Sicherheit und Frieden Security and Peace

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SF Sicherheit und Frieden Security and Peace Herausgeber: Prof. Dr. Michael Brzoska Dr. Volker Franke Prof. Dr. Heiner Hänggi Heinz-Dieter Jopp Dr. ...

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Sicherheit und Frieden Security and Peace

Herausgeber: Prof. Dr. Michael Brzoska Dr. Volker Franke Prof. Dr. Heiner Hänggi Heinz-Dieter Jopp Dr. Erwin Müller Andreas Prüfert

Themenschwerpunkt: Ethische Aspekte von Auslandseinsätzen Zwischen rationalistischem Kalkül und Logik der Angemessenheit: Zur Ethik des Befriedungskonzepts von VN und EU im Kongo Hans-Georg Ehrhart Staatsaufbau in der DR Kongo: Über Anspruch, Realität und falsche Annahmen Dennis Tull Militärgestützte Demokratisierung? Die Befriedung der DR Kongo und die Europäische Union Stefan Brüne The Congolese »Crab Basket«: A Matter of What Interests? Laurent Quentin Ethical Reflections on the Intervention of the UN and EUFOR in the D.R.Congo Paulin Manwelo

Weitere Beiträge von ... Gordon Crawford, Deba R. Mohanty, Bernt Berger

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2007 25. Jahrgang ISSN 0175-274X

Nomos

I N H A LT

IMPRESSUM

Schriftleitung:

EDITORIAL . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Prof. Dr. Michael Brzoska Redaktion: Dr. Erwin Müller (V.i.S.d.P.) Dr. Patricia Schneider Susanne Bund Sybille Reinke de Buitrago Redaktionsanschrift: S+F c/o IFSH, Beim Schlump 83, D-20144 Hamburg Tel. 00 49-40-86 60 77-0 Fax 00 49-40-8 66 36 15 E-Mail: [email protected] Website: www.security-and-peace.de

Druck und Verlag: Nomos Verlagsgesellschaft mbH & Co. KG, Waldseestr. 3-5, D-76530 Baden-Baden, Tel. 00 49-72 21-21 04-0, Fax 00 49-7221-2104-27 Anzeigenverwaltung und Anzeigenannahme: Sales friendly • Bettina Roos, Siegburger Straße 123, 53229 Bonn, Tel. 02 28-9 78 98 0, Fax 02 28-9 78 98 20, E-Mail: [email protected] Die Zeitschrift, sowie alle in ihr enthaltenen einzelnen Beiträge und Abbildungen sind urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung, die nicht ausdrücklich vom Urheberrechtsgesetz zugelassen ist, bedarf der vorherigen Zustimmung des Verlags. Namentlich gekennzeichnete Artikel müssen nicht die Meinung der Herausgeber/ Redaktion wiedergeben. Unverlangt eingesandte Manuskripte – für die keine Haftung übernommen wird – gelten als Veröffentlichungsvorschlag zu den Bedingungen des Verlages. Es werden nur unveröffentlichte Originalarbeiten angenommen. Die Verfasser erklären sich mit einer nicht sinnentstellenden redaktionellen Bearbeitung einverstanden. Erscheinungsweise: vierteljährlich Bezugspreis 2007: jährlich 68,– €, Einzelheft 19,– €, Jahresabonnement für Studenten 52,– € (gegen Nachweis). Alle Preise zzgl. Vertriebs-/Direktbeorderungsgebühren inkl. MwSt.; Bestellungen nehmen entgegen: Der Buchhandel und der Verlag; Abbestellungen mit Drei-Monats-Frist zum Jahresende. Zahlungen jeweils im Voraus an: Nomos Verlagsgesellschaft, Postbank Karlsruhe, Konto 73636-751 (BLZ 660 100 75) und Stadtsparkasse Baden-Baden, Konto 5-002266 (BLZ 662 500 30). ISSN 0175-274X

Dieser Ausgabe liegen Prospekte der Nomos Verlagsgesellschaft bei. Wir bitten freundlichst um Beachtung.

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T H EMENSCH WERPU NKT ETH ISCH E ASPEKTE VON AUSLANDSEINSÄT ZEN Zwischen rationalistischem Kalkül und Logik der Angemessenheit: Zur Ethik des Befriedungskonzepts von VN und EU im Kongo Hans-Georg Ehrhart . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105 Staatsaufbau in der DR Kongo: Über Anspruch, Realität und falsche Annahmen Dennis Tull . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112 Militärgestützte Demokratisierung? Die Befriedung der DR Kongo und die Europäische Union Stefan Brüne . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 117 The Congolese »Crab Basket«: A Matter of What Interests? Laurent Quentin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 122

Ethical Reflections on the Intervention of the UN and EUFOR in the D.R.Congo Paulin Manwelo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

BEITRÄGE AUS SICH ERH EITSPOLITIK UND F RIEDENSFORSCH U NG Promoting Democracy in Central Asia: What’s Needed and Why It Won’t Happen Gordon Crawford . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133 Making Sense of the Indian Arms Dynamic: A Survey of Military Efforts Deba R. Mohanty . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139

F ORU M Rethinking China’s Engagement in Africa Bernt Berger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147

D OKUMENTATION Auslandseinsätze der Bundeswehr: Viele Bedingungen müssen erfüllt sein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153

NEU ERSCH EINU NGEN

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156

A NNOTATIONEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157 BESPRECH UNGEN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158

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EDITORIAL Am 22. Oktober 2007 verstarb Erwin Müller, Mitherausgeber und langjähriger Chefredakteur von S+F im Alter von 59 Jahren (s. Nachruf S. IV). Herausgeber und Redaktion widmen ihm diese Ausgabe. Im Frühjahr 2006 beschloss der Rat der EU im Rahmen der Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik eine »Gemeinsame Aktion« über den Einsatz eines militärischen Kontingentes in der Demokratischen Republik Kongo. Aufgabe dieses auf vier Monate befristeten Einsatzes der EUFOR RD Congo genannten Eingreifkräfte war die Unterstützung der UNOBlauhelmtruppe MONUC bei der Durchführung der ersten freien Wahlen nach über vierzig Jahren. Er war eingebunden in ein politisches Befriedungskonzept, das nach Unterzeichnung eines globalen und inklusiven Abkommens durch die wichtigsten Konfliktparteien die Stabilisierung des zerfallenen Staates Kongo anstrebte. Dieses Vorhaben rief insbesondere in Deutschland eine kritische Debatte über Sinn und Zweck militärisch gestützter Engagements in Afrika hervor. Zwei Monate nachdem die letzten Soldatinnen und Soldaten den Kongo verlassen hatten, veranstaltete das Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg (IFSH) zusammen mit dem Institut für Theologie und Frieden (ITHF) einen internationalen Workshop, auf dem Ethiker, Politikwissenschaftler, Regionalexperten, Vertreter von NGOs sowie Teilnehmer von EUFOR RD Congo und MONUC über das dem Einsatz zugrunde liegende strittige politisch-militärische Konzept diskutierten und einer ersten ethischen Evaluierung zu unterzogen. Die Beiträge werden in einem Sammelband, der im Winter erscheinen soll der Öffentlichkeit zugänglich gemacht. Fünf dieser Beiträge sind bereits im vorliegenden Schwerpunktthema dieser Ausgabe von Sicherheit und Frieden/S+F versammelt. Hans-Georg Ehrhart geht in seinem referiertem Aufsatz aus einer realistisch-kosmopolitischen Perspektive der Frage nach, wie das Befriedungskonzept der UNO und der EU im Kongo zu beurteilen ist. Er geht zunächst auf die normativen Grundlagen beider kollektiver Akteure und auf ihre Ziele und Begründungen für den Einsatz ein. Die nächsten Schritte widmen sich der Umsetzung, wobei er sich hier auf die EU konzentriert, um dann mit einer abwägenden Bewertung zu enden. Der Autor kommt zu dem Ergebnis, dass bei Interventionen der internationalen Staatengemeinschaft ein verantwortungsethischer Zugang erforderlich ist, der Ziele und Mittel, Normen und Werte, Interessen und »glokale« Kontexte in friedenspolitischer Absicht adäquat berücksichtigt. Legt man diese Meßlatte an, so seien EU und UNO trotz aller Unzulänglichkeiten in der Demokratischen Republik Kongo auf dem richtigen Weg. Dennis Tull kommt in seiner Analyse des Bemühens, im Kongo staatliche Strukturen zu fördern zu einer skeptischen Einschätzung. Er konstatiert einen Widerspruch zwischen Anspruch und Wirklichkeit sowie ein fehlerhaftes Herangehen an den Wiederaufbau des Landes. Dafür seien folgende drei falschen Annahmen verantwortlich: Erstens, dass staatliche Institutionen des Westen erfolgreich nach Afrika transferiert werden könnten; zweitens, dass afrikanische politische Eliten sowohl

die Diagnose des staatlichen »Scheiterns« als auch die Strategien und Ziele, mit deren Hilfe politische Ordnung im westlichen Sinne wieder hergestellt werden soll, teilten; drittens schließlich, dass die internationale Gemeinschaft über den politischen Willen verfüge, um das von ihr formulierte Endziel des Staatsaufbaus erreichen zu können. Stefan Brüne untersucht die beiden ersten »autonomen Militäraktionen« in der Geschichte der EU – der Operation Artemis (2003) und der EUFOR Mission (2006) aus realpolitischer Perspektive. Er fragt nach den Beweggründen, Entscheidungsgrundlagen und Wirkungen des europäischen Kongoengagements und identifiziert die damit verbundenen Zielkonflikte und Entscheidungsnöte, um so Aufschlüsse über die Interessen, Konzepte und Handlungskalküle der maßgeblichen Akteure zu erhalten. Er vertritt die Auffassung, dass die großen europäischen Geber ihre Afrikapolitiken nach wie vor überwiegend pfadabhängig an nationalen Interessen ausrichten und weltpolitische Problemlagen im Zusammenspiel mit innereuropäischen Integrationsagenden das europäische Außenhandeln stärker prägen als lokale Konfliktkonstellationen und die öffentlich reklamierten Befriedungs- und Demokratisierungsziele. Laurent Quentin befasst sich mit den innerkongolesischen Interessen während der letzten Phase der Transition. Diese vielfältigen Interessen sollten nicht nur aus der Perspektive eines Ringens um Macht und Kontrolle auf staatlicher Ebene beurteilt werden. Vielmehr könnten sie auf allen gesellschaftlichen Ebenen und bei allen Akteuren verfolgt werden. Ein Hauptproblem der Pazifizierung liegt seiner Ansicht nach darin, dass diese kongolesischen Interessen oftmals ohne Rücksicht auf die Idee des Allgemeinwohls definiert werden. Die Herausforderung für den Kongo und die internationale Gemeinschaft liege darin, eine vernünftige Grundlage zu finden, auf der die Interessenkonflikte in einer weniger suboptimalen Weise ausgetragen werden könnten. Paulin Manwelo unterstreicht die Notwendigkeit, bei der Bearbeitung schwerer Krisen über einen eindimensionalen Ansatz hinauszugehen. Er plädiert für einen holistischen Ansatz bzw. das »Modell des guten Samariters« als ethische Antwort auf die komplexen Konflikte unserer Zeit. Die vergleichsweise erfolgreichen Interventionen der UNO und der EU im Kongo dienen ihm als Beleg dafür, die Ethik der Pazifizierung von außen zu unterstützen, sofern sie dem »Modell des guten Samariters« folgt. In der Rubrik »Beiträge aus Sicherheitspolitik und Friedensforschung« drucken wir zwei referierte Aufsätze ab. Deba R. Mohanty analysiert die indische Rüstungspolitik und fragt nach den hinter ihr stehenden treibenden Kräften. Gordon Crawford geht den Bedingungen einer Demokratisierung der zentralasiatischen Region nach und konstatiert das Fehlen unverzichtbarer struktureller Voraussetzungen. Im »Forum« setzt sich Bernt Berger mit den Problemen des chinesischen Engagements in Afrika auseinander. Die nächste Ausgabe von S+F wird sich mit dem Thema »Privatisierung von Sicherheit« befassen. Hans-Georg Ehrhart

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Dr. Erwin Müller Erwin Müller, Mitherausgeber und langjähriger Chefredakteur von S+F, ist tot. Wir trauern um unseren Kollegen und Freund. Erwin Müller war einer der Gründungsherausgeber von S+F. Seit 1983 hat er die Zeitschrift begleitet und war lange Jahre ihr Chefredakteur. Seine letzte größere Veröffentlichung war die gemeinsame Herausgabe mit Patricia Schneider der Nummer 2/2007 der Zeitschrift „Sicherheit und Frieden“ mit dem Schwerpunkt „Humanitäres Völkerrecht“. In seiner mehr als 26 Jahre dauernden Zugehörigkeit zum Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg (IFSH) hat Erwin Müller durch seine wissenschaftlichen Leistungen, seine Lehre, seine umsichtige Betreuung von Doktoranden, Studierenden und Praktikanten sowie seine herausgeberische Tätigkeit wesentlich zum Erfolg der Arbeit des Instituts und zu seinem internationalen Ruf beigetragen. Er starb nach kurzer schwerer Krankheit im Alter von 59 Jahren am 22. Oktober 2007. Erwin Müller war seit 1981 wissenschaftlicher Referent am IFSH. Er arbeitete intensiv an den großen Institutsprojekten der 1980er und 1990er Jahre mit. Besonders verdient machte er sich um die Herausgabe zahlreicher Sammelbände, allein elf in der Reihe „Demokratie, Sicherheit, Frieden“. Er war Mitbegründer und Mitherausgeber der Buchreihe „Frieden durch Recht“. Erwin Müller beteiligte sich an der Lehre im Masterstudiengang „Friedensforschung und Sicherheitspolitik“, war Koordinator für die Betreuung der Praktikantinnen und Praktikanten des Instituts und leitete über viele Jahre das IFSH-Doktorandenprogramm. Außerdem war Erwin Müller seit 1983 Mitherausgeber und Chefredakteur der sicherheitspolitischen Fachzeitschrift „Sicherheit und Frieden (S+F)“. Unter Erwin Müllers fachlichen Stärken ist an erster Stelle sein messerscharfes, von Logik geprägtes konzeptionelles Denken zu nennen. In den 1980er Jahren durchdrang er damit vor allem Fragen im Umfeld der europäischen Rüstungspolitik und in den 1990er Jahren der europäischen Friedensordnung. In jüngster Zeit befasste er sich mit Themen im Umfeld von internationaler Polizei, internationaler Gerichtsbarkeit und internationalem Terrorismus. Mit seiner scharfen, kritischen Intelligenz legte er logische Inkonsistenzen und argumentative Schwächen offen, in amtlichen Stellungnahmen wie in wissenschaftlichen Texten. Gerne kleidete er Einsichten in Anekdoten in platonscher Manier, um einen Sachverhalt anschaulicher bzw. auf allegorische Weise darzustellen. Erwin Müller war sehr belesen. Seine umfassenden Kenntnisse über Aspekte der internationalen Politik und des internationalen Rechts waren im IFSH und darüber hinaus Legende. Seine sprachliche Kunstfertigkeit war beeindruckend. Auch auf Grund seiner ausgeprägten editorischen Fähigkeiten war er ein gesuchter Partner für Veröffentlichungen. In besonderer Weise haben die zahlreichen Praktikantinnen und Praktikanten des Instituts, die Erwin Müller im Laufe der Jahre betreut hat, von seinem Wissen und seinen intellektuellen Fähigkeiten profitiert. Erwin Müller war über das Fachliche hinaus immer ein

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geachteter Kollege, auf dessen Rat Gewicht gelegt wurde und auf dessen Wort Verlass war. Erwin Müller wurde am 19.12.1947 in Hochstadt auf der Schwäbischen Alb geboren. Nach Abitur und Wehrdienst studierte er Politikwissenschaft, Soziologie und Zeitgeschichte an der Universität Tübingen. Er schloss das Studium 1976 mit dem Magisterexamen (MA) ab und promovierte 1985 über das Thema „Rüstungspolitik und Rüstungsdynamik: Fall USA“ in Tübingen bei Volker Rittberger zum Dr. rer. soc. Ab Juli 1978 arbeitete er in Tübingen an einem Forschungsprojekt zur Reform der Abrüstungsplanung im System der Bundesrepublik Deutschland. Als Wissenschaftlicher Referent am IFSH arbeitete Erwin Müller zunächst zu Fragen der „Nachrüstung“ und zu „Vertrauensund Sicherheitsbildenden Maßnahmen“. In den 1980er Jahren war er intensiv an der Weiterentwicklung des Konzepts der „Gemeinsamen Sicherheit“ beteiligt. Anfang und Mitte der 1990er Jahre leistete er grundlegende Beiträge zum Modell des IFSH für eine Europäische Sicherheitsgemeinschaft. 1992/93 arbeitete Erwin Müller für ein Jahr als Fellow am Center for International Affairs der Harvard University. Ende der 1990er Jahre leitete er ein großes extern finanziertes Projekt zur Erarbeitung eines schlüssigen Konzepts für die Ausübung internationaler Polizeigewalt auf der Grundlage des Völkerrechts und in Übereinstimmung mit rechtsstaatlichen Prinzipien. Im 2002 neugegründeten Zentrum für Europäische Friedensund Sicherheitsstudien am IFSH widmete sich Erwin Müller intensiv dem Spannungsverhältnis von Sicherheitspolitik und der Wahrung des Rechts, insbesondere im Zusammenhang mit der von ihm kritisch beurteilten Schwächung von Rechtsprinzipien bei der Abwehr von Terrorgefährdungen. Seine publizistischen Kommentare, unter anderem für das Handelsblatt, fanden öffentliche Aufmerksamkeit. In den letzten Jahren untersuchte er in enger Zusammenarbeit mit Patricia Schneider unter anderem die Entwicklung der polizeilich-justiziellen Zusammenarbeit in der Europäischen Union. Der plötzliche Tod riss ihn aus seiner vor dem Abschluss stehenden Untersuchung zur Verbesserung der Sicherheit der Seehäfen der Partnerstädte Hamburg und Shanghai gegen die Gefahr von Terroranschlägen. Die so unerwartete Nachricht vom plötzlichen Tod von Erwin Müller trifft die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des IFSH tief. Er war ein beliebter und geachteter Kollege, stets bereit zu klugem Rat, bekannt für unkonventionelles Denken und seine Bereitschaft zu streitbarem Diskurs. Seine zahlreichen Studierenden, Praktikanten und Doktoranden haben die stets umsichtige und geduldige wissenschaftliche Anleitung geschätzt, vor allem auch seine seltene Gabe zu einer partnerschaftlichen Zusammenarbeit mit den Betreuten. Wir werden den Menschen und Wissenschaftler Erwin Müller vermissen und ihm ein ehrendes Andenken bewahren.

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Sicherheit und Frieden Security and Peace

Herausgeber Prof. Dr. Michael Brzoska, Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg (IFSH) Dr. Volker Franke, Bonn International Center for Conversion (BICC)

Schriftleitung Prof. Dr. Michael Brzoska Redaktion Dr. Erwin Müller (V.i.S.d.P.) Dr. Patricia Schneider Susanne Bund Dr. Bernhard Rinke

Kapitän zur See Heinz-Dieter Jopp, Führungsakademie der Bundeswehr, Hamburg

Beirat Dr. Alyson J.K. Bailes, Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), Stockholm; seit 8/07: Universität Reykjavik University of Iceland, Reykjavik

Dr. Erwin Müller, Chefredakteur

Dr. Detlef Bald, München

Andreas Prüfert, European Consulting, München

Prof. Dr. Joachim Betz, Universität Hamburg

Prof. Dr. Heiner Hänggi, Genfer Zentrum für die demokratische Kontrolle der Streitkräfte (DCAF), Genf

Prof. Dr. Hans-Peter Dürr, Träger des Alternativen Nobelpreises, München Prof. Dr. Pál Dunay Prof. Dr. Wolfgang Gessenharter, Hamburg

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Dr. Krzysztof Ruchniewicz, Willy-Brandt-Zentrum für Deutschland- und Europastudien, Wroclaw Prof. Dr. Susanne Feske, Universität Münster Dr. Martina Fischer, Berghof Forschungszentrum für Konstruktive Konfliktbearbeitung, Berlin

Prof. Dr. Hans J.Giessmann, Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg (IFSH) Dr. Sabine Jaberg, Führungsakademie der Bundeswehr, Hamburg Prof. Dr. Charles A. Kupchan, Georgetown University, Washington, D.C. Dr. Martin Kutz, Hamburg

THEMENSCHWERPUNKT Zwischen rationalistischem Kalkül und Logik der Angemessenheit:

Zur Ethik des Befriedungskonzepts von VN und EU im Kongo Hans-Georg Ehrhart* Abstract: Cosmopolitical realism requires states to be aware of the fact that external sovereignty necessitates the capability to cooperate in peace and security affairs. One important aspect is the ability and preparedness to participate in collective peacekeeping and peace-building efforts. From the ethical viewpoints inherent to the UN and the EU, it would be cynical to restrict oneself to naked realism. The same judgement also applies to mere moralizing policies, as the purported morality is seen to be based on political tactics. A purely normative approach is at best futile and at worst dangerous. Instead, there is a need for an ethical concept founded on a responsibility which adequately incorporates goals and means, norms and values, as well as »glocal« contexts which combine to enhance stability and peace. Applying this yardstick to the EU and UN engagement in the Democratic Republic of Congo, despite all shortcomings, they appear to be on the right track. Keywords: Ethik, Intervention, EUFOR RD Congo, UNO

1. »Was soll ich tun?« autet bezogen auf Gewaltkonflikte die politische Frage an die internationale Politik »Sollte ich etwas tun?«, so lautet die ethische Frage in Anlehnung an Immanuel Kant »Was soll ich tun?« Die eine impliziert die interessengesteuerte Möglichkeit nichts zu unternehmen, die andere die verantwortungsethische Verpflichtung zu handeln. Begreift man Frieden als Wert bzw. Ziel an sich und Sicherheitspolitik als Mittel zur Befriedung und Friedenswahrung, so kann daraus eine Verpflichtung der internationalen Gemeinschaft ab-

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* Dieser Aufsatz wurde referiert (peer-review). Dr. Hans-Georg Ehrhart ist stellvertretender Leiter des Zentrums für Europäische Friedens- und Sicherheitsstudien am IFSH.

geleitet werden, den Prozess der Zivilisierung, verstanden im Sinne von Norbert Elias als Überwindung kollektiver Gewalt, zu befördern.1 Die daraus resultierende Handlung kann weder allein mit Annahmen des traditionellen Realismus und der damit verbundenen Ethik des sacro egoismo der Staatenwelt noch allein mit solchen des Idealismus und der damit verbundenen Ethik des Guten angemessen erklärt werden, sondern eher mit einem der Logik der Angemessenheit folgenden »kosmopolitischen Realismus«.2 1 Elias, Norbert: Über den Prozess der Zivilisation, 2 Bde., Frankfurt am Main 1990. 2 Vgl. Beck, Ulrich: Das kosmopolitische Europa, Frankfurt am Main 2005; ders.: Macht und Gegenmacht im globalen Zeitalter, Frankfurt am Main 2002, S. 20 – 23; Jürgen Habermas: Zwischen Naturalismus und Religion, Frankfurt am Main 2005. S. 324–365.

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THEMENSCHWERPUNKT

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Ehrhart, Zur Ethik des Befriedungskonzepts von VN und EU im Kongo

Befriedungsmaßnahmen der internationalen Gemeinschaft haben in den beiden letzten Dekaden zugenommen. Gleichzeitig sank die Anzahl der bewaffneten Konflikte merklich. Ob ein kausaler Zusammenhang zwischen diesen beiden Daten besteht, wie der Human Security Report vermutet,3 ist strittig. Wenig umstritten ist die Erkenntnis, dass Sicherheit in der globalisierten Welt des 21. Jahrhunderts in einem umfassenden Sinne verstanden werden muss. Antworten auf die Frage »Sicherheit für wen?« rekurrieren heute weniger als früher auf den Staat und mehr auf gesellschaftliche und individuelle Akteure. Der Aspekt der »menschlichen Sicherheit« gewinnt an Bedeutung.4 Dieser Prozess korrespondiert mit der empirischen Tatsache, dass sich das Kriegsbild verändert hat. Zwischenstaatliche Kriege sind die Ausnahme, während innerstaatliche und transnationale Gewaltkonflikte bzw. sogenannte »Konflikte mit niederer Intensität« eine große politische und ethische Herausforderungen für die internationale Ordnung darstellen. Wie ist vor diesem Hintergrund das Befriedungskonzept der UNO und der EU in der Demokratischen Republik Kongo (DRC) zu beurteilen?5 Um diese Frage zu beantworten, soll zunächst auf die normativen Grundlagen beider kollektiver Akteure und auf ihre Ziele und Begründungen für den Einsatz in der Demokratischen Republik Kongo eingegangen werden. Die nächsten Schritte widmen sich der Umsetzung, wobei wir uns hier auf die EU konzentrieren, um dann mit einer abwägenden Bewertung zu enden. Die Studie kommt zu dem Ergebnis, dass ein verantwortungsethischer Zugang erforderlich ist, der Ziele und Mittel, Normen und Werte, Interessen und »glokale« Kontexte in friedenspolitischer Absicht adäquat berücksichtigt. Legt man diese Messlatte an, so scheinen EU und UNO trotz aller Unzulänglichkeiten in der Demokratischen Republik Kongo auf dem richtigen Weg zu sein.

2. Ethische Grundlagen für die Intervention von VN und EU im Kongo Die normativen Grundlagen der UNO und der EU bezüglich Frieden und Sicherheit sind weitgehend deckungsgleich. Beide Organisationen entstanden aus den Erfahrungen der Weltkriege, beide verfolgen das Ziel der Friedenswahrung, beide agieren bei der Verfolgung dieses Ziels als kollektive »Normenunternehmer«. Während die Union sich erst in den 1990er Jahren durch die Gemeinsame Europäischen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP) und seit 1999 durch die Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) die Grundlagen und Fähigkeiten für eine entsprechende nach außen gerichtete Politik legte, verfolgte die UNO seit ihrer Gründung primär 3 Vgl. Human Security Center: The Human Security Report 2005, S. 155 . 4 UNDP vertritt eine weite Definition von »human security« im Sinne von »freedom from want«. Die enge Definition beschränkt sich auf die Forderung nach »freedom from fear«. 5 Dieser Beitrag knüpft an folgende Veröffentlichungen des Autors an: HansGeorg Ehrhart: Friedensmacht in Aktion? Der Militäreinsatz der EU in der Demokratischen Republik Kongo zwischen Symbolik, Realpolitik und kosmopolitischem Engagement, in: Ders./ Sabine Jaberg/ Bernhard Rinke/ Jörg Waldmann (Hrsg.): Die Europäische Union im 21. Jahrhundert. Theorie und Praxis europäischer Außen-, Friedens- und Sicherheitspolitik, Wiesbaden 2007, S. 148 – 161; ders.: Was soll die EU im Kongo?, in: Internationale Politik, Nr. 6/2006, S. 84 – 89; ders. Ende gut alles gut?, in: Internationale Politik, Nr. 1/2007, S. 83 – 87. ders.: Was EUFOR RD Congo a success? A preliminary assessment, in: European Security Review, No. 32, March 2007. S. 9 –12.

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zwei Ziele: die Sicherung des Weltfriedens und die Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten (Artikel 1,1 und 1,3 UN-Charta). Ihre diesbezüglichen Kompetenzen und Normen haben sich dergestalt weiterentwickelt, dass sie heute innerhalb des internationalen Mehrebenensystems als zentraler supranationaler Akteur für einen neuen Konsens steht, der Friedenssicherung und Schutz der Menschenrechte in einem erweiterten Sinne begreift.6 Dabei wird das Sicherheitsverständnis einerseits entmilitarisiert, wie etwa die Millennium Development Goals und der Bericht des High Level Panel on Threats, Challenge and Change belegen.7 Andererseits werden die Tatbestände des Friedensbruchs und der Bedrohung der internationalen Sicherheit immer extensiver ausgelegt (»responsibility to protect«) mit der Konsequenz, dass seit Ende der 1980er Jahre ein drastischer Anstieg der UNO-Friedensoperationen zu verzeichnen ist.8 Auch wenn die Spannung zwischen dem Sanktionen ermöglichenden Kapitel VII und dem souveränitätsschonenden Artikel 2,7 UNCh dadurch nicht aufgehoben worden ist, wie etwa der tragische Fall Darfur zeigt, kann konstatiert werden, dass sich die normativen und materiellen Interventionsmöglichkeiten und der praktische Interventionswille der internationalen Staatengemeinschaft erhöht haben. Die skizzierten normativen Grundlagen der UNO bilden die ethische und politische Basis für ihr Engagement im Kongo. Der Konflikt in der DRC wurde vom UN-Sicherheitsrat bereits 1998 als Bedrohung für Frieden und Sicherheit in der Region angesehen und führte seit 1999 zu einem sich steigernden Engagement der Weltorganisation. Wesentliche Gründe für den graduellen Aufbau der größten UNO-Blauhelmmission sind das Ausmaß der Tragödie mit geschätzten vier Millionen Opfern seit 1998 und die Bedeutung des Landes für die regionale Stabilität und Entwicklung. Die UNO beschreibt den Kongo als Land von strategischer Bedeutung und potenzielles wirtschaftliches Kraftzentrum. Stabile Staatsstrukturen und Rechtsstaatlichkeit werden als Voraussetzung für Handel und Investitionen angesehen, der kostenträchtige Einsatz der MONUC als das im Vergleich zum Krieg in jedem Fall bessere Geschäft.9 Es wird also nicht nur normativ argumentiert, sondern durchaus rationalistisch. Die normativen Grundlagen der EU gründen auf der friedensstiftenden Wirkung, welche die Union zuerst nach innen entfaltete. Die dabei angewandten Methoden der Integration, Kooperation und Verflechtung basieren auf Werten wie Freiheit, Demokratie, Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten, Rechtsstaatlichkeit, die mit zunehmender außen- und sicherheitspolitischer Handlungsfähigkeit auch auf internationaler Ebene gestärkt werden sollen. Diesbezüglich erwähnt Artikel 11 EUV die Wahrung der gemeinsamen Werte und Interessen im Einklang mit den Grundsätzen der Charta der VN: Wahrung des Friedens und der internationalen Sicherheit, die Förderung der internationalen Zusammenarbeit, die Entwick6 Habermas spricht von einer »unteilbare(n) Trias von Gefahrenabwehr, Gewährleistung individueller Freiheits- und Teilnahmerechte und Emanzipation aus menschenunwürdigen Lebensverhältnissen«. Habermas: a.a.O., S. 349f. 7 Vgl. Report of the Secretary-Generals’s High-level Panel on Threats, Challenges and Change, . 8 Vgl. Human Security Report, a.a.O., S.154. 9 Vgl. Why the DRC Matters? (Zugriff: 8. Februar 2007).

Ehrhart, Zur Ethik des Befriedungskonzepts von VN und EU im Kongo

lung und Stärkung von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit sowie die Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten. In der Europäischen Sicherheitsstrategie (ESS) geht die Union ähnlich wie die UNO von einem weiten und integrierten Sicherheitsverständnis aus.10 Interventionsfähigkeit unter Einschluss militärischer Mittel wird als notwendige Voraussetzung für die Bewältigung globaler Herausforderungen und Hauptbedrohungen angesehen, wobei sich die Bedrohungsanalyse von EU und UNO ähneln. Die EU fühlt sich dabei einem wirksamen Multilateralismus auf der Grundlage der UN-Charta verpflichtet. Dementsprechend sichert sie zu, die Vereinten Nationen zu stärken. Deren Ausstattung mit den zur Erfüllung ihrer Aufgaben und effizientes Handeln erforderlichen Mitteln sei für Europa ein vorrangiges Ziel.11 Allerdings schließt die Union die Möglichkeit einer Intervention ohne UN-Mandat als Ausnahmetatbestand nicht aus. Dieser Ansatz wurde Anfang 2004 durch die »Gemeinsame Position zur Konfliktprävention, Konfliktbearbeitung und -lösung in Afrika« weiter ausgeführt. Als Ziele werden genannt: die Stärkung afrikanischer Mittel und Fähigkeiten, die enge Zusammenarbeit mit der UNO und regionalen Organisationen sowie die Bereitschaft der EU, sich »wenn immer nötig« mit eigenen Fähigkeiten im afrikanischen Krisenmanagement zu engagieren.12 Schließlich verabschiedete der Europäische Rat am 19. Dezember 2005 eine Afrikastrategie, die folgende Themen behandelt: Frieden und Sicherheit, Menschenrechte und Regierungsführung, Entwicklungshilfe, nachhaltiges Wachstum, regionale Integration und Handel, Förderung von Humankapital, EUPartnerschaft mit Afrika. Im friedens- und sicherheitspolitischen Bereich bekräftigt die EU ihre Absicht, mit den afrikanischen Partnern bei Krisenprävention, Krisenbearbeitung und Friedenserhaltung zusammenzuarbeiten sowie Frieden und Stabilität durch direkte Unterstützung im Rahmen der ESVP zu fördern und die Unterstützungsmaßnahmen für die Friedenskonsolidierung in Afrika zu intensivieren. Zudem will sie die Zusammenarbeit im Kampf gegen den illegalen Waffenhandel und den internationalen Terrorismus verstärken.13 Die EU hat also in den letzten Jahren ihre allgemeinen Zielsetzungen für die GASP hinsichtlich ihrer Politik gegenüber dem afrikanischen Kontinent in mehreren konzeptionellen Schritten näher bestimmt und auf höchster Ebene politisch beschlossen. Nun stellt sich die Frage, wie dieser politisch-strategische Ansatz konkret im Kongo umgesetzt wird.

3. Aktivitäten und Argumente Bekanntermaßen ist die Union kein einheitlicher Akteur, sondern einer sui generis, der auf das Zusammenspiel von EU-Institutionen und Mitgliedstaaten sowie von Rat und Kommission angewiesen ist. Das gilt insbesondere, wenn, wie im Kongo, 10 Institut für Sicherheitsstudien der Europäischen Union: Ein sicheres Europa in einer besseren Welt, Europäische Sicherheitsstrategie, Paris 2003 (zitiert ESS). 11 ESS, a.a.O., S. 18. 12 Vgl. Council Common Position 2004/374/CFSP of 26 January 2004, in: Official Journal of the European Union, L 21/25. 13 Council of the European Union, The EU and Africa. Towards a Strategic Partnership, Brüssel, 19. Dezember 2005, Dok. 15961/05 (Presse 367), .

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entwicklungs- und sicherheitspolitische Maßnahmen durchgeführt werden, die miteinander zu verzahnen sind. Aus Sicht des Entwicklungsressorts der Kommission benötigt der Kongo in den kommenden Jahren nachhaltige Unterstützung, um die Lasten des Wiederaufbaus und die Herausforderung der politischen Transition bewältigen zu können. Neben der allgemeinen Verbesserung der Lebensverhältnisse und der Wirtschaft hebt die Kommission die Bedeutung der Reform des Justiz- und des Sicherheitssektors hervor und unterstützt entsprechende Projekte.14 Der Hohe Vertreter für die GASP, Javier Solana, vertritt die These, dass es ohne die Stabilisierung des Kongo und des Sudan unmöglich sein wird, die Millenniumsentwicklungsziele für Afrika zu erfüllen.15 Die gemeinsame Zielsetzung besitzt also eine entwicklungs- und eine stabilitätspolitische Komponente. Der Kongo geriet erst mit dem Beginn des Friedensprozesses vor wenigen Jahren verstärkt auf den politischen Radarschirm der EU. Nachdem die EU 1992 die Beziehungen zum damaligen Zaire suspendiert hatte, dauerte es zehn Jahre, bis es 2003 zum Abschluss eines Strategiepapiers seitens der Kommission und der Regierung der DRC kam.16 Vorher beschränkte sich deren Engagement im Wesentlichen auf die politische Unterstützung des nationalen Dialogs durch die Ernennung eines Sonderbeauftragten für die Region der Großen Seen und punktuelle technische Zusammenarbeit sowie die Gewährung humanitärer Hilfe. Zwischen 2003 und Ende 2006 war die Union mit Belgien, Frankreich und Großbritannien sowie der EU-Präsidentschaft im Internationalen Komitee zur Begleitung der Transition der DRK (CIAT) vertreten.17 Im Jahr 2003 fand auch die Operation Artemis, der erste EU-Militäreinsatz außerhalb Europas, statt. Gleichzeitig erklärte die EU ihre Bereitschaft, den politischen Prozess des Kongo wirtschaftlich, politisch und sicherheitspolitisch weiter zu begleiten. So investierte sie seither über 700 Millionen Euro in die Entwicklung des Landes, u.a. leistete sie den größten Teil der Kosten für die Durchführung der Wahlen.18 Hinzu kommen die Gelder, die von den Mitgliedstaaten direkt oder über die Finanzierung von MONUC gezahlt werden.19 Auf einer von der Weltbank und der EU-Kommission veranstalteten Geberkonferenz wurden im Februar 2006 knapp 700 Mio. Euro für einen Kongo-Hilfsfonds zugesagt, der primär für direkte Hilfen an die Bevölkerung und für die nachhaltige Reintegration ehemaliger Kämpfer vorgesehen ist. 20 14 Vgl. http://ec.europa.eu/development/body/country/country_home_en.cfm ?cid=cd&status=new. 15 Vgl. Contribution by EU High Representative Javier Solana to the EU Strategy for Africa, Brüssel, 21. November 2005, S377/05, unter: http://ue.eu. int/ueDocs/cms_Data/docs/pressdata/en/reports/87088.pdf. 16 Vgl. République Démocratique du Congo – Communauté européenne : Stratégie de Coopération et Programme Indicatif 2003-2007 (zitiert : Stratégie de Coopération). 17 Das CIAT tagte bis zu seiner Auflösung nach dem offiziellem Ende der Transition unter Vorsitz des Sondergesandten der UNO und bestand aus den akkreditierten Botschaftern der ständigen Mitglieder des Sicherheitsrats sowie Belgiens, Kanadas, Südafrikas, Angolas, Sambias, Mosambiks und der EU-Präsidentschaft. 18 Vgl. http://ec.europa.eu/development/body/country/country_home_ en.cfm?cid=cd&status=new sowie Javier Solana, Wahlhilfe im Herzen Afrikas, in: Berliner Zeitung vom 14. Juli 2006. 19 MONUC kostet zur Zeit ca. 1,1 Mrd. Dollar im Jahr. 20 Der für Entwicklung zuständige EU-Kommissar, Louis Michel, hat eine Verdoppelung der Unterstützung von 201 Mio. Euro im Zeitraum von 2002 – 2007 für die nächste mittelfristige Finanzplanung vorgeschlagen. Vgl. DPA vom 4. Dezember 2006 nach .

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Die »gemeinsamen Kosten«21 der sicherheitspolitischen Aktivitäten im Rahmen der ESVP nehmen sich dagegen gering aus. Die Operation Artemis verursachte gemeinsame Kosten von sieben Mio. Euro. Den größten Anteil der operativen Ausgaben mit militärischem Bezug mussten die teilnehmenden Nationen nach dem Prinzip »costs lie where they fall« tragen. Für die beiden seit Mitte 2005 laufenden kleinen ESVP-Operationen werden insgesamt gerade einmal sechs Mio. Euro jährlich veranschlagt. Angesichts der Bedeutung, die einer grundlegenden Reform des Sicherheitssektors zukommen müsste, ist das sicherlich zu wenig.22 Die Polizeimission EUPOL KINSHASA läuft seit Mai 2005 in Abstimmung mit der UNO. Es handelt sich um die erste zivile ESVP-Mission in Afrika. Sie hat den Auftrag, Aufbau und Ausbildung einer integrierten Polizeieinheit von 1008 Polizisten zu unterstützen, die als neutraler Akteur die Sicherheit der Regierung und der Regierungsinstitutionen schützen soll. Später wurde auch die Ausbildung der nationalen Polizeikräfte unterstützt. Die Mission umfasst 29 Personen. Sie knüpft an frühere Ausbildungsaktivitäten der Kommission an, wobei Ausbildung und Ausrüstung der EUPOL aus dem EDF-Budget bezahlt werden.23 Im Mai 2005 begann die zweite zivile ESVP-Operation. Sie heißt EUSEC RD CONGO und soll die Reform des Militärs gemäß der Vereinbarungen des Prätoria-Abkommens unterstützen. Sie besteht aus nur acht Experten, die jedoch ihre Beratertätigkeit in Schlüsselpositionen ausführen.24 Sie sind im Büro des Verteidigungsministers, im Generalstab, im Stab der Landstreitkräfte, im Ausschuss für gemeinsame Operationen und in der nationalen Kommission für Abrüstung, Demobilisierung und Wiedereingliederung vertreten. Zudem unterstützt die Europäische Kommission zwei Zentren zum Aufbau einer integrierten nationalen Armee mit 1,5 Mio. Euro und beteiligt sich mit 20 Mio. Euro an einem DDR-Programm25 der Weltbank, das alleine für die DRK 100 Mio. Euro umfasst.26 Die politischen Konzepte der EU für Afrika und ihre Aktivitäten im Kongo zeigen einerseits, dass dieser Kontinent im Allgemeinen und der Kongo im Besonderen in den letzten Jahren verstärkte politische Aufmerksamkeit erfahren haben. Andererseits scheint es angesichts der vielerorts schwierigen Lage fraglich, ob das Engagement der Union ausreicht. Eine Beurteilung hängt letztlich davon ab, welchem politisch-strategischen Zweck das Engagement der EU dient und welche Mittel dafür zur Verfügung stehen. Die Kommission nennt drei allgemeine Ziele im Länderstrategiepapier: nachhaltige Entwicklung, graduelle Einbindung 21 EU-Operationen mit militärischem oder verteidigungspolitischem Bezug werden grundsätzlich nicht aus dem EU-Budget bezahlt. Allerdings können bestimmte Kosten wie z.B. für gemeinsam genutzte Infrastruktur nach dem sogenannten Athena-Mechanismus als »gemeinsame Kosten« in einer Art Umlageverfahren geltend gemacht werden. Vgl. Council Decision 2004/197/ CFSP of 23 February establishing a mechanism to administer the financing of the common costs of European Union operations having military or defence implications, Official Journal of the European Union L 63/82. 22 Vgl. Zu den Kosten www.consilium.europa.eu/cms3_fo/showPage.asp?id=2 68&lang=en&mode=g. 23 Vgl. . 24 Es gibt Überlegungen, sie personell zu verstärken. Interview mit dem Bundesverteidigungsministerium am 26. Januar 2007. 25 Disarmament, Demobilization, Reintegration 26 Vgl. .

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in die Weltwirtschaft und Kampf gegen die Armut, die für den Kongo heruntergebrochen und auf die vier Bereiche makroökonomische Unterstützung, Infrastruktur und Transport, Gesundheit, Institutionenbildung konzentriert werden. Sie sollen mit der Perspektive guter Regierungsführung und Konfliktprävention zur Unterstützung des Wiederaufbaus, der Transition und der Entwicklung beitragen.27 Solana gibt in seinem Beitrag zur Afrikastrategie sechs Gründe für ein nachhaltiges Engagement an, die auch auf den Kongo angewendet werden können: die entwicklungspolitischen Fehlschläge in der Vergangenheit, das neue Bewusstsein von der engen Verbindung zwischen Entwicklung, Sicherheit, Frieden und Menschenrechten, die ermutigenden Signale aus Afrika, die zunehmende Fähigkeit der Union zur umfassenden Bearbeitung von Krisen, die finanziellen Zusagen der entwickelten Welt und die sicherheitspolitischen Herausforderungen.28 In einem Zeitungsbeitrag nennt er als weitere Gründe für die Stabilisierung des Kongo die zentrale Lage des Landes, seine Größe, die Bodenschätze, die der Bevölkerung zugute kommen sollten, die historische Verbundenheit und geographische Nähe des Landes und seine Bedeutung für die regionale Stabilität und Sicherheit.29 Diese sicherheitspolitischen Herausforderungen liegen jedoch nicht darin, dass vom Kongo eine unmittelbare Bedrohung für die europäische Sicherheit ausgeht. Der eigentliche sicherheitspolitische Zweck ist vielmehr, einen Beitrag zur Stabilisierung eines Landes zu leisten, das eine zentrale Bedeutung für die gesamte Region besitzt. Der Zerfall eines einzelnen Staates stellt zwar nicht notwendigerweise eine Bedrohung dar, doch besteht die Gefahr, dass eine ganze Region in Anarchie und Gewalt versinkt und über transnationale Wechselwirkungen – etwa durch die Entstehung von Gewaltmärkten oder Aktivitäten von Machtnetzwerken – neue Unsicherheiten produziert werden. Bei der Bewältigung dieser Herausforderung fiel dem Militäreinsatz der EU nur eine subsidiäre Rolle zu. Im Zentrum steht die hauptsächlich in der Verantwortung der UNO liegende entwicklungspolitische Aufgabe des Staatsaufbaus mit dem Ziel der Stabilisierung des Kongo und damit der gesamten Region. Allerdings zeigte die Auseinandersetzung innerhalb der EU und Deutschlands, dass die Wahrnehmung und Gewichtung des politischen Zwecks sehr unterschiedlich und die Bereitschaft zu einem stärkeren Engagement eher gering ausfiel.

4. Verlauf und Bewertung der Militäroperation In den postheroischen Staaten der OECD-Welt bedarf ein Militäreinsatz mit der Option der Gewaltanwendung einer besonderen Begründung, um Rückhalt in der eigenen Bevölkerung zu gewährleisten. Diesbezüglich ist es leichter, mit einer aktuellen humanitären Katastrophe zu argumentieren als mit einer potenziellen Stabilisierung eines zerfallenen oder schwachen Staates. Ebenso ist ein reaktiver Militäreinsatz eher zu vermitteln als ein präventiver. Der Kongoeinsatz kann als 27 Vgl. Stratégie de Coopération, a.a.O., S. 1 und Addendum. 28 Vgl. Contribution by EU High Representative Javier Solana to the EU Strategy for Africa, a.a.O. 29 Javier Solana: Wahlhilfe. a.a.O.

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solcher angesehen werden, geht es doch darum, mittels vielfältiger Stabilisierungsmaßnahmen dem Rückfall in den Krieg vorzubeugen. Was die Erfüllung des Auftrages angeht, lässt sich in der Tat ein positives Resümee ziehen. Der Einsatz lief glimpflich ab und forderte keine Opfer auf Seiten der EUFOR. Die im Mandat gestellten Aufgaben wurden erfüllt. Dieses Ergebnis wurde durch drei Einschränkungen begünstigt. Erstens legte das UNO-Mandat eine funktionale Eingrenzung fest. EUFOR sollte die UNOMission für die Demokratische Republik Kongo bei ihrem Stabilisierungsauftrag unterstützen, Zivilpersonen schützen, bei der Sicherung des Flughafens in Kinshasa mitwirken und in begrenztem Umfang gefährdete Einzelpersonen evakuieren. EUFOR sollte eben nicht den Kongo stabilisieren und das Land zur Demokratie führen, sondern lediglich einen begrenzten Beitrag dazu leisten. Zweitens gab es eine zeitliche Einschränkung, weil der Einsatz auf vier Monate nach der ersten Runde der Präsidentschafts- und Parlamentswahlen befristet wurde. Mit der Durchführung dieser Wahlen am 30. Juli 2006 war klar, dass die Operation planmäßig am 30. November enden würde. Die dritte Einschränkung war eine geographische. Während das UNO-Mandat keine solche Einschränkung vorsah, legte der Deutsche Bundestag fest, dass deutsche Streitkräfte nur im Raum Kinshasa eingesetzt werden dürfen. Die 2.400 Einsatzkräfte30 umfassende EUFOR hatte in erster Linie zwei Aufgaben: Die Unterstützung der MONUC bei ihrer schwierigen Aufgabe, die ersten demokratischen Wahlen in diesem kriegszerrütteten Riesenland durchzuführen und Störer durch Präsenz vor Ort und das Heranführen von in Gabun stationierten Verstärkungskräften abzuschrecken. Genau das musste sie zweimal durchexerzieren. Vom 20. bis zum 22. August, also drei Wochen nach den Wahlen, kam es zu blutigen Auseinandersetzungen, als Anhänger von Präsident Joseph Kabila die Residenz seines Konkurrenten Jean-Pierre Bemba angriffen, in der sich gerade die Vertreter des Internationalen Komitees zur Begleitung der Transition (CIAT) sowie der deutsche Botschafter aufhielten. Diese Krise konnte jedoch durch ein beherztes Eingreifen von MONUC und EUFOR beendet werden. Die Streitparteien wurden getrennt, die Botschafter mit Panzerwagen in Sicherheit gebracht und 131 deutsche sowie 40 niederländische Soldaten zur Verstärkung eingeflogen. Im Vorfeld des zweiten Wahlgangs wurde die EUFOR gleich um 300 Soldaten verstärkt, um für alle Fälle gewappnet zu sein. Dieser Wahlgang verlief ruhig, nicht zuletzt Dank der verstärkten Präsenz.31 Die Konzentration auf Kinshasa hat sich als richtig erwiesen, da es in den anderen Landesteilen weitgehend ruhig blieb. Allerdings gab es im Vorfeld und im Verlauf der Operation auch Probleme, die auf deutsch-französische Befindlichkeiten hinwiesen. So wurde in Berlin der Verdacht gehegt, Deutschland sei durch geschicktes Überbandespielen zwischen Paris und New York in eine Lage manövriert worden, in der es die Führungsrolle nicht ablehnen konnte. Zudem war die Truppengenerierung ein quälender Prozess und keinesfalls ein 30 1.100 waren im Kongo stationiert, der Rest in Gabun. Vgl. Twenty-second report of the Secretary-General on the United Nations Organization Mission in the Democratic Republic of Congo, S/2006/759, S. 11. 31 Vgl. Reuters vom 7. November 2006 nach .

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Beleg für europäische Reaktionsschnelligkeit. Ob sich die Lage anders dargestellt hätte, wenn die deutsche Battlegroup bereits ihre volle Einsatzbereitschaft gehabt hätte, darf angesichts der deutschen Interessenlage (erkennbare multinationale Beteiligung, Lastenteilung) wohl bezweifelt werden. Die geographische Beschränkung für den Einsatz deutscher Truppen durch den Bundestag hätte man auch als mangelnde Solidarität auslegen können, wenn es auch in anderen Teilen des Kongos zu Unruhen gekommen wäre. Sie sah ein kompliziertes Rotationssystem vor, das glücklicherweise nicht umgesetzt werden musste.32 Ein weiteres Problem bestand darin, dass die notwendige Unparteilichkeit aus deutscher Sicht von der französischen Seite zeitweise missachtet wurde. Konkret ging es um militärische Drohgebärden (»show of force«) gegenüber Jean-Pierre Bemba. Schließlich hätten Frankreich und Belgien den Einsatz gerne um einige Wochen verlängert, um der Gefahr zu begegnen, dass während oder kurz nach dem Abzug der EUFOR neue Unruhen ausbrechen. Dagegen stand das Wort von Verteidigungsminister Jung, dass die deutschen Soldaten Weihnachten zu Hause sein würden. Viel brisanter ist jedoch die Frage, wie es nach den erfolgten Wahlen weitergeht. Hat sich angesichts der immer noch relativ instabilen Lage die EUFOR DR Kongo überhaupt gelohnt? Wäre es nicht sinnvoller gewesen, den dreistelligen Millionenbetrag, den die Operation gekostet hat, gleich in direkte Entwicklungshilfe zu investieren?33 Diese Frage kann nur bejahen, wer den stabilisierenden Beitrag der EUFOR negiert oder als unerheblich einschätzt. Wer allerdings die These vertritt, dass etwa die Augustunruhen ohne EUFOR eskaliert wären und damit der ganze Friedensprozess gefährdet worden wäre, wird die Frage verneinen müssen. Allerdings ist es noch zu früh für eine eindeutige Antwort. Betrachtet man den Einsatz der EUFOR aus einer übergreifenden politischen Perspektive, so können trotz aller Mängel und offener Fragen durchaus positive Aspekte vermerkt werden: Erstens hat sich die EU entsprechend ihrer Afrika-Strategie auch militärisch an der Krisenbewältigung auf dem Schwarzen Kontinent engagiert. Das war notwendig und konsequent, auch wenn es in Deutschland noch schwer zu vermitteln ist. Die im Jahre 2000 von der Weltgemeinschaft auf dem Millenniumsgipfel verabschiedeten Entwicklungsziele – die Millennium Development Goals – dürften nicht erreicht werden, wenn keine nachhaltige Befriedung der großen Krisen in der subsaharischen Region erfolgt. Zweitens haben EUFOR und MONUC gut zusammengearbeitet. Die Mission der EUFOR entsprach dem europäischen Anliegen eines effektiven Multilateralismus, indem es die MONUC und damit die UNO in einer konkreten Situation gestärkt hat. Zudem wurde mit der Durchführung des EUFOR-Einsatzes erstmals erfolgreich das Stand-by-Modell praktiziert, wie es bereits 2004 von der EU und der UNO erörtert worden war. Demnach hält die EU schnelle Einsatzkräfte (over the horizon) 32 Das Rotationssystem bestand darin, dass deutsche Kampftruppen nach Kinshasa geflogen werden, wenn die spanischen und französischen Einheiten an anderen Orten im Westkongo gebraucht werden sollten. 33 Die zu zahlenden »gemeinsamen Kosten« lagen bei 16,7 Millionen Euro. Den Großteil der Kosten für Militäroperationen mussten die teilnehmenden Staaten tragen. Die Bundesregierung rechnete mit 56 Millionen Euro, Frankreichs Kosten dürften ähnlich hoch sein.

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für Notfälle bereit, um UNO-Kräfte zu unterstützen oder aus schwierigen Lagen zu befreien.34 Drittens muss die EUFOR im Kontext des gesamten EU-Engagements im Kongo gesehen werden. Brüssel ist darüber hinaus politisch und mit klassischer Entwicklungshilfe aktiv. Diese reicht von makroökonomischer Hilfe über Infrastrukturprojekte und Gesundheitsförderung bis hin zu Maßnahmen im Bereich Institutionenbildung. Zudem ist die EU, wie bereits oben dargelegt, seit 2005 mit zwei weiteren, allerdings zivilen ESVP-Missionen vor Ort, die den Aufbau einer nationalen Armee (EUSEC) und einer nationalen Polizei unterstützen (EUPOL Kinshasa). Viertens ist die zwar begrenzte, aber doch wirksame Leistungsfähigkeit der ESVP unterstrichen worden. Die schnelle Reaktionsfähigkeit durch Nachführen von Kräften aus Gabun hat funktioniert, auf die in Frankreich verbliebene strategische Reserve brauchte nicht zurückgegriffen werden. Die Präsenz von EUPOL und EUSEC erwies sich als großer Vorteil während der Augustunruhen, weil sie über intime Kenntnisse der internen Macht- und Interessenstrukturen verfügen und eng mit EUFOR kooperierten. Wichtig war auch, dass es EUFOR offenbar gelungen ist, der Bevölkerung Sinn und Zweck ihrer Präsenz zu vermitteln. Es ging eben nicht darum, einem Kandidaten zu helfen oder gar Krieg zu führen, sondern den Stabilisierungsauftrag der MONUC zu unterstützen und dadurch Entwicklung zu ermöglichen. Freilich gibt es auch einige Lehren, die auf Mängel bei der Operation hinweisen. So müssten künftig nationale Einschränkungen (»caveats«) weniger strikt gehandhabt werden. Kritikwürdig ist auch die zeitliche Inflexibilität. Da der Zeitplan für den zweiten Wahlgang aus internen Gründen verlegt werden musste, hätte sich EUFOR entsprechend anpassen können. Was wäre geschehen, wenn während der Rückführung Kämpfe ausgebrochen wären? Eine weitere Lehre ist, dass die EU ein ständiges zivil-militärisches Hauptquartier in Brüssel benötigt, um die Politik besser und proaktiver beraten zu können. Schließlich ist eine noch intensivere Zusammenarbeit mit den VN auf strategischer und auf operativer Ebene notwendig, als im aktuellen Fall praktiziert.

5. Was tun? Der Stabilisierungsprozess in der DRC ist noch lange nicht abgeschlossen und die schwierigste Etappe hat nach den Wahlen mit der Post-Transitionsphase begonnen. Insofern gilt die relativ positive Einschätzung des EUFOR-Einsatzes nur bedingt. Die Lösung kann nur in einer Machtteilung zwischen den Verantwortlichen im Rahmen der neu gewählten Institutionen liegen. Kurzfristig kommt es darauf an, weiterhin ein einigermaßen stabiles Umfeld zu gewährleisten. Dazu gehört, dass die Sicherheit der Zivilbevölkerung erhöht und die Kultur der Straflosigkeit durchbrochen wird. Da EUFOR den Kongo pünktlich verlassen hat, muss die MONUC die Lage alleine sichern. Auf keinen Fall sollten die UNO-Blauhelme, voreilig verringert werden. 34 Das Überbrückungs- bzw. Bridging-Modell war ja bereits 2003 mit der Operation Artemis erfolgreich getestet worden. Vgl. Rat der Europäischen Union, Bericht des Vorsitzes zur ESVP, Brüssel, 15. Juni 2004, Anhang II.

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Mittel- und langfristig stellen sich drei Aufgaben: Stabilität kann es im Kongo nur geben, wenn es den Menschen besser geht. Das ist primär eine entwicklungspolitische Aufgabe, die ins Zentrum aller Bemühungen rücken muss. Nachhaltige Entwicklung kann aber nur funktionieren, wenn die entsprechenden institutionellen Voraussetzungen auf nationaler und lokaler Ebene existieren und funktionieren. Die ersten demokratischen Wahlen sind nach Annahme der Verfassung durch die kongolesische Bevölkerung am 18. Dezember 2005 ein weiterer wichtiger Schritt in diese Richtung gewesen. Ein nächster ist die Reform des Sicherheitssektors (SSR), also der staatlichen Machtapparate. Armee und Polizei sind bislang immer noch eher Teil des Problems als der Lösung. Darum muss einerseits das Engagement in diesem Bereich verstärkt werden, andererseits muss den demobilisierten Kämpfern eine zivile Perspektive durch entsprechende Entwaffnungs-, Demobilisierungs- und Reintegrationsprogramme (DDR) geboten werden. Hier plant die EU, ihre eigenen Maßnahmen zur Reform der kongolesischen Polizei und der Armee zu bündeln und sich als Koordinator für alle internationalen Aktivitäten in diesem Bereich zur Verfügung zu stellen. Schließlich bedarf es einer stärkeren Unterstützung des vom UN-Sicherheitsrat bereits im Jahr 2000 geforderten regionalen Ansatzes für die Region der Großen Seen.35 Dieser KSZE-ähnliche Konferenzprozess der Region der Großen Seen entwickelt sich seit 2003 und wird von der EU und den meisten ihrer Mitglieder, darunter auch Deutschland, sowie den USA, Russland, China und anderen, die sich 2003 als »Friends of the Great Lake Region« organisiert haben, gefördert. An diesem Prozess nehmen elf Staaten teil, darunter der Kongo und seine Nachbarstaaten. Die Staats- und Regierungschefs der Konferenz verabschiedeten Dezember 2006 einen Pakt über Sicherheit, Stabilität und Entwicklung. Dieser enthält regionale Aktionsprogramme in den Bereichen Sicherheit und Frieden, Demokratie und gute Regierungsführung, wirtschaftliche Entwicklung und regionale Integration sowie humanitäre und soziale Angelegenheiten, die mit Leben erfüllt werden müssen. Das Vorhaben erfordert neben dem politischen Willen der beteiligten afrikanischen Staaten vor allem die Fortsetzung des Stabilisierungsprozesses in der Demokratischen Republik Kongo. Dazu bedarf es aber auch eines starken Engagements der internationalen Gemeinschaft, denn komplexe Friedenssicherung ist eine langwierige Aufgabe.36 Wenn es stimmt, dass sich Sicherheit und Entwicklung gegenseitig bedingen, wird das Engagement Deutschlands, der EU und der internationalen Gemeinschaft auf beiden Feldern weiterhin erforderlich sein.

6. Zwischen rationalistischem Kalkül und Logik der Angemessenheit Beurteilt man EUFOR und das EU-Engagement im Kongo aus einer rationalistischen, interessenfixierten Logik, dann fällt der Befund gemischt aus. Demnach waren weder wichtige nationale Interessen noch unmittelbare europäische oder gar globale Sicherheitsinteressen involviert. Gleichwohl sind die 35 Vgl. UNSC-Resolution 1291 und 1304. 36 Vgl. Tull, Dennis: Herkulesaufgabe Kongo, in: Vereinte Nationen 3/2006, S. 90 – 97.

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Soldaten einem hohen physischen Risiko ausgesetzt worden, die EU im Falle eines Scheiterns der Mission einem beträchtlichen politischen. Für die Frage der Rohstoffzufuhr wäre ein internationales Engagement mit militärischen Mittel nicht unbedingt nötig gewesen. Die funktionierte auch während des Kongo-Krieges. Das Argument, der Einsatz trage dazu bei, illegale Migration zu verhindern ist zumindest zweifelhaft. Insgesamt war die Kosten-Nutzen-Relation aus dieser Perspektive ungünstig, der dreistellige Millionenbetrag, den EUFOR kostete, hätte sinnvoller verwendet werden können. Ob der nationale und regionale Stabilisierungsprozess erfolgversprechend ist, bleibt abzuwarten. Gleichwohl gibt es auch realistische Argumente für den Militäreinsatz, wie etwa das Argument, ein schlechter Frieden sei immer noch preiswerter als ein »Krieg niederer Intensität« oder der Verweis auf die wirtschaftlichen Chancen des Engagements und die Notwendigkeit eines gewissen Maßes an internationaler Ordnung. Als Nutzen kann auch angeführt werden, dass die ESVP gestärkt worden ist. Wird eine kosmopolitische, der Logik der Angemessenheit folgende Perspektive eingenommen und gefragt, ob sich die Union angesichts der gegebenen Lage und der zur Verfügung stehenden Ressourcen den eigenen normativen Zielen entsprechend verhalten hat, so kann diese Frage tendenziell bejaht werden. Oberstes normatives Ziel ist die Friedensgestaltung durch die Unterstützung des Transformationsprozesses einer Nachkriegsgesellschaft. Dieses soll durch einen Beitrag zur Normübertragung, Sicherheitsgestaltung und Entwicklung erreicht werden. Der Militäreinsatz stand zwar im Mittelpunkt der öffentlichen Wahrnehmung, das Engagement der EU geht jedoch weit darüber hinaus, weil es politische, wirtschaftliche und soziale Beiträge zur Stabilisierung des Landes leistet. Dadurch wird der friedliche Wandel unterstützt. EUFOR RD Congo war eine regelkonforme Intervention, die von der UNO, der Afrikanischen Union, der legitimen nationalen Regierung und auch von großen Teilen der Gesellschaft unterstützt wurde. Die EU setzte ein breites Spektrum ihrer Mittel ein und arbeitete eng mit zivilgesellschaftlichen Akteuren zusammen.37 Zudem kooperierte die EU vor Ort und auf politisch-strategischer Ebene in New York eng mit der UNO und trug so zu einem effektiven Multilateralismus bei. Sie setzte damit einen Prozess fort, der 2003 mit der Gemeinsamen Erklärung über die Zusammenarbeit bei der Krisenbewältigung Fahrt aufgenommen hat38 und auf der Grundlage der jüngsten Erfahrungen weitergeführt werden soll.39 Trotzdem bleibt es unbestritten, dass die erweiterte Sicherheitspolitik der EU auch in diesem Fall durch ein capability expectation gap gekennzeichnet ist. Die UNO wollte und brauchte mehr als die EU zu geben bereit war.40 Ähnliches kann wohl auch für das Engagement auf substaatlicher Ebene konstatiert 37 Verwiesen sei auf die Projekte der Kommission vor Ort und auf den runden Tisch, der von der EUFOR eingerichtet wurde und der zur regelmäßigen Kommunikation und Abstimmung der Operation mit anderen Akteuren diente. Daran nahmen neben Vertretern von UN-Agenturen, der MONUC, der EU, der kongolesischen Regierung, der Sicherheitskräfte, der Unabhängigen Wahlkommission und internationalen Beobachtern auch Vertreter der Kirchen, gesellschaftlicher Gruppen und lokale Würdenträger teil. 38 Gemeinsame Erklärung über die VN-EU-Zusammenarbeit bei der Krisenbewältigung, New York, 24. September 2003, Dok. 12510/03 (Presse 266). 39 Dass es dabei auch eine Reihe von Problemen gab, aus denen wiederum für künftige gemeinsame Operationen gelernt werden kann, sollte nicht überraschen. Vgl. dazu die gemeinsam erstellte »After-Action Review« vom 16. November 2006. 40 Interview mit dem EU-Militärstab am 21.11.2006.

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werden. Nicht zufriedenstellend ist zudem die Vernetzung von Sicherheit und Entwicklung innerhalb der EU. Diesbezüglich läuft die Programmatik der Realität weit voraus. Grundsätzlich steht die Union vor dem Problem, dass der gemeinsame politische Wille zur Intervention aufgrund unterschiedlicher Interessenlagen schwer zu generieren ist und die Mittel knapp sind. Folglich ist sie nur im Einzelfall, unter der Voraussetzung kalkulierbarer Kosten, eines klar beschränkten Engagements und der Beibehaltung der politischen Kontrolle bereit, die UNPolitik der Friedenskonsolidierung in schwachen Staaten zu unterstützen. Engagiert sie sich, wie etwa im Kongo, wird die Lücke zwischen Erwartungen weckenden hochtrabenden politischen Deklarationen und begrenzten Fähigkeiten noch dadurch verstärkt, dass die vorhandenen Mittel oftmals entweder nicht gezielt oder nicht nachhaltig genug eingesetzt werden. Die EU steht also nach dem Ende der Militäroperation EUFOR RD Congo einmal mehr vor der Wahl, ihrem normativen Anspruch besser gerecht zu werden oder damit zu leben, dass Realität und Anspruch auseinander klaffen. Ähnliches gilt auch für die UNO, obgleich zu konzedieren ist, dass sie sich im Kongo, wo sie gegenwärtig ca. ein Fünftel ihrer Blauhelme einsetzt, stark engagiert. Was mit Blick auf einzelne EU-Aktivitäten als bloße Symbolik erscheinen mag, lässt sich angesichts der begrenzten politischen Bereitschaft zu einem stärkeren Engagement seitens der Mitgliedstaaten und des innenpolitischen Drucks zur Risikominimierung auch als Realpolitik beschreiben. Dazu gehört aber auch die Erkenntnis, dass die Stabilisierung des Kongo eine langfristige Aufgabe ist, für die erst noch der richtige Weg zwischen Symbolik, Realpolitik und kosmopolitischer Orientierung gefunden werden muss. Kosmopolitischer Realismus im 21. Jahrhundert verlangt von den Staaten zu erkennen, dass ihre äußere Souveränität friedensund sicherheitspolitische Kooperationsfähigkeit erfordert. Dazu gehört die Fähigkeit und die Bereitschaft »zur gleichberechtigten Teilnahme an kollektiven Anstrengungen, Probleme zu bearbeiten, die sich auf globaler und regionaler Ebene stellen und nur noch im Rahmen internationaler oder supranationaler Organisationen lösen lassen. Das setzt den Verzicht auf das ius belli ebenso voraus wie die Anerkennung der Pflicht, Bevölkerungen vor der Gewalt krimineller oder zerfallender Staaten zu schützen«.41 Sich auf bloßen Realismus zu beschränken wäre zynisch und widerspräche der selbstgesetzten Ethik der kollektiven Akteure EU und UNO. Das gleiche Urteil kann über eine moralisierende Politik gefällt werden, denn sie gibt sich nur aus taktischen Gründen moralisch.42 Ein bloß gesinnungsethisches Herangehen wiederum wäre im besten Fall wirkungslos, im schlimmsten gefährlich. Erforderlich ist ein verantwortungsethischer Zugang, der Ziele und Mittel, Normen und Werte, Interessen und »glokale«43 Kontexte in friedenspolitischer Absicht adäquat berücksichtigt. Legt man diese Messlatte an, so scheinen EU und UNO trotz aller Unzulänglichkeiten in der Demokratischen Republik Kongo bislang auf dem richtigen Weg zu sein. 41 Habermas: a.a.O., S. 332. 42 Vgl. zum Unterschied zwischen moralischer und moralisierender Politik Kant, Immanuel: Kleinere Schriften zur Geschichtsphilosophie, Ethik und Politik, Hamburg 1973, S. 151 – 169. 43 »Glokal« bezeichnet den engen Zusammenhang von lokalen und globalen Ereignissen und Prozessen. Vgl. dazu Beck, Ulrich: Was ist Globalisierung? Frankfurt am Main 1998, S. 88 – 92.

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Tull, Staatsaufbau in der DR Kongo

Staatsaufbau in der DR Kongo: Über Anspruch, Realität und falsche Annahmen Denis M. Tull* Abstract: After more than four years of warfare and the successful organisation of elections, the Democratic Republic of the Congo is said to have finally turned the corner. Yet the consolidation of peace and the reconstruction of effective state institutions is fraught with immense political problems. This article analyses the international intervention in the Congo, led by the United Nations. It identifies three flawed assumptions which underpin reconstruction failure. The first is that Western state institutions can be successfully transferred to Africa. The second is that the diagnosis of failure is shared among donors and Congolese elites. And the third is that international actors have the capacity to rebuild the Congolese state. Keywords: Externe Intervention, Staatsaufbau, DR Kongo, VN-Friedensmissionen

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it mehr als vier Millionen Toten war der Krieg im Kongo der opferreichste Konflikt seit dem Zweiten Weltkrieg. Aufgrund der militärischen Intervention von neun benachbarten Staaten und Dutzenden bewaffneten nicht-staatlichen (kongolesischen wie ausländischen) Gruppen zählt der Konflikt wohl auch zu den komplexesten Kriegen seit 1945. Dies und die Größe des Landes machen die Intervention im Kongo zu der wohl schwierigsten Friedensmission, die die westlich dominierte internationale Gemeinschaft je durchgeführt hat. Dass Erfolge in diesem Kontext schwierig herbeizuführen waren, konnte kaum überraschen. Erstaunlicher ist der konventionelle Ansatz, den die internationale Gemeinschaft unter Führung der VN verfolgt hat. Er folgte einem mittlerweile etablierten Schema, das bei nahezu allen Interventionen in Konfliktzonen angewandt wird: Friedensverhandlungen unter internationaler Vermittlung, die Entsendung einer VN-Friedensmission zur Überwachung eines Waffenstillstands, gefolgt von der Einleitung einer Übergangsphase unter Führung einer Allparteienregierung, demokratischen Wahlen und schließlich dem Beginn des Aufbaus staatlicher Institutionen, die ihrerseits die Konsolidierung des Friedens voranbringen sollen. Diesem Interventionsmodell, insbesondere der Zielsetzung des »Staatsaufbaus«, liegen mindestens drei Annahmen zugrunde, die fraglich oder gar falsch sind.1 Die internationale Gemeinschaft nimmt erstens an, dass staatliche Institutionen in Gesellschaften exportiert werden können, die aus vielerlei Gründen keine Staaten im Sinne der OECD-Welt hervorgebracht haben. Die Geschichte der Beziehungen afrikanischer Länder zur westlichen Welt deutet jedoch darauf hin, dass der Kontinent sich als extrem resistent gegen ehrgeizige, von außen kommende Transformationsprojekte gezeigt hat.2 Zweitens geht die internationale Gemeinschaft von der Annahme aus, afrikanische politische Eliten teilten sowohl die Diagnose * Dr. Denis Tull ist wissenschaftlicher Mitarbeiter der Stiftung Wissenschaft und Politik, Berlin. 1 Dieser Artikel basiert auf einer vergleichende Studie internationaler Interventionen in Afrika von Pierre Englebert und Denis Tull, Post-Conflict Reconstruction in Africa: Flawed Ideas about Failed States. Beitrag zur Konferenz »Intervening in Africa. Interrogating the Success and Failure of International Operations in the Mano River Basin«, Emory University, Atlanta, 30.-31. März 2007. 2 James Ferguson, Global Shadows: Africa in the Neoliberal World Order (Durham: Duke University Press, 2006), S. 27.

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des staatlichen »Scheiterns« als auch die Strategien und Ziele, mit deren Hilfe politische Ordnung im westlichen Sinne wiederhergestellt werden soll. Drittens schließlich ist zweifelhaft, dass die internationale Gemeinschaft über den politischen Willen verfügt, um das von ihr formulierte Endziel des Staatsaufbaus erreichen zu können. Darauf deuten jedenfalls die unzureichenden finanziellen und militärischen Ressourcen hin, die im Rahmen internationaler Interventionen eingesetzt werden. Im Folgenden werden die falschen Annahmen analysiert, die die Bemühungen der internationalen Gemeinschaft zum Staatsaufbau im Kongo leiten.

1. Annahme 1: erfolgreicher Institutionentransfer Dem ehrgeizigen Ziel des Staatsaufbaus liegt die Prämisse zugrunde, dass moderne staatliche Institutionen im westlichen Sinne transplantiert werden können. Diese Vermutung erscheint unverhältnismäßig optimistisch, zumal mit Blick auf Länder, in denen das in der westlichen Welt entwickelte Staatsmodell nie Fuß gefasst hat. Der Kolonialismus als der historische Vorläufer des modernen Staatsaufbaus in Afrika brachte zwar die radikal neue Idee des territorial definierten Staates auf den Kontinent, seine politischen Ambitionen waren jedoch sehr begrenzt. Im Vordergrund stand nicht der Aufbau tragfähiger staatlicher Institutionen, sondern eine möglichst effektive wirtschaftliche Gewinnmaximierung, die weniger mit Hilfe von bürokratischen Strukturen, sondern eher mit Repression und indirekter Herrschaftsausübung (indirect rule) erzielt werden sollte. Der Aufbau öffentlicher Institutionen wurde zwar nach dem Zweiten Weltkrieg intensiviert, blieb aber schon aus politischen Gründen rudimentär; so auch im Kongo, der bis 1960 eine belgische Kolonie war. Noch in den 1950er Jahren gingen belgische Regierungskreise davon aus, dass Kongo seine Unabhängigkeit erst in den 1980er Jahren erhalten würde. Diese Gedankenspiele wurden durch eine Reihe rasch aufeinander folgender Ereignisse abrupt beendet. Zwischen den ersten Rufen nach Entkolonialisierung und der Unabhängigkeit des Landes vergingen schließlich weniger als zwei Jahre. Im Zuge des wohl kürzesten Unabhängigkeitsprozesses Afrikas schlitterte Kongo völlig unvorbereitet in die postkoloniale Ära.

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Am Vorabend der Unabhängigkeit bedeutete Staatlichkeit im Kongo ein äußerst oberflächlich verankertes Ordnungsmodell, das den Erfordernissen der Kolonialmacht Belgien weitaus mehr entsprach als den Vorstellungen der dünnen Schicht kongolesischer Eliten. Ein auch nur entfernt am Gemeinwohl orientiertes modernes Staatswesen erbten sie nicht. Nach dem Bürgerkrieg in den 1960er Jahren übernahm Mobutu Sese Seko die Macht im Land und etablierte eine Herrschaft, die sich schon aufgrund der Ausgangsbedingungen nicht auf bürokratische Institutionen stützen konnte. Bedeutsamer waren die Pfeiler des Kolonialstaates: Repression, die Ausübung indirekter Herrschaft durch lokale, intermediäre Eliten und Ressourcenextraktion, die sich auf die rohstoffreichen Enklaven des Landes konzentrierte. Vor diesem Hintergrund blieben der Aufbau bürokratischer Strukturen ebenso lässlich wie die Ausdehnung staatlicher Autorität über das gesamte Territorium. Die politische Loyalität wichtiger Gruppen wurde durch weit verzweigte Klientel- und Patronagenetzwerke hergestellt, an deren Spitze Mobutu selbst stand. Weitere Unterstützung erhielt Mobutu durch die westliche Staatengemeinschaft im Rahmen des Kalten Krieges. Bereits Ende der 1970er Jahre hatte der Staat die Bereitstellung kollektiver Güter eingestellt. Sicherheit nach innen wurde nicht gewährleistet, im Gegenteil stellten die Sicherheitsorgane die größte Bedrohung für die Bevölkerung dar. Sicherheit nach außen war ebenfalls nicht gegeben. Die Rebellionen in der Provinz Katanga 1977/78 konnten nur mit Hilfe westlichen Militärs und Marokkos niedergeschlagen werden. Bereits zu diesem Zeitpunkt wurde das dürftige Bildungs- und Gesundheitssystem weitgehend von den Kirchen aufrechterhalten. Staatliche Strukturen und Ressourcen waren längst von Mobutu und seiner Einheitspartei privatisiert worden. Aufgrund der sehr begrenzten Ambitionen des Kolonialstaates und der Bedeutung Kongo-Zaires während des Kalten Krieges kann das Land nur bedingt als Beispiel eines gescheiterten Transfers westlich inspirierter Institutionen dienen. Die zunächst wirtschaftlichen und später politischen Interessen westlicher Staaten standen dem Aufbau moderner staatlicher Institutionen im Weg. Gleichwohl gab es externe Versuche der politischen und wirtschaftlichen Regulierung, vor allem ab Beginn der 1980er Jahre im Rahmen wirtschaftlicher Strukturanpassungsprogramme und zu Beginn der 1990er Jahre mit Blick auf die Demokratisierung des Landes. Im Kern handelte es sich dabei um erfolglose Versuche der internationalen Geber, die wirtschaftlichen und politischen Strukturen – und damit die staatliche Ordnung – auf eine tragfähige Grundlage zu stellen. Ungeachtet einiger Besonderheiten sind die Charakteristika des kolonialen und bis in die 1980er Jahre hinein des postkolonialen Staates im Kongo durchaus mit zahlreichen anderen afrikanischen Staaten vergleichbar in dem Sinne, dass politische Herrschaftsausübung nicht durch eine funktional differenzierte und territorial verankerte und hierarchisch strukturierte Staatsbürokratie erfolgte, sondern in erster Linie auf informellen Klientel- und Patronagenetzwerken beruhte. Nur in ganz wenigen Staaten Afrikas ist das Gegenteil der Fall. Daran haben auch die Bemühungen westlicher Geber, Afrikas schwache Staaten durch weitere Institutionentransfers (politische und wirtschaftliche Reformprogramme wie Strukturanpassungsprogramme, Entwicklungshilfe, Capacity-Building

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und Demokratisierungshilfe) zu stärken, wenig geändert.3 In einigen Ländern, in denen Eliten nicht mehr dazu in der Lage waren, die von außen kommenden Reformerfordernisse mit den Grundlagen ihres lokalen Machterhalts in Einklang zu bringen, kam es sogar zu einer massiven Destabilisierung bis hin zu kriegerischen Konflikten. In der ganz überwiegenden Mehrzahl der Fälle haben politische Eliten politische und wirtschaftliche Reformen erfolgreich instrumentalisiert und eine Re-Zentralisierung ihrer Macht erwirkt.4 Die staatlichen Gebilde in Afrika entsprechen in ihrer Mehrheit nicht den westlich geprägten Vorstellungen eines modernen bürokratischen Staates. Das von der internationalen Gemeinschaft verfolgte Ziel der Wiederherstellung staatlicher Institutionen in Afrikas kollabierten Staaten ist daher irreführend. Eine Wiederherstellung des Status quo ante wäre hingegen fehlgeleitet, zumindest wenn man der Annahme folgt, dass Klientelismus und Patronage als Säulen politischer Herrschaft auf lange Sicht nicht tragfähig sind. Kollabierte Staaten in diesen Zustand zurückzuversetzen würde dann bedeuten, die Grundlage für ein erneutes Scheitern zu legen. Bestenfalls müssen staatliche Institutionen in kollabierten Staaten wiederaufgebaut und reformiert werden. Plausibler ist hingegen die Annahme, dass die Aufgabe internationaler Interventionisten darin besteht, effektive Institutionen zum ersten Mal in der Geschichte der betroffenen Länder aufzubauen. Dies dürfte jedoch nur in Ausnahmefällen zu leisten sein. Die bisherige Bilanz westlicher Geber, auf von Klientelismus dominierte Systeme politisch und wirtschaftlich regulierend einzuwirken und Institutionen zu reformieren oder gar aufzubauen, ist alles in allem dürftig. Die Ergebnisse mehrerer Jahrzehnte extern gesteuerter politischer und wirtschaftlicher Regulierungs- und Reformpolitik (im weiteren Sinne) als das Vehikel dieser Bemühungen geben wenig Anlass zu Optimismus. Wenn Erfolge bereits mäßig waren in Ländern, die nicht kollabiert waren, ist schwer vorstellbar, dass im ungleich schwierigeren Kontext zusammengebrochener Staaten wie Kongo die Ergebnisse zufriedenstellender sein werden.

2. Annahme 2: Gemeinsames Verständnis von Scheitern und Staatsaufbau Die internationale Gemeinschaft geht von der Annahme aus, afrikanische politische Eliten teilten sowohl die Diagnose des staatlichen »Scheiterns« als auch die Strategien und Ziele, mit deren Hilfe politische Ordnung wiederhergestellt werden soll. Externe Akteure betrachten staatliches Scheitern als einen systematischen Zusammenbruch nicht funktionierender Strukturen und Staatsaufbau als die Etablierung eines neuen Gesellschaftsvertrags mit internationaler Hilfe. Ziel ist es, staatliche Eliten zu befähigen und vor allem sie dazu zu bewegen, mehr öffentliche Güter bereitzustellen, die ihrerseits die Legitimität der staatlichen Ordnung stärken sollen. 3 Ian Taylor, »Advice is Judged by Results, not by Intentions: Why Gordon Brown is Wrong about Africa,« International Affairs, Vol. 82, Nr. 2, 2005, S. 299-310; David K. Leonard/Scott Straus, Africa’s Stalled Development. International Causes and Cures (Boulder: Lynne Rienner, 2003). 4 Nicolas van de Walle, African Economies and the Politics of Permanent Crisis, 1979-1999 (Cambridge: Cambridge University Press, 2001).

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Staatliche Eliten hingegen neigen eher dazu, die politischen und wirtschaftlichen Ressourcen zu maximieren, die aus Zusammenbruch und Staatsaufbau resultieren. Sie betrachten Staatsaufbau als eine Fortführung gewaltsamer Auseinandersetzungen um politische und wirtschaftliche Ressourcen mit anderen Mitteln. Klientel- und patronagegestützte Politik sowie Rentenorientierung sind nicht nur Merkmale, die zum Scheitern eines Staates beitragen können. Ihre Virulenz, so die hier vertretene These, besteht auch während der Prozesse des gewaltsamen Zusammenbruchs und während des Wiederaufbauprozesses fort. In »gescheiterten« Staaten – gleichgültig, ob sie sich in einem Konflikt oder in einer Postkonfliktsituation befinden – unterscheidet sich die Art der Regierungsführung nicht grundsätzlich von der Vorkriegszeit, mit dem wichtigen Zusatz, dass politische Konflikte mit einem höheren Grad an Gewalt ausgefochten werden. Patronagepolitik und der systematische Diebstahl öffentlicher Ressourcen zum Zweck des Machterhalts, die während der Mobutu-Ära als kleptokratisch beschrieben wurden, waren auch während der beiden Kongo-Kriege (199697; 1998-2003) offenkundig. Eine parlamentarische Untersuchungskommission, die Wirtschaftsverträge (u.a. im lukrativen Bergbau) untersucht hat, die während der Kriege von Rebellen und Regierung unterschrieben worden waren, hat Dutzende von illegalen Verträgen zu Tage gefördert.5 Zum Beispiel erteilte die Kabila-Regierung als Gegenleistung für Simbabwes militärische Unterstützung einem von simbabwischen Generälen kontrollierten Konsortium Konzessionen zur Ausbeutung von Edelhölzern auf einer Fläche von der eineinhalbfachen Größe Großbritanniens (15 Prozent der DRK).6 Eine Expertenkommission der VN hat geschätzt, dass die Eliten-Netzwerke aus Simbabwe und Kongo im Zeitraum zwischen 1998 und 2002 staatliche Vermögenswerte im Bergbausektor (Diamanten- und Kupferminen) im Wert von mehr als fünf Milliarden US-Dollar an von ihnen geführte Scheinfirmen transferiert haben – ohne jede Entschädigung für die kongolesische Staatskasse.7

und wirtschaftliche Teilhabe an der Zentralregierung die Waffen niederzulegen. Diese Strategie des »Einkaufens« geht also explizit davon aus, dass öffentliche Ressourcen qua Übereinkommen an gewaltbereite Eliten verteilt werden müssen. Derartige Arrangements führen zu aufgeblähten Regierungsapparaten, die aufgrund ihrer Zusammensetzung aus ehemals antagonistischen Kriegsparteien kaum funktionsfähig sein können. Alle in die Regierung eingebundenen Parteien müssen die Forderungen ihrer Anhänger nach Ämtern und Patronage befriedigen. Selbstbereicherung und Korruption werden zudem durch kurze Zeithorizonte verstärkt. Übergangsregierungen haben nur wenige Jahre Bestand, bevor der Transitionsprozess durch Wahlen abgeschlossen wird, und viele der Akteure müssen damit rechnen, ihre Ämter und Privilegien zu verlieren. Mit Blick auf die »Friedensbereitschaft« der Gewaltakteure und die Herstellung eines Mindestmaßes an Ordnung ist die internationale Gemeinschaft also bereit, einen materiellen Preis zu zahlen. Ihre generelle Bereitschaft, in Wiederaufbauprozesse zu investieren, wird aber auch von Eigeninteressen geleitet. Nachkriegsgesellschaften sind attraktive Ziele für entwicklungspolitische Organisationen. Jeder investierte Dollar resultiert in weitaus höheren Wachstumsraten als in mehr oder weniger friedlichen Entwicklungsländern und kann dann als Ausweis erfolgreicher Entwicklungsmaßnahmen angeführt werden.8 Dies ist ein Grund dafür, dass vor allem die Weltbank mit Vehemenz argumentiert, Entwicklungszusammenarbeit mit Postkonfliktstaaten sei erfolgreich. Im Kongo habe sie zu einer politischen und wirtschaftlichen Kehrtwende beigetragen.9 Wie fragwürdig solche Behauptungen sind, haben die internationalen Finanzinstitutionen nicht zuletzt selbst gezeigt. Im Frühjahr 2006 sah sich der Internationale Währungsfonds gezwungen, sein Hilfsprogramm im Kongo aufgrund der Flut außerbudgetärer Ausgaben durch die Regierung zu suspendieren.

Die Kontinuität dieser Politik zwischen Vorkriegszeit und Konfliktphase wurde mit dem Friedensabkommen (Dezember 2002) und dem nun offiziellen Eintritt Kongos in einen »Nachkriegszustand« nicht unterbrochen. Im Gegenteil: Die Wiederaufnahme der Entwicklungszusammenarbeit und die Bereitstellung milliardenschwerer Hilfen zum Wiederaufbau des Landes haben für politische Eliten die Möglichkeiten zur Bereicherung massiv erhöht. Dies war zunächst dem Ansatz der internationalen Gemeinschaft immanent, der auch in den meisten anderen Konfliktländern eingesetzt wurde, d.h. die Vermittlung eines Machtteilungsabkommens, um einen Transitionsprozess in Gang zu setzen. Alle maßgeblichen gewaltbereiten Akteure wurden in eine Übergangsregierung der nationalen Einheit kooptiert. Im Kern war dies der Versuch, Gewaltakteure dazu zu bewegen, im Gegenzug für politische

Die geschätzten acht Mrd. US-Dollar, die externe Geber seit 2001 in den Kongo investiert haben, haben die politischen und militärischen Eliten des Landes zumindest zum Teil für ihre eigenen Zwecke genutzt.10 Es wird geschätzt, dass 2005/2006 ein Großteil der ca. acht Mio. US-Dollar, die von Gebern monatlich für die Bezahlung der Armeeangehörigen bereitgestellt wurden, veruntreut worden ist.11 Eine im Jahr 2005 durchgeführte Überprüfung der Staatsausgaben kam zu dem Ergebnis, dass 41 Prozent aller öffentlichen Ausgaben außerhalb des Budgets vorgenommen worden waren. Alleine der Präsident überzog seine Ausgaben um 89 Prozent, während einer der vier (!) Vizepräsidenten das Siebenfache des ihm zugeteilten Budgets ausgab.12 Einer weiteren Schätzung zufolge hat die Übergangsregierung weniger als zwei Prozent ihrer Ausgaben außerhalb der Hauptstadt Kinshasa getätigt. Selbst wenn dieser Anteil bei 50 Prozent läge würde er immer noch auf spektakuläre Weise illustrieren, in welche Ausmaß

5 République Démocratique du Congo, Assemblée Nationale, Commission Spéciale chargée de l’examen et de la validité des conventions a caractère économique et financier conclues pendant les guerres de 1996-1997 et de 1998. Rapport des Travaux, 1ere partie. Februar 2006. . 6 Global Witness, Zimbabwe’s Resource Colonialism in the DRC, London 2001. 7 United Nations: Final Report of the Panel of Experts on the Illegal Exploitation of Natural Resources and Other Forms of Wealth of the Democratic Republic of the Congo, New York 2002, S. 7.

8 James Dobbins et al., The Beginner’s Guide to Nation-Building (Santa Monica: Rand Corporation, 2006), S. xxxv. 9 Jean A.P. Clément, ed., Postconflict Economies in Sub-Saharan Africa: Lessons from the Democratic Republic of Congo (Washington, D.C.: Internationaler Währungsfonds, 2004). 10 MONUC, http://www.monuc.org/News.aspx?newsID=11448&menuOpene d=DRC%20profile. 11 Le Potentiel (Kinshasa), 2 November 2005. 12 Le Potentiel, 29. Oktober 2005; Le Phare (Kinshasa), 31. Oktober 2005.

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öffentliche Mittel durch Eliten in der Hauptstadt unproduktiv konsumiert wurden und werden.13 Laut IWF überzog die Regierung ihre Ausgaben alleine im Zeitraum Juli-September 2006 – während des Wahlkampfes – um nicht weniger als 94 Mio. US-Dollar.14 In Anbetracht der Tatsache, dass der KongoKrieg aus Sicht der kongolesischen Parteien im Wesentlichen ein Verteilungskonflikt um politische Macht und Zugang zu staatlichen Ressourcen war, können diese Zahlen kaum überraschen.15 Sie deuten aber darauf hin, dass die internationale Gemeinschaft und Kongos politische Eliten keine gemeinsamen Ziele verfolgen, schon gar nicht den Aufbau effektiver staatlicher Institutionen. Die hier beschriebene Interessendivergenz ist keineswegs ungewöhnlich. In Liberia, das einen dem Kongo vergleichbaren Transitionsprozess durchläuft, brachte der frustrierte Sondergesandte von VN-Generalsekretär Annan, Jacques Klein, die Problematik pointiert auf den Punkt, als er Liberias Transitionsregierung als »coalition of the unwilling« beschrieb, d.h. »a government that is quite often not interested in what we are«16. Den Vertretern der internationalen Gemeinschaft ist die Interessendivergenz also durchaus bewusst, sie befinden sich allerdings in einem Dilemma. Sie fürchten, schärfere Ausgabenkontrollen oder gar die Reduzierung der Außenhilfe werde die Gefahr bergen, fragile Transitions- und Friedensprozesse zu destabilisieren. Das Problem ist schwerlich aufzulösen. Die internationale Gemeinschaft ist gezwungen, mit fundamental problematischen »Partnern« zu kooperieren, die im Falle ihrer Marginalisierung erneut einen Konflikt anfachen könnten. Hinzu kommt, dass zahlreiche dieser Eliten keine unbeschriebenen Personen sind. In allen politischen Lagern finden sich nicht wenige Individuen, die hochrangige Ämter während der Mobutu-Zeit bekleidet haben, mithin also aktiv am Niedergang des Landes beteiligt waren. Und nicht wenige dieser Personen sind durch die Wahlen des vergangenen Jahres erneut in Amt und Würden gelangt. Dass diese Personen nun ein glaubwürdiges Interesse am Aufbau des Staates haben werden, ist kaum anzunehmen.

3. Annahme 3: Der Wille der internationalen Gemeinschaft zum Wiederaufbau Die dritte fragwürdige Annahme, die Staatsaufbaubemühungen der internationalen Gemeinschaft zugrunde liegt, ist die Verfügung über ausreichendes Kapital. Extern betriebener Staatsaufbau bedarf drei Arten von Kapital. Erstens ist Staatsaufbau in kriegszerrütteten Ländern finanziell und militärisch kostenträchtig. Zweitens bedarf er erheblicher organisatorischer Fähigkeiten und der Kohäsion von Geberaktivitäten. Drittens schließlich benötigen externe Akteure soziales oder moralisches Kapital als Voraussetzung dafür, dass die Intervention und ihre Ergebnisse aus Sicht der lokalen Bevölkerung 13 International Crisis Group, Escaping the Conflict Trap. Promoting Good Governance in the Congo (Nairobi/Brüssel: ICG, 2006), S. 1. 14 Muzong W. Kodi, Anti-Corruption Challenges in Post-Election Democratic Republic of Congo (London: Chatham House, 2007). 15 Darauf deutet auch die Tatsache hin, dass keine der Rebellenbewegungen eine Sezession anstrebte. 16 »Liberia: A Shattered Nation on the Long Road to Recovery«, IRIN News, 17. August 2004.

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als legitim erachtet und unterstützt werden. Aufgrund der außerordentlichen Diskrepanz zwischen diesen Erfordernissen und dem tatsächlich vorhandenen Kapital bzw. den vor Ort investierten Ressourcen erscheinen die vorherrschenden Annahmen über den Willen und die Fähigkeiten internationaler Akteure, erfolgreichen Staatsaufbau betreiben zu können, unverhältnismäßig optimistisch, besonders in Afrika und erst recht im Kongo. Im Folgenden wird alleine das finanzielle und militärische Engagement der internationalen Gemeinschaft im Kongo beleuchtet. Internationale Wiederaufbaubemühungen sind teuer, egal ob der Kollaps politischer Ordnung das Ergebnis exogener (Afghanistan, Irak) oder primär endogener Faktoren (Kongo, Liberia) ist. Seit die Friedensmission der VN im Kongo (MONUC) eine Stärke von über 15.000 Mann erreicht hat, belaufen sich die jährlichen Kosten der MONUC auf über eine Mrd. US-Dollar. Hinzu kommen die Zuschüsse zur Finanzierung der Wahlen 2006 in Höhe von ca. 430 Mio. US-Dollar, die Kosten für die Entsendung der europäischen Militärmissionen (Artemis 2003, EUFOR RD Congo 2006) sowie offizielle Entwicklungszusammenarbeit seit 2001 in Höhe von acht Mrd. US-Dollar. Die internationale Intervention im Kongo steht alleine in Afrika derzeit im Wettbewerb mit drei weiteren Interventionen um knappe Ressourcen. Zudem ist nicht anzunehmen, dass die Zahl der Interventionen in absehbarer Zeit signifikant zurückgehen wird. Dies bedeutet gewaltige finanzielle und militärische Belastungen für die VN und die internationale Gemeinschaft insgesamt.17 Ungeachtet einer politischen Bewertung geht alleine schon aus diesem Grund das Plädoyer für längere und intensivere Interventionen in zerfallenen Staaten (NeoTrusteeships) an der Realität vorbei. Denn zwei Tendenzen sind bei der Allokation von Ressourcen in vier kollabierten afrikanischen Staaten (DR Kongo, Burundi, Liberia, Sierra Leone) zu erkennen: erstens ist Wiederaufbauhilfe sehr kurzlebig. Sie erreicht ihren Höhepunkt zu einem frühen Zeitpunkt (spätestens nach Durchführung von Postkonfliktwahlen) und geht dann scharf zurück. Zweitens ist mit Ausnahme der kleinsten Interventionsländer die zur Verfügung gestellte Hilfe relativ gering. Die Ergebnisse einer Studie der Weltbank bestätigen dies und weisen zudem darauf hin, dass die Effektivität externer Hilfe vier bis fünf Jahre nach Beginn der Intervention am größten ist und über ein Jahrzehnt auf einem mittleren bis hohen Niveau gehalten werden muss, um einen Rückfall in kriegerische Auseinandersetzungen zu vermeiden.18 In der Praxis geht die Aufbauhilfe in dem Moment zurück, in dem sie am dringlichsten wäre, da Geber ihr Augenmerk auf das neueste Krisenland richten. Verstärkt wird dieses Problem durch den Umstand, dass die internationalen Investitionen zugunsten afrikanischer Länder deutlich unter denen zu liegen scheinen, die für Wiederaufbaubemühungen in anderen Regionen aufgewandt werden.19 17 Vgl. dazu James D. Fearon/David D. Laitin, »Neotrusteeships and the Problem of Weak States,« International Security, Vol. 28, Nr. 4, 2004, S. 5-43;speziell mit Blick auf Afrika vgl. Stephen Ellis, »How to Rebuild Africa,« Foreign Affairs, Vol. 84, Nr. 5, 2005, S. 135-148. 18 Paul Collier et al., Breaking the Conflict Trap: Civil War and Development Policy (Washington, D.C.: World Bank, 2003), S. 157-159. 19 Wenn höhere Hilfen mobilisiert werden könnten, wäre freilich die Probleme der Korruption und Rentenorientierung im Sinne des zweiten Abschnitts dieses Artikels noch nicht gelöst.

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Gemessen an den für den Aufbau pro Kopf und Jahr aufgebrachten Mitteln liegt Kongo mit 39 US-Dollar deutlich unter nicht-afrikanischen Staaten wie Afghanistan ($ 129), BosnienHerzegowina ($ 211), El Salvador ($ 79), Irak ($ 508), Kosovo ($ 240) und Ost-Timor ($ 278).20 Ein Blick auf einen zentralen Bestandteil von Wiederaufbaumaßnahmen (Entwaffnung, Demobilisierung und Reintegration, DDR) bestätigt die Annahme der unzureichenden Ressourcenmobilisierung. Im Kongo wurden diese Maßnahmen im Juli 2006 aufgrund fehlender Finanzen unterbrochen. Zum selben Zeitpunkt schätzte MONUC, dass weniger als die Hälfte der im Land vorhandenen Kleinwaffen eingesammelt worden waren. Ca. 150.000 Kombattanten harrten immer noch ihrer Demobilisierung – zu einem Zeitpunkt, zu dem die internationale Gemeinschaft ihre volle Aufmerksamkeit (und ihre Ressourcen) der Vorbereitung der Wahlen schenkte. Auch die militärische Glaubwürdigkeit internationaler Interventionen in Afrika ist fraglich, die nicht nur, aber auch finanzielle Fragen berührt. Immer wieder ist zu hören, MONUC sei die größte VN-Friedensmission weltweit. In absoluten Zahlen ist dies zutreffend. Gemessen an der Größe des Kongo und seiner Bevölkerungszahl landet MONUC gemessen an ihrem derzeitigen Höchststand (19.566 Soldaten) indes weit abgeschlagen am Ende aller Friedensmissionen.21 Deutlich besser schneiden nach diesen Kriterien die Kleinstaaten Liberia, Sierra Leone und Burundi ab. Um die Personalstärke der VN-Mission in Liberia (17.700 Mann) gemessen an der dortigen Bevölkerungsgröße zu erreichen, müsste MONUC über 300.000 Blauhelme verfügen, eine 15-fache Erhöhung gegenüber dem Ist-Zustand. Die zusätzlichen Kosten würden fast der Hälfte der Entwicklungshilfe entsprechen, die jährlich nach Afrika südlich der Sahara fließt. Ungeachtet dieses Gedankenspiels wird die Glaubwürdigkeit des militärischen Engagements in afrikanischen Krisenländern zudem durch die Tatsache in Frage gestellt, dass VN-Truppenkontingente relativ früh und deutlich reduziert werden, häufig weitgehend ungeachtet der noch prekären Sicherheitslage. Dieser Trend zur verfrühten Rückführung von Peacekeepern entspricht den oben skizzierten Tendenzen im Bereich der finanziellen Aufbauhilfe. Die bewaffneten Auseinandersetzungen, die im Kongo zwischen Januar und März stattgefunden haben, die unzureichenden Fortschritte beim DDR-Programm und die weiterhin ungelöste Problematik der Präsenz von ca. 8.000 ruandischen Hutu-Rebellen im Osten des Landes werden allerdings dazu beitragen, dass MONUC zumindest im Jahr 2007 keine substantielle Reduzierung ihrer Truppen erleiden wird. Selbst bei einem sehr optimistischen Szenario dürften noch zwei bis drei Jahre vergehen, bevor die kongolesischen Sicherheitskräfte dazu in der Lage sein werden, die Sicherheit des Landes nach innen wie außen effektiv zu gewährleisten. Sicherlich ist die relative Knappheit der finanziellen und militärischen Ressourcen, die die internationale Gemeinschaft in die Stabilisierung des Kongo investiert, nicht nur auf die scheinbar marginale Bedeutung Afrikas im globalen Kontext 20 Die Zahlen sind entnommen aus Economist Intelligence Unit, Country Report: Democratic Republic of Congo, Dezember 2004, S. 23. 21 Vgl. Denis M. Tull, »Herkulesaufgabe Kongo. Die MONUC zeigt die Grenzen komplexer Friedenssicherung auf«, Vereinte Nationen, Nr. 3, 2006, S. 90-97.

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zurückzuführen. Im Vergleich zu Ländern wie Liberia und Sierra Leone schlägt zweifellos auch die Größe des Landes ungünstig zu Buche. Dies ändert aber wenig an der Tatsache, dass die Intervention sich als unzureichend erweisen dürfte, um die von der internationalen Gemeinschaft ausgerufene tragfähige Stabilisierung des Landes zu erreichen.

4. Fazit Die hier vertretene Argumentation beruht auf einer tiefen Skepsis gegenüber dem Willen, vor allem aber den tatsächlichen Möglichkeiten der internationalen Gemeinschaft, von außen eine tragfähige Stabilisierung kriegszerrütteter Gesellschaften herbeizuführen.22 Möglichkeiten werden hier verstanden als politisch-institutionelle Fähigkeiten und Strategien im Verbund mit entsprechenden Ressourcen, die proklamierten Ziele auch tatsächlich erreichen zu können. Sie mahnt daher zu einer sehr viel größeren Bescheidenheit. Externe Interventionen sind nicht zwangsläufig zum Scheitern verurteilt, und in vielen Fällen wird die internationale Gemeinschaft in Anbetracht von Konflikten und humanitären Krisen auch keine andere Wahl haben, als zu intervenieren. Für die internationale Gemeinschaft stellt sich vor allem die Notwendigkeit, ihre Ziele erstens auf ein realistisches Maß zu reduzieren und zweitens klare Prioritäten zu formulieren. Dies ist bisher nicht der Fall. Die Liste der Zielsetzungen in kollabierten Staaten ist zu lang und umfassend. Sie ist vor allem das Ergebnis von Defizitanalysen: In Afrikas kollabierten Staaten liege buchstäblich alles im Argen und müsse entsprechend »repariert« werden. Dies verleitet die internationale Gemeinschaft zu einem normativen Größenwahn, der moralisch gerechtfertigt sein mag, praktisch aber wenig hilfreich ist. Die Liste, die externe Akteure abarbeiten wollen, hat keine realistischen Aussichten auf Umsetzung und führt beinahe zwangsläufig zu enttäuschten Erwartungen sowohl in den Ländern, die die Interventionen tragen und finanzieren als auch in den Gesellschaften, in denen interveniert wird. Es versteht sich von selbst, dass die richtigen Prioritäten gesetzt werden müssen. Wenn – wie im Kongo – enorme finanzielle und politische Ressourcen in die Durchführung von Wahlen gesteckt werden, die Entwaffnung und Reintegration von Kombattanten aber aus finanziellen Gründen stagniert, dann ist dies ein Indiz dafür, dass die Prioritäten falsch gewählt sind. Dies ist aber auch ein Beispiel für die fehlende Ehrlichkeit der internationalen Gemeinschaft. Nach der Durchführung einer einzigen Wahl in einem kollabierten Staat mit militarisierter Gesellschaft und ohne demokratische Erfahrung von Demokratisierung zu sprechen, ist unredliche Augenwischerei. Der normative Größenwahn hat auch zur Folge, dass ein Übermaß an Aufmerksamkeit auf Dinge gerichtet wird, die nicht funktionieren, anstatt Institutionen zu identifizieren und gegebenenfalls zu unterstützen, die funktionieren.23 Dies hat 22 Siehe auch Hans-Georg Ehrhart, In schwieriger Mission: Der EU-Militäreinsatz im Kongo, Hamburger Informationen zur Friedensforschung und Sicherheitspolitik, Hamburg 2006, S. 5f. 23 Merilee S. Grindle, »Good Enough Governance: Poverty Reduction and Reform in Developing Countries,« Governance, Vol. 17, Nr. 4, 2004, S. 536f.

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auch damit zu tun, dass diese Institutionen nicht mit den normativen Erwartungen westlicher Akteure übereinstimmen. Sie glauben offenkundig, besser als lokale Gesellschaften zu wissen, was zur Herstellung politischer Ordnung zu tun ist und wie diese auszusehen habe. Indes haben in den vergangenen zwei Jahrzehnten einige afrikanische Staaten eine weitgehende autonome Wiederherstellung politischer Ordnung erreicht (Ghana, Äthiopien, Eritrea, Uganda), weitgehend ohne die Unterstützung der internationalen Gemeinschaft. Der gegen-

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wärtig erfolgreichste Fall von Staatsaufbau in Afrika ist Somaliland. Dass die politische Ordnung dort aus eigenen Kräften hergestellt wurde und bis heute keine internationale Anerkennung genießt, sollte der internationalen Gemeinschaft zu denken geben. Dies ist kein Plädoyer gegen Interventionen, sondern ein Plädoyer für Interventionen, die Fragen lokaler politischer Legitimität und politischer Ordnung ernster nehmen und sich nicht in der normativ überladenen Verordnung externer Rezepte (sog. Best Practices) erschöpfen.

Militärgestützte Demokratisierung? Die Befriedung der DR Kongo und die Europäische Union Stefan Brüne* Indifférence impossible, efficacité improbable. Pierre Hassner

Democratic transitions do not follow an orderly sequence. Thomas Carothers

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ie von der britischen Ratspräsidentschaft vorgelegte, im Dezember 2005 vom Europäischen Rat verabschiedete »Strategie der Europäischen Union für Afrika« stellt ein Novum dar. Sie fasst zum einen eine strategische Partnerschaft zwischen der Europäischen und der Afri* Prof. Dr. Stefan Brüne lehrt als Hiob-Ludolf-Professor am Asien-Afrika-Institut und Europa-Kolleg der Universität Hamburg.

kanischen Union ins Auge und beansprucht zum anderen, Europas außen- und entwicklungspolitischen Akteuren einen umfassenden, EU-weit abgestimmten Handlungsrahmen für künftige Maßnahmen zur Unterstützung afrikanischer Staaten zu bieten. Erstmals soll eine auf den ganzen afrikanischen Kontinent ausgerichtete Strategie die Grundlage für ein kohärenteres Süd- und Außenhandeln der EU und ihrer Mitgliedstaaten bilden. Frieden und Sicherheit, verantwortungsvolle und effektive Staatsführung (good governance) und die Beschleunigung wirtschaftlichen Wachstums zählen zu den

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Brüne, Die Befriedung der DR Kongo und die Europäische Union

Kernanliegen und sollen den afrikanischen Staaten bei der Realisierung ambitionierter Stabilitäts-, Demokratisierungs- und Millenniumsziele helfen.1

nalität) fall- und regionenbezogen umsetzen lassen. In der

Europas weltpolitische Profilsuche geht seit Mitte der 1990er Jahre mit einer auffälligen Häufung entwicklungs- und afrikabezogener Initiativen einher.2 Obgleich es sich bislang um das noch weitgehend unverbundene Nebeneinander allgemein gehaltener Absichtserklärungen handelt – handlungsbindende Prioritätensetzungen sind rar und Hinweise auf den Umgang mit Zielkonflikten sucht man vergebens –, so sind sie doch Teil und Ausweis eines Paradigmenwechsels, der im Rahmen eines umfassenden politischen Ansatzes normative (Demokratie- und Menschenrechtsförderung) und sicherheitspolitische Anliegen (Stabilität, Konfliktbeilegung) zu verbinden sucht.

pabilities will enable the EU to take on the role of a leading

Kritiker sprechen von einem pre-strategic concept3. Sie halten dafür, das Hauptmotiv für die afrikapolitische Renaissance in Europa zu suchen. Dabei schreiben sie der »Wiederentdeckung« unseres Nachbarkontinents eine symbolische Funktion bei der Unterstützung des europäischen Integrationsprozesses zu und verweisen darauf, dass nationale Interessenlagen unverändert die entscheidende Bezugsgröße für das nach wie vor maßgeblich intergouvernemental verfasste Außen- und Afrikahandeln der Gemeinschaft darstellen. Eine gemeinsame europäische Afrikapolitik gebe es, wenn überhaupt, erst in Ansätzen.4

scheidungsregeln weitgehend unbeantwortet lässt. Auch die

Dennoch ist unstrittig, dass sich die Voraussetzungen für ein wirksamer koordiniertes Afrikahandeln seit Mitte der 1990er Jahre kontinuierlich verbessert haben. Seit dem Vertrag von Maastricht sind im Rahmen der GASP und der ESVP wichtige Voraussetzungen für einen jetzt auch vertraglich gesicherten Kompetenzzuwachs (entwicklungspolitisches Mandat, Beteiligung an der GASP) europäischer Institutionen entstanden. Die Europäische Kommission und das Europäische Parlament haben zunehmend Grund, sich als afrikapolitische Akteure mit eigenem Gestaltungsanspruch zu verstehen. Dies gilt auch für verteidigungs- und sicherheitspolitische Belange. Allerdings bleibt auch hier offen, wie sich die Verweise auf allgemeine Bedrohungslagen (Terrorismus, Gewaltkrimi-

kommenen Macht- und Einflussinteressen einzelstaatlicher

Europäischen Sicherheitsstrategie hatte es dazu lediglich geheißen: »The strengthening of its security and military caglobal actor. (… ) Proponents of the integration rationale believe that a common European security and defense policy is necessary to complete the Union’s political integration.«5 Folgt man dieser Auffassung, dann sind die Pläne für eine gemeinsame europäische Sicherheitspolitik nicht nur sicherheits-, sondern vor allem außen- und integrationspolitisch relevant. Dies würde erklären, warum die European Security Strategy zwar die Bedeutung militärischen Handelns hervorhebt, aber die Frage nach dessen Voraussetzungen und EntFrage, wer wann und unter welchen Voraussetzungen über künftige EU-Auslandseinsätze entscheidet, bleibt offen. Was ist unter »erweiterter Sicherheitspolitik« konkret zu verstehen? Haben das britische Engagement in Sierra Leone, die UN-mandatierte französische Truppenpräsenz in der Côte d’Ivoire oder das deutsch-französische Antiterror-Engagement am Horn von Afrika eine gemeinsame konzeptionelle Grundlage? Oder haben jene Langzeitkritiker europäischen Außenhandelns recht, die in den kolonialhistorisch überAfrikaakteure das entscheidende Handlungs- und Interventionsmotiv sehen? Können die ehemaligen Kolonialgroßmächte Frankreich, Belgien und Großbritannien den Verdacht ausräumen, mit europäischen Mitteln bevorzugt eigene Interessen zu verfolgen? Und welche Rolle spielt sie Bundesrepublik? Wenn im Folgenden am Beispiel der beiden ersten »autonomen Militäraktionen« in der Geschichte der EU – der Operation Artemis (2003) und der EUFOR Mission (2006) – nach den Beweggründen, Entscheidungsgrundlagen und Wirkungen des europäischen Kongoengagements gefragt

1 Die Ende 2000 beschlossenen Millenniumsentwicklungsziele sehen vor, die Zahl der in absoluter Armut lebenden Menschen bis zum Jahr 2015 zu halbieren. Nach Auffassung des britischen Finanzministers Brown wird die internationale Gemeinschaft dieses Ziel allerdings um 135 Jahre verfehlen. Vgl. Hausmann, Hartmut: Milleniumsziele noch in weiter Ferne, in: Das Parlament (2005) 17, S. 10. 2 Im April 2005 verabschiedete die Kommission ein Maßnahmenpaket zu den Millenniumsentwicklungszielen, das – ergänzt um einen im Mai verabschiedeten Stufenplan – die Grundlage für ehrgeizige Selbstverpflichtungen des Europäischen Rates bildete. Danach sollen sich die europäischen Entwicklungshilfeleistungen bis zum Jahr 2015 verdoppeln. Die fünfzehn alten EUMitgliedstaaten wollen demnächst 0.51% (2010) und später 0.7% (2015) ihrer Bruttonationaleinkommen für die Entwicklungszusammenarbeit bereitstellen. Bis zum Jahr 2010 werden so zusätzliche Mittel in Höhe von 20 Mrd. Euro bereitstehen, die mindestens zur Hälfte afrikanischen Ländern zugute kommen sollen. Darüber hinaus wurden institutionelle Reformen für eine verbesserte Koordination und schnellere Abwicklung europäischer Hilfsmaßnahmen beschlossen. Im Dezember 2005 verabschiedeten die Kommission, der Rat und das Europäische Parlament The European Consensus on Developmen. Damit liegt erstmals in der europäischen Geschichte ein Grundsatzdokument vor, das alle außen- und entwicklungspolitisch relevanten EU-Akteure auf gemeinsame Ziele, Werte, Grundsätze und Verfahren verpflichtet. 3 Fernanda Faria: Crisis management in sub-Saharan Africa. The Role of the European Union. EU-ISS Occasional Paper No. 51, Paris 2004. 4 Peter Molt: Deutschland: ratlos in Afrika, in: Internationale Politik, November 2006, S. 78-87.

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werden soll, geschieht das in realpolitischer Anerkenntnis damit unvermeidlich verbundener Zielkonflikte und Entscheidungsnöte. Rückblickend soll der Versuch gemacht werden, Aufschlüsse über die Interessenlagen, Konzepte und Handlungskalküle der maßgeblichen Akteure zu erhalten. Dabei wird die Auffassung vertreten, dass die großen europäischen Geber ihre Afrikapolitiken nach wie vor überwiegend pfadabhängig an nationalen Eigeninteressen ausrichten und weltpolitische Problemlagen im Zusammenspiel mit innereuropäischen Integrationsagenden das europäische Außenhandeln stärker prägen als lokale Konfliktkonstellationen und die öffentlich reklamierten Befriedungs- und Demokratisierungsziele. 5 Stefanie Flechtner: European Security and Defense Policy: Between »Offensive Defense« and »Human Security«, unter: http://www.fes.de/IPG/ inhalt_a/pdf/Flechtner_GB.pdf

Brüne, Die Befriedung der DR Kongo und die Europäische Union

2. ARTEMIS und EUFOR RD CONGO Dreißig Jahre nach einer ersten, nur begrenzt erfolgreichen UN-Mission im Kongo (1960-1964)6 bildeten langjährige gewaltförmige Auseinandersetzungen, in die neun afrikanische Staaten verwickelt waren und die über drei Millionen Menschen das Leben kosteten, den Hintergrund der ersten autonomen EU-Mission außerhalb Europas. Die Operation Artemis basierte auf einem Mandat des UNSicherheitsrats (Resolution 1484) und beendete als Gemeinsame Aktion der EU die Politikära der auf zivile Instrumente ausgerichteten europäischen Afrikapolitik. Operatives Ziel der vom Europäischen Rat am 12. Juni 2003 beschlossenen, mit einem robusten Mandat ausgestatteten und ohne Rückriff auf NATO-Strukturen durchgeführten europäischen Mission war es, den Flughafen der nordostkongolesischen Provinzhauptstadt Bunia offen zu halten und die lokale Bevölkerung vor weiteren Massakern zu schützen. Frankreich – das militärstrategische Hauptquartier lag in Paris – übernahm die Leitung der multinationalen Truppe, die neben französischen (1000) schwedische (64), belgische (6), südafrikanische (6), deutsche (1) und österreichische (1) Soldaten umfasste. Kanada, Senegal, Südafrika und Uganda leisteten logistische Hilfe und weitere 349 deutsche Soldaten – die Bundesregierung hatte einen Kampfeinsatz deutscher Soldaten ausgeschlossen – sorgten vom ugandischen Entebbe aus für logistische und medizinische Unterstützung. Die zweite autonome EU-Militärmission erfolgte – der UN-Sicherheitsrat (Resolution 1671) hatte auf französisches Drängen ein entsprechendes Angebot der Europäischen Union akzeptiert – im Sommer 2006. An der EUFOR RD CONGO7 genannten Mission beteiligten sich 2400 Soldaten aus 21 EUMitgliedstaaten und der Türkei. Die meisten Truppen stellte Frankreich (1090), gefolgt von Deutschland (780), Spanien (130), Polen (130), Belgien (60) und Schweden (55). Das militärische Einsatzführungszentrum lag in Potsdam. Ziel der nach Kapitel VII der UN-Charta mit einem robusten Mandat ausgestatteten EU-Truppen war es, die 17.000 Blauhelmsoldaten umfassende MONUC-Mission8 bei dem Versuch zu unterstützen, einen ordnungsgemäßen Verlauf der ersten Präsidentschafts- und Parlamentswahlen seit 1960 zu gewährleisten. Aufgabe der in Kinshasa stationierten deutschen Einheiten war es, den internationalen Flughafen sowie das von Frankreich geführte taktische Hauptquartier in Kinshasa zu sichern. Das Hauptkontingent der deutschen Truppen wurde nicht in der DR Kongo, sondern im 800 km westlich gelegenen Gabun stationiert. Für die Bundeswehr, die inzwischen auf Erfahrungen in acht afrikanischen Staaten9 zurückblickt und für die die völkerrechtlich mit einem soliden Mandat ausgestattet EUFOR-Mission überraschend kam10, handelte 6 Für Einzelheiten der Opération des Nations Unies au Congo (ONUC), die zwischen Juli 1960 und Ju1i 1964 bis zu 20.000 zivile und militärische Angehörige umfasste und 250 Menschenleben kostete, siehe http:/www.un.org/ Dept/DPKO/Missions/onuc.htm. 7 Für European Force und République Démocratique du Congo. 8 An der MONUC-Mission waren Soldaten aus 19 Ländern, darunter Pakistan (3500), Indien (3500), Bangladesh (1400), Südafrika (1400), Uruguay (1400) beteiligt. 9 Somalia, Sudan, Kenia, Uganda, Dschibuti, Äthiopien, DR Kongo, Ghana. 10 Man hatte sich in Berlin lange auf einen Sudan-Einsatz vorbereitet.

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es sich nach einem wenig erfolgreichen Somalia-Engagement (1993/94) um den bislang zweitgrößten Militäreinsatz in Afrika. Die von Deutschland allein zu tragenden Kosten beliefen sich auf 56 Mio. Euro. Dass die beiden zeitlich und regional limitierten EU-Missionen ihre selbstgesetzten Ziele weitgehend erreichten und ohne größere Zwischenfälle11 verliefen, war nicht zuletzt ihrem begrenzten Mandat und einem bescheiden formulierten Selbstanspruch zu verdanken. So hatte die EUFOR-Mission in Kinshasa ausdrücklich nicht zum Ziel, die Situation im Kongo zu stabilisieren oder demokratische Prozesse zu befördern. Das jüngere Kongo-Engagement der Europäischen Union ist als erfolgreiche Kette von Zufällen beschrieben worden. Den beiden, von der Europäischen Union im Nachhinein als Erfolg bewerteten Militäreinsätzen, war gemein, dass sie nur zögerlich und nach beträchtlichen Abstimmungsschwierigkeiten zustande kamen. Sowohl der Operation Artemis als auch der EUFOR-Mission gingen Meinungsverschiedenheiten über deren operativen und politischen Sinn voraus.12 Dabei war die Tatsache, dass vom Kongo keine unmittelbare Bedrohung europäischer Sicherheit ausging, ebenso von Bedeutung wie der Umstand, dass die NATO ein Eingreifen in Nordostkongo wegen anderweitiger Verpflichtungen ausgeschlossen hatte. Während sich Frankreich und Großbritannien vorbehaltlos für ein zeitlich begrenztes autonomes EU-Engagement aussprachen, benötigte die deutsche Bundesregierung anderthalb Tage, um ihre anfänglich ablehnende Haltung zu revidieren. Dabei dürfte neben grundsätzlichen Erwägungen auch eine Rolle gespielt haben, dass die USA informell – über das NATOHeadquarter in Brüssel – vor einem autonomen EU-Einsatz gewarnt hatten, da dieser die NATO (und damit die USA) vom politischen und militärischen Entscheidungsfindungsprozess ausschloss.13 Unbestätigten Berichten zufolge waren es die cellule africaine des Èlyssée, die trotz der Skepsis französischer Militärs, nach der der europäische Rahmen der Operation Artemis operativ mehr Probleme als Vorteile brachte, auf eine autonome EU-Mission drängten. 14 Während Javier Solana rückblickend erklärte, die Operation Artemis-Mission habe bewiesen, dass die EU in der Lage sei, sich wichtigen Aufgaben zu stellen15, stimmen fast alle Beobachter darin überein, dass sich die EU ohne die vorausgegangenen Meinungsverschiedenheiten in der Irakfrage nicht auf eine militärische Intervention verständigt hätte. In einschlägigen Expertisen wird der politische Wille, europäische Hand11 Während die Wahlen selbst reibungslos verliefen, löste die Bekanntgabe der Wahlergebnisse der Präsidentschaftswahlen am 20.-22. August 2006 in Kinshasa schwere Kämpfe zwischen der Präsidialgarde Kabilas und Bembas Milizen aus. Nur dem entschlossenen Eingreifen von MONUC und EUFOR war es zu verdanken, dass die Kontrahenten (vorübergehend) zur Einstellung der Gewalttätigkeiten bewegt werden konnten. Für Einzelheiten siehe: Hans-Georg Ehrhart: Nichts wie weg? Zum Ende des EU-Militäreinsatzes im Kongo, in: Hamburger Informationen zur Friedensforschung und Sicherheitspolitik, Ausgabe 41, Nr. 4, Dezember 2006. 12 Fernanda Faria, Crisis management in sub-Saharan Africa. The Role of the European Union. EU-ISS Occasional Paper No. 51, Paris 2004, S. 39-53. 13 NATO-Offizielle erklärten im Nachhinein »that autonomous EU military operations should not happen again«. Fernanda Faria: Crisis management in sub-Saharan Africa. The Role of the European Union. EU-ISS Occasional Paper No. 51, Paris 2004, S. 47. 14 Fernanda Faria, Crisis management in sub-Saharan Africa. The Role of the European Union. EU-ISS Occasional Paper No.51, Paris 2004, S. 41. 15 europa-digital.de/text/aktuell/dossier/esvp/artemis.shtml.

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lungsfähigkeit zu demonstrieren, als zentrales Handlungs- und Einsatzmotiv beschrieben. Châtaigner fragt, ob »diese Politik letztendlich von (...) Anliegen geleitet sein könnte, die wenig mit den tatsächlichen Bedürfnissen afrikanischer Staaten zu tun haben«16 und für den ehemaligen Generalinspekteur der Bundeswehr und späteren Vorsitzenden des NATO-Militärausschusses, General Klaus Naumann, bestand der »einzige und entscheidende Grund« für den EUFOR-Einsatz darin, zu zeigen, »dass Europas Sicherheitspolitik beginnt, handlungsfähig zu werden«17. Für diese Sicht spricht auch, dass der (inzwischen abgelöste) deutsche Botschafter, Reinhard Buchholz, noch Anfang 2006 die Ansicht vertreten hatte, die Regierung in Kinshasa sehe für europäische Truppen keinen Bedarf. Unabhängig von der nach wie kontrovers diskutierten Frage, ob es sich bei den Operationen Artemis und EUFOR um ein Richtungsmodell zukünftiger EU-Friedenseinsätze handelte18, scheint unstrittig, dass Interessenlagen, die nur einen indirekten Afrikabezug aufwiesen, eine wesentliche Rolle spielten. Peter Molt schreibt: »Wenn Deutschland ein Frankreich und Großbritannien vergleichbarer Akteur in Afrika werden will, ist auf jeden Fall eine Teilnahme an militärischen Friedenseinsätzen unverzichtbar, auch wenn sie politisch so problematisch sind wie der derzeitige Einsatz in der Demokratischen Republik Kongo.«19 Und Stefanie Flechtner gibt zu bedenken: »By basing its intervention policy on a »it’s better to participate in a mission than to do nothing principle, the EU runs the risk of confusing its own strategic objectives and overextending its civilian, military and political resources.«20

3. Deutsch-französische Gegensätze und der afrikapolitische Preis der Methode Monnet Die neue Afrika-Strategie der EU und die mit den ersten autonomen EU-Militärmissionen in der DR Kongo verbundenen Abstimmungsprozesse werfen ein Reihe grundsätzlicher Fragen auf, die – vor dem Hintergrund sich beschleunigt wandelnder internationaler Rahmenbedingungen – auch das deutsch-französische Verhältnis betreffen.21 Obwohl das militärisch gestützte Kongo-Engagement der EU in den multilateralen Rahmen europäischer Perzeptions- und Entscheidungsfindungsprozesse eingebunden war, machte es doch auch deutlich, dass es bislang an einer international und EUintern abgestimmten Krisenpräventions- und Krisenbewältigungspolitik mangelt. Die konzeptionellen Grundlagen des europäischen Engagements bleiben vage. Dabei spielen his16 Jean-Marc Châtaigner: Zwischen Reform und Tradition: Die französische Afrikapolitik heute. Berlin 2006, S. 10. 17 Neue Osnabrücker Zeitung, 3.4. 2006. 18 Fred Tanner: Operation Artemis. Richtungsmodell zukünftiger EU-Friedenseinsätze?, in: ASMZ 2004, Nr. 2, ist skeptisch. 19 Peter Molt, Deutschland: ratlos in Afrika, in: Internationale Politik, November 2006, S. 87 20 Stefanie Flechtner: European Security and Defense Policy: Between »Offensive Defense« and »Human Security«, in: Internationale Politik und Gesellschaft, Nr. 4, 2006, S. 165. 21 China und Indien gelten als emerging donors und das von den USA geplante militärische Regionalkommando Afrika soll neben der Terrorismusbekämpfung den Zugang zu Rohstoffen absichern. Die USA, die gegenwärtig 15 % ihrer Ölimporte aus Afrika beziehen – bis 2015 wird ein Anstieg auf 25 % erwartet – haben 2006 als erstes nichtafrikanisches Land eine ständige diplomatische Vertretung bei der Afrikanischen Union in Addis Abeba eröffnet.

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torisch überkommene, national unterschiedliche ausgeprägte überkommene Denk- und Handlungstraditionen eine ebenso große Rolle wie konkrete regionenbezogene Wirtschafts- und Einflussinteressen. Im Vorfeld der Operationen Artemis und EUFOR RD Congo spielten französische Afrikainteressen eine zentrale Rolle. Die französische Haltung zur Beendigung der Einmischung von außen (Ruanda und Uganda), zum Einsatz der UN-Mission (MONUC), zur Wiederherstellung der verfassungsrechtlichen Ordnung und zur Organisation von Wahlen waren ausschlaggebend für die Festlegung der Positionen der EU und der internationalen Gemeinschaft insgesamt. Dabei wusste Paris den Sicherheitsrat geschickt zu nutzen, um nach und nach die Vereinigten Staaten und Großbritannien einzubinden.22 Demgegenüber herrschte in Berlin der Eindruck vor, dass Paris im Zusammenspiel mit New York Deutschland in eine Position zu bringen suchte, in der man aus übergeordneten Gründen (deutsch-französische Freundschaft, UN-Sicherheitsratssitz, deutsche Ratspräsidentschaft, Vorbereitung des G8-Gipfels) eine militärische Führungsrolle nicht ablehnen konnte. In Berlin, das deutlicher als Frankreich den zivilen und präventiven Charakter seiner Sicherheitspolitik betont, standen zudem Fragen der politischen und ökonomischen burden sharing im Vordergrund.23 Dabei spielte die Rolle der im Aufbau befindlichen battle groups für das Verhältnis von EU und NATO ein wichtige Rolle. Letztere wurden in Berlin als wichtiger Schritt zu mehr Entscheidungs- und Handlungsautonomie, vor allem aber als Ergänzung der NATO-Response Force und nicht als deren Ersatz gesehen. Im Unterschied dazu stand für Paris eine Stärkung der Handlungsfähigkeit der Europäischen Union im Vordergrund, ein Anliegen für das man bereit war, eine damit verbundene Schwächung der Handlungsfähigkeit der NATO billigend in Kauf zu nehmen. Das Ergebnis war der Kompromiss eines zeitlich und regional begrenzten Truppeneinsatzes, wobei es auf deutscher Seite auch dem Entscheidungsvorbehalt des Bundestages und dem damit verbundenen Antrags- und Begründungszwang der Regierung Rechnung zu tragen galt.24 »As so often in the history of integration, European politicians are focusing on the technical aspects of cooperation between member states rather than on the actual political goals of integration, postponing the more difficult debates and decisions.«25 Während die EU hofft, in Kürze zwei Battle-Group-Einsätze gleichzeitig durchführen zu können, haben die Missionen erneut deutlich gemacht, dass die Fortentwicklung der ESVP und der GASP einer breiten und grundsätzlich geführten Debatte bedarf. Zwar hat Präsident Chirac kürzlich angeboten, seine afrikanischen Militärbasen für Offiziere anderer EU-Länder zu öffnen, aber eine hinreichend konkrete Debatte über gemein22 Jean-Marc Châtaigner: Zwischen Reform und Tradition: Die französische Afrikapolitik heute. Berlin 2006, S. 8. 23 Peter Schmidt: »Freiwillige vor!« Bundeswehreinsatz im Kongo – zur Dialektik einer Führungsrolle wider Willen, in: Internationale Politik 68, Nr. 11, November 2006, S. 68-77. 24 Anders in Frankreich, wo der Umbau zur Berufsarmee abgeschlossen ist und die Verfassung dem Präsidenten das Recht einräumt, über militärische Auslandseinsätze – wie jüngst in der Côte d’Ivoire – gegebenenfalls allein zu entscheiden. 25 Stefanie Flechtner: European Security and Defense Policy: Between »Offensive Defense« and »Human Security«, in: Internationale Politik und Gesellschaft, Nr. 4, 2006, S. 167.

Brüne, Die Befriedung der DR Kongo und die Europäische Union

same afrikapolitische Anliegen, die den Kernbereich sicherheits- und außenpolitischen Handelns einschließen, zeichnet sich weder in Paris noch in Berlin ab. Frankreich, das unveröffentlichte Verteidigungsabkommen mit acht afrikanischen Staaten unterhält und sein militärisches Engagement südlich der Sahara überdenkt – künftig sind nur noch Stützpunkte in Dschibuti, Dakar und Libreville und La Réunion vorgesehen – hat, klientelistisch verstrickt, lange einer Politik der Stabilität um jeden Preis den Vorzug gegeben. Hier unterscheidet sich die französische Politik allerdings nur begrenzt von der anderer Akteure. Der Zielkonflikt externer Akteure zwischen politischer Stabilität und Demokratisierung scheint kurzfristig kaum lösbar und wird deshalb politisch nicht oder nur ungern thematisiert. Die Außenpolitiken externer Akteure wirkten in der Vergangenheit häufig systemstabilisierend. Dabei lag eine wesentliche Ursache für die Dauerhaftigkeit autoritärer Herrschaft in den Zielkonflikten auf Geberseite sowie dem gemeinsamen Interesse westlicher und afrikanischer Führungen am Erhalt des Status quo. Es handelt sich – Tony Blair hat kürzlich davor gewarnt, unilateral Fernziele wie Demokratisierung zu propagieren – um das, was man angesichts lokaler Krisen und bewaffnet ausgetragener Konflikte als »Stabilitäts- vs. Demokratisierungsdilemma« bezeichnen könnte. »Democracy programs too often rest on what is either a dreamy, or, seen in another light, a hollow view of politics. Democracy promoters frequently seem surprised by the most banal realities of politics – that power is only rarely given away cost-free, that principles trump interests only occasionally, that zero-sum instincts are as common

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as cooperative attitudes, that political violence erupts easily when power shift are occurring, and that historical legacies, whether helpful or harmful to democratisation, are extraordinarily persistent.«26

4. Fazit Wenn man Erfolgsbilanz zieht wird man »realpolitisch« anerkennen müssen, dass es in dem zu befriedenden Land eines Mindestmaßes an politisch relevanten Kräften in der Gesellschaft und bei den Konfliktparteien bedarf, die einen friedlichen Machtteilungsausgleich anstreben. Dabei werden, getreu der Maxime, dass der Einsatz des Militärs nur als Teil einer politischen Konfliktlösung vertretbar ist, immer wieder schwierige Einzelfallabwägungen nötig sein. Denkbar wäre, dass Europa seine Interessen außerhalb des Kontinents künftig eigenständig oder vor allem multilateral im Rahmen der Vereinten Nationen wahrnimmt, deren reguläres Budget (37%) und deren Peacekeeping Operationen (40%) es ja bereits heute maßgeblich mitfinanziert. 27 Eins aber scheint unabdingbar: die zügige Abkehr von der außen- und sicherheitspolitischen Methode Monnet, also der Hoffnung, dass sich qualitative Kohärenzgewinne europäischen Afrikahandelns irgendwann von selbst einstellen. 26 Thomas Carothers: Aiding Democracy Abroad. The Learning Curve. Washington D.C. 2003, S. 343. 27 Idriss al Rifaï/Joanna Scott: Premier bilan de l’opération Eufor RDC, in: Défense nationale et sécurité collective, Nr. 1, 2007, S. 51.

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Laurent, The Congolese »Crab Basket«: A Matter of What Interests?

The Congolese »Crab Basket«: A Matter of What Interests? Quentin Laurent* Abstract: This paper draws on the question of the actors’ interests during the last phase of the Congolese transition. Theses interests should not be solely understood through the lens of the pursuit of power and control of moribund Congolese state. Instead, their diversity can be traced at all levels of the society, among all kinds of actors and also in the regional and international orders. One of the main issues of Congo’s »pacification« lies in the fact that these interests have mainly been addressed with little consideration for the idea of common good. Finding a solid ground where competing interests could express themselves in a »sub-optimal« manner is the challenge Congo and its partners are now facing. Keywords: International community, DR Congo, failed state, interests, integration

1. Pacification from outside?

C

rab is not a particularly popular or common dish in Congo. With only 37 kilometers of sea coastline, the Democratic Republic of the Congo1 (DRC) hardly gives its fishermen the opportunity to fill their creels with many crabs. Fortunately, the brackish waters of the Congo river have endowed Congo with cossa cossa – a sort of local shrimp – which is much appreciated by Western expatriates in Kinshasa for its tasty flesh. The existence of cossa cossa allows a French popular saying to make sense in the context of the Congo. Politics in Congo is like a »crab basket«: those inside the basket silently wolf each other down, but putting a hand in the basket will lead to a truce just long enough for the hand to be torn apart by the crabs. Like crabs, cossa cossa bite hands and feed themselves with the bodies they find in their ecosystem. On the larger scale of the Congo, it is unclear whether one should see the whole country has been thrown into a cossa cossa basket, or whether it is just a gigantic basket of cossa cossa, waiting for foolhardy hands to show up. A great interest of the Congo lies in the interests of those competing for survival; from the relegated Kinshasa urban poor striving to gather enough food to see the light of another day, to the »big man« struggling to keep his »position of accumulation«. But why are these interests apparently so crucially rivaling? What do they boil down to, and why is the end of the Congolese transition and the election a good place to try to draw a consistent, static picture of these interests? What are the respective parts played by endogenous and exogenous interests? Understanding what the crabs compete for requires a differentiated approach of what the idea of »interests« means. At the macro scale of international politics, »interest« is synonymous * Quentin Laurent was a Political Advisor to Eufor RD Congo’s Force Commander for the time of the operation, from July to December 2006. He had previously worked for the French Department of Defense on the African Great Lakes dossier, at the Délégation aux Affaires stratégiques (DAS). He holds a Master’s Degree from Sciences Po Paris, and a Master of International Affairs from Columbia University. This article is a modified version of a paper presented at the »Congo: Pacification from Outside?« conference organized by the Institute for Peace Research and Security Policy (IFSH) and the Institute for Theology and Peace (ITHF) in Hamburg, in February 2007. 1 The country will indifferently be referred to as either DRC or Congo in this article. When the Republic of Congo is mentioned, it will be referred to as »Congo-Brazzaville«.

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with the realist idea of national interests, grand politics, and the struggle of states for power. In an economic sense, interest is closer to the relative idea of »return« – a negotiable price one gets through an exchange or a loan. At a micro sociological scale, »interests« explain individual or group preferences, cultural features, and choices (rational or not). The Congolese electoral process was an opportunity to grasp these sets of interests which, for a short moment, became a little more still and steady than usual, after the continuous succession of crises that started in spring 1994 with the influx of Rwandan refugees into then Zaire. One of the key features of this special moment at the end of the transition is that the stakes are extremely high for the actors. Stakes and interests are thus almost synonymous in this major political reshuffle, which combines the old interests of those involved in the Congolese crisis, and the new challenges of the (hopeful) reconstruction to come. One of the main features of this reshuffle is that it rests in an imperfect balance between internal and external processes, where inside and outside are in fact often entangled. Eufor RD Congo has been in quite a privileged position to understand them, and this allows me to draw the following few lessons.

2. Congo in its regional environment: ending the crisis of integration? The statement that the Congolese war of 1998-2003 may constitute the »First African World War« is commonplace. It is, however, true in the sense that Congo’s neighbors’ interests, a majority of whom have intervened militarily in the country, have had a decisive influence in the rise and developments of the Congo grand crisis from 1996 to 2006.

2.1 Regional appeasement The months that preceded the beginning of the electoral process saw a decrease in tension in the region, most notably with regional »godfathers« of past rebellions, namely Rwanda and Uganda. There has been a form of aggiornamento in Rwanda’s policy toward Congo, which took the form of accepting Congo as indivisible. Kigali’s major interests are now safe, as Kinshasa,

Laurent, The Congolese »Crab Basket«: A Matter of What Interests?

with the help of the international community, seems committed to addressing the issue of the FDLR combatants, and has guaranteed that Rwanda’s economic interests2 in eastern Congo will be preserved. An institutional guarantee of this last point is even provided by the Congolese constitution of December 2005, which establishes quite a decentralized governance structure for the country and its economic management. Overall, this partial yet encouraging tacit settlement has had three main consequences for the Congo, which were observable during the very end of the transition. First, there has been a shift in the »geographical physiognomy« of the Congolese crisis, with tensions in the eastern Congo no longer capable of shaking the country to the point of collapse3. Second, the relative soothing of the Kigali-Kinshasa relations has had very differentiated consequences in terms of internal, electoral politics. Kabila’s popularity was soaring in the East, as he enjoyed his reputation as a »local«, and most importantly of a »peace maker«, among the populations who suffered the worst of the war. But for the same reasons, the incumbent president invited resentment and hatred in the West and in his capital city, where he was seen as foreigner4 and a weak lackey of Rwanda. Third and consequently, this example illustrates the importance for the international community to secure »pacification from outside« at the regional level in order for an operation like Eufor RD Congo to succeed. Indeed, the European force would not have had the strength to carry out the same mandate if Eastern Congo had not had an acceptable level of peace5. Brokering a consensus with Rwanda and the other regional powers therefore was an important part of the preliminary diplomatic efforts made by the European Union to have the principle of an operation accepted6. However, the prospect for potential destabilization from outside in Congo’s regional environment is still alive, and it takes forms that have already been witnessed in the past, notably »conflict creep«. In that respect, the situations in Sudan, Chad and Central African Republic are of concern for Congo. In any case, and despite the goodwill shown by other neighbors in the resolution of the situation (e.g. Burundi, Congo-Brazzaville, Gabon), one should not forget that the »interests« Congo represents may be ones that imply survival for the 2 This also implies security considerations, such as guaranteeing a level of safety for the Congolese »Rwandan« populations in Eastern Congo, and allowing a certain level of trans-border trade and migrations between the two countries. 3 The taking of the Eastern city of Sake by Laurent Nkunda’s rebels in November 2006 had virtually no consequences on the overall stability of Congo. The same cannot be said of the 2004 sack of Bukavu and of the combats around Kanyabayonga the same year. The former event notably led to a wave of popular unrest in Kinshasa that mostly took MONUC personnel as a target. 4 The mystery that persists around Kabila’s youth and origins did not help him in that respect. The president was often accused of being »Rwandan Tutsi«, by his mother’s blood. 5 In fact, the four Eastern provinces of Province Orientale, North Kivu, South Kivu and Maniema were not part of Eufor’s area of operation. The reason for this was that the MONUC already had approximately 12,000 men deployed in this region, which was considered sufficient to secure the electoral process. Had these provinces been included in Eufor’s area of operation and presented major risks of instability, it is doubtful whether the European Union would have committed itself to such an operation – or at least, it would have been a totally different operation, with extended capacities and personnel. 6 This may have already been the case in 2003, when Rwanda was initially very reluctant to a French-led European intervention in Ituri. It appeared at this occasion that Uganda’s willingness to cooperate with the EU was also a way to put Rwanda in a difficult position.

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régime. Angola has already demonstrated in the past that it would do anything to prevent the revival of a movement such as UNITA; Uganda has interests in Ituri it cannot simply give up for the sake of keeping stability in Kampala. The coming months will also see Congo as a »re-nascent« state, having to assume certain responsibilities it had been exempt from for a long time as a »failed state«. Beyond examples taken from sheer security issues, the case of trans-border migrations to Angola has already started to create tensions with this country. Even in a peaceful environment, neighbors’ interests per se may not necessarily be played down. Finally, one should not forget that the crab basket situation of Congo is also illustrated by the persistent instability and violence in the Eastern part of the country. Disarming campaigns have had mixed results in Ituri, numerous rebel groups are still active in the Kivus, and Laurent Nkunda’s forces still constitute a reserve available for a destabilization campaign in case of a reversal of alliances and agreements that were reached at the national level.

2.2 Strategic rivalries and economic competition At a much lower scale of intensity, the »Congolese« stake is still a field for the expression of competing regional interests. Specifically, the game of positioning strategic and economic interests can very much be played at the sub-regional level. It should be noted here that the Congo is a member of two rival organizations, CEEAC7 and SADC8, which are as much sub-regional organizations as leverages and entry points for the respective interests of the two local hegemons – Angola and South Africa. Naturally these two actors’ interests are not necessarily opposite, and Congo knows very well how to make a clever use of its powerful neighbors’ rivalry9. In fact, it could be argued that part of the Congo’s problem stems from the numerous and cumbersome »friends« for whom the Congo has become a »political market« where they exert their respective strategies of influence, even for the sake of peace and stability. The example of Security Sector Reform10 (SSR) illustrates how Congo is at the same time a stake for external powers, and makes use of the political space thus created to gain independence and remuneration. In this game, sub-regional organizations themselves are not the clumsiest actors: during the electoral process, the SADC and the CEEAC respectively attempted to launch military operations similar to Eufor, in order to succeed or complement it. The lack of means and time, as well as rivalries between states defeated 7 Communauté Economique des Etats de l’Afrique Centrale. 8 Southern African Development Community. 9 Economic interests appear to be dominant in the case of South Africa (size of the Congolese market and mining potential), while Angolan concerns are more focused on security issues (securing access to the Cabinda enclave, controlling the influx of Congolese emigrants and making sure UNITA is dead for good). For a detailed analysis, see T. Turner, »Angola’s Role in the Congo War« in J. F. Clark (ed.), The African Stakes of the Congo War. 2002, New York, Palgrave MacMillan, pp. 75-92 and M. Nest, F. Grignon and E. F. Kisangani, The Democratic Republic of Congo. Economic Dimensions of War and Peace. 2006, Boulder, International Peace Academy, pp. 91-92, 134. 10 South Africa and Angola are significantly involved in this multi-faceted process of SSR. For a detailed analysis, see International Crisis Group, Security Sector Reform in the Congo. Africa Report n°104, 13 February 2006.

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these initiatives, which were mostly ways to assert the respective roles of the South African and Angolan hegemons in Congo, while taking advantage of a hypothetical European funding contribution.

3. Settling an internal power and governing the Congo In the multi-layered disorder of Congo, the issue of pacification is one that borrows both from the inside and the outside, and largely stems from what has become a cliché to call the »failed« nature of the Congolese state. The situation is in fact very close to the one described by Kisangani11, where in Congo’s history, each new attempted institutional setting is »polluted« by unsolved issues from previous attempts, and may greatly impact the relations of Congo with its neighbors12, not even to mention its internal stability. Thus, pacifying the Congo probably requires, above all, ruling the country. At long last.

3.1 Ending war, beginning democracy One of the most original aspects of the difficult process of bringing Congo to peace and democracy lies in what has been described as »winner takes all« politics13. This concept partly echoes with the history of Congo, and the idea of domination by a deceptive and kleptocratic14 state under Mobutu, which seriously hampers the building of a representative, impartial state apparatus, let alone an efficient one. The »winner takes all« culture found a sad illustration in its collision with the international community’s plans in the heart of Kinshasa on August 20th-22nd 2006. While the final results of the first round of the presidential election were being announced, violent confrontations (involving heavy weapons and tanks) took place between the president’s Republican Guard and vice-president Bemba’s forces. For three days, the security situation remained very volatile and the combat claimed dozens of lives. On this occasion, Eufor successfully intervened at the request and with the cooperation of the MONUC, and interposed itself between the two parties. This development brought the transition to the edge of collapse, and it illustrates two important points about the incumbent president. First, an electoral defeat was inconceivable in his eyes15; second he needed to appear as a strong man in the 11 M. Nest, F. Grignon and E. F. Kisangani, op. cit. 12 The issue of nationality being an obvious example of this process. For a complete analysis, see J.-C. Willame, Banyarwanda et Banyamulenge. Violences ethniques et gestion de l’identitaire au Kivu. 1997, Brussels, Paris, Institut Africain-CEDAF, L’Harmattan. 13 This idea belongs to P.-A. Braud, who expressed it on the occasion of several presentations during conferences. 14 J.-F. Bayart, S. Ellis and B. Hibou, La criminalisation de l’Etat en Afrique. 1997, Brussels, Complexe. 15 Joseph Kabila remains a mysterious character. Beyond the question of his origins, his genuine importance in the functioning of the Congolese executive is often questioned. According to many sources, Kabila is in great part the instrument of what is often described as a Katanga »clan« of individuals who rule Congo. Moreover, the allegiance of many of the Congolese forces in Kinshasa has always been seen as dubious, while the true intentions of Kabila’s »godfather« and last resort protector, Angola, were sometimes difficult to decrypt.

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eyes of a public opinion who had ambivalent feelings with regard to »weak rule«16. Another form of political »holism« that compromised the stability of the Congolese transition was reawakened during the electoral process and campaign: ethnic dynamics. As such, ethnicity can be used in a partly stabilizing manner, as Mobutu used it to allow a »rotatory cooptation« of the elites, but also as a ferment of dissension – which Mobutu also did, notably by exploiting the »anti-Rwandan« and »anti-Tutsi« feelings in early 1990s Eastern Zaire17. However, the 2006 electoral campaign at the national level showed that the local actors’ interests were heading to a renewed language of essentialism and identity narratives focused on the origins of the candidates, instead of pure ethnicism. This »autochthonist« platform, which Jean-Pierre Bemba’s supporters’ made inordinate use of, is grounded in the idea that different cultural behaviors among some Congolese groups testify to their foreign origins (not consistent with the idea of »congolité«) and their dubious allegiance to the Congo – which therefore justifies their discrimination. Such a body of ideas is not a novelty, and has even been successful in Eastern Congo for many years, where it has become a structuring phenomenon of political identities, to varying degrees18, essentially against groups perceived as »Rwandan«. But the real novelty lies in the proclivity of these themes to mobilize Congolese constituency and polarize it along a linguistic line. In the West, where Lingala is spoken as a lingua franca, and where Swahili speakers are regarded distrustfully, the majority voted for Bemba (approximately 70% of the votes). This is opposed to the East, where Swahili is the lingua franca, and where Kabila’s popularity is overwhelming (approximately 90% of the votes). Without going into the sociological details underlying such a divide, it should be noted that it poses a major challenge to the new government in terms of its ability to govern the country, which will lack the legitimacy to rule a country so profoundly divided into two blocks19. In that respect, the Congolese crabs in the basket have (once again) favored the safeguarding of their ethnic and personal interests20 in order to secure themselves a capacity of mobilization, and have abandoned the idea of acting in favor of the public good. 16 As a mirror to Kabila’s reaction, a lot could be said about Bemba’s »stagecraft« production of violence as a mean to catalyze popular support in Kinshasa during the electoral process. The best example of which was the incredibly brutal political rally Bemba led in Kinshasa on July 27th 2006, just three days before the first round of the presidential elections. During the massive procession, several institutions associated with Kabila’s power were sacked and burnt, several policemen were brutally murdered and literally dismembered, and their limbs were exhibited by the demonstrators as trophies. Beyond an act of protest, this was also a very powerful provocation and humiliation of Kabila, who scored a weak 14% in Kinshasa three days later, while Bemba scored close to 50% in the capital. 17 See J.-C. Willame, op. cit. 18 S. Jackson, »Sons of Which Soil? The Language and Politics of Autochthony in Eastern D.R. Congo«, African Studies Review, 49, 3, December 2006, pp. 95-123. 19 The fact that there are only two blocks involved is potentially very problematic, as the centrifugal political process is not only grounded in a multiplicity of local allegiances, but also in a strongly dual pattern. 20 The ethnic dimension is still very vivid in Congolese national politics. To many observers, Kabila’s new mandate was the best way to ensure that Katangans would keep the upper hand on the country and prevent Katanga’s secession. In that province, ethno-nationalist feelings were ready to be exploited by local actors in case Kabila failed to succeed in the presidential bid.

Laurent, The Congolese »Crab Basket«: A Matter of What Interests?

It remains all the more true that an uncertainty prevails in terms of a potential new »cycle« of internal instability. As mentioned, the results of the institutional reform that should lead Congo on the path of formal decentralization are still unclear21. And the temptation for the government to act in a much more centralized manner than originally expected may be as strong as that of local grievances to express themselves in a disturbing fashion, such as Bundu Dia Kongo in the Bas-Congo province22. Again, the instability and violence that still prevail in Eastern Congo cannot only be addressed by brutal repression. For this long-lasting violence has yielded a new sociological functioning that cannot be reverted in little time and with little means. The interests of local actors and militiamen in these regions are the mere translation at the level of the group and the individual of Congo’s deep crisis of state and democracy integration – the elusive quest for the common good.

3.2 Survival

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and offer a close front to the leaders of »new Congo«, who are dreaming of an even more exclusive sharing of the »national cake« (as the Nigerian saying goes). Unfortunately, the democratic demands are also often sacrificed to the benefit of this survival logic – sometimes under the very name of democracy: the alliance brokered before the second round of the presidential election between Antoine Gizenga’s PALU and Joseph Kabila’s AMP is less suggestive of genuine coalition, than of a process of capturing unanimity and dismantling the few democratic advances of the end of the transition. But the topos of survival is not only a matter of the »top«. The harshness of life in Kinshasa has turned »débrouille« (»resourcefulness«) into a foundation of social life and behavior26. For the actors of the »bottom«, survival means to demonstrate by any means one’s existence. There lies the interest of the survival ethos: securing an existence position in the future political setting of Congo. Three kinds of actors deserve here a closer look: the street, moral entrepreneurs, and the figure of the »spoiler«.

Nonetheless and unfortunately, a sociological definition of what common interest is in Congo may not be that difficult to find in the ethos of »survival«, which encompasses virtually all political behaviors and strategies, from the top to the bottom of the Congolese society. At the top, the topos of survival is somehow close to the idea of »politics of the belly23«. This found a quasi-paroxysmic illustration during the Congolese transition, when the economic structure of the Congolese state modeled itself on the so peculiar and inefficient political structure of the time24. Thus, the economy found itself totally subordinate to politics without any consideration for the common good on the part of the actors’ interests. They simply shared the »flagships« of the national economy and lucrative appointments in a way that evoked the purest patrimonialist conception of politics and a »rent economy« – where the position provided to a group of actors matters more than actual production of wealth.

Indeed, the »street« per se has no »interests«. But it is in the streets that one may find a great deal of political expression and mobilization. This proved particularly true in the past 15 years, through a succession of riots in Kinshasa27 and other cities, which has given a considerable power to those who know how to control and manipulate discontent from a population who is swift to rise up. The political »death« of Etienne Tshisekedi’s party UDPS28, that occurred during the electoral process in which Mobutu’s historic opponent refused to take part, may well be a mere episode of no consequence in terms of potential for unrest from the part of the relegated population – the security issue in Kinshasa remains as burning as it was, mutatis mutandis in 19th century Paris. Also, popular discontent is all the more useful that peacekeepers and international interveners are utterly destitute to face it and to react against it29.

But the actors of the international community have the ability to antagonize this endless quest of what the people of Kinshasa calls »bouffer« (»gobble up«) 25. Opening the taps of gains such as those from international aid and cooperation, could well take less indulgence from the part of donors. At least under the condition that they fine-tune their interests

Concerning the case of moral entrepreneurs such as churches, the struggle for survival boils down to an intense competition. There exists a temptation of radicalization and even individual conflicts within these institutions – in order to remain at the center of moral and identity strategies of the Congolese30. A similar point could be made about the Congolese press, and the way it found itself trapped between the authoritarian

21 See S. L. Marysse, »Decentralization Issues in Post-Conflict Democratic Republic of the Congo (DRC)« in F. Reyntjens and S. L. Marysse (eds.), L’Afrique des Grands Lacs. Annuaire 2004-2005. 2005, Paris, Brussels, L’Harmattan, Centre d’étude de la région des Grands Lacs d’Afrique, pp. 187-208. 22 Bundu Dia Kongo is a seemingly mystic and millenarian movement with unclear pan-Kongo ethnic group irredentist drives, who was responsible for violent actions and protest before and after the electoral process. 23 J.-F. Bayart, State in Africa: The Politics of the Belly. 1993, New York, Longman. 24 By the same token, one can make the case that the transitional model in Congo, as it was very distributive to the insiders, provided a strong incentive to enter the transition process or renegotiate one’s position within the process… even by the means of violence. On this issue, see D. M. Tull and M. Mehler, »The Hidden Costs of Power Sharing: Reproducing Insurgent Violence in Africa«, African Affairs, 104, 416, 2005, pp. 375-398, and R. Lemarchand, »Consociationalism and Power Sharing in Africa : Rwanda, Burundi, and the Democratic Republic of the Congo«, African Affairs, 106, 422, 2006, pp. 1-20 25 As a matter of fact, the IMF suspended its assistance program to Congo in March 2006, in protest against the Congolese economic mismanagement.

26 G. De Villers, J. Omasombo Tshonda, »Quand le peuple kinois envahit les rues…«, in T. Trefon (ed.) Ordre et Désordre à Kinshasa. Réponses populaires à la faillite de l’Etat. Cahiers Africains, 61-62, 2004, pp. 213-234. 27 In 1991, 1993, then in 2004, Kinshasa was shaken by popular riots, for which hunger and political discontent was the main motivation. 28 Union pour la Démocratie et le Progrès Social, party of the opposition against Mobutu under the »transition« of the early 1990s. 29 For instance, Eufor had no provision in its mandate to undertake any task of crowd control beyond cases involving self-defense. 30 The high level of politization of Congolese churches is noteworthy. Not only are they undermined by influence quarrels (such as the one that opposed cardinal Etsou and Kinshasa’s archbishop Monsengwo in the Catholic church), but they also occasionally serve the interests of political actors. For instance, the hype about Kabila’s allegedly foreign origins was partly calmed down by the president’s religious wedding, that was carried out by cardinal Etsou in June 2006. This implies that both Kabila’s parents were listed on the parish records of the Catholic church, which in turn implies that they were both Congolese nationals. On his part, Bemba extensively resorted to the sermons of popular evangelists in Kinshasa to spread his political message.

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temptations of the power in place, and its own temptation to become an ignoble outlet of hatred during the electoral process. Finally, the figure of the »spoiler« is a fascinating one and would deserve a longer analysis. In the transitional Congo major political reshuffle, potential spoilers pose great challenges to the future stability of the country – they were even the main justification for the European intervention in the form of Eufor. But a durable solution to this problem lies in survival guarantees the losers of the electoral process should be granted with. This must be done at the price of very »political« compromises, but also by simply letting an opposition exist. To promote such interests, the pressure and the expertise of the international community may be of help to a certain degree.

4. Conclusion: the international community, the God Janus of the Congo As a conclusion, the picture of the international community’s interventionist interests in Congo31 deserves a closer look. Such an interventionism is indeed capable of changing the future of the country, for the better or the worse. Thus, the face of the international community’s interests resembles the god Janus – god of crossroads, of wars starting and ending; a double-faced god looking at the same time at Congo’s specific needs and stakes, and at abstract and general issues shared by the rest of the world. How to define, then, the relationship between the very vernacular process of reshuffle that is still taking place in the Congolese »crab basket«, and the »international interests« in their vast diversity? What are the key points of tension that provide a perspective on how these different sets of interests are articulated? There are three major fields in which they interact, namely legitimacy, cooperation and imputation. Legitimacy is indeed something that the Congolese actors and the »international community« are striving for at the same time, but not necessarily in the same direction. The quest for legitimacy typifies the hesitations of the international community. On the one hand, there is a temptation for a dangerous disengagement, now that the situation is seemingly stable in Congo. The debates concerning the future of the MONUC or of a body such as ICST32, who could well be both shorter-lived than expected, illustrate this point. But on the other hand, there is also a temptation for a staunch revival of influence and national interests policies toward Congo. Indeed, these must be accepted to some extent. The United States’ security concerns over the control on Congo’s uranium is understandable. France’s drive to defend the largest French 31 Some even call Congo an »internationalized« state. See notably T. Vircoulon, »L’Etat internationalisé, nouvelle figure de la mondialisation en Afrique«, Etudes n°4061, January 2007, pp. 9-20. 32 International Committee for the Support of the Transition. Unsurprisingly, the newly elected Congolese government is very much more prone to treat on a bilateral basis with his international partners than in a multilateral body such ICST (established under a chapter VII UN resolution), which is generally more demanding in terms of governance and democratic standards.

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speaking country on earth is also logical. So is Germany’s interest in taking the lead of Eufor, in order to consolidate its nascent status of world political power. But such drives remain legitimate in the eyes of the Congolese (and in the eyes of the home countries’ public opinions) and potentially beneficial to Congo only as long as they demonstrate a minimal level of coordination and fairness. Cooperation is a correlate of legitimacy. Eufor’s success (that followed the success of operation Artemis in 2003) shows that initiatives that are implemented by actors who are gathered in a common binding mechanism can yield positive results. Indeed, the EU has adopted this tactics in Congo through the multiplication of missions33 that address different kinds of actors and issues in a customized and reactive fashion – and thus create positive interactions with other international bodies (MONUC, regional organizations, neighboring countries, etc.). Cooperation thus implies a Hobbesian process that creates obligations between actors who renounce their most brutal ways of promoting their interests. It should be pursued further with regional actors who partly have the key to Congo’s stability: Angola, Rwanda and Uganda. But at the same time, cooperation should be kept away from the inherent risk of compromising with what is not acceptable. For instance, beyond competing interests, international actors should keep alive the UN panel mechanism monitoring arms trafficking. Congo should also be kept under pressure as regards to the economic assistance it will enjoy, and receive adequate support if it deserves so34. Finally, imputation hazard is usually at the same time the price of success and a multiplier of failures. It requires that involvement on the one hand (in order to overcome the idea that international community’s interventionism is only »interstitial35« and does not »care« about Congo’s misfortunes), and distance on the other hand (in order to prevent the development of a »moral hazard« effect among other local or international actors36) be well balanced. »Going too far« in terms of international involvement also bears the risk of exacerbating xenophobic and nationalistic feelings in the population, who is just starting to recover from years of suffering and humiliation. Conversely, not everything (especially not the drive to conduct »just« policies) should be sacrificed on the altar of »stability«. An operation like Eufor may have been a success, it still means very little if it is not followed by consistent and ambitious policies, together with 33 Most notably Eusec (mission in support of the restructuring of the Congolese army) and Eupol (mission in support of the Congolese police), but also the European Electoral Observers mission. 34 The international community of donors has often privileged assistance to certain other countries. Congo has often been the »poor parent« of this practice, as shown by S. Marysse, A. Ansoms and D. Cassimon, »Les ›chouchous‹ et les ›orphelins‹ de l’aide dans la région des Grands Lacs: la géopolitique des flux financiers« in L’Afrique des Grands Lacs. Annuaire 2005-2006. 2006, Paris, Brussels, L’Harmattan, Centre d’étude de la région des Grands Lacs d’Afrique, pp. 119-147. 35 This idea is borrowed from Ghassan Salamé, as cited by R. Marchal and R. Banégas, »Interventions et interventionnisme en Afrique«, Politique Africaine n° 98, June 2005, pp. 5-19. 36 This idea of »moral hazard« (taking away the sense of responsibilities of local actors) was very vivid during the Congolese transition, as international missions such as Eufor would soon be considered by Congolese leaders as in charge of every aspects of the local security. The alleged »passivity« of the MONUC also ensues from this idea.

Laurent, The Congolese »Crab Basket«: A Matter of What Interests?

advocacy for a real change in the way local and regional actors craft and defend their »Congo interests«. So, interventionism is like »interest«, a sensitive and paradoxical topic. A little bit like the food in a hotel in the Woody Allen’s movie »Manhattan«: it is at the same horrible and there is not enough of it either. The aim of this paper was to show that the variety and the conflicting nature of interests in Congo accounts a lot for this country being what many see as a »crab basket«. That is, a construction in which the satisfaction of interests will either never be grounded on compromise, or will entail such a dramatically sub-optimal level of compromise, that it will not

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even be desirable. At the same time and paradoxically, Congo has also long suffered from a crucial lack of interest from the part of the international community, that partly left it slipping on the slope of tragedy and collapse, in a war that lasted seven years. Thus, the new exciting challenge Congo is now facing is not really to bridge a gap between various rival interests competing at various levels. It is rather to find an acceptable manner of having these interests competing, on a ground that is not necessarily detrimental to the common Congolese good, and to the building of an acceptably democratic and accountable state. In short, a way to put the crabs out the basket.

Ethical Reflections on the Intervention of the UN and EUFOR in the D.R.Congo Paulin Manwelo* Abstract: This article outlines the necessity to go beyond a one dimensional approach in dealing with the major crises of our time. The author advocates a »holistic« approach or what he calls the Good Samaritan Model, as an ethical response to protracted conflicts in today’s world. The relative successful story of the intervention of the UN and Eufor in the crisis in the Democratic Republic of Congo is used as an illustration to support the ethics of pacification from outside based on the Good Samaritan Model. Keywords: RD Congo, ethics, theory, intervention, conflict

1. Introduction

2. A Brief Analysis of Congo’s crisis

I

There are numerous, and at times, contradictory analyses about the crisis of Congo. However, one can point out five main dimensions of the crisis affecting Congo, from independence to the present time. These five dimensions are as follows: colonialism, geostrategic equation power, political power, economic factor, and cultural pluralism.

intend to address four main issues in this article. First, I would like to briefly outline the problems at stake in the Congo’s crisis. Second, I will critically examine the main ethical theories with regard to a foreign intervention in a country faced with protracted conflict and war. Third, in the light of this second part, I will ethically assess the intervention and the role of the UN and Eufor in the D.R.Congo. Fourth, by way of conclusion, I will highlight some pending challenges in respect to the future of the Congo and thereby some ethical principles that may constitute a solid basis for an ethics of peacebuilding based on »pacification from outside«.

* Paulin Manwelo, S.J., is a Jesuit Priest from the Democratic Republic of Congo. He received his Doctorate in Political Philosophy at Boston College, Massachusetts, U.S.A. He is currently the Director of the Institute of Peace Studies and International Relations at Hekima College, Nairobi, Kenya.

The fact of colonialism can hardly be considered as a happy event, at least for the colonized people. Such is the case with the Congo, which was the Belgian colony Congo under King Leopold II. Historians are keen to point out that the colonization of Congo by Belgium represents the worst case among other colonies in Africa1. Unlike in other African countries colonized by the British whose approach was more pragmatic, 1 Cf. Adam Hochschild, King Leopold’s Ghost. A Story of Greed, Terror, and Heroism in Colonial Africa, London: Houghton Mifflin Company, 1998.

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and less paternalistic, Congo was under a staunch rule of paternalism and subjugation by its colonial master to such an extent that when, in 1960, the country became independent very few Congolese were really prepared to take up the responsibility of running the country. This unpreparedness paved the way to amateurism, »bricolage«, mismanagement, chaos, and eventually to violence. The history of Congolese people is still tied to this sad page of its past, even though efforts for the formation of competent and responsible civil servants have been one of the main concerns after independence. The geostrategic equation power refers to the cold war period. The latter can be described as a time when the two superpowers of the world at that time considered Congo (and other African countries as well) as having a strategic position on the African continent in the war between the West and the East. Congo was considered as an ally of the West for promoting the capitalist ideology versus the communist ideology. The brutal death of Patrice Emery Lumumba in 1961 and the rise to power of Mobutu in 1964 are tied to this geostrategic factor. Patrice Lumumba was seen as the »enemy« of the West, while Mobutu was considered as the »friend« of the West. The political dimension of Congo’s crisis stems from the two aforementioned dimensions, that is, colonialism and the geopolitical power equation of the cold war era. Congo’s history is marked by over thirty years of dictatorship by Mobutu’s regime. Despite the fact Mobutu is seen by many Congolese as the architect of unity and the sentiment of nationalism among Congolese, one cannot deny the fact that he was at the same time the leader who initiated a culture of fear, corruption, terror, repression of basic human rights in the country – to such an extent that under Mobutu’s regime, Congo was really a phantom, a ghost, a stateless nation; a property of one man to whom all citizens had to obey like sheep following their shepherd. The irony is that despite the massive and ostensible violation of human rights, financial mismanagement, corruption, nepotism and the like, Mobutu was always supported by the West and seen as one of the »best African allies and friends of the West«. This reluctance and laxity of the West to condemn the abuse of human rights and mismanagement by Mobutu’s regime have eventually paved the way to a tradition of corruption, mismanagement and, dictatorship in the country. The process of democratization that started in 1990 signalled the end of Mobutu’s regime and thereby the end of a long time of personal rule. But, peace and stability had yet to come in the country. Thirty two years of dictatorship do not vanish like a drop of water in the ocean. It takes time to heal the wounds, reconcile people, forgive and reconstruct the country. The attempt, in 1992, by the Sovereign National Conference, presided by the Catholic Bishop Laurent Monsengwo, to achieve these noble goals ended in failure and opened up a long period of endless negotiations and turmoil. It is in this context of political confusion that war broke out in 1997, starting from the Eastern part of the country; a war that some call the »African World War«, since it involved seven countries (Rwanda, Uganda, Angola, Zimbabwe, Burundi, Namibia, and Chad).

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The economic factor represents another important dimension for understanding the crisis of Congo. As is well known, Congo is a »geological scandal«; a blessed country in terms of natural resources. Copper, diamond, zinc, cobalt, silver, timber, tin (cassiterite), niobium (or columbium), tantalum, coltan, hydroelectric capacities, etc. abound. Tantalum, for example, is currently a hot item in the world market; it is used in mobile phones, PC, play stations, but also in chemical factories and even for making weapons. Several reports have shown some international mining companies supporting militias and other rebel groups just for the sake exploiting natural resources in some parts of the Congo, especially in the Eastern part of Congo (i.e., Ituri), which, according to some studies, has important strategic reserves. The involvement of some neighbouring countries, namely Rwanda and Uganda, was not done for political reasons only, but also and mainly for economic reasons, because of all the material benefits that these countries were expecting to get from Congo’s vast natural resources. Last, but not least, the factor of cultural pluralism represents another dimension of Congo’s crisis. Very often, in many analyses of Congo’s crisis, there is a tendency to downplay the cultural factor. Yet this factor is perhaps the most important element to take into consideration when dealing with the Congo’s crisis, because it is the determinant factor that explains internal dissensions and conflicts among Congolese themselves. Congo is a mosaic of traditions, people, tribes, ethnic groups and languages. There are, at least, 200 ethnic groups. This cultural diversity is richness. But, it can also be a problem if it is not well handled. And this is what happened after the collapse of Mobutu’s regime. The process of democratization that started in 1990 was indeed a time of discovery and affirmation of personal identities and cultural differences. This eventually led to all types of claims and demands from ethnic minority groups that felt excluded and marginalized during the thirty two years of Mobutu’s iron rule. It is in this context that the so-called Banyamulenge insurrection started in 1996 in the Eastern part of Congo, an insurrection that led to the six year war that is at the center of the Congo’s crisis.

3. A Brief Critical Examination of the main Theories on »Pacification from Outside« The moral question to be examined here with respect to war, and particularly, to Congo’s war is simple: was it a »good« thing or rather a »bad« one for the UN and Eufor to intervene in Congo? This ethical question is purely theoretical and primarily concerns the legitimacy of any foreign intervention in a context of crisis. It does not deal with the nature of the intervention where one would rather assess the morality of the »means« used in order to achieve the pursued goal. It is obvious that the two levels are linked. But at the same time, a distinction between the two levels of ethical inquiry is important in order to distinguish two facts: the intervention per se, that is, the act of intervention itself, and the means used

Manwelo, Ethical Reflections on the Intervention of the UN and EUFOR in the D.R.Congo during the intervention. Without such a distinction, one can easily dismiss as »bad« the intervention while what is actually assessed as »bad« are the »means«. So, my approach in dealing with the moral question about the intervention of the UN and Eufor in Congo stands at this double level of inquiry. The question of the intervention of a foreign agency into a situation of conflict or war, or what can be called »pacification from outside«, is a well debated issue in the literature of political science. One can outline two main arguments, or two main schools, on this issue: the realist/neorealist school and the liberal school. The realist/neorealist school holds that any foreign intervention in a given country is morally bad. Even though the neorealists accept the principle that an intervention is needed when vital issues of state security and survival are at stake for them in an internal crisis elsewhere«, the realist/neorealist school, in general, argues that any intervention from outside in a given crisis has to be avoided2. Their position on the act of intervention per se is incisive: no intervention in other countries’ business! The act of intervention or »pacification from outside« is »morally bad«. A critical examination of the morality of the realist/neorealist school shows us that this school is based on wrong premises. There are, at least, three main reasons behind the realist/neorealist position on intervention. First, the realist and/or neorealist school easily associates intervention with the use of force. Thus, if the use of force is morally bad, by the same fact, the act of intervention has to be avoided. The mistake here lies in the confusion between intervention and the use of force. As I said earlier, intervention per se has to be distinguished from the use of specific means. Put it more clearly, one should distinguish what I would term here the »jus ad interventum« and the »jus in intervento«. The latter deals with the morality of the ways and means of the procedure, while the former concerns the morality of the procedure per se. By assimilating both, the realist school is quick to reject, a priori, any foreign intervention in another country. Second, the realist school advocates the principle of non intervention because it believes that intervention does not really help, in the long run; it does not solve the internal problems of a country; and, moreover, there is always a risk of overcommitment. In the same line, it is argued here that not only intervention can be risky and costly, but also »there are too many dogs fighting in the world arena« (Stanley Hoffmann) to such an extent that it becomes impossible to intervene everywhere in the world. Hence, prudence, moderation, at best neutrality in other countries’ internal crises! The realist school argument here is also morally flawed because indifference and non intervention can be source of grave violations of human rights, a source of huge humanitarian crisis. The case of genocide in Rwanda where the UN adopted such a principle of »wait and see« is eloquent. 2 Stanley Hoffmann, « The Debate about Intervention », in Turbulent Peace. The Challenges of Managing International Conflict, edited by Chester A. Crocker, Fen Osler Hampson, and Pamela Aall (Washington; D.C.: United States Institute of Peace Press, 2001), pp. 273-283.

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Third, the realist school advocates the principle of nonintervention for another main reason, namely, the sanctity of the principle of national sovereignty as »the cornerstone of the post-Westphalian world order and of its corollary, the principle of nonintervention. The latter is seen as protecting not only the state against outside interference and subversion, but also its citizens, for whom the state is the precondition of order and the focus of social identity.«3 The question of sovereignty is indeed a crucial issue in today’s world. But there are two opposed conceptions of this notion. On the one hand, there is a radical conception of the principle of national sovereignty where the latter simply means no intervention at all in another country, and on the other hand, the relativistic conception where the principle of sovereignty would imply that any foreign intervention in a given country would require a prior approval the concerned country. One should avoid these two extreme positions and understand the principle of national sovereignty both as the responsibility for the state to protect its identity and at the same time the responsibility of other states to protect other states’ identities. Put in terms of responsibility, the question of national sovereignty becomes not only a matter of one individual state, but also that of other states in international affairs – to such an extent that any nonintervention from the international community in a state whose identity is at stake faces the charge of irresponsibility. David Hollenbach puts it as follows: »in cosmopolitanism, the common humanity of all people is seen as the basis of worldwide moral community. The scope of political and moral responsibility is defined in terms of the need to protect and respond to the needs of all the members of this global humanity«4. And relying on Martha Nussbaum’s argument and the Catholic social thought, Hollenbach again states: »Martha Nussbaum, for example, has argued that the community of all human beings has primacy over narrower communities defined in terms of nationality, ethnicity, or religion. Indeed on one occasion she called nationality and ethnicity »morally irrelevant« characteristics«… There are strong affinities between such a secular cosmopolitan approach and that of many religious communities, including Christianity. Catholic social thought, for example, holds that all human beings are created in the image and likeness of God and thus all have a common dignity as members of a single human family.«5 That is why, following the 2001 report by the International Commission on Intervention and State Sovereignty, created through the initiative of the Canadian government to reflect on the possible legitimacy of humanitarian intervention to prevent atrocities like the genocide in Rwanda or the ethnic cleansing in Bosnia, the heads of most nations of the world gathered in New York for a special »World Summit« session of the United Nations General Assembly, declared that each individual state has the responsibility to protect its populations from genocide, war crimes, ethnic cleansing and crimes 3 Ibid., p. 277. 4 David Hollenbach, Internally Displaced People, Sovereignty, and the Responsibility to Protect (Paper delivered at the Conference on Ethical Responsibilities toward Forced Migrants as a Framework for Advocacy: African Perspectives, Nairobi, Kenya, October 12-15, 2006). 5 Idem.

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against humanity. But, the wider international community shares this responsibility and through the United Nations may use »appropriate diplomatic, humanitarian and other peaceful means, or military means may be used to exercise this responsibility if peaceful means prove inadequate… to help to protect populations« from these crimes.«6 The principle of nonintervention is thus based on wrong anthropological premises. It has a saline, parochial vision of humanity. It stands as denial of the principle of universality of humanity, in that it tends to define humanity in terms of the particular and not in that of the universal shared by particulars. At the age of a networked world, such a principle is simply obsolete and thus not acceptable. The liberal school advocates the principle of intervention, even though it also promotes the principle of state sovereignty. The main argument of the liberal view that one can find in Immanuel Kant, John Stuart Mill, Michael Walzer, and John Rawls – mutatis mutandis – can be framed as follows: the rights of territorial integrity and political sovereignty have to be observed. However, (coercive) intervention is allowed in grave or »egregious« (Rawls) cases, that is, when »domestic institutions violate human rights« or »limit the rights of minorities living among them«, or, as Michael Walzer put it, when they are »a response (with reasonable expectation of success) to acts that shock the moral conscience of mankind«, because »government armies engaged in massacres are readily identified as criminal.«7 The trouble with the liberal view on intervention is that the line between imperialism and intervention is thin. The main liberal argument for intervention tends to see intervention in terms of replacing non democratic regimes by democratic ones. A liberal conception of democracy may not represent a sufficient moral ground for a legitimate intervention in a given country. Moreover, the liberal conception of intervention tends to limit the latter to the change of a political regime, leaving aside other dimensions which are important for an acceptable ethics of intervention, as I shall indicate later on. Intervention is a long-term process that cannot be limited to one factor, the process of election to change the political regime. The ethical examination of the question of intervention becomes more complex and more difficult when one tackles the second level of inquiry, that is the use of means during the intervention or the »jus in intervento«. Here, the question is no longer whether, in a situation of protracted conflict or war, a foreign intervention is morally acceptable or not; rather, the question is: how can a foreign intervention help a country to come to terms with conflict, violence and war that are tearing it apart? To put it in moral terms: what are the acceptable means that a foreign intervention can use in order to overcome a serious humanitarian crisis, due to conflict and war, in a given country? Here again political analysts differ. There are at least four main schools of thought with regards to this question. First, what I would call the structural school. This school advocates the use of force, military intervention, in order to come to terms 6 Idem. 7 Stanley Hoffmann, art.cit., pp. 74-75.

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with conflict, violence and war in a given country. Any intervention at that level should use force in order to put an end to the crisis. Force, more precisely, military force, according to this school, is a true political instrument, a necessary and efficient tool to achieve political and social stability. It opens up ways of negotiating and possibility of reaching consensus and thereby peace. One weakness of this school is that it considers force as the only way to solve conflicts. It leaves aside other factors such as mediation, negotiation and economic sanctions as possible means for conflict resolution. Besides, any peace process imposed by force is always fragile since the balance of power can shift at any time. A study done by Patrick M. Regan and Aysegul Aydin from Birghamton University, New York, reveals that military intervention undertaken independently of diplomatic efforts will prolong the expected duration of a conflict, while mediation (the third party diplomatic efforts) to achieve a settlement will shorten the duration of a civil war. The study shows that, for example, when the rebels who have less capability than the government, any external support for the rebels »will increase their expectations for victory, increase the level of demands they make for a settlement, decrease the amount of concessions they are willing to make, and therefore extend the duration of a conflict.«8 Thus, »once supported materially, warring parties look for solutions to their disputes in fighting rather than the negotiating table. That is, military or economic interventions influence the structural relationship between combatants in a way that increases the incentives to fight over negotiate«. One case study is the civil war in Angola, 1975-19919. This is to say the use of force as a form of intervention must be well determined and applied only in some circumstances that require the use of force to protect and save life. But, beyond that, force per se can only create, sooner or later, more problems, more conflicts, and more instability. The actual case of the crisis in Iraq where force is used as the main means of political and social change is eloquent. The second school of thought here is the economic and/or diplomatic sanctions school. The proponents of this trend believe that by imposing economic and other diplomatic sanctions on a country that abuses human rights and violates other international laws, one can secure peace and justice in that country. Systematic application of economic sanctions or diplomatic restrictions to the main actors of the conflict is thus believed to enhance global peace and human rights. This punitive solution is a form of intervention that has two weaknesses. First, economic sanctions hurt the poor more than those who are really responsible for conflict and war. Second, the outcome of such a process is never certain in the sense that nobody can determine when excepted change will really happen. The road to change can be indeed long and uncertain. In a study on »UN Sanction Regimes and Violent Conflict«, Chantal de Jonge Oudraat shows that »since the end of the Cold War, the United Nations Security Council has 8 Patrick M. Regan and Aysegul Aydin, « Diplomacy and Other Forms of Intervention in Civil Wars », in Journal of Conflict Resolution, Vol. 50 (October, 2006) 736-756, at 743. 9 Ibid., p. 743.

Manwelo, Ethical Reflections on the Intervention of the UN and EUFOR in the D.R.Congo increasingly used economic sanctions for preventing, managing, or resolving violent conflict. Indeed, since 1989 the UN Security Council has imposed economic sanctions sixteen times – compared with twice the number in the period from 1945 to 1988).«10 The conclusion of the study is worth noting: »The political effectiveness of many of these sanctions regimes has been limited. They often imposed tremendous economic costs on the target countries, but they have not always changed the political behaviour of the leaders of those countries. Moreover, the economic impact on the countries in question has had many unintended social and humanitarian effects, leading many commentators to question the morality of economic sanctions as a policy instrument.«11 This is to argue with Oudraat that »sanctions are no panacea… they are blunt instruments« and should be imposed only when they are part of a more comprehensive approach to the conflict resolution question. The third school with regard to the jus in intervento is what I would call the Saint Egidio’s school, thus named after the Saint Egidio community, a Catholic lay group that initiated mediation in Mozambique’s civil war in the early 1990s. This school represents the approach of a nongovernmental organization, based on one main element: a discreet dialogue or diplomacy in view of persuading and mainly reconciling the parties in conflict or war. To be sure, this discreet and skilled behind-the-scene approach can have some success – the case of Mozambique. But its capacity to come to terms with conflicts or war when the latter are at their peak is very limited. The Saint Egidio’s approach is appropriate when conflicting parties are ready for dialogue and consensus and not when the crisis has gained some uncontrollable proportions. Success here is not always easy and guaranteed. Other approaches can therefore be necessary and appropriate to achieve success. The fourth school is the comprehensive, the holistic school, or what I would name, the Good Samaritan School. The approach here is to seek for a comprehensive or long-term solution to a given crisis. Actually, all the above mentioned schools fail to properly address the issue of the jus ad interventum and that of the jus in intervento because they lack a comprehensive approach. They tend to focus on only one aspect, – force, change of leadership, election, sanctions, etc., and most of the time at the expense of the others. They are a one-dimensional model of conflict resolution. A more global, comprehensive or »holistic« (C. A. Crocker’s adjective) approach is needed for a sustained and lasting solution to a prolonged crisis. The comprehensive approach takes into account three elements: the jus ad interventum, the jus in intervento, and the jus post interventum in order to overcome the reductionism of the preceding schools. It is an inclusive approach. Thus, this school does not, a priori, exclude any possible means that can be used in order to solve a crisis: 10 Chantal de Jonge Oudraat, « UN Sanction Regimes and Violent Conflict », in Turbulent Peace. The Challenges of Managing International Conflict, edited by Chester A. Crocker, Fen Osler Hampson, and Pamela Aall (Washington; D.C.: United States Institute of Peace Press, 2001), p. 323. 11 Idem.

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neither military intervention, nor economic or diplomatic or political sanctions, nor dialogue in view of consensus and reconciliation. All means stands as possibilities to be used in order to achieve lasting peace and stability. But there is more. The Good Samaritan approach will also focus on the reconstruction of social structures that will allow people to live a decent and normal life again, and possibly for good. Here the jus post interventum becomes crucial. Stanley Hoffmann puts it as follows: »In internal wars defeating the violator of human rights is only the beginning of a long ordeal that often requires more from international society than it is willing to devote to areas that are not strategically or economically important. For what is at stake after military victory is, in these cases, the rebuilding or the building of a state, from the outside and by the outsiders.«12 This step is very demanding. Yet it stands as the sine qua non condition for the success of any foreign intervention in a given country.

4. The Intervention of the UN and Eufor in the Congo: A successful story? The considerations in the first part of this exposé have shown that Congo’s crisis has led to the collapse of the state. After Mobutu, Laurent Désiré Kabila’s regime and as well as Joseph Kabila’s regime didn’t put an end to conflicts and war in the country. The main problem that remained unsolved was that of the legitimate authority to organize and rule the country. It is in this context of chaos and legitimate authority’s vacuum that we have to situate and morally assess the intervention of the UN and later on that of the European force in Congo. With respect to the jus ad interventum, it is obvious that, given the chaotic situation of the country as described above, it was »morally good« to intervene in the Congo instead of adopting a realist position of noninvolvement. The decision by the UN and later on by the Eufor to intervene in the Congo’s international affair was »morally good«. Actually, this was in harmony with chapter VII of the UN Charter, which declares foreign intervention »necessary« (translate, »morally good«) when human lives are in danger in a given situation. The fact of sending to Congo one of the biggest peacekeeping troops in UN’s history (17,000 troops) was certainly a major step to put under control the prevailing trend of violence and war in the country. Moreover, the intervention of the UN and Eufor in Congo can fairly be considered as a successful story of a foreign intervention in another country, because, precisely, of the attempt to rely on a comprehensive approach in order to deal with the Congo’s situation. As a matter of fact, the intervention of the UN and Eufor in the Congo was not solely based on one mandate, the use of force, but also on the humanitarian dispositions to rebuild the country on new bases, such as »to provide advice and assistance to the transitional government and authorities in accordance with the peace deal«, and »to provide assistance… for the re-establishment of a state based 12 Stanley Hoffmann, art.cit., p. 280 (emphasis added).

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on the rule of law« and »to strengthen good governance and transparent economic management«13. The major role played here by MONUC (the United Nations Mission for Congo), the International Committee for Supporting the Transition (popularly known as CIAT), and also Eufor in order to support the transition to move forward and thereby prevent it from collapsing represents one element of the successful story of the pacification from outside. One positive outcome of this approach has undoubtedly been the success of the electoral process with the installation of an elected government that is now in place. That said, this successful story of the intervention of the UN and Eufor in Congo still remains fragile; it is still facing many challenges for it to be complete and lasting. The pending challenge lies in the most difficult step, that is, the jus post interventum. Indeed, if it is true that the intervention of the UN and Eufor in Congo has been a successful story, this is so with regard to the jus ad interventum and the jus in intervento and not yet certain with the post-election era. As a matter of fact, a recent release report on Congo by the International Crisis Group (ICG) outlines some challenges that still face the newly (re)born country: a weak judiciary system that has favoured Kabila in the past; the dominance of Kabila’s Alliance de la Majorité Présidentielle (AMP), greatly reducing the legislature’s ability to provide a check on the executive with the risk of pushing the opposition to frustration that could lead to street action, and the worst armed confrontation; a widespread popular resentment of Kabila in the Western regions; lack of money in the state coffers that may endanger the promises during the electoral campaigns and the payment of salaries, forcing civil servants to take mass action; corruption; embezzlement of Customs revenue (between 60 and 80 per cent were not accounted for); an ill-disciplined and often abusive national army; the possibility of military confrontations in both the Eastern regions where militias still control large areas, and the west, where there may be civil unrest of violence; the creation of a professional national army for President Kabila still maintains a bloated presidential guard of 10,000-15,000 that is better equipped and paid than other units (24 $ month salary per ordinary soldier!), and remains grossly ethnically constituted; poor health services; non-integrated armed groups or militias (roughly 8,000-9,000 Rwandan and Ugandan rebels on Congolese soil and perhaps another 5,000-8,000 Congolese militiamen); many weapons are still in circulation; the demobilisation process by the Congolese demobilisation commission (CONADER) has demobilized only 120,000 combatants throughout the country; etc. These challenges are huge, but not daunting. The temptation for the international community would be to put an end to the intervention after the two first levels and leave the rest of the task to the concerned country. But such a temptation must be overcome so that the relative success obtained so far cannot turn into a failure. That is why the ICG’s report strongly urges the UN to stay in Congo. 13 See report in The East Africa Magazine (January 22-28, 2007).

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It is true that Congolese themselves have a great role to play in this process. But the support of the international community is also greatly needed in this process. Chester A. Crocker draws here important lessons from some case studies; he writes: Experience suggests that most conflicts in the modern, post1945, era do not resolve themselves. To bring them under control, some type of external, third-party initiative is usually required. To be sure, only the local actors are capable of creating the institutions and inclusive habits of governance that inhibit civil wars. But it is external parties that typically have the capacity to shape, directly and indirectly, the environment in which these dramas play out and – once a conflict spiral has begun – to influence the options available and the choices made by local actors. Admittedly, in a few places a home-grown process of peacemaking and reconciliation may prove successful. But even the South African case illustrates a significant pattern of outside influences supporting the locally controlled negotiation that produced the settlement and transition of 1993-94. It is striking how few conflict-torn societies possess anything approaching the wealth of civil society institutions, the extent of mediation and negotiation skills, and the depth of leadership found in the South Africa of the 1980s and 1990s. These resources for peacemaking do not exist in Tajikistan, Bosnia, Yemen, Burundi, Haiti, or most other troubled lands (i.e. Congo)…Outsiders will be needed for the foreseeable future to move peacemaking forward – by undertaking direct actions and diplomatic initiatives, defining the parameters of tolerable behaviour, and legitimizing principles for settlement and for membership of the global system14.

5. Conclusion If the above mentioned considerations are plausible, it becomes easier to strongly advocate here for a moral principle that can define and determine the ethics of pacification from outside. This moral principle can be framed as follows: any foreign intervention in a country faced with a crisis of certain magnitude is morally good (legitimate) if and only if it adopts the Good Samaritan model whereby all the legitimate and appropriate dispositions related to the jus ad interventum, jus in intervento, and jus post interventum are taken into consideration. The case of the failure of the UN intervention in some countries (Rwanda), on one hand, and the relative successful story of the UN and Eufor intervention in Congo (and Liberia), on the other hand, compel us indeed to go beyond any partial, fragmented, half way, one-dimensional approach in dealing with the major and »egregious« crises (John Rawls’s expression) of our modern times. And, if this principle sounds »okay«, the question to be addressed stands as follows: is our consumerist and market-oriented world ready to promote the Good Samaritan Model against the prevailing model of profit and self-interests that seems to dictate our behaviour? Here lies indeed the crux of the matter for the future of our »turbulent« world. 14 Chester A. Crocker, « Intervention. Toward Best Practices and a Holistic View », in Turbulent Peace. The Challenges of Managing International Conflict, edited by Chester A. Crocker, Fen Osler Hampson, and Pamela Aall (Washington; D.C.: United States Institute of Peace Press, 2001), pp. 238-239.

BEITRÄGE AUS SICHERHEITSPOLITIK UND FRIEDENSFORSCHUNG

Promoting Democracy in Central Asia: What’s Needed and Why It Won’t Happen Gordon Crawford* Abstract: This paper examines barriers to US and EU democracy promotion in Central Asia from an unusual angle. It focuses on constraints that stem from shortcomings in the practices of the democracy promoters themselves. This focus is particularly pertinent given the current »backlash against democracy promotion«. Three main issues are explored in the context of democracy promotion in Central Asia – motivation, legitimacy and commitment – all found to be lacking. Democracy is based on a set of norms and values, yet if democracy promotion itself does not uphold these, then its own credibility is undermined. In the Central Asian case, the principled pursuit of democratic reform is unlikely, with democracy promotion either trumped by competing foreign policy objectives, or regarded as instrumental and thus disposable. Likely consequences are antithetical to democratisation in the region, with the outcome of democracy demotion not promotion. Keywords: democracy promotion, Central Asia, foreign policy analysis, EU and US

1. Introduction

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romoting democracy is stated as a key foreign policy goal of both the United States (US) and the European Union (EU), including in their policies towards Central Asia. This emphasis on democracy promotion in foreign policy has been evident since the end of the cold war, but has received a significant rhetorical boost since the events of September 11th 2001, with its linkage to security issues. This linkage has been influenced in particular by the Bush administration’s belief that democratic reforms will alleviate the conditions of political repression and stagnation that themselves give rise to support for radical Islamism and terrorism. Post 9/11, the strategic location of the five Central Asian Republics (CARs) has enhanced their importance in Western eyes, with greater attention paid to them by both the US and the EU, inclusive of the stated goal of promoting democracy. Current US policy in Central Asia focuses on what described as »three mutually reinforcing pillars«, political and economic reform, security cooperation and energy and commercial interests, with democracy promoted »not only because it is the right thing to do, but because it creates conditions that lead to greater political and economic opportunity« (Boucher 2006). The »over-arching objectives« of EU co-operation with Central Asia is stated as »to foster respect for democratic principles and human rights and to promote transition towards a market economy« (European Commission 2002), with such objectives replicated in Articles 1 and 2 of the bilateral Partnership and Co-operation Agreements (PCAs) signed between the EU and individual Central Asian republics. Yet, the goal of promoting democracy is easily stated, but less easily achieved, with a number of barriers to external democracy promotion in the five CARs. While such obstacles vary between countries, it is recognised that Central Asia is generally a challenging environment for the promotion of democracy and human rights. However, rather than examining such * Dieser Aufsatz wurde referiert (peer-review). Senior Lecturer in Development Studies, School of Politics and International Studies, University of Leeds, UK.

apparent difficulties for external actors, this paper highlights a different set of constraints, those that pertain to the practices of the democracy promoters themselves. To clarify, this paper does not look at the internal character of Central Asian regimes as obstacles to democracy promotion, but rather it aims to identify the barriers to effective democracy promotion that the external actors erect themselves through shortcomings in their own practices. This focus is particularly pertinent given the current »backlash against democracy promotion« highlighted by Thomas Carothers. Here Carothers (2006: 56) noted the recent trend for relatively authoritarian governments to denounce Western democracy assistance as illegitimate interference in their internal political affairs and to place restrictions on the foreign funding of NGOs and political parties. Russia is the key country he highlights, but three of the other four countries he mentions are in Central Asia – Uzbekistan, Tajikistan and Kazakhstan. (The fourth is Belarus). Clearly one key explanation for the backlash is a fear on the part of autocratic rulers of being undermined by powerful external actors, the »fear of orange« as Carothers (2006: 56) puts it, referring to the role of Western support for the Orange Revolution in Ukraine. But I also wish to argue that the practices of the democracy promoters themselves have contributed substantially to the distrust and unease about democracy promotion that has emerged in different parts of the world, notably in the former Soviet space. There are three main issues that I wish to explore: motivation, legitimacy and commitment. The general argument is as follows: democracy is based on a set of norms, values and principles, but if democracy promotion does not straightforwardly uphold such values and principles, then its own credibility is undermined.

2. Motivation: normative or instrumental? How genuine are democracy promotion efforts? Is democracy promoted in a principled manner as an objective in itself, or is it pursued for instrumental reasons, as a means towards other, perhaps more unscrupulous ends? There are two ways

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in which an instrumental agenda could be perceived, one political and one economic.

2.1 Democracy and Security The relationship between democracy and security has received particularly close attention in the post 9/11 world. The current conventional wisdom is that democracy is the most likely guarantor of security, with a remarkable likeness between US and EU policy, doubtless influenced by the democratic peace thesis that liberal democracies do not wage war against each other. The US National Security Strategy of 2006 states that: »The goal of our statecraft is to help create a world of democratic, well-governed states… This is the best way to provide enduring security for the American people.« Similarly, the European Security Strategy states that, »The best protection for our security is a world of well-governed democratic states« (European Council 2003: 10). One consequence of this linkage between democracy and security is that democracy promotion has risen on the agenda of both the US and EU, notably in the Middle East but also in Central Asia (Carothers 2004: 63). Such policies raise many discussion points, but the main interest here is with the instrumental orientation towards democracy promotion. Democracy is not valued simply as a goal in itself, but rather as a means to the achievement of security goals. There is nothing fundamentally erroneous or flawed with this, provided that democracy and security goals remain compatible. But what can be problematic about instrumentalism is that the attachment to the means to a particular goal only endures for as long as the conventional wisdom. An instrumental orientation to democracy promotion means that there is no intrinsic allegiance to democracy, and thus it is just as easy to switch to supporting authoritarian allies as the best way to protect security interests. Already the contradictions have been apparent, with security policy and the »war on terror« in Afghanistan requiring »co-operation« with (semi-) authoritarian rulers in geo-strategic locations, most obviously in Pakistan with President Musharraf, but also in Central Asia, notably with President Karimov in Uzbekistan and President Nazarbayev in Kazakhstan. All the Central Asian states offered overflight and other support to US-led coalition operations in Afghanistan, with Kyrgyzstan, Tajikstan and Uzbekistan providing airbases and hosting troops, while Kazakhstan and Uzbekistan endorsed the US-led war in Iraq (Congressional Research service 2006). Democracy as a means to enhance security can easily switch to a trade-off between security and democracy, embracing (semi-)authoritarian states as allies.

2.2 Democracy and Economic Interests A second instrumental orientation is where democratisation is regarded as complementary but subservient to the goal of economic liberalisation and the promotion of Western commercial interests. This argument suggests that democracy

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is perceived as the most favourable political system for the opening up of national resources to foreign business interests and for offering transnational corporations (TNCs) the most stable and secure investment climate. Western interest in the oil and gas reserves in Central Asia is considerable, notably in Kazakhstan. Major US and European energy TNCs have significant investments in oil and gas production in Kazakhstan, including Chevron (US), ExxonMobil (US), Shell (the Netherlands), Eni (formerly Agip) (Italy), TotalFinaElf (France), British Gas (UK). Foreign direct investment in Kazakhstan from EU TNCs alone amounts to about €1 billion per year, with 8090 percent in the energy sector (European Commission 2005, cited in Warkotsch 2006: 524). Turkmenistan’s extensive gas reserves, among the largest in the world, have also attracted some investment from US energy companies (Congressional Research Service 2006), and are of considerable interest to the EU, given its concerns over future energy security. The death of absolute ruler President Niyazov in December 2006 has alerted Western governments to a possible political and economic opening. The primacy of such economic interests, with democracy promoted as an instrumental strategy, again means that democracy promotion policies can easily become marginalised if they do not coincide with commercial interests. It is highly unlikely, for example, that the EU will employ negative conditionality measures for fear of undermining its economic interests (Warkotsch 2006: 524).

3. Legitimacy? How legitimate are Western attempts to promote democracy? The backlash against democracy promotion has focused attention on the accusation of illegitimate political interference (Carothers 2006: 58). Indeed, it is undeniable that external democracy promotion does entail intervention in internal political affairs, raising the issue of sovereignty. Thus the key question hinges on legitimacy and whether democracy promotion is pursued in a principled way. Three main concerns are examined here, consistency, double standards and country authorship, suggesting that legitimacy is often in short supply.

3.1 Consistency? Are democracy promotion policies implemented in a consistent manner? Clearly, legitimacy is undermined if they are not. There are three possible dimensions to this issue. First, is there consistency in the treatment of different countries and regions? Previously, I have highlighted the inconsistency in the imposition of political conditionality and aid sanctions (Crawford 2001). Sanctions were more likely in small, aid dependent countries in sub-Saharan Africa, much less likely where the West had significant economic and/or geo-strategic interests, for example, Indonesia under Suharto or Egypt under Mubarak, despite poor human rights records. The EU insists on human rights and democracy clauses as an essential element in all its trade and co-operation agreements with third countries, including in the Partnership and Co-opera-

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tion Agreements (PCAs) with CARs. [PCAs with Kazakhstan, Kyrgyzstan and Uzbekistan entered into force in 1999, and have been signed with Turkmenistan (1998) and Tajikistan (2004) though not yet fully ratified.] Yet, given the geo-strategic and energy security importance of Central Asia, such clauses are unlikely to be executed in instances of human rights violations or democratic reversals. For instance, the EU’s own webpage on relations with Kazakhstan outlines democratic regression in terms of »crackdowns on media outlets, opposition groups, and non-governmental bodies that have been critical of government policies« (European Commission 2006), yet relations continue unaffected. Indeed, relations are increasingly warm and harmonious, focusing on economic interests, with a visit to Kazakhstan in October 2006 by the EU Commissioner for External Relations, Benita Ferrero-Waldner, her first to Central Asia, and a return visit to Brussels by President Nazarbayev in December 2006. Only in Uzbekistan did the EU partially suspend co-operation in October 2005, rather belatedly instigating an arms embargo and a visa ban on senior officials, following the extreme circumstances of the Andijan massacre of mid-May 2005 and the subsequent crackdown on civil society, notably human rights activists and independent journalists. It is notable that the US and the EU have shown more determination to take a tough stance against President Lukashenko in Belarus, where the West has less economic or strategic interests. Thus, turning a blind eye to authoritarian practices in Central Asia smacks of inconsistency and send the wrong message to autocrats everywhere. Second, is there consistency amongst international actors, in particular between the US and the EU? Uzbekistan again provides an example of some inconsistency in approach between the EU and the US. Whereas, the EU eventually took limited sanctions post-Andijan and did distance itself from the government of President Karimov, the US governments has not imposed targeted sanctions (such as a visa ban and assets freeze) against those senior Uzbek officials deemed responsible for the massacre and its aftermath, as called for by Human Rights Watch (2006). This difference in approach has been sustained with the renewal of restrictive measures against Uzbekistan by the EU Council in November 2006. At the same time it must be acknowledged that the Andijan massacre effectively ended the US- Uzbek »Strategic Partnership«, signed in March 2002, with the Uzbek government requiring the withdrawal of US troops from military bases after the US government assisted with the airlift of refugees from Kyrgyzstan to Europe in July 2005. Previously, the period from 2001-04 had been characterised by security interests taking precedence over human rights issues in US policy towards Uzbekistan. Third, is there consistency with other foreign policy activities? Or is democracy promotion trumped by other foreign policy goals? As suggested before, there is always the suspicion that democracy will be promoted where it concurs with other economic and security interests, but downplayed where there are economic or security reasons for staying on friendly terms with authoritarian rulers (Carothers 2004: 7). Indeed, Uzbekistan was one such example where security interests predominated over democracy or human rights issues in the West’s relations with the Uzbek government in the immediate post-9/11 peri-

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od, from 2001 to 2004, as discussed above. Earlier, Algeria was a well-known example in the early 1990s where security concerns trumped democracy promotion, with support from both the US and EU for the military-led government that emerged from the cancellation of the second round of parliamentary elections and the dissolution of the National Assembly in January 1992, in the context of certain victory by the Islamic Salvation Front (FIS) (Crawford 1997: 97). Given the predominantly Muslim populations in Central Asian countries, alongside Western concerns about rising support for Islamist groups and political parties, will democracy promotion in this region be quietly discarded in favour of support for militarily strong, politically repressive, but pro-Western rulers?

3.2 Hypocrisy and Double Standards? A lack of consistency in the application of democracy promotion policies opens up Western governments to the accusation of double standards, undermining the legitimacy of their democracy promotion agenda. Yet, the recent hypocrisy and double standards of the Bush administration can only be described as staggering. On the one hand we have President Bush’s »freedom agenda« and his stated prioritisation of democracy promotion as a foreign policy objective. On the other hand we have flagrant abuses of human rights and the rule of law by the US government, both abroad and at home. The examples are well known: • The US prison and detention camp at Guantanamo Bay in Cuba, where detainees have been held and interrogated since 2002 without legal charges being brought. • The torture and abuse of prisoners and detainees in US-run prisons in Iraq (such as Abu Ghraib) and Afghanistan, as well as at Guantanamo. • The »extraordinary rendition« by the US government of foreign detainees for interrogation outside of national or international jurisdiction, often to countries where torture is practised. Uzbekistan is allegedly one so-called »black site« (Amnesty International 2006). • The violation of civil liberties in the US itself, for instance, the illegal eavesdropping of US citizens without court warrants by the National Security Agency. Carothers (2006: 59) outlines the clear riposte: »How can a country that tortures people abroad and abuses rights at home tell other countries how to behave?«. By such hypocrisy and double standards, the US government undermines its legitimacy and its credibility as a democracy promotion agent. And by association it also undermines the credibility of the whole democracy promotion enterprise, including the activities of the EU and the OSCE. Additionally, such blatant hypocrisy gives sustenance to autocrats around the world, grateful for the opportunity to dismiss democracy assistance as Western interference in internal affairs and to get on with the job of cracking down on pro-democracy and human rights activists.

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3.3 Local Ownership or Country Authorship? A third aspect of legitimacy concerns the extent to which democracy promotion efforts are informed and guided by local knowledge. Democratisation is essentially an endogenous process. It can neither be exported nor imported, but has to be developed from within. There can be a role for external actors, certainly, but one that facilitates and supports country-driven processes. Yet this is frequently not the case, with a standard template of democracy promotion implemented by democracy promoters. The answer to such problems is often posited as »local ownership«, a concept that has gained much credence in development discourse in recent times. Yet what does it mean? In many instances, it amounts to little more than consultation of local opinion in order to provide endorsement for what remain externally-designed programmes. In proposing a participatory methodology for evaluating democracy programmes (Crawford 2003), I substitute the term authorship for ownership, suggesting that external democracy promoters subordinate themselves to country authorship as a more substantive notion of local guidance and control. In this way, the legitimacy of democracy promotion would also be increased.

4. Commitment? Are Western governments and intergovernmental organisations serious about promoting democracy? Putting rhetoric aside, what is the reality of democracy promotion? Various commentators have indicated that the reality often does not live up to the rhetoric, for example, Youngs’ (2004) analysis of EU democracy promotion in the Middle East and my discussion of EU democracy promotion in Ghana (Crawford 2005). Youngs notes, for instance, that, »In the year after 9/11, the EU gave over twenty times more money for the preservation of historical sites in the Middle East than for democracy building« (Youngs 2004: 10). There appears to be a similar scenario in Central Asia in terms of both US and EU assistance. Warkotsch (2006: 525) states that EU democracy assistance in Central Asia has been at »relatively low levels«, concentrating mainly on good governance rather than democratisation. Although the EU’s new Regional Strategy for 2007-2013, »in preparation« at the time of writing, is expected to allocate 15 percent of its budget for good governance (International Crisis Group 2006: 17), such activities are much broader than democratic reforms. They can encompass, for instance, public administration reform, financial management and anti-corruption measures, applicable to all political regimes, democratic or otherwise. Assistance to human rights and democracy in the narrower sense from the European Initiative for Human Rights and Democracy (EIDHR) has also been limited, amounting to €2.3 million in 2005 for projects with NGOs in Kazakhstan, Kyrgyzstan and Tajikistan (Warkotsch 2006: 516). Human rights organisations in Turkmenistan and Uzbekistan received nothing, despite governments here being the worst human rights offenders in the region, though perhaps explained by the difficulties of channelling funds to

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organisations in these countries. Additionally, democracy assistance from EU member states, part of bilateral assistance programmes, is negligible. Germany is probably the most active member state, but subjected to criticism for »assigning a higher priority to working with the Uzbek government than to issues such as human rights and democratisation« (International Crisis Group 2006: 20-21). US democracy assistance was reported as accounting for 18 per cent of the US $290 million assigned to the five states in 2003, less than the 31 per cent budgeted for »security and law-enforcement« (IWPR 2004). Approximately one-fifth of overall US assistance expended on democracy promotion is probably no more than can be expected, given that political and economic reform together only constitute one of three main objectives of US policy. Yet what is most notable is the relatively meagre and declining amounts of assistance. Amounts peaked in 2002, more than doubling in the year after 9/11 to US $582.9 million (Boyer 2006), doubtless as a reward for the military co-operation provided by the five CARs to US-led forces in the invasion of Afghanistan. But US assistance has decreased annually since then to $102.0 million in 2006, and likely to decline further given the US government budget request to Congress for $81.6 million for 2008 (State Department 2007: 83). Martha Brill Olcott, a regional specialist from the Carnegie Endowment for International Peace in Washington, is reported as stating that such figures amount to »tiny sums« and that »The rhetoric and the numbers are at odds with each other« (cited in Kucera 2007). Why is it that the reality of democracy promotion so often fails to live up to the policy rhetoric? One explanation is that it is easier to make foreign policy pronouncements on democracy and human rights in high-level treaties and declarations than it is to translate these into real, material assistance, especially in less fertile terrain for democratisation like that of Central Asia. Yet this could be an argument for greater rather than less effort by external actors. Another explanation is that hard interests, for example, geo-strategic or commercial interests, routinely take precedence over soft interests such as democracy and human rights promotion, with the latter easily marginalised. The challenge for Western governments and inter-governmental organisations is to put »their money where their mouth is«. Yet it is reported that there is debate in Brussels about whether or not to allocate money for a democracy and human rights programme in the new Development Co-operation and Economic Co-operation Instrument (DECEI) for Central Asia that replaces the TACIS programme (International Crisis Group 2006: 26). The increasing differentiation between the CARs is a factor here, one which the EU’s regional strategy has been criticised for not taking sufficiently into account (International Crisis Group 2006: 11). Whereas it may be difficult to provide democracy assistance to organisations and activists in Turkmenistan, the more liberal states such as Kazakhstan and Kyrgyzstan may offer more opportunities. Indeed, in the case of Kazakhstan, its bid to hold the Presidency of the OSCE in 2009 provides an opportunity for the EU to leverage political reforms in precisely those areas where it has identified democratic regression (see above) in return for its support.

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5. Conclusions The instrumental motivation, the lack of legitimacy and the lack of commitment constitute obstacles to democracy promotion in Central Asia and elsewhere, yet ones which are within the control of external actors themselves. In theory, democracy promotion policies could be implemented in a principled manner, one in which democracy is pursued as a goal in itself, in a consistent, non-partisan and committed way. In practice, this is unlikely to happen in Central Asia. In conclusion, three reasons are outlined why this is so, focusing on competing foreign policy objectives.

5.1 Security and the war on terror Post 9/11, the emphasis on security and the prosecution of the war on terror, most notably in Afghanistan, has raised the strategic importance of neighbouring Central Asian states as sites of military bases and overflight routes for the US and for NATO. Such bases have also been important for the US and the UK in their illegal war and occupation in Iraq. The prioritisation of military co-operation with Central Asian rulers is likely to entail a demotion of democracy objectives. Even though elements within both the EU and the US administration may continue to focus on political and human rights issues (for instance, the annual US State Department’s annual Country Reports on Human Rights Practices), the primacy of military co-operation largely overrides such concerns. Indeed, such mixed policy messages are clearly interpreted by Central Asian rulers as indicating that »as valued partners they can pretty much do as they like« (IWPR 2004), with human rights and democracy issues simply ignored.

5.2 Energy security For both the EU and US, the substantial oil and gas reserves in Kazakhstan (oil and gas), Turkmenistan (gas) and Uzbekistan (gas) constitute a higher-order foreign policy priority than democracy promotion. The EU is especially concerned about its reliance on Russia for its energy needs, with its dependency and vulnerability becoming particularly evident with the gas disputes between Russia and Ukraine in January 2006 and Russia and Belarus in January 2007. Central Asia’s energy wealth is perceived as an important means to reduce that dependence on Russia and to enhance the EU’s energy security. Similarly, the US government view Central Asia as a region where the West can access non-OPEC-controlled energy (Boyer 2006), with major US oil companies active in Kazakhstan. Already Kazakh oil has begun to be pumped through the US-supported Baku-Tbilisi-Ceylan (BTC) pipeline, commencing in Azerbaijan and terminating at Turkey’s Mediterranean coast, with the US proposing further TransCaspian oil and gas pipelines (Olcott 2006: 7). The prioritisation of energy security and the commercial interests of European and American TNCs will serve to stifle criticism of Central Asian governments on democracy and human rights grounds, especially given that the

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West is in direct competition here with dominant Russian and Chinese interests (Olcott 2006: 7-13).

5.3 Stability versus democratisation Thus it follows that, in order to protect its security, energy and commercial interests, the US and EU are likely to accord greater importance to the maintenance of political stability in the region than to democratisation efforts. This emphasis is reinforced by fears about the possible rise of Islamic fundamentalism in Central Asia and of »weak states« becoming »havens for terrorists«, in US government-speak. Yet, the emphasis on stability over political reform, with direct and indirect support provided to existing rulers, has two likely consequences in Central Asia, both antithetical to democratisation. First, the authoritarian nature of present ruling elites is reinforced and their grip on power strengthened. The alliance with the West enables Central Asian regimes to repress opposition political parties and non-governmental activist groups of various hues, and the convenient banner of the »war on terror« accords particular legitimacy to crackdowns on Islamist organisations. Indeed, it is argued that the trend in recent years has been towards increased authoritarianism in some Central Asian states, notably Uzbekistan (see quotations from Fiona Hill and Vitaly Ponomarev, cited in IWPR 2004). Second, more speculatively, a related consequence could be a rise in support for Islamist groups, with repression pushing them into the adoption of violent methods. The West would be culpable in such developments. Increased support for radical Islamism could arise not only as a result of greater internal political repression, but also from a discrediting of »Western democracy« through the association of the US and EU with oppressive and corrupt regimes, both »willing to forsake [their] principles in exchange for economic or military advantage« (Institute for Foreign Policy Analysis report cited in IWPR 2004). In conclusion, as with human rights protection and promotion, in theory democracy promotion can be a legitimate activity, though largely depending on the manner in which it is implemented. In Central Asia, this would require a clear and unequivocal commitment to civil and political rights and democratisation on the part of self-styled democracy promoters. This is unlikely to happen. Democracy promotion is likely to remain trumped by other foreign policy objectives, or, alternatively, perceived as instrumental towards their realisation, and thus disposable. The rhetoric of democracy promotion will probably be retained as mild pressure on authoritarian governments, but aimed primarily at providing a veneer of respectability to the West’s pursuit of its geo-strategic and commercial interests. Rather than democracy promotion, one consequence is of democracy demotion, with prospects for internally-driven democratisation in Central Asia receding backwards.

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Mohanty, Making Sense of the Indian Arms Dynamic

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Making Sense of the Indian Arms Dynamic: A Survey of Military Efforts Deba R. Mohanty* Abstract: India’s military efforts have been primarily driven by national and regional security considerations, although »power ambitions«, »symbolism« and other factors have also played a complementary role from time to time. Having fought four conventional wars and a limited conflict as well as being confronted with terrorism and increasing internal security challenges, India has undertaken a series of initiatives to modernize its armed forces, arsenal, bureaucratic organizational structure and para-military forces in recent times. India’s »arms dynamic« would suggest that while acquisition of state-of-the-art weaponry and emphasis on »self-reliance in defence« point toward an increase in its comprehensive national power, the same may also help explain its ambitions to not only take care of its security concerns at a regional level but also help it to play a constructive role possibly at the global level. Keywords: Military modernisation, arms production, arms procurement, national security

1. Introduction

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rom a realist perspective, states as the principal actors in world politics are perpetually confronted with twin problems of varieties of conflicts on the one hand and conflicts of/competition for core national interests on the other. Hence, the central purpose of statecraft is national survival through promotion of national interests in a competitive, if not wholly hostile immediate neighbourhood/regional or global security environment. In order to achieve such objectives, the states must strive for acquisition of »power« and no principle is more important than »self-help« – the ultimate dependence of the state on its own resources to accumulate national power and promote its interests as well as protect itself1. Translated otherwise, a state should acquire a reasonable amount of economic and military might in order to ensure its autonomous character in international affairs. As military power is intricately linked to a state’s economic, political, military technological and production variables, it becomes important for the national leadership to promote these for national security purposes. Not surprising then, military efforts pursued by states have been considered an important subject of inquiry by scholars and analysts to understand behaviour of states in international affairs. However, the study is not as easy one assumes it would be for the very simple reason that military matters have long been treated as state subjects, aspects of military efforts quite often carried out under absolute or relative state of secrecy. Thus, quantitative as well as qualitative aspects of military efforts pursued by states often lead to erroneous assumptions about state behaviour. Although a degree of transparency in military efforts by states, especially evident in the West primarily through analyses of indicators like military expenditure, arms production and trade, force structure and investment in military research and development (R&D), methodological problems still elude scholarship in gauging the absolute * Dieser Aufsatz wurde referiert (peer-review). Deba R. Mohanty is a Senior Fellow in Security Studies at the Observer Research Foundation, a premier think-tank located in New Delhi. He specializes on arms trade and industry, military modernization, higher defence organization, national security and strategic culture. 1 For a realist perspective on national security, see, Buzan, Barry, People, States, and Fear: The National Security Problem in International Relations (Surrey: Wheatsheaf Books, 1983).

and relative power matrices of states elsewhere. Such problems notwithstanding, military efforts by states, especially those which follow transparency, still help to a considerable extent in understanding the absolute aspects of military power. Weapons have a number of characteristics, which bear significantly on the workings of the military power and security enhancement that a country engages itself with from time to time. Both these priorities, though they are essentially political in nature, stem from the given condition that states in an anarchy will be armed and responsible for their own defence. Consequently, it comes as no surprise that variations in the character of the weapons, and the dynamics of their production and development, not only influence the two priorities, but constitute a major linking factor to the central objectives of national security. Weapons thus possess an independent, or at least a semi-independent, dynamic of their own. This dynamic, in turn, ties itself into the traditional distinction between capabilities, particularly military power, and intentions2. The existence of either is therefore sufficient cause for alarm, and since military capability tends to be visible and durable, whereas intentions are intangible and changeable, more attention gets paid to the former than the latter. Thus, the establishment of an indigenous defence industry or vigorous pursuance of arms acquisition through imports can be seen, from a realist perspective, as an indication of a state pursuing power and autonomy in the international arena.

1.1 The Indian Arms Dynamic The »Arms Dynamic« has gained currency in strategic studies literature in recent times. Barry Buzan and Eric Herring define the term arms dynamic as »an entire set of pressures that make actors (usually states) both modernize armed forces and change the quantity and quality of arms they already possess. The term is used not only to refer to a general global process, but also to inquire into the circumstances of particular states or sets of states«3. Explained thus, the arms dynamic tries to explore aspects of military efforts by a state in general and its 2 For a detailed explanation, see, Barry Buzan and Eric Herring, The Arms Dynamic in World Politics (London: Lynne Rienner Publishers, 1998). 3 Buzan and Herring, Note 2.

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accumulation of military hardware in particular to enhance comparable military capability vis-à-vis its adversary. It is in this context that arms acquisition constitutes a major component of the arms dynamic of a state, a study of which enables us to understand or at least give us clues about the motives behind the state’s military efforts. India’s comprehensive national power has drawn considerable attention in recent times. It has been witnessing a spectacular economic growth rate, especially after the country adopted a liberal economic policy and opened up to the world in the early 1990s. Its socio-economic indicators are improving4. Its military modernization programme has of late caught the attention of many in the region while its strategic ambitions seem to be factored into the security calculus of major powers. All indicators of Indian military efforts have shown increasing trends – military expenditure, military R&D, military acquisitions – while accompanying reforms initiated in the higher defence management sector do suggest that India’s military power trajectory seems to be in an upward swing5 – a trend which is likely to grow further in future. This, in turn, will entail significant strategic implications for the region and elsewhere. If India’s strategic aspirations revolve around attainment of a certain degree of strategic autonomy in international affairs, does its arms dynamic play a role in it? If so, up to what extent? What do trends in India’s arms acquisition entail? These are some of the key questions that this paper tries to examine. The paper analyses some key trends in India’s military modernization efforts – military expenditure, arms acquisition, domestic production – and tries to establish a possible linkage between arms dynamic and military power. The paper, as explained in the concluding section, would argue that while the need for a comprehensive military modernization has become important in present times, thanks primarily to existence of and increase in security concerns – both traditional and nontraditional – at regional level, India’s arms dynamic also gives an impression that it is modernizing its armed forces and arsenal to gear up to face bigger challenges at global levels.

2. Trends in India’s Military Expenditure Trend analysis in military expenditure is not as simple as it seems for at least two inter-related factors – availability of information emanating from government sources and different methods applied by analysts on the same information that invariably lead to different assessments. Countries like China typify the first problem – absence of credible information on the Chinese military expenditure from government sources leads to contradictory – either alarmist or dismissive – assessments of the Chinese comprehensive military power. Countries like India typify the second problem – even if open information on India’s defence expenditure is available through a variety of government sources, different methods applied by 4 Data related to India’s national development and economy are published annually in The Economic Survey by the Planning Commission, a statutory body of the Government of India. Details of the Survey can be found in the official website . Details of India’s annual military expenditure can also be found in this Survey. 5 For details, see, The Annual Report: 2006 (New Delhi: Ministry of Defence, Government of India; 2006).

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analysts lead to different conclusions about India’s military spending patterns. For example, India ranks in the top five military spenders in the world in PPP terms, holds the distinction of the world’s top arms recipient (again by PPP terms) even overtaking China in recent times, while it ranks as one of the lowest spenders if constant or current rupee is evaluated in the global military expenditure patterns! Consider this: while the global military spending is pegged at US $ 1.12 trillion at current prices in 2005, the Indian military expenditure stood at slightly more than $ 21 billion – accounting for roughly two percent of the total! Unfortunately, while India’s often bloated military expenditure trends are highlighted consistently by institutions like the Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI), International Institute for Strategic Studies (IISS) or Congressional Research Service (CRS), very little effort has been made by Indians to demystify such assessments6. Do trends in India’s military expenditure reflect a correlation to its emerging grand strategic aspirations or do they merely reflect a »ritualistic tendency«7, which in turn is shaped by absolute secrecy, institutional rigidity and absence of a holistic approach? Assumptions are not difficult to make, although subjective interpretations may paint different pictures altogether. Indicative statements like »India’s maritime interests spanning from the Gulf of Hormuz to the Malacca Straits« or »India as a strategic stabilizer at the world stage«8 denote a certain amount of confidence in India’s strategic thinking, while repeated assurances like »additional funds will always be available for national security purposes«9 or »India can increase its defence allocations to 3 percent of the GDP«10 seem to complement a correlating continuum. Some elements of India’s military expenditure reflect this, while others need an autopsy in the larger framework of analysis. Allocations for national defence for the year 2007-08 have gone up to Rs. 9,60,000 million (around US $ 21 billion in current prices) – a rise of 11.4 percent from the last year’s revised expenditure. Allocations for »Revenue« expenditure account for 56.33 percent while allocations for »Capital« expenditure account for 43.67 percent of the total defence expenditure (TDE). The TDE in turn accounts for 14.08 percent of the central government expenditure (CGE), less than eight percent of the total government expenditure (both central + state governments), and less than 2.1 percent of the GDP11. 6 Some Indian analysts have argued for the need for corrections in criteria adopted for data related to military efforts. For details, see, Jasjit Singh, »Conventional Arms Transfers: The Search for Representative Data« in Jasjit Singh (ed.), Conventional Arms Transfers (New Delhi: Institute for Defence Studies and Analyses; 1995), pp. 34 – 47. Also see, G. Balachandran, »International Arms Transfers: A Case Study« in Jasjit Singh (ed.), note 6, pp. 48 – 59. 7 Indian defence budget is treated as a badinage by scholars and analysts as it is not debated adequately either in the Indian Parliament or elsewhere. See, General (retd.) V. P. Malik & Deba R. Mohanty, »Defence and Planning March Together«, The Indian Express, 19 February 2007. 8 References with regard to India’s strategic reach and aspirations can be found in primary documents like the Ministry of Defence Annual Reports. For example, see, note 5. Also see, Deba R. Mohanty, »Arming the Arsenal«, The Pioneer (New Delhi), 24 February 2007. 9 Such assurances especially come from the Finance Minister and the Defence Minister of India from time to time. See, General (retd.) V. P. Malik & Deba R. Mohanty, »Budgeting for Defence«, The Tribune, 16 March 2007. 10 The Indian Prime Minister Dr. Manmohan Singh had told this to the top military commanders at the Annual Commanders Conference in October 2005. Details of the Prime Minister’s speech can be found in 11 Details of allocations for national defence for 2007 – 08, including sub-allocations can be found in official website

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BEITRÄGE AUS SICHERHEITSPOLITIK UND FRIEDENSFORSCHUNG

Table – 1 India’s Defence Expenditure: 1980 – 2007 (In Indian Million Rupees at current prices) Year 1980-81 1981-82 1982-83 1983-84 1984-85 1985-86 1986-87 1987-88 1988-89 1989-90 1990-91 1991-92 1992-93 1993-94 1994-95 1995-96 1996-97 1997-98 1998-99 1999-00 2000-01 2001-02 2002-03 2003-04 2004-05 2005-06 2006-07 (RE) 2007-08 (BE)

Net Revenue Expenditure

Net Capital Expenditure

Net Revenue & Capital Expenditure

35400.38 42670.24 48810.73 56660.7 59230.76 70200.13 91780.97 88590.86 95580.09 101940.4 108740.13 114410.61 121080.49 149770.34 164250.81 188410.24 209960.66 261740.48 298610.64 352150.79 372370.99 380580.82 407080.98 432030.19 438620.13 482110.11 515420 540780

3260.39 4840.56 5260.57 6420.47 7360.75 9670.36 12980.49 31070.63 37820.93 42210.77 45520.35 49050.43 54730.3 68670.39 68190.42 80150.05 85080.42 91030.51 100350.94 118540.84 123840.05 162060.91 149520.85 168620.61 319930.79 323370.87 344580 419220

38660.77 46510.8 54080.3 63090.17 66600.51 79870.49 104770.46 119670.49 133410.02 144160.17 154260.48 163470.04 175810.79 218440.73 232450.23 268560.29 295050.08 352770.99 398970.58 470700.63 496220.04 542650.73 556610.83 600650.8 758550.92 805480.98 860000 960000

Explanations: 1 US $ = Indian Rs. 43 approximately; RE = Revised Estimates; BE = Budget Estimates Source: Defence Services Estimates (New Delhi: Department of Defence Finance, Government of India) for years 1980 to 2006. Figures for the years 2006 – 07 (RE) and 2007 – 08 (BE) have been sourced from the official government of India website related to the Union Budget

Indicative trends for the past one decade suggest that while an average growth in GDP has been pegged at seven percent, the average ratio of military expenditure to the GDP has been at around 2.2 percent. An average double-digit growth has been witnessed in military expenditure when calculated in current prices; the same growth has been at slightly more than four percent in real term when calculated in constant prices. Inflation adjusted price as well as escalation of costs at the international arms market could put the real term value of military expenditure further down. Such calculations would put the real value of India’s military expenditure at a reasonably minimum level, although it has increased nominally in recent times. Trends in India’s defence expenditure suggest a few pointers. First, the ratio of defence expenditure to the GDP has remained stagnant at around 2.2 percent for the past ten years and is not likely to be hiked despite demands coming from

high quarters. Second, India’s defence expenditure accounts for less than two percent of the global defence expenditure currently estimated to be $ 1.12 trillion (at current prices) and stands nowhere near big spenders like the US, the UK, France, Germany in the West and countries like China elsewhere. Third, there is a definite trend toward decreasing revenue expenditure while the capital expenditure has witnessed a near three time growth within a span of five years (see Table), which otherwise suggest a preference for military hardware modernization efforts. Fourth, real term increase in India’s defence expenditure actually shows a dismal record, if inflation related indicators are taken into account. The real term value of the defence expenditure has indeed declined by around ten percent per annum for the past couple of years. Fifth, a large chunk of the funds earmarked for capital expenditure is surrendered year after year. An average of as much as ten per-

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cent of the budgeted amount for capital acquisition, varying between one and two billion US Dollar, remained unspent for the past five years. Even in the current financial year (200607), the unspent amount is to the tune of US S 700 million12. And last but not the least, the share of defence R&D budget, which currently stands at around US $ 1.4 billion (Rs. 58,000 million), accounts for a paltry 6.15 percent of the total defence budget, while it accounts for around one percent of the total global investment in military R&D.

3. Trends in India’s Weapons Acquisitions Trends in India’s military modernisation and arms acquisitions for the past two decades, among others, suggest a deviation from conventional logic. Consider this: India’s military expenditure witnessed consistent increase during the 1990s when it was just the opposite at a global level, thanks primarily to a sharp decrease in procurement demands in the United States, Europe, Russia and elsewhere. This suggests that the effects of the end of the Cold War that had promised a much needed »peace dividend« had actually impinged less on India’s security, while domestic politics, regional security considerations and power ambitions have been considered prime reasons for Indian military modernization efforts. With India’s changing strategic thinking, reflected in its desire to be a major strategic stabilizer at the world stage, which in turn has been complemented by consistent enhancement of its national power indices including a near double digit growth rate for the past several years, has necessitated possession of weapons systems in its arsenal that would match its national aspirations. Expanded strategic maritime interests spanning from the Gulf of Hormuz to the Malacca Straits, contemplation on beyond-region military operational exigencies – primarily humanitarian interventionist and stabilization efforts, and India’s diplomatic efforts to engage all major powers in the unfolding global power scenario suggest that India must take a re-look at ways to enhance elements of its »hard« power – a reasonable blending of both offensive and defensive capabilities – in order to maximize her national interests13. A closer look at India’s military hardware requirements in contemporary times and medium-term future says it all. The last decade has seen eventual induction / agreed supply through license production or otherwise of big-ticket purchases like Su-30 MKI multi-role fighters, Hawk jet trainers, Kilo-class submarines, Admiral Gorshkov aircraft carrier and T-90 main battle tanks (MBTs). In the last three years, India has signed major multi-billion dollar deals with countries like France, Israel and Russia. These include a $3.5 billion deal for acquisition and eventual construction of six Scorpenes, a couple of which are expected to have air independent propulsion features, $ 1.5 billion deal to acquire one aircraft carrier, 66 Hawks, Tu-142 bombers, and assorted weaponry, among others. The most recent deals that have been signed with Russia include joint development of fifth-generation combat aircraft, lease of Akula class nuclear powered submarines, multi-role 12 For details, see, Note 11 13 Deba R. Mohanty »Arming the Arsenal«, The Pioneer, 24 February 2007.

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transport aircraft (to eventually replace the fleet of AN-32 planes) and 200 T-90 MBTs. Recently concluded Aero-India show at Bangalore in February 2007 has witnessed hectic activities related to aerospace business, reportedly pegged at over $ six billion. Near future shopping list includes acquisition of 126 multi-role combat aircraft (MRCA), an array of sophisticated weaponry for the Special Forces, half a dozen warships. The MRCA deal alone is reportedly worth $ five to six billion. To such an extent the big-ticket purchases have played a role that in a span of four years, share of capital expenditure in India’s total defence expenditure has crossed 40 percent touch $ eight billion – a 300 percent increase since 2002-03. If the capital purchases worth over $ ten billion for the 11th defence plan period (2007 – 2012) and surge in capital expenditure are of any indication, India is likely to become the world’s biggest arms market for the next couple of decades14.

Table – 2 Selected Weapons Systems Acquired/ Signed by India between 1990 – 2006 Types

Systems

Land based

550 nos of V-46 Diesel engine (AV) for modernization of T-72M1 tanks ; 3,000 nos of 9M133 Kornet/ AT-14 Anti-tank missiles, including over 250 launchers; 12 nos of AN/TPQ-37 Firefinder Arty locating radar; 5,000 nos of MILAN Anti-tank missiles including MILAN-2 version; 228 nos of WZT-3 ARVs; 310 + 300 nos of T-90S main battle tanks; 6,000 nos of 9M113/AT-5 Spandrel Anti-tank missiles for BMP-2 IFVs; 28 BM-9A52 Smerch MRL; 220 nos of Barak SAMs; 5 nos of RAN-30X Air surveillance radar; 20 nos of Seaguard TMX Fire control radar; 72 nos of A-244/S ASW torpedo; 2 Il-38/May ASW/MP ac; 3 Ka-27PL/Helix-A ASW helicopter; 5 Ka-31/Helix AEW helicopter; 16 MiG-29K/FulcrumD FGA ac for use on Gorshkov aircraft carrier (option for 30 more); 4 140mm RL Naval MRL; 3 AK-100 100mm Naval gun; 168 nos of 3M-54E1 Klub/SS-N27 Anti-ship missile; 288 nos of 9M311/SA-19 Grison SAM; 2 Akula-2 Nuclear submarine (lease); 1 Gorshkov Ac-carrier; 6 Scorpene Submarines; 40 odd air surveillance radar for warships; 80 nos of EL/M-2032/2022 Ac radars; 3 EL/M-2075 Phalcon AEW ac radar; 3 A-50 EhI AEW&C aircraft; 200 nos of Derby BVRAAMs; 50 nos of Popeye-1 ASM; 125 Kopyo Ac radar; 1,140 nos of R-27E/AA10 Alamo BVRAAM; 3,900 nos of R-73/AA-11 Archer SRAAM; 750 nos of R-77/AA-12 Adder BVRAAM; 40 F-404 Turbofan (F-404-GE-F2J3 version); 140 + 40 Su-30MK/Flanker FGA ac; 250 + 200 AL-55 Turbofan; 66 Hawk-100 Trainer/combat ac; 40 Jaguar International FGA ac;

Sea based

Aerospace

Source: Compiled from Arms Transfers Register, periodically published by SIPRI Yearbooks from 1990 to 2006.

14 For details, see, Note 13

Mohanty, Making Sense of the Indian Arms Dynamic

It is interesting to note that India is slowly diversifying its supply sources in recent times. All major and second-tier arms suppliers have established their presence in India. Sensing the changing times, Russia, India’s largest weapons supplier accounting for around 70 percent of the Indian inventory, has been striving hard to not to let India slip away from its favorite recipient list. On the other hand, the United States has been wooing India to get a slice of the huge Indian arms bazaar. The American »Iron Triangle«, consisting of the Congress, armed forces and the military industry, seems to be in full swing to build the basis of the India – US relations on military technical cooperation15. While it will be interesting to observe as to how the world’s two biggest arms suppliers jostle to influence the Indian market in future, but suffice to argue that countries like Israel, France and even the UK are likely to stay put in the military business. More allocations for capital purchases for the past few years suggest that hardware elements of India’s military modernization have been given primacy. India’s hardware requirements at least for the medium term future (15 – 20 years) are considered quite substantial. Thus, one will not be surprised to witness corresponding increase in capital expenditure for the foreseeable future. However, the »unspent« syndrome mostly associated with the capital purchases must be addressed by the stakeholders of the budgetary rationalization process – the Ministry of Finance, the Ministry of Defence and the Services Headquarters. Thus, the integrated long-term defence planning must be accorded top priority. The revenue expenditure is witnessing a real term decrease for the past few years, which otherwise suggests a conscious attempt toward much desirable rationalization of revenue spending. One will not be surprised if revenue expenditure is further pruned in future. Global trends in force restructuring efforts must be closely examined by India, which otherwise address issues like force manpower planning and rightsizing. India must address these important issues keeping an eye on the changing nature and direction of security situation at local as well as global levels.

4. Trends in India’s Defence Production Trends in India’s defence production patterns especially since the 1990s show that India has been able to an extent to initiate a number of projects for indigenous development in the defence sector. This has been partly possible due to increased allocation of funds for these projects as well as for R&D efforts. It is expected that an increase in defence R&D, which is currently increasing for some years and is likely to increase further in future, will boost indigenous effort16. However, the proportion of allocations for R&D still remains well under ten percent. Although license production has been seen as a stable 15 Forums and trade representative bodies like the India-US Business Council, Confederation of Indian Industry (CII) and Federation of Indian Chamber of Commerce and Industry (FICCI) are very active on India – US military technical cooperation issues. The last two have each created a »national committee on defence« under the parent umbrella to facilitate private sector participation in Indian defence sector as well as promote foreign collaborations between the Indian and foreign companies. 16 Deba R. Mohanty, »Future of Indian Defence Industry« in N. S. Sisodia and C Uday Bhaskar (eds.) Emerging India: Security and Foreign Policy Perspecives (New Delhi: IDSA & Promilla Co. Publishers; 2005)

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form of production efforts, it has not made India self-reliant in terms of upper-ends of defence production, especially in the field of design and development. With indigenous effort having its own weaknesses, especially in financial and lack of or difficulties to access foreign military technologies, the other alternative to fill the technology gap has been contemplated for some time. This is where efforts toward joint design and development and co-production efforts come in, an opportunity largely created in the global defence industrial scenario in recent times. Several new projects, to be jointly designed and developed with foreign firms, are coming up in the Indian defence industrial sector and India is keen to tap this opportunity to the fullest possible extent17. HAL has led the way in this effort. After successful integration of several electronic components in the Su-30MKI by the Indian scientists and technicians in recent times, the Russians are keen to offer a partnership, initially in license production of the aircraft by HAL but incrementally substituted by joint production in future, which is a new experience in this kind of fourth generation aircraft project. A new simulator making it possible to train pilots for the Su-30MKI is on the cards for India18. Russia, in addition to this, has also agreed to become a partner in the ambitious fifth-generation combat aircraft project with India19. Brahmos, another example, is a joint venture between India and Russia, three versions of which are nearing readiness for serial production and exports. This cruise missile project started in 1998 and is considered to be one of the major steps by India toward international collaboration. India’s recent search for Advanced Jet Trainer (AJT) has also benefited its quest for collaboration partners. The US aviation giant Lockheed Martin is keen to offer technology transfer for the indigenous project20. This is for the first time that except for Russia, more and more front line arms producing countries are showing interests, not in exports but more importantly in joint ventures and other forms of industrial participation. Indian defence industry, especially since the last couple of years, has been experiencing noticeable changes. It is gearing up to grab this opportunity which was previously quite limited. Industry watchers believe that such changes in production policies are going to benefit Indian defence industry in many ways. India’s quest for self-reliance in defence has thus far produced mixed results. Some of the lessons that India has learned in the past fifty years are worth noting here. First, a technology gap has facilitated scope for acquisition of production technology than design technology. This in turn has created a license production regime at the cost of indigenisation efforts. During the 1990s, the effort to encourage joint ventures and coproduction with foreign firms in the Indian defence industrial sector is largely seen as a step to reduce license regime and boost indigenous industrial capabilities. A more globalised defence industrial order has proved to be helpful for India in this context. Second, private participation in the defence industrial 17 »India Keen on International Collaboration: Fernandes«, The Times of India, 5 February, 2003. 18 »Sukhoi Family Will be Present in Strength«, The Hindu, 4 February, 2003. 19 »Russia Offers India Partnership in 5th Generation Combat Aircraft Project«, The Hindustan Times, 10 February, 2006. 20 »Lockheed Looking for Technology Transfer«, The Hindu, 4 February, 2007.

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Mohanty, Making Sense of the Indian Arms Dynamic

Table – 3 India’s Domestic Defence Production Sector: Select–Indicators Industry / Nos of Units

Number of Employees (app.)

Value of Prod.: 1980-81 (mn. Rs)

Value of Prod.: 1990-91 (mn. Rs)

Value of Prod: 2000-01 (mn. Rs)

Major Production (Indigenous and Others including future projections)

Defence/Civil Sales as % (1993-94)

Ordnance Factories/39

1,73,000

6,710

26,510

55,360

Arjun, T-90, T-72, ICVs, INSAS

90/10

Hindustan Aeronautics Limited /14

45,000

1,580

8,958

26.032

Cheetah, Chetak, Marut, MiGs, LCA, PTA, ALH, etc

94/06

Bharat Electronics Limited / 9

19,400

808

7,002

17,875

Sonars, communication systems, electronics

45/55

Bharat Earth Movers Limited /4

15,800

982

7,793

13,431

Military vehicles, heavy earth moving equipment

6/94

Mazagaon Dockyard Limited /4

13,700

869

3,085

7,115

Delhi class, Veer corvettes, Khukri

45/55

Garden Reach Shipbuilders & Engineers Limited /2

10,300

392

1,868

4,910

Brahmaputra class Frigates, Khukri, merchant ships

82/18

Goa Shipyard Limited /1

2,200

688

810

1900

Samar OPV, Fast attack Patrol crafts, Sukanya OPV

99/01

Bharat Dynamics Limited /1

2,000

404

1370

2,186

Prithvi missiles, Akash, Trishul SAMs, Nag ATGM, INSAS LMG, etc

99/01

Mishra Dhatu Nigam Limited /1

1,500

160

456

1,138

Various alloys, specialised metal plates and others

50/50

Source: Annual Report, Ministry of Defence, Government of India, for relevant years. Annual Report, Ordnance Factories and DPSUs, for relevant years.

sector has come after a long delay. Although it is too early to predict the nature and future direction of the role of private industry in defence production, it’s likely contribution is considerable in future. Third, the government has emphasised measures to enhance the defence industry to cope with future challenges occurring out of reform initiatives. Fourth, the government is now encouraging the defence industry to have more independent joint-design and development and production collaborations to reduce dependence on imports. Fifth, the government is also contemplating on a viable strategy for exports of arms. The recent announcement by the Indian government to give export related incentives, including subsidies, to the industry is an example of this strategy. If current efforts at indigenized products, especially in the fields of electronics, aerospace, missiles are taken into consideration, it is assumed that by the end of the current decade, India might be able to save some quantum of foreign exchange through import substitution. On the other hand, products like Brahmos and Advanced Light Helicopters promise enough potential to be

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likely global products in the future21. International arms market being extremely competitive, it is too early to project or expect success. But, on the other hand, an incremental approach to enter the market is perhaps viable as India is currently gearing up to enter the regional market as a first step. It is too early to expect miracles but the industry seems upbeat about crossing the national boundary.

5. Reforms in the Higher Defence Organizations India has undertaken a comprehensive review of its security interests as well as initiated major reforms in the higher defence organizations in recent times. Within the universe of reforms in higher defence organizations, a series of initiatives 21 Note 15. Also see, Deba R. Mohanty, »Changing Times? Indian’s Defence Industry in the 21st Century«, BICC Monograph No. 36. Bonn International Center for Conversion, Germany, July 2004, available at .

Mohanty, Making Sense of the Indian Arms Dynamic

has been undertaken in the fields of defence production and procurement. At the structural levels, a layered architecture has been established with suitable modifications in the previous arrangements to address issues related to defence production and procurement. Following the recommendations made by the Group of Ministers (GoM) Report22 in early 2001, a Defence Acquisition Council (DAC) has been established with the Defence Minister as head. DAC is entrusted with the responsibility of making policy choices related to production and procurement. Policy decisions related to production and procurement encompass three categories of choices – outright purchase of complete systems categorized as »buy«, judicious mixture of purchase and then make the same system at home through joint ventures or collaborative efforts by both Indian and foreign manufacturers categorized as »buy and make« and complete indigenous manufacture of systems categorized as »make«23. The DAC will make policy decisions on all these three categories. Once the policy choices are made, three almost parallel institutions – Defence Production Board (DPB), Defence Procurement Board (DPB) and Defence Research and Development Board (DRDB) will be responsible for implementation of such decisions. The Defence Procurement Board under the Defence Secretary will have the primary role of capital procurements and co-ordination. The Defence Production Board is headed by the Secretary Defence Production and Supplies and will oversee all activities related to indigenous manufacture, progress in »make« projects and will provide support to DAC. The Defence R&D Board will be headed by the Secretary Defence R&D and will oversee progress, monitor and report on all R&D proposals in consultation with the user services and production board. Apart from these, the newly created office of the Director General Defence Acquisitions, headed by a Special Secretary level civil servant, will provide inputs to both the DPB and the DAC. Requirements of the respective arms of the Services will be channeled to the headquarters of Integrated Defence Staff (HQ IDS), who will in turn prepare a comprehensive 15 years Long-Term Integrated Perspective Plan (LTIPP) and five years Services Capital Acquisition Plan (SCAP) for acquisition purposes. The LTIPP and SCAP will be considered by DAC at the highest level. In brief, a new set of organizational structure, by suitably modifying the earlier structure with additions wherever necessary, has been instituted recently to cater to the changing procurement requirements. Following the GoM’s Report, the Indian government came out with a major policy decision in early 2002 to open up the defence industrial sector for private sector participation. Through an official notification brought out by the Department of Industrial Promotion and Policy, under the 22 This is by far the most comprehensive report on national security management by a very high level committee constituted by the Government of India. Soon after the Kargil conflict, the Government constituted a Committee under the Chairmanship of Mr K Subrahmanyam to look into the cause of the conflict as well as recommend effective steps for national security management. The GoM Committee was subsequently constituted in early 2000, which submitted its report in February 2001. For details, see, »Reforming the National Security System: Recommendations of the Group of Ministers«, Report of the GoM on National Security, National Security Council Secretariat, New Delhi, February 2001 23 Ministry of Defence, Government of India, came out with a new defence procurement policy, known as DPP – 2006, in late August 2006. Details of DPP – 2006, published in two parts – DPP: Capital Procurement and DPP: Revenue Procurement, can be found in

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BEITRÄGE AUS SICHERHEITSPOLITIK UND FRIEDENSFORSCHUNG

Ministry of Commerce, the Indian government announced 100 percent participation by Indian private sector in the defence industrial units and allowed for 26 percent foreign direct investment (FDI). Between 2002 and early 2007, the government has already issued more than 39 licenses to the Indian private firms24 for manufacture of items like infantry combat vehicles, multiple barrel rocket launchers and a few low-end defence products. Companies like the Tatas, Mahindras and Mahindras, Kirloskar, Larsen and Toubro are already in defence business in India.

6. The Indian Arms Dynamic: Future Directions Trends in global military efforts have unleashed a set of challenges and opportunities for India. While challenges range from adjusting to competitive nature of arms trade especially in the context of India’s current and future weapons procurement, opportunities have come in terms of multiple choices for partnership in production. Products at competitive prices along with a bigger package, which may include technology transfers and offsets, are the most preferred option for India. India’s diplomatic efforts could play a proactive role in the international arms market. Signs of this new venture are already showing, where India is seen wooing several countries to advance its core interests. A twin strategy – fostering reliable long-term partnerships with countries like the US and bargaining for technological and associated benefits in arms transactions – could be in place for the future. India’s diplomacy has another core area of responsibility in the field of arms exports. Although at a nascent stage, India’s export potential is likely to grow in the future, this, in turn, will test its diplomatic skills to sell its products. This way, India’s aspirations to become at least a viable second-tier defence producer could be realized, although much homework needs to be done in this regard. Reforms in Indian higher defence management with emphases on enhancing national security seem a step in the right direction keeping global trends in mind. Self-reliance in defence technologies25, including critical technologies, must be accorded top priority, whereby a twin strategy is seemingly underway – developing systems through indigenous routes as well as gaining knowledge from technology diffusion and international collaborative efforts. Role of DRDO and other scientific institutions will be extremely critical in coming years. Major defence industrial units in India must carry on structural and organisational level reforms, in keeping with changing developments taking place at international levels. The Indian government must find ways to give them enough independence as well as encourage them to go flat out in the global market. Aerospace, electronics and missiles being the core future market, conglomerates like Hindustan Aeronau24 A detailed list of license production contracts awarded to the Indian private companies can be found in note 22. 25 For a comprehensive analysis of defence technologies for future needs for India, see, Amitav Mallick, »Self-Reliance in Defence Technologies« in Satish Kumar (ed.) India’s National Security: Annual Review 2003 (New Delhi: India Research Press; 2003). Also see, V. Siddhartha, »Technology in the Future Needs of Our Armed Forces« in Satish Kumar (ed.), India’s National Security: Annual Review 2001 (New Delhi: Vikas Publishers; 2001).

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Mohanty, Making Sense of the Indian Arms Dynamic

tics Limited, Bharat Electronics Limited and Bharat Dynamics Limited, which have shown commendable performance in recent times, must be unleashed to tap the global opportunities. India’s entry into the future global market should be through »pockets of excellence« approach, which should be the future defence industrial strategy for India. Role of private participation in military efforts must be further expanded to include involvement in complex, high-tech futuristic systems development. India’s arms purchases have gone up substantially in recent times. A closer look at India’s arms purchases would show that while much of the acquisitions have been to replenish the outdated and aging systems in its inventory, some of the systems in the pipeline like the joint fifth-generation combat aircraft project or cruise missile project are undertaken to supplement India’s future needs. A major part of the acquisition is also due to the fact that the Indian R&D and production establishments have failed to deliver earlier promised systems like the LCA or specific indigenous missiles. Delays in indigenous projects are likely to retard the self-reliance process and in turn may force the government to opt for outright purchase of several items. An effort to diversify sources of supply has also been evident in the past few years, which otherwise suggest that while traditional suppliers like Russia are taking note of India’s changing priorities, new suppliers are trying to get a foothold in the Indian market, most notably the United States and Israel. India’s track record in military efforts has been noticed in recent times, primarily because of its arms acquisition spree and reforms initiated in the defence industrial sector as well as higher military organisations. India’s procurement strategy, which includes both current as well as future generation weapons systems, does not seem to be tied to an arms race phenomenon within the Indian sub-continent with Pakistan or within the greater Asia with China now, although a few systems like medium range missiles or medium range combat aircraft or third generation warships are kept for regional security purposes. India’s quest for long-range systems along with equipment for its modernizing Special Forces are some of the indications of its intention to go beyond the traditional continental boundaries for defence purposes.

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Post nuclear tests in the Indian sub-continent and the Kargil conflict with Pakistan in the late 1990s, India has strived to initiate major reforms in the security sector. The nuclear issue and regional security issues have dominated the security discourse since then. Nonproliferation as well as nontraditional security issues have since cropped up in more vocal terms even though such issues have been in security discourse for preceding decades. Pakistan has stepped up its military modernization programme, which among others, denote a strive toward quantitative parity with India. Its arms acquisitions as well as domestic missile and other military industrial programmes have strived to ensure its national interest protection. China, on its part, has stepped up its military modernization programme, a subject that needs a series of papers altogether. Suffice to say that China’s military modernization efforts are multi-directional: while much of its futuristic programmes are geared toward the United States and other powers like Russia and Japan, some of its military programmes have been set to take car of India as well. In sum, while cognizable traditional and nontraditional threats emanate from both Pakistan and China and even when India’s relations with both its traditional rivals are improving in recent times, India cannot afford to divert its security attention and priorities for alternative purposes. Besides, India’s new found confidence seems to transcend regional security confines while taking effective care of its immediate neighborhood. India’s military modernization efforts seem to have entered a new phase of transformations that seem to promise a new actor in international relations. India’s consistent desire to play an independent role in international affairs during the Cold War period was largely unnoticeable as the international security scenario was primarily dominated by superpower rivalries. With the end of the Cold War and subsequent fluidity in international security situation and coupled with challenges of the immediate neighborhood in and around the Indian subcontinent, India’s role seems to have been shaped more by a desire to play a strategic stabilizer at the world stage than a mere traditional regional player. As security driven modernization efforts often lead to a perpetual web of insecurity syndrome, India’s military modernization efforts must take note of strategic implications of its military prowess in the region and beyond and it must craft its security policies in tune with changing times.

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Rethinking China’s Engagement in Africa Bernt Berger* Abstract: China has become a proactive actor in international affairs and actively tries to pursue its strategies to become a global player and to satisfy growing domestic demand for raw materials and energy. In this endeavour Beijing had to realise that many markets have been occupied by established international players from Europe and the United States. At last year’s FOCAC Summit China has demonstrated its diplomatic capabilities, how far and with what determination it is willing to go. In order to avoid major policy collisions, make possible future cooperation and maintain fair competition, established international players are well advised to rethink their view of China’s engagement. This involves considering the difficulties China has encountered in terms of market access, lack of expertise in many fields and the negative image as a rising geostrategic power. Keywords: China, Africa, FOCAC, energy strategy, energy security, development, global market integration

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uring the run-up to the last Forum on China-Africa Cooperation’s Beijing Summit in November 2006, China has been widely criticised for disregarding governance, human rights and environmental standards in its approach to African countries. Such criticism should not be underrated. Especially the industrialised nations realised that the way how China behaved on the continent was undercutting their developmental efforts. However, China successfully carried out the Beijing summit and not only surprised observers by the extent of the event and the assertion of its soft power. China has made big concessions in aid and committed to capacity building, while maintaining its strategies. In terms of strategy and active measures the motives need closer scrutiny according to their usefulness and coordination. Strategically, its African engagement is not only a necessity for China in order to sustain its domestic development and rising demand for energy and raw materials. It is also necessary to analyse how China seeks to secure unprocessed energy resources in the long run, make companies global players and occupy the spaces left behind by old powers and regional players. In the following, the recent FOCAC summit and its results shall be put into perspective of the practical necessities and constraints China is confronted with, without reducing its efforts to merely a geostrategic gambit. These constraints usually come from an amalgamation of national political interests and the protection of global markets as well as practical standards in overseas development cooperation and environmental protection which have been evolving with long civil processes in the West. Since China has irreversibly become a proactive player in international affairs, another look at China’s engagement in Africa is apposite. Instead of simply criticising China and seeking dialogue on problematic matters, so the argument goes, it is necessary to find ways of accommodating China’s engagement and approach in dealing with issues. Based on such preconditions it will be possible to find dialogue on common engagement in issues of global governance. * Bernt Berger is a Researcher at the Institute for Peace Research and Security Policy, Hamburg (IFSH) and Research Fellow at the Institute for Asian Studies/German Institute of Global and Area Studies (IFA/GIGA).

1. Developments since 1999 The Forum of China-African cooperation is comprised of 49 countries, including China. African states who are not participating are Burkina Faso, Swaziland, Malawi, Gambia, Sao Tome and Principe. The initiative was taken in 1999 upon a suggestion of some African states. Former Chinese President Zhang Zemin proposed to the Organisation of African Unity (now African Union) the creation of multilateral South-South mechanisms for cooperation, consultation and dialogue. China set up a Conference Preparatory Committee with the Foreign Ministry and Ministry of Foreign Trade and Cooperation in charge. Including the recent summit, three ministerial conferences have been held since the forum’s launch in 2000, in Beijing (7-9 October 2000), Addis Ababa (15-16 December 2003) and Beijing 3-6 November 2006). Dialogue and cooperation within the forum have undeniably improved since its set-up. During the first summit in Beijing mainly two themes had been put forward. Firstly, the building of an international and political and economic order, that safeguards the interests of developing countries. Secondly, the furtherance of Sino-African cooperation in trade and the economy was discussed. During the second meeting in Addis Ababa, China reiterated its stance that assistance of political relations between China and Africa were free of conditions. A common action plan for the period 2004-06 was adopted.1 The points in this plan involve a wide range of issues. In the field of common political and security issues cooperation was to be considered through high-level exchange and dialogue. In fact, during the recent year President Hu Jintao and Prime Minister Wen Jiabao engaged in extensive travelling and highlevel visits to the continent, including to countries such as Egypt, Ghana, the Republic of Congo, Angola, South Africa, Tanzania, Uganda, Morocco, Nigeria and Kenya.2 China’s participation in peace-keeping operations was welcomed. With regard to cooperation in international affairs, once again the emphasis was laid on principles of national sovereignty and 1 Forum on China-Africa Cooperation-Addis Ababa Action Plan 2004-2006 (FOCAC 2003), http://www.fmprc.gov.cn/zflt/eng/zyzl/hywj/t157710.htm (16/11/2006). 2 See Xinhua, Chinese premier returns home after visiting 7 African nations, 25.06.2006. (http://news.xinhuanet.com/english/2006-06/25/content_4745569.htm), China Daily Hu’s Asia-Africa Tour to Bolster Relations, 24.04.2006. (http://www.china.org.cn/english/international/166615.htm).

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national integrity, non-interference in internal affairs, peaceful settlement of disputes, coexistence and the right to development. Mutual benefit was to be gained through the mutual support in safeguarding common interests. Such statements earned much critique. On the one hand, the meetings where criticised as being »wine and dine talk-shops«, where leaders issue tautological documents, while at the same time the accompanying delegations sign business deals. The most outspoken critics reportedly accused China of a neo-colonialism, which was first and foremost driven by interest in Africa’s natural resources. In October 2006, President of World Bank Wolfowitz, of all people, reminded China of the mistakes, that had been done with regard to Africa in the past. China should not ignore human rights and environmental standards, as has been done by the U.S. and Europe.3 Especially, development aid was directed at China’s own interests. On the other hand, some critiques found fault with the signal being sent by the present type of South-South relations. However, the perceptions are ambivalent. Indeed, the relations between China and African countries resemble – so the argument – a Cold War mentality, which has nothing to do with the necessities in dealing with globalisation to begin with. Chinese officials have repeatedly denied this.4 Yet, more and more organisations and development agencies have noticed the benefit coming from China’s way of economic interaction with countries of the South. A study drafted by the OECD Development Centre called The Rise of China and India: What’s in it for Africa? highlighted the positive effects of China’s economic engagement in Africa.5 There are, so the document, complementary effects between China’s and India’s economic growth and African economies. Africa benefited from rising costs of raw materials and low wage competition. However, if governments do not use the increased income for cross-funding into non-traditional economic sectors other than export of raw material, in the long term economic costs might outweigh short-term benefits. Then, without a certain degree of good governance, the financial blessings will not pave the way for sustainability in political or economic development. Similarly, a World Bank report states that exports from Africa to Asia have tripled during the last five years.6 At the same time, China’s direct investment amounted to $US1.18 billion by mid-2006. The study emphasises that investments are going beyond oil, raw materials and commodities – the dominant African trade assets over years. African countries are competitive in labour-intensive production and therefore have the potential to export non-traditional goods and services to China. World Bank Vice President Gobind Nankani stated that Chinese trade and investment is a major opportunity for African countries with investments spreading into sectors such as infrastructure, con3 Although almost all references to neo-colonialism have been made by Chinese print-media and African leaders, in denying such a state of affairs. See Ni Yanshuo Strategic Partners, in Beijing Review, No. 27 (2006), Who are the »neo-colonialists« in Africa?, People’s Daily Online, 26.06.2006, http://english.people.com.cn/200606/26/eng20060626_277401.html (17.11.2006), »Neo-colonialism« fallacy aims to sow discord in Sino-Africa cooperation, People’s Daily, 30.10.2006, http://english.people.com.cn/200610/30/ eng20061030_316577.html. (17.11.2006). 4 Li Xiaoxing Banner of diplomacy stressed, in China Daily, 23.08.2005. 5 Goldstein, Andrea, Pinaud, Nicolas, Chen Xiaobao (2006) The Rise of China and India: What’s in it for Africa? OECD Development Centre Studies. 6 Broadman, Harry G. (2006) Africa’s Silk Road: China’s and India’s new economic frontier, World Bank.

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struction, textiles and power. Such investments have earned China criticism, especially were Chinese construction firms are involved and local economies are being left behind.7 A third point on the FOCAC 2004-06 Action Plan was most interestingly the forum’s support of the New Partnership for Africa’s Development (NEPAD) and the African Union (AU). According to this statement China recognises the developmental priorities outlined by NEPAD’s Strategic Framework Document from October 2001. Under the framework of FOCAC China shall »take concrete measures to strengthen cooperation with African countries, African regional and sub-regional organizations in priority sectors identified under the NEPAD, such as infrastructure development, prevention and treatment of communicable and infectious diseases (HIV/AIDS, malaria and tuberculosis, etc.), human resources development and agriculture«.8 In July 2006 Director of the NEPAD Secretariat Firmino Mucavale traveled to Beijing to sign a memorandum of understanding with the Chinese Follow-Up Committee of FOCAC. China has also contributed US$500,000 worth of project-funding to NEPAD. In fact, if China could be bound to support NEPAD’s endeavours for sustainable development, two birds could be killed with one stone. On the one hand, it would help to strengthen reasonable forces on the continent and an indigenous African initiative and proactivity in promoting good governance, human rights and sustainable local ownership. On the other hand, it would take wind out of China’s critic’s sails and bind China into common international efforts and engagement including the G8. Already at the Ninth EU-China Summit in Helsinki on September 9, 2006, common support of NEPAD in order to achieve the MDGs was agreed upon. The EU welcomed the FOCAC’s engagement in that matter.9 Finally, the Action Plan involved the development of infrastructure, granting zero-tariff treatment to some commodities of African LDCs for access to the Chinese market, opening up natural resources and energy development, human resources development and educational cooperation, as well as cooperation in medical care and public health. Especially the latter has earned China a clean image during the past four decades. Since the 1960s China has sent up to 16,000 medical doctors (»angels in white«) to the continent.

2. The 2006 Summit and thereafter The third China-Africa Summit was held 3-6 November 2006 in Beijing. It was hailed as a success for Beijing’s initiative in bringing forward its Africa strategy. For about a week the capital’s daily life was exceptionally dominated by the summit. While high rank meetings were held, the hotel lobbies became market places where investment and trade deals were sealed and licenses of all kinds organised. The well-organised event was met with full appreciation on the side of the Afri7 Mr. Gobind Nankani’s Interview with Chinese Journalists, November 3, Beijing, 2006. 8 Forum on China-Africa Cooperation-Addis Ababa Action Plan 2004-2006 (FOCAC 2003), Point 3.2.1. 9 Joint Statement, Ninth EU-China Summit, Helsinki 26 September 2006, Point 15.

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can visitors. All in all, a high number of targets were set, deals made and there were even surprises. Although the event gives reason to rethink engagement and cooperation with China, it neither provided new insights nor did it contain any new breakthroughs. Quite belatedly, one day before the meeting President Hu Jintao publicly stated that the conflict in Darfur had reached a critical stage and led Sudanese President Omar Hassan al-Bashir to step up diplomacy and strengthen dialogue with all sides to find an appropriate solution.10 In terms of aid volume, China’s Overseas Development Assistance (ODA) on the continent shall almost be doubled by 2009.11 The overall aid will be raised to US$1 billion. An US$5 billion of loans are being forecasted12 and the trade target for 2010 is at $100 billion. An US$5 billion China-Africa Development Fund will be set up to attract Chinese companies to invest on the continent. The action plan being adopted at the summit highlights China’s priority in environmental protection und sustainable development on the continent and the need to turn advantages in energy and resources into development in other sectors.13 Whether such statement is simply a tactical reaction to rising critique during the run-up of the summit, or whether there has been a major shift in policy remains to be seen. China has decided on building 30 hospitals and providing an approx. US$37.5 million grant for anti-malaria measures including 20 malaria prevention and treatment centres. About 100 rural schools shall be build and the number of scholarships to China will increase to 4,000 by the year 2009. Over the next three years about 15,000 professionals shall be trained and 100 agricultural experts sent to Africa. Additionally, academic personnel shall be trained. The action plan also adds various topics onto the political agenda. Beijing first of all underlined its support for multilateral set-ups, integration and indigenous solutions on the continent by donating a conference centre to the African Union (AU). The participants agreed on fighting terrorism within the UN framework and on cooperation in nuclear non-proliferation. Additionally, the security agenda focuses on Chinese efforts in anti-landmine operations and assistance in the combat against illicit trade of small weapons. With regard to soft security issues training will be provided for the dealing with natural disasters, refugees and displaced persons, illegal migration, transnational crimes and drug smuggling. Almost all of the previous points are more than what even the EU could wish for in its own cooperative endeavours with China on a practical basis in the development agenda, not to mention a detailed discussion of the issues involved. At the same time the EU has sought to change direction and tried to avoid collisions in development policy through active dialogue on Africa. Already at the EU-China Helsinki Summit a »structured« dialogue on Africa was put into the Joint Statement, which was far less than what the Europeans had hoped 10 Herald Tribune, China’s Hu discusses Darfur crisis with Sudanese President, 2 November 2006. 11 Xinhua, Address by Hu Jintao at the Opening Ceremony of the Beijing Summit of the Forum on China-Africa Cooperation, 4.11.2006. 12 In detail: US$ 3 billion of preferential loans and US$2 billion of preferential buyer’s loans. 13 Xinhua, Action plan adopted at China-Africa summit, mapping cooperation course, 05. November 2006.

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for. China blocked any advance on the topic. In its recent China Strategy Paper called Closer Partners, growing responsibilities, the EU encouraged more transparency in the improvement of energy security, especially in Africa.14 Additionally, effective international coordination of international development, particularly in Africa, should be achieved. Dialogue on the matter should provide for transparency on activities and priorities on both sides. Finally, the document states that special attention should be given to the support of regional efforts in improving governance. The strategy clearly represents a needed shift from ongoing strategies in assisting China’s own development towards an engagement of China as a proactive international player.15 Such a shift is more than necessary and needs to be supported by a rethinking about China’s role in the world and the ways how development policy in the regions can be pursued in the future. In fact, European and U.S. governments as well as NGOs have recently found themselves increasingly sidelined by Sino-African rapprochement. Worries increased over a clash of interests and collisions of policies especially in development cooperation. Generally speaking, while being a developing country itself,16 China has turned into a proactive global actor within a relatively short time. Although the previous figures and results of the FOCAC 2006 Summit cannot go uncommented, Beijing has seemingly stunned its critics. The main points of critique were concerned with the donation of string-free aid while disregarding standards of good governance in many countries inside and outside the African continent. In detail, this involved alignments with some of Africa’s most »inefficient« leaders, a foreign policy and diplomacy which is solely aimed at securing access to natural resources and fossil fuels (in order to sustain China’s own development) and a lack of sustainable development support (due to Chinese companies on the ground being involved in infrastructure projects). Whether such concern can be upheld after generous donations have been granted and extensive support has been promised during the FOCAC Beijing Summit, remains to be seen. China has combined its soft power diplomacy with visible measures for a sustainable development initiative. Thus, the question is whether there needs to be a rethinking of China’s proactive engagement and what it could mean in the long run. This involves the question of how Western countries can become proactive themselves in that matter and accept China’s engagement as a fact rather than solely trying to push the country’s leadership into the direction of putatively reasonable grounds. Perhaps this would make the relevant dialogue to be held and the resulting cooperation more effective. All in all, the picture has to be drawn differently in the way how China is being located in international affairs. This task involves new conceptual challenges, including ways to find out what kind of actor it actually could be in international affairs – an undertaking China has not made easy so far, because 14 EU Commission Communication, EU-China: Closer Partners, growing responsibilities, 24.10.2006, COM 631. 15 Berger, Bernt (2006) China’s engagement in Africa: Can the EU sit back? In South African Journal of International Affairs, Vol.13. No.2. 16 According to World Bank figures 150 Million people still earn less than US$1 billion per day. With economic growth income inequality has risen to 41 percent (Gini Index).

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it has not yet offered transparent and accountable policies beyond principles. However, China is irreversibly a factor in international affairs which needs to be dealt with in every respect. China is also an actor with an own rationale, strategies and outlook and cannot wait until others come to grips with it. The extent and content of the FOCAC meeting has shown how far China is willing to go. Although the summit has neither shown any new trends nor was it a framework for new breakthroughs, with extent and success in terms of diplomacy and display of China’s commitment, it has sent a signal to the rest of the world. Yet, China has also shown that it is listening and had an open ear for constructive alternatives and general concerns. Therefore, better knowledge about China’s motives and strategies is necessary, insofar as this is possible.

3. Clear motives – ambivalent strategies China’s foreign policy has been widely discussed in recent years. While Beijing had its own way to promote its foreign policy principles and reassert its peaceful intentions, the rest of the world swung between various perceptions, including pragmatic concern, the threatening nature or admiration of China’s rise. With regard to the summit, China has offered exemplary help. One of the central questions is, however, why the altruism that has been put on display – albeit winwin-based, it sounds too good to be true. The reason lies in a combination of factors that let China’s foreign policy appear ambivalent. This ambivalence might have several reasons. On the one hand, domestic social and economic development were highlighted and their significance for international affairs stressed, while asserting China’s peaceful intent during this process. On the other hand, it has been increasingly possible, though not conclusively, to interpret China’s arising global strategies in approach and practice. What does this mean in detail? Firstly, in face of lacking transparency and accountability in foreign policies, China’s motives and intentions remain dubious. White papers and foreign and security policy principles have usually obfuscated any clear view on China’s strategies. During the past years concepts such as »peaceful rise« (2002)17 or its successor principle of »peaceful development road« (2005)18 had been brought forward in order to assure the international public of China’s value-based foreign and security policy. Both concepts were mainly focused on China’s domestic development and the conciliation of modern China and its tradition as well as the need to develop without disrupting the entire international environment. Whereas the first one explicitly focused on the international dimension of China’s development, the latter is an attempt to highlight the domestic dimension and challenges. The central thread is that China will try to meet its internal challenges by itself and to rise without territorial expansion or challenging other powers. Beyond these principles China seeks to find win-win situations and has increasingly approved of multilateral ar17 The concept was authored by Zheng Bijian, Director of the China ReformForum. 18 Chinese State Council Information Office (2005) China’s Peaceful Development Road – White Paper, 22 December 2005.

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rangements or at least found them useful to maintain its international interests. This also involves a peaceful environment – regionally and globally. Especially with regard to Africa, China has sought to support the AU and NEPAD. Similar to the G8, China has pledged to strengthen Africa’s own peacesupport capacities. The PLA has been involved in operations across Africa since 2003, including a unit of engineers to the UN’s MONUC mission (Republic of Congo) as well as units in UNMIL (Liberia) and UNMIS (Sudan). According to the Xinhua news-agency, by the beginning of November 2006 there were a total of 1,273 Chinese UN peacekeepers on the continent.19 However, China’s policy statements and principles often had the opposite effect to what was originally intended. The fact of a rising China and the probability of its failure often fuelled the image of a threatening global parvenu. This leads to the second point about what is actually happening on the ground and what China’s strategic considerations might be. A Chinese principle, which has been under discussion since former President Jiang Zemin was in office, is the »Period of Strategic Opportunities« (zhanlüè jiyù qi). The idea was first announced during the 16th National Congress of the Communist Party on November 8, 2002, when Jiang outlined how to accomplish the main goals of a prosperous society. The concept was reiterated by Hu Jintao at the 10th National People’s Congress in March 2003. Today it seems to be less of a strategy but a widely used motto inside China. It depicts an important period of 20 years wherein China has the chance to develop and occupy the global position it is, due to its size, history and civilisation, entitled to. Especially in the post Cold War World, with complexity (not order) dominating international affairs, and the U.S. being preoccupied with long-term struggles and damages to its image in the post September 11th world and problems coming from long-standing commitments and alignments, China was provided with a wide scope of action. During this period China shall seek cooperation with other players, strengthen its economic muscle and avoid policy collisions, especially with the United States.20 Instead, the relations among powers are becoming increasingly complex. Diplomatic means are to include all kinds of capabilities such as soft power, in addition to conventional economic and military means.21 This strategic opportunity also involves a rebuilding of partnerships with African governments. In doing so, it might exploit its competitive advantages in terms of trade and investment and therewith enter into diplomatic conflict with still influential former colonial powers.22 These collisions might finally take place, less in terms of influence but in terms of development policies. The analysis of China’s long-term strategic outlook needs to adopt a differentiated approach. On the one hand, China is actively involved in a wide range of activities within most regions including Africa, in order to support and guarantee 19 Xinhua, Chinese Blue Helmets play active role in Africa, 28. October 2006. According to the report China has participated in 12 peace-keeping operations on the continent with a total of 3,000 personnel. 20 Wang Jisi (2004) Machtfaktor China, in Internationale Politik, No.1, p. 60. 21 Suettinger, Robert (2004) China’s Foreign Policy Leadership: Testing Time, in China Leadership Monitor, No. 9. 22 IISS Strategic Comments (2005) China’s Scramble for Africa, Vol. 11, No. 2.

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its ongoing development and industrialisation. On the other hand, China’s long-term strategy might not be targeted at its domestic affairs alone but at initiatives to become a global player in its own respect. This would be important in order to sustain its international position in economic terms across all crucial sectors. These two endeavours are not entirely separable and the efforts are connected in their practical realisation. However, in the future this field needs more attention in research in order to increase knowledge about how China is pursuing its policies, especially with regard to the interplay between state and quasi-private sector in its foreign transactions.23 This involves the role of state-owned and partly state-owned enterprises in the construction and upstream sector. Besides, the roles of Chinese Ministries remain more than unclear. On the one hand, the Ministry of Commerce (MOFCOM) is responsible for external development policies, which seem to be inseparable from trade policies. On the other hand, decisions of the Ministry of Foreign Affairs (MOFA) often seem to be overruled by the MOFCOM and its role is reduced to diplomacy and creating a favourable international political climate. This disparity is also due to the strong inner-party position of Minister of Commerce Bo Xilai. This interrelation is important, not only because it shows what China’s is doing on the ground, but it is also an indicator for the problems it is confronted with as a latecomer in global markets. On the one hand, the analysis of this circumstance will allow clearer long-term strategies and restraints, which might force Beijing’s to act as it acts. On the other hand, it is still necessary to make out how China is pursuing its strategies on the ground, maintain a critical stance and at the same time elaborate possibilities how to accommodate its approach to international affairs. This is especially relevant in fields such as global governance and development, because for China, long-term economic interest also means interest in stable and secure environments. The view that in the short term China would do all that is needed to satisfy its rising domestic demand of raw materials, alone is not a sufficient approach to interpret its global endeavours. The following factors determine China’s actions and strategies. First of all, China’s domestic demand is of course one of the reasons for its global quest for raw materials and fossil fuels. On the one hand, China’s primary energy generation depends up to 70 percent on coal which is largely supplied by domestic production. On the other hand, the growing demand for oil has brought with it several problems. The dense oil market, with a limited number of global actors dominating the main oil fields and high prices if buying refined oil from global markets, created the need to find new sources for crude oil. The dependence on potential conflict areas such as the Middle East created a need to minimise risks and diversify. China’s oil imports still heavily rely on the Middle Eastern region. However, a shift towards other regions has already taken place. Angola’s crude oil exports (2.12 million tons) surpassing Saudi Arabia’s (1.98 million) as China’s main single source of crude 23 Such interrelation is not astonishing in a (post-)socialist country. However, it appears that the relationship is being used strategically on both sides.

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oil during the first two month of 2006.24 About 50-60 percent of China’s oil resources come from the Middle East (mainly Iran and Saudi Arabia), whereas the African continent, including Angola, Sudan, Algeria, Congo, Nigeria and Equatorial Guinea, accounts for about 30 percent.25 Especially the region around the Gulf of Guinea shows that this diversification is not going without problems. Whereas ethnic strife is becoming a threat to Chinese investment in Nigeria, some observers regard the Sub-Saharan region as the »New Gulf« with similar conflict potential and great likelihood for rivalry between the U.S. and China. All in all one can say that Africa is only the fourth best option for China after Central Asia, South East Asia and the Middle East. Secondly, China has often been accused of dealing with governments which have been abandoned by international donors and investment due to poor governance and lacking human rights standards. One of the most prominent cases is its engagement in Sudan. In fact, so the argument, China had to engage with countries whose energy markets have not uninterruptedly been occupied by multinationals since colonial times. In Sudan, for instance, Chevron had given up its concessions in the Talih Oil fields in 1990 after the National Islamic Front’s coup. China needs to engage such countries because most of the other markets have been split by dominant global energy companies and due to increasing protection of national control over energy sources. The reaction is, thirdly, to win over friendly governments and position its own companies on a global scale. The FOCAC summit can partly be regarded as a charm offensive and soft power tool to propitiate African leaders with attractive investment, low priced commodities and string-free trade. China needs trust in order to gain concessions for excavating raw materials or equity shares in local or global companies. Already China’s Eleventh Five-Year Plan 2006-2011 states that qualified enterprises shall go global and invest abroad in accordance with common international practices. So far, this was easier said than done. China does not have any other choice but to invest in foreign companies. The reason is not only to satisfy the rising domestic demand but also to get access to cheaper sources, which are closer to its shores, in order to save time and costs on transportation. Especially the latter has led to the fact that Chinese companies have started to export oil to Europe and the U.S. Due to high transport cost and complicated work processes (e.g. Venezuela) Chinese companies sometimes unwillingly became multinationals in selling oil to third countries. In 2005 China’s export of crude oil amounted to 6.7 million tons and 14 million in refined products. China has become the sixth biggest oil producer with a share of 4.6 percent of the total oil production.26 These figures combined with take-over strategies might bind China’s companies into international markets and they will inevitably become global players, who are forced to play by the rules of the game. However, China’s 24 China Daily, Sinopec deepens oil interests in Angola, 13. June 2006. 25 Other natural resources are platinum (Zimbabwe), copper (Zambia), tropical timber (Congo, Brazzaville), iron ore (South Africa). 26 BP Statistical Review of World Energy 2006, Quantifying Energy, p. 20.

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Berger, Rethinking China’s Engagement in Africa

takeover bids or attempts at stakeholdership did not turn out to be easy. The Chinese oil firm China National Offshore Oil Corporation Ltd. (CNOOC) has made bids for shares of foreign companies with varying success. The company is by 71 percent state-owned. In 2002 Royal Dutch/Shell has acquired a 20 percent equity stake in an initial public stock offering. However, CNOOC is being considered a state-owned enterprise and its operations are being met with suspicion because of the possibility of Chinese influence in oil producing countries and regions. In 2005 CNOOC’S US$18.5 billion equity bid to Unocal failed because of political considerations as well as a populist reflex on the side of U.S. decision-makers. Especially arguments about U.S. security dominated the debate, notwithstanding that with 339 billion (November 2006) of treasury bonds, China is the second biggest owner of the U.S. government’s debt after Japan. However, the Unocal bid fit into the picture of China’s overseas strategy. About 70 percent of Unocal’s oil reserves are in Asia, namely in Central Asia and Kazakhstan. It would have given China access to energy resources within its immediate proximity. The Chinese company’s advance to acquire stakes in the Central Asian market and in Kazakhstan in particular can be seen in a similar light. Both, Russia and Kazakhstan were opposed to Chinese investment. Russia fears any competition in the Central Asian and CIS markets, because its own economic growth and international strategic strength rely on production, transport (pipelines) and sales of oil. The China National Petroleum Corporation’s (CNPC) attempt at purchasing Canadian-owned Petrokaz was dismissed in 2005. Russia’s main oil company Lukoil had filed a lawsuit against the deal. Kazakhstan also opposed the deal, which would have given China access to Central Asian upstream markets.27 The reason was that its main strategic asset was not supposed to pass into foreign hands.28 This would leave China with expensive energy from Russian mid- and downstream. Only in late 2006, China managed to acquire the valuable asset of Kasakh Oil firms on financial markets via its CITIC Group and is now able to develop upstream opportunities. Against this context, Chinas advancements in Africa seem more than rational – with a view at the efforts and costs China is taking into account, including the development sector and its soft power approach at summits such as the FOCAC meetings. China has also demonstrated that it is determined to go this way, without being contained in its international approach by either the U.S or Europe, on whatever grounds. Therefore, the ways how China behaves in international affairs and pursues its interest realisation need to be accommodated and its engagement on the African continent be put into a different light. 27 Kazachstan opposed the $4.18 billion takeover of the Canadian listed PetroKazakhstan. In reaction to the bid the Kazakh Senate offhandedly passed a bill, which provides the government with the right to veto the sale of foreign-held stakes in oil firms. 28 Blank, Stephen (2005) China, Kazakh Energy, and Russia: An Unlikely Ménage à trois, in China Eurasia Forum Quarterly, Vol. 3, No. 3, p. 105.

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4. Incorporating China, facilitating its approach Among observers, there seems to be a great degree of insecurity about where China is going in the short and long term and what its strategies might be. In contemporary affairs, there virtually seems to be a nervousness, since no step that China makes goes uncommented and put into one or the other light. Many of its international advances became politicised in the West and tested against ethical, practical or structural benchmarks. Such an attitude towards China, which is at this stage only catching up in both its domestic and international development, is sending the wrong signals. This also includes the critique of active measures in that endeavour such as FOCAC. Inside China, such attitude becomes increasingly perceived as a containment strategy, which does not allow win-win situations. In the long run it might even turn out to be difficult to get China to the table, especially if it should abandon its foreign policy principles such as mutual benefits and cooperation. In order to create a starting point for dialogue and cooperation beyond suspicion and lecture, it is necessary to make peace with China as a factor in international affairs, its approach to diplomatic and trade relations and its increasing relevance in global markets while realising its domestic and global interest. With regard to African policy such rethinking poses many new challenges. China is the first Asian player, whose policy-makers seemingly believe in the economic development path29 and that is big enough to have a global impact. China is attractive to many African leaders. It provides a model for developing countries in that it manages to overcome the restrictions of a global market economy without doing so at the expense of its members. Instead they are the prime beneficiaries of China’s approach.30 On occasions such as the FOCAC Summit China can promote its foreign policy and rapid access to markets. This has been done without political strings and with great provisions of direct aid and concessionary loans. For Western policy-makers it is now the time to accept that China’s free market approach might benefit African economies. This fact has increased the willingness on the side of African states to go the »Asian Way«. Whether this approach is suitable to states on the continent and whether they can sustain this development out of their own strength or not remains to be seen. The least what can be done is to cooperate with China in monitoring good governance and social development, capacity building and the coordination of ODA. This in particular concerns the investment of income from export and concessions into sustainable solutions. Such cooperation can ideally take place within the framework of NEPAD in order to gain locally owned solutions. 29 It remains to be seen whether the building of harmonious society is a pragmatic concept, upon which social issues are being addressed, or if it constitutes a return to public ideology. 30 See: African summit a diplomatic triumph for Beijing, Financial Times, 3. November 2006.

DOKUMENTATION Kommission »Europäische Sicherheit und Zukunft der Bundeswehr« am IFSH

Auslandseinsätze der Bundeswehr: Viele Bedingungen müssen erfüllt sein Friedenspolitik mit militärischen Mitteln? »Deutsche Außenpolitik ist Friedenspolitik« – »Deutsche Außenpolitik dient dem Frieden in der Welt«, lauten – in großer Kontinuität und völlig im Einklang mit dem Friedensgebot des Grundgesetzes – die zentralen Aussagen im Koalitionsvertrag der jetzigen Bundesregierung beziehungsweise in dem ihrer Vorgängerin. Wie aber soll dieses Ziel erreicht werden? Derzeit stehen Soldatinnen und Soldaten der Bundeswehr in etlichen Konfliktregionen der Welt im Einsatz. Sie beteiligen sich aktiv an Kampfhandlungen und sie erleben, wie sich die meisten Auslandseinsätze zu Langzeitstationierungen ausweiten, zumeist ohne dass sich ein nachhaltiger politischer Erfolg einstellt und sich damit ein Ende der Mission abzeichnet. Zudem sieht sich die Bundesregierung mit ständig neuen Forderungen aus den Reihen ihrer internationalen Partner nach noch größerem »militärischen Engagement« und »Bündnissolidarität« konfrontiert, während sich viele in der Bundeswehr selbst den zunehmenden Anforderungen immer weniger gewachsen sehen. Vor diesem Hintergrund erscheint die Frage berechtigt, ob Friedenspolitik wirklich in diesem Ausmaß auf militärische Mittel zurückgreifen muss oder ob hier zurzeit, vor allem unter dem Schlagwort »Krieg gegen den Terrorismus«, nicht doch etwas aus dem Ruder läuft.

Grundlegende Voraussetzungen für Militäreinsätze Unverzichtbare Grundvoraussetzung für jeden militärischen Einsatz ist seine strikte Bindung an das Völkerrecht und seine Übereinstimmung mit der Charta der Vereinten Nationen. Das darin enthaltene Gewaltverbot muss bis auf die wenigen in der Charta festgelegten Ausnahmen in seiner uneingeschränkten Gültigkeit bewahrt werden; keiner der internationalen Akteure ist berechtigt, sich – mit welcher politischen Begründung auch immer – darüber hinwegzusetzen. Für jeden militärischen Einsatz außerhalb des in der Charta festgeschriebenen Rechts auf Selbstverteidigung ist ein Mandat der Vereinten Nationen zwingend erforderlich. Auch die Führungsaufgabe sollte grundsätzlich durch die Weltorganisation selbst wahrgenommen werden. Weder die Einsatzgrundsätze nationaler Streitkräfte noch die militärstrategischen Konzeptionen von Bündnissen dürfen zu diesem »UN-first«-Grundsatz im Widerspruch stehen. Nur wenn alle diese Voraussetzungen zweifelsfrei gegeben sind, kann der Einsatz von Streitkräften überhaupt als eine potenzielle sicherheitspolitische Option geprüft werden.

Eine solche Prüfung muss sich im Sinne einer plausiblen politischen Gesamtstrategie daran orientieren, ob folgende Kriterien erfüllt werden.

Prüfsteine für Auslandseinsätze der Bundeswehr I) Politische Einbettung 1. Vollständige Ausschöpfung des nichtmilitärischen Instrumentariums Friedenspolitik ist in allererster Linie eine Politik mit zivilen Mitteln. Der Einsatz militärischer Mittel ist als Maßnahme überhaupt erst dann in Erwägung zu ziehen, wenn sämtliche nichtmilitärischen Instrumente am Ende eines sorgfältigen, gewissenhaften Prüfungsprozesses sowohl auf internationaler als auch auf nationaler Ebene eindeutig als unzureichend angesehen werden müssen und der Einsatz militärischer Mittel mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar ist. Nichtmilitärische Mittel dürfen auch nicht unter dem Vorwand der möglicherweise mit ihnen einhergehenden hohen finanziellen Aufwendungen von vorneherein als aussichtslos verworfen werden – zumindest nicht, ohne sie zu den mit einem militärischen Einsatz verbundenen Kosten (die in aller Regel weit höher liegen) in Relation zu stellen. 2. Sicherheitspolitische Konsistenz Sicherheitspolitik als politische Querschnittsaufgabe der Bundesregierung verlangt die Kohärenz der verschiedenen Ressortpolitiken unter dem Primat des Zivilen. Militärische Maßnahmen dürfen die Wirksamkeit des zivilen Instrumentariums in keiner Weise beeinträchtigen; sie müssen vielmehr in Abhängigkeit der Erfordernisse des zivilen Instrumentariums geplant und umgesetzt werden. 3. Bereitstellung ausgewogener finanzieller Mittel Dem Primat des nichtmilitärischen Instrumentariums müssen die dafür bereitzuhaltenden finanziellen Mittel entsprechen. Deshalb sollte umgehend damit begonnen werden, diese den Militärausgaben zumindest anzugleichen. Bei einer langfristigen Realisierung des von der Kommission entwickelten Bundeswehrmodells »2025«1 könnten die dafür erforderlichen Mittel im Verteidigungsetat eingespart werden. Sämtliche militärischen Planungen hätten sich künftig an diesem veränderten Finanzrahmen zu orientieren. 4. Multinationaler Rahmen Auslandseinsätze der Bundeswehr sollten grundsätzlich nur im Rahmen multinationaler Führungsstrukturen erfolgen. (Aus1 Vollständiger Text des Bundeswehrmodells »2025« unter www.ifsh.de.

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nahmen von diesem Grundsatz sind auf wenige Sonderfälle, wie etwa die Evakuierung von Zivilpersonen aus Kriegsgebieten, zu beschränken.) Für diese multinationalen Strukturen sind die Vereinten Nationen, wie erwähnt, die »erste Adresse«. »Erwartungen« der Staatengemeinschaft oder der Bündnispartner sind jedoch keine eigenständige Legitimationsbasis; sie allein können einen Auslandseinsatz der Bundeswehr nicht begründen. Daher sollte die Bundesrepublik prinzipiell nur an solchen internationalen Einsätzen mitwirken, die den eigenen, als notwendig erachteten Voraussetzungen und Prüfkriterien in vollem Umfang entsprechen. Um unerwünschte militärische Automatismen so früh wie möglich zu unterbinden, sollte bereits die deutsche Beteiligung. an multinationalen Planungen militärischer Einsatzmöglichkeiten nur in enger Abstimmung mit dem Bundestag erfolgen. 5. Innenpolitische Akzeptanz Im Hinblick auf die mit Militäreinsätzen vor allem in der Langzeitperspektive verbundenen hohen Kosten und unvermeidlichen Risiken ist eine breite und dauerhafte Zustimmung der Öffentlichkeit unerlässlich. Es ist daher eine vordringliche politische Aufgabe, mit Hilfe einer breiten öffentlichen Debatte die Bevölkerung von der Notwendigkeit beabsichtigter Entscheidungen zu überzeugen. Knappe Parlamentsmehrheiten, die womöglich nur aufgrund der Fraktions- und Koalitionsdisziplin gerade eben zustande gekommen sind, erscheinen mit dieser Forderung kaum zu vereinbaren. Als deutliches politisches Signal sowohl an die Öffentlichkeit als auch an die betroffenen Soldatinnen und Soldaten sollten daher Auslandseinsätze der Bundeswehr vom Deutschen Bundestag nur mit einer Zweidrittelmehrheit beschlossen werden können. Dies ist nach Auffassung der Kommission auch deshalb geboten, weil die Feststellung, dass das Bundesgebiet mit Waffengewalt angegriffen wird (Verteidigungsfall), gemäß Artikel 115a des Grundgesetzes ebenfalls der Mehrheit von zwei Dritteln der abgegebenen Stimmen bedarf. Die Verantwortlichkeit der Regierung für die Prüfung der Rechtmäßigkeit eines jeden Einsatzes bleibt davon unberührt. 6. Gewährleistung des »Parlamentsheer«-Postulats Damit der Deutsche Bundestag und seine Ausschüsse ihre Kontrollfunktion über die Streitkräfte effektiver wahrnehmen können, sollten sie frühzeitig und weit detaillierter als bisher in die militärischen Planungen, auch der internationalen Stäbe, Einblick erhalten. Nach dem Vorbild einiger nordischer Staaten könnten dazu gemeinsame Arbeitsgruppen aus sachkundigen Abgeordneten und Angehörigen militärischer Dienststellen gebildet werden. Das Gebot demokratischer Kontrolle muss uneingeschränkt auch im Hinblick auf militärische Spezialkräfte gelten. Das »Parlamentsheer«-Postulat gilt für die gesamte Bundeswehr – ohne Abstriche.

II) Prioritäten 8. Vorrang für »Blauhelm«-Einsätze In Übereinstimmung mit dem Friedensgebot des Grundgesetzes sollte die präventive Stationierung von Streitkräften zur Verhinderung bewaffneter Konflikte als Option grundsätzlich möglich sein. Dabei ist eine Zustimmung aller Konfliktparteien anzustreben. Auf Einsätze zur Friedenserzwingung sollte dagegen verzichtet werden – es sei denn mit einem VN-Mandat zur unmittelbaren Beendigung von Völkermord oder anderen schweren Verstößen nach dem Völkerstrafgesetzbuch. 9. Vorrang für die Vereinten Nationen Begrenzte Ressourcen können bei einer Vielzahl gleichzeitig auftretender regionaler Konflikte eine Prioritätenfestsetzung unumgänglich machen. Dabei können auch geografische Gesichtspunkte eine Rolle spielen. Die primäre Zuständigkeit der Vereinten Nationen beziehungsweise ihrer regionalen Abmachungen (wie zum Beispiel der OSZE) darf jedoch durch keine wie auch immer geartete »Arbeitsteilung« unter einzelnen Staaten oder Allianzen in Frage gestellt werden.

III) Durchführbarkeit 10. Klarer Auftrag und realistische Erfolgsaussichten Die Ziele eines Einsatzes sind von vorneherein eindeutig festzulegen. Dabei sollte der zeitliche Ansatz möglichst nach sachlichen Gesichtspunkten formuliert werden, z.B. »Streitkräfteeinsatz bis zur Ablösung durch eine internationale Polizeitruppe«. Außerdem sind in diesem Zusammenhang insbesondere folgende Einzelfaktoren bereits vorab zu prüfen: überschaubare Konfliktkonstellation, allgemeine Übereinstimmung von Zielen und Mitteln, klare multinationale Führungsstrukturen, angemessene und ausreichende Einsatzregeln sowie notwendige Maßnahmen nach Beendigung der Mission. 11. Verfügbarkeit spezifischer Fähigkeiten Seitens der Streitkräfte sind zusätzlich folgende Einzelfaktoren ebenfalls vorab zu prüfen: die Verfügbarkeit von ausreichend ausgebildetem, hinlänglich ausgerüstetem und auch mental geeignetem Personal sowie der sich aus der voraussichtlichen Einsatzdauer ergebende Rotationsbedarf. 12.Vorsorge für den Fall des Scheiterns der Mission Für jeden Einsatz ist eine rechtzeitige Evakuierungsvorsorge für den Fall zu treffen, dass die ursprünglichen Ziele nicht mehr zu erreichen sind und der Einsatz abgebrochen werden muss.

IV) Verantwortbarkeit

7. Keine Militäreinsätze zur Sicherung natürlicher Ressourcen

13. Verantwortbare persönliche Belastungen und Risiken für die Soldatinnen und Soldaten sowie deren Angehörige

Die Sicherung natürlicher Ressourcen außerhalb des eigenen Territoriums ist keine Aufgabe von Streitkräften.

In diesem Zusammenhang sind insbesondere folgende Einzelfaktoren zu prüfen: Gewährleistung angemessener Erholungs-,

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Konsolidierungs- und Einsatzvorbereitungszeiträume für die Verbände und die einzelnen Soldatinnen und Soldaten unter der Berücksichtigung von möglichen Eskalationsszenarien sowie die Sicherstellung einer fachkundigen Betreuung der Betroffenen und ihrer Angehörigen in allen Phasen. 14. Beachtung der friedenspolitschen Nebenwirkungen Nicht zuletzt gilt es zu bedenken, dass die Häufigkeit und die Art und Weise des Zustandekommens von Entscheidungen über Auslandseinsätze sowie Mandatsverlängerungen auch die öffentliche Wahrnehmung im In- und Ausland und damit langfristig die Glaubwürdigkeit deutscher Friedenspolitik überhaupt prägen.

Empfehlungen der Kommission 1.Die Kommission empfiehlt die Einführung von Zweidrittelmehrheiten bei Parlamentsentscheidungen zu Bundeswehreinsätzen im Ausland. 2.Die Kommission empfiehlt, die Transparenz und damit die Kontrollfunktion des Deutschen Bundestages durch die Einrichtung gemeinsamer Arbeitsgruppen von Parlamentsabgeordneten sowie Angehörigen der Verteidigungsadministration zu stärken. 3.Die Kommission empfiehlt, innerhalb der NATO und der EU für die Beachtung der aufgeführten Voraussetzungen und Prüfkriterien bei allen multinationalen Streitkräfteeinsätzen zu werben. 4.Die Kommission empfiehlt, innerhalb des Bündnisses alle Bemühungen um eine verstärkte Arbeitsteilung bei der Ent-

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wicklung spezifischer Streitkräftefähigkeiten und um die Aufstellung schnell verfügbarer Einsatzkräfte nur soweit zu unterstützen, wie sie die obigen Kriterien, insbesondere die notwendigen Entscheidungsprozeduren der VN sowie den nationalen Parlamentsvorbehalt, nicht durch militärische Automatismen unterlaufen. 5.Die Kommission empfiehlt die schrittweise Reduzierung der EUFOR- und KFOR-Streitkräfte auf dem Balkan und den parallelen Aufwuchs einer internationalen Polizeitruppe, um mittelfristig die Ablösung der militärischen Kräfte in dieser Region zu erreichen. Dazu sollte im Rahmen der EU unverzüglich mit Beratungen über die erforderliche Mittelumschichtung begonnen werden. 6.Die Kommission empfiehlt, innerhalb der NATO nachdrücklich für eine politische Gesamtstrategie für Afghanistan einzutreten, die eine Fortführung der Operation »Enduring Freedom« in der derzeitigen Form sowie eine Ausweitung des militärischen Aufgabenspektrums des ISAF-Mandats überflüssig macht, stattdessen den schrittweisen Truppenabbau einleitet und die Anwendung ziviler Instrumente der Konfliktbearbeitung und des Wiederaufbaus stärker fördert. 7.Die Kommission empfiehlt, unabhängig von jeweiligen tagesaktuellen Entwicklungen in den einzelnen Krisenregionen der Welt, die Wahrung von Kontinuität bei der langfristigen Bundeswehrplanung. Unsere Vision bleibt die weitere Reduzierung der deutschen Streitkräfte, wie sie das von der Kommission erarbeitete Modell »2025« vorsieht - im Rahmen einer europäischen Friedenspolitik, die diesen Namen auch wirklich verdient.

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NEUERSCHEINUNGEN Barbara Kauffmann 1. Völkerrecht/ Vereinte Nationen

tegic and International Studies) 2007.

Berdal, Mats/ Economides, Spyros: United Nations Interventionism, 1991-2004. Cambridge (Cambridge University Press) 2007.

Grams, Christoph: Transatlantische Rüstungskooperation. Bedingungsfaktoren und Strukturen im Wandel (19902005). Baden-Baden (Nomos Verlags-Gesellschaft) 2007.

Gardiner, Nile: The Decline and Fall of the United Nations. Why the UN has Failed and how it can be Reformed. Washington, DC (Heritage Foundation) 2007. Rudolf, Beate (Hrsg.): Frauen und Völkerrecht. Zur Einwirkung von Frauenrechten und Fraueninteressen auf das Völkerrecht. Baden-Baden (Nomos Verlags-Gesellschaft) 2006. Schröder, Hinrich: Die völkerrechtliche Verantwortlichkeit im Zusammenhang mit failed und failing States. Baden-Baden (Nomos Verlags-Gesellschaft) 2007. Wolter, Detlev: A United Nations for the 21st Century. From Reaction to Prevention, towards an Effective and Efficient International Regime for Conflict Prevention and Peacebuilding. Baden-Baden (Nomos Verlags-Gesellschaft) 2007.

2. Abrüstung/ Rüstungskontrolle/ Militär/ Verteidigung Cordesman, Anthony H./ Al-Rodhan, Khalid R.: Gulf Military Forces in an Era of Asymmetric Wars. Westport, Connecticut (Center for Stra-

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Seybolt, Taylor B.: Humanitarian Military Intervention. The Conditions for Success and Failure. Oxford (SIPRI, Oxford University Press) 2007. Werkner, Ines-Jacqueline / Gause, Clemens (Hrsg.): Streitkräfte und Demokratie. Transformationsprozesse in post-sozialistischen Staaten. Baden-Baden (Nomos Verlags-Gesellschaft) 2007.

führung in die politischen, ökonomischen und sozialen Probleme des erweiterten Europa. Baden-Baden (Nomos Verlags-Gesellschaft) 2007.

dern World. The OSCE and

Jones, Seth G.: The Rise of European Security Cooperation. Cambridge (Cambridge University Press) 2007.

1947 – 1991. Geschichte eines

Kneuer, Marianne: Demokratisierung durch die EU. Süd- und Ostmitteleuropa im Vergleich. Wiesbaden (Verlag Sozialwissenschaften) 2007. Nida-Rümelin, Julian / Weidenfeld, Werner (Hrsg.): Europäische Identität. Voraussetzungen und Strategien. Baden-Baden (Nomos Verlags-Gesellschaft) 2007.

Conflict Resolution. London (Routledge) 2007. Stöver, Bernd: Der Kalte Krieg: radikalen Zeitalters. München (Beck) 2007.

6. Sonstiges Ihne, Hartmut: Global Governance und wissenschaftliche Politikberatung. Tendenzen und Prinzipien. Baden-Baden (Nomos Verlags-Gesellschaft) 2007. Kinsella, David/ Carr, Craig L. (Hrsg.): The Morality of War.

3. Nationalismus/ethnische Konflikte

5. Außen- und Sicherheitspolitik allgemein

Bougarel, Xavier (Hrsg.): The New Bosnian Mosaic. Identities, Memories and Moral Claims in a Post-War Society. Aldershot (Ashgate) 2007.

Elsea, Jennifer/ Grimmett, Richard F.: Declarations of War and Authorizations for the Use of Military Force. Historical Background and Legal Implications. Washington, DC (CRS report for Congress) 2007.

Kashmeri, Sarwar A.: America and Europe after 9/11 and Iraq. The Great Divide. Westport, Connecticut (Praeger) 2007. Tamimi, Azzam: Hamas. Unwritten Chapters. London (Hurst) 2007.

4.Europa/ EU/ Osterweiterung Baum-Ceisig, Alexandra/Busch, Klaus / Nospickel, Claudia: Die Europäische Union. Eine Ein-

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A Reader. Boulder, Colorado (Rienner) 2007. Reed, Charles/ Ryall, David: The Price of Peace. Just War in the Twenty-first Century. Cambridge (Cambridge University Press) 2007. Voigt, Rüdiger (Hrsg.): Der Staat des Dezisionismus. Carl

Ponsard, Lionel: Russia, NATO and Cooperative Security. Bridging the Gap. New York (Routledge) 2007. Roberts, Cynthia A.: Russia and the European Union. The Sources and Limits of »Special Relationships«. Carlisle, Pennsylvania (Strategic Studies Institute) 2007. Sandole, Dennis J. D.: Peace and Security in the Postmo-

Schmitt in der internationalen Debatte. Baden-Baden (Nomos Verlags-Gesellschaft) 2007. Weiss, Walter M. (Hrsg.): Die arabischen Staaten (ad- Duwal al-›arab¯iya).Geschichte, Politik, Religion, Gesellschaft, Wirtschaft. Heidelberg (Palmyra-Verlag) 2007.

A N N O TAT I O N E N Wilfried Gerhard / Hans-Joachim Reeb (Hrsg.), Transformation der Streitkräfte im Kontext sicherheitspolitischer, gesellschaftlicher und organisatorischer Veränderungen, Bremen (Edition Temmen) 2007. Dass Veränderungen notwendig sind, wird mittlerweile in keinem Bundeswehrstandort mehr angezweifelt, doch während im Bereich Technik, Logistik und Ausbildung der Transformationsprozess bereits eingesetzt hat, besteht gleichermaßen die Notwendigkeit, Streitkräfteentwicklung mit den Entwicklungen in Gesellschaft und Wirtschaft, aber auch in NATO und WEU in Einklang zu bringen. Anlässlich des fünfzigjährigen Bestehens der Bundeswehr im Jahr 2005 bat die Stadt Hamburg zu einem Symposium »Transformation der Streitkräfte im Kontext gesellschaftlicher und sicherheitspolitischer Veränderungen«, in dessen Anschluss dieses Buch entstanden ist. Es fasst in Essays die überarbeiteten Vorträge zusammen. General Schneiderhahn, Generalinspekteur der Bundeswehr, markiert die Herausforderungen vor denen die Bundeswehr heute steht. Seiner Meinung nach wird gerade der Ausbildung des Führungspersonals eine wichtige Rolle zukommen. Sein Stellvertreter Generalleutnant Dora beschreibt die Veränderungen sowohl der sicherheitspolitischen als auch der gesellschaftlichen Situation und zeigt die offiziellen Leitlinien, Prinzipien und Kernelemente der Transformation auf. Der Direktor des Zentrums für Internationale Friedenseinsätze Winrich Kühne schildert die Arbeit seines Instituts und gibt ein Bild von den sicherheitspolitischen Bemühungen der deutschen Regierung. Norman Paech, Völkerrechtler und außenpolitischer Sprecher der Linken im deutschen Bundestag, arbeitet die Unvereinbarkeit der sicherheitspolitischen Praxis mit dem geltenden Völkerrecht heraus. Er spricht der heutigen Militärpraxis jeglichen gewohnheitsrechtlichen Anspruch ab. Hans-Joachim Reeb behandelt die öffentliche Meinung als sicherheits-

politischen Faktor. In seinem Beitrag kommt er zu dem Ergebnis, dass die Öffentlichkeit durch die Medien ihre Wirkung entfaltet, auf die die politischen Akteure mit einem professionellen Informationsmanagement reagieren. Wilfried Gerhard skizziert in drei Thesen die fundamentalen gesellschaftlichen Prozesse und ihre Auswirkungen auf das militärische System. Elmar Wiesendahl geht auf die Zusammenhänge zwischen Bundeswehr und Gesellschaft ein und weist auf zahlreiche Widersprüche und Defizite hin. Martin Kutz stellt das Baudissin’sche Konzept der Inneren Führung in den Mittelpunkt und wendet dieses Konzept auf die aktuellen Überlegungen zum Einsatz von Streitkräften an. Am Schluss stellt der frühere Direktor Lehre an der Führungsakademie der Bundeswehr, Brigadegeneral Wittman, die Ergebnisse langjähriger Überlegungen zum Anforderungsprofil des Offiziers vor. Eine zentrale Kategorie stellt die Führung dar. Auf dieser Grundlage wird für ein streitkräftegemeinsames Anforderungsprofil des Offiziers plädiert. Sara-Ida Kaiser

Thomas Stamm-Kuhlmann/Reinhard Wolf (Hrsg.), Raketenrüstung und internationale Sicherheit von 1942 bis heute, Wiesbaden (Franz Steiner Verlag) 2004. Technische Entwicklungen haben tiefgreifenden Einfluss auf das menschliche Zusammenleben und verändern dieses unwiderruflich. Im Gegensatz zu neuen Denkweisen ist bei technischen Revolutionen im Positiven wie im Negativen eine Rückkehr zum Ausgangspunkt unmöglich. Entstanden ist der Sammelband »Raketenrüstung und internationale Sicherheit von 1942 bis heute« auf der Grundlage einer Tagung anlässlich des 60. Jahrestages des ersten erfolgreichen Abschusses einer V-2-Rakete. Thomas Stamm-Kuhlmann und Reinhard Wolf versuchen, eine Bilanz des Zeitalters ballistischer Fernwaffen zu ziehen. Dabei legen sie das Hauptaugenmerk nicht nur auf die Entwicklung von Raketen, sondern betrachten die Situation als eine Art Parabel. Dabei untersuchen sie

sowohl den Anfangspunkt, die Entwicklung und Entstehung der Rakete, sowie den Endpunkt der Raketenlaufbahn, das Schicksal der Menschen am geplanten oder tatsächlichen Einschlagsort. Der Band ist in vier Abschnitte unterteilt. Zu Beginn wird ein historischer Rückblick gegeben, in dem die Situation der Zwangsarbeiter in Peenemünde, die für die Produktion der V-2-Rakete arbeiteten, von Jens-Christian Wagner beschrieben wird. In weiteren Aufsätzen von Holger Steinle, Michael J. Neufeld, Matthias Uhl und Jacques Villain wird ein Einblick in die Situation nach dem Zweiten Weltkrieg gegeben, in der sich die Siegermächte die deutschen Raketentechnologien aneigneten. Die Weiterentwicklung hin zu eigenen Technologien beschreiben Beatrice Heuser und Hans Apel mit besonderem Augenmerk auf Frankreich und Großbritannien. Im zweiten Teil stellen Wilfried von Bredow, Thomas Stamm-Kuhlmann und Reinhard Wolf verschiedene Strategien der Rüstungskontrolle und Untersuchungen nuklearer Bedrohungspolitik vor. Mit Gegenwartsproblemen beschäftigt sich der dritte Abschnitt, in dem etwa das wachsende Risiko einer atomaren Katastrophe nach dem Kalten Krieg untersucht wird. Die Gefahr von Unfällen und übereilten Reaktionen in Konfliktsituationen erhöht sich, wenn wenig entwickelte Staaten ohne grundlegendes technisches Wissen in den Besitz von Massenvernichtungswaffen gelangen. Drohgebärden können so zu einem enormen Risiko werden. Götz Neuneck und Markus Kaim stellen in ihren Beiträgen die Rüstungssituation in Nordkorea, China, Pakistan und dem Nahen Osten vor. Die daraus erwachsenden Unsicherheiten erfordern eine neue Art der Friedenspädagogik. Diese sollte die Fähigkeit der Selbstreflexion und Ideologiekritik stärken. Abschließend beschäftigt sich Bernhard Hoppe mit der Problematik von Täter-Gedenkstätten aus friedenspädagogischer Sicht. Andreas Pehnke setzt den Schlusspunkt mit einer Dokumentation über die Arbeit des ehemaligen Hochschullehrers Wilhelm Lamzus für Frieden und gegen Massenvernichtungswaffen. Insa Eekhoff

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BESPRECHUNGEN Mathias Hildebrandt/Manfred Brocker (Hrsg.), Unfriedliche Religionen? Das Gewalt- und Konfliktpotenzial von Religionen, Wiesbaden (VS Verlag für Sozialwissenschaften) 2005. Spätestens seit den Terroranschlägen des 11. Septembers 2001 und dem darauf folgenden amerikanischen »Kampf gegen den Terror« ist die Diskussion um die These Samuel P. Huntingtons um den Kampf der Kulturen aufs Neue entbrannt und immer noch virulent. Da Religionen zu den wesentlichen, identitätsstiftenden Merkmalen von Kulturen gehören, steht auch die dritte Publikation des Arbeitskreises »Politik und Religion« der Deutschen Vereinigung für Politische Wissenschaft (DVPW), herausgegeben von Mathias Hildebrandt und Manfred Brocker, in gewisser Weise in diesem größeren wissenschaftlichen Diskurs. Inhaltlich gliedert sich der Sammelband in vier Themengebiete. Während sich der erste Abschnitt in einer politisch-theologischen Perspektive dem Verhältnis von Gewalt und Religionen theoretisch nähert, arbeiten die Autoren im darauf folgenden zweiten Abschnitt die unterschiedlichen Dimensionen konkreter politisch-religiöser Konflikte heraus. Ebenso besteht auch der dritte Abschnitt aus einzelnen Fallstudien, die sich mit einer speziellen Variante von religiösen Konflikten, nämlich den ethno-religiösen Bürgerkriegen, beschäftigen. Im letzten Abschnitt wird dann noch einmal versucht, das ambivalente Verhältnis von Religionen zwischen Konfliktförderung und Konfliktschlichtung am Beispiel Südafrikas aufzuzeigen.

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Der einleitende Beitrag von Mathias Hildebrandt bietet in diesem Kontext nicht nur einen guten theoretischen Einstieg in den Sammelband, sondern auch in die allgemeine Forschungsdiskussion um Begriffsbezeichnungen und das problematische Verhältnis von Politik und Religion. Beide Sphären seien dabei aber nicht absolut voneinander zu trennen, da mit jeder Religionsstiftung auch immer in gewissen Maße der Anspruch einhergehe, die politische Ordnung zu gestalten. Obwohl die Artikulation dieses Ordnungsanspruches zwischen und innerhalb der Religionen stark variiere, könne dennoch von einer »prinzipiellen Affinität und Konvergenz von Politik und Religion« (S. 15) gesprochen werden. Dankenswerterweise werden die zentralen Ursachen von politisch-religiösen Konflikten bereits in diesem Einleitungsteil übersichtlich dargestellt, sodass die Beiträge im zweiten und dritten Abschnitt eine vielfältige empirische Bestätigung anbieten können, aber diese Ursachen auch noch um andere Perspektiven und Aspekte erweitern. Insgesamt unterscheidet Hildebrandt zwischen den Religionen innewohnenden endogenen Gewalt- und Konfliktpotenzialen und den exogenen Ursachen, die eine religiöse Radikalisierung befördern. Im Bezug auf die erstgenannten endogenen religiösen Potenziale wird vor allem die »Ambivalenz des Sakralen« (S. 18) betont, welches das Phänomen bezeichnet, dass Religionen einerseits immer friedensstiftende Elemente enthalten, die auf die Herstellung eines gewaltfreieren und gerechteren menschlichen

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Miteinanders abzielen, andererseits aber aufgrund der Bezugnahme auf ein höheres Göttliches und ihrer identitätsstiftenden Wirkung die Gefahr von konflikthaften in-group/out-group Entwicklungen besteht. Aus dieser religiösen Bipolarität zwischen zukünftiger Friedensutopie und den unter Umständen gewaltsamen Wegen zu deren Verwirklichung entstehen aber nicht zwangsweise Konflikte und Gewalt, da es durch Interpretations- und Auslegungsmöglichkeiten zu einer Anpassung des Religiösen an die verschiedenen Lebenssituationen kommen könne. Die Tatsache, dass die verschiedenen Religionsrichtungen große Binnendifferenzierung aufweisen und uns nicht als monolithische Blöcke begegnen, sondern vielmehr als Ansammlung von unterschiedlichen religiösen Traditionen, untermauert das Anpassungsargument. Als empirisches Beispiel für die Ambivalenz des Sakralen, wie der Anpassungs- und Wandlungsfähigkeit religiöser Einstellungen wird die Etablierung des südafrikanischen Apartheid-Regimes genannt, dessen Legitimität sich aus einer calvinistischen Tradition speiste. Allerdings konnte dies durch die Theologie der Oppositionskirchen überwunden werden, was die Spannweite der Interpretationensmöglichkeiten zeigt. Hierzu empfiehlt sich besonders das letzte Kapitel von Gordon Mitchell zu lesen, das sich mit dem Einfluss der Religion auf die südafrikanische Transition befasst. Allerdings handelt es sich dabei weniger um eine chronologische Darstellung, sondern vielmehr um eine treffliche theoretische Diskussion des wissenschaftlichen Diskurses

und des Konzepts der Zivilgesellschaft vor dem südafrikanischen Hintergrund. Was nun die endogenen Ursachen politisch-religiöser Konflikte anbelangt, so ist die Feststellung der unterschiedlichen Autoren, dass eine monokausale Erklärung unfruchtbar bleiben muss, kaum verwunderlich. Wie die verschiedenen empirischen Beispiele zeigen, existiert in den bestehenden Konflikten ein Ursachenmix, der in unterschiedlicher Zusammensetzung theologische, religiöse, politische, soziale, ökonomische, ethnische, nationale und andere Aspekte umfasst. Hildebrandt konstatiert aber, dass »am Beginn eines jeden politisch-religiösen Konfliktes eine objektive und/ oder subjektiv wahrgenommene Ungerechtigkeits- und Unterdrückungserfahrung« (S. 25) stehe, die sich aus politischer Fremdherrschaft, ökonomischer Deklassierung oder auch durch Globalisierungs- und Verwestlichungstendenzen ausgelöste Erodierungen bekannter Strukturen und Lebenswelten speisen können. Wie brisant diese Verquickung von religiösen und weltlichen Motiven innerhalb eines Konflikts ist, wird in dem hier vorliegenden Sammelband unter anderem anhand der Konflikte im Nahen Osten, in der Kaschmirregion, im ehemaligen Jugoslawien oder in Nordirland gezeigt. In letzterem Fall zeichnet zum Beispiel Bernhard Moltmann die nordirischen Konfliktdimensionen nach, in denen sich die konfessionelle – zwischen Katholiken und Protestanten – und die politische Spaltung – zwischen Unionisten und Nationalisten – überlagern. Zudem verdeutlicht dieser Konflikt die enorme

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identitätsbildende Kraft von Religionen, die gerade beim Fehlen von anderen Unterscheidungsmerkmalen wie etwa der Sprache besonders hervorsticht. Außerdem erweist sich, dass besonders Unterdrückungs- und Ungerechtigkeitsempfindungen, wenngleich subjektiv, eine konfliktfördernde Wirkung entfalten. So fühlt sich besonders die katholische Minderheit sozio-ökonomisch diskriminiert, ein Umstand, der empirisch aber nicht mehr nachweisbar ist. Von generell unfriedlichen Religionen kann demnach nicht gesprochen werden, denn die Fallbeispiele zeigen deutlich, dass immer ein Ursachenkonglomerat vorliegt und die verschiedenen religiösen Traditionen ihr Verhältnis zu Politik und Gewalt unterschiedlich konstruieren. Eine theoretische Erörterung einer dieser Traditionen bietet Hendrik Hansen in einem eindrucksvollen und zugleich wertvollen Vergleich von Marxismus und Nationalsozialismus mit dem radikalen Islamismus. Hierbei bezieht er sich auf einen der bedeutendsten islamistischen Theoretiker und dessen schriftlichen Ausführungen, Sayyid Qutb. Hansen argumentiert, dass entgegen zum Beispiel der Situation in Nordirland, »die Wurzeln des radikalen Islamismus weder in den sozioökonomischen Verhältnissen noch in einer wesensmäßigen Unfriedlichkeit der islamischen Religion liegen, sondern dass es sich dabei um eine neue totalitäre Ideologie handelt« (S. 67). Trotz der Unterschiede ließen sich ähnliche Argumentationsmuster zwischen allen drei Ideologien finden, die ihren Ursprung in der Interpretation der Menschheitsgeschich-

te als Verfallsprozess haben. Ausgehend von dieser Perspektive wird eine Gruppe von Menschen als Hoffnungsträger stilisiert, die eine Art Endkampf zwischen Gut und Böse austragen. Dieser Kampf gilt auch immer der jeweils aktuellen Moderne, die als verfälscht angesehen wird. Ziel sei es in allen drei Ideologien, die Falschheit und Ungerechtigkeit der Moderne zu entlarven, um dann nicht etwa wieder in vormoderne Zeiten zurückzukehren, sondern das Zeitalter einer anderen, einer »gerechten« Moderne einzuläuten. Das Besondere an Hansens Vergleich sind die Schlüsse, die er daraus zieht. Da mit dem Islamismus die westliche Welt mit der dritten ideologischen Herausforderung ihrer Überzeugungen konfrontiert sei und eine adäquate Antwort darauf weder reine Appeasement- noch Militärpolitik sein könne, folge daraus ein »Kampf um die Köpfe der Unentschiedenen« (S. 88). Doch dabei dürfe es zu keiner einfachen Aburteilung der islamischen Kritik als vormodern kommen. Frei nach dem Motto, dass in jeder Lüge auch ein Funken Wahrheit steckt, müsse die islamistische Kritik ernst genommen werden und zu einer Auseinandersetzung mit dem eigenen Selbstverständnis führen, weil »z.B. die Vorwürfe der Ökonomisierung aller Lebensbereiche und der Sinnentleerung des Lebens in westlichen Gesellschaften durchaus Berechtigung« (S. 88) haben. Mit dieser theoretisch begründeten Mahnung skizziert Hansen den richtigen – wenn auch schwierigen – Weg für die westliche Welt, der auf dem schmalen Grat zwischen Selbstkritik und Behauptung der eigenen Wertvorstellungen verläuft.

Insgesamt bleibt festzuhalten, dass der Sammelband nicht nur theoretische Erörterungen des Gewalt- und Konfliktpotenziales von Religionen anbietet, sondern auch eine Fülle von Einzelfallstudien, die von Europa (Deutschland, Nordirland, Bosnien-Herzegowina) über Afrika (Senegal, Sudan, Südafrika) bis nach Asien (Vorderer Orient, Malaysia, Indonesien, Pakistan) reichen. Hierbei werden alle fünf Weltreligionen abgedeckt wobei, der Schwerpunkt allerdings eindeutig auf den drei monotheistischen Religionen liegt. Trotz – oder gerade wegen – einiger längerer deskriptiver Passagen bietet der Sammelband »Unfriedliche Religionen?« besonders für Einsteiger in das weite und kontroverse Themenfeld des Verhältnisses von Religionen, Politik und Gewalt einen guten theoretischen Zugang und ermöglicht durch den breit angelegten empirischen Blickwinkel einen umfassenden Überblick über die Diversität politisch-religiöser Konflikte in der Welt. Benjamin Rebenich

Christoph Weller (Hrsg.), Zivile Konfliktbearbeitung. Aktuelle Forschungsergebnisse. Duisburg: Institut für Entwicklung und Frieden, Universität Duisburg-Essen (INEF-Report 85/2007). Christoph Weller, der Herausgeber des INEF-Reports 85/2007 ist seit Juni 2001 Projektleiter am Institut für Entwicklung und Frieden (INEF) der Universität Duisburg-Essen.

In der Bundesrepublik Deutschland entstand in den 1990er Jahren eine Debatte über Zivile Konfliktbearbeitung (ZKB). Primär sollte über Konzepte für einen zivilen Umgang mit Konflikten und daran beteiligte Akteure diskutiert werden. ZKB sucht spezifisch nach nichtmilitärischen Methoden, um in Auseinandersetzungen zu einer gewaltfreien Lösung zu gelangen. Der INEF-Forschungsbericht enthält acht Beiträge verschiedener Wissenschaftler aus dem Bereich der Friedens- und Konfliktforschung. Nach einer allgemeinen Einleitung werden zunächst verschiedene Begriffe aus dem Bereich der zivilen Konfliktbearbeitung vorgestellt (Weller). Der Herausgeber referiert einen historischen Abriss zur Entstehungsgeschichte der ZKB und deren weitere Entwicklung. Nach unterschiedlichen Erklärungsansätzen stellt sich heraus, dass der Begriff an verschiedene Kontexte angepasst werden muss und daher nicht einheitlich definierbar ist. Weiter werden Strategien der friedensorientierten Entwicklungspolitik aufgezeigt (Kirschner). Erkennbar ist, dass ZKB im Zuge der Verschränkung von Entwicklungs- und Sicherheitspolitik einen zunehmenden Einfluss auf Entwicklungsfragen erhält, dies jedoch auch an Probleme einer wachsenden Verantwortung gekoppelt ist. In einem zweiten Schritt wird in zwei theoretisch angelegten Aufsätzen über die Wirkungen der ZKB diskutiert. Da ein wenig der konkrete Praxisbezug fehlt, richten sie sich vorrangig an Fachkundige. Die Entstehung von Wirkungswahrnehmungen (Körppen) und das Problem, für diese eine einheitliche wissenschaftliche Messmethodik zu finden

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(Quack), wird untersucht. Daran knüpft eine Beschreibung verschiedener ziviler Akteure an, im Besonderen aus dem religiösen (Weingardt), privatwirtschaftlichen (Engert) sowie zivil-militärischen (Hofmann) Bereich. Im Schlussteil gibt Weller unter dem Hauptpunkt »Perspektiven der Forschung« einen Ausblick auf die zukünftige Entwicklung der ZKB. Insbesondere der dritte Teil des Forschungsberichts, »Akteure Ziviler Konfliktbearbeitung«, weckt durch seine zweckbetonte Ausrichtung das Interesse. Besonders lesenswert ist der Artikel von Markus A. Weingardt über »Religionsbasierte Akteure der zivilen Konfliktbearbeitung«. Angesichts der gegenwärtigen Bedrohungen durch international agierende Terrornetzwerke wird insbesondere der Islam häufig im negativen Zusammenhang mit Gewalt erwähnt. Der Autor rückt bewusst die gewaltmildernde Wirkung von Religionen auf Konflikte in den Mittelpunkt seiner Betrachtung. Religiöse Akteure werden oft als neutrale, von allen Konfliktparteien akzeptierte Vermittler anerkannt, da man ihnen das Attribut nichtgewinnorientierten Handelns zuschreibt und sie sich mit ihrem Engagement für Gewaltfreihalt auf religiöse Leitprinzipien berufen. Es bleibt jedoch zu betonen, dass sich religiöse Akteure explizit von staatlich legitimierter Gewalt – wie Folter und Exekutionen in islamischen Staaten – distanzieren müssen, um ihre Glaubwürdigkeit in der ZKB sicherzustellen. Im Zusammenhang der weltweiten Globalisierung geraten Wirtschaftsunternehmen immer wieder in die öffentliche Kritik. Sie werden opportunistischer Verwirkli-

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chung ihrer ökonomischen Anliegen und der Ausbeutung strukturschwacher und unterentwickelter Regionen bezichtigt. Stefan Engert lenkt in seinem Beitrag über ZKB durch Wirtschaftsunternehmen gewollt ein Augenmerk auf die – bislang wenig beachtete – positive Beteiligung einzelner Unternehmen an einer Kisenbewältigung in Konfliktregionen. Als Beispiel führt er das Engagement des Telekommunikations- und Mobilfunkunternehmens Celtel am Wiederaufbau in Sierra Leone auf. Celtel, dessen Vorstandsvorsitzender gebürtiger Sudanese ist, investierte bereits in mehreren afrikanischen Ländern. Letztendlich etablieren sich Wirtschaftsunternehmen laut Engert als »neuer Track« in der Konfliktbearbeitung neben anderen Akteuren wie Staaten, IOs und NGOs. Engert betrachtet Wirtschaftsunternehmen als ergänzenden Beitrag zur ZKB. Celtel fördert nicht nur den Ausbau des Kommunikationsnetzes, sondern trägt auch zur Verbesserung von Transportwegen, Energieverfügbarkeit sowie des Bildungs- und Gesundheitswesens bei. Unternehmen haben durch ihr Bemühen den allgemeinen Wohlstand einer Gesellschaft zu steigern, außerdem eine präventive Wirkung auf die Entstehung sozialer Konflikte. Birgit Hofmanns Beitrag zur entwicklungspolitisch-militärischen Zusammenarbeit befasst sich mit der Kooperation ziviler und militärischer Akteure im Rahmen des deutschen Provincial Reconstruction Teams (PRT) in Kunduz, Afghanistan. In dem Team arbeiten vier verschiedene Ministerien zusammen. Mit Hilfe des PRT soll ein ziviler Rahmen für einen Wiederaufbau geschaffen werden. Die deutsche PRT-Strategie

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besteht aus einem »ZweiSäulen-Konzept«, das Bundeswehr und EZ-Akteure auf eine gleichberechtigte Ebene stellt. Wenn Hofmann von einem anfänglichen »Gerangel um Zuständigkeiten« spricht, drückt sie die mangelnde Kooperation zwischen dem BMVg und dem BMZ in Afghanistan noch vergleichsweise milde aus. In Kreisen der Friedensforschung wird in Bezug auf die Effektivität der Zusammenarbeit eine gemischte Bilanz gezogen. Alles in allem gewinnt der Leser einen interessanten Einblick in die Ergebnisse der Forschungsarbeit des INEF. Die überlegte Annordnung der Beiträge führt allgemein verständlich in das Forschungsfeld der ZKB ein und ermöglicht dem Leser somit einen schrittweisen Erkenntnisgewinn. Allerdings hemmt der geringe Praxisbezug in den Beiträgen unter der Überschrift »Wirkungen ziviler Konfliktbearbeitung« ein wenig den Lesefluss. Besonders die drei Aufsätze im dritten Kapitel verdeutlichen jedoch durch ihre Anschaulichkeit die Rolle ziviler Akteure in der Konfliktbearbeitung. Angesichts der vielversprechenden Ergebnisse bleibt mit Spannung abzuwarten, welche weiteren Forschungsschritte folgen werden. Marius Adrian Glitz

Stephanie Schiedermair, Der internationale Frieden und das Grundgesetz, Baden-Baden (Nomos Verlagsgesellschaft) 2006. Die Dissertationsschrift betrachtet das Verhältnis von Grundgesetz und internationalem Frieden.

Die Autorin gibt einleitend eine ausführliche Beschreibung des von ihr zu Grunde gelegten Friedensbegriffes und stellt fest, das es keine allgemeingültige Definition des Friedens gibt, jedoch formale und normative Definitionen existieren. Dazu stellt sie die Begriffspaare innerer und äußerer Frieden sowie negativer und positiver Frieden gegenüber und konkretisiert diese für ihre Arbeit. Anschließend geht sie näher auf die Friedensidee in der Geistesgeschichte ein und bedient sich hierbei des ersten Friedensbegriffes aus der griechischen Mythologie und Philosophie. Hier führt sie eine frühe Form der Friedensdefinition nach Homer, »Frieden als Gegensatz des Krieges«, (S. 24) an. Nach den frühen griechischen Denkern befasst sich ihr geschichtlicher Abriss mit der Pax Romana, eine frühe Form der Idee einer Friedensgarantie durch Vertragsschluss, die die Vormachtstellung des Reiches garantieren sollte. Der Wandel von Frieden zum Gottesfrieden des Mittelalters und die Idee des Friedens in der Neuzeit bis hin zur Idee des »Ewigen Friedens« in der Zeit der Aufklärung stehen im Folgenden im Blickfeld ihrer Arbeit. Dabei geht sie insbesondere auf das kantsche Modell des internationalen Friedens ein und erläutert dessen Schrift zum Thema näher. Auch die spätere Schrift des Kant-Schülers Friedrich Gentz »Über den Ewigen Frieden« findet hier Beachtung und stellt zugleich eine Kritik des kantschen Friedensmodells dar. Nachfolgend wird als Abschluss des geschichtlichen Abrisses die Basis der heutigen Friedenssicherung, das Haager Abkommen von 1899, in groben Zügen dargestellt.

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Ihr Hauptteil zum Friedensgebot in der deutschen Verfassung stellt die friedensrelevanten Passagen des Grundgesetzes dar. Besonderes Augenmerk findet hier das Gebot der Völkerfreundlichkeit, welches nicht explizit in einem Artikel festgehalten, aber vom Bundesverfassungsgericht festgestellt wurde. Auch stellt sie fest, dass der Dienst am internationalen Frieden als Verfassungsauftrag zwar in keinem Artikel wiedergegeben ist, jedoch als fester Bestandteil in der Präambel einen besonderen »Geist« (S. 70) durch deren Sonderstellung widerspiegelt. Auf die Besonderheiten der historischen Situation bei der Entstehung des GG und der Frage nach »Neubeginn oder Kontinuität?« (S. 76) geht sie dabei nur am Rande ein. Das Friedensbekenntnis und der Anspruch auf staatliche Souveränität werden danach etwas knapp mit der Nennung der Besonderheiten bis zum 2+4-Vertrag abgehandelt und auch die verfassungsmäßigen Gegebenheiten in der ehemaligen DDR eher beiläufig angesprochen. Weiter erwähnt die Autorin die mangelnde Diskussion im Parlamentarischen Rat über den in der neuen Verfassung zugrunde gelegten Friedensbegriff. Dass Frieden ohnehin »sprachlich ein schillerndes Phänomen« sei und »häufig die verschwommenen Konturen einer in der Ferne liegenden Wunschvorstellung aufweist« (S. 83) führt sie bei ihrer Argumentation, Frieden sei ein unbestimmter Rechtsbegriff, an. Die fehlende Schärfe des Begriffs führt sie unter anderem auf den Kompromisscharakter (»law in books« zu »living constitution«, S. 85) einer Verfassung zurück, was wohl die einzige begründbare Erklärung für die Verwendung

eines so weiten Begriffes liefert. Das Friedensgebot der deutschen Außenpolitik sowie Frieden als verbindliche Zielvorgabe der allgemeinen Politik werden an dieser Stelle im Text noch einmal verdeutlicht und bilden so eine gute Überleitung zur rechtlichen Bedeutung des Friedensgebotes in der Präambel. Weiter findet eine Gegenüberstellung der Auslegung des Friedensbegriffs, des Begriffes der »Völker« sowie der Störungshandlungen durch die Vorgaben des Art. 26 Abs. 1 GG und des internationalen Völkerrechts statt. Dann werden die Parallelen und die Unterschiede in der nationalen und internationalen Ausrichtung der beiden Vertragswerke aufzeigt. Besonders herauszustellen sind hier die Regelungen zur Führung eines Angriffskrieges und die Bedrohung durch den internationalen Terrorismus, welche mit Beispielen (Irakkrieg, Anschläge vom 11. September 2001) gut erklärt werden. Auf die Menschenrechte als Basis des internationalen Friedens wie jeder menschlichen Gemeinschaft geht sie anhand von Art. 1. Abs. 2 GG ein und stellt auch hier die völkerrechtliche Situation diesem Komplex gegenüber. Dabei bezeichnet sie die Menschenrechte als fundamentale Voraussetzung des Friedens im Völkerrecht, zeigt aber auch die Grenzen der alleinigen Verweisung auf die Menschenrechte auf. Anschließend wird die Bedeutung der Vereinten Nationen als Instrument globaler Friedenssicherung und System kollektiver Sicherheit herausgestellt. Dies mündet in der Beschreibung der gesetzlichen Regelungen der Beteiligung Deutschlands an UN-Einsätzen. Abschließend

betrachtet die Autorin noch einmal die völkerrechtlichen und verfassungsrechtlichen Grenzen der internationalen Zusammenarbeit und ihr rechtliches Verhältnis untereinander, im Besonderen auch den Beitrag des Bundesverfassungsgerichts zu diesem Themenkomplex. Das Buch bietet einen verständlichen und umfassenden Einstieg in das Thema der nationalen und internationalen verfassungsmäßigen Friedenssicherung. Es bedarf so nur wenig Vorwissens, um sich mit diesem ansonsten eher schwierigen juristischen Thema auseinander setzen zu können. Daniel Starke

Gerhard Beestermöller / Heinz-Gerhard Justenhoven, Der Streit um die iranische Atompolitik, Stuttgart (Kohlhammer) 2006. Der Band »Der Streit um die iranische Atompolitik« ermöglicht einen kompakten Einstieg in die Debatte durch eine Auswahl kenntnisreicher Beiträge anerkannter Experten aus den Bereichen Sicherheitspolitik, Völkerrecht und Friedensethik. Ein Krieg wegen der vermeintlichen Existenz von Massenvernichtungswaffen im Irak, ein Atomwaffentest in Nordkorea und seit nunmehr fast fünf Jahren diplomatisches Säbelrasseln um das iranische Nuklearprogramm – die Debatte um die Gefahren, die von der Verbreitung von Nuklearwaffen ausgehen, ist längst in der Öffentlichkeit angekommen. Jeden Tag erreichen uns neue Meldungen über das diplomatische Ringen auf allen

politischen Bühnen, verstörende Reden des iranischen Präsidenten von der Auslöschung des Staates Israel und Bilder von Inspekteuren der Internationalen Atomenergieorganisation (IAEO), die vor Ort nach Antworten suchen. In populären Veröffentlichungen werden bereits Kriegsszenarien durchgespielt, und die Rhetorik der US-Administration, die die Vokabeln »Terrorismus«, »Massenvernichtungswaffen« und »Iran« stets in einem Atemzug zu nennen scheint, ähnelt auf prekäre Weise der Stimmung vor dem IrakKrieg. Verständlich, dass die Konfrontation mit dem Iran um sein Nuklearprogramm viel Platz in der öffentlichen Diskussion einnimmt. Jedoch ist das Thema alles andere als eindimensional. Nicht nur geopolitische und militärische, sondern auch komplexe technische, völkerrechtliche und religiöse Aspekte sind miteinander verwoben und erschweren eine Einschätzung. Dem interessierten Leser steht mittlerweile eine reichlich unübersichtliche Auswahl in der Fach- wie Populärliteratur zur Verfügung. Die Stärke des hier besprochenen Sammelbandes, der zum Teil auf Tagungsbeiträgen eines Workshops am Institut für Theologie und Frieden in Hamburg basiert, liegt darin, dass eine Reihe von Experten den Konflikt aus ihrer jeweiligen Fachperspektive heraus beleuchtet, um so der Vielschichtigkeit des Problems gerecht zu werden. Der Physiker Götz Neuneck vom Institut für Friedensforschung und Sicherheitspolitik an der Universität Hamburg (IFSH) präsentiert eine Chronologie sowie eine gut verständliche Einführung in die

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technischen Aspekte des iranischen Nuklearprogramms. Christian J. Tams vom Kieler Walther-Schücking-Institut für Internationales Recht bringt Licht in die verschiedenen Ebenen des Völkerrechts, vom Sicherheitsrat bis zu den technischen Safeguard-Abkommen der IAEO. Leider vernachlässigt der Artikel die tatsächlichen Verstöße des Iran in Bezug auf die abgeschlossenen Verträge mit der IAEO und versäumt zu erklären, wie diese hinsichtlich eines etwaigen verschleierten Waffenprogramms und im Vergleich zu Verstößen anderer Staaten zu bewerten sind. Außerdem behandelt der Artikel eine zentrale Frage in diesem Zusammenhang nicht: Wie ist es völkerrechtlich zu bewerten, dass ein Staat sich die Kapazitäten zur Produktion von Massenvernichtungswaffen zulegt und dies mit dem unter dem Nichtverbreitungsvertrag (NVV) geschützten Recht zur friedlichen Nutzung von Nuklearenergie rechtfertigen kann? Udo Steinbach vom Hamburger Orient-Institut analysiert die Stellung der iranischen

Bevölkerung zu den nuklearen Ambitionen ihrer Regierung und kommt zu dem Schluss, dass eine Politik, die auf eine Lösung von innen zielt, kaum Erfolg versprechend ist.

unabdingbaren Baustein zur Lösung. Letztendlich fordert er einen neuen »strategischen Konsens« zwischen den USA und Europa über die Gestaltung der künftigen Weltordnung.

Gernot Erler, Staatsminister im Auswärtigen Amt, ist mit dem Nachdruck einer Rede vertreten, in der die europäische Verhandlungsposition gut zusammengefasst wird.

Peter Rudolf von der Stiftung Wissenschaft und Politik (SWP) gibt einen sehr hilfreichen Beitrag zum Nutzen von Sanktionen. Neben einer Analyse bisheriger Sanktionspolitik zeigt er Möglichkeiten und Grenzen dieses Instruments im Bezug auf den Iran auf und argumentiert, dass Sanktionen kein Strategieersatz sein können, sondern allenfalls im Zusammenhang mit Anreizen einen Beitrag dazu leisten können, die Kosten-Nutzen Rechnung des iranischen Regimes zu beeinflussen.

Hans J. Gießmann vom IFSH und Jack Mendelsohn (ehemaliger US-Diplomat) beleuchten aus ihrer jeweiligen Perspektive die Politik der USA. Mendelsohns zentraler Punkt ist, dass eine Eskalation der Krise nur durch amerikanisches Engagement und Konzessionen zu vermeiden ist. Seine Empfehlung besteht darin, den Iran im Nichtverbreitungsregime eingebunden zu halten und ihm eine transparente Anreicherungskapazität zu überlassen. Gießmann betrachtet den Konflikt mehr unter der transatlantischen Perspektive. Wie Mendelsohn sieht er einen amerikanischen Beitrag zu Sicherheitsgarantien für die islamische Republik als

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Der Schweizer Diplomat und Mitglied der International Crisis Group Tim Guldimann bereichert das Buch um einen weiteren wichtigen Aspekt: Die eingeschränkten Handlungsoptionen der EU und der USA sind auch durch den Aufstieg Russlands und Chinas bedingt. Wirkungsvoller diplomatischer und

Axel Schwanhäußer

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Der Band bleibt trotz der sich teilweise wiederholenden Beschreibung des iranischen Nuklearprogramms und der fallweise recht unterschiedlichen Anforderungen an die Vorbildung des Lesers gut lesbar. Der besondere Reiz besteht in der Auswahl der renommierten Autoren und der komplementären Fachrichtungen, aus denen heraus der Konflikt analysiert wird. Er ist deshalb einer breiten Zielgruppe als aktueller, vielschichtiger und verständlicher Einstieg in die Diskussion zu empfehlen.

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Michael Köhler beschäftigt sich mit der übergeordneten Frage, nach welchen Rechtsnormen Staaten, die den NVV verlassen haben, das Recht auf nukleare Bewaffnung untersagt werden kann. Im Beitrag des Soziologen Hauke Brunkhorst wird der Konflikt schließlich in den Kontext der Debatte um die globale Entfesselung von Kapitalismus und Religion gestellt.

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wirtschaftlicher Druck kann sich nur entfalten, wenn auch diese beiden Partner weiterhin eingebunden sind.