,3

0,8 1,5

4,0

9,6

7,5

6,6

3,4

3,1

3,0

2,5

3,7

100

100

100 100

100

100

100

100

100

2

2 1

1

Quelle: Deutsches Geld- und Bankwesen in Zahlen 1876-1975, hrsg. v. d. Deutschen Bundesbank

Passt'va Kapital Reserve Schuldverschreibungen Aufgenommene langfristige Darlehen Akzepte Kreditoren Darunter Einlagen deutscher Kreditinstitute Sicht- u. Termineinlagen von Nichtbanken und Auslandsbanken Spareinlagen von Nichtbanken und Auslandsbanken

1913 1924 1925 1926 1927 1928 1929 1930 1931 193 5,1

5,8

6

2,3

2,4

17,5 4,9

19,5 5,0

2,8 21,5 5,4

3 21

1,4 65,4

1,6 63,4

4,3 56,7

7,2

11,0

8,8

7,2

6,3

6,0

5,4

3,5 27,7 0,0

3,3 4,8 0,1

2,4 6,4 0,4

2,3 12,5 2,2

2,3 15,4 4,5

2,2 16,3 4,7

0,7 1,7 74,3 76,0 - - -

1,6 69,4

1,6 66,0

1,5 65,9

4,0 55,1

-

5

4

55 -

1,6

10,0

8,2

7,0

6,2

8,8

7,8

7,6

6,5

7

13,3

55,4

50,8

45,4

40,7

34,1

31,3

27,8

23,3

21

35,8

5,7

9,5

12,5

14,5

17,7

20,8

22,6

22,7

23

- -

-

Sonstige Passiva

2,5

5,7

4,2

4,8

4,0

3,4

3,2

3,0

3,6

3

Bilanzsumme

100

100

109

100

100

100

100

100

100

1

202 Tabelle 4 summe

Carl-Ludwig Holtfrerich Bilanzstruktur der Berliner Großbanken am Jahresende 1884-1944 in % der Bilanz-

Aktiva Barreserve Wechsel Debitoren Effekten 2 Beteiligungen 3 Grundstücke und Gebäude Sonstige Aktiva

1884

1900

1913

1919

1924

1925

1929

1932

1938

1944 1

6,0 18,8

5,5 22,7

4,5 22,4

4,9 52,8

5,2 23,9

4,7 24,3

3,1 22,1

2,9 19,5

1,7 72,8

62,5 11,0

57,2

57,8

36,3

60,3 3,2

63,2 2,4

69,7 2,8

63,9 9,0

0,8

3,2

2,2

0,8

1,6

1,7

1,6

9,7 3,5 1,8

1,9

4,9 37,5 40,8 12,8

0,5

3,9

2,9

1,5

2,7

1,2 2,2

0,2

0,3

0,0

0,4

0,6

12,9

0,2

17,7 6,4

1,3

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Passiva Kapital Reserve

28,9

26,2

14,9

4,7

6,5

4,6

3,1 } 15,4 1,3

11,3

4,3 2,4

5,0 1,1

Depositen Kreditoren

10,4 31,6

11,8 32,8

26,9 34,5

37,5 } 82,3 51,8

83,4

87,5

83,2

84,6

94,6

Akzepte u. Schecks Sonstige Passiva

21,4

20,4

3,0

2,6

17,0 2,2

3,8 1,5

3,7 2,1

8,7 2,0

7,4 2,2

1,1 1,8

2,2

0,4 1,8

4,7 } 1,1

2,5

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Zwischenbilanz zum 30.9.1944 Ab 1913 einschließlich Konsortialbeteiligungen 3 Fast ausschließlich an Kreditinstituten 1

2

Quelle: Deutsches Geld- und Bankwesen in Zahlen 1876-1975, hrsg. v. d. Deutschen Bundesbank (Frankfurt/Main 1976) 56-59, 78-79.

Der gegenüber 1913 gesunkenen Bedeutung des Pfandbrief- und Akzeptgeschäfts und schließlich auch der Eigenkapitalquote steht die starke Zunahme der relativen Bedeutung der Kreditoren (einschließlich Guthaben anderer Banken) gegenüber. Ihr Anteil an der gesamten Bilanzsumme aller Banken betrug 1925 76,0% gegenüber 55,1 % 1913 (Tabelle 3). Auffallend ist vor allem der starke Anstieg der Interbankguthaben. Dies wird man weniger der Inflation als der Ausweitung des bargeldlosen Zahlungsverkehrs zurechnen müssen. Die Einlagen der Girozentralen waren überwiegend Guthaben der Sparkassen. Auch die Berliner Großbanken erfüllten nach der Inflation in vermehrtem Umfang Clearing-Funktionen für die Provinzbanken. Soweit bei ihnen die Nostro- bzw. Loroverbindlichkeiten immer schon eine größere Rolle spielten als bei anderen Kreditinstituten und sie - wie beschrieben - mit vergrößertem Marktanteil aus der Inflation hervorgingen, kann die Entwicklung als Wirkung der Inflation

Auswirkungen der Inflation auf das deutsche Kreditgewerbe

Tabelle 5 summe

203

Bilanzstruktur der Hypothekenbanken am Jahresende 1881-1938 in % der Bilanz-

Aktiva Barreserve Wechsel Wertpapiere Beteiligungen Debitoren

1881

1900

1913

1918

1920

1923

1925

1929

1932

1938

1,1

0,5

0,5 2,0

0,6 8,6

0,8 11,6

0,3 0,0

0,6 0,0

0,3 0,0

0,1

0,1

0,0

2,5

2,8

2,0 0,0

1,3 0,0

0,0 2,0

2,0 7,2 } 1,4

2,2

3,4

2,2

10,1

8,0

8,3

8,3

14,4

24,1

11,8

3,7

2,7

Hypotheken } Kommunaldarlehen 79,1

85,8 1,7

82,9 3,7

74,6 4,2

65,4 5,3

28,8 13,0

66,8 10,9

80,1 12,1

78,7 14,7

80,1

0,5

0,5

0,4

0,3

0,4

0,5

0,5

1,5

1,9

0,6

Grundstücke und Gebäude Sonstige Aktiva

)

1,9 0,6

31,3

7,2

0,0 2,8 13,1

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Passiva Kapital Reserve Pfandbriefe Kommunalobligationen Akzepte Depositen Kreditoren Sonstige Passiva

12,7 1,8

)73.4 } 12,1

7,4 1,6 81,2

6,4 1,8

5,2 1,5

78,8

73,1

1,4

3,4

3,7

5,4 1,5 63,7)

36,5 6,2

13,5 2,2

4,4 1,9

3,6 2,3

3,3 2,2

35,0

70,2

84,5

87,9

89,5

4,6

1,2

1,2

0,1

0,5

0,0

0,0

0,0

0,0

0,0

1,7 3,7

2,6 3,1

6,7 7,1

11,5 } 10,5

1,2

5,7

2,5

0,7

0,7

1,7

2,6

2,7

2,3

21,1

8,4

6,7

5,6

4,3

100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0

Quelle: Deutsches Geld- und Bankwesen in Zahlen 1876-1975, hrsg. v. d. Deutschen Bundesbank (Frankfurt/Main 1976) 60-61, 86-87.

gesehen werden. Die bedeutendere Inflationswirkung war jedoch die Beeinträchtigung der inländischen Ersparnis- und Kapitalbildungsmöglichkeiten und als Folge davon das hohe inländische Zinsniveau, das ausländische Banken zu Geldanlagen in Berlin motivierte. Der größte Teil der Guthaben anderer Banken in den Bilanzen der Berliner Großbanken nach 1924 bestand aus Auslandseinlagen, und zwar als Devisen-, nicht Markverpflichtungen. 1925 dürften bei allen Banken die Einlagen von -Auslandsbanken etwa auf derselben Höhe gelegen haben wie die Bankeinlagen deutscher Kreditinstitute. Das ergibt sich aus einem Vergleich des Prozentsatzes für die Einlagen deutscher Kreditinstitute in Tabelle 3 (8,2%) mit dem Prozentsatz, der für jenes Jahr als Summe der Einlagen aller Banken, einschließlich Auslandsbanken, bekannt ist22 • 22

Die deutschen Banken 1924 bis 1926, 179.

204

Carl-Ludwig Holtfrerich

Tabelle 6 Fälligkeit der Einlagen der städtischen Kreditgenossenschaften 1913-1929 in % der Gesamteinlagen 1913

1924

1925

1926

1927

1928

1929

20,8 21,0 58,2

72,3 21,3 6,4

57,3 31,5 11,2

53,1 30,8 16,1

45,5 32,7 21,8

40,7 33,7 25,6

36,3 34,2 29,5

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Fällig innerh. 7 Tagen bis zu 3 Monaten nach 3 Monaten

Quelle: Ausschuß zur Untersuchung der Erzeugungs- und Absatzbedingungen der deutschen Wirtschaft, Der Bankkredit, (Berlin 1930) 54.

Tabelle 7 Fälligkeit der Einlagen der Berliner Großbanken 1913-1929 in % der Gesamteinlagen 1913

1924

1925

1926

1927

1928

1929

58,6 29,0 12,4

57,5 40,0 2,5

51,6 44,5 3,9

50,1 45,9 4,0

42,9 50,8 6,3

42,9 52,3 4,8

43,4 53,3 3,3

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

100,0

Fältt"g innerh. 7 Tagen bis zu 3 Monaten nach 3 Monaten

Quelle: Ausschuß zur Untersuchung der Erzeugungs- und Absatzbedingungen der deutschen Wirtschaft, Der Bankkredit, (Berlin 1930) 53.

Was die Fristigkeit der fremden Gelder der Kreditinstitute angeht, so zeigt sich in Tabelle 3, wie weit der Anteil der Spareinlagen, besonders in den ersten Nachinflationsjahren, gegenüber 1913 zurückgefallen war und daß er auch in der anschließenden Wiederauffüllungsphase weit hinter seinem Vorkriegsstand zurückblieb, und zwar trotz der Tatsache, daß auch die Aktienkreditbanken in der Nachkriegszeit verstärkt ins Spargeschäft einstiegen 23 . Hinsichtlich der Fälligkeit der anteilig stark gewachsenen Sicht- und Termineinlagen sind für die Zeit nach der Inflation einige Informationen verfügbar, vor allem in den 1930 und 1933 veröffentlichten Bankenqueten. Die verfügbaren Daten zeigen, daß die Inflation die Bereitschaft zur längerfristigen Geldanlage stark reduziert hatte und daß diese Bereitschaft in der Periode 1924-29 nur allmählich wieder anstieg, aber auch 1929 das Vorkriegsniveau bei weitem noch nicht wiedererreicht hatte. Am eindeutigsten ist dieses Bild bei.den städtischen Kreditgenossenschaften. Der Gesamtbestand ihrer Einlagen gliederte sich wie in Tabelle 6 angegeben. Bei den Berliner Großbanken ist die gleiche Tendenz nur bei den Einlagen mit mehr als drei Monaten Kündigungsfrist zu erkennen. Der Gesamtbestand ihrer Einlagen gliederte sich entsprechend Tabelle 7. 23

Ausschuß zur Untersuchung ..., Der Bankkredit, 41.

Auswirkungen der Inflation auf das deutsche Kreditgewerbe

205

Bei ihnen war in den Jahren nach 1923 gegenüber 1913 der Anteil der Einlagen bis zu 7 Tagen nicht gestiegen, sondern nur der Anteil der Einlagen bis zu 3 Monaten 24 . Der Enqueteausschuß führte dies auf folgende Ursachen zurück: 1. Die starke Hereinnahme von kurzfristigen Auslandsgeldern fiel vor allem in die Kategorie der bis zu 3 Monaten fälligen Gelder. 2. Das Bankpublikum war in der Nachkriegszeit zinsbewußter geworden und bankmäßig besser geschult (die Erfahrung der Inflation dürfte dazu beigetragen haben), so daß es auf kurzfristige Termine anlegte, was vor dem Ktjeg den Banken als täglich fällige Einlage zur Verfügung stand. 3. Mittel, die vor dem Krieg in Wertpapieren angelegt worden wären, wurden nach den schlechten· Erfahrungen während der Inflation nunmehr bevorzugt in kurzfristigen Termingeldern angelegt, womit auch die steigende Bedeutung dieser Einlagenkategorie bei den Kreditgenossenschaften (und den Sparkassen) erklärt wird25 . Was Einlagetypen und die Einlegerstruktur angeht, so ist Vergleichsmaterial aus der. Vorkriegszeit nur für die Privatbankiers verfügbar, die einen Großteil ihrer Einlagen aus privaten Vermägensverwaltungskonten und aus unternehmerischen Fürsorge- und Pensionsfonds für Arbeiter und Angestellte bezogen. Diese Typen von Einlagen wurden durch die Inflation fast völlig vernichtet. Während mit dem Wiederaufbau der privaten Vermögen nach der Inflation der erste Typ von Einlagen sich allmählich wieder bilden konnte, soll der zweite Typ nicht "wiederaufgefüllt" worden sein, da "an ihre Stelle teils die öffentliche soziale Fürsorge getreten ist, andererseits die Unternehmen vielfach gar nicht mehr in der Lage sind, solche Fonds anzusammeln"26. Die Privatbankiers konnten sich nach der Inflation trotzdem einigermaßen behaupten, weil sie es schafften, einen größeren Teil industrieller Einlagen auf sich zu ziehen. Das geht auch aus folgenden Statistiken zur Einlegerstruktur der Privatbankiers 1913 und 1928 hervor 27 : 1913

Private Stiftungen und öffentliche Kassen u. ä. Industrie

60% 20% 20% 100%

1928

Private Stiftungen Treuhandgesellschaften Versicherungsgesellschaften Industrie.

21% 25% 5% 14% 35% 100%

2.2.2. Aktivgeschäfte Die Fristigkeitsverschiebung zugunsten kürzerfristiger Positionen auf der Passivseite der Bankbilanzen, die ein Ergebnis der Inflation ist, hat ihr Gegenstück auf der Aktiv-

Während der Nachkriegsinflation (1918-1923) ist die Entwicklung allerdings ganz inflationstypisch. Die kurzfristigen Einlagen stiegen von rund 60% auf über 90%. Die Einlagen bis zu drei Monaten sanken von rund 26% auf 3,3% und die Einlagen mit mehr als drei Monaten Fälligkeit von rund 13% auf 4% der Gesamteinlagen. Vgl. die jährlichen Angaben in Whale, 218. Goldschmidt, Großbankkapital, 78. 25 Ausschuß zur Untersuchung ..., Der Bankkredit, 52-53. 26 Ebda 72. 27 Ebda 73. 24

206

Carl-Ludwig Holtfrerich

seite der Bilanzen. Der Anteil des langfristigsten Darlehnspostens, Hypotheken, an der Bilanzsumme schrumpfte dramatisch von 46,0% 1913 auf 5,2% 1924 (Tabelle 3). Vor dem Ersten Weltkrieg waren die dominierenden Bodenkreditinstitute fast aus. schließlich und die zweitgrößte Bankengruppe, die Sparkassen, überwiegend im Hypothekenkreditgeschäft tätig. Berücksichtigt man, daß nach Schätzungen etwa ein Drittel des gesamten Hypothekenkredits in Deutschland vor 1914 aus privaten Direktkrediten bestand28 , so wird die überragende Bedeutung der Hypotheken auf dem gesamten Kreditmarkt des deutschen Kaiserreichs deutlich. Die Wiederauffüllungsphase war bei diesem Bilanzposten besonders langfristig und reichte bis weit in die Wiederaufbauphase der Bundesrepublik hinein. Die dominierende Bedeutung, die das Hypothekengeschäft am gesamten Bankgeschäft des Kaiserreichs hatte, ist jedoch bis heute nicht wieder erreicht worden 29 • Bemerkenswert ist weiterhin der vorübergehend ausgeprägte relative Rückgang der Bilanzpositionen Kommunaldarlehn sowie Wertpapiere, die ja auch zu den langfristigen Anlagen zählen. Dem steht eine starke relative Zunahme des Anteils der kurzfristigen Anlagen (Wechsel sowie Guthaben bei anderen Banken) gegenüber. Der Großteil der Guthaben bei anderen Banken, die 1924 - als alle anderen Bilanzpositionen geschrumpft waren - von 1,4 Mrd. Mark 1913 absolut auf 1,8 Mrd. RM und bis 1928 weiter auf 5,2 Mrd. RM stiegen 30 , bestand, übrigens schon während der Inflation 31 , aus Devisenkonten, also aus Guthaben bei ausländischen Banken. Auch dies war ein Ergebnis der Inflation, die große Teile der Wirtschaft veranlaßte, in Devisen zu rechnen und zu zahlen. Darüber hinaus hatte die Inflation - wie bereits erwähnt - der Mark als internationalem Zahlungsmittel erheblichen Schaden zugefügt, so daß der deutsche Außenhandel ab 1924 in stärkerem Maße in Devisen abgewickelt werden mußte als 1913. Auch die Debitoren hatten nach der Inflation rela,tiv an Bedeutung gewonnen. Das gilt nicht so sehr für die Aktienkreditbanken, die in diesem Geschäft immer schon besonders stark engagiert waren, sondern vor allem für die Sparkassen, die 1913 das Debitorengeschäft, das relativ kurzfristiger Natur ist, fast noch gar nicht betrieben und zu dem Zeitpunkt noch etwa zwei Drittel ihrer Mittel in Hypotheken und den Rest hauptsächlich in Kommupaldarlehn und Wertpapieren angelegt hatten. 1924-28 übertraf das Debitorengeschäft bei den Sparkassen das Hypothekengeschäft und blieb auch daran anschließend einer der Hauptposten im Aktivgeschäft der Sparkassen 32 • Das Statistische Reichsamt erklärte die beschriebene Entwicklung bei den Sparkassen für die Jahre 1924-26 folgendermaßen:

Borchardt, 117. Vgl. Deutsches Geld- und Bankwesen, 136, 146. Dort sind nur die langfristigen (mehr als 4 Jahre) "Buchkredite und Darlehn", von denen die Hypotheken nur einen Teil darstellen, ausgewiesen. Sie machten 1964 36,3% und 1974 35,9% des jeweiligen Geschäftsvolumens aller Banken aus. 30 Deutsches Geld- und Bankwesen, 75. 31 Whale, 221, 227. 32 Deutsches Geld- und Bankwesen, 102. 28

29

Auswirkungen der Inflation auf das deutsche Kreditgewerbe

207

"Drei Ursachen haben in der Hauptsache zu dieser einschneidenden Wandlung im Aktivgeschäft der Sparkassen geführt: 1. Das allgemeine Bestreben zur bankmäßigen Betätigung, 2. die Wandlung der Passivseite der Sparkassenbilanz, das teils absolute, teils relative Überwiegen der kurzfristigen Giroeinlagen über die langfristigen Spareinlagen, 3. in den Jahren 1924 und 1925 das Widerstreben der Kreditnehmer, den hohen Zinsfuß auf lange Frist zu gewähren, d. h. langfristigen Kredit bei den gegebenen Zinssätzen in Anspruch zu nehmen."33

Alle drei genannten Ursachen hängen auch mit der Inflation zusammen, die Gründe 1. und 2. außerdem mit der Erlangung der passiven Scheckfähigkeit durch die Sparkassen 1908. 2.3. Zur Geschäftspolitik: die Lz·quz"ditätsquote. Die Liquidität des deutschen Bankensystems war schon in der Vorkriegszeit langfristig gesunken. Die Deckung der Depositen durch Kasse (plus Giroguthaben) betrug bei sämtlichen Aktienkreditbanken 1900 10,3%, 1905 8,6%, 1910 7,6% und 1913 7,5%34. Diese Entwicklung wurde von der Reichsbank als besorgniserregend angesehen und war ein Hauptgrund für die Bankenquete von 1908/09 gewesen 35 . Bei den Berliner Großbanken, die wegen ihrer zentralen Funktion immer schon über eine höhere Liquiditätsquote verfügten als die Provinzbanken, entwickelten sich verschieden definierte Liquiditätsquoten 1913 bis 1930 wie in Tabelle 8 angegeben 36 . Danach ging besonders beim Übergang von 1913 nach 1924 die sog. Barliquidität weiter zurück. Das kann allerdings nicht als Ergebnis der Inflation interpretiert werden, da der Rückgang dem Vorkriegstrend entsprach. Von den andem beiden Liquiditätsmaßen (Erweiterte Barliquidität und Gesamtliquidität) lagen in den Jahren nach der Inflation die eine höher als 1913 und die andere in den ersten Nach-Inflationsjahren ungefähr auf der Höhe von 1913. Dieses Ergebnis ist nicht überraschend, wenn man bedenkt, daß die Inflation die Banken veranlaßte, ihre Aktiva in stärkerem Maße kurzfristig anzulegen, was die Liquidität der Kreditinstitute tendenziell stärken mußte. Noch deutlicher als bei den Berliner Großbanken tritt diese Entwicklung bei einer Auswertung der Bilanzen aller Banken zutage, für die wir die Gesamtliquidität berechnen können. 1913 betrug die Liquiditätsquote 18,3%, 1924 46,3% und 1925 40,1 %37, Dies ist das Ergebnis der Tatsache, daß für alle Banken nach der Inflation die Fälligkeit der Passiva wesentlich verkürzt war und deshalb eine größere Liquidität der Aktiva oberstes Gebot der Geschäftspolitik war.

33 Die deutschen Banken 1924 bis 1926,61. Vgl. auch Brich Hoffmann, Das Anlagegeschäft der preußischen Sparkassen in seiner neueren Entwicklung, (Berlin 1926). 34 Ausschuß zur Untersuchung ..., Der Bankkredit, 136. 35 Alfred Lansburgh, Die Maßnahmen der Reichsbank zur Erhöhung der Liquidität der deutschen Kreditwirtschaft, (Berlin 1914). 36 Zur Liquiditätssituation in der Weltwirtschaftskrise vgL Joachim Blatz, Die Bankenliquidität im Run 1931. Statistische Liquiditätsanalyse der deutschen Kreditinstitutsgruppen in der Weltwirtschaftskrise 1929-1933, (Köln 1971). Zu den Auswirkungen der Inflation auf die Liquidität der Banken auch Kar! Brich Born, Die deutsche Bankenkrise 1931. Finanzen und Politi~, (München 1967) 21-22. Kar! Nordhoff, Über die Liquiditätsfrage, in: Untersuchung des Bankwesens, I. Teil, Bd.1, 475-491. 37 Deutsches Geld- und Bankwesen, 74-75.

208 Tabelle 8

Carl-Ludwig Holtfrerich Die Liquidt"tätsverhältnisse bei den Berliner Großbanken 1913 bis Mitte 1930 Kreditoren innerh.7 Wechsel Tagen fällig Gesamt+ Gutha- verpflich+ Reports ben deuttungen 1 und scher BanLombards ken

Barliquidität: Spalte 1 in % von Spalte 4

Erweiterte Barliquidität: Spalte 2 in % von Spalte 4

Gesamtliquidität: Spalte 3 in % von Spalte 5

4

6

7

8

2

Jahresende

+

Kasse

1

+

+

Giroguthaben

Nostroguthaben

1

2

3

5

%

Millionen M bzw. RM

1913 1924 1925 1926 1927 1928 1929 Mitte 1930

309 369 382

634 800 859 1005 1298 1493 1553

2948 1680 2193 3234 3637 4615 4857

2696 1869 2344 3137 3333 4595 4892

5503 3132 4649 6149 7712 9847 11446

12,4 9,8 9,8 7,8 9,3 8,0 7,8

23,3 42,8 36,6 32,0 38,9 32,5 31,7

53,6 53,6 47,4 52,6 47,2 46,9 42,4

260,9

1224

4718

5205

11677

5,0

23,5

40,4

334 183 229 246

1 Gesamtsumme der Kreditoren zuzüglich Akzepte und "Seitens der Kundschaft bei Dritten benutzte Kredite".

Quelle: Ausschuß zur Untersuchung der Erzeugungs- und Absatzbedingungen der deutschen Wirtschaft, Der Bankkredit, (Berlin 1930) 137. .

3. Vergleich zur Strukturentwicklung in den USA und Großbritannien Herausragendes Merkmal der Bankenstrukturentwicklung im internationalen Vergleich ist die starke Bankenkonzentration, die während und nach dem Ersten Weltkrieg in allen größeren Industrieländern stattfand. Das gilt für Deutschland, das eine Hyperinflation durchmachte, ebenso wie für Frankreich, das in der Nachkriegszeit bis zur De-facto-Stabilisierung des Franc 1926 eine "trabende" Inflation erlebte, und für die angelsächsischen Länder, die - wie die USA - auf dem Goldstandard geblieben waren oder - wie Großbritannien - mit Hilfe einer Deflationspolitik zur Vorkriegsparität Pfund-Gold zurückkehrten 38 • Der während der Inflationszeit in Deutschland abgelaufene Konzentrationsprozeß, insbesondere die Expansion der Berliner Großbanken auf Kosten der Provinzbanken, kann deshalb nicht als von der Inflation verursacht angesehen werden. 38

Born, Geld und Banken, 443-473.

Auswirkungen der Inflation auf das deutsche Kreditgewerbe

209

In Großbritannien und den USA hat es derart große Verschiebungen in den Marktanteilen einzelner Institutsgruppen, wie in Deutschland nach 1913, nicht gegeben, wenn auch die Bankstrukturen nicht unmittelbar vergleichbar sind 39 • Das gilt sowohl für die Marktanteile verschiedener Typen von Kreditinstituten als auch für die Entwicklung der Geschäftsstrukturen 40 . Auffallend ist für die USA in den 1920er Jahren im Vergleich zur Vorkriegszeit vor allem der überdurchschnittliche Zuwachs des Hypothekenkredits und damit verbunden eine Strukturverschiebung auf der Aktivseite der Bankbilanzen zugunsten der längerfristigen Kredite und auf der Passivseite zugunsten der längerfristigen Einlagen 41 • Dies ist das Gegenteil von der Veränderung der Fristenstruktur in den Bankbilanzen der deutschen Kreditinstitute, die für die Nachinflationszeit im Vergleich zu 1913 beobachtet wurden. Daß die Fristenstrukturverschiebungen in erster Linie von der Preis entwicklung abhängen, wird also sowohl durch den intertemporalen Vergleich innerhalb Deutschlands als auch durch den internationalen Vergleich bestätigt. Einen derartigen ,,Auffüllungsbedarf", wie er sich im Fall Deutschland nach der Hyperinflation zeigte, hat es weder in den USA noch in Großbritannien gegeben. Auch er war damit primär ein Ergebnis der Nachkriegsinflation, nicht des Weltkrieges.

Summary The article discusses the impact of Germany's great inflation on the banking structure, i. e. on the market shares of different types of banks and on the structures of their balance sheets. A long-term view, including the prewar and the whole interwar period, is taken and an international comparison is made in order to separate secular changes from inflation-induced changes. It is shown that the destruction of the monetary assets by the inflation created a need to "refill" the banks' balance sheets until a "normal" structure of assets and liabilities was re-established. The period in which the normalization process occurred was of greater length for the long-term than for the shortterm assets and liabilities. Therefore, the credit banks that were primarily engaged in the short-term business lost less by the inflation than the savings banks, and they in turn less than the mortgage banks. In general, the inflation produced a shortening of the term-structure of all bank business. 39 Kenneth Mackenzie, The Banking Systems of Great Britain, France, Germany and the US, (London 31965). 40 Für die USA vgl. Raymond W. Goldsmith, The Changing Structure of American Banking, (London 1933) 288 für Statistiken zu den Marktanteilen verschiedener Banktypen und 291-301 für Statistiken zur Entwicklung der Geschäftsstruktur. Deutsche Ausgabe: R. W. Goldschmidt, Bankkredit und Kreditbanken in den Vereinigten Staaten 1920-1932, (Berlin 1933). Ausführliche Statistiken sowohl zu den Marktanteilen als auch zur Geschäftsstruktur der US-Banken enthalten: Banking and Monetary Statistics, hrsg. v. Board 0/ Governors 0/ the Federal Reserve System (Washington D.C. 1943). Sowie All-Bank Statistics. United States 1896-1955, hrsg. v. Board 0/ Governors 0/ the Federal Reserve System (Washington D. C. 1959). Zusammenfassend auch: Historical Statistics of the United States. Colonial Times to 1970, (Washington D.c. 1975) Part 2, bes.1021-1029. 41 Goldschmidt, Bankkredit, Tabelle 13, 126. Raymond W. Goldsmith, Financial Intermediaries in the American Economy since 1900, (Princeton 1958) 138, 145.

Did the Reichsbank draw the Right Conclusions from the Great Inflation?

Harold farnes That central banks played an important part in international economic relations and in domestic management in the 1920s is weIl known. One standard account refers to the decade as the "bankers' Europe"l. By and large accounts of the influence of central bankers have not been sympathetic: thus the Bank of England and in particular its Governor, Montagu Norman, were largely responsible for the decision to bring sterling back to the gold standard at the prewar parity of $ 4.86, adecision which dealt a severe blow to Britain's competitive standing. The Banque de France after 1931 held firmly to the prestige of the franc Poincare and set itself against any experiments - devaluation or credit creation. In the interpretation of Friedman and Schwartz, the Federal Reserve System was responsible for a severe monetary contraction which made the depression worse in U. S.A. 2 • Similar charges have been made against the Reichsbank that it held to an overvalued Reichsmark, and that it permitted a dramatic monetary deflation. Certainly the period 1924-1933 was marked in Germany by a high degree of financial instability. Two grounds have been given to explain why this instability was created, or at the least intensified, by the actions of the Reichsbank. After 1924, the Reichsbank discouraged long-term foreign investment in Germany, while doing nothing to stop an excessive volume of short-term debt from building up and making the German financial structure vulnerable to a crisis of confidence (this case was put in the 1920s by Adolf Weber; it has been echoed since in such standard works as Lüke's and Hardach's). Secondly, in the world economic crisis the Reichsbank followed an orthodox policy of monetary deflation as its reserves fell; and thus helped to worsen the credit crisis of 1931 3 • The actions of the Reichsbank were frequently justified by reference to the recent and painful experience of inflation and hyper-inflation. Hjalmar Schacht (President

1

Fred Hirsch and Peter Oppenheimer, The Trial of Managed Money: Currency, Credit and Prices

1920-1970, in: Carlo Cipolla, Fontana Economic History of Europe 5: The Twentieth Century, Part 2, (Glasgow 1976) 619. 2 See Donald E. Moggridge, British Monetary Policy 1924:"1931. The Norman Conquest of $ 4.86, (Cambridge 1972) and Milton Friedman and Anna J Schwartz, Monetary History of the USA 1867-1960, (Princeton 1963). 3 Adolf Weber, Hat Schacht recht? Die Abhängigkeit der deutschen Wirtschaft vom Ausland, (Munieh, Leipzig 1928) and Gerd Hardach, Weltmarktorientierung und relative Stagnation. Währungspolitik in Deutschland 1924-1931, (Berlin 1976).

212

Harold James

1923-30) argued that long-term foreign loans were inflationary since they forced the Reichsbank to issue more notes against the imported currency4. Hans Luther (President 1930-33) devoted a great deal of his energy to attacking the idea of credit creation in the slump, because of its historical associations with the inflationary finance of 1914-23 5 • It is scarcely possible to deny that there was a widespread popular fear of inflation: both the Nazis and Communists accused the Brüning regime of wanting a new inflation in order to expropriate the people and to transfer wealth to the rich. Schacht made a similar polemical point when he spoke against the government and against his successor in the Reichsbank at the rally of the nationalist right at Bad Harzburg, and on later occasions: "Dur currency is stable only by Emergency Decree."6 From the point of view of public relations, the Reichsbank had little choice but to pro claim from the roof-tops that its policy was counter-inflationary. However, such an argument made little economic sense: the brief upswings in both industrial and consumer spending during the financial crises April-May 1929 and May-July 1931 cannot be taken as a serious sign that Germany was on the brink of a new hyper-inflation. If the Reichsbank had taken the danger of inflation as seriously as its press releases indicated, it would indeed have been guilty of the charge that was on many occasions levelled at it - of having rescued the currency at the expense of the economi. (And since in July 1931 it needed to apply exchange control, it did not really perform well as a rescuer of the currency.) In fact, the lessons drawn from the inflation were more sophisticated, and the argument ab out the need to avoid a repetition was nothing more than a fairly cmde doctrine put forward for reasons fundamentally political. The Reichsbank was facing a difficult task after the war, since the stmcture of both the German and the world economy had been profoundly changed. In addition some aspects of the inflation climate - extensive and difficult to control capital flight, and very unstable foreign exchange markets - remained, and made Central Bank control harder. This essay examines two areas in the Reichsbank's operations in the 1920s: first, the effects of the Central Bank on financial markets in a crisis; and secondly, effects on the structure of the Weimar economy.

I In order to understand the difficulties of making Reichsbank policy it is necessary to consider not only the circumstances in which the Reichsbank was refounded in 1924 but also the conditions in which central banking originally arose in Germany. 4 Enquete-Ausschuß (Ausschuß zur Untersuchung der Erzeugungs- und Absatzbedingungen der deutschen Wirtschaft), Die Reichsbank, (Berlin 1929) 165. 5 For instance, Luther in Die Information, 17.9.1931. 6 Hjalmar H G. Schacht ,Rede auf der Tagung der nationalen Opposition in Bad Harzburg am 11.10.1931', in: Hfalmar HG. Schacht, Nationale Kreditwirtschaft, (Berlin 1934) 5-11 and Hjalmar H G. Schacht, Grundsätze deutscher Wirtschaftspolitik, (Oldenburg 1932) 42. 7 Al/red Lansburgh in Die Bank, 1930,402: Schacht "hat die Währung, nicht für die Wirtschaft, sondern gegen die Wirtschaft verteidigt".

Did the Reichsbank draw the Right Conclusions?

213

. The theories used to analyse the action of central banks stemmed in the main from doctrines and issues debated over a century earlier - in England during and after the Napoleonic wars. The dash between the Banking and Currency schools then was reflected in England a generation later during the discussion over the new Charter of the Bank of England (1844), when the bullionists or Currency school won. These English debates influenced European thought on the appropriate way of regulating banking; and the English bullionist argument was even presented by Goethe in the first Act of Faust Part H. It is striking how often the Peel Act of 1844 was referred to asa model in the Reichstag debates of November 1874 and January 1875 when the founding of a Reichsbank was proposed. The Reichsbank Law was criticised by some old school liberals for departing from the principles of the Peel Act in allowing the new Bank to issue notes on the basis of a one third coverage in gold (the Peel Act had provided for a limited, unbacked, "fiduciary issue" and total gold cover for notes issued above this limit). They argued that the one third principle represented a dangerous "Kreditwirtschaft", which would encourage and facilitate speculative booms like that of the Gründerzeit, rather than asolid "Geldwirtschaft" : the proposed law was likely to produce the twin evils of gold export and inflations. However, it was easy for advocates of the fractional reserve system to point out that, since the English 1844 Act had been suspended on three occasions (1847, 1857, and 1866) in order to stop major bank collapses, it could hardly be argued that Peel represented an ideal central banking practice. After 1876 there were in fact few signs ofexcessive credit creation; the gold reserve was at a high level (usually over 50%) until the 1890s; and there was considerable price stability. The German system rested on the Banking school principle of regulating the money supply by regard of the number of commercial bills offered to the Central Bank (this was also sometimes called the Real Bills doctrine); it allowed the great Berlin banks to economise on their reserves since they could always be sure of obtaining cash by discounting their bill portfolio at the Reichsbank. This practice was remarkably successful in preventing any widespread financial crisis: thus though in 1901 there was a bank run after the collapse of the Kreditinstitut für Handel und Industrie, Dresden, and the Leipziger Bank (which had given loans of twice its capital to a company proposing a scheme to utilise dried grapeskins, the Trebertrocknungsgesellschaft), the run was stemmed by the Reichsbank; which continued to discount bills despite losing 100m M reserves. In 1913 the Schaaffhausen'scher Bank lost several million marks on Berlin real estate, but it retained its liquidity with the assistance of the ReichsbanP. The Reichsbank too helped to avoid a major liquidity and banking crisis after the outbreak of war in 1914. Free discounting in all these cases was the key to haIting a run; and the banks, not surprisingly, feit happy with such a system. They argued that the Reichsbank had Verhandlungen des Deutschen Reichstages, 2. Legislatur-Periode, II Session 1874-5, Bd.2, 1292. 9 Jacob Riesser, The German Great Banks and their Concentration in connection with the Economic Development of Germany, (Washington D. C. 1911) 231; hereafter: Riesser, German Great Banks. 8

214

Harold James

helped them survive in 1907, when many American banks had gone under. Thus Mankiewitz and Blissig told the U. S. National Monetary Commission, "the great strength of our financial system in Germany is the Reichsbank. Under that system the question of our own cash reserve is of secondary importance, as we can at all times convert our holdings of commercial paper into cash at the Reichsbank." The Reichsbank directors freely recognised this responsibility: even if, hypothetically, reserves fell under the third specified in the 1875 law, "We should have to go on discounting bills. We should simply have to do it. We could not stop it. If we did, it would bring ab out the greatest panic that we ever experienced."l0 The existence of a generous Reichsbank might be properly considered as a prerequisite if banks were to behave as industrial investment banks with relatively immobile assets, exercising an ascendency over Germany's industrial development "through the device of formally short-term but in reality long-term current account credits and through the development of the institution of supervisory boards to the position of most powerful organs within corporate organisations"11. Thus the Reichsbank played a major institutional part in German, bank dominated, economic development. Some commentators, however, continued to object to the generous banking offered by the Reichsbank. Bills bought by the Reichsbank were often protested 12 ; and it was technically difficult for the Reichsbank to distinguish finance bills from genuine commercial bills. Such criticisms were made particularly by Alfred Lansburgh of Die Bank and by Dr. Heiligenstadt, the President of the Prussian Central Bank for Cooperative Societies; in their opinion, crises such as that of 1906-7 were due to the irresponsible over-investment of banks that was encouraged by the existence of the Reichsbank. They added that the banks were following mistaken investment policies; that in concentrating on loans to industry they ignored both agriculture and small industry. These critics concluded with arguments fundamentally directed at the existence of a banking system at all: "The surest means for avoiding monetary crises would be not the extension, but on the contrary, the gradual abolition of the practices which dispense with the use of cash payments."13 The controversy blossomed particularly after 1907, when a gold flow to U. S. A. as a consequence of the American banking crisis led to very high interest rates in Germany and unusually large demands on the Reichsbank at the quarterly and year-end Ultimos (payment dates). The Reichsbank camevery near to its legal reserve limit. Richard Koch, the President of the Reichsbank, resigned and was replaced by Rudolf Havenstein; and a Bank Enquete met in 1908. At the Enquete, and despite the existence of 10 Interviews on the Banking and Currency Systems in England, Scotland, France, Gerrnany, Switzerland and Italy; under the direction of N. W. Aldrich, (Senate, 61st Congress, 2nd Session, Doc. No.405), (Washington D. C. 1910) 374 and 356. 11 Alexander Gerschenkron, Economic Backwardness in Historical Perspective. A Book of Essays, (Cambridge Mass. 1962) 15. 12 Kar! Bopp, Die Tätigkeit der Reichsbank von 1876 bis 1914, in: Weltwirtschaftliches Archiv 72 (1954) 46-7; hereafter Bopp, Tätigkeit. 13 Al/red Lansburgh, Die Maßnahmen der Reichsbank zur Erhöhung der Liquidität der deutschen Kreditwirtschaft, (Berlin 1914) 50; Philip Barrett Whale, Joint Stock Banking in Germany before and after the War, (London 1930) 138-41; and Riesser, German Great Banks, 232-40.

Did the Reichsbank draw the Right Conclusions?

215

the dissident voices, the general satisfaction with the way the banks and the Reichsbank worked together was such that no major changes, either specifically in the Reichsbank, or more gene rally in German banking practice, were made. The Reichsbank was merely recommended to apply slightly stricter principles with regard to the discounting of bills. When the issue of whether German banks should be required to hold a fixed reserve, either in cash or as a deposit with the Reichsbank, was discussed, Havenstein argued that the existing system, where the Reichsbank had functioned as a willing lender of last resort, was the best available: fixed reserve ratios would lead to a lowering of the rate of interest on deposits; and in addition "banks would be forced tü engage in risky undertakings. The withdrawal of productive capital would be something that our national economy would hardly be able to endure permanently. I should consider such legislation a breeder of anxiety"14. As an alternative to thoroughgoing reform, Havenstein tried to put into effect a code of self-regulation for the credit banks: they should limit their advances to bourse speculators; they should restrict the quantity and the quality of their bill acceptances; they should increase their cash reserves so that they would be less dependent on the Reichsbank; and they should publish twice-monthly balance sheets. The major check that had existed on the Reichsbank's activities before August 1914 was the convertibility of Reichsbank notes into gold at a fixed rate. In consequence, the reserve level was used as a major guide in Reichsbank discount pOlicy 15. It is easy to see how, freed of such acheck, the Banking school theory provided a powerful fan for the inflationary dynamic. During the war and post-war inflation, the Reichsbank lost its gold reserve: it fell from two and a quarter billion Goldmark in January 1919 to one billion Goldmark in April 1922. Between then and October 1923 a further half of this was sold. Nevertheless, the Reichsbank did not react with discount rate changes until the summer of 1922; only in July was it raised above 5%. It was then taken up until by April 1923 it reached 18%. This rate sometimes represented a real positive rate - in the attempted stabilisation of the spring of 1923 rather a high one - but generally it was negative in real terms. There was a simple explanation of the reluctance to change the rates in historical terms: the Reichsbank's pre-war discount rate had fluctuated only very slightly compared with the violent cyclical and seasonal fluctuations of the Bank of England's Bank Rate. A fixed rate offered the possibility of making more rational investment decisions. The justification given generally for the generous and low discount rate was in.essence that given by the Reichsbank directors Lumm and Glasenapp to the U. S. National Monetary Commission: that a failure to discount offered paper would lead to a major banking collapse. That such a policy was not entirely absurd, since there was indeed a

14 German Bank Inquiry of 1908-9, Stenographic Reports Vol.II. Proceedings of the Entire Commission on Point VI of the Question Sheet (The Deposit System), (Washington D. C. 1911) 397. 15 Bopp, Tätigkeit, 217-8.

216

Harold James

necessity of keeping up private sector liquidity, has been pointed out in the most recent survey of the Great Inflation 16. Nevertheless, the Reichsbank's action to keep up private liquidity by keeping up an official discount rate at weIl below market rates created peculiar problems. In the first place it led to the existence of a dass of favoured borrowers who had access to the Reichsbank discount. The criticism of Lansburgh and Heiligenstadt of the favoured position of big business seemed more appropriate after the World War: Reichsbank credits given in 1923 to purchase unsold products from the steel industry fall dearly into the dass of illegitimate privilege. Some bankers were aware that they had overlent to heavy industry, and in 1922-23 tried to exercise a restraint; the consequence was that a heavier burden fell on the Reichsbank. The Statistical Department of the Reichsbank identified the problem: "It is without doubt that a great part, perhaps even most, of the credits are sought only because borrowed money can bring great gains with a rapidly falling currency and fast price rises."17 Such an admission implied the bankruptcy, in the circumstances of the hyper-inflation of 1922-23, of the Real Bills doctrine.

11 The new Reichsbank created by a new Bank Law in 1924 was designed to avoid the weaknesses of the old Bank 18 . The limitations placed on Reichsbank lending to the Government and the freeing of the Reichsbank from Government control (already by the Autonomy Law of 1922) are weIl known and have attracted a great deal of attention. These measures were dearly designed to stop a new inflation arising out of the monetising of public debt. The Reichsbank was permitted to lend only the trivial sum of 100m RM to the Reich Government; a new dause of 8 July 1926 in addition allowed the Reichsbank to discount 400m RM Reich Treasury Bills. The new provisions of the Bank Law were intended to produce a permanent institutional hostility between the Reichsbank and the Finance Ministry19. The law was also supposed to set the Reichsbank against the commercial banks, and to make impossible the application of the Real Bills doctrine. Havenstein had stood for a system which involved over-generous discounting of private paper as weIl as the refinancing of state debt. This is why the word "Havenstein" had become a byword for incapacity and recklessness. In October 1923 Montagu Norman wrote to Havenstein that a stabilisation of the mark could take place 16 Carl-Ludwig Holtfrerich, Die deutsche Inflation 1914-1923: Ursachen und Folgen in internationaler Perspektive, (Berlin, New York 1980) 75-6. 17 See Heinz Habedank, Die Reichsbank in der Weimarer Republik: zur Rolle der Zentralbank in der Politik des deutschen Imperialismus 1919-1933, (Berlin 1981) 74-5: hereafter Habedank, Reichsbank; and Gerald D. Feldman, Iron and Steel in the German Inflation 1916-1Q23, (Princeton 1977) 304 and 362. 18 Reichsgesetzblatt 1924 II, 135-46. 19 See the comments on this in Magazin der Wirtschaft, 31.1.1930.

Did the Reichsbank draw the Right Conclusions?

217

only under Havenstein's successor20 . The fact that Schacht's appointment to the position vacated by Havenstein's death was at first fiercely resisted by the Reichsbank directorate only helped to increase greatly the respect with which Schacht was regarded abroad. Thus one American ob server wrote horne about the attitude of the Reichsbank directors: "They always protest and say such and such a thing cannot be done under their roles, etc: but Schacht finds a way and the Herren Directors have to nod approval with a shrog of their shoulders. It is wonderful that such a man should have arisen in the ashes of Havenstein, who was a typical 'Director'."21 One of Schacht's first acts was to remove the directors of the inflation period: Glasenapp, Lumm, Kauffmann all went; and they were replaced by men selected by Schacht. The appointment of a new man with a new philosophy had an immediate effect on Allied policy towards Germany. It was the impressive personality of Schacht that persuaded Norman not to follow French and American demands to institute with the Dawes Plan a thorough control on the Reichsbank: the Princeton economist and expert on stabilisation problems, E. V. Kemmerer, had recommended the establishment, on an English model, of separate Banking and Issue Departments of the Reichsbank; the Note Issue Department would be sited outside Germany and would be controlled by an Allied citizen 22 • Schacht's action in restricting credit from 7 April 1924, which he later claimed to be the decisive measure in the mark stabilization, was intended not only to nip a new German inflation in the bud, but was also intended to provide the Allies and the Dawes Experts with a demonstration of the new attitude of the German bank. Schacht took care to point out to Norman that he was breaking a long German tradition in a very painful way: "I have maintained the Mark very weIl and the Exchange situation for the Reichsbank itself it fairly good, but the methods I had to apply are too drastic. The lack of capital is growing and unemployment, which had been brought down to a reasonable figure, is growing again." Norman's reply is interesting: "Our general opinion is that while your methods have been drastic, they have been effective as no other methods could have been. In consequence, the economic situation of your country is today better than seemed possible six months ago and that in spite of unemployment and lack of capital."23 In his memoirs, Schacht was even more explicit on the novelty of Apri11924: "According to traditional [i. e. German] business principles the idea of a Central Bank was that the said bank should meet advances on bills at any time, and counteract an excessive influx of bills simply by increasing its discount charges. But ... no discount policy would avail to win a race against devaluation of currency."24 As a

Bank of England OV 34/72, Norman to Havenstein, 3.10.1923. FRBNY Reparations File, Pierre Jay to D. R. Crissinger, 14.9.1924. 22 Bank of England OV 24/120 E. W. Kemmerer, Draft for New German Central Bank, 20.2.1924. 23 Bank of England OV 34/72, Schacht to Norman, 31. 5.1924, and Norman to Schacht, 11. 6.1924. 24 Hjalmar H G. Schacht, My First Seventy-Six Years, (London 1955) 214. 20 21

218

Harold James

Nazi economic philosopher, he later claimed that it was impossible to allow the rate of interest to be maintained by the operation in a market of supply and demand 25 . Restrictions on Reichsbank discounting were maintained until the end of 1925 and revived again in 1929 and 1933. An alternative strategy of cutting the volume of Reichsbank discounts by raising the rate was not considered, partly because of the great pressures on the Bank to keep its discount rate down 26 ; the Reichsbank rate was held initially after the stabilisation at 10% until February 1925, then cut to 9% and kept until January 1926. It was only at the end of 1925 that the money market rates fell below the Reichsbank level: and that fall was the result of the severe recession. Though Schacht tried to resist pressure to cut the Reichsbank rate further or quicker before 1926, he was sympathetic with those who said that the Reichsbank should discount cheaply: "a ruthless increase in the discount until an export surplus occurs is theoretically possible, but would lead in practice to grave economic crisis linked with social unrest."27 A further consideration was the old and familiar one: that the Reichsbank had to aim at stable discount rates, since its rate was important in the determination of the price of long-term loans. Credit rationing worked at first in 1924 through an allocation of proportions of the sums asked for; but gradually an elaborate system of discrimination was worked out. The Reichsbank branches were circulated with lists of places and firms whose bills they should not purchase. Naturally, the principle on which the discrimination was applied was never published, though a general theme, that export industry, producer goods industry and agriculture were to be given more credit than consumer goods in industries, was clear28 . Since the politically sensitive small industry tended to be classed as "consumer industries", many politicians were worried: Reich Chancellor Luther in 1925 repeatedly attacked the Reichsbank with the argument that its actions were endangering the "state supporting Mittelstand"29. The Reichsbank's credit rationing was designed to restore the concept of "moral hazard" to banking practice and thus force areturn to caution and to "normal business methods" after the experience of the inflation; and to demonstrate to the world that German private banks would now have to behave responsibly, since they could not reIy on the automatic help of the Central Bank. In practice, however, it had a different effect: it meant merely that the concept of the "favoured borrower" appeared again, this time with a highly moralistic tone: "So the whole question comes down in the end to one of socialism against capitalism. If the labouring classes were allowed to consume excessively, whether directly or indirectly, the fountain of new savings will be

Hjalmar H G. Schacht, Interest or Dividend? A Question propounded to the World, (Berlin 1933) 26. 26 BAK R43 1/634 17.4.1925 Reich Chancellor Luther in meeting with Reichsbank directors. For heavy industrial pressure to reduce Reichsbank rates, see Deutsche Bergwerkszeitung, No. 48, 26.2.1925. 27 Enquete-Ausschuß, Die Reichsbank, p.75. 28 BAK R43 1/634 Report of Reichsbank, 5.12.1925. 29 BAK R43 1/634 Meeting of Cabinet to discuss Reichsbank report, 17.4.1925. 25

Did the Reichsbank draw the Right Conclusions?

219

dried up and the new capital required not to improve, but even to maintain the existing standards, will fail."30 An example of obvious discrimination was the Reichsbank's help with the financial reconstruction of Fried. Krupp A. G.31; but there were also less spectacular interventions. The Reichsbank's subsidiary, the Deutsche Golddiskontbank, which had originally been designed as an instrument in the transition to a stable currency regime, now gave credits to export industry (during the period of restriction in 1924 and 1925), and later to agriculture.

Moneystock

Money Stock

High-powered Money (mRM)

High-powered Money

(mRM)

(mRM)

7000 25000

6000 20000

5000 15000

r-----r----r-----.~---.-----r----_r----_r----r_----._----+ 4000

1925

1926

1927

1928

1929

1930

1931

1932

1933

1934

Figure 1 Money Supply in Germany 1925-1934

In 1927 the Reichsbank used the threat to apply discrimination again in order to force the banks to cut advances against securities and thus stern the German stock exchange boom (12 May): this threat did produce an immediate fall in the stock market on the following Friday. This action was justified on the grounds that it was "stabilising"32: the stock exchange boom had gone too far and had attracted a speculative inflow of American bull money. A halt in the rise of share prices would stop the inflow and thus slow down the expansion of the German money supply. For similar reasons the discount rate was pushed up in 1927 (on 10 June to 6% and on 4 October to 7%); again the aim was to discourage speculative credit-takers. Bank of England, CBP 6, Report of Rowe-Dutton (British Financial Adviser in Berlin), 25.3.1928. 31 Documented in HA Krupp WA IV 1960. 32 Bank of England OV 34/76, G.W.F. Bruins to Norman, 21. 5.1927. 30

220

Harold James

Generally the "stabilisation" measures of 1927 worked better than contemporary critics believed 33 • In the first place, it is possible to present 13 Mayas a successfully engineered stock exchange collapse before the speculative boom got out of hand in the manner of Wall Street 1928-29. Secondly, 13 May represented a step in the re duction of the gap between long and short-term yields; Schacht believed this to be a prerequisite for a higher rate of capital formation. The more general thesis of G. Hardach that the Reichsbank, in pursuing the policy goal of integrating Germany into the world economy, followed an unduly restrictive course, is difficult to accept. From 1924 to the end of 1927 there was a fast expansion of the stock of High-Powered Money (currency in circulation + bank reserves at the Central Bank): the annual growth rate was 9.2%. After this, although the HPM stock remained more or less constant until 1930 and then started to decline, a broader definition of the money supply including deposits in banks showed an increase until the middle of 1930 (annual growth rate 1924-30 16.2%)34. Schacht personally disapproved of this monetary expansion, particularly since it had its counterpart in rising prices and wages. But there was little that the Reichsbank could do about the situation. While the Reichsbank could try to impose restraint by slowing down the monetisation of imported foreign currency (Devisen) offered to the Reichsbank, and could thus to a certain extent control HPM, it was powerless when it came to bank credit-creation. On several occasions, indeed, Schacht expressed his fury at bank business conducted "in secret corners" hidden from the Reichsbank. A foreign creditor made the same point when he wrote to the Governor of the Federal Reserve Bank of New York that in Germany "the rate of expansion is not limited by statutory requirements [there were no fixed minimum reserve ratios] but by the consciences of the bankers, which are elastic". In general, the expansionary push of the German banks was aided by American loans (even when these were not monetised by the Reichsbank) and thus by the expansionary U. S. monetary policy of the late 1920s (which one sceptical American banker described as "the managed money inflation which Ben [Strong] and Monty [Norman] deliberately created ... in pursuance of Keynes's ideas"35). The thorniest problem that the Reichsbank faced throughout this period was not so much slow monetary growth (it was often ideed argued that this growth was too fast), but rather the management of financial crises. The actions of 1924-25 and 1927 had Criticism in Magazin der Wirtschaft, 10.5.1927; and FZ No.338, 8.5.1927; FZ No.350, 12.5.1927; FZ No.347, 11.5.1927. For American approval in advance see FRBNY Strong Papers 1012.4, Strong to Shepard Morgan, 12.3.1926: "I do hope the German folks don't begin a speculation in stocks. It is the best way to develop a foreign speculation in German stocks which might result in an artificial flow of capital to Germany which could be suddenly recalled if a change took place either in German economic affairs or in the American capital market, and be an embarrassment at the time when embarrassment would least be desired." 34 My calculations:. see Harold fames, The Reichsbank and Public Finance in Germany 1924-1933, (Cambridge PhD 1982) Statistical Appendix; hereafter fames, Reichsbank. 35 BAK R431/634, Reichsbank Report to Reich Govemment 5.12.1925; FRBNY Strong Papers 1012.4, Shepard Morgan to Strong, 9.2.1928; Harvard Business School Baker Library, Papers of T. W. Lamont, 103-15, R Leffingwell to Lamont, 29.8.1931. 33

Did the Reichsbank draw the Right Conc1usions?

221

sown dis trust between the Reichsbank and the banking commuhity. Henceforth commentators often referrred to the Jägerstraße and the Behrenstraße as representing distinctly differing interests and points of view. After the threat of 1927, the relations hip between the two became very strained. One observer of the Berlin scene wrote: "One point which you may or may not know is that the big banks here do definitely hate the Reichsbank and stand in its way as much as possible." Schacht responded to the banks' hostility: he broadcast widely his view that "the private banks in Germany were inspired principally by greed and envy". Schacht was far from being a tool of the banks - or of industry36. Though he had been employed by the Dresdner Bank, his work had been in public relations, and he had never had much contact with the banking side of the business. He very frequently expressed his dislike for both large industrial trusts and for over-enthusiastic bankers. The tension between Schacht and the banking world was very evident in the political crisis during the last months of the Müller government. Schacht was trying to bring down the Great Coalition: but the only bank which in December 1929 took Schacht's side in the conflict with the Government was the Berlin house of Mendelssohn; other banks (induding all the Great Banks) tried to press Schacht to back down 37 • The next month, the leading German banks agreed to join in a private consortium headed by the Prussian State Bank and the Reichskreditgesellschaft to participate in the new international bank (BIS) set up as part of the package of the Young Plan after Schacht had threatened to refuse to allow the Reichsbank to participate in the BIS. Schacht's resignation in March 1930 did not remove the strain between the Jägerstraße and the Behrenstraße. On the contrary. Hans Luther found cooperation even more difficult; and in July 1931 the leading Berlin bankers called for the resignation of Luther, even though the only alternative seemed to be aSchacht who was known to have developed dose links with the National Socialist party38. The immediate major cause of this tension was the continuing threat of restriction and credit rationing as a way of dealing with the foreign exchange crises that followed from Germany's uncertain political position. In April and May 1929 when it appeared that the Paris Experts' Conference would break down, there was a drain of gold and foreign currency: the Reichsbank's gold reserve fell from 2.7 billion RM at the end of March to under 1.8 billion RM at the end of May (coming dose to the 40% margin required by the 1924 Bank Law). Since the Reichsbank believed that a substantial proportion of the money leaving Germany represented capital flight, it applied restrictions in order to curb speculative loans. The Vice-President of the Reichsbank reBank of England OV 34/78 Report of Hawker, 24.1.1929; and PRO FO 371/12875, Report of Rowe-Dutton, 11.1. 1928. The case for Schacht as an agent of finance capital is argued in Habedank, Reichsbank, particularly 175-77; and in Kurt Gossweiler, Großbanken, Industriemonopole und Staat. Oekonomie und Politik des staatsmonopolistischen Kapitalismus in Deutschland 1914-1932, (Berlin 1971) particularly 287. 37 Institut für Zeitgeschichte, Munich (HZ) Schäffer Diary ED 93/7 17.12.1929 Diary entry. Also,james, Reichsbank, 85 and 113. 38 Karl E. Born, Die deutsche Bankenkrise 1931. Finanzen und Politik, (Munich 1967) 110; hereafter Born, Bankenkrise. 36

222

Harold James

ported that there had been large demands for credits not economically justifiable: "Large parts of the population have used Reichsmark either to buy foreign exchange or to make 'hamster' purchase of goods. Foreigners too have bought goods in Germany with Reichsmark on a large scale, expecting a collapse of the German currency." Dreyse concluded that it was only this sort of "hamster activity" that had been responsible for the mini-consumer boom of 1929, and that it was important for the Reichsbank to limit its discounts 39 . However, the 1929 panic ended when the Experts produced an agreement. The run that followed the September 1930 elections was more easily dealt with, and no credit rationing was required: the French Foreign Ministry acted to stop a panic withdrawal of short-term funds by French banks 40 ; and an American bank consortium headed by Lee Higginson put up further money in a gesture designed to demonstrate the confidence of the international banking community in Germany (that the consorti um should be headed by an obviously second-rate house made the gesture of support a somewhat ambiguous one.) A banking run resumed again in the late spring of 1931, after the failure of the Vienna Creditanstalt to produce its accounts on time. At first, the panic was a domestic German one: the big Berlin banks lost a significant proportion of their deposits (337m RM = 2.6% of total deposits) in May41. In June, the domestic banking difficulty became an exchange crisis: after the beginning of June the Reichsbank was obliged to selliarge quantities of gold and foreign exchange on the Paris market. Many of those involved in the run of June were Germans - contrary to the impression given by German statements at the time, which sought to put the blame on the machinations of the French and to a lesser extent the English and Americans. It was only very late in June, and in some cases only at the beginning of July, that the Anglo-Americans began, at the eleventh hour, to move their funds out42 . The motives of those taking part in the 1931 run bore a striking resemblance to the calculations of speculators against the mark in the Great Inflation. Some of the figures were even survivors of the inflation period: thus the Paris market was fed with information about the allegedly dangerously unbalanced Reich budget by Fritz Mannheimer, the senior partner of the Amsterdam branch of Mendelssohns. Mannheimer was speculating on a sharp fall of the mark or a suspension of convertibility: the British Ambassador in Paris reported on 13 June that "alarming reports have reached government circles in Paris from one Mannheimer, an associate of Mendelssohns, whose motive and general conduct are not considered to be above suspicion, that the Reichsbank might suspend payments in a few days"43. Such rumours were intended to act as self-fulfilling prophecies. ZStA Potsdam Reichsbank 3709, 17.6.1929 Report of Vice-President Dreyse. Akten zur deutschen auswärtigen Politik, Ser. B, Vol.15, p.540: Report of Rieth (Botschaftsrat, Paris Embassy); andjames, Reichsbank 123. 41 Die Bank, monthly statements. 42 See, for instance, NA Washington State Department 862,51, Cable of Sackett to State Departme nt 6.7.1931; in general,james, Reichsbank, 183ff. 43 PRO FO 371/15209 Cable of Tyrrell (British Ambassador in Paris), 13.6.1931. 39

40

223

Did the Reichsbank draw the Right Conclusions?

Apart from capital flight or flight from the mark, there were also signs internally of an inflation mentality. Not only were there "hamster" purchases of consumer durables - such as furniture, but there was also a sudden upsurge in new orders for heavy industry. Orders for rolled steel jumped spectacularly both in September 1930 and July 1931 (Fig. II). (1926/7 = 100)

160

- - Neworders - - Order book

140

120

100

80

60

40

20

0 1927

1928

1929

1930

1931

1932

1933

Figure 2 Orders for Rolled Steel in Rhine-Ruhr 1927-1933

It was in 1931 that the Reichsbank's concept of crisis management finally broke down. The combination of a discount rate increase and credit rationing after 22 June proved to be disastrous. These measures were designed to stop both foreign withdrawals and German capital flight; and the Reichsbank was indeed bombarded with advice from London and especially from New York that "the chief difficulty was a flight from the Reichsmark by German nationals and that the Reichsbank should resort to much more drastic credit control than apparently was the case"44. Luther hirnself was sympathetic to this argument: like Schacht, he believed that bank credits had been extended too generously. Even after the banking crisis, he continued to say that "the 44 FRBNY Harrison papers 3115.1, Notes on telephone conversation between Harrison and Norman, 2.7.1931.

224

Harold James

only way to stop a slide away from capitalist principles is by reducing bank loans". He believed that the banking crisis had resulted from insufficient control of bank lending; and he still argued that rationing was a good way of allocating Reichsbank credit, since discount increases were inadequate policy tools; though, interestingly, the Reichsbank officials urged hirn not to publish these views 45 . Were there alternatives to the line the Reichsbank followed? Since Luther was still looking for foreign help he could hardly ignore the insistent advice of Governor Harrison and Governor Norman. That advice was against the classical doctrine of central banking, as expounded for instance in Bagehot's Lombard Street, that credit should always be made available at a price, or that rationing could be conducted entirely through discount rate increases. This classical case was argued by the Frankfurter Zeitungin the summer of 1931. However, the purpose of the kind of quotas envisaged by Harrison and applied by Luther was to spare legitimate business from a high rate, and to penalise the speculators: the problem was that it was extraordinarily difficult to identify speculators, since most large German firms participated in the panic in the belief that they were protecting themselves. The tightening of credit failed to force German flight capital to return in significant quantities; and the restrietions were particularly damaging as they coincided with a flaring up of the chronic problem of funding the government debt. As tax revenue fell during the depression, and as social payments rose with rising unemployment, the short-term, unfunded, government debt rose. If there was a threat of the Reichsbank to restriet commercial discounts, banks had to squeeze their portfolios harder in order to buy Reich paper: thus the effect of the restrietions was magnified. Luther certainly saw this problem: "if restrietions are applied, the private banks cannot be expected to take Reich paper."46 In fact they did - but they cut their loans to commerce and industry, and thus precipitated cash-flow crises for business. In addition, the security of some public paper was at risk: and in the panic of May-July the nervousness was directed at those institutions which had been most heavily engaged in lending to public authorities. The Danat Bank was not only heavily involved in textiles; it had also lent a great deal to German municipalities. The publication of its refusal of credit to the City of Berlin onS June was generally taken as a public admission of over-committaI 47 . Similarly, the second large casualty of the Bank crisis, the Landesbank der Rheinprovinz, had overlent short-term funds to the major cities of the Rhineland. So in June-July 1931 financial institutions were faced with a necessity to make unpleasant choices: they were forced to cut back their engagements, and such withdrawals of bank credit often either precipitated a collapse or demonstrated to the world the fundamental illiquidity of the borrower. The collapse was due to a large extent to the Reichsbank's refusal to discount all commercial bills - to the rejection of the Real Bills 45 BAK NL Luther 336: July 1931 Luther draft for WTB press release, and 22.7.1931 pencil comments. 46 HZ ED 93/11 Diary entry, 20.6.1931. 47 Born, Bankenkrise, 71.

Did the Reichsbank draw the Right Conclusions?

225

doctrine, in which the commercial banks still wanted to believe. A lack of rediscounting facilities was disastrous in a financial system built around the assumption of their immediate availability.

III After the banking collapse, the nature of Reichsbank policy changed. The Central Bank now bought up a large number of non-liquid bills; and set up financial institutions (first the Akzept- und Garantiebank, then in 1932 the Tilgungskasse für gewerbliche Kredite and the Finanzierungs-A. G.) to provide additional signatures and to generate liquidity48. It also discounted paper issued on the basis of state orders in re-employment projects and of state export guarantees (particularly guarantees of exports to the U. S. S. R.)49. Finally, it tried to push down money market rates by reducing the Reichsbank discount rate. From July 1931 Central Bank money (HPM) increased at an annual rate of 10%; and thus helped to offset the fall in foreign deposits which continued, despite exchange control and "Standstill Agreements" concluded with the major creditor states 50 . The Reichsbank had to be cautious in setting out its policy objectives, however: for the public suspected any plans for credit creation: When the Director of the Reich Statistical Office, Ernst Wagemann, published a rather sober and limited plan to combine a restructuring of the banking system with an English-style fiduciary issue, his work was condemned from all parts of the political spectrum. Since Wagemann was associated with some of the directors of IG Farben, socialists attacked inflation profiteers. The communist Welt am Abend took exception particularly to the intention to provide different reserves for the issue of small and large bank notes: "Goldbacked money for the rich, inflation money for the poor" was its headline 51 • But liberal and right-wing newspapers talked of inflation ,to0 52 ; and the only favourable comments argued that in the depths of an economic crisis it was the wrong time to implement such a major reform, or alternatively, that the plan was unintentionally inflation-

48 See Man/red Poh~ Die Liquiditätsbanken von 1931, in: Zeitschrift für das gesamte Kreditwesen (1974) 928-32. 49 The Reichsbank agreed to discount the following quantities of Russian bills: August 1931 150m RM; December 1931 45mRM; April 1932 140m RM; September 1932 110m RM. See NA RG 39 ,Germany' 68, Memorandum of Sackett 10.11.1931; and Man/red Poh~ Die Finanzierung der Russengeschäfte zwischen den beiden Weltkriegen. Die Entwicklung der 12 großen Rußlandskonsortien, in: Tradition, Neuntes Beiheft, (Frankfurt/M. 1975) 33-6. 50 My calculations. 51 Welt am Abend, 16 (20.1.1932); also Rote Fahne 17 (22.1.1932). 52 FZ 69/71 (27.1.1932) (where it was pointed out that the Wagemann plan might in fact even have a deflationary effect (!) but that the public would see it as a plan for inflation); FZ 83 (31.1.1932); Der deutsche Volkswirt, 17 (22.1.1932); Münchener Neueste Nachrichten, 19 (21.1.1932); 8-Uhr Abendblatt 19, (23.1.1932) (which argued that the economic crisis had been caused by inflationists such as Keynes and Wagemann).

226

Harold James

ary53. A group of thirty liberal economists protested against Wagemann on the grounds that "the leadership of the Central Bank will only be restricted in its freedom of action by the appearance of such plans"54. They had a point: in public, the Reichsbank had to appear as a Caesar's wife. In private, it might well flirt with new schemes. Some contemporaries realised this: thus the hostility of big industry to Luther that had been expressed very forcibly in the summer of 1931 evaporated in 1932. Many leading figures were prepared to acknowledge, at least in private, that the Reichsbank was doing its best to ease the position of business during the depression. The largest German steel producer, the Vereinigte Stahlwerke, had demanded Luther's removal after the Bank Crisis; but by the end of 1932, one of its directors wrote t4at·"since this time [1931], I believe that the Reichsbank has taken up a more elegant position and our monetary conditions have improved as far as the Reichsbank is able to influence them"55. The attempted restoration of private credit under Brüning and Luthet contrasted sharply with the well-known unwillingness of the German government to undertake large public works as an anti-cyclical policy measure. In the eyes of the government and of the Reichsbank healthy public finance was the key to the cure of the German economy; and this was to be brought about by a constitutional reform that would restrict the expenditure of the communes and the Länder. An Emergency Ordinance of 24 August 1931 (Dietramszeller Notverordnung) forced the Länder to carry out severe retrenchment programmes and to restrict their tax transfers to the municipalities. Luther took a lead in pressing the Reich to act against the government of Prussia, the largest German Land, and helped to prepare the way for the coup carried out against the Prussian government by Brüning's successor, von Papen 56 . These measures, and the reductions in public expenditure, were consistently explained in terms of avoiding arepetition of the events of the summer of 1931, when the crowding out effects of Treasury bills had had a disastrous effect on industrial credit.

IV Of the two lessons of the Inflation - the attack on government deficits and the attack on the Real Bills doctrine - it was the second that was the most disastrous in terms of its effects in the summer of 1931. The banking collapse nipped in the bud the

Kölnische Zeitung, 39 (20.1.1932); and F. Pinner, in: Berliner Tageblatt 39 (23.1.1932). BAK NL Bonn 29, and R2/14525, Letter of 30 Economists, 25.2.1932. 55 HA/GHH 400101251/3 F. H. Brandi (Vereinigte Stahlwerke) to P. Reusch (GHH), 2.12.1932. 56 Through his connections with the Bund für die Erneuerung des Deutschen Reiches, which he had founded in 1928; and by arguing the case in cabinet (see HZ ED 93/14 2.10.1931 Diary entry). The Papen coup, however, took Luther by surprise, and he was furious. The new State Secretary in the Reich Chancellery, Erwin Planck, commented cynically but accurately, "He doubtless planned a role for himself in the Reich reform". 53

54

Did the Reichsbank draw the Right Conclusions?

227

prospects of the economic recovery which had existed in the spring of that year57 • On the other hand, the dis trust of unbalanced budgets was widely shared in Germany and thus represented areal limitation on the room for manoeuvre of any monetary policy: it is significant how Mannheimer used his information about budget deficits in order to worsen the panic of 1931. The principal difficulty for the Reichsbank lay in its concept of a stabilising crisismanagement, a concept which went against a long German tradition. It is worth concluding with a more general kind of speculation about the effect of the Reichsbank policies on economic development in the 1920s. How far did the realisation that the Reichsbank exercised new scruples in lending to commercial banks affect the investment strategies of thosebanks during the 1920s; and thus did the Reichsbank's policy belong to the large number of long-range factors restricting economic growth in the 1920s? In contrast with the situation which prevailed during the inflation, between 1924 and 1929 bank credit represented an important source of industrial investment 58 • In part this was a consequence of the tax system imposed during the stabilisation of the mark. However, the survey carried out by the Enquete-Ausschuß demonstrated that bank lending was concentrated not in the dynamic sectors of the economy, but rather in such stagnant areas as food production and textiles, where there were few technical innovations. The electro-technical industry had developed from its beginnings under bank tutelage: however, in the late 1920s it accounted for only 2.3% of the loans of major banks (less than the wood industry), while the food industry represented 11.2% and textiles 11.8%59. The Enquete report argued that banks had pressed loans onto static industries with which they were familiar, and had thus been responsible for overproduction, falling prices, and in the end also the depression. In some cases, rapid growth industries could seek capital directly from foreign banks and on foreign capital markets. Many large corporations went in the 1920s directly to the American loan market: Siemens, the GHH or the Vereinigte Stahlwerke AG. In other cases, German firms were taken over by American capital (the most famous was the purehase of Adam Opel by General Motors); or American firms built up

Wochenbericht des Institutes für Konjunkturforschung 3/52 (25.3.1931); and Knut Borchardt, Zwangslage und Handlungsspielräume in der großen Wirtschaftskrise der frühen dreißiger Jahre; zur Revision des überlieferten Geschichtsbildes, in: Jahrbuch der Bayerischen Akademie der Wissenschaften (1979) 5 and 28. 58 For instance, new loans of Großbanken as proportion of total industrial investment: (%) 1925 71.7 1926 57.8 1927 75.4 1928 57.0 1929 95.1 1930 7.7 (Untersuchung des Bankwesens 1933, Statistisches Material I 571 ff. and 11 138ff.). 59 Enquete-Ausschuß, Der Bankkredit, 168. 57

228

Harold James

their own factories in Germany (Ford in Berlin and Cologne). Large German firms often looked to foreign capital as a source of investment60 . This dependence on foreign capital was sometimes a consequence of a need for technological transfers (as in the case of the automobile industry); but was more often a product of the weakness of the German capital market and of suspicions of the motives and intentions of German banks. The Fried. Krupp AG was interested in foreign money because it feared that German banks were trying to push a traditional family firm into joining the steel trust Vereinigte Stahlwerke 61 . There was in fact a general and unmistakeable tension - relatively new to Germany - between the world of banking and industries. Many industrialists feit neglected by bankers; they complained about the "misguided" policies of the Great Banks 62 . This antagonism existed throughout the later 1920s, but swelled after the bank collapse of 1931. The bankers had been not only conservative, but stupidly conservative. No doubt so me of this conservatism in German bank loan policies was due, as the Enquete and others implied, to the limited vision of the solid and decent but unimaginative directors of the Great Banks 63 . Oscar Wassermann, a director of the Deutsche Bank, presented the case for more caution in credit policy very movingly at the 1925 German Bankers' Congress: the banking industry in the past (i. e. in the inflation) "had done well in raising credit, but had made great mistakes in the distribution of credit" (by allowing short-term credit to be used for fixed investments)64. The Deutsche Bank was henceforth often singled out in general attacks by industrialists on the excessive caution of bankers 65 . In 1931 the Deutsche Bank attacked the Darmstädter Bank and particularly the leading director of the Danat, Jacob Goldschmidt, for the osten tatiously more aggressive and pro-industrial policy it had followed. Such an aggressive policy depended on the help in a crisis of the Reichsbank: but this was not forthcoming in 1931 66 . There were, too, political pressures to be. conservative: governments and political parties, for instance, wanted to shore up the textile industry. It was as a response to such pressure that the Saxon regional bank, the ADCA, Leipzig, had overcommitted itself to the Saxon textile industry. But two considerationssprang from the changed policy of the Reichsbank. For banks an important consideration in making loans was the kind of security offered. Industries such as textiles or food processing were better equipped to provide Werner Link, Die amerikanische Stabilisierungspolitik in Deutschland 1921-32, (Düsseldorf 1970) 356 ff. 61 HA Krupp WA IV 1961, particularly Memorandum of Otto Wiedfeldt, 7.6.1926: Bemerkungen zur finanziellen Geschäftslage der Fried. Krupp AG. 62 For instance, BAK NL Dingeldey 83, H. v. Raumer to Dingeldey, 16.5.1931. 63 Enquete-Ausschuß, Der Bankkredit, 173; Fe/ix Pinner, Deutsche Wirtschaftsführer, (Charlottenburg 1925) 222. 64 Verhandlung des VI. Allgemeinen Deutschen Bankiertages zu Berlin in der Oper am Königspiatz (Kroll) am 14., 15. und 16. September 1925. Auf Grund der stenographischen Niederschrift, (Berlin, Leipzig 1925) 29. 65 For example SAA 4/Lf 664 (c. F. v. Siemens) (Reichswirtschaftsrat), Report of Dr. Eisner, 4.11.1930; and SAA l1/Lb 344 (Haller), Haller to RDI 12.4.1929. 66 See HZ Munich, Schäffer Diary July 1931; and (for the Deutsche Bank's defence) its memorandum: Denkschrift über die Juli-Ereignisse im Bankgewerbe, 8.10.1931, BAK R43 1/647. 60

Did the Reichsbank draw the Right Conclusions?

229

commercial bills (drawn on goods) in a crisis. "Newer" industries looked not only inherently riskier: tney were also not so able to supply goods on which bills could be drawn. Thus the attempt to restore "moral hazard" immediately increased the caution of the bankers: they no longer wanted to back new enterprises. Secondly, banks had to react to the unwillingness of the Reichsbank to act as a lender of last resort. When they sought loan customers they were especially interested in industries which would be supported by the government in an emergency: strategie industries or industries in areas of "national importance". In these cases, the government was expected to step in as an alternative lender of last resort. However, such industries were often low growth industries with structural problems. The Deutsche Bank, as one of the more cautious of the Berlin Great Banks, incurred 23.3% of its losses in 1931 in Upper Silesia; the official report concluded quite cheerfully that "the development of the Upper Silesian industrial area has, as is weIl known, been heavily influenced by political events and will in all likelihood continue to be influenced by them"67. Less euphemisticaIly, the state would continue to bail the banks out. One verdict on the effect that this sort of attitude had on banking practice is that the expectation that the state would help in a crisis removed the "moral hazard" that the Reichsbank had tried to restore in the 1920s. Another might be that a more generous crisis policy on the part of the Reichsbank would have prevented banks becoming so dependent on the state and thus so dependent on politics. Both conclusions would underline the main argument of the essay, however: that the abandonment of the Real Bills doctrine resulted in tension between the banking world and the Central Bank because it represented a major break with a German tradition; and that this tension increased the vulnerability of the financial structure to crisis. They also point to one area where the actions of the new Reichsbank indirectly, via the actions of the credit banks, may explain part of the structural weakness of the late Weimar economy.

v Can we then answer the original question? (1) The rejection of the Real Bills doctrine did indeed undermine the stability of the German financial system. (2) In the circumstances during and after 1924 the Reichsbank had little choice ab out the kind of policy that it was to follow: the Allies regarded the application of the Real Bills doctrine as a major cause of the inflation. In addition, large parts of the economic structure built up during the inflation were regarded as unsound, and thus a policy of discounting all bills offered to the Reichsbank might weIl be held to be preserving such an uns6und structure. Whereas the principles of the 1875 Law were appropriate for a rapidly expanding new economy, they appeared to be less suited to an 67

BAK NL Luther 340, Staatsuntersuchung der Deutschen Bank und Disconto Gesellschaft

(1932).

230

Harold James

economy facing a major problem of structural adjustment: and such adjustment strains had already been evident before the war. (3) The Reichsbank, and other central banks, had in the 1920s to deal with the problems created by the existence of a large amount of highly mobile panic money, which reacted with extreme sensitivity to signs of budget or other financial stability. (4) The Reichsbank faced another constraint dictated by the circumstances of the post-inflationary world: a legacy of the inflationary experience in central and eastern Europe was suspicion of public debt. This set limits on the employment of certain instruments of monetary policy (such as open market operations in Treasury bills). (5) Apart from the considerations listed above [(2), (3) and (4)] there is no evidence that the memory·. of the inflation restricted the range of options considered by the Reichsbank.

Zusammenfassung Historiker haben der Reichsbank oft vorgeworfen, aus übertriebener Angst vor der Inflation die Währung auf Kosten der Wirtschaft gerettet zu haben. In diesem Beitrag wird dieses Argument untersucht und der Schluß gezogen, daß die Reichsbank nicht so sehr durch eine deflationäre Geldpolitik, sondern mehr durch eine neu erfundene Art der Krisenbewältigung, die nicht der deutschen Tradition der Zentralbankführung entsprach, der deutschen Volkswirtschaft Schaden zugefügt hat. Die Geldmenge (einschließlich Bankdepositen) stieg nämlich von 1924 bis 1930 in fast alarmierender Weise mit einer jährlichen Durchschnittsquote von 16,2%. Auch in der Zeit nach der Bankenkrise von 19 31 ist es schwierig, die Politik der Reichsbank einfach als deflationär darzustellen. Die Reichsbankleitung begann sehr langsam und vorsichtig mit einer Kreditausweitung, die der privaten Wirtschaft zunutze kommen sollte, zu experimentieren, lehnte aber den Gedanken einer Kreditausweitung für Zwecke der öffentlichen Arbeitsbeschaffung entschieden ab. . 1931 waren aber schwere Fehler in der Geldpolitik gemacht worden. Nach 1924 hat die Reichsbank, teilweise unter dem Druck der Westmächte, einen Bruch mit der deutschen Tradition ("Real Bills Doctrine") des Zentralbankmanagements, die das Diskontieren von Handelswechseln (Dreimonatswechsel) bei der Zentralbank in jedem Fall erforderte, vollzogen. Die neue Reichsbank wollte nach 1924 nicht länger alle Wechsel diskontieren; sie wollte die ständige Drohung einer Kreditkontingentierung benutzen, um den Banken mehr Selbstverantwortung in der Kreditpolitik (eine Verantwortung, an der es den deutschen Banken in der Inflationszeit offenbar gemangelt hatte) aufzuzwingen. Die große Bankenkrise imJahre 1931 war zum Teil eine unmittelbare Folge der Reichsbankkreditrestriktion: es mag nun zugunsten der Reichsbankpolitik gesagt werden, daß sie wieder unter erheblichem Druck der westlichen Zentralbanken arbeitete; und daß in der Krise eine Diskonterhöhung anstelle der Restriktion jene nicht abgehalten haben würde, die ihre Gelder aus Deutschland zogen in der Erwartung, daß die Mark ihren Goldwert verlieren oder die Konvertabilität der Währung durch Devisenkontrolle suspendiert würde.

Did the Reichsbank draw the Right Conclusions?

231

Am Ende des Aufsatzes werden die Auswirkungen der ständigen Bedrohung der Banken durch die Reichsbankkreditrestriktion auf die deutsche Volkswirtschaft untersucht, und zwar mit folgendem Schluß: Erstens bevorzugten die Banken in ihrer Kreditpolitik ältere Industriebranchen, weil die Reichsbank in solchen Fällen bei Eintreten einer eventuellen Kreditkrise in ihrer Diskontpolitik "freundlicher" sein würde. Zweitens beliehen die Banken Industrien in politisch wichtigen Grenzgebieten, da sie in diesen Fällen den Staat (also nicht die Reichsbank) um Hilfe bitten konnten. Beide Kalkulationen führten zu einer gewissen Irrationalität in der deutschen Kreditverteilung, die deshalb durchaus als Hemmfaktor in der wirtschaftlichen Entwicklung der Weimarer Republik betrachtet werden sollte.

IV. Inflation und Weltwirtschaftskrise . Das Gewicht der Inflationsangst in den wirtschaftspolitischen Entscheidungsprozessen während der Weltwirtschaftskrise

Knut Borchardt I Unter den "Nachwirkungen der Inflation", mit denen sich dieses Kolloquium beschäftigt, bedarf eine keiner Neuentdeckung mehr. Daß die Angst vor dem Ingangsetzen einer neuerlichen Inflation den Handlungsspielraum der deutschen Wirtschaftspolitik in der Weltwirtschaftskrise eingeschränkt habe, ist häufig gesagt worden. Vermutlich weil die Sache so evident schien, hat auch niemand bislang den Versuch unternommen, den Faktor "Inflationsangst" genauer zu definieren und seine Rolle im Prozeß der Entscheidungsfindung über bestimmte Materien zu analysieren. Auch ich habe das in meinem - inzwischen umstrittenen - Aufsatz über "Zwangslagen und Handlungsspielräume in der großen Wirtschaftskrise der frühen dreißiger Jahre"l nicht getan, als ich in der Inflationsangst eine, neben anderen Umständen, weitere Einschränkung des Handlungsspielraums der Wirtschaftspolitiker gesehen habe. Das war 1978/79 keine originelle Idee. Inzwischen gibt es jedoch Anlaß, über diesen Gegenstand neu nachzudenken. Nicht nur ist vorgetragen worden, das deutsche Volk habe in der Weltwirtschaftskrise weniger Angst vor der Inflation gehabt, als behauptet worden ise, man hat auch gesagt, die Inflationsgefahr sei nur ein vorgeschobenes Argument gewesen, welches die repara-

1 Knut Borchardt, Zwangslagen und Handlungsspielräume in der großen Wirtschaftskrise der frühen dreißiger Jahre: Zur Revision des überlieferten Geschichtsbildes, in: Bayerische Akademie der Wissenschaften, Jahrbuch 1979, (München 1979) 87-132, wieder abgedruckt in: Knut Borchardt, Wachstum, Krisen, Handlungsspielräume der Wirtschaftspolitik. Studien zur Wirtschaftsgeschichte des 19. und 20.Jahrhunderts, (Göttingen 1982) 165 ff., speziell 172. 2 Jürgen Schiemann, Die deutsche Währung in der Weltwirtschaftskrise 1929-1933. Währungspolitik und Abwertungskontroverse unter den Bedingungen der Reparationen, (Bern 1980) 225 Anmerkung 4. Ihm folgend Carl-Ludwig Holtfrerich, Alternativen zu Brünings Wirtschaftspolitik in der Weltwirtschaftskrise ?, in: HZ 235 (1982) 626 f.

234

Knut Borchardt

tionspolitische Zielsetzung des Reichskanzlers hat überdecken sollen 3 . Und indem Politiker wie Brüning oder Luther die Inflationsgefahr ständig beschworen haben, hätten sie möglicherweise eine latente Angst überhaupt erst aktiviert, die, so wird man weiter folgern müssen, ohne solches Reden gar nicht so hemmend gewesen wäre. Im Ergebnis könnten sich die Politiker überhaupt erst selbst gebunden haben. Eine "Zwangslage" sei das dann jedenfalls im strengen Sinne nicht gewesen. Das sind wichtige Thesen, die nicht nur im Rahmen dieses Kolloquiums behandelt werden müssen. Wer sich auf sie einläßt, bemerkt allerdings schnell, wie schwierig es ist, zu eindeutigen Ergebnissen zu kommen. Wie sind Einstellungen der Massen historischer Zeit objektivabschätzbar? Welche Quellen stehen für Urteile zur Verfügung - und halten sie der Quellenkritik stand? Kann man überhaupt das Gewicht von einzelnen Argumenten bzw. Motiven in komplexen, längere Zeiträume umfassenden Entscheidungsprozessen bestimmen? Wie ermittelt man, ob für die Träger der Wirtschaftspolitik die Vermeidung vermuteter Inflationsgefahren Ziel an sich war oder ob die Berufung auf dieses Ziel für sie nur eine instrumentelle Bedeutung hatte 4 ? Beginnt man über dies alles nachzudenken, gerät man in ein Knäuel miteinander verhakter Argumentationsketten. Es soll hier der Versuch unternommen werden, dieses Knäuel etwas zu entwirren. Zeit und Raum reichen allerdings nicht hin, alle wichtigen Einzelfragen zu behandeln. Deshalb ist eine Auswahl nötig. Im folgenden wird nach einer systematischen Betrachtung des Syndroms "Inflationsangst" (II) ein Indikator vorgestellt, mit dessen Hilfe die politische Aktualität der Inflationsfrage zwischen 1919 und 1934 veranschaulicht werden kann (III). Zur Vorgeschichte der Inflationsangst in der Krise gehören auch verschiedene Ereignisse zwischen 1924 und 1931, mit denen die Sensibilisierung für spezifische Gefahrensignale verstärkt und somit der wirtschaftspolitische Spielraum in der Krise eingeschränkt worden ist (IV). In Abschnitt V werden verschiedenartige Belege für das Bestehen einer Inflationsangst in der Krise 1931/32 beschrieben. Wichtiger als derartige Sammlungen von Belegen scheint zur Zeit aber zu sein, ein Verständnis dafür (wieder) zu gewinnen, warum man damals inmitten einer Massenarbeitslosigkeit und unausgenützter industrieller Kapazitäten überhaupt Inflation fürchten konnte. Hierzu wird eine ökonomisch-funktionale These vorgetragen (VI). Auch muß auf die vielfach übersehene politische Aufladung der Inflationsfrage hingewiesen werden, aus der sich Begrenzungen des Handlungsspielraums ergeben haben (VII). Abschließend werden jüngst vorgetragene Behauptungen kritisch erörtert, daß in der Krise die Inflationsfurcht bei den Wirtschaftspolitikern aber auch im Publikum geringer gewesen wäre als bislang angenommen worden ist (VIII und IX).

3 Reinhard Neebe, Großindustrie, Staat und NSDAP 1930-1933. Paul Silverberg und der Reichsverband der Deutschen Industrie in der Krise der Weimarer Republik, (Göttingen 1981) 112 f. und 248 Anm. 12. 4 Falls man der Instrumentationsthese zuneigt, muß man allerdings stillschweigend oder ausdrücklich anerkennen, daß wenigstens die so Handelnden eine Inflationsangst im Publikum vorausgesetzt haben; andernfalls wäre das Instrument ja nicht sinnvoll einsetzbar gewesen.

Das Gewicht der Inflationsangst

235

11 Was ist gemeint, wenn von "Inflationsangst" bzw. "Inflationsfurcht" die Rede ist? (Obgleich Psychologen zwischen ,Angst' und ,Furcht' unterscheiden, werden die Begriffe hier - wie in den Quellen - als Synonyme benützt.) 1. Die in den Quellen erwähnte "Inflationsangst" ist in aller Regel Angst vor den Folgen der Inflation. Inflationsangst hetßt nicht, daß Inflation unmittelbar und unbedingt erwartet wird, ist also kein Synonym zu Infla#onserwartung. Inflation kann erwartet werden, ohne daß damit Angst verbunden wäre - man kann aber auch Angst vor Inflation haben, ohne sie in der konkreten Situation für hoch wahrscheinlich oder gar sicher zu halten. - Wenn das akzeptiert wird, folgt, daß der Beweis für das Bestehen von Inflationsangst nicht vom Beibringen eindrucksvoller Belege für eine aktuell bestehende unbedingte Inflationserwartung abhängt. Doch besteht ein gewisser Zusammenhang zwischen Inflationsangst und Inflationserwartung. Wo Inflationsangst herrscht, können bei Vorliegen oder bei Verstärkung bestimmter Signale Inflationserwartungen schneller und intensiver erregt werden und umgekehrt können Inflationserwartungen auch auf das Maß an Inflationsangst einwirken. Wo niemand eine Inflation für miiglich hält, wird man kaum auf Inflationsangst stoßen. Aber das ist gewiß nicht mehr die Welt der frühen dreißiger Jahre gewesen. Die Deutschen hatten eine Inflation durchlebt und wußten, daß so etwas möglich ist. - Doch mußte nicht schon deshalb ständig eine neue Inflation erwartet werden. Die Erwartung einer Wiederingangsetzung eines inflatorischen Prozesses hing offensichtlich noch von bestimmten Signalen ab, mit denen das Publikum die Vorstellung von Inflation verband. Die Inflationserwartung war also eine bedingte Erwartung. Erst bei Eintreten der Bedingungen sollte es zur massenhaften Bildung von konkreten Inflationserwartungen und den dann beobachtbaren wirtschaftlichen Reaktionen kommen. Die Inflationsangst wird unter diesen Umständen zu einer Funktion der subjektiven Wahrscheinlichkeit, die die Menschen dem Eintritt von Bedingungen zuschreiben, aus denen sich ein Entwicklungsprozeß erfahrungsgemäß entwickelt. In den frühen dreißiger Jahren waren Ereignisse, denen eine solche Signalwirkung zugeschrieben worden ist: a. die Tatsache oder die Erwartung eines Budgetdefizits; b. die Tatsache oder die Erwartung der Aufgabe der Parität der Währung; c. die Tatsache oder die Erwartung einer Änderung des Notenbankrechts bzw. der Grundsätze der Notenbankpolitik; d. die Tatsache oder die Erwartung einer anderen Regierungskonstellation, von der eine andere Fiskal-, Geld- und Währungspolitik erwartet wird (im Grunde dann auf die Bedingungen a-c zurückführend, hier aber aus praktischen Gründen noch einmal gesondert hervorgehoben). Wertet man die Quellen aus, so ist mit jedem der vier genannten Ereignisse (tatsächlich eingetreten oder für möglich gehalten) die Behauptung verknüpft worden, dies sei schon die Inflation oder dies laufe zwingend auf eine Inflation hinaus. Es ist natürlich kein Zufall, daß gerade.die genannten Ereignisse als Signale empfunden und auch in der öffentlichen Diskussion als solche bezeichnet worden sind. Schließlich ist

236

Knut Borchardt

ihre Relevanz wenige Jahre zuvor erfahren worden, als Budgetdefizite, fallender Außenwert der Mark, ungehemmte Geldschöpfung der Notenbank und unstabile Regierungen die Inflation, speziell die Phase der Hyperinflation, charakterisiert haben. 2. Der Inhalt der Inflationsangs~ also das, wovor man Angst hatte, war gleichermaßen historisch vorgegeben. Es bedurfte keiner Zukunftsphantasie oder besonderer theoretischer Schulung, um sich die Wirkungen einer Hyperinflation vorstellen zu können. Die weitaus meisten Menschen in Deutschland haben die Hyperinflation als ein Unglück erfahren, wegen der (empfundenen) Vermögens- und/oder Einkommensschädigungen, wegen des Verlusts gesellschaftlicher oder politischer Positionen oder auch wegen der Gefährdungen der sozialen und politischen Ordnung, des Chaos, was immer man darunter verstehen mochte 5 • Daraus erklärt sich die nahezu standardisierte Formel in den Quellen: Wer das einmal erlebt habe, brauche keine weiteren Erläuterungen über die Schrecken der Inflation. Die Wirkungen von Inflation werden denn auch in dieser Zeit nur selten inhaltlich ausformuliert. Sie scheinen das schlechthin Selbstverständliche gewesen zu sein. Allerdings sollte man noch genauer untersuchen, wie die Perzeption der Schäden der Inflation nicht nur aus den individuellen Erfahrungen stammte, sondern nach der Inflation durch gesellschaftliche Indoktrinierungsprozesse noch weitergehende Ausprägungen erfahren hat. Etwas überpointiert kann man vielleicht sagen, daß in Deutschland nahezu alle gesellschaftlichen Gruppen in ihrer Vorstellung von den Wirkungen der Inflation das Bewußtsein eines Sonderopfers gepflegt haben, nicht nur der vielbehandelte Mittelstand, sondern auch und gerade die Arbeitnehmerschaft. Auch bei der nachträglichen Schuldzuweisung gibt es interessante Vorgänge, die den Inhalt der späteren Inflationsangst konditioniert haben. 3. Damit ist bereits das dritte Element angesprochen, welches bedacht werden muß, wenn die Inflationsangst in der Weltwirtschaftskrise verhandelt wird. Wie viele Menschen - und welche - müssen Inflationsangst gehabt haben, damit man von ihr als einem historisch beachtlichen Phänomen sprechen kann? Es sollten wohl nicht nur Minderheiten sein, müssen oder können aber auch nicht alle gewesen sein. Zumindest die notorischen Inflationsgewinnler sollten nicht unter jenen sein, bei denen man Belege von Inflationsangst erwarten sollte. - Aus den besonderen Umständen der Inflation bis 1923 und ihrer nachfolgenden psycho-politischen Aufarbeitung ergibt sich, daß zumindest Repräsentanten der überwiegenden Mehrheit der Bevölkerung, als die oben besprochenen Signale sichtbar wurden, dezidiert erklärten, eine Wiederholung der Ereignisse zu fürchten, und mit ihnen die meisten Kommentatoren der Medien.

5 Bezeichnenderweise nennt ein Schreiber der SPD-Geschäftsstelle in Berlin in seiner Antwort auf einen eingereichten bimetallistischen Plan selbst bei über 6 Millionen Arbeitslosen Inflation "das größte Unglück". Vorgang in BA Koblenz R 2/14525, Anlage zu Brief des Herrn Michalczyk vom 22. Februar 1932.

Das Gewicht der Inflationsangst

237

4. Für den Begriff Inflationsangst ist es unerheblich, ob sie schon von Zeitgenossen als "irrational" diagnostiziert worden ist6 oder ob sie gar dem heutigen Betrachter als "irrational" erscheint. Auch gesellschaftliche Psychosen oder Neurosen sind wirkungsmächtige Tatsachen - ja vielleicht sogar besonders wirkungsmächtige. Gemäß dem oben Gesagten gäbe es zwei Möglichkeiten, Inflationsängste in der Weltwirtschaftskrise als "irrational" zu beurteilen: a. Das Publikum hatte eine falsche Vorstellung von den Wirkungen der Inflation etwa als Ergebnis des nur durch die Hyperinflation geprägten Kurzzeitgedächtnisses oder auch späterer Indoktrinationen, die nur das jeweils Schädliche in Erinnerung halten ließen ("irrationale Inhaltsangst"); . b. das Publikum hatte eine falsche Vorstellung von den Ursachen der Inflation, speziell hinsichtlich der Bedeutung der oben beschriebenen "Signale" für das Anlaufen von Inflationsprozessen unter den jetzt andersartigen Bedingungen in der Krise ("irrationale Prozeß- oder Kausalangst"). Wenngleich heute weitgehende Übereinstimmung darüber zu herrschen scheint, daß damals objektiv keine Inflationsgefahr bestanden habe und somit die - unterstellte - Inflationsangst irrational gewesen sei, scheint es mir wünschenswert, auch dieses Urteil einer neuerlichen Prüfung zu unterziehen. Man wird es wohl nicht grundlegend umstürzen können, wohl aber seinen Geltungsbereich einschränken, insofern aber auch das rationale Element der damaligen Inflationsangst herausarbeiten müssen. Damit ist ein Referenzsystem skizziert, mit dessen Hilfe, im folgenden die ausgewählten Probleme behandelt werden sollen.

III Zunächst wird ein Indikator vorgestellt, der zwar nicht das Ausmaß von Inflationsangst im Publikum mißt, wohl aber als ein Maß der gesellschaftspolitischen Betroffenheit durch Inflationserfahrungen und Inflationserwartungen bzw. als ein Maß der Aktualität der Fragestellungen verstanden werden kann. In Abbildung 1 ist über der Zeitachse (Halbjahresschritte) jeweils die Zahl der in der "Bibliographie der deutschen Zeitschriften-Literatur" (Dietrich) in den Bänden 44 (1919 I) bis 73(1933 11) unter den Stichwörtern "Währung" (Kurve A), "Inflation" plus "Teuerung" (Kurve B) und "Deflation" (Kurve C) aufgeführten Artikel eingetragen. (Es hat unter den Artikeln keine weitere inhaltliche Selektion stattgefunden, die sehr zeitaufwendig gewesen wäre und eine gewisse Willkürlichkeit ins Spiel gebracht hätte.)

6 Wilhelm Lautenbach hat in einem öffentlichen Vortrag in der Technischen Hochschule BerlinCharlottenburg im Dezember 1931 ausdrücklich von "Inflationskomplex", ja von "Inflationshysterie" gesprochen. (Zu den von ihm an gleicher Stelle erwähnten Grenzen einer fruchtbaren Kreditpolitik gehört aber auch die Anerkennung der "formalen Möglichkeiten unserer Geld- und Kreditverfassung, insbesondere mit Rücksicht auf unser international gebundenes Bankgesetz und das Stillhalteabkommen".) SieheWilhelm Lautenbach, Zins, Kredit und Produktion, hrsg. v. Wolfgang Stützel (Tübingen 1952) 162/3.

Knut Borchardt

238 N 95

~ 11

90 85

I

80

'I

1\ 1\ 1,

~

I,

"

75

'I 'I" I1

70

,..-1

,, , I I I , I 1 , ,

60

I I

\

55

45 40

I

35

I I I

25 20

, , 1

,

,,

/A

\ /

v

"

\

\

\

\

I I I I I I

"

,

I I

'! 1 1

1 1 '\

I

\ I

I

1

I I

11

1

11

\

, 1

t

,

I

1

I I I

1 1 ,

I

1

I I

'

, I

\

\

\

\

\

A

I I

1\

\ /\\ /\,\'

8

I

I \ ( 1

,

I

\

,

11

I

1 1 \

1 1

I

30

I

\ !

50

I

I

, 1 , 1 , 1

65

\

, I

"

/'

I

\ / \ I

15

V

\

~

/

,,/

10 5

c 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1 2 1919

20

21

22

23

24

25

26

27

28

29

30

31

32

33

H~

34

Abbildung 1 Zahl der in der Bibliographie der deutschen Zeitschriften-Literatur (Dietrich) in den Bänden 44 (1919 I) bis 75 (1934 11) unter den Stichwörtern "Währung" (Kurve A), "Inflation" + "Teuerung" (Kurve B) und "Deflation" (Kurve C) angezeigten Artikel. (Band 1926/1 lag nicht vor.)

Der erste Gipfel der Nachkriegszeit ist deutlich markiert. Nach der Hyperinflation geht die Zahl der entsprechenden Artikel zurück, wenn auch nicht auf Null. In allen Kurven gibt es dann vom 1. bis zum 2. Halbjahr 1931 einen großen Sprung nach oben. Das ist für unser Thema besonders bemerkenswert. Es wird also nicht schon 1929 und 1930, ja nicht einmal im 1. Halbjahr 1931 virulent. (Auf einen gewissen "lag" der Annotation muß man jedoch achten.) Aus den Kurvenverläufen darf geschlossen werden, daß die Probleme von Währung, Inflation und Deflation im Verlauf des Jahres 1931 eine signifikant verstärkte Berücksichtigung in den Zeitschriften, also wichtigen Medien der Urteilsbildung, gefunden haben. Man darf dies wohl als ein Zeichen verstärkter Publikums nachfrage und nicht nur als einen Indikator eines verstärk-

Das Gewicht der Inflationsangst

239

ten autonomen publizistischen Angebots deuten, Die verstärkte Publikumsnachfrage würde ich - vorsichtig - auf eine größere Besorgnis oder zumindest auf eine größere Unsicherheit zurückführen,

IV Zwischen der Hyperinflation und der Kredit- und Währungskrise im Jahr 1931 haben sich nur selten Anlässe für spezielle Besorgnisse ergeben, wenn sie auch nicht ganz gefehlt zu haben scheinen 7 . Bemerkenswert ist ein Vorgang Mitte 1927, nachdem in dem starken konjunkturellen Aufschwung Preise und Löhne schneller anzuziehen begannen. Am 2.Juni 1927 berichtete Reichsbankdirektor Hülse, daß "im Lande an einzelnen Stellen das Hamstern von Devisen zu beobachten sei, allerdings in keinem irgend bedenklichen Maße"8. Am 10.Juni 1927 ist die "Gefahr einer Inflation" aber auch im Kabinett angesprochen worden. Reichskanzler Marx will erfahren haben, daß Arbeitnehmer im Westen vielfach wieder Löhne in Devisen forderten. Am 30.Juni verschickte dann das Reichsbank-Direktorium an die Reichsbank-Anstalten im Lande ein Merkblatt "Keine neue Inflation". Auch haben mehrere Zeitschriften das Problem neuer Inflationsgefahren aufgegriffen, allerdings meist mit dem Tenor, die "Psychose" sei unbegründet; immerhin ist sie als solche konstatiert worden. Wichtiger als der Anlaß sind aber die Argumente, mit denen man ihm begegnet ist. In dem zitierten Merkblatt führt das Reichsbank-Direktorium an, die 1923 beendete Inflation sei dadurch entstanden, "daß das Reich unter dem Druck der Verhältnisse zur Deckung des auf andere Weise nicht auszugleichenden Defizits im Reichshaushalt immer wieder auf Schatzanweisungskredite bei der Reichsbank zurückgriff". - Das Direktorium betonte also die Bedeutung des oben erwähnten Signals (a)! Zugleich betonte es, daß solche Signale dank der Garantien des Bankgesetzes nicht wieder erscheinen könnten 9 , macht also auf die Bedeutung des Gesetzes und damit die des Signals (c) aufmerksam. Auf Indikatoren länger anhaltender Inflationserwartungen brauche ich hier nicht einzugehen, zumaldies Gegenstand des in diesem Band abgedruckten Beitrags von Theodor Balderston ist. Bemerkenswert scheint die anhaltend verbreitete Gewohnheit, langfristige Verträge mit Währungsklauseln zu versehen, so insbesondere auch Lebensversicherungsverträge, siehe ZStA Potsdam Reichswirtschaftsministerium 15345 Blatt 12 f. Auch die anhaltenden Bemühungen des Reichsfinanzministers, die Reichs-· und Landesbehörden zum Verzicht auf Währungsklauseln in den von ihnen eingegangenen Kreditverträgen zu bewegen, sind ein Indiz für die fortbestehende Unsicherheit bei den Kapitalanlegem. Auf die Bedeutung der noch immer empfundenen Währungsrisiken für die Gestaltung der Kontrakte über Auslandskredite in Fremdwährung weist auch der Enquete-Ausschuß hin, siehe: Der Bankkredit. Ausschuß zur Untersuchung der Erzeugungs- und Absatzbedingungen der deutschen Wirtschaft. Verhandlungen und Berichte des Unterausschusses für Geld-, Kredit- und Finanzwesen - V. Unterausschuß (Berlin 1930) 85. 8 Für dieses und das Folgende BA Koblenz R 43 1/2437. 9 "Durch das neue Bankgesetz vom 30. August 1924 ist es grundsätzlich und ausdrücklich unmöglich gemacht, daß das Reich in einer die Währung gefährdenden Weise auf die Reichsbank zurückgreifen kann." a.a.O. siehe Anm.8. 7

240

Knut Borchardt

Als es 1929/30 im Streit um den Young-Plan nötig wurde, dem Publikum die Vorteile der neuen Reparationsregelung zu verdeutlichen, ist ausdrücklich gerade auch auf diese gesetzliche Garantie zurückgegriffen worden, ja sie wurde durch den Hinweis auf die internationale Bindung verstärkt, gleichsam als völkerrechtliche Garantie formuliert. Unter dem Titel "Der Währungsschutz des Youngplans" sagte Oberregierungsrat Wilhelm Lautenbach vom Reichswirtschaftsministerium am 19.2. 1930 in einem Rundfunkvortrag: "Die Währung ist unter dem Young-Plan wie unter dem Dawes-Plan so gesichert, wie nur irgendeine Währung der Welt dank bankgesetzlichen international gebundenen Vorschriften über die Notenausgabe und die Unabhängigkeit der Reichsbank, wodurch jede bedenkliche Kreditinanspruchnahme der Reichsbank, sowohl seitens der privaten Wirtschaft wie seitens der Staatswirtschaft, unmöglich gemacht wird. Eine Inflation ist unmöglich, das Gegenteil, eine Deflation, d. h. eine fühlbare Verknappung des Geldes, die seinen Wert steigert, die Warenpreise senkt, liegt im Bereich der Möglichkeit."lo Warum ist dieser "Währungsschutz" in den kritischen Wochen so hervorgehoben worden? Wahrscheinlich ging man davon aus, daß dieser Schutz vom Publikum als Vorzug der im übrigen ja heftig umstrittenen Regelung angesehen wurde. Ist es allzu verwegen, daraus den Schluß zu ziehen, daß die Regierung Müller damals noch mit einer latenten Inflationsangst gerechnet hatl I? Ein Weiteres verdient an diesem Vorgang Aufmerksamkeit: Man könnte die beschriebene Argumentation als eine "Instrumentierung der Inflationsangst" auffassen, d. h. als eine absichtliche Ausnützung der Gefühle des Publikums zum Zwecke der Änderung der Gesamtbeurteilung des Young-Plans und damit zur Gewinnung der Mehrheit der Reichstagsstimmen. Akzeptiert man diese Deutung, gäbe es also eine längere Geschichte der "Instrumentierung von Inflationsangst", schon vor Brüning 12 • Wäre es nicht denkbar, daß sich aus der skizzierten Form der Argumentation (u.a. der Reichsbank 1927 und eines Beamten im Reichswirtschaftsministerium 1930) Bindungen der Handelnden für die Zukunft ergeben haben, Selbstbindungen? Indem die Reichsbank und die Regierung die strategische Bedeutung des nationalen und interna10 ZStA Potsdam Reichswirtschaftsministerium Nr.9930 Blatt 285. In einem anderen Manuskript von März 1930 schreibt Lautenbach: "Die erste und wichtigste Frage, die jeder bei uns nach den bitteren Erfahrungen der Inflationszeit stellt, ist die: Was wird aus unserer Währung, bleibt sie stabil, sind wir vor einer Inflation unbedingt sicher? Wir dürfen diese Frage mit Entschiedenheit und ohne jede Einschränkung bejahen ... (Die bankgesetzlichen Vorschriften bieten dafür) ... die absolute Gewähr." (ebda, Blatt 311). 11 Daß die deutsche Seite in den Verhandlungen nicht daran interessiert war, die internationalen Bindungen der deutschen Geld- und Kreditpolitik aufzuheben, ergibt sich aus den Materialien der deutschen Mitglieder des Unterausschusses für die Anpassung des Bankgesetzes an den Youngplan, ZStA Potsdam Reichswirtschaftsministeri.um Nr.15576, 15579-82, 15788. 12 Vielleicht hat auch die Reichsbank diese Inflationsangst "instrumentiert", als sie sich 1930 gegen Pläne des Reichsrats wendete, Pfandbriefe der öffentlich-rechtlichen Grundkreditinstitute zum Lombard bei der Reichsbank zuzulassen. Das Direktorium schrieb: "Es steht zu befürchten, daß durch die Zulassung der Kommunalanleihen zum Lombardverkehr bei der Reichsbank diese Erscheinungen (zuvor war vom Hamstern von Gold, Devisen pp. die Rede, K.B.) verschärft werden und als Beginn neuer Inflationsmethoden gedeutet werden." ZStA Potsdam Reichswirtschaftsministerium Nr.15581 Blatt 212.

Das Gewicht der Inflationsangst

241

tionalen Rechts für die Vermeidung von Inflation betonten, schärften sie unvermeidlich zugleich das Bewußtsein für die Gefahr von Änderungen dieses Zustandes.

v In der zweiten Hälfte des Jahres 1931 gab es in Deutschland bekanntlich für Politiker, Beamte, Wirtschaftsexperten, Publizisten und Publikum mehrere Anlässe, über Inflationsrisiken nachzudenken und sich über sie im kleinsten Kreise und/oder vor großem Publikum zu äußern. Der erste Anlaß war die im Mai einsetzende Krise, die in der Bankenkrise Mittejuli ihren Höhepunkt erreichte. Der zweite Anlaß war die Freigabe des britischen Pfundes am 20. September 1931. Der dritte ist nicht ähnlich genau datierbar; es geht um die beginnende Auseinandersetzung über die Frage von kreditfinanzierten Arbeitsbeschaffungsmaßnahmen. Anfang 1932 gab das Erscheinen des Wagemann-Plans noch einmal einen speziellen Anlaß, auf den verschiedensten Foren der politischen Willens bildung und der öffentlichen Meinung Inflationsgefahren und Inflationsängste zu erörtern. Im Sinne des in Abschnitt 11 Entwickelten ging es jeweils darum, ob Signale der beschriebenen Art "zugelassen" werden würden, an die sich dann konkretere Inflationserwartungen geknüpft hätten. Von den Diskussionen in der Reichsregierung, in den beteiligten Ministerien, innerhalb der Reichsbank, in den Verbänden und Parteien und zwischen diesen allen sowie mit Privatpersonen sind neben förmlichen Protokollen auch zahlreiche sonstige Aufzeichnungen angefertigt worden, ja großenteils wurden die Auseinandersetzungen schriftlich geführt. Aus ihnen springt uns die Betonung einer besonderen Inflationsangst der Deutschen in die Augen. Nicht immer ist deutlich auszumachen, ob die jeweils Schreibenden oder Redenden diese Angst für begründet oder für irrational halten. Luther spricht z. B. wiederholt von einer "Hyperempfindlichkeit" gegenüber der Inflation, an der die Deutschen litten - wie von einer Krankheit 13 • Aber er wie andere schienen dies für einen nicht änderbaren Tatbestand zu halten. Das kann hier nicht in extenso nachgezeichnet werden, zum al wir in einer Zitatenflut untergehen würden. Um aber über das bisher Bekannte hinaus einen Eindruck davon zu vermitteln, daß nicht nur deutsche Politiker die Inflationsangst der Deutschen als einen wichtigen Faktor im Entscheidungsprozeß bezeichnet bzw. sie explizit in ihren Überlegungen berücksichtigt haben, soll nachfolgend aus den Berichten der britischen Botschaft in Berlin an Außenministerium und Schatzamt in London zitiert werden. Am 24.Juli 1931 berichtete der Botschafter Sir Horace Rumbold über den Ablauf der Bankenkrise und die Lage danach: "By the 17th July the fear of a new inflation was very strong." Und er kommentiert dann etwas später: "It is particularly this fear of inflation which explains the docility with which the whole country has hitherto blindly accepted Government measures and decrees which have brought business practically to astandstill, have interfered with liberty to travel, practically destroyed 13

Institut für Zeitgeschichte München, Tagebücher Hans Schäffer 2. Oktober 1931 S.888.

242

Knut Borchardt

the freedom of the press and have set up a sort of inquisition into people's private affairs."14 Nach der Freigabe des Pfundes berichtet der Financial Adviser der Botschaft Rowe-Dutton über die Erwägungen in Deutschland, warum man dem Pfund nicht folgen wollte: "The overwhelming reason for this attitude is the panic fear of inflation in this country. There is, in fact, no distinction made between devaluation and inflation."15 Auch Wochen später hat Rowe-Dutton seine Einschätzung nicht geändert: "The reasons against Germany's departure from the gold standard are sufficiently weIl known ... The fear of inflation is such that a fall in the quotation of the mark as expressed in dollars would immediately lead to panic, which it would be impossible to check."16 Gewiß, es könnte sein, daß die wiederholten starken Reden der deutschen Politiker ihren Eindruck auch auf die ausländischen Beobachter nicht verfehlt haben, aber es ist doch unwahrscheinlich, daß diese ihr Urteil allein auf so oberflächliche Erkundigungen gestützt haben sollten. Sie hatten schließlich Kontakt zu sehr verschiedenen Gruppierungen von Politikern, Beamten, Wirtschaftsführern und Presseleuten. Natürlich wünschte man gern direktere Beweise für das Bestehen von Inflationsangst, über die Sammlung verbaler Angstbekundungen bzw. Angstbehauptungen hinaus. Solche Bekundungen finden sich ja auch im Schrifttum der sogenannten "Reformer", also der Proponenten von kreditfinanzierten beschäftigungspolitischen Maßnahmen. Vielfach erkennen diese das Bestehen der Inflationsangst an - wie immer sie sie bewerten - und stimmen ihre Strategie darauf ab. Drei verschiedene Klassen von "Vorkehrungen" sind zu erkennen: a. Bewußt kleine Dimensionierung des Programms wegen selbst befürchteter Inflationsgefahren eines größeren Programms (so zum Beispiel auch der WTB-Plan); b. Empfehlung versteckterer Maßnahmen, die nicht sogleich als inflationistisch erkennbar bzw. denunziert wären 17 ; c. Ausführliche Darlegung, daß das betreffende Programm nicht inflatorisch wirken werde. Mehr noch aber scheint das Verhalten fast aller politischen Gruppen, auf das in Abschnitt VII noch einzugehen ist, einen relativ starken direkten Beweis für die Tatsache der im Publikum bestehenden latenten Inflationsangst zu geben. Daneben gibt es aber auch eine Reihe von direkten Anzeichen im wirtschaftlichen Verhalten von Unternehmen, Haushalten und öffentlichen Stellen, die auf eine akute Inflationserwartung und in diesem Zusammenhang auf Inflationsangst schließen lassen.

PRO London FO 371/15679 W 11236/10755/50. Hervorhebungen K.B. PRO London FO 371/15211 C 7327/9/18. Die Beamten des Außenministeriums und des Schatzamtes hielten das Berichtete für überzeugend, wie aus ihren Anmerkungen dazu hervorgeht: "It is natural that the Gennans shd. be nervous 0/ inflation after their experience in 1923", heißt es u.a. bei dem in Anm.14 erwähnten Text. Hervorhebungen K.B. 16 PRO London FO 371/15212 - C 8314/9/18. Hervorhebung K.B. 17 Darauf zielte auch Luther, gemäß seiner Tagebucheintragung am 2.12.1931, siehe: Politik und Wirtschaft in der Krise 1930-1932 . Quellen zur Ära Brüning, eingeleitet von Gerhard Schutz, bearbeitet von 1 Maurer und U. Wengst (Düsseldorf 1980) 1135. 14

15

Das Gewicht der Inflationsangst

243

1. Nach Angaben der Forschungsstelle für den Handel beim RKW lagen die Einzelhandelsumsätze im Juli 1931 deutlich über denen des Juni und anderer Monate des Jahres. Die Forschungsstelle schätzte den zusätzlichen Umsatz aus Gründen der Inflationsfurcht auf 150 bis 180 Mill. RM 18 • Auch das Institut für Konjunkturforschung hat in einem Bericht die "Flucht in die Sachwerte" im Juli 1931 diagnostiziert, die vor allem der Produktion der Verbrauchsgüterindustrie zugute gekommen seP9. Daß diese Flucht so schnell abebbte, wird man nicht als Beweis fehlender Inflationsangst deuten dürfen, sondern auf die drastischen Maßnahmen der Reichsbank zurückführen, die im Verein mit den Erklärungen der Regierung das Vertrauen stabilisiert haben. Auch signalisierte die Fortsetzung des Preisverfalls alsbald den Unsinn der Panikkäufe. Aber wenigstens vorübergehend sind solche beobachtet worden. 2. Ein weiteres Indiz realer Inflationsbefürchtungen ist die seit Juli 1931 wieder um sich greifende Verwendung von Gold- oder Dollarklauseln bei der Fakturierung bzw. im Kreditverkehr. Gleichermaßen gibt es Belege dafür, daß überhaupt nicht mehr auf Kredit, sondern nur gegen bar geliefert worden ist20 • Ende September 1931 mußten auch Reichsregierung und Reichsbank den durch die Pfundfreigabe jedermann sicht- . baren größeren Risiken Tribut zollen und die geplante Amnestieanleihe auf Gold oder Dollar stellen, weil anders mit einem Absatz am Markt erst recht nicht gerechnet werden konnte 21 •

VI Interessanter aber als die pure Feststellung, wer alles wann die Inflationsfurcht angesprochen bzw. ins Kalkül gezogen hat und ob wir direkte Indikatoren für ihre gesellschaftliche Virulenz haben, ist die Beantwortung der Frage, welche speziellen Folgerungen die seinerzeit Handelnden und Ratenden (und die Beobachtenden) aus der behaupteten bzw. geglaubten Tatsache gezogen haben. Es sind vor allem zwei Aspekte, auf die nun hinzuweisen ist, auf einen ökonomisch-funktionalen und einen politischen. Zunächst zum ersten Aspekt:

18 Forschungsstelle für den Handel beim RKW, Mitteilungen, 3.Jahrgang (1931) Nr.4 S. 23 ff. Nach: H. Forst, Die Geldmenge in Deutschland 1927-1937, (Rostock 1939) 31. Die Kaufwelle ist auch von der britischen Botschaft bemerkt und kommentiert worden, siehe PRO London FO 371/15210 - Bericht 24. Juli 1931. 19 Vierteljahrshefte zur Konjunkturforschung, 6.Jahrgang 1931 Mitte Dezember 1931. 20 Schreiben des Verbandes Deutscher Waren- und Kaufhäuser e. V. und der Schutzgemeinschaft der Großbetriebe des Einzelhandels und verwandter Gruppen e.V. vom 28. Juli 1931 an den Reichskanzler; informiert über Kartellvereinbarungen von Lieferanten, nur noch gegen Goldoder Dollarklausel zu liefern. "Wir befürchten, daß die diesen Maßnahmen zu Grunde liegende Angst vor einer drohenden Inflation weitere Kreise erfassen wird, wenn nicht unverzüglich seitens der Reichsregierung angeordnet wird, daß jede Fakturierung im Geschäftsverkehr nur noch in Reichsmark erfolgen darf." BA Koblenz R 431/2437. Zu ähnlichen Vorgängen siehe auch BA Koblenz R 2/14524. 21 Tagesbericht Luther v. 22.9.1931, in: Politik und Wirtschaft in der Krise (siehe Anm.17) 991.

244

Knut Borchardt

Diejenigen, die inzwischen dazu neigen, die Inflationsangst während der Krise für irrational zu halten, beachten zumeist nicht, was viele Zeitgenossen seinerzeit für höchst wahrscheinlich gehalten haben: Nämlich eine Panikreaktion des Publikums, welche rasch über alle Frühstadien von Inflationsprozessen hinausführen könnte. Selbst der inzwischen in seiner wissenschaftlichen Geltung hervorgehobene und dem Kreis der "Reformer" zugerechnete Prof. Gerhard Colm aus Kiel schrieb in einer sorgfältigen Analyse der deutschen Handlungsmöglichkeiten (in der er allen Inflationsprojekten eine Absage erteilte) im November 1931: ,Jede Inflation würde heute die in gewisser Hinsicht segensreichen Stadien, wie wir sie etwa in den Jahren 1921 und 1922 kennengelernt haben, überspringen und sehr schnell zu dem katastrophalen Zustand von 1923 führen. Hierbei verstehen wir unter Inflation alle die Maßnahmen, die nach ihrer Absicht oder nach ihrem vielleicht unbeabsichtigten Erfolg dazu führen, daß in Deutschland laufend Einnahmen nicht aus dem Kreislauf der Erlöse, Steuern usw. sondern aus der Notenpresse bezogen werden."22 Die Äußerung von Colm bezieht sich auf die erweiterte Notengeldschöpfung. Andere, darunter ebenfalls "Reformer", haben die Lösung der Reichsmark von ihrer Goldbindung (Signal b) schon deshalb für höchst gefährlich gehalten, weil dies unvermeidlich zu einem tiefen Kurssturz führen müßte, der dann seinerseits zu einer Panikreaktion führen würde, weil in einem so "inflationserfahrenen" Land die Masse sich weit mehr am Dollarkurs orientiert als in anderen Ländern. Das aber müsse zum allgemeinen Chaos führen, weil auch das Kreditsystem und der Kapitalmarkt neuerlich zusammenbrechen würden 23 . Ende April 1932 diagnostiziert der kommunistische Theoretiker Eugen Varga: "Man muß hierbei bedenken, daß sich die Entwertung der Mark in Deutschland keinesfalls in den relativ engen Grenzen halten würde, wie diejenige der Valuta Großbritanniens oder der skandinavischen Länder. Bei dem stark angeschwollenen Geldumlauf, der Passivität der Zahlungsbilanz und den Erfahrungen der Nachkriegszeit würde - wenn die Mark unter Parität fällt - sofort eine sprunghafte Entwertung einsetzen. Keinesfalls wäre die Bourgeoisie Deutschlands imstande, die Inflation zu begrenzen, zu ,regulieren'. Daher der bisher erfolgreiche Widerstand gegen jene Teile der Bourgeoisie, die ihre Rettung in der Annulierung ihrer Schulden durch Inflation suchen."24 22 Hervorhebung der Signale (a) und (b)! Gerhard Colm, Wege aus der Weltwirtschaftskrise, in: Die Arbeit (November 1931) 815ff. Auf die positiven und negativen Wirkungen der Inflation nach dem I. Weltkrieg ging auch Ernst Wagemann in seinem gerade 1931 erschienenen Buch Struktur und Rhythmus der Weltwirtschaft, (Hamburg 1931) 286ff. ein, wobei er vor allem auch die zunächst konjunkturanregende Wirkung betonte. 23 "Es ist eine Unmöglichkeit, die deutsche Kreditwirtschaft und insbesondere den deutschen Kapitalmarkt nach einem zweiten Währungsverfall noch einmal aufzubauen." Wilhelm Lautenbach, "Die englische Währungskrise und ihre weltwirtschaftlichen Folgen", Denkschrift 2.10.1931, ZStA Potsdam Reichswirtschaftsministerium Nr.9930 BI. 525 H. hier Seite 20. 24 Wirtschaft und Wirtschaftspolitik im 1. Vierteljahr 1932 (abgeschlossen am 25. April 1932), in: Internationale Presse-Korrespondenz Nr.39 Jahrgang 12, 12. Mai 1932, S.1208. Hervorhebungen K.B. Recht ähnlich später noch einmal: "Eine Inflation in Deutschland würde keinesfalls eine ,kontrollierte' Inflation sein, d.h. sie würde sich nicht in gemäßigten Grenzen halten wie in Großbri-

Das Gewicht der Inflationsangst

245

Man könnte derartige Zitate beliebig vermehren. Überall, auch in vertraulichen Zirkeln der politischen Willensbildung, wird die Pant"kgefahr betont. So äußerte sich auch Felix Somary, schweizerischer Bankier und Experte, einflußreicher Berater Brünings und Luthers, am 22.September 1931 gegenüber Staatssekretär Schäffer25 , der am gleichen Tag auch noch ähnliches von seinem Ministerialdirigenten Geheimrat Norden erfährt26 . Auch Brüning diskutierte nicht nur die Frage der politischen Zumutbarkeit von Inflation, sondern sah auch das Problem, ob es überhaupt eine technische Möglichkeit gab, den Kurs der Mark, einmal freigegeben, in einer tolerablen Höhe stabil zu halten - was er wegen der Erfahrungen des Publikums für unmöglich hielt 27 • In einer Denkschrift der Statistischen Abteilung der Reichsbank vom 24. September 1931 wird gar die Ansicht vertreten, nur eine Diktatur könne einer einmal im Zuge des Abgehens vom Gold in Gang gekommenen Inflation entgegentreten 28 • In diesen Äußerungen erkennt man nicht nur die abstrakte Berufung auf die Inflationserfahrung der Deutschen, sondern, worauf es vor allem ankommt, auch konkrete Ablaufserwartungen. Ein entscheidender Punkt, der nach meiner Kenntnis bislang nicht explizit behandelt worden ist, aber größere Aufmerksamkeit verdient, ist die Annahme der Sachkenner, daß sich bei Anzeichen von Inflation ein neuer Run auf die Banken ergeben müßte, dem sie nicht standhalten könnten. Dann werde es entweder zu neuen, größeren Zusammenbrüchen oder zur nun unvermeidlichen massiven Zentralbankgeldschöpfung, also Inflation, kommen müssen. Dies spricht der britische Botschafter in einem Bericht vom 1. Oktober klar an: "If however Germany were to tannien. Auch würden alle Markbesitzer - durch die bitteren Erfahrungen der früheren Inflation gewitzigt - gleich bei Beginn der Markentwertung alles aufbieten, um ihren jeweiligen Markbesitz möglichst rasch in fremde Valuta umzutauschen, wodurch der Prozeß der Inflation sprunghaft beschleunigt würde." in: Internationale Pressekorrespondenz, 12. Jahrgang Nr.65, 6. August 1932. 25 "Deutschland hätte nicht die Vorteile von El1gland, weil es schon einmal eine Inflation gehabt hat... und das Anhalten schwieriger ist." IfZ München, Tagebücher Hans Schäffer, 22. September 1931. 26 "Der Vorteil, den wir für unseren Außenhandel daraus haben könnten, ist erheblich geringer als die Nachteile, die in einer neuen Inflation liegen. Unsere Bevölkerung würde von einer Panik erfaßt werden und sich in die Sachwerte und die Aktien stürzen." ebda Anm.25. Die nach diesem Gespräch angefertigte Denkschrift von Norden vom 23.9.1931 liegt vor in: BA Koblenz, Nachlaß Luther Nr.366. Darin heißt es u. a.: "Wir haben bereits einmal eine (völlige) Entwertung der Mark durchgemacht. .. Wir werden, wenn wir erst einmal die Reichsmark abgleiten lassen, nicht die Kraft haben und finden, der Entwertung Grenzen zu ziehen ... Die Bevölkerung würde die neuen Verluste nicht ruhig hinnehmen; zunächst würde ein neuer Ansturm auf die Banken und Sparkassen stattfinden ... Das wird, mögen wir es wollen oder nicht, zu neuer Inflation führen, aus der heraus es kaum eine Rettung geben wird." 27 Brüning nennt in einer Ministerbesprechung am 2. Oktober 1931 vormittags zwei Gründe für das Festhalten an der Parität, erstens Art und Höhe der deutschen Auslandsverschuldung und zweitens: "Deutschland habe bereits eine Inflation hinter sich. Es sei unmöglich, dem Volke nochmals eine Inflation zuzumuten. Es sei eine Unmöglichkeit zu hoffen, daß man den Stand der Währung auf einem um 20 v. H. abgesenkten Niveau halten könne ..." Akten der Reichskanzlei (siehe Anm.13) 1783. 28 ZStA Potsdam Reichswirtschaftsministerium Nr.15345 BI. 331 ff. Der Grund ist auch hier die Annahme einer eintretenden Panik.

246

Knut Borchardt

be forced off gold standard without time for careful preparation of public opinion and possibly arrangements to peg the mark to sterling, the results might be disastrous. Banking system eould hardly be maintained without printing additional eurreney whieh would be quiekly foltowed by alt the phenomena of inflation. ({ 29 Es fehlt hier der Platz, genauer auszuführen, warum für die Beteiligten die Erwartung eines Runs auf die Kreditinstitute nach der soeben erst überwundenen Bankenkrise, deren Folgen für die Labilität der Kreditstruktur ja noch keineswegs überstanden waren (noch immer befand man sich in der Phase der Reorganisation des Großbanken- und Sparkassenwesens), von so großer Bedeutung gewesen ist3°. Es spricht viel dafür, diese Bedenken nicht für gegenstandslos, sondern für recht realistisch zu halten 31 . Auch J. M. Keynes hat nach der kontinentalen Bankenkrise und der im September 1931 offen ausgebrochenen Weltwährungskrise (der Dollar blieb seit Herbst 1931 ständig gefährdet) seine Lagebeurteilungen und demzufolge auch seine Empfehlungen in wesentlichen Punkten verändert. In einem am 4. 2. 1932 in London gehaltenen Vortrag führte er aus: "The immediate problem for which the world needs a solution today is different from the problem a year ago. Then it was a question of how we could lift ourselves of the state of acute slump into which we had fallen, and raise the volume of production and of employment back towards anormal figure. But today the primary problem is to avoid a far-reaching financial crisis. There is now no possibility of reaching a normal level of production in the near future. Our efforts are directed tow29 Documents on British Foreign Policy 1919-1939, London 1947, 2nd Series Bd.II 1931, S.274. Hervorhebung K.B. Die hier erwähnten Bedingungen der Vorbereitung des Publikums und eines Arrangements mit den britischen Währungsbehörden erscheinen beide unter den gegebenen Umständen als utopisch. Die Erwartung eines Runs auf die Sparkassen bei Währungsexperimenten spielt übrigens noch im März bei einem Gespräch zwischen Rowe-Dutton und dem BudgetDirektor des RFM Schwerin von Krosigk eine Rolle. PRO London FO 371/15936 (oder 37) C 1842/77/l. 30 Siehe in diesem Zusammenhang auch die interessante Bemerkung von E. Lederer, Die Lähmung der Weltwirtschaft, in: Archiv für Sozialwissenschaft und Sozialpolitik 67 (1932) 4: "Dieses ,Mißvertrauen' ist, wie auch das ,Vertrauen', nicht in eine klare Einsicht gegründet. Es ist genährt durch alte Erfahrungen, wie durch beunruhigende Erscheinungen der Gegenwart. In Deutschland also auf der einen Seite durch Inflationserfahrung, andererseits durch die Kreditknappheit und den hohen Zinsfuß. Daher kann auch Inflationsangst zu einem Massenhandeln führen, das keinesfalls sinnvoll ist, also z. B. zum Horten von Noten. Dieses ist nicht Ausdruck eines besonderen Vertrauens in das Geld, sondern - soweit ihm eine Ratio innewohnt - eher einer ,Bereitschaftshandlung', um im Notfall, also wenn die Preise steigen sollten, sofort auf dem Markt erscheinen zu können." 31 Nur der Kuriosität halber sei aus einem Bericht des Polizeipräsidenten von Essen über eine Funktionärsversammlung des kommunistischen "Kampfhundes gegen Faschismus" berichtet (13.Juni 1932), auf der der Redner nicht nur behauptet haben soll, die Papen-Regierung betreibe eine offene Inflationspolitik, wodurch sich die Gegensätze im Lager der Kapitalisten vertiefen würden. Er habe auch gesagt: "Diese Bestrebungen müssen wir schnell zum Ziel treiben, denn wenn alle Sparguthaben aufgehoben werden, dann werden die Kommunen und Gemeinden noch schneller zusammenbrechen. Überall muß der Kampfhund auffordern, durch Abheben der Sparkonten das Geld zu sichern und nicht der Inflation zu opfern." ZStA Potsdam Reichswirtschaftsministerium Nr. 15346 Blatt 366.

Das Gewicht der Inflationsangst

247

ards the attainment of more Iimited hopes. Can we prevent an alm ost complete collapse 01 the financial structure 01 modern capitalism? With no financial leadership in the world and profound intellectual error as to causes and cures prevailing in the responsible seats of power, one begins to wonder and to doubt. At any rate, no one is likely to dispute that lor the world as a whole the avoidance ollinancial collapse, rather than the stimulation 01 industrial ac#vity, is now the front-rank problem. The restoration of industry must come second in order of time."32 Zusammenfassend soll die Behauptung wiederholt werden, daß es seinerzeit keineswegs ganz irrational war, den Beginn einer Inflation zu fürchten. Man muß sich, um derartige Positionen zu verstehen, allerdings auf Szenarien einlassen, die sich von den üblichen makroökonomischen Modelldiskussionen unterscheiden und auch krachende Finanzstrukturen und scheiternde Regierungen einschließen. Die Erwartung von Panikreaktionen in Verbindung mit dem Zustand des Kredit- und Währungssystems könnte dann das bislang fehlende Verbindungsglied darstellen, um die Befürchtungen der Zeitgenossen besser zu verstehen. So gesehen hätte bei den Entscheidenden 1931/32 also die Inflationsangst nicht nur auf der Ebene der Zielvorstellungen eine Rolle gespielt, sondern auch bei der Abschätzung der Steuerungsfähigkeit eines panik-gefährdeten Systems. Das muß zum beschäftigungspolitischen Pessimismus beigetragen haben.

VII Aber natürlich hat dieser gleichsam ökonomisch-technologische Argumentationsstil 1931/32 nicht die ganze Last der Begründung von Entscheidungen gegen eine "inflationsgefährliche" Politik getragen. Die Inflationsangst ist bekanntlich auch eine hochpolitische Frage gewesen. Wie hochpolitisch, das soll in diesem Abschnitt anhand dreier Ereignisse dargestellt werden: An der Debatte des Reichstages im Oktober 1931, am Reichspräsidentenwahlkampf im Frühjahr 1932 und am Übergang der Kanzlerschaft auf v. Papen. - In der Nummer vom 6.Januar 1932 beurteilten die seinerzeit sehr beachteten "Wirtschaftlichen Tagesberichte von Richard Calwer" den politischen Stellenwert der Währungsstabilität wie folgt: "Das sehr dünne Band, das jetzt noch die Massen mit der Wirtschaft und dem Staat verbindet, ist doch letzten Endes die Währung, mag ihre Basis auch heute schon vielen noch so brüchig erscheinen."H Dafür, daß zumindest die Politiker der demokratischen Parteien es so gesehen haben, spricht die Prominenz der Inflationsproblematik in der Reichstagsdebatte im Anschluß an die Regierungserklärung von Brüning am 13.0ktober 1931. Die Frage der drohenden Inflation bzw. ihrer Abwehr ist praktisch die einzige, die in nahezu allen großen Reden angesprochen wird. Schon die Geschichte der Entwürfe der Rede Brü32 John Maynard Keynes, Vortrag "The World's Economic Crisis and the Way to Escape", in: The Collected Writings ofJohn Maynard Keynes, Bd.XXI: Activities 1931-1939, (London 1982) 48f. (Hervorhebungen im Text K.B.) Dieser Vortrag ist in dieser und veränderten Formen wiederholt gehalten worden. 33 Das Blatt ist erhalten in BA Koblenz R 2/14524.

248

Knut Borchardt

nings zeigt eine besondere Sorgfalt in diesem Punkt 34 . Die entsprechende Passage ist mehrfach überarbeitet, dann aber nur gekürzt vorgetragen worden. Sehr wahrscheinlich hat die am Vortag publizierte Rede von Hjalmar Schacht in Harzburg mit ihrem scharfen Angriff auf Reichsregierung und ReichsbanP5 die willkommene Gelegenheit zu deutlicherer politischer Abgrenzung gegeben. So haben auch die Parteien des Reichstages das Inflationsthema aufgenommen. Alle Hauptredner von der Mitte bis ganz links unterstellen der "nationalen Opposition", sie wolle eine Inflationspolitik betreiben. Zwar erklären Dr. Frick für die NSDAP und Dr.Oberfohren für die DNVP, dieser Vorwurf sei völlig unberechtigt, ja unmoralisch, aber sie finden keinen Glauben, als sie ihrerseits ebenfalls eine Inflation als verbrecherisch bezeichnen 36 • Rudolf Breitscheid (SPD) bezeichnete es gar als "den Sinn der nationalen Opposition", einerseits die Arbeiterforderungen abzuwehren, "und auf der anderen Seite ist es das Eintreten für die Inflation ... Niemand wird leugnen wollen, daß die, die in Harzburg versammelt waren, die Repräsentanten der Bewegung für Inflation sind".37 Der SPD-Abgeordnete Aufhäuser sieht sogar einen direkDie Entwürfe - mit Korrekturen - in BA Koblenz R 43 1/1453. Abgedruckt in: Ursachen und Folgen ... Bd.VIII, 367-369. Über die exakte Textgestalt der Rede hatte es eine Auseinandersetzung gegeben. Auf Intervention der Reichsregierung war in den meisten Zeitungen zunächst nur eine purifizierte Fassung erschienen. Es verdient allerdings in Erinnerung gerufen zu werden, daß Schacht in Harzburg kein inflationistisches Programm vertreten hat; er hat seinerseits den Verdacht geäußert, die Reichsbank treibe eine inflationistische Politik. Es ist deshalb zumindest mißverständlich, wenn R. Neebe formuliert, Schacht habe in Harzburg "die geldpolitische Alternative einseitig mit der Bewegung der ,Nationalen Opposition' (verknüpft)". Siehe Neebe, a.a.O. 113. 36 Dr. Frick (NSDAP): "Von der gleichen moralischen Beschaffenheit ist die Behauptung, wir steuerten auf eine Inflation los. Wir stellen fest, daß wir die Inflation, die seinerzeit von den Leuten hervorgerufen wurde, die Träger des Systems gewesen sind, das der Herr Reichskanzler zu verteidigen bestrebt ist, als ein Verbrechen an den ehemaligen Kapitalrentnern, den Sparern, Hypothekengläubigern und darüber hinaus am gesamten Volke bis zum heutigen Tage ununterbrochen in der schärfsten Form gebrandmarkt haben. Es ist daher überflüssig, zu sagen, daß wir uns eines ähnlichen Verbrechens niemals schuldig machen werden." Verhandlungen des Reichstags, V. Wahlperiode 1930 Bd.446, 2087. Dr. Oberfohren (DNVP): " ... ich sage ausdrücklich, daß alle Kreise, für die ich hier spreche, ich darf wohl sagen: die Kreise der genannten nationalen Opposition jeden Versuch einer Herbetführung einer Inflation für ein Verbrechen erklären." (Hervorgehobenes im Protokoll fett gedruckt, K.B.). Oberfohren ist allerdings auch der einzige in der Debatte, der kurz erörtert, ob alternative wirtschaftspolitische Maßnahmen überhaupt inflatorisch wirken könnten. Er verteidigt Hugenbergs Idee der Binnenwährung, die schon im Februar 1931 von Brüning unter Inflationsverdacht abgewehrt worden sei. Oberfohren fragt den Kanzler, ob ihm der Unterschied zwischen Deflation und Inflation bekannt sei. Verhandlungen ... a. a. O. 2100 ff. 37 Verhandlungen ... a. a. O. 2084. (Hervorgehobenes im Textfett gedruckt) Breitscheid führt zum Beleg das Federgeld, die angezielte SchuldeilVerminderung, Binnengeldpläne u. a. an und setzt fort: "... immer und immer wieder ist es die Inflation, von Großindustriellen und Großagrariern betrieben, jene Inflation, die das Elend, das auf Sparern und den Arbeitern lastet, noch hundertfach verschärfen würde ..." (a.a.O. 2084). In ähnlicher Weise formuliert der Abgeordnete Aufhäuser das Verständnis der SPD von den Wirkungen einer Inflation: "Inflation ist nichts anderes als eine wilde Vermögensabgabe, bei der die Kleinsten der Kleinen am härtesten getroffen werden. Inflation ist die brutalste Steuer; weil sie die Leistungsunfähigkeit am stärksten trifft. Inflation ist aber auch die Zerschlagung der Sozialversicherung." (a.a.O. 2160). 34

35

Das Gewicht der Inflationsangst

249

ten Zusammenhang zwischen dem in dieser Reichstagssitzung vollzogenen Positionswechsel der DVP und den Inflationsplänen der Rechten: "Herr Dingeldey will die Brücke zum Dritten Reich bauen. Ich glaube, Herr Dingeldey hat die Brücke bereits gefunden, die Brücke zwischen Dingeldey und den Nationalsozialisten und den Deutschnationalen ist die Inflation."38 Die Redner der KPD haben diesen kämpferischen Ton naheliegenderweise noch verschärft. Nicht nur wird ausdrücklich darauf aufmerksam gemacht, daß ja das NSDAP-Reichstagsmitglied Feder "eine Theorie von der Notwendigkeit und Zweckmäßigkeit der Inflation geschaffen" habe 39 , es wird auch der Inflationsvorwurf gegen alle Parteien der Mitte und der Rechten gerichtet. Alle denkbaren wirtschaftspolitischen Alternativen werden von Dr. Neubauer (KPD) als inflationistisch charakterisiert: 1. Vermehrung des Notenumlaufs, 2. Schaffung einer Binnenwährung oder andere Währungsexperimente, 3. Erweiterung des Wechselumlaufs ("Wechselinflation"). Er erklärte, er verstehe schon, \l{arum die Regierung Brüning nicht die von der KPD geforderte "sofortige Verhaftung dieser Inflationspolitiker" von Harzburg durchsetzen wolle, "aber wir selbst werden mit diesen Inflationspolitikern Prozeß machen". Brüning aber treibe selbst Inflationspolitik, wie man an seinen Maßnahmen in der Bankenkrise sehe, er habe kein Recht, "hier große Töne gegen die Inflation" zu reden 40 . Auch die anderen Parteien suchten sich speziell an dieser Frage zu profilieren. Der Zentrums-Abgeordnete Joos faßt seine Ausführungen zusammen: "Inflation war noch immer die letzte Rettung leichtfertiger Schuldner. Inflation war noch immer der Verderb für ein Volk. Wir haben dem Kanzler immer und immer wieder zugerufen: Legen Sie uns die härtesten Maßnahmen auf, aber lassen Sie das nicht ZU."41 Der Abgeordnete Leicht von der Bayerischen Volkspartei spricht Brüning den Dank des ganzen Volkes dafür aus, daß er "unter keinen Umständen einer neuen Inflation die Wege ebnen" helfen wolle. Er meint, Brüning "will die Währung gegen jeden Versuch einer neuen Inflation aufrechterhalten ... Nichts ist für unser Volk in dieser Zeit verheerender als der Gedanke, eine neue Inflation könnte das Wenige, was man sich nach der letzten erspart hat, von neuem hinwegfegen."42 Für die Staats partei . äußert auch Dr. Weber nachhaltige Zweifel an der Inflationsresistenz der Rechten und nennt "die Frage der Inflation" eine, "die uns alle aufs tiefste bewegt und bewegen muß, weil wir, die wir älter sind, ja diese ganzen Zeiten der Inflation in der Vergangenheit mitgemacht haben".43 Was lehrt die Reichstagsdebatte (eine der ganz seltenen in dieser Zeit) in Hinblick auf unsere Frage? Verhandlungen ... 2160. Hervorgehobenes im Protokoll fett gedruckt. Abgeordneter Hackert, KPD, Verhandlungen ... 217l. 40 Abgeordneter Dr. Neubauer, KPD, Verhandlungen ... 2185. Neubauer berichtet, er habe sich sagen lassen, es gebe im Reichsfinanzministerium "prominente Leute ..., Herr Staatssekretär Schäffer, die durchaus nicht abgeneigt wären, einer solchen Erhöhung des Notenumlaufs das Wort zu reden". 41 Verhandlungen ... 2110. 42 Verhandlungen ... 214l. 43 Verhandlungen ... 2144. 38

39

250

Knut Borchardt

1. Alle Parteien schienen mit der Inflationsangst im Publikum zu rechnen, insbesondere aber die Parteien, welche Brünings Regierung trugen oder sie duldeten. 2. Für diese Parteien - und die Kommunisten - war die Inflationsfrage aber noch mehr: Sie war ein Instrument in der politischen Auseinandersetzung mit der Rechten, welche durch den Inflationsvorwurf politisch dequalifiziert werden sollte! Die politische Rechte wehrte sich zwar entschieden gegen solche Vorwürfe (und bestätigt damit indirekt auch deren Gefährlichkeit)44, aber sie konnte den Verdacht keineswegs endgültig abwenden, wie die Geschichte der folgenden Monate zeigt. 3. Wenn auch der Reichstag keine andere Entscheidung traf, als den Mißtrauensantrag gegen Brüning abzuwehren, sich selbst also auch nicht-positiv für mögliche wirtschaftspolitische Schritte entschied, so darf doch wohl unterstellt werden, daß gerade in der hier heftig umstrittenen Frage der Inflation das Votum der Reichstagsparteien politisches Gewicht hatte. Hier ist ein Konsens formuliert worden, der es schwer vorstellbar macht, daß die Regierung einmal von dem angezeigten Weg hätte abweichen können. Vermutlich wäre ein solcher Schritt speziell von der SPD als ein "Schritt nach rechts" interpretiert worden. Der schon zitierte Financial Adviser der britischen Botschaft in Berlin berichtete am 5. November 1931: "Dr. Brüning's recent parliamentary success was in no small measure due to the fact that his opponents were definitely regarded as inflationist in their policy. Dr. Brüning is therefore now hall-marked in the minds of the German people as standing against any policy of inflation."45 Man wird die Bindungs-, um nicht zu sagen: Die Selbstbindungswirkung der Reichstagsdebatte hoch einschätzen müssen. Wer einmal die Inflationsfrage zu einem der entscheidenden Abgrenzungsmerkmale gegen rechts gemacht hat, konnte nicht mehr viel Bewegungsspielraum in dieser Richtung haben. Auch nach der Reichstagsdebatte bleibt es dabei, daß die Parteien der Linken und der Mitte die Rechte wegen ihrer inflatorischen Neigungen angreifen, unterstützt von der liberalen Presse. Im Reichspräsidenten-Wahlkampf ist ebenfalls auf die Inflationsgefahren hingewiesen worden, die mit einer Wahl der Kandidaten rechts von Hindenburg verbunden wäre. Auf der großen Kundgebung des Zentrums am 11. März 1932 fragt Brüning: "Ihr von der Opposition, die den Reichspräsidenten wegen der Notver.ordnungen angreift mit dem Schlagwort ,Kampf dem System', wollt ihr uns endlich einmal sagen: Wie steht ihr denn zu dem anderen möglichen Wege, wie steht ihr nun endgültig einmal zu der Frage: Stabile Währung oder Inflation?" Das Protokoll vermerkt hier "Stürmischer langanhaltender Beifall" - wie sonst nicht. Brüning fährt fort: 44 Daß auch die NSDAP-Propaganda im konkreten Fall die Inflationsangst zu instrumentieren verstand, zeigt die Zweit-Überschrift im "Völkischen Beobachter" Nr. 267 v. 24. September 1931 S. 2: "Die ,liberalen' Juden drohen mit Inflation", über einem Artikel über die britische Währungskrise. 45 PRO London FO 371/15212 C 8314/9/18. Rowe-Dutton fügt aber auch folgende bemerkenswerte Überlegung an: " ... he is therefore the one man who could be trusted to take the step of departing from the gold standard and still retain, to some degree at least, the confidence of the people." Bis zu welchem Grad aber? Kam es hier nicht gerade auf das Ausmaß des Vertrauens - auch bei den Parteien - an?

Das Gewicht der InflatiQnsangst

251

"...wenn man alles, was man in diesen Tagen und in den vergangenen Monaten den verschiedenen Schichten und Berufen des deutschen Volkes versprochen hat, durchführen wollte, dann hätte man doch in vierzehn Tagen eine Inflation in Deutschland."46 Über den Erfolg solchen Argurnentierens berichtet Sir Frederic Leith-Ross vom britischen Schatzamt, der sich zu dieser Zeit in Berlin aufhielt: ,,1 am told that it was a much more effective argument in the elections to say that Hitler's success would lead to inflation than to say that it would lead to war."47 Dafür, daß dies kein - abwegiges Einzelurteil gewesen ist, zeugt auch die Einschätzung von Wilhelm Lautenbach, der am 13.April 1932 in einer Denkschrift notierte, man solle Unruhe in Fragen des Kredits jetzt vermeiden: "Dies gilt um so mehr, als allem Anschein nach die von der Reichsregierung insbesondere in dem Wahlkampf gegen Hitler eingenommene Haltung äußerster Korrektheit in allen die Währung betreffenden Fragen ihren Eindruck nicht verfehlt zu haben scheint."48 Die Furcht, eine mehr rechts stehende Regierung würde leichter zu inflatorischen Methoden neigen, blieb weit verbreitet und Thema der politischen Auseinandersetzungen 49 . Sie aktualisierte sich wiederum mit dem Regierungsantritt v. Papens. Am l.Juni 1932 widmet der "Vorwärts" der neuen Regierung einen massiv kritischen Artikel, in dem der Inflationsvorwurf eine zentrale Rolle spielt: "Triumphierend verkünden die Freunde der Krisenmacher als ihr Programm: ohne Steuern, ohne Notverordnung. Das Defizit des Reichshaushalts aber ist vorhanden. Was soll geschehen? Heißt nationale Konzentrationsregierung: Regierung zur Durchführung inflationistischer Pläne? Soll sie nach dem Muster der englischen nationalen Konzentrationsregierung das gescheiterte englische Experiment in Deutschland noch einmal als verfehlt erwei-

Ursachen und Folgen ... Bd. VIII, 412 f. Frederic W Leith-Ross, The Financial and Economic Situation of Germany, 14.3.1932, in: PRO London FO 371/15936 C 2234/77/18. 48 ZStA Potsdam Reichswirtschaftsministerium Nr. 15346 BI. 181. Es braucht hier nicht genauer untersucht zu werden, ob Hitler je bewußt Maßnahmen inflatorischen Charakters ins Auge gefaßt hat. Es spricht einiges dafür, daß Wilhelm Rauschning Richtiges notiert hat, wenn er aus einem Gespräch im August 1932 festhielt, Hitler habe die Rolle Feders herabgespielt und überhaupt Theorien in diesem Zusammenhang für uninteressant erklärt: "Inflation ist mangelnde Disziplin. Disziplinlosigkeit der Käufer und Disziplinlosigkeit der Verkäufer. Ich werde dafür sorgen, daß die Preise stabil bleiben. Dazu habe ich meine SA. Wehe den Männern, die ihre Preise heraufsetzen. Dazu brauchen wir keine gesetzliche Handhabe. Das machen wir von der Partei allein. Sie sollen sehen: einmal in einem Laden unsere SA nach dem Rechten sehen, - ein zweites Mal passiert etwas Ähnliches nicht mehr." Hermann Rauschning, Gespräche mit Hitler, (Zürich 1940) 25. 49 Reichsarbeitsminister Stegerwald fragt auf dem Krisenkongreß des ADGB am 13.4.1932: "Weshalb haben sich denn Vertreter der Großwirtschaft in der Industrie, insbesondere auch in der Landwirtschaft, bei der Reichspräsidentenwahl für Hftler erklärt? Weil sie durch eine zweite Inflation zum zweiten Male ihre Schulden auf Kosten der Sparer loszuwerden hoffen." Das Protokoll vermerkt als Zuruf "sehr wahr". Politik und Wirtschaft in der Krise 1930-1932, a.a.O. 1375. Auch im Ausland wird Hitler die Absicht unterstellt, eine Inflation machen zu wollen, siehe: "Hitler et l'avenier du mark", in: Paris-Midi v. 29.4.1932 - PA Auswärtiges Amt Bonn, Sonderreferat W Finanzwesen 16, Bd.2. 46 47

252

Knut Borchardt

sen? Es sind die Interessenten der Inflation, die hinter den Krisenmachern stehen, und die Arbeiterschaft würde das Opfer sein - mit ihr die gesamte Wirtschaft!"50 Die Sorge wurde nicht nur auf der linken Seite geäußert. Der württembergische Gesandte in München hielt von einem Gespräch mit dem bayerischen Ministerpräsidenten Dr. Held am 2.Juni 1932 fest: ,,Abgesehen von allem anderen halte er die Änderung in der Reichsregierung in zwei Richtungen für gefährlich. Man spreche bereits von einer Devalvation der Mark und von der Schaffung einer Binnenwährung, was beides auf eine Inflation hinauslaufen würde."51 Am 1.Juni 1932 hat der frühere Reichsminister Treviranus gegenüber dem Grafen Westarp geäußert, es mache ihm schwerste Sorge, "daß die Männer inflatorische Maßnahmen ergreifen würden mit denen sie sich um die Notverordnung drücken und einige Monate Erfolg haben würden, die aber alles bisher Erreichte über den Haufen rennen würden ... ". Und am gleichen Tag warnte Graf Westarp den Reichspräsidenten in einer Unterredung vor allen Versuchen, "durch Maßnahmen mit Inflationswirkung der Schwierigkeiten Herr zu werden"52. Es hängt vermutlich mit solchen Befürchtungen zusammen, daß der neue Reichskanzler sich beeilte, schon am 2.Juni mit dem Reichsbankpräsidenten zusammenzukommen und über WTB die Nachricht hinausgehen zu lassen, die Herren stimmten darin überein, "daß keinerlei Währungsexperimente und überhaupt auf dem Währungs- und Kreditgebiete keine Maßnahmen in Frage kommen, aus denen sich eine Gefahr für den Bestand der Währung ergeben könnte"53.

VIII Aus dem Dargestellten ergibt sich, daß die Inflationsangst des Publikums von maßgeblichen Politikern als ein beachtliches Faktum betrachtet worden ist. Es ist auf verschiedene Weise handlungsbestimmend gewesen: 1. Weil möglichen Handlungsalternativen bei gegebener Inflationsangst Signalwirkungen zugeschrieben worden sind, aus denen ein panikartiger Ablauf mit katastrophalen Folgen abgeleitet wurde, schieden sie aus dem Kreis der verfügbaren Maßnahmen aus: Der Handlungsspielraum war beschränkt. Im Selbstverständnis der Entscheidenden und ihrer Berater war er deshalb notweßdigerweise in Deutschland auch enger als der Handlungsspielraum im Ausland. 2. Indem Politiker der Mitte und der Linken die Inflationsangst des Publikums im politischen Kampf eingesetzt haben, haben sie den wirtschaftlichen Handlungsspiel50 Ursachen und Folgen ... Bd. VIII, 543 f. Nach dem bereits in Anm. 31 zitierten Bericht des Polizeipräsidenten von Essen habe ein kommunistischer Funktionär in einer Versammlung am 13. Juni 1932 behauptet: "Die Papen-Regierung betreibt eine offene Inflations-Politik." ZStA Potsdam Reichswirtschaftsministerium Nr.15346 B1.366. . 51 Wollgang Benz (Hrsg.), Politik in Bayern 1919-1933. Berichte des württembergischen Gesandten earl Moser von Filseck, (Stuttgart 1971) 258. 52 Politik und Wirtschaft in der Krise ... a.a.O. 1517 und 1520. 53 WTB 3. Juni 1932, siehe auch Schulthess' Europäischer Geschichtskalender N.F. 48 Jahrgang 1932, S.94. Auch hier die frühe Bindung!

Das Gewicht der Inflationsangst

253

raum entweder noch strikter begrenzt (als er ohnedies schon gezogen war) oder haben sie zumindest seine Erweiterung zu einer politischen Unmöglichkeit gemacht. Ob man dies eine "Zwangslage" nennen will, kann hier unentschieden bleiben. Auf jeden Fall hätte eine Politik der Regierung Brüning, die von den politisch Beteiligten als "inflatorisch" verstanden worden wäre, die innenpolitischen Konstellationen nicht unverändert gelassen. Wahrscheinlich hätte sie Brüning die politische Basis genommen, die für das Notverordnungsregime noch nötig war. Es erscheint mir deshalb - zusammenfassend - nicht zweifelhaft, daß das Inflationsargument im Munde der führenden Politiker ernst gemeint war. Das bedeutet natürlich nicht, daß es ein universaler Schlüssel zur Erklärung aller Handlungen der Regierung gewesen wäre. Das hat bislang niemand behauptet, und es wäre auch töricht, solches zu behaupten. Aber aus der Tatsache, daß das Inflationsargument in gewissen Entscheidungssituationen zusammen mit anderen vorgetragen worden ist, gar aus der Reihung der Argumente oder der Zahl ihrer Nennungen Schlüsse der Art zu ziehen, daß es relativ geringeres Gewicht gehabt habe, erscheint mir kaum vertretbar. Reinhard Neebe hat aus dem Unterschied zwischen der Aufzeichnung der Kabinettsberatungen am 28. 1. 1932 über die Reaktion auf den Wagemann-Plan und dem Inhalt der Presse-Notiz vom gleichen Tage weitreichende Schlüsse gezogen: "Eben dies Argument (der Wagemann- Plan führe zur Inflation, K. B.), das für die ablehnende Haltung des Kabinetts nicht bestimmend war, wurde der Öffentlichkeit gegenüber als Hauptpunkt für die zögernde Haltung der Regierung genannt."54 Tatsächlich kann man aus dem Protokoll der Sitzung nicht erkennen, welches die bestimmenden und weniger bestimmenden Argumente gewesen sind, denn es zeichnet nur Gesagtes auf - und schon die Wiedergabe des gleichen Vorgangs im Tagesbericht Luthers bringt entscheidende Akzentveränderungen 55 . Wer kann aber ausschließen, daß das schlechthin Selbstverständliche der Betonung oder gar der Wiederholung nicht bedurfte? Aus den Gesamtumständen der Reaktion auf den Wagemann-Plan in den Parteien und in der Presse, aber auch aus der Reaktion von Sachverständigen vieler verschiedener Richtungen darf doch wohl abgeleitet werden, daß gerade der Inflationsverdacht zu den Hauptmomenten für die Ablehnung des Planes gehört hat. Darüber hat es schon vor der Kabinetts-Sitzung eine rege Erörterung gegeben. Sie war der Hintergrund, vor dem man dann auch die Presse-Notiz nicht als eine Art Vernebelung der eigentlichen Absichten der Regierung zu betrachten braucht. An anderer Stelle hat Neebe gar aus der Tatsache, daß Staatssekretär Pünder in seinem Antwortschreiben im Auftrag des Reichskanzlers vom 6.August 1931 an den Reichsverband der deutschen Industrie sich "selbst mit dem Argument ,inflationärer' Gefahren bei einer Ausweitung des Kreditvolumens nicht identifiziert, sondern die Reinhard Neebe, Großindustrie, Staat und NSDAP 1930-1933, (Göttingen 1981) 115. Politik und Wirtschaft in der Krise ... a. a. O. 1240 ff. Für das, was Neebe im Auge hat, ist es wichtig zu sehen, daß in Luthers Aufzeichnung erst andere Aussagen Brünings notiert sind, bevor es heißt: "Nun sagte der Kanzler, es würde ja auch reparationspolitisch eine ganz unmögliche Situation ergeben, indem die irrige Auffassung entstände, daß Deutschland jetzt im Stande sei, sich zu helfen ..." Hervorhebungen K.B. 54

55

254

Knut Borchardt

Auffassung vielmehr nur bei der ,breiten Öffentlichkeit' vermutet", die Folgerung gezogen: "Die ,Inflation' bleibt auch hier nur ein vorgeschobenes Argument, das die reparationspolitische Zielsetzung des Reichskanzlers überdecken soll."56 Aus den angeführten Belegen kann ich diesen Schluß nicht ziehen. Weder gibt der Verlauf der Sitzungen des Kabinetts noch der zitierte Brief dafür einen Anhaltspunkt 57 . Erstens braucht eine Regierung in Briefen dieser Art - anders als ein Examenskandidat - nicht auf alle Fragen zu antworten und speziell ihre eigenen Theorien darzulegen. Zweitens aber hat sie hier unter den obwaltenden Umständen in völliger Übereinstimmung mit ihren sonstigen Überzeugungen geantwortet. Drittens ist es Gedenfalls nach dem oben in den Abschnitten V bis VII Angesprochenen) nicht sachfremd gewesen, so zu argumentieren, wie es geschehen ist. Die Vermutung hinsichtlich der denkbaren Reaktionen des Publikums mag widerlegbar erscheinen, aber daß sie damals weithin geteilt worden ist, kann nicht bestritten werden. Und darauf allein käme es ja an, wenn behauptet wird, es habe sich nur um ein "vorgeschobenes Argument" gehandelt. Wie oben dargestellt worden ist, kam es in der Bankenkrise angesichts der Sensibilisierung der Bevölkerung (und schon erkennbarer erster Panikreaktionen) darauf an, deutliche Zeichen zu setzen - und allenfalls unter der Hand anderes zu tun. Darauf einzugehen, war aber ein Brief an den RdI kaum der rechte Platz. Die vorstehenden Beispiele sind nicht ausgewählt worden, um speziell Neebe zu kritisieren, dessen Buch interessante und wichtige Ergebnisse enthält. Sie sollen vielmehr zeigen, wie schwierig es ist, aus den überlieferten Texten eindeutige Schlüsse über das Gewicht dieses oder jenes Arguments im konkreten Entscheidungszusammenhang abzuleiten. Weder aus der Nennung eines Arguments noch aus dem Fehlen dieser Nennung im einzelnen Vorgang wird man die Rangordnung der tragenden Gesichtspunkte ableiten können. Zieht man aber auch die Gesamtumstände in Betracht, so spricht viel dafür anzunehmen, daß sich die Entscheidenden zwar wiederholt das Neebe, a.a.O. 112f. und 248 Anm.12. Der Staatssekretär in der Reichskanzlei an den Reichsverband der deutschen Industrie, 6. August 1931: "... Die Maßnahmen, die inzwischen getroffen worden sind, und die Beratungen, die über die weitere Gestaltung des Zahlungsverkehrs gepflogen werden, beschäftigen sich in ihren wesentlichen Teilen mit den (vom RdI und den angeschlossenen Verbänden in ihrem Brief vom 25.7. - K.B.) vorgebrachten Problemen. Die erste und wichtigste Aufgabe wird sein müssen, jede Maßnahme zu vermeiden, die in der breiten Öffentlichkeit als eine Rückkehr zu den Gepflogenheiten der Inflationszeit gedeutet werden könnte. Maßnahmen dieser Art würden das öffentliche Vertrauen in kürzester Zeit von Grund auf zerstören. Denn kein Volk, das die Inflation bis zu ihren letzten bitteren Folgen durchkostet hat, wird die Ruhe und Zuversicht bewahren, wenn erneut Entwicklungen inflationistischer Art auch nur entfernt in den Bereich der Möglichkeiten treten würden. - Wie der Herr Reichskanzler in seiner Rundfunkrede am 4. d. Mts. mit besonderem Nachdruck betont hat, ist es die erste Aufgabe der Regierung in dieser Richtung alles zu tun, um das Vertrauen der Bevölkerung an den Bestand der Währung zu erhalten. Alle Vorschläge, die gemacht werden, um die Schwierigkeiten zu beheben, die sich aus der gegenwärtigen Zahlungsmittelknappheit ergeben, werden sich bei dieser Sachlage durchaus im Rahmen des Reichsbankgesetzes halten müssen. Jeder Vorschlag, ein zusätzliches Zahlungsmittel zu schaffen, sei es in Form eines Giralgeldes oder in einer anderen Weise, wird deswegen nicht ohne schwere Gefahr an die Öffentlichkeit dringen können und wird der ernstesten Prüfung unterzogen werden müssen ..." BA Koblenz R2/14523 - Abschrift. 56 57

Das Gewicht der Inflationsangst

255

Argumentieren gegenüber in- und ausländischen Betrachtern dadurch erleichtert haben, daß sie auf die Inflationsangst des Publikums hinwiesen, daß aber nicht zu erkennen ist, sie hätten das definitiv wider besseres Wissen getan.

IX Abschließend soll noch einmal die Frage aufgeworfen werden, die im Abschnitt V eine gewisse, aber im Grunde nur eine indirekte Antwort erfahren hat: Wenn auch die Inflationsangst des Publikums im Kalkül der Politiker eine große Rolle gespielt hat und die Handelnden sich schon deshalb gehindert fühlen konnten, irgend etwas zu unternehmen oder zuzulassen, was wie ein Inflationssignal aussehen mochte, so ist doch bisher nicht durch positive Beweise ausgeschlossen worden, daß die Politiker möglicherweise einer großen Täuschung erlegen waren. Wie schon einleitend erwähnt, haben Jürgen Schiemann und - ihm folgend - Carl-Ludwig Holtfrerich es gar bereits als erwiesen angesehen, daß "das deutsche Volk ... weniger Angst vor der Inflation (hatte) als allgemein behauptet wurde" (Schiemann) bzw. "daß die Inflationsangst in der Öffentlichkeit weniger verbreitet war als es die Äußerungen mancher Politiker erkennen ließen ..." (Holtfrerich). Zwar würde der Nachweis der Täuschung über den wahren Sachverhalt nichts daran ändern, daß sich die Verantwortlichen damals in einer innenpolitischen Zwangslage befunden haben 58 , weil es für die Motive der Handelnden auf t"hre Sicht der Umstände ankommt und nicht auf die - später möglicherweise genauer erkennbare - "objektive Situation". Aber es bleibt doch eine aufregende Möglichkeit, daß sich so viele Handelnde und Beobachter59 über die Einstellung des Publikums getäuscht haben sollten. Weil sich in diesem Zusammenhang auch interessante methodische Fragen ergeben, soll abschließend noch erörtert werden, ob die von Schiemann und Holtfrerich angeführten Belege das Gemeinte beweisen. Holtfrerich zitiert zunächst mehrere Stellen in Brünings Memoiren. Tatsächlich hat Brüning im Zusammenhang mit den Ereignissen in der Bankenkrise rückblickend geschrieben: "Die Inflation lockte, nahezu die gesamte Wirtschaft drängte dazu, um auf diese Weise ihre Sünden vor der Öffentlichkeit zu verbergen. Alles vereinigte sich von Tag zu Tag mehr gegen mich zu einem gewaltig anschwellenden Sturm, um nach meinem Sturz die Inflation durchzusetzen."6o Aufgrund aller unserer Kenntnisse über die Haltung im Unternehmerlager dürfen wir Brünings Erinnerung, nahezu die gesamte Wirtschaft sei den Verlockungen der Inflation erlegen, schnell beiseiteschieben. Weder ist es erlaubt, den Kreis der "Wirtschaft" so weit zu ziehen, wie es hier klingt61, Anders Holtfrerich, a. a. O. Es waren wohl mehr als nur "manche Politiker", wie Holtfrerich schreibt. 60 Heinrich Brüning, Memoiren 1918-1934, (Stuttgart 1970) 408. 61 An anderer Stelle formuliert Brüning auch viel spezieller: S.410 "Er (Hugenberg) wollte die Inflation." S.443: "Sein (Vögler) Gedanke ... war ein einfacher: Durch Inflation Senkung der inneren Schulden und Einstellung der Zinszahlung nach außen praktische Streichung der Auslandsschulden." 58

59

256

Knut Borchardt

noch geht es an, denjenigen, auf die sich die Äußerung überhaupt nur beziehen kann, zu unterstellen, sie seien "den Verlockungen der Inflation" erlegen. Das hieße ja, sich die Interpretation Brünings dessen, was inflatorisch sei, in einem Maße zu eigen zu machen, wie man es doch sonst kaum akzeptieren würde. - Auch darf man wohl nicht diese, auf die Zeit schärfster Kreditrestriktionen bezogene, Äußerung ohne weiteres zur Charakterisierung der Haltung "der Wirtschaft" im Gesamtzeitraum, um den es hier geht, verwenden. Selbst schärfste Kritiker der Kapitalisten haben damals nicht "der Wirtschaft" insgesamt den Wunsch nach Inflation unterstellt. Der Kommunist Eugen Varga hat zum Beispiel deutliche Unterscheidungen getroffen 62 . Und überdies wird man den zahlreichen Erklärungen führender Unternehmer und der Geschäftsführer der Spitzenverbände der Wirtschaft größeren Glauben schenken dürfen als der zitierten rückblickenden Bewertung des enttäuschten Kanzlers. Daß es eine "Inflationspartei" gegeben habe, ist - wie oben gezeigt worden ist - in den politischen Auseinandersetzungen weithin unterstellt worden. Aber das ist natürlich kein Beleg dafür, daß die Inflationsangst des Publikums und der seinerzeit verantwortlich Führenden geringer gewesen wäre, "als allgemein behauptet wurde". Allenfalls wäre dann eine mehr oder weniger bestimmte Gruppe auszumachen, die ihrerseits aus einem Inflationsprozeß (wenn es sich denn um einen solchen gehandelt haben sollte) neuerlich Vorteile hätte suchen können. Aber genau dies paßt ja in das seinerzeit verbreitete Bild von Inflation, daß es da Profiteure gibt! Und gerade deshalb hatte ja das Publikum Angst vor der Inflation! Die "Inflationspartei" - vorgefunden oder erfunden - wird von den Politikern der Mitte und der Linken als Chance begriffen' die Gegner moralisch-politisch zu deklassieren, was eben nur Sinn geben konnte, wenn sie annehmen durften, daß das ängstliche Publikum ihnen aufgrund seiner Erfahrungen genau dieses glaubt. Weil dieses Verständnis der Dinge für die Betroffenen so gefährlich war, haben sie ja auch heftig reagiert (siehe oben Abschnitt VII). Ein Beweis für geringere Inflationsangst ist deshalb aus den zitierten Sätzen Brünings nicht zu entnehmen. Bleibt die Aufgabe, zu prüfen, ob der Beleg, den Schiemann anführt und auf den sich Holtfrerich beruft, das Behauptete stützt. Jürgen Schiemann schreibt (übrigens nur in einer Anmerkung): "Das deutsche Volk hatte weniger Angst vor der Inflation als allgemein behauptet wurde. Das dokumentierten allein die über 21000 verschiedenen Währungsprojekte, die an die Reichsbank und an die Berliner Handelshochschule während der Weltwirtschaftskrise geschickt wurden und deren Inhalte hauptsächlich aus Vorschlägen zur Lösung vom Goldstandard bestanden."63 Schiemann zitiert keine Quelle, aber vermutlich hat er seine Kenntnisse aus einem Artikel von Melchior Palyi, 62 "Offen fordert niemand die Inflation, sie wird verhüllt durch das Schlagwort: ,Kreditausweitung zwecks Belebung der Wirtschaft'. Die überverschuldete Schwerindustrie, die hochverschuldeten Agrarier usw. sind für eine Inflation. Andere Gruppen der Bourgeoisie: Chemie, Elektroindustrie, die vorläufig fester stehen, sind vorläufig gegen eine Inflation." Wirtschaft und Wirtschaftspolitik im 1. Vierteljahr 1932, in: Internationale Presse-Korrespondenz Nr. 39 Jahrgang 12, 12. Mai 1932, S.1208. 63 Schiemann, siehe Anm.2

Das Gewicht der Inflationsangst

257

den er im Literaturverzeichnis nennt64 . Vielleicht hat er auch Materialien aus dem Nachlaß Luther benutzt, beispielsweise Manuskripte seiner Reden, in denen ebenfalls von diesen Währungsprojekten, ihrem Inhalt und ihrer Bedeutung gesprochen worden ist 65 . Wir wissen nicht, was in den erwähnten Beständen gesammelter Pläne enthalten war, nicht einmal, ob die Zahl, welche Melchior Palyi nach einer Aussage im Prozeß gegen die Luther-Attentäter ("mehr als 1000 Vorschläge" bei der Reichsbank) und als freie Schätzung über die gesammelten (nicht "geschickten") Bestände im Berliner Währungs-Institut angibt, irgendwie verläßlich ist. Falls die Zahl selbst ein Argument sein sollte, wäre zur Vorsicht zu raten. Sie scheint - man kann das aus anderen Anhaltspunkten schließen - viel zu hoch gegriffen zu sein oder jegliche Art von Leserbrief einzuschließen, der in einer Zeitung einmal veröffentlicht worden ist. Was den Inhalt dieser Sammlung betrifft, sind wir allein auf die Aussagen von Palyi und Luther angewiesen beziehungsweise auf Artikel in der Zeitschrift "Währung und Wirtschaft. Mitteilungen des Währungs-Instituts Berlin", die von M. J. Bonn und M. Palyi herausgegeben worden ist, zwei engen Vertrauten Luthers, denen er verschiedentlich wichtige Aufgaben der wirtschaftspolitischen Propaganda übertrug66 . Neuerlich müssen wir uns also davor hüten, die Beurteilungen von Männern zu übernehmen, die dazu neigten, alle alternativen Vorschläge schlechthin als "inflatorisch" zu klassifizieren und das Potential an "Inflationisten" größer erscheinen zu lassen, als es vermutlich war. Immerhin geben schon Palyis Artikel und Luthers Reden gewisse Aufschlüsse über das Material, das verloren ist. Luther sowohl als auch Palyi vermitteln zunächst den Eindruck, die Verfasser der Pläne seien zum größten Teil Laien, ohne jede volkswirtschaftliche Vorbildung. Diese gingen "von dem Wahnglauben aus, daß man irgendwelche Deckungsmittel erfinden müsse. Damit hätte man dann die Möglichkeit der Kreditausweitung".67 Und Palyi deutet den Befund in der von Schiemann bezeichneten Richtung: "Eine Sehnsucht nach Mehr-Zahlungsmitteln scheint weite Kreise zu erfüllen, vor allem von ,Intellektuellen', eine Sehnsucht, die durch keine Inflationserfahrung der jüngsten Vergangenheit und der Geschichte und durch keine theoretische Einsicht gehemmt wird."68 Allerdings verschweigt Palyi auch nicht: "Vielfach glauben sie, nicht einmal die Gemeinsamkeit des einen und obersten Zieles (der Geldvermehrung, K. B.) zugeben zu sollen." Das läßt immerhin die Deutung zu, daß die "SehnMelchior Palyt~ 20000 Währungsprojekte in Deutschland! in: Deutsche Bergwerks-Zeitung, 33.Jahrgang Nr.182 5. August 1932 - Seite l. 65 BA Koblenz, Nachlaß Luther Nr.424. 66 Zum Währungs-Institut, seinem Auftrag und seiner Finanzierung siehe auch Wilhelm Grotkopp, Die große Krise, (Düsseldorf 1954) 33. Über die Verbindung Luther - Palyi siehe auch die eigene Aussage Luthers: "Richtig ist, daß im Wesentlichen ein Einverständnis zwischen der Reichsbank und Professor Palyi bestand ..." Schreiben von Luther an Dr. H. Dräger vom 10.8.1953, abgedruckt in: Gott/ried Bombach (u.a. Hrsg.), Der Keynesianismus 11. Die beschäftigungspolitische Diskussion vor Keynes in Deutschland, (Berlin u.a. 1976)299. 67 Rede von Reichsbankpräsident Hans Luther in einem Expertenkreis in München am 3.12.1932, BA Koblenz Nachlaß Luther Nr.424. 68 Palyt~ a.a.O. 64

258

Knut Borchardt

sucht nach Mehr-Zahlungsmitteln" zu einem Teil die Interpretation von Palyi ist. Es wäre sehr wichtig zu wissen, ob wir die von Palyi den Plänen zugeschriebenen Konsequenzen in Motive der Beteiligten umdeuten dürfen. Wir können aber noch einen kritischen Schritt weitergehen. Unterstellt (aber nicht zugegeben), es hätte wirklich die 20000 bzw. 21000 Währungsprojekte gegeben, dürfen wir annehmen, alle diese Verfasser wären jeden Weg vertrauensvoll mitgegangen, der damals von der Reichsregierung und der Reichsbank hätte eingeschlagen werden können? Signalisieren die Pläne massenhafte Bereitschaft zu jedem Experiment - weil die Verfasser weniger Inflationsangst gehabt haben? Palyi schreibt: ,,Alles weitere (nachdem die Möglichkeit, mehr Geld zu schaffen, beschrieben worden sei, K. B.) ist freilich strittig, und es gibt kaum zwei Währungsreformer, die sich nicht wechselseitig für reichlich minderwertig halten würden."69 Kann es denn nicht sein, daß jeder Autor nur seinem eigenen Plan beziehungsweise den seinen Gedanken ähnlichen Plänen zugetraut hat, das angezielte Problem nicht-inflatorisch zu lösen? Andere Pläne könnten auch ihm Angst in dem Sinne eingeflößt haben, daß er von ihrer Realisierung einen inflatorischen Prozeß erwartet und gar befürchtet hätte? Wie rangiert etwa Palyi den WTB-Plan ein, der deutlich zu erkennen gibt, daß seine Autoren für den Fall größerer Mehrausgaben durchaus Angst haben? Kurzum: Die eindrucksvolle Zahl sagt doch weniger aus, als angesichts des Behaupteten wünschbar wäre. Glücklicherweise sind wir nicht nur auf die Aussagen Luthers und Palyis über den Inhalt eines nicht mehr verfügbaren Bestandes angewiesen, um den Inhalt von Eingaben zu Geld-, Kredit- und Währungsfragen beurteilen zu können, die damals offiziellen Stellen zugeleitet worden sind. Solche Materialien sind in den Archivbeständen des Reichswirtschaftsministeriums 70 , des Reichsarbeitsministeriums 71 und des Reichsfinanzministeriums 72 erhalten. Hier lagern in der Tat Hunderte (nicht Tausende) von Vorschlägen zur Globowährung, Hypothekengeld, Aktiengeld, Schwundgeld, Silbermark, Federgeld, Naturaltauschwirtschaft, Reichsbaumark, Roggenmark, Rentenmark, Zeitgeld, Volksschecks, Ausgleichskassen, Indexmark, Doppelwährung etc. etc. Allerdings. finden sich in diesen Beständen auch beschwörende Zuschriften des Inhalts: "Schützen Sie das deutsche Volk vor Inflation." Hier nun kann man auch mehr über die ausgesprochenen Motive der Einsender erfahren. Da gibt es eindeutig politische; man ersehnt sich Freiheit vom Joch der jüdischen Goldwährung oder von der französischen Oberhoheit. Man wünscht Autarkie beziehungsweise Kontrolle aller außenwirtschaftlichen Beziehungen. Es werden aber auch Pläne der internationalen Koordinierung der Geldpolitik eingereicht. Vielfach hat man die Verbesserung der Wirtschaftslage beziehungsweise der Schuldenlage spezieller Wirtschaftsbereiche im Sinn. Palyi, a.a.O. ZStA Potsdam Reichswirtschaftsministerium Nr.9914/15 und Nr.15354-15361. Nicht alles ist erhalten. Vom August 1931 bis September 1932 müssen die Eingänge ursprünglich 25 Ordner gefüllt haben. Oberregierungsrat Wilhelm Lautenbach hatte sich 1931 ein Formular für die schematischen Antwortbriefe entworfen, in dem er jeweils für den ausführenden Schreiber des Briefes nur das Zutreffende - die mehr oder weniger höfliche Ablehnung - anmerkte. 71 ZStA Potsdam Reichsarbeitsministerium Nr.10574-10597; 10628-10633. 72 BA Koblenz R 2/14519-14541 - Der Bestand beginnt 1929 noch vor Ausbruch der Krise. 69

70

Das Gewicht der Inflationsangst

259

Der Bezug der Roggenmark oder der Hypotheken- beziehungsweise Rentenmark zur Lage der Landwirtschaft oder des Baumarktes wird relativ häufig angesprochen - wie überhaupt die Berufung auf das gelungene Experiment der Rentenmark bei vielen Autoren eine Rolle spielt. Freilich, unübersehbar ist auch der Wunsch, den Deflationsprozeß abzustoppen. Demgegenüber sind selbst Pläne, die eine auch nur bescheidene Reflation als wünschenswert bezeichnen, sehr selten. In vielen dieser Pläne steht tatsächlich die rechtliche Ordnung des Geldwesens im Mittelpunkt des Änderungsvorschlags. Insoweit wird man sagen dürfen, daß jedenfalls die Autoren dieser Pläne nicht, wie oben in Abschnitt II ausgeführt, die Goldwährung allein als Garantie gegen Inflationsgefahren interpretiert haben. Sie schätzen offensichtlich das Risiko des Abgehens von den Deckungsbestimmungen geringer ein falls man ihren Plänen folgen würde (oder auch ganz generell? das ist selten auszumachen). Wenig aber ist in den Materialien darüber zu erfahren, wie sich die einzelnen Verfasser hinsichtlich der anderen "Signale" eingestellt hätten, die oben in Abschnitt II als Bedingungen der Erwartung von inflatorischen Prozessen skizziert worden sind. Die meisten Autoren äußern sich nicht ausdrücklich über die Frage der Erhaltung des Außenwertes der Währung oder zur Frage der Defizite der öffentlichen Haushalte. Meist geht es schlicht um die erweiterte Bereitstellung von Geld für die Wirtschaft. Selbst wenn man sich zutraute, angesichts des geschilderten Befundes allgemeine Urteile über das zu fällen, was derartige Bestände aussagen, bliebe aber noch die Frage zu entscheiden, wie repräsentativ dies alles für die Einstellung des "deutschen Volkes" oder "der Öffentlichkeit" gewesen sein könnte. Ein Urteil über die Repräsentativität solcher Aussagen setzt voraus, daß man auch andere Quellen verfügbar hat. Ich sehe zur Zeit keine andere Möglichkeit, als die oben in V und VI beschriebenen Wege zu gehen.

x Fassen wir zum Schluß die Hauptthesen zusammen: 1. Es scheint gut begründet zu sein, auch weiterhin davon auszugehen, daß in der Weltwirtschaftskrise in Deutschland eine Inflationsangst verbreitet war, die den Handlungsspielraum der wirtschaftspolitischen Instanzen eingeschränkt hat. 2. Diese Inflationsangst wird zwar in rückblickender Betrachtung angesichts der unausgelasteten Kapazitäten bei Millionen von Arbeitslosen bislang noch als objektiv unbegründet eingeschätzt, doch sollte ein rationaler Kern dieser Ängste nicht übersehen werden: Seinerzeit befürchteten auch führende Sachkenner im Moment des Auftretens bestimmter Signale Panikreaktionen des inflationserfahrenen Publikums, die insbesondere das höchst fragile Kreditsystem neuerlich hätten in Gefahr bringen können. Es ist - selbst im Rückblick - nicht mit Sicherheit auszuschließen, daß damit ein neuerlicher inflatorischer Prozeß gestartet worden wäre. 3. Die Inflationsfrage hatte ein erhebliches Gewicht in den innenpolitischen Auseinandersetzungen der Jahre 1931/32. Sie war Instrument der politischen Auseinandersetzung der Mittelparteien und der Linken mit der Rechten, welche durch den In-

260

Knut Borchardt

flationsvorwurf politisch dequalifiziert werden sollte. Unter diesen Umständen war der Handlungsspielraum der Regierung durch den "antiinflatorischen Konsens" der diese Regierung noch stützenden bzw. sie tolerierenden Parteien eng begrenzt. Vermutlich wäre ein Schritt mit (im Verständnis der Zeit) deutlicher inflatorischer Signalwirkung auch als ein Schritt nach Rechts gedeutet worden und hätte nicht ohne Veränderung der politischen Konstellation getan werden können.

Summary The main theses presented in this essay can be summarized as follows: 1. The assumption that the inflationary fear spreading throughout Germany during the world economic crisis limited the freedom of action of economic policy makers appears to be weIl founded. 2. While this inflationary fe ar continues to be interpreted from hindsight as lacking an objective foundation in view of unused capacities and of millions of unemployed, the anxieties ab out it nevertheless contain an intrinsically rational core that should not be overlooked. At that time even leading experts held that, at the moment certain signs interpreted as inflationary appeared, they would lead to panic reactions within a population which had only just recovered from a great inflation. In that case the highly fragile credit system would also have been mortally endangered. In order to prevent a new crash the initiation of another inflationary process would have been not an improbable outcome. 3. The issue of inflation played a considerable role in the domestic political conflicts of 1931-32. It became an instrument of the political confrontation between the middIe and left parties on the one hand and the right on the other, the object being to politically disqualify the right by accusing it of being inflationary. Under these circumstances, the government's radius of action was severely limited because of the "anti-inflationary" consensus among those parties that either still supported or tolerated it. Probably any step which, from the perspective of contemporaries, would have clearly signalled an inflationary effect would have been interpreted as a step to the right and could not have been taken without a change in the political constellation.

Inflationstrauma, Finanzpolitik und Krisenbekämpfung in den Jahren der Wirtschaftskrise, 1930-1933

Gerhard Schutz In eine Erörterung der Versuche, die die internationale Wirtschaftswissenschaft unternommen hat, um die Entstehung und den Verlauf der Weltwirtschaftskrise zu erklären, soll hier nicht eingetreten werden 1. - Wir erleben in dieser Hinsicht noch die Entwicklung theoretischer Erfassung mit, in ihrer möglichst engen Beziehung zur empirischen, wirtschaftsgeschichtlichen Aufarbeitung der Krise. - Wir benötigen an dieser Stelle aber auch gar nicht das endgültige und abschließende Resümee, um Tendenzen und Ergebnisse anzuführen, die über den Horizont der erlebenden Zeitgenossen hinausweisen und weitreichende Vorgänge zum Ausdruck bringen, und um der "invisible his tory of history and economics" näherzukommen. Begreiflicherweise sind wirtschaftsgeschichtliche Forschungen und Betrachtungen immer bemüht, in Zahlen darstellbare Größen miteinander in Beziehung zu setzen, um Feststellungen und Ergebnisse mit einem festen Datengerüst zu versehen und in ihnen sichtbar werden zu lassen. In der Tat läßt sich leicht erklären, daß der Wunsch nach der Darstellung globaler Erscheinungen umfangreiches Datenmaterial voraussetzt und daß seine Erfüllung nur mit einer entschiedenen Distanzierung von den gedruckten oder ungedruckten - archivalischen Quellen des Historikers, den herkömmlichen Quellen also, erkauft werden kann. Natürlich behalten diese herkömmlichen Quellen in politisch entscheidenden Bereichen ihre Bedeutung, bleiben sie auch hier letztlich die einzigen verläßlichen Quellen. In Wahrheit kann keine Rede davon sein, daß etwa statistische Quellen oder dokumentarische bzw. archivalische in eine Art Konkurrenz miteinander träten. Es gibt aber verschiedene Bereiche, in denen sinnvolle Fragen nur sinnvoll- wenn überhaupt - mit Hilfe spezifischer Quellen bzw. nach Erschließung und Erarbeitung bestimmter Quellengattungen beantwortet werden können. Die Ermittlung politischer Vorgänge und Entscheidungen wie die Aufhellung der Motive, die ihnen zugrundeliegen, wird nie ohne herkömmliche bzw. dokumentarische Quellen möglich sein, mögen auch bestimmte wirtschaftliche Zusammenhänge und Daten, soweit sie bekannt sind, zum Verständnis beitragen. Auf einer ganz anderen Ebene geht jedoch die Annäherung an die realen, aber von der Erlebnisund Erkenntnissphäre der Zeitgenossen und ihren Äußerungen abgehobenen und von ihr weitgehend unabhängig gehaltenen größeren Rahmenbedingungen vor sich.

1 Zuletzt Charles P. Kt"ndleberger, Die Weltwirtschaftskrise, Übers. aus dem Amerikanischen, (Geschichte der Weltwirtschaft im 20.Jahrhundert 4, München 1973).

262

Gerhard Schulz

In den Ohren mancher Historiker mag es vermessen klingen, doch ist es kein Zufall, daß der Komplex von Beziehungen zwischen der deutschen Hyperinflation der frühen zwanziger Jahre und der Depression in den frühen dreißiger Jahren mit Ausdrücken wie Trauma und Angst charakterisiert wird; aus der medizinisch-psychologischen Fachsprache ist der eine, aus der psychologischen und religionspsychologischtheologischen Fachsprache der andere entnommen. In jedem Falle wird ein starker Ausdruck bemüht, der über das umgangssprachliche Vokabularium des Historikers hinausweist und in tieferen Schichten schürfende Klärungen oder Klärungsversuche anzeigt. Der Titel dieses Referates sollte jedoch nicht als Aufforderung mißverstanden werden, Probleme der Zeitgeschichte und Wirtschaftsgeschichte mit Hilfe medizinischer und psychologischer Begriffe zu erörtern oder gar zu lösen. Wer sich ein wenig in diesem Vokabularium auskennt, wird die Fragwürdigkeit der im Transfer der Begriffe involvierten Analogien 'erkennen und die angebrachte Distanz einhalten - zwischen der Sache, die gemeint ist, und den Bereichen, aus denen Begriffe übernommen sind. Doch die anregende Wirkung des Vergleichens und Durchdenkens eines durch Begriffsübertragungen angedeuteten Parallelismus von Phänomenen sollte ebensowenig verschwiegen werden. Die erstaunlich lang anhaltende Fortwirkung der Begriffssprache medizinisch geschulter Physiokraten im politisch-ökonomischen Bereich, denen wir den stetigen Gebrauch von Ausdrücken wie Konstitution una Krisis verdanken, stimmt nachdenklich; die Vergleichbarkeit von Gesamtvorgängen - allerdings nur diesen - im menschlichen und im gesellschaftlichen Körper, physiokratisch gedacht, erscheint noch kaum erschöpft. Unabhängig von dieser Überlegung bleibt die seit längerem wachsende Einsicht in psychologische Wirkungen und Motivationszusammenhänge in der Wirtschaft, im besonderen in der Steuerpolitik; daß es eine untersuchungswürdige "Psychologie des Steuerzahlers" gibt, ist heute Erkenntnisgut der einschlägig Interessierten. Daß nicht allein Rechtsvorschriften und mehr oder minder sorgfältige Kalkulationen, sondern auch psychologische Dispositionen und Latenzen die Haltung des Steuerzahlers, des Sparers, des Unternehmers usw. beeinflussen, ist zumindest verbreitete Erkenntnis, mag dies auch von manchen Politikern weniger bedacht, von anderen hingegen mit Geschick eher stillschweigend berücksichtigt werden. Mitunter läßt sich beobachten, daß psychologische Wirkungen mehr bedeuten als logisch auf das Wohl der eigenen Volkswirtschaft orientierte Überlegungen und daß sie sogar feiner sein mögen als die Maschen der Netze, die Rechtsvorschriften erzeugen können. Eine andere Überlegung, die noch enger an den Ausdruck "Trauma" anknüpft, erscheint nicht weniger gewichtig. Nimmt man diesen Begriff, wie er wissenschaftlich in der Medizin wie in der Psychologie - angewandt wird, so meint er, abstrakt und generell ausgedrückt, als Folge einer starken Verletzung, eine tiefgreifende, den Organismus (das Organsystem) erschütternde Funktionsstörung, die auch nach äußerlicher Heilung latent fortwirkt, die die Fähigkeit zu Entscheidungen stark einschränkt, ständig belastend und im Konfliktsfall hemmend wirkt und falsche Vorstellungen von Zwangslagen erzeugen kann. Von "Zwangslagen und Handlungsspielräumen"2 in einem allgemeinen und objektiven Sinne soll hier indessen nicht gesprochen werden.

Inflationstrautna, Finanzpolitik und Krisenbekämpfung

263

Beide ließen sich vermutlich kaum so eindeutig gegeneinander abgrenzen, wie es zu wünschen wäre, wenn man diese Ausdrücke als Begriffe sinnvoll anwenden, operabel halten wollte.

I Eine dichte Reihe überlieferter Zeugnisse übermittelt uns die deprimierenden Eindrücke der Vorgänge, Fehlschläge und wirkungslosen Entscheidungen, fast schon verzweifelte Einfälle und Äußerungen auch maßgebender Persönlichkeiten aus den Jahren der fortschreitenden Wirtschaftskrise, vor allem 1931 und 1932. Wichtige Partien im Nachlaß des Reichsbankpräsidenten Luther aus diesen Jahren geben, im Unterschied zu seinen später veröffentlichten Memoiren 3 , ein deutlich sprechendes Beispiel, die man mit Rücksicht auf Persönlichkeit und Stellung ihres Autors gewiß nicht gering veranschlagen darf. Gegen Ende 1931 vertraute Luther seinem Tagebuch an: "Ich habe eben in der Reichsbank keine Helfer. Die Leute verstehen überhaupt nicht, worum es geht [recte:] die nach einiger Zeit - wenn die Dinge sich nicht etwas bessern - unvermeidliche Inflation durch noch gesunde Kreditgewährung abzufangen! Natürlich bleibt es ein va banque, aber ein an sich ungefährliches, weil wir sicher eine Steigerung unseres Notenumlaufs noch vertragen können. Nur muß ein Weg gefunden werden, auf dem es unbemerkt geschieht." Auch Brüning habe kein Programm und meine: "Wir müssen tiefer ins Elend."4 Einige Monate später hatte sich Luther mit dem scheinbar Unvermeidlichen abgefunden und entwicktelte Gedanken zur Überführung der Arbeitslosen in eine zahlungsmittellose Notwirtschaft mit Armenansiedlung zur Selbstversorgung in bescheidenster Lebenshaltung bei weitgehendem Kon-

2 So die vieldiskutierte Abhandlung von Knut Borchardt, Zwangslagen und Handlungsspielräume in der großen Wirtschaftskrise der frühen dreißiger Jahre. Zur Revision des überlieferten Geschichtsbildes, in: Jahrb. d. Bayerischen Akademie d. Wissenschaften (1979) 85-112; mehrfach an anderen Stellen abgedruckt, letzte Fassung in: Borchardt, Wachstum, Krisen, Handlungsspielräume der Wirtschaftspolitik, (Göttingen 1982) 165-182. Kritisch über "Zwangslagen" Wolfram Fischer, Weltwirtschaftliehe Rahmenbedingungen für die ökonomische und politische Entwicklung Europas 1919-1939, (Institut für europäische Geschichte, Mainz, Vorträge 73, Wiesbaden 1980) 12: "Möglicherweise ist jeder Forscher geneigt, sie auf dem Gebiet zu suchen, das er nicht in allen Details überblickt, wo er selbst also übermächtige Kräfte vermutet, ..." Zur Auseinandersetzung mit den Thesen Borchardts Gerhard Schulz, Reparationen und Krisenprobleme nach dem Wahlsieg der NSDAP 1930. Betrachtungen zur Regierung Brüning, in: VSWG 67 (1980) 200-222; neuerdings Carl-Ludwig Holtfrerich, Alternativen zu Brünings Wirtschaftspolitik in der Weltwirtschaftskrise, (Wiesbaden 1982); auch in: HZ 235 (1982) 605-63l. 3 Hans Luther, Vor dem Abgrund 1930-1933. Reichsbankpräsident in Krisenzeiten, (Berlin 0.].). 4 Tagebuchaufzeichnung vom 2. Dezember 1931, abgedruckt in der vom Seminar für Zeitgeschichte der Universität Tübingen erarbeiteten Quellenedition, eingeleitet von Gerhard Schulz, bearbeitet von llse Maurer und Udo Wengstunter Mitwirkung vonJürgen Heideking, Politik und Wirtschaft in der Krise 1930-1932. Quellen zur Ära Brüning, (Quellen zur Geschichte des Parlamentarismus und der politischen Parteien, Dritte Reihe: Die Weimarer Republik 4, Düsseldorf 1980) Ir. Teil 1135 f.; im folgenden zitiert: Politik und Wirtschaft. Sperrung im Original.

264

Gerhard Schulz

sumverzicht 5. Doch gleichzeitig herrschte allenthalben eine in vielen Zeugnissen überlieferte Furcht vor einer Inflation vor, obgleich in den heftig ausgefochtenen politischen Meinungskämpfen und in den Wahlschlachten der Republik zwischen 1924 und 1929 Hinweise auf die überwundene Inflation eher eine erstaunlich geringfügige, wenn überhaupt eine Rolle spielten. In der Depression wurde sie um so häufiger beschworen. Ehe die Hochflut verschiedenartigster Arbeitsbeschaffungsprogramme zunehmenden moralischen Druck auszuüben begann, dominierte eine Welle von Äußerungen der Angst vor einer neuen Inflation. Zur Illustration nur einige von vielen bemerkenswerten Beispielen. Am 16.Juli 1931, unmittelbar nach Hereinbrechen der Bankenkrise erklärte Fritz. Naphtali, der Leiter der Wirtschaftspolitischen Forschungsstelle, die von ADGB, Genossenschaften und SPD unterhalten wurde, im Bundesausschuß des ADGB: "Wir sind für das Halten der Währung, selbst wenn man mit vermehrten Betriebsschließungen rechnen muß. Gegen Inflation hilft nur das Verteuern der Kredite." Naphtali hielt in der damaligen Lage sogar Zinssätze von 20 bis 30% für diskutabel: "Man muß zwischen zwei Übeln wählen: entweder hohe Zinsen oder die Gefahr der Inflation. Die durch hohe Zinsen verursachten Schäden werden kurzfristiger sein als die einer Inflation."6 Naphtali glaubte zwar, daß sich der Zahlungsmittelumlauf durch Herabsetzung der Gold- und Devisen-Deckungshöhe bis unter 30% noch etwas vergrößern ließe; aber dies bemerkte er nur beiläufig, war eher als Bestätigung denn als Korrektur des Kurses von Reichsregierung und Reichsbank gedacht. Tatsächlich blieb die Deckungshöhe - infolge stetiger Devisenabzüge - seit dem Spätsommer 1931 stets unter der 30%-Marke. Doch die Reichsbank unternahm bald verzweifelte Versuche, durch Verknappung des Zahlungsmittelumlaufs noch weitergehende Senkungen zu vermeiden, die GD-Deckung zwischen 25 und 27% zu halten, möglichst nach oben zu drücken. Vom Jahresende 1930 bis Ende 1932 ging der Notenumlauf von knapp 5 Milliarden auf etwas über 3,7 Milliarden RM zurücF. Dies bezeichnet die Grundlinie der Deflation in Luthers Reichsbankpolitik. Im übrigen gaben weniger rechtliche Bedenken gegen eine stärkere Unterschreitung der Deckungsgrenze sondern psychologisch begründete Rücksichten den Ausschlag. Sie schien, wie Staatssekretär Schäffer in einer rückblickenden Betrachtung zur Bankenkrise am 3.August 1931 niederschrieb, "eine Maßnahme, die, wenn nicht dringendste Gründe sie erforderten, im Volke als ein leichtfertiges Spiel mit der Inflationsgefahr angesehen worden wäre. Es [recte: Sie] mußte also bis zu diesem Falle wirklicher Überzeugung der Not verschoben werden." Allerdings waren, wie er hinzufügte, auch die Präsidenten "der beiden maßgebenden Notenbanken", in London und New York, "darauf eingestellt, daß eher eine Verknappung als eine stärkere Versorgung des Marktes mit Noten angebracht sei"8.

a. a. O. 1396 ff. a. a. O. I. Teil 77l. 7 Konjunkturstatistisches Handbuch 1933, (Berlin 1933) 148; im folgenden zitiert: Konjunkturstatistisches Handbuch. S Politik und Wirtschaft, I. Teil 822. 5

6

Inflationstrauma, Finanzpolitik und Krisenbekämpfung

265

Eine so dezidierte Ansicht wie Naphtalis läßt sich indessen, mit geringen Variationen, an vielen anderen Stellen auffinden und als weithin vorherrschende Auffassung belegen, was hier nicht in aller Ausführlichkeit geschehen kann. Der Bergarbeiterverband verlangte z. B. mitten in der Bankenkrise einen ADGB-Aufruf zum Schutze der Währung, als gelte es, hohe Spareinlagen der Bergarbeiter, nicht so sehr ihre Beschäftigung zu sichern. Dies wurde von dem wegen der Notlage der Arbeiterbank besorgten Bundesausschuß nur deshalb abgelehnt, weil man von einem derartigen Aufruf - sicherlich zu Recht - unkontrollierbare, auch unwillkommene Wirkungen befürchtete. Der Bundesausschuß hielt Zurückhaltung, ja Enthaltsamkeit in fast allen Fragen für angemessen. ,Je mehr man von Inflation spricht, desto mehr Erregung kommt in die Masse."9 Die vermuteten massenpsychologischen Wirkungen des Schreckenswortes "Inflation" ließen sich besser kaum zum Ausdruck bringen. Zweifellos fielen hierbei die Erinnerungen an die Hyperinflation von 1922/23 entscheidend ins Gewicht. Sobald von Inflation gesprochen wurde, versagte weithin ein zuverlässiges Unterscheidungsvermögen; der neuerdings übliche Ausdruck "Hyperinflation"l0 existierte auch noch gar nicht. Wilhelm Röpke hat dies 1932 wohl erkannt. Er schrieb: "Wir respektieren die Angst vor der Inflation und teilen sie, wenn es sich auch nur im entferntesten um das handelt, was Deutschland im Jahre 1923 durchgemacht hat. Aber es ist ja heute das strikte Gegenteil dessen, worunter wir leiden; und die Verheerung dieses der Inflation entgegengesetzten Vorganges der Deflation bleibt wahrscheinlich nicht hinter den Verheerungen der Inflation zurück."ll Für klarblickende Männer wie Hans Schäffer ergab sich auf Grund sorgsamer Erwägungen, daß in der erkannten psychologisch labilen Situation erhebliche Gefährdungen durch Auslösung des Alarmsignals "Inflation" erst nach verstärkten Erfahrungen und nachhaltigem Erleiden der Notlage gemildert würden, also erst nach einer Desensibilisierung in puncto "Inflation". Allerdings spielte auch das ,,Anraten der Restrik~ tion" durch die wichtigsten Notenbankpräsidenten, Norman (England) und Harrison (New York), eine Rolle, da man "von der Unterstützung dieser Notenbanken in einer Reihe von Punkten abhängig" war 12 , nur mit Hilfe dieser Notenbankpräsidenten ausländische Banken zum Stillhalten veranlaßt werden konnten. Unverkennbar teilte Schäffer als einer der engsten finanzpolitischen Berater des Reichskanzlers die Befürchtungen vor inflationären Alarmzeichen und vertrat er - bis auf weiteres (er schied Ende April 1932 aus seinem Amt) - aus mancherlei Gründen eine deflationistische Politik, jedoch unter Vorbehalten. Am Vorabend der Ablösung des englischen Pfunds vom Goldstandard und seiner faktischen Abwertung stellte er gründliche Erwägungen an, die ihn zu dem Ergebnis führten, daß sowohl ein "Weiterlaufenlassen der Krise" als auch das "Weitertreiben der Deflation" abzulehnen sei. So blieb nur der Weg offen, a.a.O. 768, 772. Für die Phase ab Mitte 1922; vgl. Phillip Cagan, The Monetary Dynamics of Hyperinflation, in: Studies in the Quantity Theory of Money, hrsg. v. Mt'fton Friedman (Chicago 1956) 25-117; Carl-Ludwig Holtfrerich, Die deutsche Inflation 1914-1923. Ursachen und Folgen in internationaler Perspektive, (Berlin/New York 1980) bes.9ff., 329ff. 11 Wifhefm Röpke, Krise und Konjunktur, (Leipzig 1932) 122; im folgenden zitiert: Röpke, Krise. 12 S. oben Anm.8. 9

10

266

Gerhard Schulz

der Deflation "Halt zu gebieten, eine weitere Steigerung des Geldwertes nicht mehr zuzulassen". Schäffer stellte eine bewußte Senkung der GD-Deckungsquote und eine Erhöhung des Notenumlaufs um etwa 200 bis 250 Millionen RM zur Förderung arbeitsschaffender Maßnahmen zur Diskussion 13. Freilich blieb das Problem noch unausgesprochen, wie denn diese gezielte Mehrschöpfung auf die Zwecke begrenzt werden könnte, für die sie bestimmt war. Hierzu bedurfte es eines geeigneten Instrumentariums. Doch dies zu schaffen, hätte die Regierung Brüning wohl Gelegenheit gehabt. Wir werden dies noch sehen. "Kann man es verantworten, an einer richtigen und zweckmäßigen Lösung, die sozial entlastend und politisch beruhigend wirkt, aus taktischen Gründen vorbeizugehen", lautete die bohrende Frage, die Schäffer schließlich Luther vorlegte. Der Reichsbankpräsident ließ sich indessen in seiner stets nach außen an den Tag gelegten Entschiedenheit nicht beirren. Luther wehrte Schäffers Darlegungen mit dem dreifachen Argument ab, daß "das bei allem Schmerzlichen Heilsame am sogenannten Deflationsprozeß nicht vorzeitig abgebrochen" werden dürfe, daß man vorher, um die Wirkungen kontrollieren zu können, "einen Umbau des Staates" durch eine große Reichsreform herbeiführen müsse, und schließlich, daß sich in der Reparationsfrage der derzeitige günstige englisch-amerikanische Standpunkt (nach dem Stillhalteabkommen vom 18.August) "nicht unter dem Eindruck eines besseren deutschen Wirtschaftsbildes auflöst"14. Dies war es, was Brunings und Luthers Entschlossenheit begründete. Die Gegenvorschläge rechtfertigten kaum den Ausdruck Inflation; die vorherrschende und auch geschürte Angst vor ihren Wirkungen beruhte jedoch auf den Vorstellungen einer Hyperinflation.

11 Dies führt nun zu der Frage, ob denn überhaupt die Befürchtung gewisser inflationistischer Tendenzen einen realen Hintergrund hatte. Man wird diese Frage weder abweisen noch verneinen können. Jedoch ergibt sich eine fundierte Antwort erst innerhalb des größeren Rahmens der weltwirtschaftlichen, im besonderen der Währungsund Finanzbeziehungen, nicht schon aus dem engen, traumatisch betrachteten Erfahrungsraum der deutschen Nachkriegsgeschichte. Der Nachkriegsgoldstandard, der nach der Empfehlung der Konferenz von Genua 1922 allgemein angestrebt und im Laufe der zwanziger Jahre in den meisten Ländern eingeführt wurde, verzichtete zwar nicht im Prinzip, aber in praxi vollständig auf um13 Memorandum "Gedanken zur Krisenbekämpfung" vom 2. September 1931, abgedruckt in: Politik und Wirtschaft, Ir. Teil 933-939. Schäffer schrieb dies unter dem Eindruck des Berichtes der Brauns-Kommission: Gutachten zur Arbeitslosenfrage, Sonderveröffentlichung des Reichsarbeitsblattes, (Berlin 1931). Übrigens schätzte Lautenbach im Dezember 1931 den Bedarf einer Erhöhung des Bargeldumlaufes bei Durchführung eines Arbeitsbeschaffungsprogrammes auf 100 bis 200 Millionen RM. Wilhelm LautenbachJ Zins, Kredit und Produktion, hrsg. v. Wolfgang Stütze! (Tübingen 1952) 137. 14 Luther an Schäffer, 4. September 1931, Politik und Wirtschaft, Ir 940 f.

Inflationstrauma, Finanzpolitik und Krisenbekämpfung

267

laufende Goldmünzen. Doch die Währungen wurden in aller Regel am Gold gemessen und auf den Stand der Vorkriegsparität gebracht. Dem entsprach jedoch kaum die Anpassung von Preisen und Kosten. Im Falle Deutschlands erwies sich die Herstellung der Vorkriegsparität als Überbewertung. Anpassung der Binnenwirtschaft an Währungs parität und Wechselkurs bedeutete Druck auf das Preis- und Kostenniveau, Deflationspolitik. Sie wurde im Grundsätzlichen in Deutschland wie in Frankreich verfolgt, das in seiner Position einerseits als Schuldnerland - vor allem den Vereinigten Staaten, in geringerem Umfang Großbritannien gegenüber - anderseits als Gläubigerland - in erster Linie als Reparationsgläubiger Deutschland gegenüber - die Balance zu halten versuchte. Das belastete, von anderem abgesehen, den Zahlungsbilanzausgleich Deutschlands, dessen Reichsbank stets große Reserven verfügbar halten mußte, um Schwankungen der Zahlungsbilanz ausgleichen zu können. Die Alternative, die stets als bedrohlich empfunden wurde, lautete: Fehlschlag der Stabilisierung oder, anders ausgedrückt, schleichende Inflation, die Aussicht auf ein Schicksal, das wie ein Damoklesschwert über dem Kurs der Stabilität schwebte. Bevor der Strom ausländischer, vor allem amerikanischer Anleihen, von hohen Zinssätzen geleitet, den Druck zu lockern begann, führte der harte Kurs im Innern zur Rezession; und in der späteren Krise führte die feste Kette von Währungsparitäten und Wechselkursen zur weltweiten Ausbreitung der Rezession 15. Der Mechanismus der Gold-Devisen-Deckungen der Währungen führte schließlich zu einer Scheidung zwischen jenen Ländern, die mehr als 40% goldgedeckte Währungen besaßen (u.a. die Vereinigten Staaten, die 1919 zum vollen Goldstandard zurückgekehrt waren, die Schweiz, die Niederlande, nur kurze Zeit Großbritannien und - vorübergehend - auch annähernd Deutschland), und solchen, die sich auf eine mehr oder minder starke Devisendeckung ihrer Währung stützten, so daß die materiellen Goldreserven, von denen sich ein ständig wachsender Teil in den Vereinigten Staaten befand, aber auch in Frankreich kumuliert wurde, zur mehrfachen Abdeckung von Währungen herhalten konnten und der Umfang der Forderungen an den vorhandenen Goldstock hinaufgetrieben wurde 16 . Dieses System erwies sich, wie bekannt ist, weit weniger gegen Störungen gesichert als das Vorweltkriegssystem. Dem gesamten Nachkriegswährungssystem war eine latente Unsicherheit gewissermaßen angeboren. Es entstand schließlich, in wiederkehrenden Ansätzen, so etwas wie eine vorherrschende Deflationspolitik, die sich infolge des Paritätengeflechts der Währungen ausbreitete 17 • In Deutschland traten aber, neben den tiefen Eindrücken und Wirkungen, 15 Milton Friedman, Anna J Schwartz, A Monetary History of the United States, 1867-1960, (Princeton, N.]. 1963) 359; im folgenden zitiert: Friedman, Schwartz, Monetary History. 16 Vgl. William Adams Brown, Jr., The International Gold Standard Reinterpreted, 1914-1934, (Publication of the National Bureau of Economic Research 37, New York 1940) Bd.I 395ff.; Friedman, Schwartz, Monetary History; auch Margaret G. Meyers, A Financial History of the United States, (New York/London 1970) 293ff.; im folgenden zitiert: Meyers, Financial History; Melchior Palyt~ The Twilight of Gold 1914-1936. Myths and Realities, (Chicago 1972) 123 ff.; Derek H Aldcrof~ Die zwanziger Jahre. Von Versailles zur Wall Street, (Geschichte der Weltwirtschaft im 20.Jahrhundert 3, München 1978) 195 ff. 17 Von einer "overall deflation" spricht Peter Temin, Did Monetary Forces Cause the Great Depression?, (New York 1976) 160.

268

Gerhard Schulz

die die lange Inflation und dann die Hyperinflation hinterlassen hatten, weitere Erfahrungen hinzu, die die Gefahr neuer inflationärer Entwicklungen heraufbeschworen 18 . Die geringen Warenvorräte zum Zeitpunkt der Stabilisierung Ende 1923 führten zu einer stark passiven Außenhandelsbilanz, die nach Vorweltkriegserfahrungen stets inflationäre Tendenzen erwarten ließ, was in einem Mangel an Devisen - und einem Nachgeben des eben stabilisierten Markwertes - in der Tat bestätigt wurde. Die Reichsbank griff zu spät, dann aber allzu drastisch ein. Sie versuchte, durch Kreditrestriktionen und einen hohen Diskontsatz Anfang April 1924 die Verhältnisse wieder ins Lot zu bringen. Hierdurch setzte sie der beginnenden Konjunktur einen starken, schockartig wirkenden Dämpfer auf. Der Ausschlag des Pendels erreichte neue kritische Werte; man sprach und spricht von einer Stabilisierungskrise. Aus der Inflationsbekämpfung, angesichts einer ausgeprägten Exportorientierung der deutschen industriellen Wirtschaft, aber auch eines ebenso deutlichen Außenhandelsdefizits, entwikkelte sich alsdann eine zwangsläufig deflationistische Wirtschafts- und Währungspolitik, die auch die aus den Vereinigten Staaten hereinströmenden Kredite zu begrenzen und zu kanalisieren bemüht war, aber die die im Gesamtsystem der Welthandelsbeziehungen bestehenden depressiven Tendenzen nicht weiter berücksichtigte. In der Weltwirtschaftskrise kumulierten beide Tendenzen. Um das System in der beabsichtigten Weise aufzurichten, wurden bereits große Kredite benötigt. Die im Verlaufe weniger Jahre wiederhergestellte Beweglichkeit der Kapitalien führte dann zu raschen Veränderungen auf den Hauptgeldmärkten, in erster Linie New York neben Paris und London. Die stärksten Hilfen gingen aber doch stets von amerikanischen Banken und Privatleuten aus, häufig innerhalb internationaler Konsortien. Entgegen den Warnungen mancher erfahrener amerikanischer Bankiers drangen sie sogar zielbewußt auf andere Geldmärkte vor, auch unter Gewährung beträchtlicher Provisionen für Vermittlungsgeschäfte 19 , die viele Banken und Bankleute in den Bann der Geschäfte der New Yorker Wallstreet zog. Für 1929 wird die Summe der Auslandsinvestitionen der Amerikaner auf 17 Milliarden Dollar geschätzt. Ein Zehntel hiervon war in Form von kurzfristigen Krediten gegeben worden, die teilweise - etwa über Frankreich - in Zweitländer weitergeleitet oder mehrfach bewegt wurden. Diese "floatenden", treibenden Mengen "heißen Geldes", das verhältnismäßig schnell gegeben wurde, aber auch wieder abgezogen werden konnte, überdeckten die Schwächen, das Ungleichgewicht in der Weltwirtschaft, hielten aber auch das Kreditund Geldsystem latent instabil, was im Falle einer stärkeren Krise Schwierigkeiten heraufbeschwor, die sich geradezu epidemisch über viele Länder ausbreiteten. Dies blieb jedoch noch ohne durchgreifende Reflexion und natürlich ohne präventive Konsequenzen. Infolgedessen mußten Sicherungen durch politische Entscheidungen oder rechtlich verbindliche Regelungen geschaffen werden. Aber die Ze.it-

18 Zum Folgenden Rudolf Stucken, Schaffung der Reichsmark, Reparationsregelungen und Auslandsanleihen, Konjunkturen (1924-1930), in: Währung und Wirtschaft in Deutschland, hrsg. von der Deutschen Bundesbank (Frankfurt a. M. 1976) 264 f.; im folgenden zitiert: Stucken, Reichsmark; auch Hjalmar Schach~ Die Stabilisierung der Mark, (Stuttgart/Berlin/Leipzig 1927) 113 ff. 19 Mryers, Financial History, 295 f.

Inflationstrauma, Finanzpolitik und Krisenbekämpfung

269

wahl, der Zeitpunkt, an dem derartige Entscheidungen fällig wurden, entzog sich der Entscheidungsfreiheit von Politikern, Parteien oder Regierungen einzelner Staaten. Man konnte sich bestenfalls im Rahmen menschlicher Voraussicht, die bekanntlich unterschiedlich weit reicht und fast immer strittig ist, auf Krisen dieser Art vorbereiten; doch auch dies ist, soweit bekannt, kaum geschehen. Hjalmar Schacht, der als Reichsbankpräsident die Währungsmechanismen durchschaute, jedenfalls zum Teil stichhaltige Begründungen für die Reichsbanktransaktionen angab, hat letztlich - in dem hier interessierenden Zusammenhang - nichts Wesentliches bewirkt oder verhindert. Schacht und nach ihm Luther waren im engsten Sinne Antiinflationisten und insofern Vertreter einer unvermeidlichen Deflationspolitik. Doch ergeben sich erhebliche Unterschiede zwischen der Amtszeit Schachts, dem Reichsbankpräsidenten vor der Krise, und der Luthers, dem Präsidenten in der Großen Krise. Schacht hatte unmittelbar nach der Stabilisierung damit begonnen, zielbewußt und ziemlich rücksichtslos einen starken Goldbestand in den Tresoren der Reichsbank aufzubauen. Er kaufte Gold und tauschte es gegen Devisen, um die G D-Deckung der Währung allmählich einer Goldwährung anzunähern. Dies war der Kern der monetären Deflationspolitik der Reichsbank im Gefolge der Markstabilisierung. Seitdem galt als prinzipielle Auffassung der Reichsbank, daß sie den Goldbestand für unantastbar und die Ergänzung der Geldmitteldeckung durch Devisen für einen Gewinn an zusätzlicher Sicherung hielt, eine Abpolsterung gewissermaßen, so daß "die Schwankungen, die sich früher in einer Abnahme des Goldbestandes der Reichsbank bemerkbar gemacht haben, sich gegenwärtig in ihrem Devisenbestand auswirken", wie Schacht im Dezember 1926 vor dem Enquete-Ausschuß erklärte 20 • Man glaubte, die größtmögliche Sicherheit des Geldwertes zu erreichen, wenn die Reichsbank über eine Goldmenge verfügte, die mindestens der Gesamtsumme der vor dem Weltkrieg innerhalb Deutschlands vorhandenen Goldmünzen entsprach. Dieses Ziel wurde auch erreicht. Anfang 1930, vor dem Rücktritt Schachts, entsprach der Goldbestand der Reichsbank fast dem Doppelten ihres Goldbestandes im letzten Vorkriegsjahr und reichte an die Gesamtsumme der 1913 in Deutschland vorhandenen Goldmünzen dicht heran. Allerdings hatte Deutschland in diesen Jahren trotz Förderung der Exporte niemals eine aktive Handelsbilanz und nur 1927 und 1928 eine erhebliche Steigerung des Nettonationalprodukts, wirtschaftliches Wachstum, im übrigen lediglich 1926 eine annähernd ausgeglichene Zahlungsbilanz erreichen können. Hierin wirkten sich allerdings noch andere Ursachen aus, die sich an dieser Stelle nicht behandeln lassen.

20 Ausschuß zur Untersuchung der Erzeugungs- und Absatzbedingungen der deutschen Wirtschaft, Verhandlungen und Berichte des Unterausschusses für Geld-, Kredit- und Finanzwesen: Die Reichsbank, (Berlin 1929) 156; im folgenden zitiert: Reichsbank. An anderer Stelle: "Daß wir überhaupt auf Gold an Stelle von Devisen Wert legen und daß wir über das gesetzliche Minimum hinaus Gold ankaufen, das beruht schließlich auch auf der Überzeugung, daß Gold im Keller der Reichsbank immer noch etwas besser ist als ein Doppelguthaben bei einer amerikanischen Bank." 157f.

270

Gerhard Schulz

In den Krisenjahren schmolz der von Schacht aufgebaute Bestand rasch dahin. Während Ende Juni 1930 die GD-Deckung der umlaufenden Reichsbanknoten etwa 67% ausmachte, ging sie bis Jahresende 1930 auf 55% und bis zum Juni-Ultimo 1931, noch vor der eigentlichen Bankenkrise, auch unter Einschluß der von ausländischen Notenbanken eingelegten Rediskontkredite auf 40% zurück 21 • Die Stabilität der deutschen Währung a la Schacht erleichterte natürlich die Kreditaufnahme, den Fluß fremder Kapitalien nach Deutschland, den auch der vergleichsweise hohe Reichsbankdiskontsatz begünstigte. Schacht, aber auch der Reparationsagent Parker Gilbert bemühten sich teils direkt, teils indirekt - etwa durch publizierte Kritik an deutschen Verwaltungen und Beamtenbesoldungen, sogar durch Forderung nach einer Reichsreform der Einsparungen, vor allem aber durch Kritik an den Kommunen 22 , die politisch weidlich ausgeschlachtet wurde, - den ausländischen Kapitalstrom in den "produktiven" Bereich zu leiten, in Industrie, Handel und Banken, die exportwirtschaftliche Gewinne erzielten und dadurch für Deutschland als sicheren Zahlungspartner gut waren. Für seine Kreditrestriktionspolitik führte der Reichsbankpräsident 1926 an, daß sie dem Zweck diene, eine rasche Rationalisierung - sowohl der Betriebe als auch der Großorganisationen der Unternehmen - durch Kartellierung und Konzernbildung und die Lahmlegung überlebter Produktionen wie der außer Form geratenen Riesenkonzerne zu erzwingen. Hierin war er weithin erfolgreich. Schacht und Gilbert gingen gelegentlich ein Stück gemeinsamen Weges; aber ihre Ziele waren andere. Schacht verfolgte zunächst im Stillen, dann auch in der Öffentlichkeit das Ziel, die Reparationsverpflichtungen auf dem Wege über zeitgemäße Revisionen zu liquidieren 23 • Diese Absicht fügte sich übrigens in seine Gesamtkonzeption. Unter diesen Voraussetzungen arbeitete er zunächst am Young-Plan mit, trat aber vor der letzten Entscheidung, als seine wahren Ziele ins Zwielicht gerieten und politisch ausgeschlachtet wurden, von seinem Amt zurück. Verglichen mit dieser Deflationspolitik, die Schacht verfolgte, kann Luthers, seines Nachfolgers Währungspolitik nur als locker bezeichnet werden. Sie mußte gegenüber vielfältigen Krisenfolgen nachgiebiger sein. Der zunächst annähernd gleich gehaltene Notenumlauf bei stetigem, unaufhaltsamem Rückgang der gesamten Deckungsquote bis auf den Tiefstand von 24% zum Jahresende 1931 entsprach einer theoretischen Kreditmehrschöpfung von etwa eineinhalb bis eindreiviertel Milliarden RM. Aber dies Konjunkturstatistisches Handbuch, 149. Hierzu Gerhard Schutz, Zwischen Demokratie und Diktatur. Verfassungspolitik und Reichsreform in der Weimarer Republik, Bd. I: Die Periode der Konsolidierung und der Revision des Bismarckschen Reichsaufbaus 1919-1930, (Berlin 1963) 568ff.; im folgenden zitiert: Schutz, Zwischen Demokratie und Diktatur I; auch Gerhard Schutz, Triebkräfte und Ziele der Reichsreform nach der Weimarer Verfassung, in: Verwaltungsgeschichte. Aufgaben, Zielsetzungen, Beispiele, hrsg. v. Rudolf Morsey (Schriftenreihe der Hochschule Speyer 66, Berlin 1977) 91 f.; zur kommunalpolitischen Seite auch Reichsbank, 112 f. 23 So in einer geheim gehaltenen Rede vor der Friedrich-List-Gesellschaft in Pyrmont; vgl. llse Maurer, Reichsfinanzen und große Koalition. Zur Geschichte des Reichskabinetts Müller, 19281930, (Moderne Geschichte und Politik 1, Bern/Frankfurt a.M. 1973) 45f., l70f.; im folgenden zitiert: Maurer, Reichsfinanzen. Originaltext des Vortrags im Bundesarchiv Koblenz (BA), Nachl. Popitz. 21

22

Inflationstrauma, Finanzpolitik und Krisenbekämpfung

271

folgte, wie oben erwähnt, keineswegs aus einer zweckbewußten Kreditschöpfungspolitik, sondern aus einem Nachgeben aus Opportunitätserwägungen, um noch Schlimmeres, noch mehr Geschäftszusammenbrüche infolge mangelnder Liquidität zu verhindern, einer Politik der halbwegs kalkulierten Nachlässigkeit mangels anderer Auswege. Durch Einschaltung eines Akzeptkreditinstituts wurde die Begebung reichsbankfähiger Wechsel erleichert; dies entsprach einer Anpassung an den Durchschnitt des Wechselmaterials, um eine noch krassere Form der Kreditrestriktion zu vermeiden. Schließlich aber wurde der Notenumlauf allmählich noch stärker gedrosselt; man darf nun wohl, nach den oben zitierten Merkmalen und Erklärungen, von einer ljyperdeflation sprechen, was allerdings bisher noch nicht üblich war.

III Die Regierung Brüning trat - nach der Entscheidung über den Young-Plan, in den Augen des Reichspräsidenten - ihr Amt mit einem Programm unter der erklärten Voraussetzung an, eine Reichsfinanzreform mit eingreifenden Sparwirkungen im öffentlichen Bereich und starken Stimulantien fur die Wirtschaft, namentlich die Landwirtschaft des Ostens, durchzusetzen. Das betraf sowohl die Schuldenaufnahme der öffentlichen Hand als auch die Auslandsverschuldung allgemein. Die Reichsfinanzpolitik der vorausgegangenen Regierungen lavierte zwischen de!l jeweiligen Schwierigkeiten kurzfristig hindurch und lebte im Grunde von der Hand in den Mund. Sie hat jedoch auch unter Brüning nicht wesentlich anders verfahren können als vorher; nur die Größenordnungen waren etwas anderer Art. Der letzte Einjahrskredit, den das Reich Ende Juni 1929 von einem Konsortium unter Führung des New Yorker Bankhauses Dillon, Read & Co. erhielt, belief sich auf 50 Millionen Dollar (zu etwas weniger als 2% Jahreszinsen, also unter verhältnismäßig günstigen Bedingungen). Nach Verhandlungen des Reichsfinanzministers der Großen Koalition noch im Sommer bzw. Herbst 1929 und nach Verpfändung des Zündholzmönopols, ein Vertrag, den Schäffer unterschrieb, konnte das Reich im späten Frühjahr 1930 die Früchte in Gestalt eines 125 Millionen-Dollar-Kredits des schwedischen Zündholzkönigs Kreuger ernten. Noch vor Ablauf des Jahres erhielt das Reich eine ebenso hohe Anleihe des amerikanischen Bankhauses Lee, Higginson & Co. Dieser Kredit, um den sich das Reichsfinanzministerium im September 1930 bemühte, um den Haushaltsausgleich 1930 zu erreichen, belief sich auf 125 Millionen Dollar mit einer maximalen Laufzeit von 4 mal ~ Jahr = 2 Jahren, die dann mehrfach verlängert wurde, zu einem Zinssatz von 6% p.a. 24 . Als entscheidende Begründung bei den Verhandlungen wurde angegeben: um stärkere Steuererhöhungen zu vermeiden und den inneren Geldmarkt nicht in Anspruch zu nehmen, also die Reparationsleistungsfähigkeit nicht zu beeinträchtigen. Gewisse Andeutungen lassen auf ein Versprechen schließen, grundsätzliche Sanierungsmaßnahmen durchzuführen: die Arbeitslosenversicherung auf sich selbst zu stellen und für die Krisenfürsorge den Beitrag des Reiches auf eine 24

Vorgänge BA, R 2/3784.

272

Gerhard Schulz

feste Summe zu begrenzen. Bei der Verlängerung des Kredits wurde die Bedingung aufgenommen, daß das Finanzprogramm der Regierung nicht geändert werde. Das waren die beiden größten Auslandskredite, die jemals eine Reichsregierung, beide im Haushaltsjahr 1930, erhielt. Brüning schätzte vor allem die psychologisch stabilisierende Wirkung der letzten Anleihe gerade nach den einsetzenden Abzügen ausländischer Gelder unter dem Eindruck des nationalsozialistischen Wahlerfolges im September hoch ein. Dies entsprach den schon erwähnten Bedingungen, unter denen diese Anleihe gewährt wurde. Die Erhaltung des Ansehens, der Kreditfähigkeit des Reiches im Ausland, der inneren Durchsetzungsfähigkeit der Reichsregierung wie der unbedingten Vertragstreue des Reiches ist ein ins Auge springender Gesichtspunkt bei der Behandlung der Reichstagsparteien und Entscheidungen der Regierung Brüning in der ersten Periode ihrer Tätigkeit, solange ihre Politik vom Primat der Reputation bestimmt war, als deren Verfechter Schäffer gelten kann, - ehe mit fortschreitender Krise ausländische Finanzhilfen spärlicher und fraglicher wurden. In der politischen wie in der wirtschaftlichen Einschätzung der Situation existierten in der Reichsregierung bis zur Septemberwahl 1930 so etwas wie Krise oder Krisenerscheinungen so gut wie gar nicht. Hierzu trugen gewiß auch - nach den Alarmnachrichten aus New York im Herbst 1929 - im Frühjahr 1930 die wieder erkennbar zunehmenden und an den Umfang früherer Jahre erinnernden Umsätze an amerikanischen wie ausländischen Wertpapieren in den Vereinigten Staaten wie in Deutschland bei, zum al man sich in Deutschland an das schwer lastende Faktum einer großen Arbeitslosigkeit schon während der zwanziger Jahre geradezu gewöhnt hatte und hierin noch nicht so bald ein Alarmzeichen besonderer Art erkannte. Macht man sich mit den zahllosen wirtschaftlichen Berichten und Eingaben in den Aktenbeständen nicht nur der fachlich zuständigen Obersten Reichsbehörden, sondern auch des Büros des Reichspräsidenten vertraut, so fällt in der erdrückenden Fülle von Adressen, Vorschlägen und Unterrichtungen eine durchgehende perspektivische und auch mentale Eigenart auf. Sogar in der ständigen ausführlichen Berichterstattung des· Reichswirtschaftsministers über die wirtschaftliche Lage, die der Reichspräsident seit 1919 regelmäßig erhielt, blieben wirtschaftliche Vorgänge im Ausland unerörtert, meist sogar unerwähnt. Die gesamte Außenwirtschaft wie Auslandswirtschaft figurierten in den Sparten Export und Import, Zollpolitik, Reparationen und Anleihen, worunter ausschließlich die deutschen gemeint waren. Die Tatsache des Welthandels erscheint kaum reflektiert, seine Existenz gar nicht zur Kenntnis genommen. Natürlich spiegelten sich hierin nicht nur Mängel in der Auffassung der hohen Beamten, vor allem der Ministerialabteilungsleiter und Referenten des Reichswirtschaftsressorts, unter denen eine beachtliche Minderheit über Auslandserfahrungen verfügte, die sie in erster Linie den langwierigen Reparationsverhandlungen verdankte. Auch die in ganzen Wellen das Präsidial büro überschwemmenden Adressen sowohl der Spitzenverbände wie einzelner Persönlichkeiten 25 bekunden zwar eine hohe Einschätzung der 25 Sie sind in einer eigenen Aktengruppe überliefert: nach der Registratur des Büros B XI, Gruppe 1 u. 2. Die Akten des Büros des Reichspräsidenten sind im Besitz des Zentralen Staatsarchivs in Potsdam; ausgewählter Teil auf Mikrofilmen im Institut für Zeitgeschichte in München (MA 1240/1 u. 2).

273

Inflationstrauma, Finanzpolitik und Krisenbekämpfung

Autorität des Reichspräsidenten gleichsam als einer Appellationsinstanz auch in wirtschaftspolitischen Kontroversen; doch daß hiervon weder außenwirtschaftliche Hinweise noch Aufklärungen zu gewärtigen waren, nimmt kaum wunder. Der Reichspräsident, aber wahrscheinlich auch seine engste Umgebung wären mit einer Auswertung oder auch nur sorgsamen Kenntnisnahme selbst der in sachlichem Tone gehaltenen Berichte in ihrer Arbeitskraft bei weitem überfordert gewesen. Es ist nur zu gut verständlich, daß der Adressat innerhalb dieser kaum bewußt dezidiert nationalen Flut von Unterrichtungsversuchen eine enger begrenzte Auswahl vornahm, um sich ihnen mit dem gründlichen Interesse, das er durch sein Amt geboten wähnte, zuzuwenden und sich ihrer anzunehmen. Diese betrafen - direkt oder indirekt - Wehrmacht und Landesverteidigung, die sich häufig und verhältnismäßig leicht mit dem wirtschaftlich bedrängten Grundbesitz im Osten identifizieren ließ, wofür im Reichswehrministerium umfangreiches Material zur Verfügung stand, und die Landwirtschaft im Osten im allgemeinen und danach noch einige besondere, alte Familien, deren Erhaltung Hindenburg für eine preußische patriotische Verpflichtung hielt. Friedrich Ebert, sein Vorgänger, hätte sich gewiß ganz anders verhalten; aber wie er mit dem merkwürdigen Fluß wirtschaftlicher Vorstellungen und politischer Ideen nach der Mitte der zwanziger Jahre wohl fertig geworden wäre, muß offene Frage bleiben. Für die Industrie brachte Hindenburg von Haus aus äußerst wenig Interesse auf, wenn er auch bereit war, sich die Reden von Persönlichkeiten anzuhören, deren Rang und Bedeutung er begriffen hatte. Die größten Verbände vermochten sich ihm dann auch dementsprechend zu präsentieren 26 . Er empfand sich selbst wohl als eine Art ausgleichender Instanz von Gewicht, die dem agrarischen Osten helfen und die Exporterfolge der Industrie, die 1927 plötzlich und unvermutet einsetzten und daher einen gewissen, kritisch vermerkten Überraschungseffekt zeitigten, um einer ihm überaus naheliegenden höheren Gerechtigkeit willen beschneiden wollte; schließlich fühlte sich der Reichspräsident durch viele Eingaben hierzu aufgerufen. Die neue Regierung mußte dem Rechnung tragen. Die Vorgänge in Amerika oder in New York 26 Eine Adresse, die Duisberg auf dem Neujahrsempfang des Reichspräsidenten für den Vorstand des RDI am 7. Januar 1930 verlas, darf als Beispiel für die ebenso schlichte wie bestimmte Art gelten, mit der von dieser Seite Forderungen und Ansichten vorgetragen wurden, die gewissermaßen die Position der kommenden Regierung vorbereiteten: "Das abschreckende Beispiel im Osten [aus dem Zusammenhang geht nicht hervor, ob auf Verhältnisse weit jenseits der Reichsgrenzen oder auf die Hindenburg stets gegenwärtige Notlage der Landwirtschaft in Ostpreußen und anderen Ostprovinzen angespielt werden sollte] beweist aber die Richtigkeit der Auffassung, daß eine kräftige industrielle Erzeugung nur aufrechterhalten wird, wenn den Unternehmern Selbständigkeit in der Führung der Betriebe, Aussicht auf Erfolg des Unternehmens und Verfügung über die notwendigen Betriebsmittel gelassen wird. Diese Voraussetzungen werden durch die gegenwärtige Sozial- und Steuerpolitik der Regierung ernstlich in Frage gestellt." Das Manuskript wurde vorher dem Präsidialbüro übermittelt. B XI, Gr.1, I. Zur Politik der Spitzenverbände ausführlich Michael Grübler, Die Spitzenverbände der Wirtschaft und das erste Kabinett Brüning. Vom Ende der Großen Koalition 1929/30 bis zum Vorabend der Bankenkrise 1931, (Beiträge zur Geschichte des Parlamentarismus und der politischen Parteien 70 Düsseldorf 1982) bes.67-76, 99ff. Grundlegende Orientierung zur gesamten Thematik Gerald D. Feldman, Aspekte deutscher Industriepolitik am Ende der Weimarer Republik 1930-1932, in: Wirtschaftskrise und liberale Demokratie, hrsg. v. Kar! Holl (Göttingen 1978) 103-125. j

274

Gerhard Schulz

fanden demgegenüber kaum Beachtung. Das verhältnismäßig "normale" und inhaltlich routinemäßige Einsetzen der Politik der neuen Reichsregierung erklärt sich leicht auch aus den Gewöhnungen und Einschätzungen einer Situation eben unter diesen Voraussetzungen. Die Regierung mußte aber eine zunehmend einflußreichere Position der Reichsbank, die in manchen Hinsichten tonangebend wurde, bzw. des Reichsbankpräsidenten akzeptieren. Man muß im Auge behalten, daß kein wirtschaftliches Ressort des Reiches innerhalb der Organisationsstruktur der Weimarer Republik über einen Unterbau verfügte, der bis auf die lokale Ebene hinabreichte. Unzulänglichkeiten der während des Krieges ausgedehnten und aufgeblähten kommunalen Verwaltungen und der Mangel an fachlichen Verwaltungszügen haben sich gerade in Krisenzeiten der Weimarer Republik nachteilig bemerkbar gemacht. Die Reichsanstalt für Arbeitsvermittlung und Arbeitslosenfürsorge, die 1927 geschaffen worden war, kontrollierte die kommunalen und staatlichen Arbeitsämter und verarbeitete deren Meldungen seit 1928 zu einer verläßlichen Statistik, die es vorher in der Form gar nicht gab, so daß ältere Angaben zur Arbeitslosigkeit nur mit Vorsicht und unter starken Einschränkungen verwendet werden können. Doch die einzige Instanz, die über regionale wie lokale wirtschaftliche Vorgänge jederzeit, notfalls auch mehrmals innerhalb eines Tages berichtete, war die Deutsche Reichsbank mit ihren mehreren hundert ReichsbanksteIlen und -nebenstellen, mit deren Hilfe ein zuverlässiges Bild über lokale und allgemeine Kreditbedürfnisse und wirtschaftliche Vorgänge verhältnismäßig schnell zentral verarbeitet werden konnte. Während Schacht, Luthers Vorgänger als Reichsbankpräsident, um seine Zuziehung zu Reichskabinettssitzungen bzw. Reichsministerbesprechungen rang und hierin wenig erfolgreich war, wenn auch mit bitteren Folgen für die Reichsregierung, so wurde die Zuziehung Luthers oder eines von ihm delegierten Vertreters der Reichsbank allmählich immer häufiger, schließlich schon zu einer Regel, die sogar Luther überbeanspruchte; dies führte dann auch zu Besprechungen in kleinerem Kreis, etwa Luthers mit BfÜning, Dietrich oder den Staatssekretären Schäffer und Trendelenburg. Die überlieferten Protokolle weisen insgesamt 271 Kabinettssitzungen, Reichsministerbesprechungen und sogenannte Chefbesprechungen - neben einer Reihe anderer Ministerkonferenzen - in der Zeit von Mitte März 1930 bis Mitte Oktober 1931 aus. Seit dem 18.März 1931 war Luther oder einer seiner Vertreter fast an jeder Art dieser Besprechungen beteiligt; mehrmals gaben sie entscheidende Voten ab 27 • Die Stellung Warmbolds als Reichswirtschaftsminister (Oktober 1931-Anfang Mai 1932) war nie sonderlich stark. Es kann hier unerörtert bleiben, ob dies die Folge oder die Ursache seiner Befürwortung eines anderen Kurses in der Bekämpfung der Arbeitslosigkeit (nach dem Plan von Warmbolds Schwager Wagemann) war; jedenfalls gab es kein Zusammenspiel, wohl aber Animositäten zwischen Luther und Warmbold von Anfang

27 Veröffentlicht bisher: Akten der Reichskanzlei. Weimarer Republik: Die Kabinette Brüning I und II, bearbeitet von Tilman Koops (Boppard 1982), bisher 2 Bde. (1. März 1930-10. Oktober 1931); im folgenden zitiert: Akten der Reichskanzlei: Brüning.

Inflationstrauma, Finanzpolitik und Krisenbekämpfung

275

an 28, die es zwischen Trendelenburg und Luther nicht gegeben hatte. Für Brüning war die Neubesetzung des Reichswirtschaftsministeriums, das Staatssekretär Trendelenburg nach der Ernennung Dietrichs zum Reichsfinanzminister (26.Juni 1930) kommissarisch verwaltet hatte, bei der Regierungsumbildung im Oktober 1931 in erster Linie ein Akt der Abwehr und Abschirmung gegen Kritik aus Kreisen der Industrie und der Banken, mit dem nach außen ein Gegengewicht gegen den Reichsbankpräsidenten geschaffen werden sollte. Doch wie auch seinen Memoiren zu entnehmen ist, mißlang die Personalentscheidung. Warmbold war für ihn gewissermaßen eine Notlösung; aber er verkannte die Schwierigkeiten zwischen Luther und Warmbold. Der Reichsbankrat verfolgte, später auch gegen - wohl viel zu vorsichtig angedeutete - Bedenken Luthers, eine Generallinie, die seit Schacht auf Deflation festgelegt war. Nach den anhaltenden Gold- und Devisenabzügen 1931 und der Erhöhung des Diskontsatzes und den Bankfeiertagen im Gefolge der Bankenkrise ließ man, wie wir eben schon gesehen haben, die GD-Deckungsquote des Zahlungsmittelumlaufs zunächst nachgeben. Doch im Laufe des ganzen Jahres 1932 wurde dann auch der gesamte Notenumlauf fühlbar, von Ultimo 1931 bis Ultimo 1932 die Geldmenge um fast 25% reduziere 9 . Diese Maßnahmen der Gegensteuerung gegen alle Vorschläge oder Bemühungen, die eine Geldvermehrung oder Kreditschöpfung ermöglicht hätten, darf etwa seit Jahresbeginn 1932 nunmehr als verschärfte Deflationspolitik, als Hyperdeflation bezeichnet werden, nämlich als die extremste währungs- und wirtschaftspolitische Gegenposition zur Lage im Herbst 1923 3°. Auch die angeregte und mehrmals erörterte Ausgabe der allmählich eingezogenen und von der Reichsbank verwalteten Rentenmarkbestände wurde nicht ernsthaft in Betracht gezogen. Während sich Reichsbankpräsident Luther nach der Bankenkrise unter zunehmenden Schwierigkeiten und schließlich erfolglos in London und Paris um Rediskontkre28 Ohne Namen anzuführen, enthält auch das an den Reichspräsidenten gerichtete Rücktrittsschreiben Warmbolds vom 28. April 1932 deutliche und weit zurückgreifende Beschwerden. Politik und Wirtschaft, 11 1423 f. 29 Konjunkturstatistisches Handbuch, l.c. Die Jahresultimo-Positionen 1930 und 1931 waren fast gleich. 30 Diese Wende Anfang 1932 - nach den Erörterungen, Vorschlägen und Schwankungen vom Spätsommer bis Ende 1931 - wird auch in anderen Fakten sichtbar. Ende Januar 1932 erreichte die amtliche Arbeitslosenzahl ihren ersten, Ende Februar ihren absoluten Höchstpunkt; Konjunkturstatistisches Handbuch, 15. Die gleitenden Zwölfmonatsdurchschnittszahlen der Arbeitslosen erreichten übrigens Ende Juni 1932 den Höchstpunkt, die gleitenden Monatsdurchschnittszahlen der Beschäftigten (nach den Krankenkassenmeldungen), die seit Oktober 1929 stetig zurückgingen, Ende September 1932 den absoluten Tiefpunkt. Helmut Marcon, Arbeitsbeschaffungspolitik der Regierungen Papen und Schleicher, (Modeme Geschichte und Politik 3, Bern/Frankfurt a.M. 1974) 418ff. Im Februar 1932 setzten auch ernsthafte Bemühungen von berufenen Gremien und Instanzen um eine Arbeitsbeschaffung ein, so des Zentral ausschusses des Reichswirtschaftsrates. Vertrauliches (Q Eilschreiben des Reichswirtschaftsministers (Trendelenburg) an die zuständigen Obersten Reichsbehörden vom 20. Februar 1932, BA, R 43 1/2045. Einen ersten Versuch, die psychologischen und politischen Wirkungen von Not und Sorge in der Vorphase zur nationalsozialistischen Machtübernahme darzustellen, hat Rudolf Vierhaus unternommen, Auswirkungen der Krise um 1930 in Deutschland. Beiträge zu einer historisch-psychologischen Analyse, in: Die Staats- und Wirtschaftskrise des Deutschen Reichs 1929/33, hrsg. v. Werner Conze und Hans Raupach (Industrielle Welt 8, Stuttgart 1967) bes. 161 ff.

276

Gerhard Schulz

dite und um deren Verlängerung bemühte, waren längerfristige, von Staatssekretär Schäffer angeregte und durchgesetzte Bemühungen der Reichsregierung um größere Auslandskredite, um die Kassenlage des Reiches zu bessern und den Haushaltsausgleich zu erleichtern oder gar erst zu ermöglichen, ebenso erfolglos geblieben. Zum April- und Mai-Ultimo 1931 hatten sich erneut Kassenfehlbeträge ergeben, woraufhin im Juni die Ausgabe von Schatzanweisungen in Höhe von 250 Millionen an deutsche Banken folgte. Aber mit der Bankenkrise schienen auch diese Aushilfen am Ende. Nunmehr wurde auf völlige Liquidation der Reparationsleistungen umgestellt, die bereits früher, seit Beginn 1931 immer häufiger erwogen, von Brüning bis nach der Krise wegen der deutsch-österreichischen Zollunion als inopportun angesehen und vertagt worden war, für die aber - nach Ausbleiben "einer saisonalen Belebung der Wirtschaft"31 - eine breitere innere Front der Zustimmung in Aussicht schien. Manche der Gründe Brünings erscheinen begreiflich. Die Verweigerung seiner Zustimmung zu Verhandlungen über die Modalitäten der Zahlungen mit den Reparationsgläubigern, namentlich Frankreich, erscheint dem historisch Urteilenden eher bedenklich. Schäffers Vorschlag einer Umstellung auf Sachleistungen, die die Verwendung der Reparationsgelder im Inland und eine stärkere Beschäftigung der Industrie zur Folge haben sollte, war sicherlich nach mehreren Seiten hin problematisch. Entscheidend wog aber doch wohl- neben den für Brüning außenpolitisch unerwünschten Verhandlungen mit Frankreich in dieser heiklen Angelegenheit - das dann in Aussicht gekommene Ende der bis dahin verfolgten Preissenkungspolitik und Sparpolitik der Regierung, ihre Aufgabe und dann ihr Scheitern, noch ehe der "Umbau des Staates", wie ihn Luther genannt hatte, erreicht oder vollendet war. Brüning selbst hat zur Erklärung des Kurses der Reichsregierung im August 1931 ein deutlich zugespitztes reparationspolitisches Argument eingeführt: "Eine Inflation machen kann jeder ... ", erklärte er vor den Vereinigten Ausschüssen des Reichsrats. "Es hat sich aber gezeigt, daß man ohne Inflation über solche Schwierigkeiten hinwegkommen" und daß der Krise nunmehr ein ganz anderer Effekt abgewonnen werden kann, um "die Waffen in die Hand" zu bekommen, "durch die wir wirtschaftlich und finanziell die Welt bis zu einer für uns erträglichen Lösung der Reparationsfrage nicht zur Ruhe kommen lassen können"32. Diese Simson-Perspektive, wie man sie nennen könnte, in der die fortgesetzt geschwächte deutsche Wirtschaft plötzlich die Grundpfeiler der Weltwirtschaft zu erschüttern drohte, hat Brüning in den posthum veröffentlichten Erinnerungen noch drastischer formuliert: "Die 33 Milliarden, die das Ausland seit 1924 investiert hatte, ... waren für uns eine stärkere Waffe als eine Million Reichswehrsoldaten. Wenn die Welt unseren Forderungen auf praktische Beseitigung fast aller Bestimmungen aes Versailler Vertrages im nächsten halben Jahr nicht nachgeben wollte, so waren wir, wie Kaas im Februar [10. 2. 1932] im Reichstag aussprach, ... jetzt stark genug, um, wie Samson, die Säulen umzureißen, auf denen Prosperität und Ordnung für eine Genera-

31

32

Grübler, Spitzenverbände, 437, 462. 13. August 1931, Politik und Wirtschaft, 11 894.

Inflationstrauma, Finanzpolitik und Krisenbekämpfung

277

tion ruhten."33 Das Ende der Legende - daß Simson bei diesem letzten Kraftakt selbst erschlagen wurde und er bewußt diesen Tod wählte - wird verschwiegen und wohl auch gar nicht bedacht. Im übrigen blieben derartige Gedanken im Sommer 1931 nicht auf Brüning und seine engsten Vertrauten beschränkt, wie er es in seinen Memoiren erscheinen läßt. Nur noch ein Beispiel sei zitiert: Der deutsche Botschafter in Moskau, Herbert v. Dirksen, schrieb in einem Privatbrief am 22.Juli 1931: "Wir haben die stärkste Verhandlungsposition, die man sich überhaupt denken kann: die Verhandlungsposition eines Schuldners, der sich nicht weniger als 25 Milliarden Mark gepumpt hat und dessen Kaputtgehen den Gläubiger mit in das Verderben reißen muß."34 Diese ZeITÜttungspartie fußte allerdings nicht auf der Simson-Legende, sondern auf der deutlich empfohlenen Alternative einer wirtschaftlichen Anlehnung an die Sowjetunion, die nach Ansicht Dirksens nicht nur deutsche Waren benötigte, sondern "uns noch außerordentlich große Möglichkeiten zur Unterbringung von Menschen" bot, die auf diese Weise der Arbeitslosigkeit entrissen würden. Auch dieser Ausweg ließ keine inflationären Gefahren befürchten. Dieses Abtasten nach Möglichkeiten zwischen außenpolitischen Wendungen oder Optionen mit dem Hintergedanken des Simson-Extremismus wurde schließlich faute de mieux .zur Politik des Kabinetts Brüning, das offenbar nie ernsthaftes Interesse an einer Eindämmung der Massenarbeitslosigkeit, dem "Zentralproblern unserer inneren Politik" - nach Otto Braun 35 - oder Gedanken einer frontalen Krisenbekämpfung entwickelte. Sehr spät, wenn auch noch vor einem großen Krisenkongreß der Gewerkschaften 36 und kurz vor einem ergebnislosen Vorstoß des Zentralausschusses des vorläufigen Reichswirtschaftsrates 37 , im März 1932, am Vorabend der Reichspräsidentenwahl, versuchte Reichsarbeitsminister Stegerwald, mit einem angeblichen Arbeitsbeschaffungsprogramm Schlagzeilen zu machen 38 . Doch mit dieser Flucht in die Öffentlichkeit erHeinrich Brüning, Memoiren 1918-1934, (Stuttgart 1970) 49lf.; im folgenden zitiert: Brüning, Memoiren. Das Samson-Bild ist wohl zuerst von Kaas verwendet worden, z.B. im Vorwort zu Walter Hagemann, Deutschland am Scheideweg, (Schriften zur Deutschen Politik 25/26, Freiburg i. Br. 1931) VII. Den .Hinweis auf diese Stelle verdanke ich Herrn JosefBecker. 34 Dokumente und Materialien aus der Vorgeschichte des Zweiten Weltkrieges, hrsg. v. Ministerium für Auswärtige Angelegenheiten der UDSSR, Bd. 11: Das Archiv Dirksen, (Moskau 1949) 208. Die zuverlässigsten Schätzungen ergaben: bis Ende 1930 zwischen 25,3 und 25,8 Milliarden RM. Nach der Bankenenquete, deren Ergebnisse 1933 veröffentlicht wurden; Stucken, Reichsmark, 279. 35 Neben der dilatorischen Behandlung der Finanzierungsfrage im Reichswirtschaftsministerium ist auch ein später und blasser Brief des preußischen Ministerpräsidenten Otto' Braun vom 30. April 1932 an Brüning sehr bezeichnend, der in allgemeinen Wendungen "eine andere Verteilung der vorhandenen Arbeit durch eine systematische Kürzung der Arbeitszeit unter Rückführung der Arbeitslosen auf die dadurch freiwerdenden Arbeitsplätze" anregte. BA, R 43 1/2045. 36 Am 13. April 1933; der Reichskanzler war eingeladen worden und sollte eine Rede halten, für die das Reichsarbeitsministerium einen Entwurf vorlegte. Briining sagte jedoch in letzter Stunde ab und beauftragte Stegerwald mit seiner Vertretung. Vorgänge BA, R 43 1/2024. 37 12. März 1931; Politik und Wirtschaft, 11 1319ff.; Vorgänge BA, R 43 1/2045. 38 In der Presse erschien bereits, wohl auf Veranlassung Stegerwalds, die Ankündigung eines "umfassenden Arbeitsbeschaffungsprogramms der Regierung", das mit einem Finanzvolumen von 1,2 bis 1,4 Milliarden RM zusätzliche Aufträge von Reichsbahn und Reichspost, Straßenbau33

278

Gerhard Schulz

reichte er zunächst gar nichts. Nach der Wiederwahl Hindenburgs verknüpfte Stegerwald den Gedanken der Arbeitsbeschaffung mit dem einer Großansiedlung auf nicht mehr entschuldungsfähigen Gütern in den Ostprovinzen 39 , der einem alten Lieblingsgedanken des Reichsarbeitsministers entsprach, doch in den nächsten Wochen zu Kontroversen und Kompetenzstreitigkeiten zwischen ihm und dem Osthilfekommissar Schlange-Schöningen führte. Stegerwald versuchte, auch mit diesem Projekt durch Presseverlautbarungen die Öffentlichkeit zu beeindrucken, bei manchen Fachleuten und Nationalökonomen ohne jeden Erfolg. Wilhelm Röpke sprach vom "letzten Produkt der Ratlosigkeit gegenüber dem Problem der Arbeitslosigkeit", das "auf einer sehr seltsamen, ja unbegreiflichen Verkennung der gegenwärtigen Lage" beruhe 40 . Brüning verhielt sich diesen Problemen gegenüber ebenso passiv wie übrigens fast zur gleichen Zeit in der Frage des SA-Verbotes 41 - bis zu seinem Sturz, der mit beiden Problemen verknüpft war, was er bis zuletzt nicht anders denn als Folge einer Intrige verstanden hat, die über den Reichspräsidenten gegen ihn gesponnen wurde. Auch diese hat es gegeben; doch dieses Thema soll hier nicht vertieft werden. Ein deutliches Zeichen, das auch dem Reichskanzler zeigte, daß seine Uhr in politicis abgelaufen war, dürfte der Vortrag des Reichskommissars Goerdeler vor Hindenburg zwischen den beiden Präsidentschaftswahlgängen - gewesen sein, über den Goerdeler Brüning erst Wochen später dll;rch eine umfangreiche programmatische Denkschrift in Kenntnis setzte, die ihrer Bedeutung nach in etwa einem Regierungsprogramm glich - oder doch nahe kam -, das Brünings Politik auf noch entschiedenere Weise ten, Wasserbauten, landwirtschaftliche Meliorationen, die Förderung des ländlichen Kleinwohnungsbaus und die Erweiterung des freiwilligen Arbeitsdienstes vorsah. Deutsche Allg. Zeitung N r. 113 vom 7. März 1932. Der Eindruck, der erweckt wurde, war jedoch irreführend. Tatsächlich lag nur ein Memorandum des Reichsarbeitsministeriums mit diesen Punkten vor, das, ebenso wie die Presseaktion, in der Reichskanzlei stärkstes Befremden auslöste. Auch der Entwurf des Reichsarbeitsministeriums für die vom Reichskanzler nicht gehaltene Rede auf dem vorgesehenen Krisenkongreß der Gewerkschaften enthielt im wesentlichen ein ähnliches Programm. Vorgänge BA, R 43 1/2045. Gegenüber der Reichstagsfraktion des Zentrums erklärte sich Stegerwald weitaus zurückhaltender. Vgl. Protokolle der Reichstagsfraktion und des Fraktionsvorstandes der deutschen Zentrumspartei 1926-1933, bearb. v. Rudolf Morsey (Mainz 1969) 562 f.; im folgenden zitiert: Morsey, Zentrumsprotokolle 11. 39 Diesen Gedanken trug Stegerwald auch auf dem erwähnten Gewerkschaftskongreß vor. Politik und Wirtschaft, 11 1378 f. Erste gründliche Untersuchung der Zusammenhänge und Hintergründe von Heinrich Muth, Agrarpolitik und Parteipolitik im Frühjahr 1932, in : Staat, Wirtschaft und Politik in der Weimarer Republik. Festschrift für Heinrich Brüning, hrsg. v. Ferdinand A. Hermens und Theodor Schieder(Berlin 1967) 317-360; mit weiteren Quellen Gerhard Schutz, Aufstieg des Nationalsozialismus. Krise und Revolution in Deutschland, (Frankfurt a. M.!Berlinl Wien 1975) 680ff.; im folgenden zitiert: Schutz, Nationalsozialismus. Neue Dokumente in: Politik und Wirtschaft, 11. 40 Röpke, Krise, 136. 41 Auffällig ist auch, daß Brüning in diesen Fragen weder zu den Entscheidenden noch zu den wirklich Handelnden zählt. Seine späten Äußerungen zugunsten eines "Durchgreifens" in der Beamtenschaft und schließlich eines Vorgehens gegen die SA waren eher beiläufig als gravierend, lassen seine Meinung nicht einmal als Zünglein an der Waage erscheinen. Vgl. die Dokumente in: Staat und NSDAP 1930-1932. Quellen zur Ära Brüning, eingeleitet v. Gerhard Schutz, bearb. v. llse Maurer und Udo Wengst(Quellen zur Geschichte des Parlamentarismus und der politischen Parteien, Dritte Reihe: Die Weimarer Republik 3, Düsseldorf 1977) bes. 320 Anm.3, 324.

Inflationstrauma, Finanzpolitik und Krisenbekämpfung

279

fortsetzte 42 . Wenn man den Memoiren Brünings folgt, dann hat er selbst die Konsequenz gezogen, Goerdeler als seinen Nachfolger ins Reichskanzleramt zu bringen 43 , unter dem er wohl auch als Reichsaußenminister loyal gedient hätte. Seine Empörung über die Umstände seines Rücktritts, für die er bekanntlich Schleicher verantwortlich machte, bezog sich doch wohl vor allem anderen auf die Wahl seines Nachfolgers v. Papen, die ihn überraschte und mit der er sich keinesfalls abzufinden bereit war. Im Kampf gegen diesen persönlichen Gegner entwickelte er wieder jene Entschlossenheit, die er auch früher gelegentlich an den Tag gelegt hatte. Sieht man einmal von den wiederholt erörterten Problemen der politischen Situation ab, in der sich die Regierung Brüning befand und sich schließlich - unter einem gewissen Druck - zum Rücktritt entschloß, so läßt sich im Hinblick auf die Wirtschaftspolitik feststellen, daß es dieser Regierung gelang, ein juristisch fundiertes Instrumentarium zu entwickeln, das sie anders als jede vorhergegangene Regierung in den Stand versetzte, in verhältnismäßig kurzer Zeit stark durchgreifende Maßnahmen zu treffen. Sie mußte einige Rücksichten nehmen, auch beträchtliche Zugeständnisse machen, nachgerade tabuisierte Zonen in ihrer Tätigkeit anerkennen - etwa in der Landwirtschaft und hier besonders gegenüber der ostdeutschen, wenn es auch nie zu einer zollpolitischen Generalermächtigung des Reichsernährungsministers gekommen ist, die Schiele, mit starker Unterstützung durch agrarische Interessen, anstrebte. Aber in einer Reihe anderer Bereiche agierte die Reichsregierung einerseits nahezu rücksichtslos, anderseits doch mehr auf Einhaltung einer Diagonale zwischen den stärksten Interessengruppen und Interessen als auf ein umfassendes Programm bedacht44 . Die Zielsetzungen bleiben daher durchgehend knapp, ja dürftig, sobald man sie ihrer anspruchsvolleren Titulatur entkleidet und manche weiter ausholenden Begründungen beiseite läßt; selbst diese sind weder häufig noch durch Höhenflüge ausgezeichnet. Sie betreffen den Haushaltsausgleich durch Drosselung der öffentlichen Ausga42 Zu den eher weltanschaulich bestimmten als ökonomisch begründeten, aber interessant formulierten Angriffspunkten Goerdelers zählen der Einfluß einer außenhandelspolitischen "Planwirtschaft" auf die Binnenwirtschaft, Preisbindungen und Konzentrationen durch Kartelle und Syndikate, Tariflöhne ("Zwangsbewirtschaftung nach Zeit und Höhe des Entgelts"), die er für drei Jahre aufheben wollte, das System der Arbeitslosenversicherung, die mitsamt den anderen Sozialversicherungen allein zum "Gegenstand gewerkschaftlicher Betätigung" werden sollte. Insgesamt ist dieses Memorandum - auch in der Wortwahl - eines der beeindruckendsten Zeugnisse für die Verbindung altliberaler mit altkonservativen Wirtschaftsauffassungen. Das Schreiben an Brüning war betont höflich gehalten und nahm am Ende auch auf die Lage der kommunalen Selbstverwaltung Bezug. BA, R 43 1/2045. (Der Vorstand des Deutschen Städtetags, dem Goerdeler angehörte, kannte seine Denkschrift schon vorher.) In diesem Punkte dürften auch Gedanken der "Studiengesellschaft für den Finanzausgleich" zum Ausdruck gekommen sein, die, äußerlich auf privater Ebene, die fehlgeschlagenen Reichsreformvorschläge des offiziell arbeitenden Verfassungsausschusses der Länderkonferenz von 1928 fortsetzte und der auch Goerdeler angehört hatte, auf deren Beratungen das weitsichtig planende, mit den dargelegten aktuellen Ideen Goerdelers jedoch nicht verbundene Gutachten beruhte, das die Kommunen als Gemeinschaft in den Finanzausgleich einbauen wollte; Johannes Popitz, Der künftige Finanzausgleich zwischen Reich, Ländern und Gemeinden, (Berlin 1932). 43 Vgl. Brüning, Memoiren, 578; eine etwas dramatisch gestaltete Darstellung seines Anerbietens an Schleicher 581, 593,600,602, 609f.; diese Stellen sind zusammengefaßt zu interpretieren. 44 Für die Anfänge wichtig Grübler, Spitzenverbände.

280

Gerhard Schulz

ben, außerhalb des Osthilfebereiches, Preissenkungen und Maßnahmen zur Krisenbekämpfung, schließlich die Abbürdung der Reparationsleistungen, was als ebenso bedeutendes nationalpolitisches wie wirtschaftspolitisches Ziel angesehen wurde. Die von den Anhängern Brünings später und heute mehr noch als damals immer wieder herausgestrichene "Politik der Sachlichkeit" ist immer als eine Politik der kargen, mitunter überaus dürftigen "Sachlichkeit" zu verstehen, die nur eben gerade noch juristische Begründungen und nächste Absichten in Einklang miteinander zu bringen wußte. Das Argument der Sachlichkeit ist unstreitig ernst gemeint und auch vom Historiker ernst zu nehmen. Aber es enthält weder eine Rechtfertigung noch läßt es Schlüsse auf die Art oder gar Qualität der Politik dieser Regierung zu. Ihre vielen hinterlassenen Zeugnisse erlauben dem, der sich um sie bemüht, ein einigermaßen verläßliches Urteil, aber gewiß kein bestätigendes; sie gewähren auch keinen Anhalt, um Monumente zu errichten.

IV Werfen wir einen Blick auf das Instrumentarium zur "Behebung finanzieller Notstände" und zur "Sicherung von Wirtschaft und Finanzen", wie die wichtigsten Notverordnungen im Rahmen der Diktaturermächtigung des Reichspräsidenten betitelt . wurden, derer sich Brüning mit der Hilfe des Reichspräsidenten bediente, oder auf den fortschreitenden "Umbau des Staates", wie es Luther ausdrückte. Im Grunde waren die Ereignisse im Sommer und Herbst 1930 - auch die Reichstagswahl vom 14. September 1930 und die darauf folgende verschärfte innerpolitische Konfrontation - für die weitere Entwicklung entscheidend. Das zuerst von Reichsfinanzminister Dietrich und Schäffer vorbereitete Programm einer Finanzreform beruhte, noch entschiedener als die im Sommer 1930 voraufgegangenen Maßnahmen, auf dem von allen Wirtschaftsverbänden vertretenen Gedanken höchst rigoroser Einsparung öffentlicher Ausgaben, in erster Linie durch Kürzung aller Beamtengehälter und Pensionen und die Festlegung aller Ausgaben von Reich, Ländern und Gemeinden für drei Jahre auf gleichbleibender Höhe, der Anhebung direkter Steuern (kommunales Zuschlagsrecht zur Einkommensteuer, Tabaksteuer) und Senkung der Realsteuern, Reduzierung der Sozialleistungen bei Erhöhung der Beiträge zur Arbeitslosenversicherung45 • Der Staatssekretär des Reichsjustizministeriums, Joel (1865-1945), der sich vor oder zu Beginn der Amtszeit des Reichskanzlers Brüning sehr bestimmt über die Möglichkeiten der Anwendung des Artikels 48 Absatz 2 der Reichsverfassung in wirtschaftlichen Notlagen des Reiches gutachtlich geäußert hatte, begleitete bzw. befürwortete mit seinen juristischen Stellungnahmen - bis Dezember 1930 als dienstältester Staats-

45 Reichsministerbesprechungen am 19., 22., 26. August und 29. September, Akten der Reichskanzlei: Brüning 380ff., 39lf., 398ff., 470ff. Vgl. Grübler, Spitzenverbände, 226f. Teilweise griff man auf das gescheiterte sogenannte 14-Punkte-Programm des Reichsfinanzministeriums unter Hilferding vom Dezember 1929- unter wesentlich veränderten wirtschaftlichen Voraussetzungen - zurück. Vgl. Maurer, Reichsfinanzen, 99 ff.

Inflationstraurna, Finanzpolitik und Krisenbekämpfung

281

sekretär des Reiches (mit elfAmtsjahren, bereits jenseits der Pensionsgrenze), dann als kommissarischer und vom Oktober 1931 bis zum Rücktritt des Kabinetts Brüning als amtierender Reichsjustizminister - die Notverordnungen von Reichspräsident und Reichskanzler. Am Anfang der Brüningschen Politik meldete er noch Bedenken an, die er dann jedoch zurückstellte 46 . Bei der extensiven Interpretation der sogenannten "Diktaturgewalt des Reichspräsidenten" nach Artikel 48 Absatz 2 der Reichsverfassung, auf die sich Brüning stützte, und der daraus folgenden Aushöhlung der parlamentarischen Bestandteile der Weimarer Verfassung spielten die Spitzen des Beamtenturns im Reichsjustizministerium eine besondere Rolle, namentlich JoeI, dessen Einfluß kaum überschätzt werden kann: auf die Spitzenernennungen im Reichsgericht, auf Teile der akademischen Jurisprudenz, schließlich auf andere, aus der Justiz hervorgegangene Beamte, zu denen auch der Staatssekretär des Reichsinnenministeriums Zweigert gehörte, auf die Rechtsabteilungen und Justitiare der Reichsressorts, auf das preußische Justizministerium wie auf Staatssekretär Meissner, dessen Einfluß auf den Reichspräsidenten selbst bekannt ist. Joel war 1920-1932 gewissermaßen der Zentraljurist des Reiches, wenn dieser Ausdruck erlaubt ist. Das Reichsjustizressort, das einen zwanzigfachen Ministerwechsel in 14 Jahren erlebte, mehrmals von Reichskanzlern kommissarisch verwaltet wurde, die das Ministerium kaum oder nie betraten, oder von schwachen Ministern, die lediglich aus Gründen der politischen Arithmetik ein Ministeramt erhielten, das sie wenig interessierte, blieb nach Urteilen, die wohl nur wenig zeitgemäße Übertreibungen enthielten, eine der homogensten Behörden, auf die "der parlamentarische Einfluß ... nur beschränkt zur praktischen Auswirkung" gelangte, sogar die "einzelnen Minister ... auf die Gesamtrichtung des Ministeriums keine nennenswerte Einwirkung gewinnen konnten".47 Welch große Bedeutung das Notverordnungsrecht oder, wie es unter Staatsrechtlern damals unverblümter und direkter ausgedrückt wurde, "die Diktatur" des Reichspräsidenten nach .Artikel 48 Absatz 2 der Weimarer Reichsverfassung erlangen konnte, hatte sich schon in der Inflations- und Stabilisierungsphase 1923 gezeigt. Ein im gleichen Artikel vorgesehenes, von den Verfassungsvätern für notwendig gehaltenes AusHierzu die äußerlich anspruchslose, aber wichtige und materialreiche Studie von Klaus-Detle! Godau-Schüttke, Rechtsverwalter des Reiches. Staatssekretär Dr. Curt Joel, (Rechtshistorische Reihe 12, Frankfurt a.M./Bern/Cirencester 1981) 132, 137; im folgenden zitiert: Godau-Schüttke, Rechtsverwalter; auch Brüning, Memoiren, passim. 47 Pranz Sauer, Das Reichsjustizministerium, (Schriften der Hochschule für Politik 36/37, Berlin 1939) 6; zurückhaltender, aber in ähnlichem Sinne die Erinnerungen des ehemaligen Oberreichsanwalts Ludwig Ebermayer, Fünfzig Jahre Dienst am Recht, (Leipzig/München 1930) 220 f. Bezeichnend die Schilderung des glücklosen mittelständisch rechtsstehenden Reichsjustizministers (März-Dezember 1930) Bredt über seinen Antrittsbesuch bei Staatssekretär Joel: "Der Empfang bei ihm war ebenso dienstlich korrekt wie unpersönlich, und ich verließ ihn mit der Überzeugung, daß ein inneres Vertrauensverhältnis von Mensch zu Mensch kaum werde aufkommen ... Hier war der erste Eindruck so, daß ich den Staatssekretär bat, meinen Amtsantritt den Beamten durch Rundschreiben bekanntzugeben;... In mein Arbeitszimmer konnte ich einstweilen nicht hinein ..." Erinnerungen und Dokumente von Joh. Victor Bredt 1914 bis 1933, bearb. v. Martin Schumacher, (Quellen zur Geschichte des Parlamentarismus und der politischen Parteien, Dritte Reihe: Die Weimarer Republik 1, Düsseldorf 1970) 224f. 46

282

Gerhard Schulz

führungsgesetz kam nie zustande; die wenigen Vorbereitungen scheiterten bereits am Widerstand des Reichspräsidenten selbst und am Reichswehrministerium 48 . Die durch die Regelungen im Artikel 48 vorgenommene "Verteilung der verfassungsmäßigen Machtverhältnisse"49 war auch unter gemäßigten, demokratisch-republikanisch orientierten Staatsrechtlern kaum strittig. Die Diktaturbestimmungen wirkten auch auf die Interpretation anderer Verfassungsnormen geradezu gravierend, so daß sich äußerst wirkungsvolle Regelungskomplexe ergaben, die schließlich wichtiger und folgenreicher wurden als alle übrigen Bestandteile der Reichsverfassung. Der Staatsgerichtshof des Deutschen Reiches hatte bereits in einer Entscheidung vom 21. November 1925 den Erlaß von Notverordnungen auch durch eine geschäftsführende Regierung, damals in Preußen unter Otto Braun, für zulässig erklärt 50 . Danach konnte auch in der größeren Dimension des Reichsverfassungsrechts im Hinblick auf die Diktaturgewalt des Reichspräsidenten nach Artikel 48 Abs.2 fast jeder einschränkende Gesichtspunkt entfallen. Sogar die ministerielle Gegenzeichnung verlor ihren Sinn, da sie nach Artikel 50 der Weimarer Reichsverfassung die parlamentarische Verantwortung gegenüber dem Reichstag zum Ausdruck bringen sollte.' War der Reichstag aufgelöst oder tagte er nicht, so trugen die Reichsminister ihm gegenüber auch keine Verantwortung mehr 51 . Im Frühjahr 1930, im April und wieder Ende Juni wollte Brüning auf ein allgemeines Ermächtigungsgesetz hinaus, auch um eine Reichstagsauflösung zu vermeiden; die Anwendung des Artikels 48 wurde aber als Alternative ins Auge gefaßt52 .JoeI bestand darauf, daß von der Forderung nach einer verfassungs ändernden Zweidrittelmehrheit im Reichstag nicht abgewichen werden könne 53 , um die sich Brüning vergeblich bemühte. Doch die Ablehnung eines allgemein gefaßten Ermächtigungsgesetzes durch den Reichstag, so JoeI, mache den Weg zur umfassenden Anwendung des Artikels 48 frei. Hieraus resultierte die Alternative zwischen umfassender Ermächtigung der Reichsregierung auf parlamentarischem Wege und ausgedehnter Anwendung der "Diktaturgewalt" des Reichspräsidenten. (Hitler und die Nationalsozialisten haben sich dann 1933 beider Mittel innerhalb von vier Wochen bedient und in gewisser Schutz, Zwischen Demokratie und Diktatur, I 472 ff., 647 H. Fritz Poetzsch-Heffter, Handkommentar der Reichsverfassung, (Berlin 3 1928) 233. 50 Vgl. Godau-Schüttke, Rechtsverwalter, 135. 51 Reichswirtschaftsminister Warmbold, der am 10. Oktober 1931 ernannt wurde, weigerte sich bereits, die große Notverordnung vom 8. Dezember zu unterzeichnen, weil er für sie keine Verantwortung zu übernehmen bereit war. Er bot auch dem Reichskanzler seinen Rücktritt an, wurde von ihm jedoch mit grundsätzlichen Ausführungen über die politische Lage zum Verbleiben im Amt bewegt. Die Verweigerung der Gegenzeichnung hatte aber keine Folgen im Hinblick auf die Verkündung und die Inkraftsetzung der Verordnung. Darlegung im Rücktrittsschreiben Warmbolds an den Reichspräsidenten vom 28. April 1932, Politik und Wirtschaft, 11 1423f. 52 Reichsministerbesprechungen am 3. April 1930, Mittagssitzung, und 24. Juni, Abendsitzung, Kabinettssitzung am 25. Juni, Akten der Reichskanzlei: Brüning I 13 H., 222 H., 235 H.; im Vorstand der Reichstagsfraktion des Zentrums am 24. Juni; Morsey, Zentrumsprotokolle, 11 457. Vgl. Grübler, Spitzenverbände, 192; ergänzend Godau-Schüttke, Rechtsverwalter, 135 f. In den Memoiren Brünings findet sich zu all dem keine deutliche, verwertbare Darstellung. 53 Godau-Schüttke, Rechtsverwalter, l.c. 48

49

Inflationstrauma, Finanzpolitik und Krisenbekämpfung

283

Weise die Alternative in eine Kombination verwandelt.) Nach einigem Zögern gelangten schließlich die Staatssekretäre Zweigert und auch JoeI am 14. un~ 15.Juli zur Übereinstimmung darin, daß die Deckungsvorlagen zum Haushalt als Notverordnungen verkündet und der Reichstag aufgelöst werden könne, wenn er eine Notverordnung aufhebe. Die geschäftsführende Regierung dürfe sie danach erneut erlassen 54 • Gewiß waren dies rechtsgutachtliche Stellungnahmen und keine Entscheidungen; aber sie erfolgten in Kabinettssitzungen und wurden in Kabinettsentscheidungen umgesetzt. Demgegenüber kam der Kommentierung der Notverordnung wie der Handhabung des Artikels 48 durch namhafte akademische Juristen, so groß ihre Bedeutung in der Öffentlichkeit gewesen sein mag, letztlich eher sekundärer Rang zu. Es geschah, wie vorgesehen, vorbereitet und entschieden. Bekanntlich fand die Dekkungsvorlage der Reichsregierung am 16.Juli im Reichstag keine Mehrheit 55 . Daraufhin wurde am folgenden Tage, entgegen nachdrücklichen Einwänden des Reichsbankpräsidenten 56 , die bereits vorbereitete, noch am 16.Juli unterzeichnete und mit diesem Datum versehene Notverordnung des Reichspräsidenten verkündet5 7 • In einer langen und in mehreren Hinsichten interessanten Reichstagssitzung am 18.Juli beantragte die SPD-Fraktion die Aufhebung der Notverordnung und brachte, wie ebenfalls vorausgesehen, gleichzeitig - ebenso wie die KPD - einen Mißtrauensantrag ein, den die Antragsteller jedoch zurückzogen, als sich der Erfolg des erstgenannten Antrags bei der Abstimmung herausstellte 58. Daraufhin wurde unverzüglich der Reichstag durch den Reichspräsidenten aufgelöst und die aufgehobene Notverordnung einige Tage später, am 26.Juli, nun wesentlich erweitert und unter dem neuen Titel einer "Verordnung des Reichspräsidenten zur Behebung finanzieller, wirtschaftlicher und sozialer Notstände", wieder in Kraft gesetzt 59 . Dieser letzte Schritt darf als entscheidender, die gesamtheitliche ratio der Verfassung aufgebender Schritt beurteilt werden 60 , da eine vom Reichstag zuvor abgelehnte Präsidialverordnung nach Reichstagsauflösung erneut verkündet und auf diese Weise die einzige im Artikel 48 selbst enthaltene (Abs. 3) verfassungsrechtliche Beschränkung der Diktaturgewalt des Reichspräsidenten umgangen wurde. Aber auch die verfassungsrechtliche Voraussetzung ih54 Die entscheidenden Reichsministerbesprechungen am 14., 15. und 16.Juli sowie Vermerk des Staatssekretärs Pünder vom 16. Juli, Akten der Reichskanzlei: Brüning I 311ff., 320f., 322ff., 326. Über Zögern und Wendung Joels Godau-Schüttke, Rechtsverwalter, 137. 55 Stenographische Berichte der Verhandlungen des Reichstags (Iv. Wahlperiode), Bd.428, 6407; im folgenden zitiert: Verhandlungen des Reichstags, 428. 56 Telegramm Luthers aus Stuttgart, während der Fahrt nach Basel, vom 13. Juli, Politik und Wirtschaft, I 281 f. Darin: ,Jetzige Zustände können nicht mit Zustand Dezember 1923 verglichen werden, wo ich selbst als Finanzminister genötigt war, für Steuerentscheidungen Artikel 48 anzuwenden." 57 Verordnung des Reichspräsidenten auf Grund des Artikels 48 der Reichsverfassung über Dekkungsmaßnahmen für den Reichshaushalt 1930 vom 16. Juli 1930 (RGBl. I 1930, 207). 58 236 gegen 221 Stimmen, die letzten von der SPD, KPD, NSDAP und dem Hugenberg-Flügel (32 gegen 25) der DNVP. Verhandlungen des Reichstags 428, 6523 ff. 59 RGBl. I 1930,311. 60 Vgl. Kar! Dietrich Bracher, Die Auflösung der Weimarer Republik. Eine Studie zum Problem des Machtverfalls in der Demokratie, (Vi1lingen 1955, mehrmals neuaufgelegt) 339f.; Schutz, Nationalsozialismus, 541.

284

Gerhard Schulz

rer Anwendung - "wenn im Deutschen Reiche die öffentliche Sicherheit und Ordnung erheblich gestört oder gefährdet wird" (Abs. 2) - wurde nun außerordentlich weit ausgelegt, die Sachlage jedenfalls daraufhin gar nicht erst geprüft oder erörtert61 . Bedenken gab es im Anfang nicht nur bei JoeI, der sie zurückstellte, und Luther; sie regten sich später auch unter Rechtslehrern. Der Bonner Strafrechtler Alexander Burggraf und Graf zu Dohna-Schlobitten schrieb noch im Oktober 1931anJoeI: "Ich sehe mit tiefer Beunruhigung, daß das Recht des Notstands in einen Notstand des Rechts ausartet. Zu Opfern sind wir alle bereit, und wer es nicht ist, der soll dazu erzogen werden. Aber die Notverordnungen enthalten Bestimmungen, die auch mit einem noch so extensiv interpretierten Artikel 48 und einer noch so weiten Auslegung des Begriffs einer wirtschaftlichen Maßnahme nicht zu vereinbaren sind. Dadurch geraten auch diejenigen Bestimmungen in Gefahr, die um ihrer Staatsnotwendigkeit willen ertragen werden müssen."62 Doch unter dem Einfluß de~ Reichsjustiz wie unter dem Eindruck der Politik der Regierung Brüning und des wachsenden Umfangs ihrer wirtschaftspolitischen Maßnahmen nahm die Gruppe der entschieden auf ihre Seite tretenden Staatsrechtslehrer, die sich für eine extensive Auslegung der Diktaturbefugnis des Reichspräsidenten nach Artikel 48 Abs.2 der Reichsverfassung entschieden und einsetzten, ständig zu. Sie erfaßte die bedeutendsten Namen, wobei auch ausdrücklich Revisionen zuvor enger umgrenzter Auffassungen vorgetragen bzw. angekündigt wurden. Nachdem sich JoeI und, mit ihm in steter Verbindung, Zweigert für die Weichenstellung entschieden hatten, war dies in erster Linie die Folge der Einholung von Gutachten durch das Reichswirtschaftsministerium (Ministerialdirektor Dom) und das Reichsinnenministerium, die die Entscheidungen der Regierung absichern sollten. Hierbei gelangte auch ein angefordertes Gutachten earl Schmitts vom 28.Juli 1930 zu einer deutlichen Bejahung der ihm vorgelegten Frage, "ob der Reichspräsident befugt ist, auf Grund des Art. 48 Abs.2 RV finanzgesetzvertretende Verordnungen zu erlassen". pas Ergebnis, so schrieb Dom am 30.Juli 1930 an den Reichskanzler, "ist um so erfreulicher, als Prof. Schmitt einer der wenigen Staatsrechtslehrer gewesen ist, die es bisher grundsätzlich ablehnten, eine Verordnungsgewalt des Reichspräsidenten auf der Grundlage des Artikels 48 anzuerkennen. Falls von anderer Seite etwa Bedenken geltend gemacht werden sollten, wird dieses Gutachten uns daher eine wesentliche Stütze sein."63 Besonders eindrucksvoll erscheint der knappe, seine Probleme auf einen Nenner bringende Schlußsatz des Schmittschen Gutachtens: "Die geltende Reichsverfassung gibt einem mehrheits- und handlungsfähigen Reichstag alle Rechte und Möglichkeiten, deren ein Parlament bedarf, um sich als den [siel] maßgebenden Faktor der staatlichen Willensbildung durchzusetzen. Ist das Parlament aber nicht mehrheits- und entscheidungsfähig, so liegt es nicht im Sinn einer republikanischen Verfassung, die Formeln und Begriffe, die nach früherem Verfassungsrecht der Volks-

61 Dies bemerkt Grübler, Spitzenverbände, 200, im Hinblick auf die Haltung der größten Verbände. Mutatis mutandis gilt es ebenso für Reichsregierung und Reichskanzler. Luthers Einspruch s. oben Anm.56. 62 Zitiert Godau-Schüttke, Rechtsverwalter, 138 f. 63 Gutachten Schmitts vom 28. Juli (!) sowie Schreiben Doms BA, R 43 1/1870.

Inflationstrauma, Finanzpolitik und Krisenbekämpf\lng

285

vertretung als Waffe gegen eine monarchische Regierung dienten, nunmehr zu benutzen, um eine republikanische Regierung handlungs unfähig zu machen."64 Dieser Tenor erhielt richtweisende Bedeutung. Auch Richard Thoma beantwortete die ihm vorgelegte Frage, ob die Verordnung des Reichspräsidenten vom 26.Juli verfassungsmäßig sei - gewesen sei, müßte man sagen, - in einem ausführlichen Gutachten vom 7. Oktober 1930 dahingehend, daß sich "die Verfassungsmäßigkeit der Erlassung der Verordnung vom 26.Juli 1930 juristisch vertreten lasse"65. Diese Wortwahl kündet vielleicht noch deutlicher als andere Urteile die Wandlung in der Haltung der vornehmsten Interpreten der Weimarer Reichsverfassung und ihre Hinwendung zu dem neben dem Parlamentarismus hervortretenden präsidialrechtlichen Diktaturstaat an. Die Regierung der bürokratischen Sachlichkeit Brünings - über den Bewegungen der teils zustimmenden, teils fordernden, zu einem Teil auch opponierenden Interessenorganisationen - beruhte faktisch auf dem Übereinkommen einiger, gewiß in besonderem Maße qualifizierter hoher Beamter verschiedener Reichsressorts, die sich bereitwillig in den Kurs des Reichskanzlers einordneten und ihn durch ihre Ratschläge stetig weiter vorantrieben. Die Auswertung der Fazite wie einzelner Partien und Beweisführungen dieser und anderer Urteile, die in der Reichskanzlei vorgenommen wurde 66 , enthielt Stoff und Anregungen für das nächste Vorgehen in der nunmehr eingeschlagenen Richtung, die etwa von dem zuständigen Ministerialrat - "nach Rücksprache mit Zweigert", der unter dem Eindruck seines einstigen Vorgesetzten JoeI stand und handelte, - vorgeschlagen wurde. Dies ermöglichte die Vorbereitung neuer Notverordnungen, um die weiteren beabsichtigten finanz- und wirtschaftspolitischen Maßnahmen durchzusetzen: seit November 1930 di'e Anordnung von Ausgabenbegrenzungen in den Haushalten von Reich, Ländern und Gemeinden, die Einschränkung der Personalausgaben in der gesamten öffentlichen Verwaltung usw. Entscheidende neue rechtliche Probleme wurden - auch nachdem der beschriebene Anfang gemacht war - wohl erkannt: einmal die "Erstreckung auf mehrere Sachen", die durch eine einzige Verordnung geregelt werden sollten, zum anderen die Frage, "ob der Reichspräsident auf Grund des Artikels 48 überhaupt Normen erlassen kann, die sich an die Adresse des ordentlichen Reichsgesetzgebers (hier des Etatgesetzgebers) [also des Reichstags] richten und diesen in der Ausübung seines Gesetzgebungsrechtes beschränken"67. Damit stand die Frage zur Erörterung, ob durch Notverordnungen auch verfassungsändernde Vorschriften man möchte korrekter sagen: Maßnahmen gegen die Verfassung (doch wohl nicht nur extra legern, sondern auch contra legern) - möglich seien. Hierzu zählten sowohl die Einschränkung des Budgetrechts des Reichstags, die Eingriffe in die hoheitlichen ZuUnterstreichungen im Original (vielleicht nachträglich). Ebenfalls BA, R 43 1/1870. 66 Für den Reichskanzler wurde in aller Regel eine sorgfältige, aber auf wesentliche Gedanken und Formulierungen beschränkte Fassung entweder in der Reichskanzlei oder im Reichsinnenministerium als aktenkundiger Vortrag erarbeitet. 67 Undatierter und nicht gezeichneter handschriftlicher Vermerk, wahrscheinlich von der Hand des hiermit befaßten Ministerialdirektors in der Reichskanzlei, v. Hagenow, Ende November 1930, BA, R 43 1/1870. 64 65

286

. Gerhard Schulz

ständigkeiten der Länder und die Selbstverwaltungszuständigkeiten der Gemeinden als auch die sogenannten "wohlerworbenen Rechte der Beamten". Da der Reichspräsident die im Artikel 48 aufgeführten sieben Grundrechte der Reichsverfassung außer Kraft setzen durfte, gelangte die Reichskanzlei zu dem Argument, daß er in alle übrigen Bereiche der Verfassung nicht eingreifen dürfe, die infolgedessen "diktaturfest" seien, wie es Gerhard Anschütz in seinen Kommentaren ausgedrückt hatte. Man führte aber die Hilfskonstruktion ein, daß es nicht als eine Verfassungsverletzung angesehen werden könne, wenn der Reichspräsident inzwischen - in Wahrnehmung der ihm zustehenden Rechte - auf dem Verordnungswege Gesetzgebungs- und Verwaltungsbefugnisse bereits an sich gezogen und ausgeübt habe, so daß eine Verschiebung der "normalen - man sagte nicht: verfassungsmäßigen - Zuständigkeitsverteilung zwischen Reich und Ländern" längst eingetreten sei, die sich auch zwangsläufig aus der Anwendung des Artikels 48 ergeben müsse 68 . Die Berufung auf den Diktaturparagraphen zog insofern weitere zwangsläufig verfassungsdurchbrechende oder -ändernde Wirkungen nach sich, was dann - ebenso zwangsläufig - zu weiteren Folgerungen der Anwendbarkeit des Artikels ohne noch deutlich angebbare Grenzen führte. Allerdings wurde nach der Serie der nun folgenden Diktaturakte die ,,Aushöhlung der Länder durch die Notverordnungen des Reiches" kritisiert. Eine Denkschrift der Bayerischen Staatsregierung vom 12. November 1931 erhob gegen das gesamte "Notverordnungswerk des Jahres 1930"69 Protest. Sie führte insgesamt sechs Notverordnungen auf - vom 26.Juli 1930 bis 6.0ktober 1931 -, beurteilte sie jedoch summarisch. Gemessen an früheren Denkschriften der Bayerischen Staatsregierung über die Aushöhlung der Länderstaatlichkeit durch Gesetzgebung und Verwaltungen des Reiches 70 nahmen sich die mit auffälliger Verzögerung und erst nach der Krise und der Neubildung der Regierung Brüning vorgebrachten Einwände weniger vehement, insgesamt maßvoller, aber auch differenzierter aus. Ihr Zweck ist wohl mehr in Vorbehalten gegenüber weiteren Maßnahmen als in einem strikten Revisionsverlangen zu suchen. Bedenkenswert erscheint uns jedoch der Grundgedanke: "In die sachlich begründeten, auf Sanierung der Wirtschaft und Finanzen gerichteten Bemühungen der Reichsregierung - die man also anerkannte - wurden wesensfremde verfassungspolitische Tendenzen ohne Not und unter Verletzung der Reichsverfassung in reichem Maße eingeflochten. Zahlreiche Entwürfe und Referentenentwürfe, für deren Verwirklichung im Wege der normalen Gesetzgebung kaum eine· Aussicht bestanden hätte, wurden hervorgeholt und ohne Not in das Verordnungswerk eingebaut." 68 Undatierter Referentenvermerk in der Reichskanzlei vom November 1930, der noch nicht zu schlüssigen Ergebnissen gelangt, da Staatssekretär Zweigert "eine endgültige Stellungnahme zu diesen speziellen Fragen im Augenblick" ablehne, aber ein Gutachten "nach Fühlungnahme mit Staatssekretär joet ausarbeiten" wolle. Definitive Stellungnahme v. Hagenows für Staatssekretär Pünder vom 27. November 1930; Schreiben Zweigerts an Pünder vom 26. November über "vorläufig das wesentliche Ergebnis meiner gestrigen Besprechungen mit Herrn joeF' (im Original hervorgehoben), an denen zeitweilig auch Schäffer, Dom sowie die Ministerialdirektoren Zarden und v. Krosigk, alle vom Reichsfinanzministerium, teilnahmen. BA, R 43 1/1870. 69 BA, R 43 1/1871. 70 Schutz, Zwischen Demokratie und Diktatur, I 457 ff., 482 ff.

Inflationstrauma, Finanzpolitik und Krisenbekämpfung

287

Dies war trefflich, eigentlich treffend formuliert. Es traf schon für die "Verordnung des Reichspräsidenten zur Behebung finanzieller, wirtschaftlicher und sozialer Notstände" vom 26.Juli 1930 zu, die in ihren sechs Abschnitten fast das gesamte Regierungsprogramm Brünings bis zu letzten Einzelheiten enthielt: neben der Haushaltssanierung die Osthilfe, eine Revision der Sozialversicherung und ein Verbot von Preisbindungen, Maßnahmen, die in dieser Form doch wohl niemals vom Reichstag verabschiedet worden wären. Daß auf die Aufnahme noch weitergehender Wünsche einzelner Ressorts verzichtet wurde, etwa des Wunsches von Reichswehrminister Groener, die Aufführung ausländischer Kriegsfilme zu verbieten, da eine Begründung mit Hilfe des Artikels 48 - "Gefährdung oder Störung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung" - nicht möglich war71 , ist eher am Rande bemerkenswert. Gleiches oder Ähnliches ließ sich nachweisen, nachdem sechs weitere bedeutende Notverordnungen vorlagen, deren Entstehungsgeschichte so überliefert ist, daß sie sich weitgehend zuverlässig rekonstruieren läßt. Mit dem Plan eines sogenannten "Plafondgesetzes", das die gesamte Wirtschaftsund Finanzplanung der Regierung zu einem "Paket" zusammenschnürte, versuchte Brüning noch einmal,eine dem Ermächtigungsgesetz angenäherte Lösung mit Hilfe des Artikels 48 zu erreichen 72 . Es ging im Reichsrat am 20. November 1930 durch 73 ; doch in der nächsten Besprechung der Parteiführer74 blieb nur noch der Weg einer Tolerierung durch die SPD, erschien eine ausreichende Zustimmung unerreichbar. Seit Ende 1930 bereitete Brüning dann eine Änderung der Geschäftsordnung des Reichstags vor, die die Ausgabenbewilligungen durch den Reichstag von der Zustimmung der Regierung abhängig machen, das Recht, Mißtrauensanträge zu stellen, einschränken und die Tagungsperioden des Reichstags begrenzen sollte 75 • Der Entwurf wurde als Parteienantrag vom 9. Februar 1931 ohne Gegenstimmen im Reichstag angenommen, nachdem NSDAP und KPD den Saal verlassen hatten 76. Damit war das weitere Vorgehen determiniert und begann eine neue Stufe der Anwendung des Diktaturinstrumentariums mit Hilfe des Ausnahmerechts des Reichspräsidenten: die kaum noch in kurzer Zeit zu analysierende umfangreiche Verknüpfung und Verschachtelung von Maßnahmen des Reiches, die unbefristet, auch Jahre gelten konnten und deren volle Auswirkungen sich kaum schon vor Verkündung der nächsten Notverordnung erkennen ließen. Unter dem Titel der "Sicherung von Wirtschaft und Finanzen" und der raschen Bekämpfung der Krisenwirkungen wurden zahlreiche Bestimmungen vom Umfang ganzer Gesetzbücher geschaffen, deren langfristige Wirkungen offen blieben und kaum noch ausreichend kommentiert wurden 77. Akten der Reichskanzlei: Kabinett Brüning I 343. Zweigert an Pünder, s. oben Anm.68. 73 Niederschriften über die Vollsitzungen des Reichsrats 1930 577 ff. 74 Aufzeichnung Pünders vom 26. November 1930, Akten der Reichskanzlei: Brüning I 652 ff. 75 Brüning an Pünder, 27. Dezember 1930, a.a.O. 767. 76 Über "eine durchgreifende Beseitigung der Auswüchse des Parlamentarismus" - nach Besprechungen mit Bell, Kahl, Löbe und JoeI - Brüning, Memoiren, 255. 77 Eine der wenigen Ausnahmen bildete der umfangreiche, während der Bearbeitung bereits wiederholt revidierte, gerade in der Wirtschaftskrise kaum noch verlegerisch rentable Kommentar von Fritz Haußmann, Friedrich Hermann, Ludwig Meyer, Otto Thiem, Helmuth Goetzke, Bern71

72

288

Gerhard Schulz

Mit der "Dietramszeller" Notverordnung vom 24.August 1931 entledigte sich das Reich seiner finanziellen Verpflichtungen gegenüber den Ländern, soweit sie von den notleidenden Kommunen bedrängt wurden, die mit der Aussteuerung der langfristig Erwerbslosen aus den reichsrechtlichen Fürsorgeleistungen für die wachsende Zahl der Wohlfahrtsfürsorgeempfänger unter den langfristig Arbeitslosen aufkommen mußten und dabei zunehmend in Kassenschwierigkeiten gerieten. Die Verordnung vom 24.August wies diese Lasten den Ländern zu, denen dafür ein neuer Spielraum zu Leistungskürzungen und Abgabenerhöhungen eingeräumt wurde. Sie erhielten das Recht, "alle Maßnahmen, die zum Ausgleich der Haushalte ... erforderlich sind, im Verordnungswege vorzuschreiben. Sie können dabei von dem bestehenden Landesrecht abweichen."78 Dieser gravierende Eingriff sowohl in die Verfassungsstruktur der Reich-Länder-Beziehungen als auch in die Länderverfassungen selbst stärkte die Länderexekutiven gegenüber den Länderparlamenten, gewährte ihnen aber doch nur einen unbestimmten Machtzuwachs, der letztlich von der weiteren Entwicklung der Notverordnungspolitik der Reichsregierung abhing. Spätestens an diesem Punkte war die zentralisierende Tendenz der Politik mit Notverordnungen unübersehbar, der "Umbau" des Staates auch im Hinblick auf den föderativen Aufbau des Deutschen Reiches für jedermann erkennbar. Doch im Bereich des Steuerrechts wurde die Lage zusehends unübersichtlicher. Man kann sich die psychologischen Folgen für Wirtschaft, Staatsfinanzen und Bevölkerung leicht vorstellen. Von allen anderen Ursachen abgesehen, dem Wahlkampf und dem Geschäftsrückgang im Spätsommer 1930, der Zurückziehung ausländischer Kredite seit Herbst 1930, der nachlassenden Beschäftigung infolge der zurückgehenden Einkommen, dem zurückgehenden Konsum und im Laufe des Jahres 1931 auch dem zurückgehenden Außenhandel, dem rapide absinkenden Steueraufkommen und nicht zuletzt den drastischen Einsparungen der öffentlichen Hand - dies alles noch vor der Bankenkrise - und dann die auf sie folgende neue Welle von Firmenzusammenbrüchen, von all diesem und noch manchem anderen einmal abgesehen, mußten die Notverordnungen, die vielleicht, bestenfalls als partielle Aushilfen für den Augenblick nützlich waren, in ihrer raschen und gewiß nicht insgesamt und in allen Teilen planmäßigen Abfolge eher Unsicherheit als Zuversicht verbreiten. Die Mängel einer "planlosen Zwangswirtschaft", wie eine Eingabe führender Industrieller an den Reichskanzler es ausdrückte 79 , waren offensichtlich. Auch der Reichspräsident war überfordert, wenn er in den Tagen der Bankenkrise unter wechselnden Einwirkungen hard Skrodzkt: Das Steuerrecht der Notverordnungen von 1930 mit den Abänderungen der Notverordnung vom 5. Juni 1931, insbesondere das meue Länder- und Gemeindesteuerrecht, unter Berücksichtigung der Neuverkündungen vom 24. Mai 1931, (Stuttgart 1931). Der barock anmutende Titel war ursprünglich keineswegs beabsichtigt, sondern folgte nur, geradezu verzweifelt um Aktualität bemüht, der Erfassung des jeweiligen Standes des Steuerrechts. Die zur Auslieferung im April 1931 vorgesehene Fassung wurde nach erneuter Durcharbeitung erst zwei Monate später veröffentlicht; sie blieb insofern eben noch aktuell, war aber schon wenige Monate später, nach der sogenannten Dietramszeller Notverordnung vom 24. August 1931, in großen Teilen überholt. 78 RGBl.I 1931, 453, §l. 79 30. Juli 1931; Politik und Wirtschaft, I 802.

Inflationstrauma, Finanzpolitik und Krisenbekämpfung

289

von Industriellen, Großbankiers, Luthers und des erneut tätigen Schacht eine Notverordnung zum Schutze der Kreditwirtschaft, die er unterzeichnet hatte, innerhalb der nächsten 14 Stunden noch zwei weitere Male in völlig überarbeiteter Form und schließlich unter neuem Titel unterschreiben mußte, ehe sie verkündet wurde, ohne daß er vom Reichskanzler selbst mehr als dessen jeweilige Gegenzeichnung zu sehen bekam 80 . Im Reichsrat sind der Reichsregierung jedoch, solange sie auf die Stützung durch Preußen rechnen durfte, kaum ernsthafte Gefahren erwachsen. Vor allem von bayerischer Seite wurden das ganze Jahr 1931 hindurch wiederholt Proteste und Einwände erhoben 81 , auch schwerwiegende Bedenken geltend gemacht, etwa wenn Ministerpräsident Held sich an die Seite badischer Politiker stellte, die nicht bereit waren, "die Versuche der Reichsbürokratie widerspruchslos hinzunehmen, in das Notverordnungswerk der Reichsregierung eine Reichsreform von hinten herum hineinzuschmuggeln"82. Doch nach dem ergebnislosen Vorstoß mit der Denkschrift vom 12. November begann sich auch hier Resignation auszubreiten; es blieb fortan im wesentlichen bei mentalen Vorbehalten, mußte man letztlich doch immer wieder hören, "daß nach den vom Reichsjustizminister und dem Staatssekretär des Reichsministeriums des Innern erstatteten Rechtsgutachten das Reich auf Grund des Artikels 48 jede Regelung treffen könne"83. Die gutachtlichen Juristenäußerungen blieben nicht ohne nachhaltigen Eindruck auf Politiker, Verwaltungsjuristen und große Teile der Presse. Sie erleichterten der SPD ein Einschwenken dergestalt, daß sie die von der sogenannten "nationalen Opposition", DNVP und NSDAP, wie von der KPD regelmäßig im Reichstag eingebrachten Anträge zur Aufhebung von Notverordnungen niederstimmte und damit die Regierung Brüning am Ruder hielt. Im November 1931 billigte jedoch die Reichsschuldenverwaltung nur noch mit knapper Mehrheit ihrer durch einen Sondereid gebundenen Mitglieder die in der Notverordnung vom 6. Oktober enthaltene Kreditermächtigung, nachdem der Antrag auf Aufhebung der Notverordnung von der Reichtstagsmehrheit abgelehnt worden war. Am 30.Januar 1932 teilte sie alsdann dem Reichsschuldenausschuß und dem Reichsfinanzminister mit, daß eine Mehrheit des geheim tagenden und beschließenden Kollegiums zu der Überzeugung gelange, daß Kreditermächtigungen des Reiches durch Ausnahmeverordnungen rechtlich nicht zulässig seien. Artikel 87 der Reichsverfassung setzte der Kreditbeschaffung enge Grenzen und ließ sie "nur auf Grund eines

80 a.a.O. 750f. Verordnung des Reichspräsidenten über die Darmstädter und Nationalbank vom 13. Juli 1930 (RGBl.I 1931 359).

81 Politik und Wirtschaft, 11 u.a. 861 f. (5. August 1931) 886 f., (13. August), 998 f. (24. September), 1025f. (6. Oktober), 1051 (15. Oktober); auch Held an Brüning (5. Oktober 1931), BA, R 43 1/ 2374.

82 Held an Prälat Leicht, den Vorsitzenden der Reichstagsfraktion der BVP, 21. Oktober 1931, Bayerisches Hauptstaatsarchiv München, Abt. Geheimes Staatsarchiv, MA 103287; auch Politik und Wirtschaft, 11 1051, Anm.5. 83 Vermerk vom 31. März.

290

Gerhard Schulz

Reichsgesetzes" ZU 84 . Der Wortführer dieser Auffassung, der Vizepräsident der Reichsschuldenverwaltung, hatte sich bereits vorher mit scharfsinnigen Stellungnahmen an die Öffentlichkeit gewandt 85 . Am 14. März ersuchte der Reichsfinanzminister die Reichsschuldenverwaltung, im Rahmen einer durch Notverordnung vom 20. Februar erteilten Kreditermächtigung 86 , um Ausstellung von Reichsschatzanweisungen zunächst in Höhe von 100 Mill. RM, die der Darmstädter und Nationalbank übergeben werden sollten. Dies wurde schließlich mit Mehrheit abgelehnt. Um diesen Beschluß zu verhindern und diesen merkwürdigen Konflikt zwischen höchsten Reichsinstanzen beizulegen, eilte Staatssekretär Zweigert nach Heidelberg, wo er "den ganzen ersten März hindurch"87 die Rechtslage mit zwei der renommiertesten Staatsrechtslehrer, Gerhard Anschütz, meistzitiertem Kommentator der Weimarer Reichsverfassung, und Walter Jellinek, erörterte, die vom Reichsinnen- und Reichsfinanzminister zu gutachtlichen Stellungnahmen aufgefordert wurden. Beide Gutachten wurden am 12. März fertiggestellt 88 und anschließend gemeinsam veröffentlicht 89 . Anschütz schloß sich nunmehr dem Sinne nach und teilweise wörtlich an Thoma und earl Schmitt an, dessen Schlußsentenz aus dem oben genannten Gutachten von 1930 er nun auch an das Ende des seinigen stellte. Der extensiven Auslegung der Diktaturermächtigung des Artikels 48 wurden in finanzpolitischer Hinsicht keine Gren-

84 Vorgänge BA, R 43 I/2392. Wichtig ist eine umfangreiche gutachtliche Darlegung der Rechtsauffassung der Reichsschuldenverwaltung für den Reichsschuldenausschuß vom 22. März 1932. Schreiben wie gutachtliche Stellungnahme der Reichsschuldenverwaltung tragen den Vermerk "geheim!" Zu den hier erwähnten Vorgängen ließen sich bisher außerhalb der angegebenen Fundstelle keine weiteren Überlieferungen auffinden. Kurze und undeutliche Angabe von Brüning, Memoiren, 535. Neben der grundsätzlichen erklärt sich wohl ein besonderer Grad von Geheimhaltung aus der Rücksicht auf die u. a. durch Vermittlung des preußischen Staatssekretärs Weißmann eingeleiteten neuen Kreditverhandlungen mit dem New Yorker Bankhaus Lee, Higginson & Co., an denen die Morgan-Bank und diesmal auch französische Bankeri beteiligt waren, was Brüning in seinen Memoiren völlig übergeht, vielleicht nicht wußte. Sie wurden am 20. April 1932 abgeschlossen. 85 Max Kühnemann, Können Reichsetat und Reichskredite diktatorisch geregelt werden? in: Reichs- u. Preuß. Verwaltungs blatt 52 (1931) 745 ff. Dies spricht eigentlich gegen die Behauptung, daß diese Auffassung durch Druck des nationalsozialistischen Reichstagsabgeordneten Reinhart, der Mitglied des Reichsschuldenausschusses war, verursacht worden sei. In einem Revisions bericht habe Reinhart die Ausstellung von Schatzanweisungen auf Grund von Notverordnungen für unzulässig niedergelegt und eine Verletzung des Sondereides durch die Mitglieder der Reichsschuldenverwaltung behauptet. So im gemeinsamen Vermerk Schäffers und Zweigerts für den Reichskanzler vom 31. März 1932, BA, R 43 I/2392. Es spräche aber vielleicht einiges dafür, daß Reinhart zur entschlosseneren Anerkennung der von Kühnemann vertretenen Auffassung beigetragen hat. 86 Verordnung des Reichspräsidenten über die Sanierung von Bankunternehmen (RGBl.I 1932,

83).

Vermerk vom 31. März. Originalabschriften BA, R 43 I/2392. 89 Gerhard Anschütz und Walter Jellinek, Reichskredite und Diktatur. Zwei Rechtsgutachten, (Tübingen 1932). 87

88

Inflationstrauma, Finanzpolitik und Krisenbekämpfung

291

zen mehr gezogen: "Ob man in der Tatsache der übereinstimmenden Haltung der obersten Staatsorgane ein verfassungsänderndes oder verfassungsauslegendes Gewohnheitsrecht erblicken oder (im Sinne Georg Jellineks) hier eine ,Verfassungswandlung' sehen oder hier die im Staatsleben so häufige ,normative Kraft des Faktischen' feststellen will, bleibt sich gleich. Jedenfalls ist die Wissenschaft angesichts der geschilderten Sach- und Rechtslage verpflichtet, anzuerkennen, daß der Art. 48, 11 nicht von vornherein eng, sondern daß er weit auszulegen ist.... Es wäre schlechthin widersinnig, wollte man dem verfassungsmäßigen Diktator die Bekämpfung der Not, die uns jetzt am schwersten drückt, der Finanz- und Wirtschaftsnot, verbieten." Hierin stimmten nun nahezu alle namhaften deutschen Staatsrechtslehrer überein. Erst unter dem Eindruck des Preußencoups der Regierung Papen am 20.Juli 1932 bildeten sich wieder kontroverse Meinungsrichtungen aus. Walter Jellinek steuerte noch einen weiteren interessanten Gedanken bei, nämlich den, daß man die Verfassung "als ein politisches Werk erster Ordnung im staatsmännischen Geiste auslegen" müsse 90 • Der Jurist mache "Gebrauch von einer Hilfsfigur, an die er in Gedanken seine Fragen richtet"; bei der Auslegung der Reichsverfassung sei dies die Hilfsfigur des Staatsmannes mit "weitem Horizont". "Die staatsmännisch allein mögliche Lösung" aber setzte er mit der "vernünftigen Auslegung der Verfassung" in eins. Gewiß hatte Jellinek keinen Dezisionismus des Machthabers im Auge; seine "Hilfsfigur" des Staatsmannes war lediglich eine abstrakt gedachte, nur scheinbar zu positiver Anschaulichkeit vorangetriebene Konstruktion; sie diente als Mittel zur Überschreitung der mit konventionellen, positivrechtlichen Denkfiguren. für den Juristen unüberschreitbaren Grenze. Doch auch die gedankliche Fiktion des Staatsmannes in rechtlichen wie in politischen Konstruktionen wirkt wohl leicht trügerisch. Gab es nunmehr überhaupt noch Hindernisse in der Anwendung der Diktaturermächtigung nach der Reichsverfassung? Unter den namhaftesten deutschen Staatsrechtslehrern existierten keine wirklich nennenswerten Gegenparteien - es sei denn, daß der Reichstag aus sich heraus wieder zu einer gesetzgebenden Mehrheit fand, was Anschütz, Thoma, auch earl Schmitt immer als übergeordnete Faktizität anerkannten, ein Legitimitätsvorbehalt von der Art einer salvatorischen Klausel. Man kann also sagen, daß Instrumentarien wie politische Entscheidungen der Regierung Brüning dank des Einflusses der Justizautoritäten auf allen Stufen der Anwendung kaum je nachhaltiger Anfechtung ausgesetzt waren. Das ist zwar nur ein politisch-verfassungs rechtliches Fazit. Doch die Reichsregierung erhielt auf diese Weise ein verfügbares Instrumentarium von wachsendem Umfang, das aus "Zwangslagen" neuartige Handlungsspielräume entwickelte. Dem wurde allerdings durch die Haltung der in der Öffentlichkeit kaum beachteten Reichsschuldenverwaltung eine Grenze gezogen. Sie ließ sich in ihrer Entscheidung nicht beirren und verwies die Reichsregierung auf den Weg der ordentlichen Gesetzgebung. Schäffer rechnete eine finanzielle Dispositionsfähigkeit des Reichs noch bis Ende April aus 91 . Am 30.April trat er zurück mit der schlichten Begründung, daß er "nicht die Mitverantwortung für den 90 91

Unterstreichung im Original. Vermerk vom 31. März.

292

Gerhard Schulz

Haushalt 1932 tragen" wolle 92 . Luther ventilierte seine Gedanken einer geldlosen "Hilfswirtschaft"93.

v Abschließend erscheint es angebracht, nochmals darauf hinzuweisen, daß die Regierung Brüning ihre Entstehung und ihre besondere, durch die Hand und die Rechte des Reichspräsidenten aus den Bedingungen des Parlamentarismus herausgehobene Stellung einer kritischen innerpolitischen deutschen Situation verdankte, in die die reparationspolitischen Neuregelungen durch den Young-Plan sowie Haushaltsprobleme hineinspielten, aber von Krise oder großer Depression noch keine Rede war. Die Frage muß beiseite gelassen werden, was wohl gekommen wäre, wenn es eine Wirtschaftskrise in dem Ausmaß, in dem sie Deutschland traf, nicht gegeben hätte. Ob der Gedanke einer nach der angestrebten Beseitigung der Reparationen einsetzenden Arbeitsbeschaffung großen Stiles, wie gelegentlich behauptet wurde, wirklich schon ernsthafte Bedeutung erlangte, ist ungesichert und bleibt zweifelhaft. Greifbare Vorbereitungen und Beschlüsse gab es trotz gelegentlich einsetzender Diskussionen offenbar nicht. Das Bemerkenswerteste an der Wirtschaftspolitik der Ära Brüning bleibt unseres Erachtens jedoch, daß eine wirtschaftspolitisch, politisch oder wirtschaftswissenschaftlich-theoretisch verankerte Konzeption offenbar gar nicht existierte, sondern in einigen Reden nur der Eindruck erweckt wurde, als sei die Regierung ihres Zieles völlig sicher, was allein die der großen Mehrheit der Bevölkerung auferlegten Entbehrungen zu rechtfertigen schien. Brüning versuchte, sich in wirtschaftspolitischer Hinsicht über Wasser zu halten, indem er hier und da etwas nahm, wo der Widerstand ihm vernachlässigenswert erschien, - zuerst etwa den Beamten, den Arbeitern, den Erwerbslosen, den Kommunen und indirekt dadurch den Steuerzahlern, dann auch den Ländern - und hier und da etwas gab, wo er den stärksten Druck verspürte, häufig von seiten der Repräsentanten der Industrie, etwa im Tarifrecht, vor allem aber in einem großen Sektor der Landwirtschaft und ihren Kreditinstituten : durch verschiedenartige Subventionen und schließlich auch handels- und zollpolitische Zugeständnisse, die aber keineswegs der gesamten Agrarwirtschaft zugute kamen; insofern gehen auch allgemeine Thesen über interventionistische Stützungen oder Reformen der Landwirtschaft an den harten Fakten der agrarischen Interessenpolitik und ihrer Auswirkungen vorbei. (In der westdeutschen Landwirtschaft gab es schließlich Defizite, die durch die Förderung des Landbaus im Osten erzeugt oder verstärkt wurden.) Es erscheint angebracht, auch auf diese Wirtschaftspolitik das Wort anzuwenden, das Bethmann Hollweg für die von ihm während des Krieges verfolgte Politik gefunden hat. Man kann wohl auch Brünings Wirtschaftspolitik eine "Politik der Diagonale" nennen, die hinter der kultivierten Attitude einer strengen und strikten "Sach92

93

Politik und Wirtschaft, 11 1412 f. S. oben Anm.5.

Inflationstrauma, Finanzpolitik und Krisenbekämpfung

293

lichkeit" nach der einen und hinter der der Stärke und eiskalten Energie nach der anderen Seite verborgen gehalten wurde. Ihr wurde schließlich mit der aus innerpolitischen Gründen zur Unzeit offen erklärten Zielsetzung einer radikalen Beseitigung der Reparationsverpflichtungen, auch mit dem Risiko des völligen Scheiterns, der Anschein einer festen Linie - einer Linie ohne Alternative gegeben 94 . Brüning sprach auffallend häufig von den "Nerven", die es zu behalten gelte und die er behalten wolle. Diesen Anschein gab er sich; er wirkt trotz der vielen Hinweise in den Memoiren, die sich als nervöse Empfindlichkeit deuten lassen, noch bis heute nach. Das enervierende Drama des nervenlosen, kühlen Staatsmannes hat doch ein Trauma hinterlassen, das man an manchen Stellen der Memoiren, aber auch in anderen Quellen erkennen kann. Einige Politiker neigten ebenso wie Wirtschaftswissenschaftler dazu, die Krise theoretisch zu betrachten und eine heftige Depression nach starkem, wenn auch kurzem konjunkturellen Aufschwung anzunehmen oder, hierin etwas weitergehend, im Hinblick auf das Betroffensein der gesamten Wirtschaft aller Staaten (von einer gewissen Ausnahme der Sowjetunion abgesehen) - nach einem allzu raschen und unfundierten Aufschwung während der Jahre 1927 bis 1928/29 - von einer "Reinigungskrise" der Wirtschaft zu sprechen. Schlagwort und Gedanke drücken die Überzeugung aus, einen selbsttätigen, aber auch unvermeidlichen, ja sogar notwendigen Schrumpfungsprozeß einer über vernünftige Maße hinaus expandierten Wirtschaft zu erleben, einer Selbstkorrektur der Wirtschaft gegenüberzustehen, die die Entwicklung in Richtung auf eine leicht depressive Dauerlage in Balance bringen werde und die man hinnehmen müsse. "Der Arzt impft nicht in eine Epidemie hinein", notierte Luther einmal ein Wort, das ihm Eindruck machte. Deutliche Reflexe der Vorgänge in Nordamerika spielten eine auffällig geringe Rolle; aber das Empfinden, das gesamte Bankensystem auf unsicherem Boden zu sehen, das sich nach der Bankenkrise 1931 einstellte, sprach entscheidend mit. Auch manche Äußerung in den Erinnerungen Brünings weist in diese Richtung. Ehe der moralische und politische Druck einer Flut von Arbeitsbeschaffungsprogrammen fast um jeden Preis allmählich zu wirken und durchzudringen begann, seit Sommer 1932 spielten betroffene Arbeitnehmer und alsdann Arbeitslose in diesen Überlegungen keine gravierende Rolle, eher schon die Kritik an dem in den zwanziger Jahren ausgedehnten Sozialsystem, das durch Tarifvertrags- und Schlichtungswesen eine fühlbare Hebung des Reallohnniveaus und schließlich seit 1927 eine einheitliche Absicherung für den Fall der Arbeitslosigkeit gebracht hatte - allerdings nur für eine begrenzte Zeit, was in der schweren Krise nicht mehr ausreichte. Die kritische Stimmung trieb allerdings auch bei Fachleuten mitunter erstaunliche Blüten und zeigt die Stunde an, die angebrochen war und sogar die ungewöhnlichsten Lösungen interessant erscheinen ließ. Manche Äußerungen bedeutender, angesehener, überaus eh94 Der Beginn der Reparationskonferenz in Lausanne war zunächst auf den 18. Januar 1932 festgelegt. Die entschiedenen Erklärungen Brünings benutzte die französische Seite als willkommenen Anlaß, um eine Verschiebung bis Juni herbeizuführen und weitere Vorverhandlungen vornehmlich mit Großbritannien zu führen. Vgl. Politik und Wirtschaft, 11 1173, Anm.8, 1203ff., 1224f., 1254, Anm.6.

294

Gerhard Schulz

renwerter, aber während der Wirtschaftskrise ratlos gewordener Wirtschaftspolitiker, neben vielen weniger bekannten Autoren, stellen eine wahre Fundgrube wirtschaftsrevisionistischer, antikapitalistischer Gedankensplitter verschiedenen Sinnes dar. Das erscheint heute vielleicht nicht weniger aufschlußreich als mancher andere Hinweis auf das Jahr 1932, wobei von irgendwelchen Analogien keine Rede sein kann, vielleicht von wiederkehrenden ephemeren Dispositionen in Krisenzeiten. Mit anderen Worten ausgedrückt, war auf seiten der bestimmenden Gruppen in der und um die Regierung des Reiches ein politisches Vakuum entstanden, das durch die Ratlosigkeit im Hinblick auf zukunftsweisende Entscheidungen bezeichnet wird. So blieb es bei der seit 1931 offiziell verfolgt~n und eisern festgehaltenen, in weiterer Zukunft Besserung versprechenden, aber doch fürs nächste nicht gar viel einbringenden Linie einer totalen Beseitigung der Reparationen. Zu diesem Komplex gehört auch die Vorstellungssperre, irgendeine Form der Kreditvermehrung zu wagen und einen Streitfall zu riskieren. Brüning lehnte Angebote ausländischer Kredite, die von Frankreich kamen oder kommen sollten, aus außenpolitischen Erwägungen ab, weil er politische Implikationen befürchtete, die übrigens fast immer gegeben waren, auch bei früheren größeren Auslandsanleihen. Luther hielt den Kontakt zu den Notenbankpräsidenten in der BIZ für das gravierende, sein Urteil bestimmende Moment. Auch sein Nachfolger Schacht hat während seiner ganzen Amtszeit diesen internationalen Kontakt niemals mißachtet oder aufgegeben. Auf seiten aktiv treibender Kreise der Wirtschaft führte dies zwangsläufig, bei steter Bereitschaft zur Kritik an der Reichsregierung, vollends im Jahre 1931 zu verschärften Angriffen, die jedoch wenig konstruktive Momente oder Vorstellungen enthielten. Betrachtet man die fast schon in Generalformeln gefaßte, stets wiederkehrende Begründung in der Entfaltung des Instrumentariums diktatorischer Maßnahmen - als "Maßnahmen zur Bekämpfung" der Krise oder von Krisenwirkungen, zur Behebung von Notständen oder zur Sicherung der stets gefährdeten Finanzen -, dann drängt sich der Umkehrschluß auf, daß hier die Instrumentalisierung der Krise oder Notlage der Republik einer Politik diente, die den Staat von Weimar in einen seinem Wesen nach ganz und gar anderen Staat verwandelte; der häufig gebrauchte Ausdruck "Verfassungswandel" erscheint eher zu schwach. Noch wichtiger erscheint uns, daß die einmal' entwickelte Methode überhaupt kein definierbares Ziel oder Ende fand: die Verwendung von Krisenerscheinungen zur zweckorientierten Argumentation und Agitation und die Begründung wie Rechtfertigung von Maßnahmen unabhängig oder zur Ablenkung von verdeckten Zwecken. In der Weimarer Republik wurde eine "Vollbeschäftigung" der potentiellen Arbeitskräfte nie angestrebt. Als wirtschaftspolitisches Ziel war die mit diesem Schlagwort verbundene Beschäftigungstheorie erst eine Spätfolge der Erfahrungen der Weltwirtschaftskrise, aber auch der politischen Folgen der Massenarbeitslosigkeit wie der Anfangserfolge Hitlers in Deutschland. Aber unter dem Eindruck der Krisenwirkungen entwickelte sich allmählich, entscheidend dann nach dem Ende der Regierung Brüning unter dem Eindruck von Fehlschlag und Enttäuschungen, ein Druck verbreiteter Meinungen, der von mancherlei Plänen ausging, die den Weg in die Öffentlichkeit suchten und fanden und in erster Linie die Beschäftigungslage verbessern und die

Inflationstrauma, Finanzpolitik und Krisenbekämpfung

295

Notlage der vielen Arbeitslosen mildern wollten. Das gilt auch für Schäffer und für Lautenbach. Über die einzelnen Pläne ist hier nicht zu handeln; aber die zunehmende Gegenwirkung bleibt zu vermerken, die sich gegen die herrschenden Vorstellungen richtete, die aus Angst vor inflationären Wirkungen staatsinterventionistische Maßnahmen jeder Art ablehnte. Die Regierungen Papen und Schleicher sahen sich bereits diesem Druck ausgesetzt und versuchten, jede auf ihre Weise, ihm Rechnung zu tragen. Schleicher versuchte, das Problem - nach Brüningschem Vorbild - zu instrumentalisieren und die Arbeitsbeschaffung in Gestalt des Gereke-Programms einer konzentrierten Aktion der Öffentlichen Hand, das keineswegs währungsneutral war und auf den Widerstand des Reichsbankpräsidenten stieß, zugunsten einer überparteilichen "Querfront" ins Spiel zu bringen 95 • Angesichts des Umfangs juristisch entwickelter Instrumentarien stand ihm kaum mehr als die verbreitete Inflationsfurcht im Wege. Diese wurde im Grunde durch die programmatische Annahme des Gerekeschen Arbeitsbeschaffungsprogramms durch den Reichskanzler im Dezember 1932 beiseitegeräumt. Die volle Anwendung aller bereitgestellten wie neuentwickelten Mittel zur Durchsetzung dieses Programms und später der Einsatz weiterer, von Rüstungszielen beherrschter Pläne entfiel auf die Regierungszeit Hitlers, der sie von Anbeginn proklamiert hatte und seit 1934 dann mit Entschiedenheit verfolgte.

Summary After the world economic crisis set in, the experiences of the inflation made their greatest impact as they came to dominate the mood and the attitudes of the population at large and the politicians and economic policy makers in particular. With the expression "trauma" this paper attempts to explain a phenomenon stemming from a long developing conceptual impasse created in the course of the stabilization policy in the 1920's which was based upon the coverage of currencies by gold and foreign exchange. The Reichsbank President Schacht, until March 1930, strove to create a strong gold reserve and the highest possible gold and foreign exchange coverage. In 1931-32 the German currency reserves with their high proportion of gold backing rapidly disintegrated. Under Luther, the Reichsbank initially attempted to maintain the amount of currency in circulation by tacitly allowing coverage to drop under the 40% limit. Following the turn of 1931-32, the Reichsbank then took steps to reduce the currency circulation and approach the coverage limit while the gold and foreign exchange holdings steadily diminished. This phase of the deflationary policy is identified here as hyperdeflation. The consequences are known. Since the summer of 1931, that is, after foreign credits failed to materialize and there had been great losses of gold and foreign currencies and after the Hoover MoraVgl. die Erinnerungen von Günther Gereke, Ich war königlich-preußischer Landrat, (Berlin-Ost 1970) 172 ff., 195 ff.; neuerdings Heinrich Muth, Schleicher und die Gewerkschaften 1932, in: Vjh. f. Zeitgesch.29 (1981) bes. 211ff. 95

296

Gerhard Schulz

torium, Brüning and Luther, as the State Secretary Hans Schäffer, who participated in the formulation of their policies also recognized, faced the alternative either of easing or of maintaining the deflationary course. They insisted on the latter alternative and even intensified it half a year later in order to reach their goals more rapidly. These goals developed - albeit in consonance with the wishes of the leading central bank presidents (Bank of England and Federal Reserve Bank of New York) who were in a position to exercise effective influence on the banking world - from the presuppositions from which they had arisen. Top priority was given to the "restructuring of the State" with the steady reduction of the parliamentary components of the Weimar Constitution as weIl as to the complete setting aside of the reparations obligations which had been contemplated since the acceptance of the Young Plan. Brüning regarded the latter as his chief task after the failure of the German-Austrian Customs Union policy in the summer of 1931, primarily for domestic political reasons. This demand, having become unconditional, provided France with the reason to achieve a delay of the negotiations at Lausanne, initially scheduled for January 1932, for a number of months with no clearly determinable result in view, so that Brüning could neither point to any tangible foreign policy success nor present convincing prognoses prior to the spring elections, especially the reelection of the President. In view of this policy, it was found increasingly necessary within the context of the widespread fe ar of inflation to give the government's course the appearance of an unwavering struggle against the crisis and to elevate the sacrifices of large segments of the population more or less to a national virtue. The continuously expanded and intensified measures resulted in many long-Iasting changes. In general these were taken at the cost of many enterprises affecting a variety of sectors of economy and interests, namely of the non-propertied Mittelstand, the unemployed, and the numerous primarily small and mediumsized municipalities in the industrial areas. They bred a growing dissatisfaction which articulated itself in different ways. Carefully secured by legal opinion, described in some detail in the paper, the government developed within a relatively short period of time, that is from July 1930 to April 1932, instrumentalities which - operating increasingly outside of constitutional confines -led to serious interventions in the economy, sociallife, and the constitutional system which hardly had been completely exhausted when shortly after the reparations negotiations in Lausanne in the summer of 1932, a turnabout took place and the elimination of mass unemployment assumed a position of prime importance in the economic policy discussion.

V. Außenpolitische Nachwirkungen der Inflation Die Auswirkungen der Inflation auf die deutsche Außenpolitik*

Peter Krüger In der unerfreulichen Situation des Herbstes 1921 spitzten sich die innen- und außenpolitischen Schwierigkeiten, die im Oktober mit dem Rücktritt des ersten Kabinetts Wirth ihren demonstrativen Ausdruck fanden, auf zwei entscheidende F~agen zu: wie es mit der seit Juni 1921 erneut sich beschleunigenden Inflation weitergehe, und welche Auswege aus der noch bedrohlicheren Entwicklung der Reparationen offenstünden. Die enge Verknüpfung beider Fragen hatten vornehmlich die Deutschen selbst bewerkstelligt. Sie hatten einen in gewissen Grenzen zweifellos vorhandenen Zusammenhang einseitig überbetont und mehr oder weniger zur maßgebenden Richtlinie ihres politischen Handeins gemacht - die Reichsregierung in ihrer innen- und außenpolitischen Tätigkeit, die Mehrzahl der Politiker und Vertreter der verschiedenen gesellschaftlichen Gruppen in ihren Äußerungen und Aktionen und alle zusammen in der theoretischen Untermauerung ihrer jeweiligen Argumentation, vor allem mit Hilfe der Zahlungsbilanztheorie, um zu begründen, daß die Reparationen die eigentliche Quelle der Inflation bildeten, und zwar spätestens seit dem ultimativen Londoner Zahlungsplan vom 6.5.1921. Dieser Inflationsquell, der sich zum reißenden, Deutschlands Wirtschaft und Finanzen völlig untergrabenden Strom zu entwikkeIn drohte, ließ sich dieser Auffassung nach nur stoppen, wenn man die Last der Reparationen und ihrer Zahlungsmodalitäten spürbar erleichterte. Infolgedessen war eines der schwerwiegendsten inneren Probleme der jungen Weimarer Republik, nämlich die Überwindung der Inflation und - mehr noch - ihrer Ursachen, der von Be'Die Belege sind auf das Notwendige begrenzt. Über die außenpolitischen Entwicklungen siehe Peter Krüger, Die Außenpolitik der Republik von Weimar, (Darmstadt 1985). Die folgenden Überlegungen stellen jedoch weder einen Abriß noch einen Auszug aus diesem Buch dar. Abkürzungen: AA Auswärtiges Amt; Abt. Abteilung; AR Akten der Reichskanzlei, Weimarer Republik; Aufz. Aufzeichnung; GA Geheimakten; HZ Historische Zeitschrift; NI. Nachlaß; PA Politisches Archiv des AA, Bonn; RDI Reichsverband der Deutschen Industrie; RM Reichsminister; U.St.S.W Unterstaatssekretär fiir Wirtschaft; VfZ Vierteljahrshefte für Zeitgeschichte.

298

Peter Krüger

ginn an bestehenden wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Ungleichgewichte, in bemerkenswertem Ausmaß auf die Außenpolitik verlagert worden. Sie mußte daher, und das blieb so bis 1933, wesentlich zur inneren Stabilisierung beitragen. So weit schien man sich ziemlich einig, obwohl viele sich dessen nicht voll bewußt waren, vor allem nicht der weitgehenden Konsequenzen, und häufig eher vordergründig an Verbesserung ihrer konkreten Situation durch Erleichterung der äußeren Lage dachten. Viel schwieriger wurde es aber mit der Einmütigkeit, wenn es um das konkrete außenpolitische Vorgehen zur Überwindung von Inflation bzw. Reparationsbelastung ging. Da schieden sich die Geister, und es zeigte sich, daß nicht nur die beiden wesentlichen außenpolitischen Alternativen der Weimarer Republik in diesen Reaktionen Gestalt gewannen, sondern. die Inflationszeit neben unmittelbaren außenpolitischen Auswirkungen auch solche auf längere Sicht hervorrief. Von den unmittelbaren Folgen soll zunächst die Rede sein.

I In jenem Oktober 1921, am 27., kurz nachdem Wirth erneut mit der Regierungsbildung betraut worden war, die für das Auswärtige Amt wichtige Verschiebungen bringen sollte, schrieb das Geschäftsführende Präsidialmitglied des Reichsverbandes der Deutschen Industrie (RDI), Bücher!, an den Botschaftsrat in London, Dufour-Feronce: "Die Situation ist die, daß der Weltmarkt zusammenbrechen muß, und daß uns die durch den Versailler Vertrag bedingte Situation [vor allem die Reparationen] sowie 1 NI. Schubert, Bd. XV. Antwort Dufour - Bücher 1. 11. 1921 (PA, Direktoren, Schubert, Verschiedenes, Bd.l) mit Hinweis, die englische Presse fordere, die Reparationen seien unbedingt von Grund auf, auch in ihrer Höhe, zu überprüfen. Die Regierung sei geteilt, Lloyd George für Entgegenkommen. Eine gewisse Schwächung Deutschlands sei immer noch das Ziel, ebenso trotz wachsender Verärgerung die Kooperation mit Frankreich; der Einfluß der City auf die Regierung sei nicht sehr groß. Schubert, zuständiger Abteilungsleiter, war mit den Ausführungen Büchers und Dufours einverstanden, Brief an Dufour, 5. 11. 1921, NI. Schubert, Bd. XV. Die Übereinstimmung mit dem AA kam deutlich zum Ausdruck durch einen Runderlaß vom 19.10.1921 (PA, Runderlaßsammlung, Wirtschaft), mit dem ein Vortrag Büchers vom 28.9.1921 auf der 3. Mitgliederversammlung des RDI in München an die Auslandsvertretungen verteilt wurde. Die Broschüre hat den Titel: "Die internationale Wirtschaftslage in ihrer Beziehung zu Deutschland." Bücher begründete darin die geplante Kreditaktion der Industrie für das Reich, die Exportoffensive und sein Plädoyer für die Steigerung des Handels in einem offenen Weltmarkt, besonders für Deutschland. Die Ursachen der wirtschaftlichen Schwierigkeiten sah er in den Folgen des Weltkriegs, der unvergleichlichen Höhe internationaler Verschuldung, den weitverbreiteten Problemen des Haushaltsausgleichs und der Inflation, der Erhöhung der Produktionskosten, der sinkenden Konsumtionskraft und der Tendenzen zu Autarkie und Protektionismus. Alle benötigten den Warenaustausch um des Wohlstands willen und seien unlösbar in die moderne Weltwirtschaft verflochten. Die Exportoffensive, mit deren Hilfe das System von Reparationsforderungen, Handelsdiskriminierung und Inflation ad absurdum geführt werden solle, koste England mehr als es jemals durch Reparationszahlungen einnehme. Aus englischen Pressestimmen zitierte Bücher die Äußerung, man solle lieber den Handel beleben als das Budget ausgleichen. Sei.ne und des AA Bemühungen um Beeinflussung der englischen Öffentlichkeit schlugen sich u. a. in Artikeln Dawsons in der Westminster Gazette, 19.10. und 4.11.1921, nieder.

Auswirkungen der Inflation auf die deutsche Außenpolitik

299

die handelspolitischen Maßnahmen unserer Gegner zwingen, selbst die höchsten Zollmauern im Auslande zu übersteigen, wobei uns das wiederum durch diesen Vertrag bedingte ständige Absinken der deutschen Valuta behilflich ist. Die Arbeitslosigkeit muß deshalb bei dem relativ guten Beschäftigungsgrad in Deutschland in England und Amerika immer noch zunehmen. [...] Ich halte aber die Gegenseite für so verbohrt, daß sie erst zur Einsicht kommt, wenn es zu spät ist. Ich sehe deshalb sehr trübe in die nächste Zukunft und glaube, daß, wenn es uns nicht gelingt, eine langfristige Anleihe zu bekommen, deren Ertrag ausreicht, um wenigstens die Reparationsleistungen für das nächste Jahr sicherzustellen, wir in aller Kürze mit der Entente verhandeln müssen, daß uns die Reparationsleistungen gestundet werden. Ich vermute, daß sie auf die Stundung nicht eingehen, sondern mit Zwangsmaßnahmen vorgehen wird. Dies würde ein Desaster für beide Teile bedeuten, denn die Wirtschaftslage müßte sich dann auch in England noch viel mehr als bisher zuspitzen." Diese Zeilen, Beispiel sowohl des Kontakts zwischen Bücher und der Londoner Botschaft als auch der aktuellen Bemühungen um die Beeinflussung Englands, legen einige wichtige Elemente des von der Inflation vorangetriebenen Versuchs außenpolitischer Krisenbewältigung offen: Die wirtschaftliche und politische Annäherung an England genoß Vorrang. Der Inflations- und Reparationsdruck sollte sich nun gegen die anderen Länder kehren, vor allem die ehemaligen Kriegsalliierten, und zwar mittels steigender, durch den stärkeren Wertverlust der Mark im Ausland als im Inland begünstigter deutscher Exporte. Es zeigt sich ferner die - bisher meist vernachlässigte - Bedeutung der Handelspolitik nicht nur als Reaktion und Instrument gegen die Reparationen, sondern als wesentlicher Bestandteil bestimmter außenpolitischer Vorstellungen über weltwirtschaftliche Verflechtung. Eine langfristige Anleihe - gedacht war an die berühmte Kreditaktion der Industrie - wurde für die Reparationszahlung als unentbehrlich erachtet, um noch ein Jahr die Erfüllungspolitik durchzuhalten in der Hoffnung auf größere Einsicht und Geneigtheit der Alliierten, doch noch eine Revision der Reparationszahlungen vorzunehmen im Sinne dessen, was eine Mehrheit der Finanzexperten weltweit für wirtschaftlich vernünftig hielt. Schließlich trat die Sorge vor einem wirtschaftlichen Zusammenbruch Deutschlands mit möglicherweise katastrophalen Folgen klar zutage. Die Überlegungen, die drohende Reparations- und Inflationskrise außenpolitisch abzuwehren, kreisten für kurze Zeit, im Herbst 1921, in erster Linie um die Kreditaktion der deutschen Industrie 2 , verfochten vor allem von, Bücher und der Führung des RDI. Wie angedeutet nur als Überbrückung gedacht, war das ganze Unternehmen allein aus der besonderen deutschen Situation heraus zu verstehen. Das Londoner Ultimatum und die Bemühungen der sogenannten Erfüllungspolitik, ihm nachzukommen, hatten dazu geführt, daß die etwa von April 1920 bis Juni 1921 dauernde Phase relativer Stabilisierung - der Dollarkurs betrug im Schnitt rund 62 Mark - zu Ende 2 Auf die Details und Varianten dieses Plans kann ich hier nicht eingehen. Mein Aufsatz bildet quasi eine außenpolitische Ergänzung der Forschungen Gerald Feldmans über die Kteditaktion im größeren Rahmen von Inflation und Reparationen. - Dokumente über die Regierungsverhandlungen: AR, Die Kabinette Wirth I und 11, bearb. v. Ingrid Schulze-Bidlingmeier (Boppard 1973) XXIXf., XLVIIIf.

300

Peter Krüger

ging3 . Besonders die fristgerecht, aber nur mit Mühe und Not im August 1921 geleistete erste Milliarde Goldmark machte ähnliche Aufbringungsmethoden für die im Januar und Februar 1922 fälligen Raten aussichtslos. Die Mark sank in Anbetracht dieser Umstände rapide. Der Ankauf von Devisen mit Papiermark oder die kurzfristige Verschuldung erwiesen sich als unmöglich. Der Grundgedanke der Kreditaktion bestand deswegen darin, mit Hilfe der Kreditwürdigkeit der Industrie eine langfristige Auslandsanleihe aufzunehmen und dem Reich für die Reparationszahlung zur Verfügung zu stellen. Die Hilfeleistung geschah jedoch nicht umsonst; sie war mit innenpolitischen Forderungen verknüpft. Interessanter sind hier indessen die übergreifenden und speziell die außenpolitischen Erwägungen. Es ging den gemäßigten Sprechern der deutschen Wirtschaft, etwa der Führung des RDI oder dem Handel und den Banken, um die Unterstützung des Kabinetts Wirth und die Stabilisierung der inneren Verhältnisse auf der Basis des sehr wacklig gebliebenen Gründungskompromisses der Weimarer Republik zwischen rechts und links, zwischen Arbeitgebern und Arbeitnehmern. Man hatte sehr wohl erkannt - und die zitierten Zeilen Büchers erinnerten daran -, daß die inflationierende Ausgabenpolitik des Staates weitgehende Vollbeschäftigung und einen gewissen Produktionsaufschwung gewährleistete. Eine sich beschleunigende, nicht mehr kontrollierbare Inflation mit ihrer möglicherweise schweren Beeinträchtigung des Außenhandels, auf den Deutschland im allgemeinen und jene Wirtschaftsgruppen, die für einen gemäßigteren Kurs der Regierungsstützung eintraten, im besonderen dringend angewiesen waren, mußte in einer prekären Gratwanderung ebenso vermieden werden wie eine harte Deflationspolitik, die eigentlich modellgerecht zur Bekämpfung der Inflation und zur Erwirtschaftung der Reparationen hätte Anwendung finden müssen, jedoch zugleich den inneren Frieden und schließlich die Basis der Republik erschüttert hätte. Deshalb war die von den Alliierten so nachdrücklich geforderte Haushaltssanierung, Steuererhöhung, Kaufkraftminderung und Einschränkung der Sozialpolitik keineswegs in dem für die Aufbringung der Reparationen ausreichenden Maße politisch durchzusetzen 4 • Unter dieser Voraussetzung mußte in der Tat jede unnachgiebige Einforderung der fälligen Reparationszahlungen oder schon ihre Ankündigung verbunden mit der stets in Rechnung zu stellenden Sanktionsdrohung im Falle des Verzugs zur weiteren Entwertung der Mark führen. Die an innerer und äußerer Verständigung interessierten Wirt