Skid Row Families Demonstration Project - Beyond Shelter

Skid Row Families Demonstration Project - Beyond Shelter

Beyond Shelter The Skid Row Families Demonstration Project Final Evaluation Report Housing Stability and Family Well-Being July 2010 Tanya Tull, Pr...

655KB Sizes 0 Downloads 2 Views

Recommend Documents

Skid Row Families - Partnering For Change
For the purposes of the Demonstration Project, Skid Row has been defined as ... homeless families from Los Angeles' Skid

Skid Row CEO - LGANT
The most effective leaders in society are those rare individuals who can inspire their audience with a passion that can

Skid Row Homeless Families Diversion Plan - First 5 LA
Child safety is our first concern. • DCFS staff working on Skid Row clear all cases on the Child Welfare System/Case M

SKID ROW ' (DOWNTOWN)
SKID ROW '. (DOWNTOWN). Words by Music by. HOWARD ASHMAN ALAN MENKEN. Freely. Bb Gm [am. :"' flair-3“- gfiy. A - lar

SKID ROW HOUSING TRUST
SKID ROW HOUSING TRUST. Who we are. What we do. Our Permanent Supportive Housing program. Our multi-agency collaboration

Skid row - waspreporter
Skid row. I lived on skid row for four years, just blocks away from high-rise buildings and prosperity. LA Youth. If you

Mapping Skid Row Our Process Redesigning Skid Row - Los Angeles
Skid Row is formally and historically defined by 3rd street to the north, Alameda Avenue to the east, 7th street to the

Radio Skid Row
Radio Skid Row. Duty Statement: Program Access Co-ordinator. Primary Focus: Radio Skid Row's Program Access Co-ordinator

Skid Row Community - DTLA 2040
Neighborhood Vision Workshop: Skid Row Community. Monday, June 5th 2017 | 2:00 PM – 4:00 PM. James M. Wood Community C

Skid Row v4 - Junto Entertainment
On any given night there are nearly 80,000 homeless people on the streets of L.A.'s. Skid Row. This five-block area, als

Beyond Shelter

The Skid Row Families Demonstration Project Final Evaluation Report Housing Stability and Family Well-Being

July 2010

Tanya Tull, President/CEO, Beyond Shelter Ryan Macy-Hurley, Director, Beyond Shelter Institute for Research, Training & Technical Assistance Roshe Malakuti, Director, Skid Row Families Demonstration Project

Acknowledgements Beyond Shelter would like to thank the following partnering agencies and individuals who  provided  valuable  data  used  in  the  preparation  of  this  report:  Carlos  VanNatter  of  the  Housing  Authority,  City  of  Los  Angeles  (HACLA),  Jose  Salgado  of  the  Los  Angeles  County  Department  of  Public  Social  Services  (DPSS),  Theresa  Rupel  of  the  Los  Angeles  County  Department of Children and Family Services (DCFS), and Mark Silverbush of the Los Angeles  Homeless Services Authority (LAHSA).   

   

Table of Contents     1. Introduction…………………………………………………………………………………………………………….Page 3     2. Section 1: Description of the Program Model & Implementation…………………………….Page 6    3. Section 2: Needs and Characteristics of Enrolled Families………………………………………Page 13    4. Section 3: Program Challenges in Serving Families After Enrollment………………………Page 16    5. Section 4: Housing Barriers and First‐Year Housing Outcomes……………………………….Page 18    6. Section 5: Challenges in Achieving Housing Stability During the First Year……………..Page 26    7. Section 6: Two‐Year Housing Outcomes of Housed Cohort..………………………………….Page 29    8. Section 7: Economic Well‐Being of Housed Cohort………………………………………………..Page 33    9. Section 8: Employment Participation and Prospects………………………………………………Page 42    10. Section 9: Reflections on Long‐Term Housing Prospects of Families…………………….Page 47    11. Section 10: Policy & Program Recommendations…………………………………………………Page 49    Appendix A: Project Logic Model……………………………………………………………………………….Page 53    Appendix B: Evaluation Timeline……………………………………………………………………………….Page 54  Appendix C: Comparison of Housed and Non‐Housed Families………………………………….Page 55    Appendix D: Shelter Cost Analysis – National‐Local Comparison………………………………..Page 57 

2

Skid Row Families Demonstration Project Final Evaluation Report July 2010 I. INTRODUCTION The Skid Row Families Demonstration Project, which operated from January 2007‐December 2009,  represented a unique nonprofit‐government partnership to address increasing family homelessness  in Los Angeles’ Skid Row neighborhood, a dangerous and unhealthy environment for families with  young  children.  Complementary  to  other  efforts  to  combat  this  problem,  including  the  Board  of  Supervisors’  “Zero  Tolerance”  policy  and  the  Homeless  CalWORKs  Families  Project,  the  Demonstration Project was an L.A. County‐funded initiative designed to holistically address the crisis  intervention, permanent housing, and longer‐term service needs of homeless families encountered  in Skid Row.  Central to the program design was a housing‐based intervention that linked affordable  permanent  housing  in  the  community  at‐large  with  individualized,  time‐limited  case  management  services.    Beyond Shelter, a nonprofit homeless services agency, served as the lead provider for the project,  with primary responsibility for program design and implementation, including a full range of interim  and  permanent  housing  and  supportive  services  activities.  Partnering  with  the  agency  in  the  collaboration  were  the  L.A.  County  Departments  of  Children  and  Family  Services  (DCFS),  Public  Social  Services  (DPSS),  Mental  Health  (DMH),  Health  Services  (DHS),  and  Public  Health  (DPH),  and  the Housing Authorities, City of Los Angeles (HACLA) and County of Los Angeles (HACoLA). The Chief  Executive  Office  (CEO)  of  L.A.  County  provided  oversight  for  the  project,  while  DCFS  served  as  project  coordinator.    Funding  for  the  project  came  from  L.A.  County’s  $100  million  Homelessness  Prevention Initiative.    As  a  demonstration  project,  the  program  was  designed  to  test  an  innovative  model  of  services  integration involving multiple public agencies and a nonprofit agency, as well as test a flexible and  customized  housing‐based  intervention  for  what  was  thought  to  be  a  high‐risk  and/or  chronically  homeless families population.    Beyond  Shelter’s  Institute  for  Research,  Training,  &  Technical  Assistance,  with  initial  consultation  from the USC School of Social Work, has been responsible for evaluating the program and preparing  process  and  outcomes  reports.  This  final  evaluation  report  provides  a  comprehensive  portrait  of  family residential stability and social and economic well‐being for the 241 households that achieved  permanent  housing.    It  builds  upon  a  prior  report  (November  2009),  which  focused  on  housing  outcomes  one  year  following  placement,  by  describing  longer‐term  housing  outcomes,  as  well  as  changes in non‐housing domains.    Evaluation Methodology and Organization of This Report  The  evaluation  design  for  the  program  included  data  collection  at  multiple  waves  –  beginning  at  program enrollment and continuing up to 24 months in permanent housing – in order to measure  changes  in  family  housing  stability  and  well‐being  over  time.    Due  to  the  time‐limited  case  management  offered  to  families  after  rehousing  –  services  were  terminated  at  12  months  post  housing placement – most of the data collection ceased at 12 months in housing, with the exception 

3

of  basic  follow‐up  information  collected  by  Beyond  Shelter  and  the  Housing  Authority,  City  of  Los  Angeles, on housing stability through approximately two years in housing.    The  design  of  the  program  evaluation  was  adapted  from  the  Homeless  Families  Program  Logic  Model developed by SAMHSA, the Substance Abuse and Mental Health Services Administration, an  entity  within  the  U.S.  Department  of  Health  and  Human  Services.    The  adapted  logic  model  is  included  in  Appendix  A.    The  SAMHSA  model  was  chosen  because  it  was  designed  for  programs  utilizing  time‐limited,  housing  and  service  interventions  targeted  to  homeless,  female‐headed  households with complex, co‐occurring problems, thus similar in design and nature to the Skid Row  Families Demonstration Project.    Although  the  original  intention  was  to  measure  change  in  the  various  domains  delineated  in  the  logic model – housing, mental health, substance abuse, and adult participation in employment and  training  activities,  reliable  measurement  in  all  those  areas  proved  to  be  an  insurmountable  challenge.    This  was  particularly  the  case  for  mental  health  and  substance  abuse  recovery,  as  a  significant number of adults enrolled in the program either denied having problems and/or refused  to access services.  For this reason, the actual domains that were prioritized for measurement during  the  program  represent  a  further  refinement  of  this  logic  model.    Those  domains  and  their  corresponding indicators are listed below:          Key Domains and Indicators Tracked During Program             Indicator  Domain   Housing Stability      Access to and retention of permanent housing                Ability to maintain monthly rent payments        Economic Well‐Being      Food security    Increased household income    Ability to meet basic needs      Participation in labor force            Outcomes  related  to  these  domains  were  measured  according  to  short‐term,  intermediate,  and  long‐term  time  frames.    This  approach  to  performance  measurement  recognizes  that  change  typically  occurs  in  gradual  increments,  with  initial  progress  in  an  area  (e.g.,  access  to  permanent  housing) providing a building block upon which future change can occur (e.g., demonstrated housing  stability).    Due to the  time‐limited  nature of supportive services provided in housing, long‐term outcomes of  the program were not measured, except for housing retention at 24 months.  Most outcomes were  only  measured  until  6  or  12  months  after  housing  placement.    Appendix  B  contains  an  evaluation  timeline  indicating  the  various  points  at  which  data  were  collected  on  areas  related  to  residential  stability and economic well‐being.  Generally speaking, data were collected by staff at program entry, 

4

placement in permanent housing, within the first month in housing, at 6 months in housing, and at  case closure, typically one year after housing attainment.    Information  was  collected  by  Intake  Workers  and  Case  Managers  as  part  of  the  normal  services  delivery process, using assessment instruments developed by Beyond Shelter or, where noted in the  report,  standardized  tools  developed  by  researchers  for  use  with  low‐income  families.    Heads  of  household were not compensated for their participation, and parents were free to ignore or refuse  to answer any questions asked of them.     While  every  effort  was  made  to  include  all  families  at  each  assessment  interval,  staff  inability  to  reach clients as well as program attrition (i.e., clients voluntarily choosing to end services or being  involuntarily  terminated  from  the  program)  sometimes  contributed  to  lower  response  rates  at  follow‐up.    The  number  of  respondents  for  questions  and/or  outcomes  is  listed  parenthetically  throughout the report (i.e., n = x).    The  findings  in  the  report  compare  families’  baseline  characteristics  with  their  outcomes  during  program implementation.  In interpreting the results, the reader must bear in mind that the findings  cannot demonstrate cause and effect, due to the nature of the evaluation design and the lack of a  comparison,  much  less  a  control,  group.    Furthermore,  the  findings  may  not  be  generalizable,  as  program participants were not necessarily representative of homeless families in L.A. County or the  country at‐large.  Where possible, findings are compared with results from similar programs, both  locally and nationally, in order to provide a broader context to the reader.    Even  though  the  generalizability  of  the  findings  is  unknown,  prior  analysis,  as  reported  in  the  November  2009  Interim  Outcomes  Report1,  found  that  the  families  who  achieved  permanent  housing were remarkably similar in their needs and characteristics as their counterparts who did not  fare  as  well  in  the  program.    Household  characteristics  alone,  therefore,  likely  do  not  account  for  differences in reported outcomes.  Stated differently, the program showed as much success with the  families with the greatest housing barriers as it did with those with fewer barriers.  See Appendix C  for a complete discussion of the similarities between the two cohorts.    This  report  primarily  focuses  on  changes  in  family  and  parent  stability  and  well‐being  for  the  241  households that achieved permanent housing.  The evaluation design and budget precluded follow‐ up with the 59 families who voluntarily dis‐enrolled, or were terminated, from the program.  Beyond  Shelter and an academic partner are currently pursuing funding for a more rigorous study to better  understand the differences in outcomes for the two cohorts, as well as the cost‐effectiveness of the  intervention  model  relative  to  alternative  interventions  for  a  matched  comparison  group  of  homeless families in Skid Row.         

1

Report available at www.beyondshelter.org/aaa_programs/demonstration_projects.shtml#Skid_Row

5

SECTION I: PROGRAM MODEL & IMPLEMENTATION     General Overview of Program Model  In  an  effort  to  enforce  the  “Zero  Tolerance”  policy  for  families  in  Skid  Row  adopted  by  the  L.A.  County Board of Supervisors in 2006, staff from a variety of L.A. County Departments were assigned  to  Skid  Row  to  work  in  teams  to  identify,  and  then  assess  and  provide  resources  and  referrals  to,  homeless  families  encountered  in  the  area.    For  the  Skid  Row  Families  Demonstration  Project  (Demonstration Project), families encountered in Skid Row were assessed by members of the Skid  Row Assessment Team (SRAT) consisting of staff from DPSS, DCFS, DMH, and DPH.  Families deemed  eligible  were  then  referred  to  Beyond  Shelter  for  further  screening  and  assessment  and  program  enrollment.    After program intake by Beyond Shelter, families were enrolled into the Crisis Intervention Program  –  Program  Phase  I,  which  included  crisis  intervention  services  and  temporary  housing  located  outside Skid Row. The Crisis Intervention Program was intended to address families’ crisis needs and  then once stabilized, refer them in a timely manner to the Housing First Program – Program Phase II.  As a rapid rehousing model, the Housing First Program is predicated on moving homeless families  into  permanent  housing  as  quickly  as  possible  and  then  providing  them,  through  home  visitation,  the case management services that are traditionally provided in transitional housing programs.     Unlike  traditional  models,  the  Housing  First  approach  does  not  require  families  to  meet  certain  program expectations or goals (e.g., mandatory savings plans, parenting classes, or job attainment)  before  being  assisted  into  permanent  housing;  instead,  the  model  focuses  on  actively  engaging  homeless families in the steps necessary to develop and implement permanent housing plans.  As an  adaptation  of  this  model,  the  current  program  was  intentionally  designed  by  Beyond  Shelter  as  a  “high  tolerance”  demonstration  project  intended  to  engage  families  who  are  typically  denied  services by other homeless programs due to presenting issues or family makeup, or who refuse to  participate  in  services  when  offered.  Dysfunctional  behavior  and/or  noncompliance  with  program  activities did not necessarily result in termination of services.    Although  efforts  were  made  in  the  original  program  design  to  process  families  through  the  two  program  components  as  quickly  as  possible,  a  variety  of  outside  factors  and  extenuating  circumstances  prevented  the  majority  of  families  from  moving  quickly  through  the  various  steps  required  for  a  successful  move  into  permanent,  affordable  housing.  Through  improved  communication  and  collaboration  with  project  partners,  however,  many  of  these  issues  were  successfully  resolved  at  the  end  of  the  first  year  of  program  operation.  The  Year  One  Evaluation  Report provides a detailed discussion of these challenges.2    Once  families  became  housed  in  the  community  at‐large  with  their  own  lease  agreements,  Case  Managers worked intensively and proactively with parents and children to assist them to stabilize in  their  housing  and  to  link  them  with  community‐based  resources  and  services.  Home  visitation 

2

Report available at www.beyondshelter.org/aaa_programs/demonstration_projects.shtml#Skid_Row

6

services were offered for the first 6 months, tailored in frequency and intensity to individual need,  followed by 6 months of monitoring and support, primarily through phone contact.   

 

Project Implementation: Step‐by‐Step, How the Program Worked    The actual implementation of the Demonstration Project involved several key steps within the two  primary  program  phases  described  above.    These  steps  are  described  in  detail  below  as  well  as  illustrated  in  the  flow  chart  at  the  end  of  this  section.    Some  of  the  challenges  in  moving  families  through  the  various  program  steps  are  also  discussed  below;  challenges  related  to  family  dysfunction,  inability  or  refusal  to  follow  through  on  case  management  tasks,  and  other  family  issues that significantly impacted program implementation are discussed in Section IV.  The intensity  and magnitude of those challenges warrant separate consideration.   

Target Demographic:  The  target  demographic  for  the  Skid  Row  Families  Demonstration  Project  was  homeless  families  with children under 18 years of age (including one adult and one child), who were living temporarily  in a shelter (mission) in Skid Row; who were originally encountered in Skid Row and provided a hotel  voucher by an agency in Skid Row; or who were encountered in Skid Row and could demonstrate  that they had no safe shelter for that night.  Families walking directly into Beyond Shelter’s offices  from Skid Row were also eligible for enrollment.    

Outreach by the SRAT and Referrals to Beyond Shelter:     All  families  enrolled  in  the  Demonstration  Project  were  screened  and  assessed  by  the  Skid  Row  Assessment Team (SRAT) prior to referral to Beyond Shelter for enrollment into the Demonstration  Project or prior to enrollment after referral from Beyond Shelter.  The Skid Row Assessment Team  consisted of  one DCFS staff, one DPSS  Homeless Case Manager,  and one “on  call” DMH staff who  drove  around  or  walked  the  streets  of  Skid  Row  (between  3rd  and  8th  street  and  Main  and  Alameda) to link homeless families living on Skid Row to any available benefits and resources.  Prior  to the referral to Beyond Shelter, the team completed a general assessment of each family including  DCFS assessment of child safety; DPSS assessment of eligibility for welfare and homeless assistance  benefits; and, where necessary, DMH assessment of mental health functioning and DPH assessment  of physical health needs of parents and children.     The general guidelines for program referrals were specific to each department, and referrals were  made  based  upon  team  consensus.   Each  department,  therefore,  was  instructed  and  expected  to  review and approve each referral.  Families with the following characteristics generally were to be  excluded from the program:3      Active mental health symptoms that would prevent the family from participating in the program.     Parents undergoing mental health treatment who were not stable in treatment.   An open DCFS case that was not stable in case management services.   Outstanding medical treatment issues requiring immediate attention.   Aggressive and dangerous behavior towards mission staff and/or other shelter residents.   A chronic history of being service resistant.  3

Personal communication, Theresa Rupel, L.A. County Department of Children and Family Services (June 8, 2010).

7

  From  January  2007  through  September  2007,  300  families  were  referred  to,  and  enrolled  in,  the  Demonstration Project, the majority referred directly by the SRAT to Beyond Shelter.  It is not known  how  many  families  were  screened  out  of  the  project  by  the  SRAT  and  referred  to  alternative  programs  during  this  time  period.    Five  of  the  families  originally  referred  by  the  SRAT  did  not  complete their intake interviews at Beyond Shelter, and disappeared from the program.   

Phase I ‐ Crisis Intervention, Emergency Shelter and Short‐Term Stabilization   

Relocation  from  Skid  Row:    The  majority  of  homeless  families  referred  to  the  Demonstration  Project by the SRAT were relocated outside the Skid Row area into short‐term housing the same day  or within 24 hours.  Actual enrollment into the Demonstration Project was conducted at the initial  time  of  contact  with  Beyond  Shelter  or  within  the  next  few  days.    If  the  family  arrived  at  Beyond  Shelter’s  offices  late  in  the  day,  the  family  was  screened  for  immediate  needs,  provided  food  vouchers  and  placed  into  a  motel  outside  the  Downtown/Skid  Row  area  for  the  night,  and  then  assessed more comprehensively the next day.  Once enrolled, families were immediately engaged in  Phase I – The Crisis Intervention Program, which provided temporary, short‐term housing through  motel  vouchers,  placement  in  emergency  shelters  in  the  community  at‐large,  or  other  temporary  housing options.     Comprehensive  Screening  and  Assessments  by  Beyond  Shelter:  Upon  enrollment  into  the  Demonstration Project, families were screened and assessed by Beyond Shelter for Low, Moderate,  and  High  Intensity  Service  Needs,  including  history  of  homelessness,  DCFS  involvement,  domestic  violence, age of head of household, education, employment, and mental health functioning.  Self‐ reporting by the head of household was a crucial part of the assessment process.      While the initial screening by the Skid Row Assessment Team provided Beyond Shelter with a basic  overview  of  the  specific  details  pertinent  to  each  referred  family,  upon  intake  and  screening  at  Beyond  Shelter,  deeper  issues  were  often  uncovered,  some  related  and  some  unrelated  to  the  results of the SRAT report on the family.  It became apparent that a significant number of families  were  experiencing  ongoing  and  active  crises,  many  of  which  had  not  been  identified  through  the  preliminary  screening  by  the  SRAT.    These  crises  included  problems  requiring  child  protective  services  intervention,  active  and  recurring  domestic  violence,  often‐serious  mental  health  issues,  and criminal activity.      Although  efforts  were  to  be  made  to  exclude  families  that  included  parents  with  untreated  or  unstable  mental  health  problems,  open  and  closed  DCFS  cases  in  which  the  children  were  still  in  danger,  outstanding  medical  treatment  issues  requiring  immediate  attention,  and  families  with  histories of aggressive and/or service resistant behavior, difficulty assessing such situations resulted  in a significant number of families being enrolled in which these issues were both current and active.     The  comprehensive  assessments  conducted  by  Beyond  Shelter  helped  to  identify  many  of  these  issues; other issues, however, came to light only after extended interaction and experience with the  families.  In addition, the assessments helped not only to determine the intensity of services to be  provided during the crisis intervention and emergency housing phase, but also after the move into  permanent housing.   

8

The  Provision  of  Crisis  Intervention  Services:  After enrollment into the program, each family  was assigned to a Crisis Case Manager for the delivery of initial emergency services and short‐term  case  management.    Together  with  the  head‐of‐household,  the  Case  Manager  developed  an  individualized  Family  Action  Plan,  geared  to  helping  the  family  address  immediate  needs  prior  to  permanent housing.   The goals set forth in the Family Action Plan evolved over time from practical  objectives such as obtaining a birth certificate, or showing up for appointments, to more personal  goals,  such  as  enrolling  children  in  extracurricular  activities  or  obtaining  employment.    Crisis  intervention  services  included  referrals  as  needed  to  collateral  programs  in  the  community,  including substance abuse treatment for adults, as well as counseling and mental health services for  parents and/or children.   

Specialized  Children’s  Services:  Due to the high‐risk target population, the project employed a  Children’s Services Specialist to address the special needs of children, particularly those who were at  risk  of,  or  vulnerable  to  having,  poor  outcomes,  or  who  were  actively  exhibiting  developmental,  behavioral,  or  other  problems.    Case  Managers  who  identified  such  children  referred  them  to  the  Children’s  Services  Specialist  for  further  screening  and  assessment,  followed  by  referral  to  specialized services and resources in the  community at‐large and individualized  case management  support and advocacy.  The Children’s Services Specialist played a critical role assisting parents with  enrolling children in school, obtaining immunization records, obtaining school uniforms or supplies,  requesting  Individualized  Education  Plan  meetings  from  school  counselors,  participating  in  Team  Decision  Making  meetings  related  to  DCFS  involvement,  and  advocating  for  the  children  and  their  families  in  other  ways,  whenever  possible.    Generally  speaking,  the  Children’s  Services  Specialist  referred  families  to  local  mental  health  agencies,  Regional  Centers,  after‐school  and  mentoring  programs  and  other  community  resources,  and  then  acted  as  liaison  between  those  agencies  and  programs and the families when necessary.   

  Processing  of  Section  8  Applications:    During  the  Crisis  Intervention  phase  of  the  program,  families  were  also  assisted  in  obtaining  necessary  documents  for  submission  of  Section  8  applications  to  the  Housing  Authorities,  City  of  Los  Angeles  (HACLA)  and  County  of  Los  Angeles  (HACoLA).    Beyond  Shelter  Housing  Relocation  Specialists  worked  with  each  eligible  household  to  prepare  and  submit  Section  8  applications.    It  was  originally  anticipated  that  the  majority  of  CalWORKs/TANF  families  would  have  the  necessary  documentation,  including  birth  certificates  for  each child, available in DPSS files, but this proved not to be the case; for some families, accessing  vital  documents  sometimes  took  months,  particularly  for  those  in  crisis,  from  other  California  counties, or from out‐of‐state.     Program Modifications:  Modifications to the original program design were made during the first  year, in response to (1) many families experiencing intense and ongoing crises which were difficult  to  diffuse,  (2)  difficulty  accessing  vital  documents  for  many  families,  causing  delays  in  Section  8  applications, (3) long delays in Section 8 processing and issuance by HACLA, and (4) limited capacity  of  the  existing  family  shelters  in  L.A.’s  federally  funded  Continuum  of  Care  to  provide  temporary  shelter  to  enrollees  during  the  sometimes  5‐7  month  period  between  submission  of  a  Section  8  application and actual movement of the family into permanent housing.  By the end of the first year,  with  improved  communication  and  refined  procedures  between  Beyond  Shelter  and  HACLA,  the  timeframe  from  application  to  issuance  of  a  Section  8  voucher  was  significantly  reduced  to  approximately 60 to 90 days, facilitating more rapid movement into permanent housing for families.      

9

While those new and/or refined protocols were being developed, however, the project budget was  significantly  impacted  by  unexpected  and  prolonged  emergency  shelter  costs  that  had  to  be  absorbed  by  the  program.    It  was  originally  planned  that  the  majority  of  Demonstration  Project  families  would  be  referred  to  publicly  funded  family  shelters  and  transitional  housing  programs,  where  they  would  remain  until  Section  8  vouchers  had  been  issued  to  them.    At  the  time  the  Demonstration  Project  was  implemented,  however,  emergency  shelters  and  transitional  housing  programs  throughout  L.A.  County  had  long  waiting  lists  and  could  not  accommodate  the  high  number of referrals from the Demonstration Project.      Rather than shelter families in motels for extended periods of time while they waited for Section 8  vouchers, funds were reallocated to enable Beyond Shelter to master‐lease apartments in a variety  of  different  neighborhoods,  with  families  not  paying  rent  and  living  in  the  scattered‐site  units  as  “guests.”    Reallocated  funds  covered  security  deposits,  monthly  rent  and  utility  costs,  as  well  as  basic furnishings and equipment, including kitchen utensils, beds and bedding, tables and, in some  cases,  stoves  and  fridges.4   This  shelter  arrangement  proved  to  be  fairly  cost‐effective  relative  to  other  options.    Appendix  D  contains  a  cost‐benefit  analysis  of  this  alternative  shelter  model  compared to conventional options, including site‐based shelters and motels.    As a result of these first‐year challenges and their impact on the project budget, the most significant  program modification was a change in enrollment numbers, from the originally planned 500 families  to the 300 households who were ultimately enrolled.  

  Referral to Phase II – the Housing First Program 

  When their immediate crises had been stabilized, families were referred to Phase 2 – the Housing  First Program, for longer‐term case management, assistance in moving into permanent housing, and  six months of home‐based case management after the move.  In the original design, all participants  in  the  Crisis  Intervention  Program  were  to  be  referred  to  the  Housing  First  Program  within  two  weeks  of  initial  contact,  with  enrollment  into  the  Housing  First  Program  occurring  within  30  days  after  that.    Due  to  previously  discussed  implementation  challenges,  the  original  timeline  for  enrollment  into  the  Housing  First  Program  was  therefore  extended  to  30‐60  days,  to  enable  crisis  case management to begin resolving the most serious crisis situations.  This also helped to resolve a  “back up” in the enrollment process resulting from the high volume of referrals in short time periods  and limited staff to process them.    Once enrolled in the Housing First Program, families were assigned to a Housing First Case Manager  who helped them to complete Section 8 applications that had not been submitted during the crisis  intervention phase.  The Housing First Case Manager also continued the case management activities  begun  by  the  Crisis  Case  Manager.    Over  time,  the  Housing  First  Case  Manager  helped  families  to  develop  and  implement  individualized  Family  Action  Plans,  providing  case  management  support  both before and after the move into permanent housing.     Housing  Relocation:  Housing  placement  activities  were  provided  by  Beyond  Shelter  Housing  Relocation  Specialists,  who  assisted  with  processing  of  rental  assistance  applications,  conducted  housing searches, and helped with lease negotiation and overcoming bad credit, eviction histories,  For a full description of the implementation of this alternative shelter model, see “Alternative Shelter Models to Address Rapidly Rising Family Homelessness” which can be accessed at http://www.beyondshelter.org/aaa_the_institute/research.shtml

4

10

and  discrimination  based  on  ethnicity,  income  source,  gender,  and  homelessness.    Once  families  were issued a Section 8 voucher or, for those ineligible, a short‐term, shallow subsidy paid by the  Demonstration Project, a Beyond Shelter Housing Relocation Specialist worked together with each  family and their Case Manager to evaluate their permanent housing needs, taking into consideration  where children were attending school, where extended support networks were available, and where  mental or medical health needs could be met.  The Housing Relocation Specialist then assisted the  family in identifying and moving into safe, decent, affordable housing in residential neighborhoods  located primarily in the City of Los Angeles.  To help facilitate the move to permanent housing, the  Case  Manager  assisted  the  family  with  signing  the  lease  and  arranging  for  the  physical  move;  this  often  included  transporting  the  furniture  that  had  been  used  by  the  family  in  the  master‐leased  apartment used as shelter.     Home‐Based  Case  Management:  Immediately  prior  to  moving  into  permanent  housing,  each  family’s service needs were assessed again and a new or the same intensity level – Low, Moderate,  or High – was assigned, and services were to be delivered based on that level.  A new Family Action  Plan was developed which focused on (1) following through on activities implemented prior to the  family moving into permanent housing and (2) helping the family to stabilize in their new housing  and prevent a recurrence of homelessness.   High Intensity families were visited once per week for  90 days, Moderate Intensity families once per week for 30 days, then twice per month for 60 days,  and Low Intensity families were visited once per month for 90 days, with weekly telephone contact.   While  many  families  remained  at  the  same  intensity  level,  some  families  were  moved  to  a  lower  level of intensity for service needs.  Although participation in case management was voluntary, once  they had moved into permanent housing, the majority of families were responsive and continued in  the program through six months in permanent housing. Once families moved in, Case Managers and  the  Children’s  Services  Specialist  linked  adults  and  children  with  the  local  resources  and  services,  including schools, medical clinics, grocery stores and bus routes, to help familiarize family members  with their new community.      Follow‐Up  Phone  Contact  after  Six  Months  in  Permanent  Housing:    At  six  months  in  permanent  housing,  formal  case  management  activities  were  terminated  for  the  majority  of  participants.   After  the six‐month  case  management program  had  been  completed, approximately  75% of families received  monthly phone  contact  to monitor their continued  transition to stability.   Follow‐up  focused  on  timely  payment  of  rent,  other  money  management  issues,  additional  assistance from Beyond Shelter through referrals for services/resources, and the provision of crisis  intervention services.  Issues that were addressed during this time included DCFS interventions, job  loss, and undiagnosed or untreated mental health problems.      Closure  &  Termination  of  Services:    At  12  months  in  permanent  housing,  all  services  were  terminated and families “graduated” from the program.  However, families could re‐contact Beyond  Shelter at any point after case closure for assistance. 

11

Skid Row Families Demonstration Project  FLOW CHART  ngagement through DPSS HCM or SRAT  OUTREACH, SCREENING AND ASSESSMENT Engagement through SRAT Team or  SKID ROW ASSESSMENT TEAM  Walk‐in to Beyond Shelter offices        SAME DAY REFERRAL OF FAMILIES TO BEYOND SHELTER for Enrollment into the Demonstration Project       

PHASE I – EMERGENCY SHELTER & CRISIS INTERVENTION  Family relocated outside Skid Row to temporary housing  & provision of crisis intervention case management

       Emergency Shelter in   Master‐Leased Apartment      While in emergency housing, the family is further assessed for   substance abuse and/or D/V or other special needs & crisis intervention services are provided.   During this time, family is referred to the Housing First Program for the next steps.   

Emergency Shelter or  Transitional Housing  In community at‐large 

Emergency  Shelter with  Motel Voucher 

            PHASE II – HOUSING FIRST PROGRAM Development of Family Action Plan    Application for Section 8 (when applicable)      Family remains in emergency housing during this time, with crisis case management provided.        Rental assistance (Section 8 or Shallow Subsidy) authorized    HOUSING SEARCH BEGINS…     Family Moves into Permanent Housing                          Subsidized, Affordable, Low‐   Fair Market Rental Unit  Fair Market Rental Unit  income Housing, with or without    with Section 8  with 1 Yr. Shallow Subsidy  1 Yr. Shallow Subsidy      Beyond Shelter provides home‐based case management for 6 months after the move.  75% of families provided 6 months of follow‐up phone monitoring & crisis services after that.  

12

SECTION II: DESCRIPTION OF ENROLLED FAMILIES During the intake process for the Demonstration Project, heads of household were asked a series of  closed  and  open‐ended  questions  about  their  histories  in  various  domains,  including  housing,  employment,  and  family  violence,  as  well  as  current  status  regarding  family  composition,  income,  and physical and mental health.  The results are presented in Table 1.  Table 1. Baseline Characteristics of Participating Families (295 Total)* Characteristic at Program Intake (Sample Size) 

Indicator (Number of Families) 

Single‐Parent Household (n = 252)** 

85.7% (216) 

Transition Age Youth, 18‐25 (n = 294) 

23.1% (68) 

Receiving CalWORKs (n = 295) 

76.6% (226) 

Worked in Last 2 Years (n = 295) 

49.2% (145) 

Average Length of   Current Homelessness (n = 290) 

8.32 Months 

Previously Homeless As a Family (n = 295) 

47% (139) 

Two or More Prior Homeless Episodes (n = 295) 

18.3% (54)  

Housing Tenure In One Place Beyond 24 Months (n = 244) 

58.0% (141) 

Ever Been Evicted (n = 268) 

24.3% (65) 

Past Domestic Violence Victimization (n = 295) 

39.0% (115) 

Adult with Physical or Mental Disability (n = 295) 

23.1% (68) 

Adult with Chronic Health Condition (n = 295) 

24.8% (73) 

* Some numbers in this report vary slightly from those reported in the Year One Evaluation Report due to additional data  added from a small number of families excluded from prior calculations.  ** The number of households represented in each category (i.e., n = x) varies based on the completeness of information  provided by families at program intake and/or staff ability to collect such information.  

  Enrollees  consisted  predominantly  of  single‐parent,  minority  households  who  relied  upon  CalWORKs/TANF  as  their  primary,  and  in  many  cases  only,  source  of  income.    Seventy  percent  of  families  were  African  American,  21%  Hispanic/Latino,  4%  Caucasian,  and  5%  other,  including  bi‐ racial  families.    Limited  and/or  sporadic  work  histories  prior  to  program  enrollment  appeared  to 

13

contribute to the high rate of welfare receipt reported at intake.  Only about one in two parents had  worked – in any capacity and for any length of time – two years prior to program entry.     The majority of families were long‐time residents of Los Angeles County prior to enrollment in the  program.  One half of families had lived in the County for over 20 years, while one quarter had lived  in the area for less than 2 years.    Based on residential histories provided in Section 8 applications, prior to becoming homeless, 19%  of families had previously lived in the First Supervisorial District, 34% in the Second District, 4% in  the Third and Fourth Districts, and 3% in the Fifth District (note: data not included in Table 1. but  previously  reported  on  in  the  Year  One  Evaluation  Report).    Eight  percent  of  enrollees  originated  from a California city outside of L.A. County, 20% came from a city outside of the state, and 7% were  from another country.     The lives of families leading up to program referral could be best described as highly unstable.  This  instability  manifested  itself  prior  to  contact  with  Beyond  Shelter  in  numerous  ways,  including  residential mobility and recurrent homelessness.    Forty‐two  percent  of  adults  had  not  lived  in  any  one  apartment  or  house  with  their  children  for  more than 2 years.  More than one quarter of families (28%) had never lived at the same address for  more than 12 months, with 13% of families never having lived at one address continuously beyond 6  months.    Parent age, as one might expect, did not fully explain unstable residential histories: the average age  of parents with 6 months or less of reported housing tenure was 29 years at program intake, and 32  years for households with no more than 12 months of past stability.  The average age for all heads of  household was only slightly higher at 33 years.    Given  the  prevalence  of  housing  disruptions  in  the  lives  of  these  families,  it  is  not  surprising  that  47% of parents (n=139) reported one  or more prior episodes of homelessness with their  children.   Of  these  multiply  homeless  families,  61%  had  one  previous  episode,  while  24%  had  2‐3  prior  episodes.    At the point of enrollment, approximately 60% of families had been homeless less than 6 months,  with 48% of all households reporting episodes lasting 3 months or less.  Over a quarter of families  were homeless anywhere from 6 months up to one year.  Almost 15% of families had experienced  homelessness for more than 1 year.     Half  of  families  had  spent  less  than  30  days  homeless  in  Skid  Row  before  enrollment  in  the  Demonstration Project.  The half that had spent more time in the area included 25% that had been  homeless in that neighborhood for more than five months, based on parent self‐report.    Nearly one quarter of households were headed by transition‐age youth (ages 18‐25).  Twenty‐nine  of these 68 youth (43%) were 21 years of age or younger at the time of program enrollment.    Serious health issues among heads of household also affected a significant number of families.  Over  23%  of  parents  self‐identified  as  having  a  somatic  and/or  psychiatric  disorder.    Based  on  Beyond  Shelter’s interactions and work over an extended period of time with enrollees, the agency believes 

14

this  statistic  is  actually  an  undercount  of  the  actual  prevalence  of  severe  conditions,  particularly  mental health issues.  This suspicion will be discussed in more detail later.    Close to one in four heads of household stated that they themselves, or another adult in the family,  had a chronic health condition.  Of particular note, only 27 of the 68 parents who self‐identified as  having a disability also identified themselves as having a chronic health condition.  Collectively, this  means that a total of 109 families (37% of interviewees, n = 295) had at least one adult with one or  more serious health issues.      Consistent with the relatively high rates of health issues, a majority of adults – 52% (147 out of 283  assessed) – self‐identified or presented as having special needs, defined as having one or more of  the following characteristics:        third‐trimester pregnancy   emancipated foster youth      newborn child   open DCFS case or recent    history with DCFS (within the   physical, mental, or    last year)  developmental disability     single father with children     serious health condition not    classified as a disability    less than 6 months recovery    from substance abuse   active substance abuse     family with 5 or more children      The  special  needs  of  enrollees,  including  serious  physical  and  mental  health  issues,  point  to  the  profound  challenges  participating  families  faced  in  overcoming  their  homelessness,  which  had  already averaged nearly 8.5 months at program intake.    Finally,  some  families  presented  other  housing  barriers  unique  to  their  particular  circumstances.   One in ten heads‐of‐household had a felony record.  Nearly 30% of families had 4 or more children  and thus those households generally required larger, and more expensive, rental units.  In addition,  nearly  4  in  10  parents  had  experienced  past  domestic  violence  victimization.    The  difficulty  of  breaking  the  cycle  of  violence  presents  a  formidable  barrier  to  maintaining  housing,  once  women  who have experienced abuse, however recent, are rehoused.  Collectively,  the  families  enrolled  in  the  Demonstration  Project  exhibited  multiple  risk  factors  for  housing instability and homelessness.  Taken together, these factors provide a portrait of the myriad  factors that potentially precipitated, or simply exacerbated, the economic problems the majority of  families  cited  for  their  homelessness.    They  also  represent  the  complex  array  of  challenges  that  confronted Beyond Shelter in terms of, first, engaging and working with these families to re‐house  them, and second, ensuring that they remain housed. 

15

SECTION III: PROGRAM CHALLENGES IN SERVING FAMILIES AFTER ENROLLMENT Unlike the demographic characteristics and basic needs of enrollees documented above, it is difficult  to quantify the magnitude of the behavioral, psychological, inter‐personal, and systemic challenges  that  Beyond  Shelter  faced  in  serving  this  high‐risk,  hard‐to‐serve  target  population.    This  section  portrays these challenges, however anecdotal, to help provide a context for the findings discussed in  the remainder of the report.  During  the  enrollment  phase  of  the  program,  L.A.  County  staff  assigned  to  the  Demonstration  Project and their supervisors met regularly with Beyond Shelter  staff to discuss program referrals.   Weekly  meetings  entailed  case  reviews  and  discussions  regarding  integration  of  services  from  the  County Departments and Beyond Shelter.  Services were discussed for each family and an initial plan  was  established  to  ensure  timely  interventions  from  DPSS,  DMH,  DPH,  and/or  DCFS.    While  many  situations  which  otherwise  would  have  been  challenging  were  resolved  –  including  issues  such  as  DPSS being made aware that a family would be referred to apply for benefits, or that there was an  interruption of a family’s benefits –  other situations were not effectively resolved due to systemic  barriers to collaboration.      Integration  of  services  became  challenging,  for  example,  as  issues  about  confidentiality  became  apparent and difficult to overcome.  The DMH supervisor was steadfast in adhering to departmental  confidentiality  policy  which  disallowed  DMH  staff  from  revealing  any  diagnoses  that  adults  had  in  the past or present.  Beyond Shelter staff was unable to obtain pertinent information that, in many  cases, would have indicated that a particular family should not have been enrolled in the program,  and was not likely to be successful because of their diagnosis and non‐compliance with their DMH  case worker.  Following enrollment, issues emerged with these same families and other households as well.  Many  families entered the program in a state of trauma, with multiple and often serious crises that had  not been addressed prior to their referral for enrollment.  Adults with histories of domestic violence,  substance abuse, child abuse, foster care, and/or mental health issues often arrived for intake in a  highly agitated state.  Those families often remained in this emotional state for extended periods of  time.  It was difficult to engage them, and begin to build trust and rapport with them.  Some families had such low self‐esteem and were so emotionally distressed that they had become,  for  all  practical  purposes,  immobilized  and  were  unable  to  accomplish  the  most  basic  of  tasks  without the assistance of their Crisis Case Manager.  It was often necessary to be physically present  while families made phone calls for collateral assistance, or to transport them to appointments.  It  was difficult for these families, for instance, to schedule DPSS or Housing Authority appointments on  their  own,  understand  notices  of  action  regarding  public  benefits,  and  endure  long  wait  times  in  regional offices, which proved to be tiring, complicated, and overwhelming, even for Case Managers  at times.  Without the intensive and individualized support provided to these families, many would  not have been able to follow through on important action steps and case management objectives. 

16

A  subgroup  of  families  remained  in  a  state  of  crisis  following  enrollment  for  a  variety  of  reasons,  resisting all efforts to assist them.  In  some situations, families  were enrolled, placed immediately  into  a  motel  outside  Skid  Row,  and  then  disappeared  from  the  program,  only  to  subsequently  re‐ appear  at  some  point.    In  other  situations,  participants  were  initially  enrolled,  but  later  on  in  the  process were terminated for refusal to provide vital documents or for providing false information.  During  the  initial  months,  many  families  demonstrated  poor  interpersonal  and  social  skills  as  manifested  by  their  emotional  outbursts  and  low  tolerance  for  conflict  or  pressure  of  any  sort.   Repeated  displays  of  anger  and  oppositional  behavior  often  created  the  need  for  Beyond  Shelter  staff  to  relocate  families  several  times  from  one  motel  to  another,  after  parents  engaged  in  altercations  with  their  neighbors.    Many  of  these  same  families  had  histories  of  being  terminated  from other shelter programs for non‐compliant behavior.    Beyond Shelter enforced a high tolerance policy for such behaviors, based on the belief that these  families would remain homeless long‐term if they were terminated from the Demonstration Project  and were not able to achieve affordable, permanent housing.  Such a policy necessarily complicated  services delivery, as various individualized strategies, often involving creativity, persistence, and trial  and error, had to be employed to engage and work with those families.  While those efforts proved  successful for most of these households, a minority of them were eventually terminated from the  program, or left of their own accord, prior to achieving permanent housing.  Among  the  hardest‐to‐serve  who  did  remain  in  the  program,  consistent  monitoring  and  support  from staff led eventually to their engagement and cooperation despite initial resistance to services.   Apprehension, fear of authority, and fear of consequences of disclosure were eventually overcome  for  the  majority  of  the  families.    What  had  changed  for  many  of  them,  in  addition  to  new  consistency in their lives, was the realization that the Case Manager was there to provide support  and  assistance,  and  that  they  might  actually  be  able  to  move  into  permanent  housing  by  actively  participating in case management services being offered to them.                               

17

SECTION IV: HOUSING BARRIERS AND FIRST-YEAR HOUSING OUTCOMES AMONG FAMILIES One of the core services offered by Beyond Shelter through the Demonstration Project was housing  relocation, specifically proactive assistance both in identifying neighborhoods conducive to meeting  the  diverse  needs  of  vulnerable  and  at‐risk  families  with  children,  and  also  outreaching  and  recruiting landlords willing to rent to the families in spite of their barriers.  Due to the high cost of  housing in Los Angeles and the low incomes of homeless households, central to relocation services  was direct assistance in accessing move‐in funds and rental subsidies.      With  few  exceptions,  families  were  assisted  in  relocating  to  scattered‐site  rental  housing  in  the  private market, primarily in market‐rate buildings made affordable to them through special tenant‐ based  Section  8  vouchers  allocated  to  the  Demonstration  Project  (i.e.,  homeless  “set‐aside”  vouchers).  The approximately two dozen households that were ineligible for federal subsidies were  assisted in moving into subsidized multi‐family buildings – save for 3‐4 households – and nearly all  were given shallow rent subsidies, funded through the project, for up to one full year.    Although  the  Demonstration  Project  was  allocated  a  sufficient  quantity  of  Section  8  vouchers  to  meet the housing needs of eligible families, a voucher in and of itself did not guarantee success in  renting a unit, particularly in an area like Los Angeles with typically expensive housing stock and low  vacancy  rates.    Prior  national  research  has  documented  the  barriers  low‐income  families  face  in  utilizing vouchers, even when they receive assistance with landlord outreach and recruitment.5  At  the  local  level,  successful  utilization  of  vouchers  or  certificates  in  the  City  of  Los  Angeles  has  averaged  around  70%,  based  on  past  studies.6   Coupled  with  the  housing  barriers  of  families  participating  in  the  Demonstration  Project,  these  findings  provide  a  context  for  the  housing  placement rates for the program.   

Housing Barriers of Participating Families  The  two  prior  program  evaluation  reports  discussed  in  detail  the  characteristics  and  needs  of  families  enrolled  in  the  Demonstration  Project,  highlighting  the  barriers  families  faced  in  exiting  homelessness.  As mentioned, prior analyses (November 2009 report/Appendix C) found almost no  significant differences between the 241 families who achieved permanent housing and the 59 who  did  not  have  such  success.    Before  presenting  the  housing  outcomes  for  the  larger  cohort,  it  is  important  to  understand  the  housing  barriers  faced  by  those  families.    The  results  are  presented  below and include barriers to both accessing and maintaining housing.           

5

For example, Feins, J. D., McInnis, D., & Popkin, S.J. (1997). Counseling in the Moving to Opportunity Program. Washington, DC: U.S. Department of Housing and Urban Development. 6 California Institute for Mental Health. June 2009. The CalWORKs Homeless Families Project: Long Term Success. Sacramento: Author. Available at www.cimh.org

18

Table 2. Housing Barriers Among the Housed Cohort (241 total)* Housing Barrier (Sample Size) 

Indicator (Number of Families) 

CalWORKs is only source of income (n = 197)** 

69% (136) 

Current problems with CalWORKs sanctions (n = 187) 

23% (43) 

Unemployed, working age, and no GED or HS Diploma  (n = 241)  No work at any point two years   prior to program entry (n = 241) 

43% (104)  52% (125) 

At least one prior homeless episode (n = 241) 

49% (117) 

Two or more prior homeless episodes (n = 240) 

18% (42) 

Transition‐Age Youth (n = 241) 

22% (54) 

Never held a lease agreement (n = 127)*** 

47% (60) 

Large families (4 or more children) (n = 236) 

14% (34) 

Age 25 or older and 12 months or less   housing tenure in any one residence (n = 161)*** 

30% (49) 

Has at least one past eviction (n = 226) 

24% (55) 

Debt of $1,000 or greater (n = 239) 

23% (56) 

One or more disabled adults – receiving SSI or SSDI (n = 241) 

10% (24) 

*Source of Information: Intake Interviews with families.  **The number of families on welfare at program entry was 197, not 241.  ***These sample sizes are significantly below the total number of housed families, 241, because many families did not  provide complete information to all questions or were never asked certain questions. 

    The numbers paint a picture of the challenges the families faced as a whole in exiting homelessness.  Most  families  reported  originally  becoming  homeless  because  of  economic  problems7,  and  not  surprisingly,  most  reported  at  program  intake  facing  one  or  more  financial  barriers  to  finding  permanent  housing,  including  welfare  dependence,  lack  of  (recent)  work  history  or  other  work  barriers,  and  household  debt.    Along  with  prior  evictions,  these  are  the  types  of  barriers  that  negatively  impact  the  credit  scores  of  poor  and  homeless  families  and  cause  them  to  be  at  a  competitive disadvantage in tight rental markets.    Beyond  affordability,  many  households  faced  other  barriers.    These  included  no  prior  leasing  experience, which was the case for at least one quarter of families; families with 4 or more children  (14%  of  families);  those  with  repeated  homelessness  (18%),  and  those  that  had  never  lived  7 See the Skid Row Families Demonstration Project Year One Report (April 2008) for an in-depth discussion. Available at www.beyondshelter.org/aaa_programs/demonstration_projects.shtml#Skid_Row

19

continuously in one apartment or house with their children for more than 12 months, regardless of  whether they had controlled the lease in those residences (30%).    As  the  chart  below  shows,  most  families  faced  multiple,  co‐occurring  barriers  to  housing.    Nearly  75% of households had three or more barriers.        Chart I. Distribution of Family Housing Barriers

1 barrier, 9.5%

2 barriers, 16.2% 4 or more barriers, 48.9%

3 barriers, 25.3%

  In addition to the housing barriers reflected in the chart and table, some families faced additional  challenges.  For instance, 10% (20 out of 204) had one or more undocumented adults.  Substance  abuse  and  major  mental  health  issues,  furthermore,  affected  a  significant  number  of  families,  though the actual number is not known due to the limitations of self‐reported information.  Serious  mental  health  issues  in  particular  manifested  themselves  among  a  number  of  families  after  enrollment  into  the  program.  Combined  with  the  cases  of  families  with  known  clinical‐level  disorders at the time of program entry, Beyond Shelter previously calculated that a total of 25% of  families  (59  out  of  241)  who  were  eventually  housed  had  either  a  formal  DSM‐IV  diagnosis  –  discovered  after  program  enrollment  –  or  had  symptoms  and  behavior  sufficient  in  nature  to  warrant such a diagnosis.    In sum, these barriers provide a helpful backdrop for the housing outcomes presented below.     

Short‐Term and Intermediate Housing Outcomes of Enrollees  For  the  project,  a  successful  short‐term  housing  outcome  was  defined  as  achieving  affordable,  permanent housing in the community at‐large.  Furthermore, success was defined as having one’s  own lease agreement.   Of the original  300 families  referred  by the  Skid  Row  Assessment  Team to  Beyond Shelter for program enrollment, 295 households participated in the program; the other five  never  completed  their  initial  intake  interview.    Of  the  295  participants,  241  achieved  permanent  housing,  while  54  families  were  terminated  from  the  program  or  voluntarily  chose  to  leave  the  program without achieving permanent housing.   

20

A  successful  intermediate  housing  outcome  was  operationalized  as  verifiable  housing  retention  at  the time of case closure, typically 12 months after housing placement.  The following table shows  the housing achievement and retention rates for the program, through case closure.   Table 3. Permanent Housing Outcomes and Indicators Outcome 

Number 

Percent 

Permanent Housing Achievement 

241 of 295  participants 

81.7%* 

Own Lease Agreements 

238 of 241  housed families 

98.7% 

Section 8 Utilization Rate  (successful lease up) 

212 of 223 families   issued vouchers 

95.1% 

Housing Retention at Follow‐Up  (Original unit) 

223 of 241  housed families 

92.5% 

Families Rehoused After  Losing or Leaving First Housing 

11 of 18 families 

61.1% 

Permanent Housing Retention  (Second unit) 

11 of 11 families 

100% 

Overall Housing Retention  At Case Closure 

234 of 241 households 

97.1% 

* The percentage reported here differs from that reported in the November 2009 Outcomes Report because the five  families that were referred to, and enrolled in, the program but never completed their intake interviews were  excluded from the current calculation.  

Slightly more than 80% of enrollees achieved permanent housing through the assistance of Beyond  Shelter.    The  vast  majority  of  these  families  utilized  tenant‐based  Section  8  vouchers  ‐  88%  of  housed families in all.  The success rate for voucher holders, that is, the percentage of families able  to lease units using vouchers, was 95% (212 out of 223).   As a point of comparison, the success rate  of  the  other  agencies  in  Los  Angeles  that  served  homeless  households  with  “set‐aside”  vouchers  during 2008, the year in which most families (67%) in the Demonstration Project were housed, was  79%, based on housing authority records.8    Another 8% – 20 families in all – achieved permanent housing with the assistance of a shallow rent  subsidy.  Such subsidies varied in amount and duration depending on the needs of each recipient,  but  generally  were  no  more  than  $600  per  month  and  lasted  no  more  than  12  months.    Though  these families would have benefitted from a deeper and longer term subsidy, they were ineligible  for  Section  8  due  to  various  factors,  including  undocumented  status  of  most  or  all  household  members,  past  criminal  convictions,  prior  fraud  against  a  public  housing  authority,  past  eviction  from Section 8 housing, and/or outstanding debt owed to a housing authority.  The remaining 4% of  8

Personal communication, Carlos VanNatter, Housing Authority, City of Los Angeles (November 4, 2009).

21

families  (9  in  all)  moved  into  affordable  housing  projects  without  any  form  of  tenant‐based  assistance,  relocated  to  shared  housing  with  relatives,  or  moved  into  market‐rate  housing  (albeit  just one family fell into that category).      Nearly  100%  of  housed  families  had  their  own  lease  agreements,  with  the  exception  of  the  2‐3  families in shared housing with family or friends.  At least 25% of adults became leaseholders for the  first time in their lives.  The actual percentage is likely higher because 141 families did not answer,  or were never asked, a question about their prior leasing experience.  Of the 127 families who did  respond, 59 (or 46.5 %) indicated that they had never had their name on a lease, neither individually  nor jointly with another party.   

Affordability of Housing  On average, household rent obligations were affordable, as shown below.  This is significant given  that the reasons families cited for becoming homeless were primarily economic in nature.     

Table 4. Housing Affordability – Rent‐to‐Income Ratios At Move‐In By Subsidy Type   

    Section 8  Recipients  (n = 212)      Shallow Subsidy  Recipients  (n = 20)   

Average Income  at Move‐in to  Permanent  Housing 

Average Rent  at Move‐in 

Average Tenant  Rent Portion at  Move‐in 

Rent as Share of  Total Income 

$864  (n = 205) 

$1451  (n = 207) 

$212  (n = 211) 

25% 

$1,050  (n = 20) 

$861  (n = 20) 

$387  (n = 20) 

37% 

  Housing  costs  at  move‐in  and  during  receipt  of  rental  assistance  were  generally  affordable  for  families.  According to federal standards, housing is deemed affordable if costs do not exceed 30%  of household income.  Based on those standards, rents for Section 8 recipients were affordable, on  average, while those for the small subgroup of families who received shallow, time‐limited subsidies  were  slightly  unaffordable,  though  certainly  more  affordable  than  the  rents  paid  by  many  low‐ income families in the private market in Los Angeles.      Housing that families could afford contributed to high retention rates at follow‐up.  At the time of  case closure, nearly 93% of households had retained their original housing.  Eighteen families lost or  had  to  leave  their  first  apartment  for  various  reasons,  including  eviction,  conflicts  with  property  owners,  domestic  violence,  and  foreclosure.    Only  four  of  these  families,  however,  were  actually  evicted.  Eleven of the 18 families were rehoused, and all 11 had retained their housing at follow‐up,  generally 12 months after initial housing placement.  Including these second units, housing retention  for all families was 97%.   

22

Taking  the  housing  attainment  and  retention  data  as  a  whole,  the  Demonstration  Project  ended  2,164  months  of  homelessness  or  just  over  180  years,  as  measured  at  program  intake,  for  the  housed  cohort  of  241  families.    Homelessness  was  ended  for  595  minor  children,  including  235  children ages 0‐5.   

Where Families Relocated To  While the Demonstration Project was allocated 50 Section 8 vouchers from the Housing Authority,  County of Los Angeles (HACoLA), many families were fearful of moving into new communities and  preferred to live in more familiar surroundings in the City of Los Angeles.   This reason, coupled with  HACoLA’s  more  stringent  screening  criteria  around  criminal  history,  led  most  families  who  were  eligible for Section 8 vouchers to apply for rental subsidies through  the  Housing Authority, City of  Los  Angeles  (HACLA).    Only  a  small  handful  of  families  pursued  Housing  Choice  Vouchers  through  HACoLA.    The  following  map  illustrates  the  geographic  distribution  of  addresses  for  the  first  213  families that achieved permanent housing. 

Map 1. Geographic Distribution of Permanent Housing Placements9

     As the map illustrates, families were assisted in relocating primarily to neighborhoods in the City of  Los Angeles, particularly in Service Planning Area 6, South Los Angeles, but also to areas in SPAs 2, 4,  9

Map created by Mark Silverbush, Policy & Planning Analyst, Los Angeles Homeless Services Authority (LAHSA), September 9, 2008.

23

5  and  8.    These  neighborhoods  are  generally  consistent  with  where  most  families  originated  from  prior to program enrollment.  For instance, based on data provided in their Section 8 applications,  prior  to  becoming  homeless  more  than  50%  of  households  had  lived  in  rental  housing  in  SPA  6  (Second Supervisorial District) or SPA 4 (First Supervisorial District).   

Family Perceptions of Safety and Comfort of New Neighborhoods  Within the first month after families moved into permanent housing, Case Managers interviewed as  many families as possible in order to ascertain an array of information about them, including their  feelings  about  their  respective  residences  and  neighborhoods.    At  6  months  in  housing,  families  were again asked  their feelings about  their neighborhoods.   Prior research on permanent  housing  and  service  interventions  for  homeless  families  has  found  that  families’  comfort  in  their  new  neighborhoods,  in  addition  to  the  type  of  permanent  housing  received,  were  the  strongest  predictors of whether families would return to shelter.10  Table 5. Family Comfort with New Neighborhood

Yes Month 1

No

Somewhat

Month 6

Month 1

Month 6

Month 1

Month 6

Are you happy  78%  with your  (146 families)  neighborhood?  (n = 187)

74%  (154 families)  (n = 209)

19%  (35 families)  (n = 187)

26%  (55 families)  (n = 209)

3%  (6 families)  (n = 187)

N/A

Do you feel  81%  safe in your  (146 families)  neighborhood?  (n = 180)

75%  (156 families)  (n = 209)

16%  (families)  (n = 180)

25%  (53 families)  (n = 209)

3%  (5 families)  (n = 180)

N/A

  As  the  table  shows,  most  families  were  satisfied  with  their  neighborhoods  and  felt  that  their  surroundings were safe.  While there was a slight decrease in satisfaction at follow‐up, the majority  of  families  continued  to  feel  safe  and  happy  in  their  surroundings.    Those  who  expressed  dissatisfaction  with  their  new  neighborhoods  often  cited  safety‐related  concerns,  including  gang  activity, drug dealing, violent crime, and constant police activity.   

Housing Stability During the First 12 Months  The  outcomes  data  clearly  indicate  that  once  families  achieved  permanent  housing,  they  were  almost  universally  able  maintain  it  to  the  point  of  case  closure,  typically  at  12  months  after  placement.    Housing  retention,  however,  is  just  one  measure  of  residential  stability.    Low‐income  families  often  struggle  to  make  ends  meet,  including  being  able  to  pay  rent.    To  gain  a  fuller  understanding of how stably housed the families were, the program tracked families’ need for rent‐ to‐prevent eviction and/or utility assistance, as well as receipt of eviction notices.    10 Beth C. Weitzman and Carolyn Berry. (1994). Formerly homeless families and the transition to permanent housing: High risk families and the role of intensive case management services. Final report to the Edna McConnell Clark Foundation. New York: New York University Robert F. Wagner Graduate School of Public Service Center for Health and Public Service Research.

24

While few families were actually evicted from their rental units during their first year in housing, as  previously  mentioned,  a  small  subgroup  of  families  struggled  to  maintain  regular  rent  payments.   Thirty‐five  families  received  at  least  one  eviction  notice  during  their  first  6‐12  months  in  housing.   This number may be an undercount as Case Managers were not always informed by parents of such  developments.    Consistent  with  the  number  of  notices  received,  31  families  applied  for  and  received  back‐rent  assistance,  either  from  the  Department  of  Public  Social  Services  (DPSS) 11 and/or  through  the  Demonstration Project.  Like eviction notices, the rent‐to‐prevent eviction assistance data covered  approximately a six to twelve month period in housing.  In addition to those who had trouble paying  rent, forty‐one families received assistance through the Demonstration Project with utility arrears.   A very small number of households – 6 in all – received assistance, either for rent or utility payments,  from both Beyond Shelter and DPSS; however, not during the same time period.    The  flexible  financial  assistance  provided  by  the  Demonstration  Project  was  crucial  to  stabilizing  housing  crises  for  at‐risk  households.    While  only  a  fraction  of  total  families  served  needed  such  assistance, some may have lost their housing if not for the assistance.  This is because an unknown  number  of  families  on  welfare  had  already  exhausted  their  once‐in‐a‐lifetime  benefits  and/or  had  reached the assistance cap for rental assistance from the welfare department. 

                                     

      11 Personal communication with Jose Salgado, Department of Public Social Services, August 4, 2009. Note that the DPSS data did not cover the entire program period, that is, through December 2009, but rather covered the period through June 2009.

25

SECTION V: BEYOND THE NUMBERS: CHALLENGES IN ACHIEVING HOUSING STABILITY DURING THE FIRST YEAR   The  housing  success  rates  somewhat  obscure  the  challenges  many  families  faced  in  maintaining  their housing.  The high level of dysfunction and ongoing personal and familial challenges affected  the stabilization process among a significant number of households.      Even  though  Case  Managers  worked  closely  with  families  on  budgeting  and  money  management,  and  monitored  rent  payments  at  the  beginning  of  each  month,  many  times  dysfunctional  clients  made  poor  decisions  during  initial  months  with  regards  to  prioritizing  their  rent  payments  over  other ways to spend their money.  Timely intervention and ongoing support and guidance from Case  Managers  helped  in  most  cases  to  address  spending  habits  and  develop  strategies  to  ensure  rent  was paid each month.    On the other hand, efforts by Case Managers to address problems did not always produce positive  results for certain families.  Some heads of household refused to engage with their Case Managers,  often due in large part to mental health challenges, as exemplified by the following case vignette:     

Beyond  Shelter  assisted  Ms.  M.  and  her  two  children  to  move  into  a  2‐bedroom  apartment  with  a  Section  8  voucher  in  May  2008.   During  her  first  several  months  in  permanent  housing,  Ms.  M.  had  difficulty  paying  her  bills,  although  she  had  sufficient  income to cover her financial obligations.  She was not willing to discuss with her Case  Manager  her  struggles  in  paying  her  bills,  despite  repeated  attempts  to  broach  the  topic.      Soon  after  moving  into  her  new  place,  Ms.  M.  reported  sadness  and  feelings  of  instability.   In  late  June  2008,  her  Case  Manager  referred  her  to  mental  health  counseling at a community mental health agency.  However, Ms. M. did not attend her  appointments.  She continued to resist offers of assistance from her Case Manager, and  often  would  not  allow  the  Case  Manager  to  enter  the  apartment.   She  would  stand  outside  the  front  door  to  meet  the  Case  Manager,  and  would  always  quickly  shut  the  door behind her to prevent the Case Manager from seeing inside the unit.  Ms. M. was  very distant and paranoid, and would not report any issues to her Case Manager when  asked how everything was going.  At times, she became almost child‐like in her defiance  and stubbornness.    Eventually Ms. M. began having problems with her property owner.  Unfortunately, she  continued to refuse to actively work with her Case Manager, and also refused to work  with  the  Housing  Authority  to  have  a  voucher  re‐issued  to  enable  her  to  move  to  another location.  Ms. M.'s case was closed after 12 months in permanent housing, and  at the time she had not followed through with the recommended steps to resolve her  mental  health  and  landlord  problems.    Though  she  remained  housed,  her  housing  stability was in serious jeopardy. 

 

 

26

Other families also failed to consistently follow through on referrals, but they were at least willing to  seek emotional support from their Case Managers.  Those families credited the consistent presence  and  support  of  their  Case  Managers  for  enabling  them  to  get  through  challenging  periods  that  otherwise  might  have  jeopardized  their  ability  to  maintain  their  housing.    The  following  vignette  illustrates the important role Case Managers played for such families:     

In  May  2008,  Beyond  Shelter  assisted  Ms.  W.  and  her  four  children  to  move  into  permanent  housing  using  a  Section  8  voucher.    Unfortunately,  within  the  first  month,  Ms.  W  was  violently  attacked  in  the  apartment  by  her  youngest  daughter’s  father.    The  three  youngest  children  were  in  the  house  at  the  time  but  did  not  see  the  assault.    Ms.  W’s  Case  Manager  provided  the  family  with  numerous  domestic  violence  and  family  counseling  referrals.    Ms.  W.  started  attending one of the programs but did not feel comfortable with her counselor  and  felt  she  could  overcome  her  obstacles  on  her  own.    Subsequently,  Ms.  W.  enrolled the whole family in counseling through the Victim ‐ Witness Assistance  Program but they did not ultimately follow through with that program either.       In  Fall  2008,  Ms.  W.  decided  to  enroll  in  school  at  Southwest  Community  College.    However,  the  stress  from  school  negatively  impacted  her  mental  health.    Ms.  W.  went  back  and  forth  with  counseling,  often  enrolling  in  a  program and then not following through to completion.      Fortunately, she did utilize Beyond Shelter and her Case Manager as a support  system, allowing her Case Manager to walk her through certain steps and tasks  that  seemed  quite  daunting  but  were  important  to  the  health,  well‐being,  and  stability  of  the  family  unit.    In  general,  she  relied  on  her  Case  Manager  for  emotional support and guidance.      After 12 months in housing, Ms. W’s case was closed.  Though the family never  fully  committed  itself  to  out‐of‐home  services,  as  had  been  recommended  by  their  Case  Manager,  they  did  remain  stably  housed  in  the  face  of  tremendous  challenges.  At the time of case closure, their Case Manager was able to link the  family with an agency that provided in‐home mental health services.  The family  began receiving services from that agency shortly after their case was closed. 

There were other challenges that families and Case Managers faced after re‐housing.  For example,  families  who  had  received  assistance  from  family  or  friends  during  prior  periods  of  homelessness  and/or housing instability often had to contend with those same individuals appearing at their new  homes  requesting  to  stay  with  them.    In  those  instances,  it  was  important  for  Case  Managers  to  intervene  to  help  the  families  to  understand  that  however  grateful  or  obligated  they  felt  towards  their friends and family, they could lose their housing if they allowed guests to remain for extended  periods of time.  In several instances, Case Managers had to directly confront guests to explain the  reasons why they could not stay.     

27

In spite of efforts to maintain close contact and interactions with families, Case Managers were not  always informed or aware of family  problems.   Some families,  for example,  became involved with  child  protective  services  and  had  children  removed  from  the  home  without  Beyond  Shelter’s  knowledge.    The  close  communication  and  cooperation  that  had  existed  during  the  enrollment  phase of the program between the public partners and Beyond Shelter largely ceased to exist once  families were housed.  If a child abuse investigation  was initiated by DCFS for one of the families,  DCFS  did  not  alert  Beyond  Shelter  about  the  investigation  or  the  outcome,  unless  the  child  abuse  report was originally made by a Beyond Shelter staff member.  Therefore, Beyond Shelter remained  entirely  dependent  on  the  families  themselves  to  provide  important  information  to  their  Case  Managers.  This lack of communication adversely impacted Beyond Shelter’s ability to assist families  in crisis with interventions that could help them remain stably housed. 

                                                  28

SECTION VI: TWO-YEAR HOUSING OUTCOMES OF THE PROGRAM   The program design included twelve months of services once families were housed, specifically six  months  of  intensive,  home‐based  case  management  followed  by  six  months  of  monitoring  and  ongoing  support  primarily  by  phone.    The  time‐limited  support  services  is  what  distinguishes  the  Demonstration  Project  from  other  housing  and  service  models  targeted  to  homeless  families  with  complex, co‐occurring issues, most notably permanent supportive housing.  Measuring the housing  outcomes of families after services were terminated, specifically who retained housing and who did  not, can shed light on the adequacy of this intervention for families served, including those with the  most persistent and intensive needs.     Follow‐up  data  on  housing  retention  among  Section  8  households  was  provided  by  the  Housing  Authority,  City  of  Los  Angeles  (HACLA).    HACLA  was  able  to  provide  verifiable  data  on  188  households through December 2009, the last contractual month of the Demonstration Project.      For the other 53 families, Beyond Shelter attempted to contact them directly by phone and, in some  cases,  home  visits.    When  those  efforts  failed,  staff  called  emergency  contacts  or  the  families’  landlords.  Contact was made with the families themselves, or an alternate source, in 43 out of the  53 cases, though the long‐term housing outcomes of all those families was not able to be verified, as  will be explained.  These contacts were made in March and April 2010.      The  combined  HACLA  and  Beyond  Shelter  data  represent  follow‐up  information  averaging  22  months  post  housing  placement  for  all  families  and  ranging  anywhere  from  one  to  three  years,  depending on when families first moved into housing.    The following pie chart shows the results at roughly two‐year follow‐up for the 241 families. 

29

Chart 2. Long-Term Housing Retention Among Families (n = 241)

NOTE: Percentages total slightly more than 100% due to rounding.

More  than  eight  in  ten  households  –  194  or  81%  total  –  had  retained  permanent  housing  at  two‐ year  follow‐up,  with  the  vast  majority  remaining  in  their  original  units.    Another  3%  were  likely  housed, as they had recently transferred their vouchers to another housing authority.  Six percent of  all housed families – and  7% of Section 8 recipients – lost their Section 8 eligibility  due to various  reasons,  including  abandoning  units,  drug‐related  criminal  offenses,  and  other  program  rule  violations.  Another 5% of households had been or were actively searching for alternative housing,  either  after  deciding  that  they  needed  a  larger  unit  or  a  more  affordable  unit,  or  following  an  eviction.  There were 4 confirmed cases of families re‐experiencing homelessness, including at least  two  families  that  returned  to  a  Skid  Row  mission.    Beyond  Shelter  has  received  anecdotal  reports  from  various  sources  that  the  number  of  families  from  the  project  that  returned  to  Skid  Row  is  higher, but those reports cannot be corroborated at this time.    Compared to outcomes measured during the first year in housing, the longer term data indicate still  high  retention  but  also  increased  housing  loss  (or  departures),  and  potentially,  returns  to  homelessness.  As reported earlier, follow up between approximately 6 and 12 months in housing  revealed  a  97%  retention  rate  at  the  time  of  case  closure,  typically  12  months  after  housing  placement.    Although  the longer term  retention rate is unclear  due to the  number of  cases (16%‐ 19%)  with  unknown  outcomes,  it  is  safe  to  say  that  housing  retention  for  the  group  at‐large  had  begun to decline, if only slightly, during the second year in housing. 

30

Chart 3. Current Housing Tenure by Months and Household (n = 194)  

Of the 194 confirmed cases of housing retention at follow‐up, all but 17% of families had sustained  housing for at least a year and a half.  Seventy families (26%) had documented housing retention of  two or more years.                               

31

 

Chart 4. Confirmed Housing Retention Among High-Risk Subgroups

100%

86%

90% 80%

78%

85% 80%

70% 60%

52% 50% 40% 30% 20% 10% 0%

Transition‐Age 2 or More Prior 12 Months or Less Shallow Subsidy CalWORKs Was Only Youth (18‐25)        (n Homeless Episodes Prior Housing Recipient (N = 20) Income at Move‐In = 54) (N = 42) Tenure with Kids       (n = 109) (n = 49)

In the absence of formal case management services, at least those previously provided by Beyond  Shelter,  the  vast  majority  of  families  that  fell  into  one  or  more  high‐risk  subgroups  continued  to  retain their housing.  The notable exception was the group of families who had been ineligible for  the  Section  8  Program  and  who  had  received  shallow,  time‐limited  rental  assistance  through  the  Demonstration  Project.    This  intervention  was  sufficient  in  the  short  and  intermediate  term  for  nearly  all  of  those  households.    However,  once  the  subsidy  expired  and  families  assumed  full  responsibility for rent payments, many families began to experience housing problems – sooner or  later.    Even  among  those  who  were  still  housed  at  follow‐up,  several  expressed  concerns  to  staff  about  their  ability  to  maintain  housing  due  to  various  challenges,  including  recent  job  loss  and  extremely high rent burden. 

   

32

SECTION VII: ECONOMIC WELL-BEING OF HOUSEHOLDS Housing costs often comprise the largest share of household expenses in this country, particularly  among low‐income families living in expensive rental markets like Los Angeles.  Low wages and high  housing costs make housing unaffordable for many renters in the United States.  Presently, there is  not a single county in the nation in which a worker earning the federal minimum wage ($7.25/hour)  can  afford  a  one‐bedroom  apartment  at  Fair  Market  Rent. 12    Receipt  of  housing  assistance,  particularly  deep  subsidies  like  Section  8,  should  therefore  provide  opportunity  for  improved  economic  and  social  well‐being  among  financially  vulnerable  families,  as  household  resources  are  freed  up  to  meet  other  basic  needs  that  might  otherwise  go  unmet.    This  section  describes  how  despite most families receiving rental vouchers and achieving housing stability, on average families  did not advance economically and, in fact, struggled to make ends meet.    Chart 5. Changes in Household Income Sources from Program Entry to Exit 100% 88% 90% 82%

80%

80% 70% 60% Employment 50%

CalWORKs/TANF Other Source

40% 30%

29%

28% 25%

20% 19%

19%

Move-in to Housing (n = 232-236)

12 Months in Housing (n = 186189)

10% 12% 0% Program Entry (n = 232-241)

  *The range of n‐values (e.g., 232‐241) is due to a slightly different number of families providing information        on questions related to employment, welfare receipt, and other income source(s) at each time point.       While  it  is  difficult  to  draw  definitive  conclusions  from  the  data  due  to  lower  response  rates  at  twelve‐month  follow‐up,  the  line  graph  does  suggest  some  powerful  trends.    Generally  speaking,  changes  in  household  income  sources  were  rather  modest  or  flat.    Throughout  the  program,  the  12 DeCrappeo, M., Pelletiere, D., Crowley, S., & Teater, E. (April 2010). Out of Reach 2010. Washington, DC: National Low Income Housing Coalition. Available at www.nlihc.org

33

percentage of families receiving welfare remained high, with observed changes more indicative of  families  joining  the  rolls  than  leaving  them.    The  uptick  in  welfare  receipt  from  program  entry  to  housing placement should be viewed as positive, particularly because a small number of households  entered the program with no income, and were able to access CalWORKs benefits after enrollment.       Adult employment rates did increase during the program, though work participation was limited to  one  in  five  heads  of  household  at  both  follow‐up  points.    Though  not  featured  in  the  graph,  employment  participation  peaked at 6  months in housing, with 27% of households (58 out of 212  respondents) containing at least one working adult.      Less  than  one  third  of  families  at  entry  and  at  follow‐up  reported  a  source  of  income  other  than  welfare  or  work,  such  as  SSI  (adult  or  child)  or  child  support.    Not  only  were  the  percentages  of  families in this category consistent over time, the pool of families changed little as well.    The three time points in the line graph reflect a period of approximately two to three years in the  lives of the families, depending on how long the re‐housing process took.  Taken together, the data  indicate  some  movement  of  families  into  (and  out  of)  the  workforce,  but  few  changes  in  public  benefits  receipt  over  time.    Of  the  welfare  recipients  who  remained  unemployed  during  program  participation, few were able to acquire an additional income source or to transition to more stable  and higher paying public benefits programs, such as SSI, as will be discussed in more detail later.         Table 5. Change in Mean Monthly Earnings and Income     from Program Entry to Exit        Move‐in to  12 Months    Entry/Intake    Permanent Housing  in Housing        Employment  $ Unknown  $878  $982    (FT or PT)  (n = 25)  (n = 43)  (n = 32)        CalWORKs  $549  $564  $448    Cash Aid  (n = 197)  (n = 203)  (n= 152)        Other Income  $848  $880  $858    Source*  (n = 63)  (n = 59)  (n = 54)          Total  $838  $894  $894    Income**  (n = 225)  (n = 232)  (n = 185)      *Excludes Food Stamps.     **Excludes Food Stamps and a small handful of zero income families.   

34

  Although it is difficult to draw definitive conclusions from the data due to lower response rates at  twelve‐month follow‐up, changes in monthly household income were rather modest or flat, on the  whole.  Families receiving welfare alone were forced to survive on significantly lower incomes than  households that had other, or additional, income sources, whether from work or another source.  To  illustrate this point, the average Section 8 tenant rent portion at move‐in ($212) represented 38% of  the mean welfare check, whereas that same rent represented 24% of the mean monthly wages and  income from other sources.  The disparity is even greater when one considers that many, if not most,  households reporting wages or other sources of income usually had multiple income sources unlike  many of their counterparts on CalWORKs.    Employed households had higher monthly income than unemployed families, as those households  often  were  able  to  combine  jobs  and  public  benefits  of  some  sort.    Average  earnings  from  work,  however, were modest.  Hourly wages averaged $9 at move‐in to housing (range $7 ‐ $15), $10.05 at  6 months in housing (range $7 ‐ $25), and $10.21 at 12 months in housing (range $7 ‐ $25).  Though  the mean hourly rates reported are somewhat unreliable in that many employed households did not  report  their  hourly  earnings,  they  do  suggest  the  prevalence  of  low‐wage  work  among  these  households, consistent with findings generally for welfare recipients in the workforce.   

Entrenched Poverty among Households  On average, families entered the program poor, or extremely poor, and exited the program in much  the same condition.  The key difference of course is that they were no longer homeless, except in a  few cases in which housing was lost and the families were unable to be re‐housed.  Mean monthly  income  increased  only  slightly  from  program  entry  to  exit,  due  most  likely  to  higher  overall  employment rates at follow‐up.      De‐aggregating  household  income,  as  illustrated  in  the  table  below,  shows  the  extent  of  family  economic  deprivation  relative  to  the  Federal  Poverty  Guidelines,  as  well  as  the  limited  ability  of  families to move up the economic ladder during program participation.  The figures are based upon  the  2009  Federal  Poverty  Guidelines,  which  were  $18,310  for  a  family  of  three,  or  $1526  per  month.13                              13 U.S. Department of Health and Human Services. 2009 Federal Poverty Guidelines. Accessed April 26, 2010 from, http://aspe.hhs.gov/poverty/09poverty.shtml

35

Table 6. Monthly Household Income Relative to the Federal Poverty Level (FPL)*     

Percent of Families  (n =184)  Monthly Income  Monthly Income  at Program Entry  at Program Exit  Percent (Number of Families) 

Percent (Number of Families) 

22% (40) 

17% (31) 

45% (83) 

41% (75) 

12% (22) 

16% (29) 

12% (22) 

15% (28) 

5% (10) 

7% (13) 

4% (7) 

4% (8) 

TOTAL BELOW FPL 

91% (167) 

89% (163) 

TOTAL ABOVE FPL 

9% (17) 

11% (21) 

Below 25% of FPL  (Less than $382) 

25% ‐ 50% of FPL  ($382 ‐ $770) 

51% ‐ 75% of FPL   ($771 ‐ $1151) 

76% ‐ 100% of FPL  ($1152 ‐ $1533) 

101% ‐ 125% of FPL  ($1534 ‐ $1914) 

Above 126% of FPL  (More than $1915) 

*The Federal Poverty Guidelines vary by household size. Table calculations did not take into account family size, but rather  assumed a household with a parent and two children – which represented the typical family size in the project. 

    Drawing  from  the  184  families  who  provided  complete  income  information  at  program  entry  and  exit (typically 12 months in housing), the table shows that there was some modest improvement in  household income overall, with a minority of households able to move from one income group to  another.  This improvement included the rate of families in severe poverty – defined as falling at or  below 50% of Federal Poverty Guidelines – which changed from 67% of households at entry to 58%  at  exit.    Despite  these  improvements,  the  preponderance  of  families  remained  below  the  poverty  line at follow‐up, meaning that earned and unearned income, excluding food stamps, did not exceed  $1526 per month.      While  it  is  useful  to  measure  the  incomes  of  families  in  the  Demonstration  Project  relative  to  the  Federal  Poverty  Guidelines,  such  analysis  is  somewhat  misleading  as  the  national  standard  is  not  indexed for cost of living and, moreover, its calculation is based on a 1960s formula that assumes  food  costs  are  a  household’s  largest  expense.14   (This  is  one  reason  why  the  federal  government  recently  announced  plans  to  utilize  a  supplemental  measure  to  track  poverty  rates  nationally.)   14

For an informative review of the limitations of the Federal Poverty Guidelines and explanation of an alternative measure for California, see Insight Center for Community Economic Development. May 2009. Moving Toward Economic Security: Best Practices and Challenges in Using the California Economic Self-Sufficiency Standard and Online Calculator.

36

Given  the  high  cost  of  living  in  Los  Angeles,  it  is  useful  to  compare  the  poverty  status  of  Demonstration  Project  households,  the  majority  of  whom  participated  in  the  City  of  Los  Angeles’  Section  8  Program,  with  the  entire  pool  of  Housing  Choice  Voucher  holders  in  Los  Angeles  (all  households – individuals and families), as shown below.    Chart 6. Income Comparison Between Demonstration Project Households and All Section 8 Voucher Holders in Los Angeles (2008) 100% 87%

90% 80% 70% 60% 50%

44% 40%

40% 30% 20% 20%

16%

13%

14%

21% 17% 13%

9%

10%

8%

0% Majority of income from public assistance

Annual income below $5000 per year

Annual income between $5000 and $9999

Annual income between $10000 and $14999

ALL HACLA Section 8 Households

Annual income between $15000 and $19999

Annual income $20000 or more

SRFDP Households

      The chart illustrates the severe economic disadvantage of Demonstration Project families compared  to the pool of Section 8 recipients in the City of Los Angeles, according to the most recent available  data.15   For the comparison, monthly income reported by Demonstration Project families at 6 and  12 months in housing (mean = $894 for both time points) was annualized and compared with the  actual annual incomes of all HACLA Housing Choice Voucher holders in 2008.      While it is expected that the general population of voucher holders would on the whole be better  off financially than homeless voucher holders – federal regulations permit as many as one quarter of  Section 8 vouchers to be allocated to households with incomes above 30% of Area Median Income –  the  majority  of  program  participants  are  still  low‐income,  with  many  considered  poor  based  on  federal  standards.    It  is  also  important  to  note  that  the  Housing  Authority  of  Los  Angeles  has  dedicated substantial numbers of vouchers in recent years to homeless households, typically 10% of  their allotment, which resulted, for example, in 4,000 such vouchers in 2009.  Therefore, the general  population of voucher holders provides a useful comparison point.    15

HUD Office of Policy Development and Research. (2010). The Picture of Subsidized Households 2008. Washington, DC: Author. Available http://www.huduser.org/portal/picture2008/index.html

37

What is most striking about the data is the disproportionate dependence of Demonstration Project  households upon public assistance as well as the greater degree of poverty among those families.   While  only  13%  of  the  general  pool  of  voucher  holders  derived  the  majority  of  their  income  from  one or more federal welfare programs, nearly nine in ten Demonstration Project families reported  welfare as their primary, and in most cases only, source of income.   For example, at twelve‐month  follow‐up, 56% (n=184) of households reported CalWORKs as their only source of income.   Another  striking  contrast  between  the  two  groups  is  that  54%  of  Demonstration  Project  households  had  annualized  income  less  than  $10,000  compared  to  only  23%  of  voucher  holders  at‐large.    Furthermore, only 41% of Demonstration Project families had annual income greater than or equal  to $10,000, whereas 78% of households in the general population reported income in that range.     

Impact of Poverty on Household Basic Needs  While  families  participating  in  the  Demonstration  Project  had  affordable  rents,  on  average,  and  most  were  able  to  maintain  housing  over  the  two‐year  follow‐up  period,  the  very  high  rates  of  poverty suggest that families may have faced barriers to meeting their basic needs beyond housing.   Analyses indicated that such barriers were prevalent among families, including in the area of food  security as illustrated below.       

Table 7. Family Food Security Over Last 30 Days   

  I worried about  whether our food  would run out before  we got money to buy  more  The food that we  bought just didn’t last  and we didn’t have  money to get any  more  We had to cut the size  of our meals or skip  meals because there  wasn’t enough money  for food 

Never True  % (n) 

Sometimes True  % (n) 

Often True  % (n) 

  Mean*   

28% (53) 

40% (76) 

31% (59) 

2.03 

30% (57) 

52% (97) 

18% (34) 

1.88 

63% (119) 

28% (53) 

9% (16) 

1.45 

*The mean (average) is based on a scale of 1 to 3, where 1 = Never True, 2 = Sometimes True, and 3 = Often True. 

  The  three  food  security  questions  were  asked  of  parents  during  their  first  month  in  permanent  housing.  The questions come from a nationally validated food security scale used in various surveys,  including the National Survey of American Families (NSAF).  In the NSAF, families are characterized  as having a food hardship if they answer “sometimes” or “often” to at least one of the questions.   

38

The results show that the majority of families experienced food insecurity, with parents more likely  to report anxiety about the adequacy of their food supply and/or actually running out of food than  having  to  ration  food  to  make  it  through  the  month.    While  88%  (212  out  of  241)  of  households  were receiving food stamps upon move‐in to permanent housing, the findings indicate that the level  of  assistance  was  inadequate.    The  average  monthly  food  stamp  benefit  of  $297  appears  to  have  been sufficient insofar as more than six in ten families didn’t have to cut meal sizes, but insufficient  insofar as families experienced other food hardships.  Overall, the findings are similar to comparable  surveys  of  homeless  families  with  complex,  co‐occurring  issues,  including  those  in  permanent  supportive housing.16  They also replicate findings from more rigorous studies showing that receipt  of housing vouchers among welfare families does not affect family food security.17    On the positive side, the findings show that most households did not have to cut meal sizes in order  to feed themselves during their first month in permanent housing.   At 6 months in housing, food  quantity still did not appear to be a problem.  When asked, families reported that household food  for 2 meals a day was usually adequate or almost always adequate for 92% of respondents (n = 152).    While  this  is  encouraging,  studies  show  that  households  often  compromise  the  quality  of  food  consumed before the quantity;18 lack of access to nutritious, quality food is linked to various health  problems including diabetes, obesity, and heart disease.    In terms of other basic needs, parents reported additional struggles in some areas, as shown below.                                                16

Nolan, C., Magee, M., & Burt, M.R. (May 2004). The Family Permanent Supportive Housing Initiative: Preliminary Findings Report. Washington, DC and San Francisco, CA: Urban Institute and Harder+Company Community Research. Feins, J., Gubits, D. et al. (September 2006). Effects of Housing Choice Vouchers on Welfare Families. Washington, DC: U.S. Department of Housing and Urban Development. Available: http://www.huduser.org/portal/publications/commdevl/hsgvouchers.html 18 Radimer, K.L., Olson, C.M., Greene, J.C., Campbell, C.C., & Habicht, J. (1992). Understanding hunger and developing indicators to assess it in women and children. Journal of Nutrition Education, 24, 36S-45S, as cited in LA County Department of Health Services. Food Insecurity. (March 2004). Available at htpp://publichealth.lacounty.gov/wwwfiles/ph/hae/ha/lahealthfoodinsec_0304.pdf 17

39

   

Table 8. Family Economic Security During First Month in Permanent Housing   

To what extent  are the following  resources  adequate: 

Not at All  Adequate  % (n) 

Seldom  Adequate  % (n) 

Sometimes  Adequate  % (n) 

Usually  Adequate  % (n) 

Almost  Always  Adequate  % (n) 

Mean*** 

Money to buy  necessities  (n = 156)* 

9% (14) 

7% (11) 

31% (48) 

22% (35) 

31% (48) 

3.59 

Money to pay  monthly bills  (n = 154)* 

3% (4) 

6% (9) 

12% (18) 

26% (40) 

54% (83) 

4.17 

Enough clothes  for your family  (n = 156)* 

8% (12) 

6% (10) 

17% (27) 

21% (32) 

48% (75) 

3.95 

Money to buy  things for yourself  (n = 154)* 

30% (47) 

18% (28) 

25% (38) 

8% (13) 

18% (28) 

2.62 

Money to save  (n = 150)* 

57% (86) 

11% (16) 

17% (26) 

4% (6) 

11% (16) 

1.92 

*The total represents the number of completed assessments, minus a handful of assessments excluded from the analysis due to not  having been completed during the target timeframe.  **The total varies based on missing or multiple answers or “does not apply” answers.  ***The mean (average) is based on a scale of 1 to 5, where 1 = Not at All Adequate and 5 = Almost Always Adequate. 

  Within families’ first 30 days in permanent housing, Case Managers interviewed parents about the  adequacy of family resources using the Family Resources Scale, a validated thirty‐one item scale that  measures  the  adequacy  of  various  physical  and  human  resources  in  households.19     It  has  been  widely  used  in  research  on  homeless  and  low‐income  families.    The  table  shows  where  families  rated themselves with regards to five items taken from the scale.    Heads of household were administered the same scale after six months in housing, give or take 30  days, depending on when Case Managers were able to complete the assessment.  Results from the  follow‐up assessment are presented below.            19 Dunst, C., Trivette, C., & Deal, A. 1988. Enabling & Empowering Families: Principles & Guidelines for Practice. Cambridge: Brookline Books. Inc.

40

 

Table 9. Family Economic Security At Six Months in Permanent Housing*   

To what extent  are the following  resources  adequate: 

Not at All  Adequate  % (n) 

Seldom  Adequate  % (n) 

Sometimes  Adequate  % (n) 

Usually  Adequate  % (n) 

Almost  Always  Adequate  % (n) 

Mean*** 

Money to buy  necessities  (n = 151)** 

4% (6) 

9% (14) 

31% (47) 

23% (35) 

33% (49) 

3.71 

Money to pay  monthly bills  (n = 151)** 

5% (7) 

4% (6) 

15% (23) 

19% (29) 

57% (86) 

4.17 

Enough clothes  for your family  (n = 152)** 

5% (8) 

7% (10) 

13% (19) 

19% (29) 

57% (86) 

4.15 

Money to buy  things for yourself  (n = 149)** 

25% (37) 

14% (21) 

34% (51) 

8% (12) 

19% (28) 

2.78 

Money to save  (n = 146)** 

64% (94) 

14% (20) 

13% (19) 

2% (3) 

7% (10) 

1.66 

*The total represents the number of completed assessments, minus a handful of assessments excluded from the analysis due to not  having been completed during the target timeframe.  **The total varies based on missing or multiple answers or “does not apply” answers.  ***The mean (average) is based on a scale of 1 to 5, where 1 = Not at All Adequate and 5 = Almost Always Adequate. 

  Generally  speaking,  there  were  few  changes  among  the  adequacy  of  family  resources  based  on  a  comparison of mean responses at the two assessment points.  At each point family resources were  inadequate for significant numbers of families.  Even though rent‐to‐income ratios were on average  below  or  near  federal  standards  for  affordability,  as  previously  discussed,  the  majority  of  families  reported problems, to a greater or lesser extent, with buying basic necessities.  More than 40% of  households,  furthermore,  reported  challenges  in  paying  their  monthly  bills.    Not  surprisingly,  very  few  families  reported  at  either  time  point  that  financial  resources  were  adequate  to  allow  for  savings.  The picture that emerges is one of families struggling to meet basic needs and keep a roof  over their heads.                  

41

SECTION VIII: EMPLOYMENT PARTICIPATION AND PROSPECTS   Given  the  work‐first  orientation  and  time  limits  of  the  federal  TANF  program,  it  is  imperative  for  welfare  recipients  to  boost  their  participation  in  the  labor  force  in  order  to  maintain  benefits  eligibility and prepare to transition off of aid.  Federal work requirements and time limits impacted  the majority of households in the project.  As a re‐housing program, however, employment services  and  participation  were  not  central  program  features  or  expectations.    The  exception  was  for  households who were found to be ineligible for Section 8 and thus who needed to work in order to  sustain  housing  once  short‐term  rental  assistance  was  terminated.    Those  households  were  prioritized  for  enrollment  in  Beyond  Shelter’s  Employment  Program,  or  similar  programs  in  the  community  at‐large.    While  employment  services  were  not  a  core  program  component  for  most  families,  Case  Managers  generally  did  seek  to  connect  heads  of  household  with  job  training  and  placement programs through referrals.  Many families continually refused to follow through on such  referrals, however, while others had service needs so great that they were unable to focus on job  search.  These statements provide a backdrop for the findings discussed in this section.    The following table shows employment rates for TANF and non‐TANF households before and during  program participation.  The pre‐enrollment data cover a continuous period of two years leading up  to program entry, while the other data represent point‐in‐time snapshots of paid work participation.      Table 10. Employment Participation By CalWORKs/TANF Receipt   

Two Years  Prior to  Entry* 

Program  Entry 

Move‐in  to Housing 

Six Months  in Housing 

Twelve   Months in  Housing 

Job At  Any Point in  Housing 

Employed &  TANF Receipt 

46% (90)  (n = 197) 

9% (17)  (n = 197) 

15% (31)  (n = 203) 

24% (44)  (n = 183) 

7% (10)  (n = 137) 

30% (61) 

Unemployed &  TANF Receipt 

54% (107) 

91% (180) 

85% (172) 

76% (139) 

93% (127) 

70% (142) 

Employed &  No TANF 

59% (26)  (n = 44) 

25% (11)  (n = 44) 

45% (13)  (n = 29) 

54% (13)  (n = 24) 

27% (7)  (n = 26) 

52% (15) 

Unemployed &  No TANF 

41% (18) 

75% (33) 

55% (16) 

46% (11) 

73% (19) 

48% (14) 

TOTAL  EMPLOYED 

48% (116)  (n = 241) 

12% (28)  (n = 241) 

19% (44)  (n = 232) 

27% (58)  (n = 212) 

10% (17)  (n = 163) 

33% (76)  (n = 232) 

TOTAL  UNEMPLOYED 

52% (125) 

88% (213) 

81% (188) 

73% (154) 

90% (146) 

67% (156) 

*Since welfare status prior to program entry was not known, welfare receipt at program intake was used as a proxy variable. 

42

  During program implementation, employment participation, whether full‐time or part‐time, among  parents was modest.   The percent of employed households ranged from 12% at program entry to a  high  of  27%  at  six  months  after  relocation  to  permanent  housing.      Among  TANF  recipients,  work  rates ranged from a low of 9% to a high of 24%.  Seventy percent of TANF recipients did not report  employment  earnings  at  any  of  the  three  assessment  points  following  program  admission.    This  means that while there was some fluctuation in work rates at or following housing placement, with  some families obtaining and then leaving or losing paid positions, the total pool of welfare recipients  engaged in paid work at follow‐up represented just a fraction of those households, 30% in all.  This is  not  to  say  that  some  of  those  households  may  not  have  moved  in  and  out  of  the  workforce  themselves  at  some  point.    However,  the  low  rate  of  employed  welfare  families  prior  to  program  entry  –  less  than  1  in  2  heads  of  household  –  suggests  that  many,  if  not  most,  likely  remained  unemployed during program participation.    The  work  rates  of  TANF  recipients  are  comparable  to  findings  from  prior  evaluations  of  housing  programs  for  similarly  hard‐to‐serve,  homeless  welfare  recipients  in  L.A.  County.    For  example,  participants  in  the  CalWORKs  Homeless  Families  Project  –  a  housing  and  services  intervention  targeted to homeless welfare recipients in which the head of household has significant, diagnosable  mental health challenges – had a work participation rate no greater than 20% in any single month  during  the  four‐year  study  period.20   A  total  of  48%  of  parents  worked  at  some  point  during  the  study period.  These findings provide a good reference point given the similar challenges faced by  families  in  the  two  projects,  as  well  as  the  fact  that  the  study  periods  for  the  projects  roughly  overlapped,  thus  “controlling”  somewhat  for  the  influence  of  the  severe  economic  recession  and  other external factors on work outcomes.    Among non‐welfare households in the Demonstration Project, work participation rates were higher  both  before  and  during  the  program.    One  quarter  of  such  families  reported  working  at  program  entry.  Work rates for this group peaked at 54% at six months in housing.  More than one out of two  families  reported  employment  earnings  at  one  or  more  observation  points,  consistent  with  pre‐ enrollment numbers.      While sample sizes may account for some of the fluctuation in numbers at follow‐up, as respondents  may  have  differed  in  significant  ways  from  non‐respondents,  employment  rates  for  non‐welfare  families were much higher than  their cash aided  counterparts.    The reasons  for higher work rates  are unclear, though anecdotally, a lack of cash grants and other types of public assistance (e.g., SSI)  would seem to explain some of the differences.  Type of rental assistance received also factored into  this relationship, as will be discussed below.   

Likelihood of Employment Participation  As work history is generally considered a good predictor of future employment, chi square analyses  were  performed  to  determine  whether  households  that  reported  work  income  at  any  point  two  years  prior  to  program  entry  and/or  at  entry  were  more  likely  to  be  employed  at  follow‐up.   Analyses were also performed to determine whether there was a relationship between subsidy type  and  employment  outcomes.    Given  the  short‐term  nature  of  the  shallow  subsidies  received  by  families who did not qualify for Section 8, and the corresponding emphasis placed by Beyond Shelter  20 California Institute for Mental Health. June 2009. The CalWORKs Homeless Families Project: Long Term Success. Sacramento: Author. Available at www.cimh.org.

43

on  moving  those  families  into  paid  positions,  it  was  expected  that  those  households  would  have  higher work participation rates.    The table below shows the results from the analyses, with significant differences at the 5% level (p  <  .05)  presented  in  bold,  meaning  that  observed  differences  had  less  than  a  5  in  100  chance  of  occurring randomly or by chance.    Table 11. Likelihood of Employment Participation by Household Subgroups 

 

 

Job at       Move‐in   to Housing 

Job at 6  Months in  Housing 

Job at 12  Months in  Housing 

Job at Any   Point in  Housing 

Employed  2 Years Prior to   Program Entry 

Yes 

More Likely  (p = .017) 

More Likely  (p = .071) 

More Likely  (p = .001) 

More Likely  (p = .028) 

No 

Less Likely 

Less Likely 

Less Likely 

Less Likely 

Yes 

More Likely  (p = .002) 

More Likely  (p = .005) 

More Likely  (p = .012) 

More Likely  (p = .002) 

No 

Less Likely 

Less Likely 

Less Likely 

Less Likely 

Section 8 

Less Likely  (p = .001) 

Less Likely  (p = .005) 

Less Likely  (p = .087) 

Less Likely  (p = .008) 

One‐Year,  Shallow  

More Likely 

More Likely 

More Likely 

More Likely 

Employed at  Program Entry 

Subsidy Type 

  While the families in the Demonstration Project had low work rates on the whole, the likelihood of  holding  employment  varied  among  the  families  served.    Heads  of  household  who  had  worked  at  some point two years prior to program entry were more likely to work in general and at each of the  follow‐up points, with the exception of 6 months in housing.  The same was true for those parents  who reported working at program entry.  As expected, families that received shallow subsidies were  more likely to be working in general and at follow‐up than their counterparts on Section 8, with the  lone exception at 12 months in housing.      While it is true that there was more emphasis placed on moving non‐Section 8 households into paid  positions  to  promote  housing  retention,  the  findings  on  lower  work  rates  for  Section  8  voucher  holders is consistent with national research.  One prominent national study, for example, found that  receipt of a Section 8 voucher by poor families on welfare had no impact on household employment,  nor on earnings, as measured some three and a half years after voucher receipt.21      21 Feins, J., Gubits, D. et al. (September 2006). Effects of Housing Choice Vouchers on Welfare Families. Washington, DC: U.S. Department of Housing and Urban Development. Available: http://www.huduser.org/portal/publications/commdevl/hsgvouchers.html

44

Household Barriers to Employment  The  relatively  low  level  of  employment  participation  among  families  post  housing  placement  suggests that parents faced barriers to work.  The chart below illustrates these barriers, as reported  by heads of household at six months in permanent housing.    Chart 7. Self-Reported Barriers to Work at 6 Months in Housing 25%

21% 20%

19%

15%

14% 12% 10%

10%

9%

9%

6% 5%

0%

Physical Disability, Illness, or Injury

Mental Health In School or Can't Arrange Unsuccessful Issues Other Training or Afford Child Search to Date Care

Pregnant or New Baby

Other

Multiple Barriers

      Six  months  in  housing  was  deemed  an  appropriate  juncture  at  which  to  measure  job  barriers  because families were generally expected to have settled into housing by then, as opposed to the  transitional  first  few  months,  and  thus  be  in  a  better  position  to  contemplate  employment.    Six  months  was  also  considered  a  better  measurement  point  than  twelve  months  because  it  was  anticipated that twelve‐month follow‐up would have included a smaller number of families due to  program attrition.    The table shows that most unemployed households (n = 139 respondents) identified a single barrier  to  work.    A  little  more  than  one  in  five  parents  cited  participation  in  an  education  or  training  program as the primary reason for not working.  The same percentage referenced either physical or  mental health issues for their inability to work.  Fourteen percent wanted to work but were having  trouble  finding  jobs  or  were  completely  deterred  from  looking  by  the  severe  economic  recession.   Nearly one in ten mothers were pregnant or had recently given birth.  Another 10% of parents cited  child  care  as  a  work  barrier.    Other  barriers  cited  by  parents  (19%  of  respondents)  included,  but  were not limited to, adult legal status, child illness or disability, and a lack of required skill or training.    Though not stated by parents, another barrier for nearly half would likely have been a lack of recent  work history.  Forty‐nine percent of parents who were unemployed at six months in housing (68 out 

45

of 139) did not report working two years prior to program entry, nor at program entry, nor within  the  first  month  in  permanent  housing.    Assuming  those  adults  did  not  work  at  some  point  after  program  entry  and  before  housing  placement,  that  translates  into  roughly  a  3.5  year  period  of  unemployment for them, if not longer, depending on when they last worked, if ever.                                                                                       

46

SECTION IX: REFLECTIONS ON LONG-TERM HOUSING PROSPECTS   There is a fairly substantial body of evidence showing that Section 8 subsidies are an effective means  of  ending  family  homelessness.22   Evidence  from  the  Demonstration  Project  on  two‐year  housing  outcomes  is  consistent  with  these  findings.    It  is  important  to  note,  however,  that  many  of  the  studies often cited to demonstrate the efficacy of Section 8 vouchers either pre‐date welfare reform  and/or do not have long‐term follow‐up and thus do not account for the increasing phenomenon of  families  hitting  their  lifetime  limits  on  cash  aid.    Some  of  these  same  studies,  moreover,  were  conducted on first‐time homeless families, whose needs and characteristics are likely different from  multiply homeless families and those experiencing ongoing, chronic housing instability.2324      There  was  a  significant  subgroup  of  families  in  the  Demonstration  Project  who  were  not  experiencing first‐time homelessness and who had experienced repeated housing problems prior to  program enrollment.  Despite receipt of a Section 8 voucher and demonstrated housing retention at  two‐year  follow‐up  among  most  of  these  households,  the  severe  poverty  experienced  by  a  substantial  number  of  them,  particularly  those  completely  dependent  on  CalWORKs,  poses  a  challenge to their long‐term housing stability and retention.  The income and work findings for the  program as a whole and for this subgroup in particular are significant in this regard for a couple of  reasons.      First, the majority of families in the program were CalWORKs recipients and thus were mandated to  participate  in  work  activities  (though  some  families  may  have  been  exempt,  either  temporarily  or  longer  term,  from  such  requirements  due  to  disabilities,  having  a  very  young  child  to  care  for,  or  other reasons).  While the families may have participated in other types of eligible welfare‐to‐work  activities  not  tracked  by  the  program  (e.g.,  education,  job  skills  training,  vocational  training,  job  search,  etc.),  few  engaged  in  paid  employment,  at  least  as  measured  at  various  follow‐up  points.   Meanwhile, family time clocks continued to approach the lifetime, 60‐month benefits limit.  While  the  information  collected  on  time  remaining  on  aid  among  households  was  considered  unreliable  and thus is not reported here, it is concerning that some, perhaps many, unemployed families were  nearing  exhaustion  of  the  adult  portion  of  their  cash  grants.    Most  families  had  likely  been  on  welfare for some time prior to program entry, and spent another two to three years on  aid while  participating in the program.    Second, CalWORKs was the only reported source of income at intake for 69% (n = 136 out of 197) of  welfare families, thus increasing the need, albeit not necessarily immediate, for alternative income,  such as employment.  Such a need, however, did not appear sufficient to motivate families towards  work.    Among  welfare  recipients,  and  program  participants  as  a  whole,  those  most  likely  to  work  22

For a summary of this literature, see Khadduri, J. (January 2008). Housing Vouchers Are Critical for Ending Family Homelessness. Washington, DC: National Alliance to End Homelessness. http://www.endhomelessness.org/content/article/detail/1875 23 The landmark study often cited in this regard is Shinn, M., Weitzman, B.C., Stojanovic, D., Knickman, J.R., Jimenez, L., Duchon, L., James, S., & Krantz, D.H.. (1998). Predictors of Homelessness among Families in New York City: From Shelter Request to Housing Stability. American Journal of Public Health, 88(11): 1651-1657. This study pre-dated welfare reform and examined the impact of vouchers on first-time homeless families. 24 While there are some studies that have examined the impact of Section 8 vouchers on high-risk, multiply homeless families, follow-up post housing placement has been limited, such as to 18 months in the following commonly cited study: Rog, D.J. & Gutman, M., (1997). “The Homeless Families Program: A Summary Report of Key Findings,” in Stephen L. Isaacs and James R. Knickman, eds., The Robert Wood Johnson Anthology: To Improve Health and Health Care. San Francisco: Jossey-Bass.

47

after re‐housing were parents who had worked in some capacity during the two years leading up to  and including program enrollment.  If not replaced by employment earnings, then TANF income has  to be replaced – sooner or later – by other income sources (e.g., SSI) if housing is to be retained.  At  six months in housing, however, approximately 18 months after intake, on average, 59% of welfare  recipients (n = 109 of 184) still reported CalWORKs as their only source of income.    Ongoing welfare dependence, while challenging families’ ability to make ends meet, had little effect  on  housing  retention  during  the  first  12  months.    Housing  retention  remained  high  through  24  months, though it is not known whether those families were able to obtain other income, through  work or another source, after their first year in housing, or if they continued to depend entirely on  their meager welfare checks.  Income information was not tracked after families were exited from  the  program  at  12  months  in  housing.    Nonetheless,  it  is  significant  that  after  the  first  year  in  housing,  the  housing  retention  rate  for  families  began  to  decline,  though  just  how  much,  and  for  exactly which reasons, remains unclear.    Given that few families who entered the program with CalWORKS as their sole income source were  able to replace or supplement their welfare checks with additional income after housing placement  and, notably, while they were still receiving dedicated case management services, it is conceivable  that welfare remained, and continues to remain, their only income source.  The concern here is that  heads of household will sooner or later lose their benefits, their families will join the growing ranks  of timed‐out, child‐only CalWORKs cases in L.A. County,25 and they will thus be at imminent risk of  housing loss and homelessness.      It  is  entirely  possible  that  without  intervention,  housing  retention  rates  among  these  families  will  continue to trend downwards, and perhaps have already begun doing so, as more parents time off  cash  aid  and  families  are  increasingly  evicted  for  non‐payment  of  rent.    Just  as  housing  did  not  magically happen for these families without specialized intervention, the transition to employment  and/or other benefit programs like SSI may not happen without dedicated services targeted to these  high‐risk households.                               

25

Moreno, M.H., Stevens, M., Toros, H., Mehrtash, F., Joshi, V., & Dale, L.V. (November 2005). CalWORKs Children in the County of Los Angeles. Los Angeles: Chief Administrative Office, Service Integration Branch, County of Los Angeles. Available at http://ceo.lacounty.gov/sib/pdf/UR/Children Report all 07 05 Fin.pdf

48

SECTION X: POLICY AND PRACTICE RECOMMENDATIONS   Based  on  the  evaluation  findings  and  Beyond  Shelter’s  experience  in  implementing  the  Demonstration Project, the following are policy and practice recommendations:    Expand  emergency  shelter  capacity  in  L.A.  County  through  master‐leased  apartments  used  as  shelter:    Because  the  family  shelter  system  in  L.A.  County  is  at  or  near  capacity,  and  not  likely  to  improve  with  recession‐induced  family  homelessness  still  on  the  rise,  the  master  leasing  of  apartments  used  as  emergency  shelter  should  be  considered,  particularly  as  an  alternative  to  expensive  and  often  unsafe  and  unhealthy  motels.  Policy  makers  and  local  continuum  of  care  officials  should  consider  shifting  or  reallocating  funds  presently  used  for  hotel  vouchers  to  this  purpose.    The  use  of  non‐traditional  monies,  such  as  from  the  Temporary  Assistance  for  Needy  Families  (TANF)  program,  city  or  county  general  funds,  and  private  foundations  should  also  be  explored.    Budget  appropriately  for  shelter  costs  in  future  pilot  projects:    Program  budgets  for  medium  to  large  scale  demonstration/pilot  projects  in  the  future  must  be  sufficient  in  size  to  accommodate  lengthy emergency shelter placements  (minimum of 6‐8 months), while  Section 8 applications are  being processed.  As long as L.A. County continues to experience a crisis in family homelessness, the  emergency shelter system will not have adequate capacity to meet demand from new or expanded  projects and funds will need to be available to provide for alternative emergency shelter options.     Include  flexible  funding  in  project  budgets:    Flexible  funding  is  recommended  to  provide  individualized rental subsidies to households that may be ineligible for other subsidy programs (e.g.,  Section  8),  as  well  as  to  address  rent  and  utility  payment  issues  that  could  lead  to  housing  loss,  particularly  during  the  initial  transitional  months  in  permanent  housing.    Such  funding  becomes  essential  when  serving  households  that  may  have  exhausted,  or  at  least  have  previously  used  a  portion of, welfare benefits that cover move‐in costs and/or back rent and utility assistance.  Funds  for  time‐limited  subsidies  should  be  flexible  to  allow  for  rental  assistance  beyond  twelve  months,  where  necessary,  to  respond  to  job  loss  and  other  life  events  that  could  jeopardize  housing  retention.    Formalize inter‐agency collaboration in Memoranda of Understanding (MOUs):  Future public and  nonprofit collaborations serving homeless families or individuals, regardless of the catchment area,  should  formalize  roles  and  responsibilities  among  partner  agencies.    The  close  collaboration  that  existed between the Skid Row Assessment Team and Beyond Shelter during the enrollment phase of  the  Demonstration  Project  was  indispensable  to  being  able  to  identify  and  properly  plan  for  the  special needs of enrolled households.  This team decision‐making model brought together multiple  partners  to  effectively  navigate  service  systems  and  coordinate  services  delivery.    The  group  conferencing, however, was not part of the original MOU.  Unfortunately, this level of collaboration  largely dissipated after the enrollment phase of the program, but would have been useful to address  issues and challenges leading up to, and after, housing placement.      

49

Develop  standards  of  care  and  condition  funding  on  those  standards  to  promote  services  integration for homeless children.  Many of the families enrolled in the Demonstration Project had  “fallen through the cracks” of various systems.  To facilitate cross‐systems linkages, more rigorous  standards of care should be developed for family shelter providers, including standards pertaining to  children’s services.  The National Health Care for the Homeless Council Pediatric Working Group has  developed care guidelines for its network of providers, and such guidelines could serve as a model.   The  lead  agencies  that  administer  McKinney‐Vento  funds  for  local  continuums  of  care  should  spearhead the development of such standards, and tie funding to the provision of adequate care for  homeless children.  Requests for proposals, for instance, could ask service providers to demonstrate  how  they  incorporate  the  special  needs  of  homeless  children  into  program  planning  and  services  delivery.  Application points could be awarded based on the quality of documented planning to link  children to, and coordinate services with, Regional Centers, schools, Head Start programs, and the  like.  Mainstream funders at all levels of government should do the same, requiring grantees serving  poor  families  to  demonstrate  how  they  identify,  engage,  and  serve  homeless  children  and  their  families.    Create enhanced diversion protocols in Skid Row to divert families from the area:  New protocols  should  be  developed  between  L.A.  County  and  community‐based  nonprofit  agencies  serving  low‐ income  and  homeless  families  in  order  to  divert  homeless  families  from  the  Skid  Row  area.    Such  protocols  would  include:  1)  prohibiting  2‐1‐1,  DPSS  Homeless  Case  Managers,  and  other  current  and/or  potential  referral  sources  from  referring  families  to  Skid  Row  missions  when  there  are  no  obvious alternatives for shelter; 2) enabling the Skid Row Assessment Team (SRAT) to outreach to  and engage families staying at the missions, rather than having to wait for the families to reach out  to the SRAT, as seems to be current shelter protocols; 3) assisting more stable families to exit the  shelter system and target instead homeless families with multiple and/or special needs for shelter  programs – these families are highly represented among families who are denied entry or refuse to  enter, or who are terminated from, shelter and transitional housing in the community at‐large and  who  often  instead  seek  shelter  in  Skid  Row  missions;  and  4)  developing  and  targeting  specialized,  high  tolerance  programs  within  the  LA  Continuum  of  Care  to  meet  the  needs  of  harder  to  serve  homeless  families,  just  as  shelter  models  catering  to  the  special  needs  of  chronically  homeless  individuals have been created (e.g., Safe Havens).  In addition, a "Homeless Families Access Center"  should  be  sited  in  Downtown  L.A.  or  adjacent  Central  City  West,  to  divert  homeless  families  from  seeking shelter in Skid Row.    Plan staffing ratios and patterns that are responsive to individual needs: Though case management  in  the  program  was  highly  individualized,  caseload  sizes  tended  to  average  25  families,  and  more  during staffing changes.  Smaller caseloads of 10‐15 families per Case Manager are recommended  for any program serving a similar homeless family population with high intensity service needs.  In  addition, Case Managers with specialized skills, such as serving families with serious mental health  challenges, are recommended so that families with particular needs are matched appropriately with  Case Managers equipped to address their specialized needs.  An alternative option would be to have  a Psychiatric Social Worker on staff, who would be available for special cases, and who would work  closely with Case Managers.  If the program model is replicated, or adapted in some manner, other  recommended staffing protocols include one Supervising Social Worker per five Case Managers and  one Children’s Services Specialist per 50 families.     

50

Build flexibility into the services model and budget for longer‐term case management targeted to  households at greatest risk of housing loss:  The Demonstration Project program design limited the  delivery of home‐based case management to six months, in order to serve more total families, with  the frequency and duration of home visits dependent upon the family’s level of service need.  While  the 6 months of case management and 6 months of follow‐up may have been sufficient for many  families, a substantial number of other families repeatedly experienced crises and instability while,  and  despite,  receiving  intensive  services,  and  some  of  them  lost  their  housing,  or  remained  precariously housed, during the year after services were terminated.  While permanent supportive  housing may have been a more appropriate housing option for some of them, the shortage of such  housing placements in Los Angeles speaks to the need for an alternative housing model with longer‐ term services, but still time‐limited – for example, 18‐24 months – for these high‐risk households.   The Washington Families  Fund in Washington State is an example of an innovative funding model  that  provides  longer‐term  service  dollars  to  enable  providers  to  adequately  serve  families  with  greater,  more  complex  needs.    The  same  is  true  for  the  Family  Homelessness  Prevention  and  Assistance Program in the state of Minnesota.    Expand the availability of housing vouchers targeted to homeless households:  The findings from  this  evaluation  report  are  consistent  with  findings  from  previous  evaluations  and  research  on  the  efficacy of housing subsidies for homeless families.  Due to severe cuts in local Section 8 set‐aside  programs,  particularly  at  the  Housing  Authority,  City  of  Los  Angeles  (HACLA),  housing  authorities  should look to alternative federal housing programs, including the Family Unification Program and  the proposed new TANF‐schools‐HUD voucher program.  In addition, alternative funding sources at  the state and local level should be explored.  Tenant‐based vouchers are not only effective, but they  have been found to be the least expensive way of assisting equally poor households, for most types  of households and for most of the time (U.S. General Accounting Office, Federal Housing Assistance:  Comparing the Characteristics and Costs of Housing Programs, GAO‐02‐76, 2002).    Adopt an earned‐income disregard policy targeted to non‐disabled, welfare families on Section 8  who are timing off of cash aid:  Earned income disregards incentivize work by exempting a certain  portion  of  household  earnings  from  rent  calculations.    While  the  U.S.  Department  of  Housing  and  Urban Development does permit such disregards, and HACLA does have a policy in place, the policy  only applies to households that meet three conditions: 1) previously unemployed one or more years  prior to employment; 2) current  income is increasing due to new (or enhanced) employment; and   3)  the  wage  earner  has  a  disability.    HACLA  and  other  housing  authorities  should  seek  to  pilot  programs providing  income disallowances targeted  to  those  parents who are non‐disabled,  timing  off TANF, are hardest to employ, and are at greatest risk of housing loss; and pursue the necessary  steps (e.g., administrative waivers; legislative advocacy; etc.) to bring such programs to fruition.    Expand outreach for the Earned Income Tax Credit (EITC) among assisted housing residents:  The  economic hardships and deep poverty faced by families in the Demonstration Project, even among  those  who  were  employed,  speak  to  the  need  to  maximize  household  incomes,  including  through  improved  access  to  the  EITC.    Despite  being  widely  considered  the  nation’s  most  effective  anti‐ poverty program, millions of eligible households do not claim this benefit.  In California, for example,  a recent report estimated that approximately 1 in 5 eligible households would fail to claim the credit  in  2009  (New  America  Foundation,  Left  on  the  Table,  March  2010).    To  the  extent  that  current  outreach efforts are lacking or non‐existent, local housing authorities and the welfare department  should  include  information  on  the  EITC  when  corresponding  with  program  participants  who  are  employed.  For example, HACLA could include literature on the EITC, as well as free tax filing options, 

51

when mailing recertification paperwork to Section 8 tenants.  Such information should explain the  availability  of  the  advance  EITC,  which  allows  eligible  households  to  claim  benefits  during,  rather  than  after,  a  given  tax  year,  and  thus  could  help  to  prevent  homelessness  among  households  experiencing job loss or income reductions. 

52

Appendix A. Skid Row Families Demonstration Project Logic Model Adaptation of SAMHSA Program Logic Model for Homeless Mothers with Children

Population & Environment Target Population Homeless families with dependent children who are living temporarily in a shelter in Los Angeles’ Skid Row; who are encountered and vouchered by an agency in Skid Row or by Beyond Shelter; or who are encountered in Skid Row and can demonstrate that they have no safe shelter for that night. Population Characteristics Families exhibit at a minimum two of these characteristics:         

Single mothers Absent fathers Poverty Welfare dependency History of childhood and adult physical and sexual abuse Substance use/abuse Eviction histories/History of homelessness Poor credit and indebtedness Hard to employ/Poor work history

 Limited education  Mental health problems  Undocumented

Environmental Context  Families are the fastest growing segment of the homeless population and account for up to 40% of the total population  Homeless families are a heterogeneous population  Shelter programs in Los Angeles County can only accommodate about 25% of the nightly homeless family population  Shortage of low-income and subsidized housing  Low vacancy rates driving up costs  High housing cost burden in Los Angeles County for low and extremely low income households  Increased political will and dollars to address family homelessness  Public-private partnerships to address the problem

Theory & Assumptions

Interventions

Homeless families generally are no different from poor, housed families: homelessness is a housing issue. All families, and especially previously disengaged, hard-to-serve families, respond better to service interventions from a permanent housing base. A primary emphasis on time-limited, multi-faceted, intensive interventions targeted to homeless families with low, moderate, or high intensity service needs will result in movement out of homelessness, stability in housing placement, and improvement in parent and child physical and mental health, child safety and well-being, and family social functioning.

Risk Factors for Homelessness Many of these characteristics are shared by poor families who do not become homeless.  Childhood physical and sexual abuse  Childhood housing instability, homelessness, or foster placement  Recent loss or eviction from housing  Lack of social support or network conflicts  Mental health problems  Frequent use of alcohol or drugs  Pregnancy or recent childbirth  Adulthood physical and sexual abuse or trauma

Concept of Intervention Interventions which improve the temporary and permanent conditions and emotional states of the adult caretaker may mediate and ameliorate the level of overall family stress and serve as protective factors for dependent children.

Program Questions  What is the nature of the target population and are there clinical and demographic patterns within that population that differentiate it from other homeless families in Los Angeles and nationally?  What are the housing and psychosocial outcomes for families participating in the Housing First Program?

53

Intervention Components Addressed to Homeless Families  Immediate screening and assessment, simultaneous enrollment in the Demonstration Project’s Short-Term Housing Program, followed by placement in appropriate interim housing outside of Skid Row for short-term stabilization  Enrollment in Housing First Program, followed by more extensive screening and needs assessment, including for children’s special needs  Development of a comprehensive Family Action Plan  Housing relocation assistance, including accessing rental subsidies, housing search, and lease negotiation, in order to move families into permanent affordable housing as quickly as possible  Intensive, regular, and time-limited home-based case management services, including, but not limited to, household management, budgeting, and parenting skills training as well as linkages to mainstream services (substance abuse treatment, mental health counseling, etc.) as needed

Outcomes Short-Term Outcomes: Mothers  Successful move from homelessness to temporary or permanent housing  Decrease in frequency and degree of psychological stress  Decrease in/cessation of substance use/abuse  Enrollment and participation in treatment, support, and training programs Short-Term Outcomes: Children  Regular school attendance  Improved frequency of health care assessments  Increased quality of health and well-being  Reductions in behavioral/school problems

Intermediate Outcomes: Mothers  Increased residential stability  Continued declines in frequency and degree of psychological stress/improvements in psychological functioning  Continued abstinence or continued reduction in substance use/abuse  Increased feelings of empowerment, abilities, and self-esteem  Improved life management skills, including job/vocational skills and goal setting  Responsible participation in family planning Intermediate Outcomes: Children  Continued improvements in academic performance and regular attendance  Maintenance of regular health check-ups, inoculations, dental care  Continued improvements in quality of health and well-being  Continued reductions in problem-areas

Long-Term Outcomes: Mothers and Children  Achieve and maintain residential stability  Achieve and maintain psychological stability  Achieve and maintain abstinence in substance use/abuse  Achieve and maintain competency in managing of family, work, and individual responsibilities  Achieve and maintain regular employment/ productive activities  Achieve and maintain stability and cohesion as a family unit

Appendix B. Evaluation Timeline Interview Points with Family Heads*

Household income, job status, food security, adequacy of household resources

Program Enrollment

Baseline demographic and psychosocial histories of participating families

1st Month in Permanent Housing

Household income, job status, and housing retention

6 Months in permanent housing

Household income, job status, food security, adequacy of household resources

12 Months in permanent housing

24 Months in permanent housing

Housing retention

Note: The majority of data collected on family stability and well-being came from periodic interviews with heads of households during program participation, with two exceptions. Housing retention data beyond 12 months came primarily from Housing Authority records provided by HACLA. 54

Appendix C. How Families Who Attained Permanent Housing Compared to Their Counterparts  One  of  the  implicit  goals  of  the  Demonstration  Project  was  to  serve  alienated,  hard‐to‐engage  households  who  possessed  multiple  problems  and  who  had  been  “failed”  by,  terminated  from,  and/or refused to participate in other homeless programs and/or systems of care.  Retention of such  households and placement in permanent housing are considered key indicators of program success.   Given the high success rate among program participants and the lack of a comparison group in the  evaluation  design,  it  is  important  to  determine  if  there  were  key  differences  between  the  households  that  achieved  success  and  those  that  did  not  fare  as  well.    Non‐random,  statistically  significant differences between successful program participants and unsuccessful participants could  account at least in part for observed program performance.    In the table below, statistically significant differences at the 5% level (p < .05) between housed and  non‐housed families are presented in bold.  Table 12. Characteristics of Housed and Non-Housed Families at Intake Baseline Characteristic* 

Housed (N = 241)** 

Non‐Housed (N = 59)** 

Average Age Head of Household (HOH) 

33 years 

33 years 

Transition‐Age Youth (18‐25 years old) 

22.4% 

26.4% 

HOH with Learning Disability 

10.8% 

12.7% 

HOH with Physical or Mental Disability 

22.9% 

23.6% 

HOH with Chronic Health Condition 

25.8% 

20.0% 

Average Length of Current Homelessness 

8.60 Months 

5.93 Months 

Prior Homelessness 

48.8% 

41.8% 

Average Number of Prior Homeless Episodes 

1.55 

1.59 

Past Involvement of Any Kind with DCFS 

28.3% 

20.0% 

History of Domestic Violence 

36.5% 

49.1% 

High School Diploma or GED 

52.7% 

56.4% 

Worked in Last Two Years 

48.1% 

52.7% 

Receiving CalWORKs 

77.5% 

58.2% 

One or More Undocumented Family Members 

9.8% 

25.6% 

HOH with Serious Mental Health Issues or Diagnosis 

21.9% 

10.2% 

*  Self‐reported  information  by  head  of  household  during  program  intake,  except  for  mental  health  issues  or  diagnoses  which were documented by DMH prior to program enrollment, documented and/or suspected by Beyond Shelter during  program implementation, or self‐reported by parent at intake.  ** Totals for nearly all characteristics are close to but not out of 241 or 59 – the total number of families in the respective  groups – due to missing answers and/or respondents refusing or being unable to answer certain questions. 

 

55

As  the  table  reveals,  housed  and  non‐housed  families  had  similar  characteristics,  and  on  most  accounts, did not differ significantly.  To the extent that this is true, it appears that there was not a  program  selection  effect,  meaning  that  the  program  showed  better  outcomes  with  those  families  who  possessed  fewer  barriers  and  challenges  to  being  successful  in  the  program.    In  fact,  the  successful  outcomes  demonstrated  by  families  with  serious  mental  health  challenges  provides  strong evidence to refute the conclusion that “program stayers” were on the whole easier to serve.    That said, however, the two groups did differ significantly in two other, important respects.  Families  who were not receiving welfare benefits at program enrollment were more likely to be terminated  from the program, or to voluntarily leave on their own.  The same was true for families who had at  least one undocumented member.  While the reasons for these outcomes are unclear, the findings  do indicate the importance for future programs to identify households with these risk factors and to  take measures to ensure that such households are actively engaged and retained in programs.    

56

Appendix D. Shelter Cost Analysis in Project   The  original  design  of  the  crisis  intervention  and  emergency  shelter  phase  of  the  Demonstration  Project  depended  on  the  use  of  the  existing  McKinney‐Vento  funded  shelter  programs  in  Los  Angeles.    Beyond  Shelter’s  Housing  First  Program  for  Homeless  Families  has  worked  with  those  programs since its inception in the late 1980s.  In planning the Demonstration Project, the agency  anticipated that most families would be able to access shelter through the Los Angeles Continuum  of  Care,  while  agency  staff  worked  to  rehouse  the  families  as  quickly  as  possible.    It  further  anticipated that a small number of families would need alternative shelter due to their special needs  and/or not meeting the eligibility criteria for facility‐based programs.  In those cases, the agency had  planned to lease 50 scattered‐site apartments to serve as emergency shelter.    Soon  after  enrolling  the  first  several  dozen  families  into  the  program,  however,  the  agency  found  that the shelter system in Los Angeles was “grid locked” and another plan was needed.  Rather than  utilizing motels as the primary form of shelter, the agency decided to master lease a large number of  apartments in the private market.26  Overall, the agency ended up leasing 146 units and was able to  shelter more than 200 families in them, with each unit providing shelter to one family at a time.  A  small  number  of  families,  approximately  20,  were  able  to  transition  in  place,  meaning  that  once  Section  8  subsidies  were  secured,  the  families  took  on  the  leases  and  the  units  converted  to  permanent housing.      In  implementing  what  became  a  pilot,  albeit  unexpected,  of  an  alternative  shelter  model,  Beyond  Shelter  was  interested  in  evaluating  the  cost  effectiveness  of  the  shelter  units  compared  to  conventional shelter arrangements.  Given increasing reports that family homelessness was on the  rise  nationally  due  the  economic  recession,  it  was  believed  that  the  problem  of  shelter  system  capacity  and  the  findings  from  the  cost  analysis  would  appeal  to  service  providers  and  program  planners in communities across the country.    

Costs of Master‐Leased Apartments and Conventional Shelter Models  Between January 2007 and December 2008, Beyond Shelter rented 146 apartments, varying in size  from one to five bedrooms.  The average monthly rent was $1,218, or $40 per day.  Two‐ and three‐ bedroom  units,  the  most  common  arrangements,  had  average  monthly  rents  of  $1,222  ($41/day)  and $1,430 ($48/day), respectively.  The average leasing period was 12.6 months, which should not  be  confused  with  the  mean  length  of  stay;  shelter  stays  were  shorter  on  the  whole  because  as  individual units often served as shelter for multiple families during a leasing period.   The average  up‐front cost for furnishings and basic household goods was $1,286 for all units ($102 per month).   The average monthly costs for repairs and utilities were $164 and $150, respectively.  When taken  together, the average monthly cost for all leased units was $1,634 ($54 per day).       As there are no reliable shelter cost data for Los Angeles, the costs of master‐leased apartments are  compared  with  shelter  costs  and  local  Fair  Market  Rents  in  other  jurisdictions  (Table  13).    While  there  are  no  reliable  national  shelter  cost  figures  either,  recent  research  provides  estimates  of  shelter costs for homeless families in several jurisdictions across the country.  For example, a recent  study  of  New  York  City,  Philadelphia,  Columbus,  OH,  and  Massachusetts  found  that  shelter  costs,  26 For a more thorough description of the implementation of this model, see “Alternative Shelter Models to Address Rapidly Rising Family Homelessness” which can be accessed at http://www.beyondshelter.org/aaa_the_institute/research.shtml

57

primarily  of  facility‐based  programs,  ranged  from  $94‐$116  per  night.27   Motels  have  also  been  found  to  be  expensive,  though  reliable  data  on  such  costs  are  also  unavailable.    For  comparison’s  sake, however, motel vouchers in Massachusetts, for instance, cost nearly $100 per night.  Due to  the  impact  of  the  recession  and  system  capacity  issues,  the  state  is  a  well‐known  example  of  a  jurisdiction that has been forced to expand its use of motels as overflow shelter.  The resulting cost  has  been  astronomical  with  the  state  and  its  taxpayers  spending  $2.8  million  a  month  to  “house”  1,000 homeless families in motels.28    The cost of the master‐leased apartments used in the Demonstration Project, even inclusive of start‐ up furnishing, appliance, repair, and utilities expenses, is substantially less than that of shelters and  motels  in  the  selected  jurisdictions.    As  evidenced  by  the  table  below,  a  similar  program  would  appear to be cost effective in the comparison communities, even adding utilities and other expenses  to fair market rents.     

Table 13. Costs of Conventional Shelters and Fair Market Rents   

 

Monthly shelter cost 

Two‐bedroom FMR29 

Percent difference 

Massachusetts 

$3300 

$1,098 

‐67% 

New York City 

$3000 

$1,313 

‐56% 

Philadelphia 

$2827 

$1,005 

‐64% 

Columbus, OH 

$3480 

$740 

‐79% 

  While this may not appear to be an “apples to apples” comparison, the comparative data from the  four  localities  is  based  upon  calculations  using  jurisdictional  reimbursement  rates,  which  exclude  other private and public contracts normally procured by shelters to provide services to residents and  thus likely under‐estimate the true cost of providing shelter.30  Not providing the cost of services in  the master‐leased units in Los Angeles does not therefore necessarily create an unfair comparison.   To  the  extent  that  this  is  true,  the  cost  difference  between  the  alternative  shelter  approach  and  conventional models could very well widen in communities with less expensive rental housing.  The  cost  difference  between  conventional  shelter  arrangements  and  two‐bedroom  apartments  at  Fair  Market Rent demonstrates the potentially significant cost savings of the alternative model in other  jurisdictions.    The  cost  savings  of  the  leased  apartment  model  over  conventional  shelter  may  also  increase  in  communities  like  Los  Angeles  where  families  often  experience  prolonged  shelter  stays  due to limited housing options.  27 Culhane, D., Metraux, S., Park, J.M., Schretzman, M., & Valente, J. 2007. Testing a typology of family homelessness based on patterns of public shelter utilization in four U.S. jurisdictions: Implications for policy and program planning. Housing Policy Debate, 18(1), 1-28. 28 Jenifer B. McKim. September 16, 2009. Homeless use of motels still on rise. Business Section. The Boston Globe. 29  Federal Register, 2009 (http://www.huduser.org/datasets/fmr.html) 30 Culhane, D., Metraux, S., Park, J.M., Schretzman, M., & Valente, J. 2007. Testing a typology of family homelessness based on patterns of public shelter utilization in four U.S. jurisdictions: Implications for policy and program planning. Housing Policy Debate, 18(1), 1-28.

58

  Due  to  the  success  of  this  alternative  model  in  Los  Angeles,  Beyond  Shelter  is  now  experimenting  with a second pilot, though on a much smaller scale, master leasing 15 units as shelter for up to 120  days per family.  Federal TANF dollars that had previously been used for motel vouchers have been  reallocated for this purpose. The model, therefore, does not necessarily require new funding to be  implemented; furthermore, any cost savings could potentially be used to serve a greater number of  families than otherwise might receive assistance from traditional programs. 

59

For comments, questions, or for further information,   please contact Tanya Tull or Ryan Macy‐Hurley at   Beyond Shelter:  (213) 252‐0772  [email protected]    www.beyondshelter.org    1200 Wilshire Blvd., Suite 600  Los Angeles, CA 90017 

 

60