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Staat und Integration - Zur Steuerbarkeit von Integrationsprozessen Stefan Luft Abstract Der Beitrag setzt sich mit Aspekten des Zusammenhangs von St...

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Staat und Integration - Zur Steuerbarkeit von Integrationsprozessen Stefan Luft

Abstract Der Beitrag setzt sich mit Aspekten des Zusammenhangs von Staat und Integration auseinander. Ziel ist es, Bedingungen, Möglichkeiten und Grenzen staatlichen Handelns aufzuzeigen. Die zunehmende Bedeutung transnationaler Migration wird auf die Frage hin untersucht, welche Auswirkungen dies auf die integrationspolitische Rolle von Staaten hat. Zudem wird der Zusammenhang von Kettenmigration und Integrationsverhalten erörtert. Zu den relevanten - aber in ihrer Bedeutung unterschiedlich eingeschätzten - Feldern staatlichen Handelns in Sachen Integration von Zuwanderern gehören die Regulierung des Zugangs zur Staatsangehörigkeit und die Durchsetzung von Rechtsnormen. Abschließend werden inhaltliche Annäherungen an den Integrationsbegriff, das Handlungsfeld Arbeitsmarktintegration sowie die Grenzen der Steuerungsfähigkeit demokratischer Staaten diskutiert.

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Einführung

Mit der Verabschiedung des „Nationalen Integrationsplans“ und eines zweiten „Integrationsgipfels“ im Bundeskanzleramt stand das Thema „Integration“ auch im Jahr 2007 auf der politischen Tagesordnung an prominenter Stelle. Über die herausragende Bedeutung von „Integration“ von Zuwanderern besteht in den politischen Verlautbarungen Einigkeit.1 Der Schwerpunkt liegt auf einer Bestimmung ex negativo: „mangelnde Beherrschung der deutschen Sprache, Schwächen in Bildung und Ausbildung, höhere Arbeitslosigkeit und die fehlende Akzeptanz von Grundregeln unseres Zusammenlebens bis hin zur Verletzung von Gesetzen, nicht zuletzt von Frauenrechten“ (Bundeskanzleramt 2006, S. 2 ff.). Positiv gewendet bleibt die inhaltliche Bestimmung vage. Erfolgreiche Integration wird verstanden als „Identifikation, Teilhabe und Verantwortung“ (ebd., S. 3). Grundlage für ein zu entwickelndes „gemeinsames Verständnis von Integration“ müssten „neben unsere Wertvorstellungen und unserem kulturellen Selbstverständnis unsere freiheitliche und demokratische Ordnung, wie sie … im Grundgesetz ihre verfassungsrechtliche Ausprägung findet“ sein (S. 4). In dem Beitrag werden zunächst Rahmenbedingungen staatlicher Integrationspolitik beleuchtet: das verstärkte Aufkommen transnationaler Migration, das Sozialräume jenseits von Nationalstaaten – so die These – entstehen lässt, was wiederum die Frage provoziert, ob der Nationalstaat legitimer weise überhaupt noch als Bezugspunkt von Integration betrachtet werden kann (Kapitel 2). Weiter wird der Zusammenhang von Wanderungsarten und Integration behandelt – insbesondere die Kettenmigration, die das internationale Wanderungsgeschehen prägt und einen erheblichen Einfluss auf das Integrationsverhalten von Zuwanderern hat (Kapitel 3). Vor dem Hintergrund der politischen Kontroversen wird der Zusammenhang von Staatsangehörigkeit und Integration in Kapitel 4 behandelt. Im Kapitel 5 wird das Verhältnis von Integration und Recht erörtert und damit eine Antwort auf die Frage 1

Eine „Aufgabe von nationaler Bedeutung“ (so der „Nationale Integrationsplan“ 2007: S. 12), „eine politische Schlüsselaufgabe“ (Bundeskanzleramt 2006: 1).

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skizziert, was Integration in einer sich in jeder Hinsicht ausdifferenzierenden modernen Gesellschaft bedeuten kann. Am Ende des Beitrags (Kapitel 6) geht es um Voraussetzungen und Ziele von Integration in die Aufnahmegesellschaft, um das Handlungsfeld Arbeitsmarktintegration und um die begrenzte Steuerungsfähigkeit des demokratischen Staates.

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Die Rolle des Staates in Zeiten transnationaler Migration

Die Vorstellung von Wanderung von einem Herkunftsland in ein Aufnahmeland, wohin sich Migranten entweder dauerhaft oder zum Zweck einer zeitlich befristeten Arbeitsaufnahme begeben, wird in Zeiten globaler Vernetzungen ergänzt durch Wanderungen, die sich nicht mehr auf ein Land (Herkunfts- und Ankunftsland) beschränken, sondern zwischen und jenseits von ihnen stattfinden, die „Transmigration“. Sie kann verstanden werden „als eine moderne Variante der nomadischen Lebensform“ (Pries 2001: 9). Weiter heißt es dann bei Pries (2003: 25): „Für Transmigranten ist das Wechseln von Orten in unterschiedlichen Nationalgesellschaften kein auf einen Zeitpunkt begrenztes einmaliges Ereignis als Ausnahmeerscheinung, sondern ein normaler Bestandteil von transnationalen Lebens- bzw. häufig Überlebensstrategien.“ Durch sie entstehen Sozialräume, die sich nicht auf einzelne Staaten beschränken, sondern sich „zwischen und oberhalb von verschiedenen Wohn- und Lebensorten aufspannen“ (Pries 2001: 9, vgl. Haug 2000; Hunger / Jeuthe 2006; Mau 2007). Traditionell stand am Beginn eines Wanderungsvorganges die Entscheidung zum Verlassen des Herkunftslandes (aus wirtschaftlichen, politischen oder individuellen Gründen). Konsequenz dieser Auswanderung war die Orientierung hin auf das Land, in dem man Aufnahme gefunden hatte und in dem man ein neues Leben beginnen wollte. Die bewusste Einwanderung war gekoppelt an den Willen, sich in der neuen Heimat erfolgreich zu etablieren. Die zunehmende Mobilität im 20. Jahrhundert machte es möglich, große Distanzen leichter zu überwinden. Die Verbreitung der Eisenbahn ließ die Überwindung räumlicher Distanzen auch für breite Massen erschwinglich werden. Die Verbreitung des Telefons und der Massenkommunikationsmittel (nicht zuletzt das Internet) ermöglichten es, die Brücke zur Heimat aufrechtzuerhalten. Waren es zu Beginn der 1960er Jahre noch Kurz- und Langwellensender und wenige heimatsprachliche Zeitungen an Kiosken großer Bahnhöfe, die den Gastarbeitern den medialen Kontakt zur Heimat ermöglichten, so entwickelten sich in den 1970er Jahren ein türkischer Kinomarkt sowie ein „ethnischer Videomarkt“ (Weber-Menges 2006: 129). In Berlin verfügten in den 1980er Jahren 60 Prozent der türkischen Haushalte über Videorekorder (Gitmez / Wilpert 1987: 102). Mit der Einführung des Kabelfernsehens, der Satellitenübertragung und Zulassung privater Rundfunkanbieter in der Türkei stieg das Angebot ausländischer und insbesondere türkischer Fernsehsender stark an. Mittlerweile ist eine „muttersprachliche Medieninfrastruktur für nahezu alle Migrantengruppen“ in Deutschland entstanden (Weber-Menges 2006: 132). Die mediale Orientierung hin zum Herkunftsland war bis Mitte der 1980er Jahre auf Briefe, (teure) Telefonate, Radio und Video-Kassetten begrenzt. Mit der Verbreitung des Satellitenfernsehens wurde die „Heimat“ jedoch viel stärker im Alltagsleben von Zuwanderern gegenwärtig, so dass der quantitative Aspekt umschlug in einen qualitativen: Das Verhaftet-Bleiben in der heimatlichen Welt trotz eines Lebens in Deutschland wurde damit auf eine ganz andere Weise möglich, als das bis dato

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der Fall war. Dies ließ ein Spannungsfeld entstehen, dessen Pole der Verbleib im Aufnahmeland und das Verhaftet-Sein mit dem Herkunftsland sind. Angesichts immer dichterer Kommunikationsnetze und Verflechtungszusammenhänge, einer sich somit dynamisch entwickelnden „Transnationalisierung unserer sozialen Welt“ (Pries: 2008: 7) sieht Pries eine „transnationale Bürgergesellschaft“ (ebd.: 18) im Entstehen. Ihr Bezugssystem besteht – so die Vorstellung - aus neuen sozialen Lebenswelten, „neuen transnationalen sozialen Wirklichkeiten“ (Pries 2001: 32), „multikulturellen Sozialräume(n)“. (ebd.: 58) Hier soll dann konsequenterweise auch nicht mehr von Integration oder Assimilation gesprochen werden. „Im Gegensatz zu klassischen Migranten, die sich über mehrere Generationen in die Aufnahmegesellschaft assimilieren, positionieren sich Transmigranten quer zu dieser“ (Goebel / Pries 2003: 37). Die Transmigranten leben mit „komplexen, verwobenen und verschachtelten Vergesellschaftungsbezügen ... durch die sich die Individuen wie durch unterschiedliche Kraftfelder bewegen und in denen die Individuen mehrere Mitgliedschaften erwerben können“ (ebd.: 38). Sie verfügen über „facettenreiche widersprüchliche Zugehörigkeit“ (Pries 2005: 35). Anstelle der „stark wertgeladenen und durch politische Debatten entsprechend vorbelastet(en)“ Begriffe Integration und Assimilation wird deshalb von „Inkorporation“ gesprochen. Sie wird verstanden als der „ergebnisoffene soziale Prozess der ökonomischen, kulturellen, politischen und sozialen Eingliederung von Migranten auf der lokalen, regionalen, nationalen und transnationalen Ebene ..., also sowohl in der (bzw. den) Herkunftsregion(en) und der (bzw. den) Ankunftsregion(en)“ (Goebel / Pries 2003: 42). Auf der Grundlage eines solchen Verständnisses verlieren Staat und Aufnahmegesellschaft folgerichtig das Recht, von Zuwanderern zu verlangen, bestimmte Integrationsvoraussetzungen zu erbringen und diese auch zu definieren. „Mit ihm [dem Prozess der Transnationalisierung der internationalen Migration, S.L.] verliert die Nationalgesellschaft ihren alleinigen Vergesellschaftungsanspruch“ (ebd.: 43).2 Wenn „multikulturelle Sozialräume“ an die Stelle von Staaten treten sollen, bleibt allerdings festzustellen, dass diese Konstrukte Menschen weder Schutz noch Einbeziehung in sozialstaatliche Systeme bieten können. Letztlich bleiben auch Migranten auf den Staat verwiesen. Die jeweilige nationale Kultur stellt immer noch den zentralen Bezugsrahmen für die Integration von Zuwanderern dar. „... solange die zentralen Institutionen der Aufnahmegesellschaft, und dabei erneut der Bildungsbereich, um die nationalen Kulturen herum organisiert sind, ist das zur Plazierung erforderliche oder hilfreiche kulturelle Kapital stets nur dasjenige der jeweiligen Nationalkultur – und eben nicht das der ethnischen Gruppe“ (Hervorhebungen im Original) (Esser 2000: 302). Der Nationalstaat löst sich nicht auf, er „zerfasert“ und unterliegt einer umfassenden Transformation (Leibfried / Zürn 2006: 41 f). Bommes (2003: 99) hat darauf hingewiesen, dass sich auch transnationale Migranten „assimilieren“ müssen, wenn sie erfolgreich an Sozialsystemen partizipieren wollen. Ebenfalls darf nicht übersehen werden, dass es sich bei der Frage nach der Zulässigkeit von Integra2

Eine teilweise revidierte Position jüngst in Pries (2008: 122 f): „Nationalstaat und Nationalgesellschaft sind zwar nach wie vor die wichtigste sozial-räumliche Bezugseinheit für Vergesellschaftungsprozesse … (…) Nationalstaat und Nationalgesellschaft sind aber immer weniger ein fester Behälter, in dem sich die Gesellschaft und das Soziale ‚autopoietisch’, also allein aus den inneren Regeln heraus selbst (re-)produzieren. Immer weniger lässt sich das Bild aufrechterhalten, nach dem Nationalgesellschaften im Vergleich zu anderen Sozialeinheiten durchweg und fraglos als homogenere Gebilde dargestellt werden“ [Hervorhebungen im Original].

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tionserwartungen und nach den Bedingungen von Integration um Machtfragen handelt. Wer entscheidet in einem „zukunfts- und ergebnisoffenen Prozess“ (Goebel / Pries 2003: 43) der „Inkorporation“ welche Rechtsnormen gelten, welche Sprache die „Landessprache“ ist? Auch wenn immer wieder vom Bedeutungsverlust des (National-)Staates gesprochen und sein Verschwinden vorhergesagt wurde (Albrow 1998; Isensee 2004: Rn 6 ff.), so bleibt festzustellen, dass der „moderne Staat ... das heute weltweit anerkannte Modell politischer Herrschaft“ bezeichnet (Isensee 2004: Rn 61). Der Nationalstaat stellt – trotz unbestreitbarer „Transnationalisierung“ - immer noch den entscheidenden Bezugsrahmen für Integration dar (Esser 2004: 57). „Insgesamt belegen die feststellbaren empirischen Beziehungen die überragende und auch im Rahmen einer verstärkten Transnationalität des Migrationsgeschehens andauernde Bedeutung der institutionellen und kulturellen Vorgaben des Aufnahmelandes für die Erklärung der (intergenerationalen) Integration, und zwar in allen vier behandelten Bereichen: Zweitsprachenerwerb, Bilingualität, Bildung und Arbeitsmarkt. Hinweise auf eine besondere Bedeutung der ethnischen Ressourcen, wie der Erhalt der Muttersprache oder die Verfügung über ethnische Netzwerke, für die strukturelle Integration gibt es dagegen so gut wie nicht. Ethnische Bindungen und Beziehungen behindern sie eher …“ (Esser 2006: 102). Trotz Zunahme internationaler Verflechtungen und humanitärer Interventionen als Ausdruck einer „Weltinnenpolitik“ hat auch die Globalisierung den Staat und seine Aufgaben in vielfacher Hinsicht verändert, aber nicht zum Verschwinden gebracht. „Heute reichen soziale Transaktionen in vielen Kernbereichen über die nationalstaatlichen Grenzen hinaus, doch bleibt die Mehrheit politischer Institutionen und Regulierungen in ihrer Funktion und Reichweite an das nationalstaatliche Territorium gebunden“ (Leibfried / Zürn 2006: 35). Der Staat ist auch heute zentrale Bezugsinstitution für die Mehrheit der jeweiligen Bevölkerung. „Nach wie vor bildet der Nationalstaat den dominierenden Horizont rechtlichen Schutzes, politischer Solidaritätserwartungen und demokratischer Mitbestimmungsmöglichkeiten der Bevölkerung. Auch weitere Fortschritte in der politischen Integration Europas lassen angesichts der geschichtlichen und kulturellen Heterogenität seiner Staaten eine Verschiebung der sozialstaatlichen Solidaritätserwartungen auf die europäische Ebene nicht erwarten“ (Kaufmann 2005: 28). Auch die immer stärkere Delegation von Kompetenzen auf die Ebene der EU (Vergemeinschaftung) ändert nichts daran, dass dem Staat – so das Bundesverfassungsgericht (2005: Abs. 75) - „Aufgaben von substantiellem Gewicht“ verbleiben. Immer stärkere Zusammenarbeit stehe nicht im Widerspruch zum Ziel „die nationale Identität und Staatlichkeit in einem einheitlichen europäischen Rechtsraum zu wahren“ (ebd.).

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Wanderungsart und Integrationsverhalten

3.1 Kettenmigration Das Integrationsverhalten hängt wesentlich von der Art der Migration ab – ob es sich um Kettenwanderung oder um Individualwanderung handelt. Kettenwanderung ist Gruppenwanderung und eine der zentralen Formen von Migration (Heckmann 1992: 98 ff.; Haug 2006: 107 ff.): Landsleute (Ver-

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wandte, Freunde) aus der Herkunftsregion folgen bereits Ausgewanderten (Pionieren, die Brückenköpfe bilden) ins Aufnahmeland nach. Die Folge ist die Bildung ethnisch homogener Einwandererkolonien. Die historische Migrationsforschung hat dies unter anderem für die Auswanderung aus dem Deutschen Reich in die Vereinigten Staaten von Amerika nachgewiesen. (Kamphoefner 1984; 2006). Die Siedlungsmuster der deutschen Auswanderer sind das Ergebnis ausgeprägter Kettenwanderungen. So waren „verpflanzte“ Gemeinschaften (Dörfer, Kirchengemeinden), vor allem im ländlichen Amerika eher die Regel als die Ausnahme. Kettenwanderung ist ein sich selbst verstärkender Prozess. Die Zuwanderung von „Gastarbeitern“ in die Bundesrepublik kann dementsprechend als „Vorwanderung“ verstanden werden, die sich über Jahrzehnte erstreckende Wanderungsprozesse auslöste (Müller-Schneider 2000: 106). Entscheidende Voraussetzung für die Kettenwanderung sind Kommunikationsprozesse, Informationsströme und Netzwerke. Die Informationen, seien sie nun realistisch oder nicht („Vom Tellerwäscher zum Millionär“), sind es, die bei den in den Herkunftsregionen Verbliebenen, die Hoffnung entstehen lassen (oder verstärken), in der neuen Umgebung die eigene Lage grundlegend verbessern zu können und damit einen wesentlichen Beweggrund darstellen, sich der Wanderung anzuschließen. Dabei spielen formelle Informationsströme (Bücher, Print- und elektronische Medien) ebenso eine Rolle wie informelle: Briefe, persönliche Kontakte durch Gespräche mit Rückkehrern oder Ortsfremden. Hierzu gehören auch Konsumgüter und Rücküberweisungen aus dem Zielland, die den Eindruck hohen Lebensstandards und großen zu erzielenden Reichtums erwecken (Deutsche Gesellschaft für die Vereinten Nationen 2005). Pionierwanderer idealisieren nicht selten den Erfolg ihrer Wanderung und verkörpern die „fremde Welt“ und lassen auf diese Weise eine Wanderung als lohnend erscheinen. Sie wirken in Netzwerke in den Heimatorten hinein, die wiederum eine Diffusion der Informationen bewirken. Ihre Authentizität lässt ihre Informationen valider erscheinen als „offizielle“, formelle Informationen (Kamphoefner 2001: 21). Netzwerke senken zudem Kosten. Mit Hilfe von bereits im Aufnahmeland kundigen Wegbereitern können Risiken vermieden werden - wie bei der Wohnungssuche, der Suche nach einem Arbeitsplatz (Haug / Sauer 2006: 45). Kettenwanderungen über Netzwerke kennzeichnen auch die türkische Zuwanderung in die Bundesrepublik Deutschland. Sie nahm auf Betreiben der Unternehmen ihren Ausgang. Ein Drittel aller Anwerbungen aus der Türkei erfolgte bereits seit Mitte der 1960er Jahre namentlich3, dieser Anteil stieg im Laufe der Jahre noch geringfügig an und galt für die gesamte Gruppe der Gastarbeiter (Weichert 1969: 70): Bereits ansässige Gastarbeiter hatten ihre Verwandten empfohlen, die die Unternehmen dann beim Arbeitsamt anforderten, nicht zuletzt, weil sie sich davon eine leichtere betriebliche Eingliederung und eine Verringerung möglichen Konfliktpotentials versprachen. Die auf diese Weise nach Deutschland übersiedelten Familienverbände galten allerdings als weniger betriebsverbunden und wechselten häufiger – als Gruppe – den Arbeitgeber. Auch für die Gastarbeiter hatte das Zusammenkommen in der Bundesrepublik hohe Priorität – je länger die Dauer des Aufenthalts, desto ausgeprägter war der Wunsch, Verwandte nachkommen zu lassen (Bundesanstalt für Arbeit 1972: 44 f). Die Familie im weiteren Sinn half, die schwierige Situation in der neuen Umgebung zu bestehen. Die Anwesenheit von Verwandten und Freunden stabilisierte nicht nur in emotionaler Hinsicht, sondern trug auch in sozialer Hinsicht zur besseren Bewältigung der Herausforderungen bei. Zudem spielte 3

So der Leiter der Deutschen Verbindungsstelle in der Türkei, Marquard, in: Magnet Bundesrepublik. Probleme der Ausländerbeschäftigung (= H. 42 der Schriftenreihe der Bundesvereinigung der Deutschen Arbeitgeberverbände), Bonn 1966, S. 62; hierzu auch: Bundesanstalt für Arbeit (Hrsg.): Ausländische Arbeitnehmer. Beschäftigung, Anwerbung, Vermittlung – Erfahrungsbericht 1972/73 -. Nürnberg 1974, S. 48; S. 57 f.

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die Verwandtschaft in den Herkunftsregionen insbesondere der türkischen Gastarbeiter eine herausragende Rolle, sie wurde als eine Art „Sozialversicherung“ betrachtet, was vor dem Hintergrund der geringen Verbreitung einer staatlichen Sozialversicherung in der Türkei gesehen werden muss (Akpinar: 1977: 71). Bei der Vermittlung war daher neben möglichst guten Verdienstmöglichkeiten vor allem der Wunsch maßgeblich, im Familienverband ausreisen zu können und in Betriebe vermittelt zu werden, in denen bereits Verwandte oder Bekannte arbeiteten. „Dabei überdeckt der Wunsch nach Verwirklichung derartiger Familienzusammenführungen nicht selten – zumindest anfänglich – alle anderen Überlegungen, so auch die im Zusammenhang mit dem beruflichen Arbeitseinsatz“ (Bundesanstalt für Arbeit 1973: 83 f). Die große Bedeutung der Kettenwanderung für die türkische Zuwanderung erklärt sich auch aus einer spezifischen Entsendepolitik der türkischen Regierung: Bevorzugt wurden Personen aus Regionen, die von Naturkatastrophen heimgesucht worden waren (Varto/Erzurum; Gediz/Kutahya sowie Konya und Isparta) sowie aus anderen ländlichen Regionen, um sie durch die erwarteten Rücküberweisungen zu stärken (Gitmez / Wilpert 1987: 92 f). Angesichts des großen Andrangs versuchten Wanderungswillige ihre Chancen zu erhöhen, in dem sie sich Anmeldebestätigungen für die betroffenen Gebiete verschafften (Böcker 1994: 88). Hinzu kommt die überwiegend ländliche Herkunft der türkischen Gastarbeiter: Zuwanderer aus ländlichen Regionen sind grundsätzlich stärker in Netzwerke und größere Familienverbünde eingebunden als Zuwanderer aus städtischen Regionen (die häufig nur noch in Kernfamilien leben und den heimatlichen Netzwerkeffekten geringer ausgesetzt sind). Damit sind erstere auch höherem Erwartungsdruck ausgesetzt (ebd.: 96 f), für die im Herkunftsland Verbliebenen Unterstützung zu leisten (Aufenthalts-, Beschäftigungs-, Wohnmöglichkeiten, finanzielle Transfers). Der allgemeine Auswanderungsdruck transferiert sich zu Druck auf die bereits Ausgewanderten (ebd.: 103). „Village and rural contexts provide traditional social structures that aid in caring for members of the family left behind and, as a means of doing so, that encourage remittances and reduction of expenditures while abroad. As a result, when recruitment stopped in 1973, families of rural and village origin, as well as migrants from the least developed regions, had the greatest potential for future entry into Germany due to the large numbers still residing in Turkey” (Wilpert 1992: 180). Die hiermit entstehende Kettenmigration und der Familiennachzug entwickelten eine erhebliche Eigendynamik. Sie stellten wesentliche Elemente des Zuwanderungsprozesses der nächsten Jahrzehnte dar, der sich vom Bedarf des Arbeitsmarktes gelöst hatte und auch weitgehend geschlossene Grenzen der Aufnahmeländer überwand. „The village social structure itself shapes the type of social networks that emerge. Once set in motion, social networks enable chain migration to continue even after the initial labour need has been met and borders officially closed” (Wilpert 1992: 182). Aufgrund dieses Netzwerkeffektes haben sich drei Viertel aller Türken und 70 Prozent aller Jugoslawen innerhalb der EU in Deutschland niedergelassen (Brückner / Trübswetter / Weise 2000). Die Art der Wanderung – Einzelwanderung oder Kettenwanderung – hat wesentlichen Einfluss auf Motive und Erwartungen von Wanderern und damit auf deren Integrationsverhalten. Einzelwanderer müssen sich sehr viel intensiver auf die Aufnahmegesellschaft einlassen, sich mit ihr sehr viel stärker auseinandersetzen als Gruppenwanderer, die darauf vertrauen können, im Aufnahmeland (zumindest für eine Übergangszeit) auf Netzwerke zurückgreifen zu können. Insofern wirkt Individualwan-

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derung stets „selektiver“ als Gruppenwanderung (wobei die Freiwilligkeit hier stets vorausgesetzt wird) (Esser 1980: 30 ff.). „Bei individuell geplanten, auf spezifischen Entbehrungen beruhenden, auf spezifische Bereiche des Aufnahmesystems bezogenen Wanderungen ohne Rückkehrabsichten, ohne konkurrierende Bezugsgruppenorientierungen und Identifikationen ist die Gerichtetheit und die Intensität der motivationalen Kraft zur Wahl assimilativer Handlungen besonders hoch. (…) Sozial induzierte Wanderungen, oder solche, die aus anderen Gründen mit Motivationsdiffusität verbunden sind, dürften von daher schon zu Beginn des Aufenthalts zu einer deutlicheren Benachteiligung beim Eintreten in den Assimilationsprozess führen“ (Esser 1980: 88). „Ethnic communities are formed, grow, and disappear; they go through a life-cycle“ (Breton 1964: 205). Dieser Erfahrungssatz aus dem Amerika der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts kann für die Bundesrepublik Deutschland (und auch für andere westeuropäische Staaten) keine Wahrscheinlichkeit für sich beanspruchen: Die Verhältnisse sind grundlegend andere. Gegen die optimistische Annahme, dass sich die Integration in die Mehrheitsgesellschaft nach verschiedenen Phasen nahezu „automatisch“ ergibt, sprechen mehrere Gründe: Die Zuwanderer, die in der Bundesrepublik ethnische Kolonien bilden, kommen in vielen Fällen aus der Unterschicht des Herkunftslandes. Die Zuwanderung in die dicht besiedelte Bundesrepublik Deutschland in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts wurde nicht veranlasst, weil große Flächen zu besiedeln gewesen wären. Die Arbeitsmärkte sind nicht länger kennzeichnet durch einen hohen Bedarf an gering qualifizierten Arbeitskräften, so dass eine dauerhafte, ethnisch-soziale Unterschichtung der Aufnahmegesellschaften sozialen Aufstieg hemmt. Grundlegende Strukturveränderungen auf dem Arbeitsmarkt sorgen dafür, dass die Zuwanderer mit ihren Qualifikationen zu erheblichen Teilen ausgeschlossen bleiben. Aufgrund der sozialstaatlichen Einbindung werden Zuwanderer - insbesondere in der Bundesrepublik - im „sozialen Netz“ aufgefangen. Die Verbindungen zum Herkunftsland bleiben länger stabil.

3.2 Familien- und Heiratsmigration Seit dem Anwerbestopp stellt der Familiennachzug eine wesentliche Zugangsmöglichkeit in die Bundesrepublik Deutschland dar. Der nationale und internationale Schutz von Ehe und Familie bildet dabei den rechtlichen Rahmen (BAMF 2006: 34 ff.; Dienelt 2006: 32 ff.; Sachverständigenrat für Zuwanderung und Integration 2004: 153 ff.). Heute stellt der Nachzug von Familienangehörigen die hauptsächliche Zugangsmöglichkeit nach Europa dar. Schätzungen zufolge macht er 40 bis 50 Prozent der gesamten Einwanderung in die EU aus (Groenendijk 2006: 191, Müller-Schneider 2000: 247 ff.). Dabei geht es sowohl um den Familiennachzug, bei dem ein Drittstaatsangehöriger seine Familienangehörigen in einen EU-Mitgliedsstaat aus dem Heimatstaat nachholt, als auch um Drittstaatsangehörige, die Personen zur Familiengründung in ein Land der EU nachholen. Bi-nationale Eheschließungen oder Eheschließungen zwischen bereits Zugewanderten und Nachzugswilligen sind ein wichtiges Moment im internationalen Wanderungsgeschehen (Müller-Schneider 2000: 219 ff.). Dabei gibt es erhebliche Erfassungsschwierigkeiten: So sind die Eheschließungsstatistiken nicht nur wegen der großen Zahl an Einbürgerungen kaum aussagefähig (Nauck 2004: 86 f), sondern auch weil das Internationale Privatrecht seit 1986 vorsieht, dass in Konsulaten geschlossene Ehen nicht mehr automatisch, sondern nur noch auf Antrag der Ehegatten in das deutsche Personenstandsregister übertragen werden (Straßburger 2003: 115). Die einschlägigen Statistiken enthalten deshalb den größten Teil der vor Konsulaten und die im Ausland geschlossenen Ehen nicht.

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(Klein 2000: 314 ff.) Insbesondere für die Türkei orientiert sich die „Standortwahl der Eheschließung“ aufgrund der Binnenlogik des dort vorherrschenden „Heiratsregimes“ am „Herkunftsort der Abstammungsgemeinschaft“ (Straßburger 2003: 66 f; Nauck 2001: 54). Straßburger geht davon aus, dass rund 80 Prozent dieser Trauungen in der deutschen Heiratsstatistik fehlen (Straßburger 2003: 69). Grundsätzlich ist der Familiennachzug eines der wesentlichen Momente ungesteuerter Zuwanderung nach Deutschland. Seit dem Jahr 2002 geht die Zahl der erteilten Visa zum Zweck des Ehegattenund Familiennachzugs allerdings kontinuierlich zurück: von 85.000 im Jahr 2002 auf 50.000 im Jahr 2006 (Bundesamt 2007: 107).

3.3 Zur Bedeutung von Familiennachzug und Heiratsmigration für ethnische Kolonien Rund 60 Prozent der Ehen türkischer Staatsbürger in Deutschland werden mit einem Partner oder einer Partnerin aus der Türkei geschlossen (Straßburger 2001: 34; 2003: 98 f). Durch die Niederlassung junger künftiger Eltern (von denen zumindest der unmittelbar aus der Türkei gekommene Partner kein Deutsch spricht und keine Kenntnisse über das Aufnahmeland hat) wird die Distanz zur Aufnahmegesellschaft in den ethnischen Kolonien perpetuiert (Toprak 2005: 129 ff.; Kelek 2005: 171 f). Der Familiennachzug im Allgemeinen und der Nachzug von Ehepartnern im Besonderen stellt eine der hauptsächlichen Ursachen für die ungesteuerte Zuwanderung und damit für die Zuwanderung Nicht-Qualifizierter dar. Die Berliner Erfahrungen bei der Nachfrage nach Volkshochschulkursen für Deutsch als Zweitsprache zeigen dies deutlich: „Viele der lernwilligen Migranten und Migrantinnen in den VHS-Kursen Deutsch als Zweitsprache haben einen bildungsfernen Hintergrund, keinen oder nur einen gering qualifizierten Schulabschluss und kaum eine abgeschlossene oder anerkannte Berufsausbildung. Dies trifft besonders auf die nachgezogenen Ehepartner/innen zu, die mit normalen Kursangeboten nur schwer erreichbar waren und erst durch das Zielgruppenprogramm der ‘Mütterkurse’ Zugang zu Bildungsangeboten gefunden haben. ‘Mütterkurse’ finden während der Unterrichtszeit in den Schulen statt. 2003 haben die Volkshochschulen ‘Mütterkurse’ im Umfang von rd. 46.000 Unterrichtsstunden mit rd. 6.000 Teilnehmerinnen durchgeführt. Für etwa 10 % der Frauen war eine vorgeschaltete Alphabetisierungsphase notwendig“ (Senat von Berlin 2005: 24). Von diesen Frauen haben 28 Prozent die Schule im Herkunftsland nur bis zur fünften, 26 Prozent bis zur achten Klasse besucht (Senatsverwaltung für Bildung 2005). Ethnische Kolonien ergänzen sich durch diese Art der Zuwanderung über Generationen. Heiratsmigration „trägt dazu bei, dass auch bei den etablierten Zuwanderer-Nationalitäten weiterhin mit einer kontinuierlichen Neuzuwanderung und daher mit Migranten zu rechnen ist, die den Eingliederungsprozess erneut, d.h. ‘von vorn’ absolvieren“ (Nauck 2004: 93). Hinzu kommt, dass die Segregation in den ethnischen Kolonien auch die Wahrscheinlichkeit erhöht, einen Partner oder eine Partnerin ebenfalls mit dem gleichen Zuwanderungshintergrund zu finden. „... je größer und in sich differenzierter eine Migrantengruppe ist und je konzentrierter sie lebt, d.h. je segregierter Wohnviertel, Arbeitsstätten und Erziehungsinstitutionen sind, um so leichter ist es einerseits, innerhalb der Migrantengruppe passende Ehepartner(innen) zu fin-

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den, und um so schwerer ist es andererseits, sich über die soziale Kontrolle hinwegzusetzen, der interethnische Beziehungen oft unterworfen sind“ (Straßburger 2003: 58 f). Weiter kommt hinzu, dass die Wahl eines Ehepartners für die Tochter starken Einfluss auf das Sozialprestige der Eltern und der gesamten Familie hat, der in ethnischen Kolonien von besonderer Bedeutung ist (ebd.: 307). Der Frauenmangel innerhalb der türkischen Bevölkerungsgruppe in Deutschland führt auch nicht dazu, dass türkischstämmige Männer häufiger Frauen nicht-türkischer Herkunft ehelichen. Vielmehr hat der „transnationale Heiratsmarkt in der Türkei“ für sie an Bedeutung gewonnen. Straßburger stellt zusammenfassend fest: „Das Heiratsverhalten der hier aufgewachsenen zweiten Migrantengeneration ist ... offenkundig keineswegs hauptsächlich durch die Struktur des hiesigen Heiratsmarktes verursacht. Stattdessen kann davon ausgegangen werden, dass der relevante Heiratsmarkt transnational ist und deshalb soziale, kulturelle, politische und rechtliche Momente ausschlaggebend sind ...“ (ebd.: 127). Dem Nachzug von Ehepartnern aus den Herkunftsregionen kommt für das Fortbestehen ethnischer Kolonien und parallelgesellschaftlicher Strukturen große Bedeutung zu. Halm / Sauer / Sen (2005) machen zwei Personengruppen aus, für die die Merkmale parallelgesellschaftlicher Strukturen besonders ausgeprägt sind: „Hierbei handelt es sich um ältere Angehörige der Gastarbeitermigration sowie jüngere Heiratsmigranten und Menschen mit sehr kurzen Aufenthaltsdauern in Deutschland, die sich durch eher geringe formale Bildung und schlechtere Sprachkenntnisse auszeichnen. Diese Subgruppe ist am ehesten prädestiniert, parallelgesellschaftliche Strukturen hervorzubringen.“ Für die Frage, ob sich ethnische Kolonien in Deutschland dauerhaft etablieren oder nicht, spielen die Regelungen des Familiennachzugs eine wichtige Rolle. Über den Ehegattennachzug erfolgt häufig eine Zuwanderung in die Sozialsysteme. Darauf weist die Tatsache hin, dass das Bundesamt für Migration und Flüchtlinge 2005 28,4 Prozent der Zuwanderer von der Zahlung des Teilnahmebeitrags für den Besuch eines Integrationskurses befreien musste, weil Sozialleistungen bezogen wurden (BMI 2006: 103). Integrationspolitisch von Bedeutung ist in diesem Zusammenhang, dass der Gesetzgeber 2007 im Herkunftsland nachzuweisende einfache Sprachkenntnisse zur Voraussetzung für die Erteilung eines Visums zum Ehegattennachzug gemacht hat (§ 28 I 5 und § 30 I 1 Nr. 2 AufenthG) (Deutscher Bundestag 2007; Breitkreuz / Franßen-de la Cerda / Hübner 2007: 381 ff.). Dies gilt umso mehr, als in den meisten ethnischen Kolonien keine ausreichenden Gelegenheitsstrukturen bestehen, die Sprache dort zu erlernen. Verpflichtende Sprachtests im Herkunftsland haben sich bewährt. Sie sind seit 1996 für Aussiedler vorgeschrieben. Deren zunehmender Erfolg auf dem Arbeitsmarkt wird auch auf diese Maßnahmen zurückgeführt (OECD 2005: 36). Sinnvoll – allerdings nur begrenzt anwendbar - ist die Pflicht zum Nachweis eines gesicherten Lebensunterhaltes beim Nachzug des Ehepartners (§ 28 I 3 AufenthG). Der Nachzug von Ehefrauen aus der Türkei ist eine der Schlüsselfragen für die Integrationspolitik. Wenn mittelfristig Chancen bestehen sollen, Desintegrationstendenzen zu durchbrechen, muss auch hier angesetzt werden.

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Staatsangehörigkeit und Integration

Das bis 1999 geltende Reichs- und Staatsangehörigkeitsgesetz hielt grundsätzlich an der Vermeidung von Mehrstaatigkeit fest (Gerdes / Faist 2006: 317). In der politischen Debatte Ende der 1990er Jahre war immer wieder beteuert worden, grundsätzlich halte man auch mit dem neuen Recht an der Vermeidung von Mehrstaatigkeit fest. Die Entwicklung seit 2000 geht allerdings in eine andere Richtung, wie die nachfolgende Grafik zeigt:

Quelle: Mitteilungen des Statistischen Bundesamtes.

Tatsächlich sind die Möglichkeiten, die alte Staatsangehörigkeit beizubehalten, stark erweitert worden (Hailbronner 2002: 24), was die gestiegenen Anteile der Doppelstaatler unter den Eingebürgerten in Deutschland erklärt. So wurde im Dezember 2001 das Europarats-Übereinkommen zur Vermeidung von Mehrstaatigkeit gekündigt (Renner 2002: 393). Die ursprünglich beabsichtigte generelle Hinnahme von Mehrstaatigkeit (Hagedorn 2001: 40) und die jetzt immerhin noch in nahezu jedem zweiten Fall praktizierte Hinnahme sollte die Zahl der Einbürgerungen erhöhen, unter anderem weil sie als Indikator für gelungene Integration gewertet wurden. Hürden sollten deshalb möglichst stark gesenkt werden. Welcher Zusammenhang besteht zwischen der Übernahme der Staatsangehörigkeit in Deutschland und erfolgreicher Integration? Soll die Einbürgerung als Ergebnis vollzogener Integration erfolgen, oder ist sie vielmehr Voraussetzung, damit sich Zuwanderer erfolgreich integrieren können? Die Debatte darüber soll analysiert werden, bevor auf die Bedeutung der Staatsangehörigkeit für die Integration eingegangen wird.

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Das deutsche Staatsangehörigkeitsrecht aus dem beginnenden 20. Jahrhundert basierte auf dem Abstammungsprinzip („ius sanguinis“ - Blutsrecht) und wurde (fälschlicherweise) als Ausdruck ethnisch-nationalistischer Orientierung und als „deutscher Sonderweg“ gewertet (Oberndörfer 1998: 161 ff.)4. Gerdes und Faist (2006: 327) haben demgegenüber betont, dass sich hinsichtlich der Staatsangehörigkeit „die These der Kontinuität eines ethno-nationalen Selbstverständnisses in Deutschland … nicht aufrecht erhalten lässt.“ In der Bundesrepublik war parteiübergreifend ein republikanisches Verständnis vorherrschend: Das Reichs- und Staatsangehörigkeitsgesetz und die Einbürgerungsrichtlinien sahen Integrationsleistungen (Sprachkenntnisse, Bekenntnis zur freiheitlich-demokratischen Grundordnung), eine Mindestaufenthaltsdauer sowie weitgehende Straffreiheit vor (Hagedorn 2001: 51 ff.). „’Ethnische’ Ausschlusskriterien“ gab es nicht“ (Hagedorn 2001: 57). Sollten Einbürgerungen bis in die 1980er Jahre Ausnahmen bleiben, wurden seit Anfang der 1990er Jahre Einbürgerungen erleichtert. Der Gesetzgeber hatte in der 1993 in Kraft getretenen Reform erhebliche Einbürgerungserleichterungen und sogar einen Rechtsanspruch auf Einbürgerung nach 15 Jahren rechtmäßigen Aufenthalts und gesichertem Lebensunterhalt geschaffen - eine in Europa singuläre Regelung (Beauftragte der Bundesregierung 2002: 61). Dabei wurde auf die Prüfung von deutschen Sprachkenntnissen oder anderen Integrationsindizien gänzlich verzichtet (Hagedorn 2001: 58). Mit dem neuen Staatsangehörigkeitsrecht des Jahres 2000 wurde die Frist weiter verkürzt (auf acht Jahre), ausreichende Sprachkenntnisse wurden aber wieder verlangt. Die hinter der Schaffung von Rechtsansprüchen stehende Erwartung, dass sich mit einem längeren Aufenthalt in Deutschland Integration automatisch ergeben werde5, hatte sich allerdings in vielen Fällen als falsch erwiesen. So verwies der damalige Bremer Innensenator Borttscheller auf die Erfahrungen der Einbürgerungsbehörden: „Die Mitarbeiter des Einbürgerungsreferates meines Hauses stellen fest, dass in den letzten Jahren die Integrationsleistungen der Einbürgerungsbewerber teilweise erheblich zurückgegangen sind. Es gehört mittlerweile zum Tagesgeschäft der Einbürgerungsbehörden, es auch mit Bewerbern zu tun zu haben, die kaum oder gar nicht der deutschen Sprache mächtig sind von anderen Integrationsmerkmalen ganz zu schweigen. Interessant ist, dass sich diese Situation entwickelt hat, nachdem die Einbürgerungsvoraussetzungen vom Gesetzgeber Anfang der 1990er Jahre drastisch vereinfacht worden waren. Eine angemessene Beherrschung der deutschen Sprache durfte seitdem vom Großteil der Einbürgerungsbewerber nicht mehr verlangt werden. Ich kann nicht erkennen, wieso der Erwerb der deutschen Staatsangehörigkeit für solche Personen einen Integrationsschub bewirken könnte, wenn es einen solchen Schub offenkundig bis dahin nicht gegeben hat” (Der Senator für Inneres 1999). Warum ein weiter erleichterter Erwerb der deutschen Staatsangehörigkeit den Integrationswillen fördern soll, wird vor diesem Hintergrund nicht ersichtlich. Die Forderung nach der Aufgabe der bisherigen Staatsangehörigkeit behindere die Integration von Ausländern in Deutschland, es gefährde deren „Identität“, hieß es von Kritikern. „Die Identität ist gerade nicht dadurch zu bewahren, dass die Politik Menschen dazu zwingt, ihren alten Pass im Tausch gegen die vollen Rechte abzugeben. Diesen unsauberen Handel lehnen wir ab”, hieß es in einem Beschluss des Länderrats zur Reform des Staatsangehörigkeitsrechts (1999). In diesem Zusammenhang wurde darauf hingewiesen, dass die Forderung, türkischen Zuwanderern müsse es gestattet werden, 4 5

Zur Kritik an dieser Bewertung auch: Lübbe 1993; Hagedorn 2001: 30ff. „Das Erfordernis eines achtjährigen Mindestaufenthaltes der Eltern ist ein zeitliches Indiz für die Integration der Eltern.“ So die Ausländerbeauftragte der Bundesregierung (2002: 55).

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ihre bisherige Staatsangehörigkeit auch bei der Einbürgerung in Deutschland zu behalten, die „fortdauernde Geltung abstammungsbegründeter türkischer Staatsangehörigkeit“ voraussetzt (Lübbe 1993). Während bei den türkischen Staatsangehörigen das Abstammungsprinzip ohne Debatte als Selbstverständlichkeit hingenommen werde, werde es im deutschen Fall als typisch für deutsche Rückständigkeit erklärt. Thränhardt (2003: 17) weist darauf hin, dass das ius sanguinis einen Schutz vor Bevölkerungspolitiken darstellt, vor der „Logik der ökonomischen Optimierung der Bevölkerung“. Deshalb sei das „in der internationalen Migrationsdiskussion oft verketzerte ius sanguinis eine wichtige demokratische Errungenschaft“ [Hervorhebung im Original]. Die Verleihung der Staatsangehörigkeit ist hinsichtlich ihrer Auswirkungen auf Integrationsprozesse seit Jahren überschätzt worden. Diese Überschätzung ging nicht selten mit einer Unterschätzung tatsächlicher Integrationsprobleme einher. So behauptete der ehemalige CDU-Generalsekretär Geißler 1990 in einem Beitrag für den SPIEGEL: „Der Ausländerstatus ist ein größeres Integrationshemmnis als die Sprachbarriere, die es bei jungen Ausländern überhaupt nicht mehr gibt, oder als eine unvollständige Schulausbildung. Diese Menschen werden durch den Ausländerstatus ausgegrenzt, auch wenn sie bei uns geboren sind und seit Jahren bei uns leben“ (Geißler 1990: 164) [Hervorhebung durch den Verfasser]. Auch der damalige Bundesinnenminister Schily (SPD) stellte 1999 in der politischen Auseinandersetzung um die Hinnahme von Mehrstaatigkeit die integrationsfördernde Wirkung von Einbürgerungen in den Mittelpunkt: „Wer einen deutschen Pass hat, wird nicht länger abseits stehen” (Bundesministerium des Innern 1999). Welche Integrationschancen sollten sich mit der zweiten Staatsangehörigkeit für die Kinder in den ethnischen Kolonien der Großstädte verbessern? Was nützt ein deutscher Pass, wenn die deutsche Sprache im Elternhaus nicht gesprochen wird und auf diese Weise auch die Kinder keine Chance haben, die Schule erfolgreich zu absolvieren und anschließend einen Ausbildungsplatz zu bekommen? Die Erfahrungen in den ethnischen Kolonien der Ballungszentren lassen dazu jedenfalls keinen Zusammenhang erkennen. Die immer wieder vorgetragene Behauptung, die Verleihung der Staatsangehörigkeit – unter genereller Hinnahme von Mehrstaatigkeit – sei eine wichtige Voraussetzung für die Integration (ªen 2002: 55; Keskin 2005: 30 ff.; Schulte 1999: 192 f) oder gar der „Schlüssel zur Integration“ entbehrt jeder Grundlage. So behauptet der Direktor der Stiftung Zentrum für Türkeistudien, Faruk Sen (2004): „Nicht die Segregation in Städten ist das primäre Problem, sondern dass die politische Partizipation in ethnisch segregierten Quartieren nicht gewährleistet ist. (...) Die weitere Förderung der Einbürgerung ist damit nicht nur ein Aspekt von Integrationspolitik, sondern, viel mehr als Sprach- und Integrationskurse, ihr Schlüsselinstrument.“ Die Erfahrungen in Frankreich (Manfrass 1991, 16 ff.; Hagedorn 2001: 44 ff.; Eckard 2007; Riedel 2007: 42 ff.; Michalowski 2007: 47 ff.) oder in Großbritannien zeigen, dass auch eine Politik der massenhaften Einbürgerung keineswegs erhebliche Integrationsprobleme verhindert: eine Politik der staatsrechtlichen „Inklusion“ kann durchaus mit sozial-ökonomischer „Exklusion“ einhergehen. Über 70 Prozent der asiatischen und afro-karibischen Einwanderer in Großbritannien haben die britische Staatsangehörigkeit erworben. Dennoch verzeichnet das Land seit Jahrzehnten immer wieder aufflammende Unruhen (Baringhorst 1999: 239). Studien zur Anfälligkeit für gewalttätiges Handeln von Zuwanderern in Deutschland zeigen, dass die Staatsangehörigkeit keine Bedeutung für die Erklärung von Gewalthandeln hat (wobei ihr Vorhandensein in diesen Studien verstanden wird als Ausdruck von Integration, die nicht vorhandene deutsche Staatsangehörigkeit als Ausdruck mangelnder gesellschaftlicher Anerkennung (Babka von Gostomski 2003: 264).

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Generell gilt: Über das Gelingen von Integration entscheiden nicht der Pass, sondern Integrationsbereitschaft, Bildungsstand sowie soziale und wirtschaftliche Verhältnisse, die eine Eingliederung ermöglichen. Nur eine „sozial geglückte Einbürgerung“ (Manfrass 1991: 88) kann ein erstrebenswertes Ziel sein. „Eine großzügigere Ausgestaltung und Handhabung des Staatsangehörigkeitsrechts allein kann nicht die ethnischen, kulturellen und vor allem sprachlichen Unterschiede einebnen, die Einheimische von Zugezogenen trennen. Die hieraus entstehenden sozialen und politischen Spannungen kann man nicht durch Erteilung eines anderen Passes beseitigen“ (Renner 1994: 161). Eine Politik, die auf Einbürgerungen setzt ohne die soziale Integration zur Voraussetzung zu machen, trägt, so die niederländischen Erfahrungen, zu einer Abwertung der Staatsangehörigkeit bei (Böcker / Thränhardt 2003: 134). Die Behauptung, eine Übernahme der Staatsangehörigkeit zwinge die Politik, sich der Interessen der Zuwanderer anzunehmen und fördere die Integration (Rittstieg 2002: 21; Schoch 2000: 48), muss bezweifelt werden. Die französischen (Manfrass 1991: 22 f) und britischen Erfahrungen (Hillebrand 2006: 5) sprechen eher dafür, dass der gesteigerte Einfluss ethnisch-religiöser Minderheitenorganisationen und deren Wortführer (der gerade bei knappen Mehrheiten besonders groß ist) zur Verfestigung von Minderheitenstrukturen führt und das Konfliktpotential erhöht. „Politische Mitwirkung ohne erfolgreiche soziale Integration beinhaltet m. E. eher Risiken politischer Instabilität und Konfliktsteigerung als zusätzliche Chancen sozialer Integration“ (Manfrass ebd.). Aus verfassungs- und staatsrechtlicher Sicht kommt dem Staatsbürger (und damit jenen, denen die Staatsangehörigkeit verliehen wurde) eine herausragende Bedeutung zu. Der Staatsbürger ist „Konstitutions- und Integrationselement des politischen Gemeinwesens in seiner konkreten Form“ (Grawert 2004: Rn 135). Das Bundesverfassungsgericht (2005) hatte erst in der erfolgreichen Beschwerde gegen den Europäischen Haftbefehl im Juli 2005 die Bedeutung der Staatsangehörigkeit hervorgehoben. „Die staatsbürgerlichen Rechte und Pflichten, die für jeden einzelnen mit dem Besitz der Staatsangehörigkeit verbunden sind, bilden zugleich konstituierende Grundlagen des gesamten Gemeinwesens.“ (ebd.: Abs. 66) Vor diesem Hintergrund sollte sowohl bei der Aufnahmegesellschaft als auch bei den Antragstellern ein Bewusstsein für die Bedeutung dieses Schrittes vorhanden sein. Wenn das Bundesverfassungsgericht (2004: Abs. Nr. 132) davon spricht, dass die Folgen des Zweiten Weltkrieges von den „Deutschen als Schicksalsgemeinschaft“ zu tragen seien, dann erfolgt mit der Einbürgerung die Aufnahme in diese „Schicksalsgemeinschaft“. Das bedeutet auch, dass von Einbürgerungswilligen legitimer weise verlangt werden kann, dass sie sich mit dem Staat, dessen Angehöriger sie werden wollen, befasst und sich Landeskenntnisse angeeignet haben. Dazu gehören in erster Linie Grundkenntnisse der Geschichte und Politik Deutschlands (nicht nur der Sprache). Deutschland, Frankreich und Großbritannien sind hier ähnliche Wege gegangen (Weinbach 2005: 202 ff.). Der Staat sollte nicht auf jede identifikatorische Integration verzichten, wie es in der technokratischen Einbürgerungspraxis bis vor wenigen Jahren gang und gäbe war. Einbürgerungsfeiern können zu dieser Identifikation beitragen. So wurden in Großbritannien, das die Feiern 2004 einführte und von Ländern wie USA, Kanada und Australien übernahm, gute Erfahrungen damit gemacht (DukeEvans 2006).

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Integration und Recht

Was kann von einem Zuwanderer, der sich in Deutschland einbürgern lassen will, verlangt werden? Womit muss sich der Einbürgerungswillige identifizieren? Kann nach den Modernisierungsschüben des 20. Jahrhunderts eine „Leitkultur“ noch hinreichend inhaltlich bestimmt werden? Was außer der Rechtstreue kann billigerweise verlangt und erwartet werden? Zu Recht ist festgestellt worden: „Nicht-rechtliche Verhaltensnormen wie Sitten und Bräuche haben ihre verhaltenssteuernde und gesellschaftserhaltende Bedeutung mehr und mehr verloren“ (Kötter 2003: 33). Auf welches Leitbild können sich beispielsweise progressive Linksliberale und konservative Katholiken, sich entblößende Teilnehmer der love-parade in Berlin und fromme Lieder singende Teilnehmer der Fronleichnamsprozession in München noch einigen? Das fängt beim Schutz des ungeborenen Lebens an und hört bei der „Homosexuellen-Ehe“ nicht auf. Hier bestehen jeweils fundamentale Differenzen über gesellschaftliche Leitbilder und grundlegende Rechtsgüter – Einigkeit muss nur darin bestehen, dass die jeweiligen Gesetze in ihrer Eigenschaft als Gesetz zu respektieren sind, auch wenn sie inhaltlich kritisiert und bei vorhandenen Mehrheiten wieder geändert werden sollen. „Öffentliche Kritik bei gleichzeitigem Gehorsam gegen die Gesetze ist die einzige Weise, der Alternative zwischen dem Despotismus einer für unfehlbar erklärten Herrschaft (sei es monarchisch oder republikanisch) einerseits und dem Bürgerkrieg andererseits zu entgehen“ (Spaemann 1994: 166 f). Das Bundesverfassungsgericht (2000: Abs. Nr. 80) hat bei seiner Entscheidung zur Verleihung des Status der Körperschaft des öffentlichen Rechts an die Religionsgemeinschaft der Zeugen Jehovas festgestellt: „Jede Vereinigung hat, wie jeder andere Bürger auch, die staatsbürgerliche Pflicht zur Beachtung der Gesetze.“ Darüber hinaus gehende Verpflichtungen seien allerdings mit dem Grundgesetz nicht vereinbar, wobei das Gericht insbesondere zu Loyalitätsforderungen auf Distanz geht: „Von den korporierten Religionsgemeinschaften eine über die genannten Anforderungen hinausgehende Loyalität zum Staat zu verlangen, ist zum Schutz der verfassungsrechtlichen Grundwerte nicht notwendig und mit ihnen im Übrigen auch nicht vereinbar“ (ebd.: Abs. Nr. 92). „’Loyalität’ ist ein vager Begriff, der außerordentlich viele Deutungsmöglichkeiten eröffnet bis hin zu der Erwartung, die Religionsgemeinschaft müsse sich bestimmte Staatsziele zu eigen machen oder sich als Sachwalter des Staates verstehen. Der Begriff zielt nämlich auch auf eine innere Disposition, auf eine Gesinnung, und nicht nur auf ein äußeres Verhalten“ (ebd. Abs. Nr. 94). Für Ausländer kann in diesem Zusammenhang kein strengerer Maßstab angelegt werden als für deutsche Staatsangehörige (Denninger 2002: 31 ff.). Die Grundrechtsbindung des Staates gilt für beide gleichermaßen (Rossi 2007: 394 f). Wenn der Staat mehr als Gesetzesgehorsam verlangt, besteht die Gefahr des Entgleisens zur „Gesinnungstyrannei“: „... wenn die Loyalität der Bürger sich gründet auf inhaltliche Zustimmung zu den Gesetzen des Staates, muss der Staat alles daransetzen, sich der Zustimmung zu versichern, und er müsste die Bekundung von Dissens in Bezug auf seine Gesetzgebung als Aufkündigung der Loyalität verstehen und als Aufforderung zum Ungehorsam verfolgen. Nur wo der Gehorsam gegen die Gesetze von der Zustimmung zu deren Inhalt unterschieden ist, nur dort kann jene Kritik an den Gesetzen freigegeben werden, die zu deren Verbesserung führen kann“ (Spaemann 1994: 163). Die Pflicht zur Rechtstreue lässt Glaubensüberzeugungen, politische Überzeugungen und Wertmaßstäbe unberührt. Hier hat der Staat nichts vorzuschreiben und nichts zu beurteilen. Der Staat ist

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nicht für das „Seelenheil“ zuständig. Da sich der moderne Staat „mit keiner Religion mehr identifiziert, kann er Menschen jedweder Religion als seine Bürger akzeptieren, wie diese den Staat als ihre Heimstatt annehmen können“ (Isensee 2004, Rn 96). Der Staat muss Gesetzesgehorsam verlangen, er wird aber zur Gesinnungsdiktatur, wenn er im Namen der Toleranz die Anerkennung bestimmter „Werte“ verlangt, obwohl er dafür keine gesetzliche Grundlage hat. Ein Beispiel dafür bietet der Fragebogen des Innenministeriums von Baden-Württemberg, der für Einbürgerungsbewerber entwickelt wurde. Frage 29 lautet: „Stellen Sie sich vor, Ihr volljähriger Sohn kommt zu Ihnen und erklärt, er sei homosexuell und möchte gerne mit einem anderen Mann zusammenleben. Wie reagieren Sie?“6 Tatsächlich haben staatliche Institutionen keinerlei Recht, die persönliche Haltung zu Fragen der Homosexualität abzufragen – weder von Muslimen, noch von Katholiken, noch von Personen anderer Glaubensüberzeugung. So ist es nur konsequent, dass der „Lesben- und Schwulenverband“ (LSVD) in einem „Migrationspolitischen Papier“ verlangt, das Thema Homosexualität müsse „integraler Bestandteil von Sprach- und Integrationskursen werden“(LSVD 2006).7 Diese Form staatlicher Ersatzreligion, die im Namen der Toleranz einen Katechismus aufstellt und Bekenntnisse aller Art verlangt (die Homosexualität ist nur eines von vielen denkbaren Themen) ist eine Spielart des Fundamentalismus und abzulehnen. Rechtstreue bedeutet, das Gewaltmonopol des Staates anzuerkennen und „Konflikte in den Bahnen des Rechts“ auszutragen (Isensee 2004, Rn 93). Das bedeutet eine Absage an jede Form der Selbstjustiz. „Der Justizgewährleistungsanspruch ist der rechtsstaatliche Ausgleich für das Verbot, Richter in eigener Sache zu sein.“ (ebd.) Selbstjustiz darf es im modernen Rechtsstaat nicht geben. Das gilt auch dann, wenn eine Handlung nach religiösem Verständnis als Verbrechen betrachtet wird (wie die „Satanischen Verse“ von Salman Rushdie oder der Film „Submission“ von van Gogh) Die Bereitschaft, Rechtsnormen des Aufnahmelandes zu befolgen, gehört zur „Grundvoraussetzung des Funktionierens rechtlich gesteuerter Gesellschaften ... Sie muss auch das Ziel sozialer, insbesondere kultureller Integration sein“ (Kötter 2003: 38). In jeder Kultur gibt es (sich im Laufe der Zeit verändernde) Rechtsnormen, die von den Bewohnern verinnerlicht wurden. Daher können zugewanderte Personen „in Konflikte zwischen den von ihnen verinnerlichten Sozialnormen und den Handlungserwartungen unseres Rechts“ geraten (Kötter 2003: 39). Das gilt beispielsweise im kurdischen Bereich für die Einbindung in Stammes- und Verwandtschaftsbeziehungen, die Verpflichtung zu absolutem Gehorsam und weiter bestehenden Feudalstrukturen (vgl. Wehr 2000: 62 ff.). Daraus resultieren Rechtsstrukturen und Rechtsvorstellungen, die mit den gegenwärtigen in westeuropäischen Ländern wenig gemein haben. Das gilt sowohl für die Schlichtungsinstanzen, die die Stämme herausgebildet haben und die bis heute zur sozialen Wirklichkeit in den Siedlungsgebieten gehören, als auch für das Familien- und Eherecht, die Blutrache, die Sippenhaft und die Ehrvorstellungen (Wehr 2000: S. 72 ff.; Baumeister 2007). Diese Formen und Normen der Konfliktaustragung finden sich (abgeschwächt und in Mischformen) bis heute auch in den ethnischen Kolonien in deutschen Großstädten wieder. In kollektivistisch orientierten Kulturen genießen abstrakte Rechtsnormen eine geringere Akzeptanz als in individualistisch orientierten (Bierbrauer 1998: 181; ders. 2006: 28 ff.). Das gilt für den Zusammenhalt der Familie, der im Konfliktfalle höher als deutsche Rechtsvorstellungen bewertet wird. Es gilt auch für die Strafhöhe, wenn sie dem Prinzip der Vergeltung und der Rache und dem entsprechenden Rechtsempfinden nicht entspricht (Wehr 2006: 163) sowie für sehr viel stärkere Rolle „informeller Streiterledigungsverfahren“ (Bierbrauer 1998: 182). Hier entstehen tief greifende Proble6 7

Der Fragebogen war abgedruckt in: taz vom 4. Januar 2006: „Die Gesinnungsprüfung“ Zur Problematik: Michalowski 2006: 99

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me, denn ohne die Bereitschaft, die Rechtsordnung zu akzeptieren, wird dem Rechtsstaat die Grundlage entzogen (Kötter 2003: 36). Hier muss von Zuwanderern zwingend ein erhebliches Maß an Anpassungsbereitschaft erwartet werden: „Der Zuwanderer ist deshalb gezwungen, charakteristische Elemente seiner Herkunftsidentität aufzugeben und sich dem Recht der Aufnahmegesellschaft zu unterwerfen. Das ist die Folge der Anerkennung des Rechts als Steuerungsmittel. (...) Kulturelle Integration mit Mitteln des Rechts ist demnach möglich. Ihr Ziel ist die Gewährleistung der Rechtsbefolgung. Von der Vorstellung, dass dies unter Wahrung der kulturellen Identität des Zuwanderers erreicht werden könne, sollte man sich verabschieden“ (Kötter 2003: 46). Ziel von Integrationspolitik muss in diesem Zusammenhang sein, dass Zuwanderer trotz anderer Sozialisation die deutschen Rechtsnormen befolgen (vgl. ebd.: S. 51). Hier haben die Integrationskurse eine wesentliche Aufgabe.

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Integration

6.1 Voraussetzungen und Ziele Der Begriff „Integration“ ist sowohl in der politischen als auch in der sozialwissenschaftlichen Debatte sehr umstritten (Mammey: 2005). Im Aufenthaltsgesetz postuliert der Gesetzgeber als Zweck der „Integrationskurse“, die „Ausländer an die Sprache, die Rechtsordnung, die Kultur und die Geschichte in Deutschland heran[zu]führen. Ausländer sollen dadurch mit den Lebensverhältnissen im Bundesgebiet so weit vertraut werden, dass sie ohne die Hilfe oder Vermittlung Dritter in allen Angelegenheiten des täglichen Lebens selbständig handeln können“ (§ 43 Abs. 2 AufenthG). Das Ziel von Integrationspolitik muss darin bestehen, allen dauerhaft und rechtmäßig in Deutschland lebenden Personen unabhängig von ihrer Herkunft gleiche Teilhabechancen zu ermöglichen. Angehörige dieses Personenkreises sollen unabhängig von Herkunft und Religion die Möglichkeit haben, sich einzugliedern. Einerseits muss also der aufnehmende Staat Integrationsbedingungen bieten, andererseits muss der Zuwanderer sich selbst um Eingliederung aktiv bemühen. Integration – so das Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung – besteht in der „Chancengleichheit für Deutsche und Zuwanderer in allen Teilräumen des Bundesgebietes. Das Ziel sind gleichwertige regionale Lebensbedingungen für Deutsche und Zuwanderer. (...) Am Ende des Integrationsprozesses sollten dann keine Unterschiede in den Lebenschancen und -bedingungen bestehen, die nur auf den Status ‘deutsch’ oder ‘nicht deutsch’ bzw. eine entsprechende ethnische Herkunft zurückzuführen sind“ (Böltken / Gatzweiler / Meyer 2002: 397). Demnach können als Indikatoren für Integration beispielsweise die durchschnittlichen Wohnverhältnisse gelten, die Verteilung auf die Schularten, die erzielten Schulabschlüsse, Arbeitslosen- und Sozialhilfequoten (Statistisches Bundesamt 2005; Siegert 2006). Integration in die Aufnahmegesellschaft ist die Voraussetzung selbstbestimmten Handelns. Das gilt nicht nur für den Alltag, der ohne fremde Hilfe bewältigt werden soll. Es gilt darüber hinaus für die Entscheidungsfreiheit, sich den mitgebrachten kulturellen Zusammenhängen gegenüber zu verhalten: mehr oder weniger bewahrend, mehr oder weniger distanzierend. Bedingung erfolgreicher Inte-

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gration ist ein gewisses Maß an Assimilation. „Assimilation“ („Angleichung“ von lateinisch similis – ähnlich) ist die Bedingung der Möglichkeit erfolgreicher Integration: Zu Unrecht wird sie in der politischen Integrationsdebatte nahezu automatisch mit negativem Vorzeichen versehen und mit „Zwang“ oder „Zwangsgermanisierung“ gleichgesetzt (Esser 1990: 22 ff.; 2004: 42). Dabei bleibt außer Acht, dass eine Angleichung von Zuwanderern unumgänglich für eine erfolgreiche Integration ist. Dazu gehört in erster Linie die Sprache, aber auch eine Reihe von über die Bildungseinrichtungen vermittelten Fertigkeiten. In diesem Sinne bedeutet Assimilation tatsächlich in gewissem Maße Anpassung an die Aufnahmegesellschaft. „Assimilation als permanentes Erfordernis der Ausrichtung des Verhaltens und Handelns an den Strukturbedingungen sozialer Systeme bezeichnet eine allgemeine Existenzbedingung aller Individuen in der modernen Gesellschaft“ (Bommes 2003: 96). Esser unterscheidet zwischen „kultureller Assimilation“ (Wissen, Fertigkeiten, Sprache); „struktureller Assimilation“ (Besetzung von Positionen in Funktionsbereichen wie dem Bildungssystem oder dem Arbeitsmarkt), „sozialer Assimilation“ (Angleichung in den Beziehungsmustern, wie im Heiratsverhalten) und die „emotionale Assimilation“ (die gefühlsmäßige Identifikation mit der Aufnahmegesellschaft) (Esser 2000: 289). Die Formel „Integration ist keine Einbahnstraße“, mit der ein sich Aufeinanderzubewegen der Aufnahmegesellschaft und der Zuwanderergruppen im Integrationsprozess ausgedrückt werden soll, verdeckt diese grundlegende Notwendigkeit der Anpassung. Aufnahmegesellschaften verändern sich zwar mit der Hereinnahme größerer Zuwanderergruppen – sie werden beispielsweise religiös pluraler. Alba / Nee (2004: 27) verstehen Assimilation als „Prozess der Abnahme und, vielleicht auch an irgendeinem entfernten Endpunkt, der Auflösung ethnischer Differenz und daran gebundener sozialer und kultureller Unterschiede.“ Kulturelle Unterschiede verlieren über Generationen ihre Bedeutung, was nicht bedeutet, dass Angehörige ethnischer Minderheiten jegliche herkunftsbedingte Identität und Charakteristika aufgeben (ebd.: 28). Gesellschaftliche Assimilation liegt nach Esser (2004: 51) dann vor, wenn „es die ethnischen Gemeinden nur noch als eher private und individualisierte Segregationen nach persönlichen Präferenzen, aber nicht (mehr) als institutionell vollständige, selbstgenügsame und ethnisch codierte und abgegrenzte ‘Parallelgesellschaften’ gibt ...“ Auf der Ebene des Individuums bedeuten Integration und Assimilation nicht, dass Zuwanderer ihre Herkunft verleugnen, Traditionen und Präferenzen etc. ablegen müssen. „Integration hat nicht erst stattgefunden, wenn der Migrant nicht mehr als solcher erkennbar werden kann, da das Andere durchaus mit dem Integrationsbegriff vereinbar ist“ (Kecskes 2004: 216). Die Zugehörigkeit zu ethnischen Gruppen sollte allerdings auf mittlere Sicht ihre Bedeutung verlieren, da dauerhaftes Bestehen ethnischer Gruppen erfahrungsgemäß mit sozialen Schichtungen in der Aufnahmegesellschaft einhergeht. „Alle dauerhaft ethnisch differenzierten Gesellschaften sind, mehr oder weniger ausgeprägte, ethnische Schichtungen. Es gibt praktisch keine ethnisch differenzierte Gesellschaft, die nicht gleichzeitig eine ethnisch geschichtete Gesellschaft wäre“ (Esser 2000: 296). Wer in der Mehrheitsgesellschaft aufsteigen will, muss investieren und erhebliche Anpassungsleistungen erbringen: „Die wohl wichtigste Investition dafür ist die in eine weiterführende Bildung. Wer hier nicht mithält und wer keinen langen Atem hat, bleibt im Rennen auf der Strecke. Hier haben schon, trotz aller Maßnahmen dagegen, die bildungsferneren Schichten der deutschen Bevölkerung ihre Probleme. Die Arbeitsmigranten besetzen aber in aller Regel nach wie vor die untersten Positionen und teilen damit zunächst einmal alle die Probleme, die die unteren und bildungsferneren Schichten ohnehin schon haben. Und kein Wunder: Die Bildungsbeteiligung der

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soFid Migration und ethnische Minderheiten 2008/1 Staat und Integration - Zur Steuerbarkeit von Integrationsprozessen Kinder der Arbeitsmigranten ist nach wie vor alarmierend gering, besonders wenn es um die Qualifikationen für die höheren Positionen geht“ (Esser 1998: 133).

In jüngster Zeit gerät stärker in den Blick, dass auch die Zuwanderer und ihre Nachkommen erhebliche Adaptionsleistungen erbringen müssen (Michalowski 2006: 148). Grundlegende Missverständnisse werden offenbar, wenn etwa an den Integrationskursen kritisiert wird, sie enthielten „Vorstellungen von einer wenn schon nicht homogenen, so doch von einer relativ eindeutigen Mehrheitskultur sowie eine einseitige Orientierungsrichtung ...: Neuzuwandernde haben sich an jener implizierten Mehrheitskultur zu orientieren – und nicht umgekehrt“ (Kunz 2005: 265). Alle Erfahrungen zeigen, dass ein hohes Maß an Anpassung an die Aufnahmegesellschaft unvermeidlich ist. „Entgegen den immer etwas naiven Auffassungen von den Möglichkeiten eines bloß horizontalen Nebeneinanders der Gruppen in multiethnischen Gesellschaften und des Verzichts auf kulturelle Angleichungen, gibt es, wenn ethnische Schichtungen vermieden werden sollen, also keine Alternative zur (strukturellen) Assimilation. Sie ist die Bedingung der sozialen Integration der Migranten und Minderheiten in die Aufnahmegesellschaft und einer Systemintegration, die auf mehr beruhen soll, als der deferenten Hinnahme des Schicksals der Unterschichtung“ (Esser 2000: 306). Seit Jahrzehnten wurden in der Bundesrepublik erhebliche öffentliche Ausgaben zur Förderung der Integration von Zuwanderern (Ausländern und Aussiedlern) getätigt. Die Sprachprogramme in der Bundesrepublik der vergangenen Jahrzehnte dürften „weltweit zu den größten staatlich organisierten Sprachprogrammen gehört haben“ (Böcker / Thränhardt 2003: 6). Bund, Länder, Kommunen und Wohlfahrtsverbände haben hier Milliarden-Beträge investiert (Unabhängige Kommission: 2001: 204 ff.).

6.2 Handlungsfeld Arbeitsmarktintegration Ein immer größerer Teil der arbeitsfähigen Bevölkerung wird – spätestens seit Beginn der 1990er Jahre – dauerhaft vom Arbeitsmarkt ausgeschlossen. Das gilt für viele europäische Länder, wie u. a. für Frankreich (Estèbe 2005: 94 ff.). Seit Mitte der 1970er Jahre hat sich die Zuwanderung in die Bundesrepublik Deutschland vom Bedarf des Arbeitsmarktes abgekoppelt. Zuwanderer weisen seitdem überdurchschnittlich hohe Arbeitslosenquoten auf (Bundesministerium für Arbeit und Soziales 2007: 244). Die Arbeitslosenquote türkischer Staatsangehöriger liegt seit Ende der 1970er Jahre an der Spitze der größeren Zuwanderergruppen (ebd.: 245). Die Bundesrepublik verzeichnete in den vergangenen Jahren mehr als eine halbe Million arbeitsloser ausländischer Arbeitnehmer (644.000 im Durchschnitt des Jahres 2006) (Bundesagentur für Arbeit 2007: 25), zuzüglich noch einmal rund 300.000 Personen aus der „stillen Reserve“. Dies geht vor allem auf den Abbau von industriellen Arbeitsplätzen zurück, die in erster Linie von un- und gering qualifizierten Arbeitnehmern besetzt wurden. Die Strukturveränderungen auf dem Arbeitsmarkt wirken sich vor allem für Zuwanderer nachteilig aus: „Fallen Arbeitsplätze im produzierenden Gewerbe weg, so verlieren mehr Ausländer ihr Beschäftigungsverhältnis als Deutsche. Gelingt … hingegen eine wirtschaftliche Revitalisierung zugunsten neuer Industrien und einem Ausbau des Dienstleistungssektors, so haben sie wie-

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derum aufgrund ihrer minderen Qualifikation geringe Chancen, eine neue Anstellung zu finden“ (Friedrichs 1998: 253). Schulische und berufliche Qualifikation sind für die Integration in den Arbeitsmarkt von zentraler Bedeutung. Die Integration von Zuwanderern aus Drittstaaten in den Arbeitsmarkt geht seit Jahren zurück. Aufgrund der spezifischen Altersstruktur werden in den kommenden Jahren allerdings wesentlich mehr Ausländer (vor allem türkische Staatsangehörige) in den Arbeitsmarkt eintreten als aus Altersgründen ausscheiden. Als ein seit Jahrzehnten gültiger Erfahrungssatz des deutschen Arbeitsmarktes gilt: „Niedrige Qualifikation – hohes Arbeitsmarktrisiko“ (Reinberg / Hummel 2005: 1). Im Jahr 2005, so das IAB, lag die Arbeitslosenquote bei den Geringqualifizierten mit 26 Prozent fast drei Mal so hoch wie bei Personen mit abgeschlossener Berufsausbildung (9,7 Prozent) und über sechs mal höher als bei den Akademikern (Reinberg / Hummel 2007: 5). Reinberg / Hummel (2005: 3) kommen zu dem Schluss: „Weder ein Niedriglohnsektor noch ein Wirtschaftswachstum in realistischen Größenordnungen allein werden die Probleme der Geringqualifizierten auf dem Arbeitsmarkt lösen können.“ Für immer größere Gruppen der Gesellschaft, häufig mangelhaft qualifizierte Zuwanderer und ihre Nachkommen, stehen aufgrund des Strukturwandels keine Arbeitsplätze zur Verfügung. Ein öffentlich geförderter Arbeitsmarkt wird daher immer mehr an Bedeutung gewinnen. Der Ausbau eines zweiten und vor allem dritten Arbeitsmarkts ist für diese Gruppen deshalb unverzichtbar. Immer wieder wird behauptet, der Arbeitsmarkt bedürfe zusätzlicher Arbeitskräfte und deshalb müsse es weitere Zuwanderung geben. So empfehlen internationale Gremien bis heute das „Rotationsprinzip“ (Deutsche Gesellschaft für die Vereinten Nationen 2005: 17) und argumentieren für die Arbeitsmigration in ähnlicher Weise wie in Westdeutschland in den 60er Jahren (ebd.: 23). Auch die EU-Kommission spricht sich für eine intensivierte „Politik zur Anwerbung von Wirtschaftsmigranten und zur Erleichterung ihrer Aufnahme“ aus (Luft 2007a). Das ist angesichts der genannten Zahlen unplausibel. Deshalb müssen die Mitgliedstaaten selbst darüber entscheiden, ob und wenn ja, in welchem Umfang sie Drittstaatsangehörigen den Zugang zum Arbeitsmarkt ermöglichen. Die erste Aufgabe muss darin bestehen, den hier bereits lebenden Zuwanderern den Eintritt in gesicherte Beschäftigungsverhältnisse zu ermöglichen. „Es ist nicht mehr die Frage, ob und wie viele qualifizierte Zuwanderer wir benötigen. Gesellschaftspolitisch und wirtschaftspolitisch geht es heute in erster Linie darum, die zu qualifizieren, d.h. mit Eintrittskarten für Wirtschaft und Gesellschaft auszustatten, die schon da sind“ (Strohmeier 2002: 62). Dazu müssen in erster Linie die Qualifizierungsdefizite überwunden werden. Ein Akademikermangel kann nur dann verhindert werden, wenn die ausscheidenden geburtenstarken Jahrgänge durch deutlich besser qualifizierte geburtenschwächere Jahrgänge ersetzt werden (Biersack / Kettner / Schreyer 2007: 5). Dies setzt eine Bildungsexpansion voraus, die noch aussteht. „Arbeitsmarktorientierte Zuwanderung sollte weiterhin nicht generell als Ausgleich für Versäumnisse in der Bildungspolitik fungieren ...“, stellt das Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung fest (2002: 4). Eine zunehmende Zuwanderung Geringqualifizierter würde Verdrängungsprozesse auf dem Arbeitsmarkt verstärken, die Konkurrenz im Niedriglohnsektor und bei den „prekären Beschäftigungsverhältnissen“ verschärfen.

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6.3 Begrenzte Steuerungsfähigkeit des Staates Begrenzte Steuerungsfähigkeit ist ein wesentliches Kennzeichen des demokratischen Staates (Luft 2007 b; Rossi: 2007). Die Internationalisierung des Arbeitsmarktes seit den 1950er Jahren und die zunehmende internationale Einbindung in die Staatengemeinschaft nach dem Zweiten Weltkrieg haben die Bedeutung der nationalstaatlichen Steuerungsebene im Hinblick auf die Zuwanderungen stark relativiert. Die Eigendynamik der einsetzenden Kettenmigration, humanitäre Verpflichtungen, die Spannung zwischen Effizienz und Rechtsstaatlichkeit von Verfahren gehören zu den Ursachen. Im Zuge der sich gegenwärtig vollziehenden Europäisierung des Asyl- und Zuwanderungsrechts gewinnt dieser Prozess eine neue Qualität. Das Recht, über den Aufenthalt von Nicht-Staatsangehörigen im Staatsgebiet zu entscheiden als Ausdruck staatlicher Souveränität, wird auf Restbestände reduziert. Internationale Instanzen – wie der Europäische Gerichtshof (EuGH) – gewinnen immer mehr an Einfluss, was die Gestaltung aufenthalts- und asylrechtlicher Regelung angeht. Souveränität – im 20. Jahrhundert angesichts leidvoller Erfahrungen immer stärker eingehegt durch internationales Recht – wird auf diese Weise immer mehr eingeschränkt (vgl. Leibfried / Zürn 2006, S. 46 f). Gleichzeitig besteht die Absicht und auch die Chance, Zuwanderung in die EU (insbesondere bei größeren Flüchtlingsbewegungen) stärker als in früheren Jahren auf die Mitgliedstaaten zu verteilen. Für die Wirtschaftspolitik muss festgestellt werden, dass sich infolge der Globalisierung immer mehr Unternehmen (und vor allem Kapital) staatlicher Regime entziehen und Staaten immer stärker die Kontrolle über klassische Politikfelder einbüßen. Dies gilt auch für die Zugangskontrolle zu westlichen Staaten, vor allem der EU. Hinzu kommt der Widerspruch westlicher Politik, weltweit Organisationsprinzipien des Marktes durchzusetzen, dies aber für den Weltmarkt der Arbeitskräfte nicht gelten lassen zu wollen: „Die ökonomische Logik des Liberalismus verlangt Offenheit, die politische und rechtliche Logik verlangen eher Abschottung“ (Hollifield 2003, S. 37). Dieses „liberale Paradox“ (Hollifield 1992: 222 ff.) erklärt auch, warum selbst „starke Staaten“ wie Frankreich in den 1960er und 1970er Jahren Zuwanderungsprozesse nicht nachhaltig zu beeinflussen vermochten (ebd., S. 227). Staaten müssen Zuwanderung an nationalen Interessen orientieren, sehen sich aber immer stärker an eigenständigem Handeln gehindert durch die Einbindung in nationale und internationale rechtliche Verbindlichkeiten. Deshalb gibt es ein elementares Interesse, nicht noch weitere Wege ungesteuerter Zuwanderung zu öffnen. Politik muss mittel- und langfristige Folgen von Entscheidungen abschätzen. Länder wie Frankreich, Großbritannien und Deutschland sind weit entfernt davon, die Integration großer Zuwanderergruppen in Bildungswesen und Arbeitsmarkt zufrieden stellend gelöst zu haben. Im Gegenteil: Große Gruppen bilden ethnisch-soziale Unterschichten, die sich an den „Rändern der Städte“ (Häußermann / Kronauer / Siebel 2004) konzentrieren. Sie werden dauerhaft ausgeschlossen, jeglicher Perspektive beraubt, marginalisiert. Dies werden sie auf Dauer nicht widerspruchslos hinnehmen, wie unter anderem die immer wieder aufflammenden Unruhen in den französischen Banlieue zeigen. Die dauerhafte Randständigkeit ganzer Bevölkerungsgruppen in den Städten birgt jedenfalls erhebliches Konfliktpotential, und die Spannungen werden nicht zuletzt wegen der demografischen Entwicklungen zunehmen (Kaufmann 2005: 166 f). In Zeiten der Globalisierung, in denen das deutsche Modell des Sozialstaats zunehmend unter Druck gerät, gewinnt das Konfliktpotential zwischen den Zuwanderern, die an den unteren Rand der Gesellschaft gedrängt wurden, und den einheimischen Unterschichten zunehmend an Bedeutung. Die Leidtragenden der marodierenden französischen Jugendbanden waren nicht die bürgerlichen Schichten,

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sondern jene Einheimischen, die das Schicksal der Zugewanderten (in Hinsicht auf Bildungsstand, verfügbares Einkommen, Wohngegend und Marginalisierung) teilen. Deshalb geht es bei der Debatte um ethnische Kolonien und Integration auch um ein gesamtgesellschaftliches Problem. Erfahren Zuwanderer die Aufnahmegesellschaft positiv, erhalten sie Chancen zu einem sozialen Aufstieg und zu wirtschaftlichem Erfolg, so wird sich in den allermeisten Fällen auch eine Identifikation mit dem Gemeinwesen einstellen. Meist bieten die Aufnahmegesellschaften mehr Entfaltungsmöglichkeiten und mehr Chancen als die Herkunftsländer, die diese Menschen nicht ohne Grund verlassen haben. Dennoch orientieren sich auch die Zuwanderer und erst recht ihre Nachkommen immer weniger an den Verhältnissen, die sie zurückgelassen haben, sondern zunehmend an den Verhältnissen im Aufnahmeland. Dies führt – bei Perspektivlosigkeit und dauerhafter Randständigkeit – zu Frustration (Esser 2000: 304). Jugendliche Zuwanderer ohne positive Perspektive werden sich nicht mit dem Gemeinwesen identifizieren, in dem sie leben. In den ethnischen Kolonien sehen sie für sich weder die Chance, die Schule erfolgreich zu durchlaufen noch eine Startmöglichkeit ins Berufsleben zu erhalten, sie erleben sich in vieler Hinsicht als ausgeschlossen von den Einstiegs- und Aufstiegsmöglichkeiten, die diese Gesellschaft anderen bietet.

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Dr. phil. Stefan Luft, geb. 1961, ist wissenschaftlicher Mitarbeiter am Institut für Politikwissenschaft der Universität Bremen. Sein Habilitationsverfahren wurde im Februar 2008 abgeschlossen. Er ist Verfasser von Büchern zur Ausländer- und Integrationspolitik in Deutschland.

Kontakt Dr. Stefan Luft Universität Bremen Institut für Politikwissenschaft / FB 8 Enrique-Schmidt-Straße 7 28359 Bremen Tel.: 0421/218-67040 E-Mail: [email protected] Homepage: http://www.stefanluft.de/