tar. - Zeitschrift für Staats- und Europawissenschaften - Nomos

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»Im Ganzen: ein vortrefflicher Kommentar.« ZSE Prof. Dr. Dr. h.c. mult. Peter Häberle, JZ 9/05, zur Vorauflage ZEITSCHRIFT FÜR STAATSUND EUROPAWISS...

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»Im Ganzen: ein vortrefflicher Kommentar.«

ZSE

Prof. Dr. Dr. h.c. mult. Peter Häberle, JZ 9/05, zur Vorauflage

ZEITSCHRIFT FÜR STAATSUND EUROPAWISSENSCHAFTEN JOURNAL FOR COMPARATIVE GOVERNMENT AND EUROPEAN POLICY

Der öffentliche Sektor im internationalen Vergleich The Public Sector in Comparative Perspective

Herausgegeben von / Edited by Joachim Jens Hesse Charta der Grundrechte der Europäischen Union Herausgegeben von Prof. Dr. Jürgen Meyer 3. Auflage 2011, 748 S., geb., 108,– €, ISBN 978-3-8329-5286-0 Jetzt lieferbar!

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Nr./No. 3

Dietrich Fürst Wie handlungsfähig sind die deutschen Metropolregionen?

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Nomos

Andreas Wirsching Versöhnung von Nation und Demokratie? Oder: Ist die europäische Erfahrung universalisierbar?

Oskar Niedermayer Konvergenz oder andauernde Diversität? Die strukturelle Entwicklung der europäischen Parteiensysteme 1990-2010

ZSE

Ein Schwerpunkt der 3. Auflage ist das Verhältnis der Charta zur Europäischen Menschenrechtskonvention und zu den Gewährleistungen der deutschen Verfassung. Kommentiert werden insbesondere Schutzbereiche der Charta, die das Grundgesetz nicht ausdrücklich erwähnt. Alle einschlägigen Entscheidungen des EuGH, des EGMR und des Bundesverfassungsgerichts sind berücksichtigt.

Abhandlungen / Analyses

Frank Schimmelfennig Europeanisation Beyond the Member States

Durch den Reformvertrag von Lissabon wird die Europäische Grundrechtecharta geltendes Recht. Sie bindet nun die Organe und Einrichtungen der Europäischen Union und die Mitgliedstaaten bei der Durchführung des Unionsrechts. In der Rechtsprechung der Unionsgerichte wie der nationalen Gerichte wird die Charta zukünftig eine wichtige Rolle spielen. Sie kann jetzt auch verstärkt bei der Auslegung nationaler Grundrechtsvorschriften herangezogen werden. Zeitnah zum Inkrafttreten der Grundrechtecharta erscheint eine aktuelle Neuauflage des Standardkommentars.

Aus dem Inhalt / Contents

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2010 8. Jahrgang/Volume 8 Seiten/Pages 301–448 ISSN 1610-7780

Nomos

Forum / Discussion Wilfried von Bredow Bundeswehr-Reform: kleine Schritte und ein großer Sprung

Dokumentation / Documentation Paul Kirchhof Zur Verfassungsmäßigkeit einer Volksabstimmung über „Stuttgart 21“

ZSE

ZEITSCHRIFT FÜR STAATS- UND EUROPAWISSENSCHAFTEN JOURNAL FOR COMPARATIVE GOVERNMENT AND EUROPEAN POLICY

Der öffentliche Sektor im internationalen Vergleich The Public Sector in Comparative Perspective

3/2010 8. Jahrgang/ Volume 8 Seiten/Pages 301–448

Herausgegeben von / Edited by Professor Dr. Joachim Jens Hesse, Berlin Unter Mitwirkung von / In Cooperation with Rechtswissenschaften / Law: Prof. Dr. Udo Di Fabio, Karlsruhe/Bonn | Prof. Dr. Horst Dreier, ­Würzburg | Prof. Dr. Peter M. Huber, Erfurt/München | Prof. Dr. András Sajó, Budapest/New York | Prof. Dr. Joachim Wieland, Speyer Wirtschaftswissenschaften / Economics: Prof. Dr. Werner Abelshauser, Bielefeld | Sir Anthony B. Atkinson, Oxford | Prof. Dr. László Csaba, Budapest | Prof. Dr. Bruno S. Frey, Zürich | Prof. Dr. Bernd Raffelhüschen, Freiburg Staats- und Politikwissenschaften / Political Science: Prof. Dr. Stefano Bartolini, Florenz | Prof. Dr. Jan-Erik Lane, Genf/Freiburg | Prof. Dr. Fritz W. Scharpf, Köln | Prof. Dr. Manfred G. Schmidt, ­Heidelberg | Prof. Dr. Wolfgang Wessels, Köln Geschichtswissenschaften / History: Prof. Dr. Friedrich Wilhelm Graf, München | Prof. Dr. Harold James, Princeton | Prof. Dr. Dieter Langewiesche, Tübingen | Prof. Dr. Paul Nolte, Berlin | Prof. Dr. Brendan Simms, Cambridge

Inhalt / Contents Abhandlungen / Analyses Andreas Wirsching Versöhnung von Nation und Demokratie? Oder: Ist die europäische Erfahrung universalisierbar? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301 Frank Schimmelfennig Europeanisation Beyond the Member States . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 319 Oskar Niedermayer Konvergenz oder andauernde Diversität? Die strukturelle Entwicklung der europäischen Parteiensysteme 1990-2010 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 340 Dietrich Fürst Wie handlungsfähig sind die deutschen Metropolregionen? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358

Forum/Discussion Wilfried von Bredow Bundeswehr-Reform: kleine Schritte und ein großer Sprung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 384

Dokumentation / Documentation Paul Kirchhof Zur Verfassungsmäßigkeit einer Volksabstimmung über „Stuttgart 21“ . . . . . . . . . 412

Die Zukunft des Lissabon-Vertrages Ein kurzgefasster und dynamischer Verfassungsvertrag Entwurf und Begründung Von Dr. Franz Cromme, StSekr a.D. 2010, 325 S., brosch., 59,– €, ISBN 978-3-8329-5282-2 »Die Diskussion um Konzeption und Finalität der Europäischen Union wird weitergehen. Es ist zu wünschen, dass Vision und Gedanken Franz Crommes dazu einen Beitrag leisten werden.« RA Prof. Dr. Hans-Jürgen Rabe, NJW 41/10

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Impressum Redaktion: Professor Dr. Joachim Jens Hesse (V.i.S.d.P.) / Thomas Fehrmann, M.A. Internationales Institut für Staats- und Europawissenschaften (ISE) | Behrenstr. 34 | D-10117 Berlin | Telefon: ++49(0)30 20 61 399-0 | Telefax: ++49(0)30 20 61 399-9 | [email protected] Namentlich gezeichnete Beiträge geben nicht in jedem Fall die Meinung der Herausgeber oder des Verlages wieder. Alle Einsendungen erbeten an die Redaktion. Eine Haftung bei Beschädigung oder Verlust wird nicht übernommen. Bei unverlangt zugesandten Rezensionsstücken keine Garantie für Besprechung oder Rückgabe. Alle Rechte sind vorbehalten. Fotomechanische Vervielfältigungen der Beiträge und Auszüge sind nur im Einvernehmen mit dem Verlag möglich. Erscheinungsweise vierteljährlich. Bezugsbedingungen: Bezug durch alle Buchhandlungen oder unmittelbar durch den Verlag. Preis des Einzelheftes 42,– €; Jahresbezugspreis 159,– €; Vorzugspreis für Studierende 129,– € (Jährliche Vorlage einer Studienbescheinigung erforderlich); Online auf Anfrage. Die Preise verstehen sich incl. MwSt. zzgl. Versandkosten. Kündigung: Drei Monate vor Kalenderjahresende. Die zur Abwicklung von Abonnements erforderlichen Daten werden nach den Bestimmungen des Bundesdatenschutzgesetzes verwaltet. Bestellungen und Studienbescheinigungen bitte an: NOMOS Verlagsgesellschaft mbH & Co. KG, Postfach 100 310, D-76484 Baden-Baden, Telefon 0 72 21 / 21 04-0, Telefax 0 72 21 / 21 04 43. Druck: NOMOS Verlagsgesellschaft mbH & Co. KG, Postfach 100 310, 76484 Baden-Baden, Telefon 0 72 21 / 21 04-0, Telefax 0 72 21 / 21 04 43. Anzeigen: sales_friendly, Bettina Roos, Siegburger Straße 123, 53229 Bonn, Telefon 02 28 / 9 78 98-0, Fax 02 28 / 9 78 98-20, [email protected] ISSN-Nr. 1610-7780

_________________________________________________________ ABHANDLUNGEN / ANALYSES

Versöhnung von Nation und Demokratie? Oder: Ist die europäische Erfahrung universalisierbar? von Andreas Wirsching

Zwar kann die westliche Demokratie wohl immer weniger selbstverständlich als Modell für künftige Entwicklungen im Weltmaßstab dienen, doch stellt sich gleichwohl die Frage, ob die europäische Antwort auf die Spannungen zwischen den Konzepten „Nation“ und „Demokratie“ als universalisierbar gelten darf. Der nachfolgende Beitrag widmet sich den unterschiedlichen Wahrnehmungen des europäischen „Erfolgsmodells“, diskutiert seine tiefe Verankerung in den (häufig divergenten und ungleichzeitigen) nationalstaatlichen Erfahrungen und verweist auf die Konfliktpotentiale zwischen den Wilson’schen Prinzipien der demokratischen Regierungsform und des Selbstbestimmungsrechts der Völker. Obwohl eine Vorbildfunktion der europäischen Entwicklungsgeschichte angesichts der katastrophalen Erfahrungen des Kontinents eher verneint werden muss, könnte die spezifische Antwort, die Europa auf die Erfordernis eines postnationalstaatlichen Ordnungsmodells gefunden hat, durchaus auch im globalen Maßstab eine Wirkung entfalten. While Western democracy is increasingly losing its position as a reference model for future political developments on a world-wide scale, the question remains whether Europe’s answer to the tensions between the concept of “nation” and “democracy” – namely economic and political integration – can be seen as universally applicable. This contribution seeks to analyse different perspectives on the European “model of success”, discusses its deep linkages with the experience of nation-state development and sheds light on potential conflicts between Wilson’s principles of (territorial) democracy and (national) self-determination. Even though Europe’s overall development can hardly be cited as a general model due to the continent’s catastrophic historical experiences, her specific answer to the need for a system of post-national order may yet prove to be of global relevance.

I. Manches spricht dafür, den Umbruch von 1989/90 als Teil einer „dritten“, globalen Welle der Demokratie zu interpretieren, die neben Europa auch Lateinameri-

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ABHANDLUNGEN / ANALYSES

ka, Asien und (Süd-)Afrika erfasste.1 Nach dem Ende der autoritären Regime in Griechenland, Portugal und Spanien während der 1970er Jahre brachte sie mit dem Zusammenbruch des Kommunismus und unter dem Jubel der Massen in ganz Europa die Demokratie zur Geltung. Die damalige Euphorie ist inzwischen allerdings verflogen; global betrachtet scheint die Demokratie eher wieder auf dem Rückzug zu sein. Und angesichts überall zu beobachtender Tendenzen zu Überkomplexität, Politikverdrossenheit und Populismus mehren sich die Stimmen, die zugleich auch eine schleichende innere „Erosion“ der Demokratie konstatieren. Sie sprechen von „Postdemokratie“ und „Transformation“ und empfehlen zumindest eine „Modernisierung“ der Demokratie.2 Vor diesem Hintergrund erscheint es immer weniger selbstverständlich, dass die westliche Demokratie als Modell für künftige Entwicklungen im Weltmaßstab dienen kann. Der Aufbruchsstimmung von 1990 folgt eine Phase der Unsicherheit und der tastenden Selbstvergewisserung. Schon fragt auch die große Publikumspresse, ob sich nicht alternative politische Systeme möglicherweise als langfristig leistungsfähiger herausstellen könnten als die westliche Demokratie: „In Singapur oder China scheinen sie auf je eigene Weise zu gewährleisten, was immer mehr demokratische Politiker vermissen lassen: professionelles politisches Management und strategische Planung, die sich nicht an schwankenden Stimmungen orientiert.“3 Abgesehen davon, dass solche Aussagen in einem merkwürdigen Kontrast stehen zur fast gleichzeitig erfolgten Verleihung des Friedensnobelpreises an einen inhaftierten chinesischen Vorkämpfer für Demokratie und Menschenrechte, wirft der gegenwärtige innerdemokratische Krisendiskurs doch auch sehr grundsätzliche Fragen auf. Angesichts einer internationalen politikwissenschaftlichen Dauerdebatte, in der sich demokratietheoretische, empirisch-analytische und normative Elemente überlagern, ist es daher sinnvoll, sich einmal mehr der historischen

1

Huntington, S.: The Third Wave. Democratization in the Late Twentieth Century, Norman (Oklahoma), 1991. Zum Umbruch von 1989/90 zusammenfassend: Dalos, G.: Der Vorhang geht auf. Das Ende der Diktaturen in Osteuropa, München, 2009.

2

Crouch, C.: Postdemokratie, Frankfurt/M., 2008 (zuerst 2002); Warren, M. E.: A second Transformation of Democracy?, in: Cain B.E. u.a. (Hg.), Democracy Transformed? Expanding Political Opportunities in Advanced Industrial Democracies, Oxford, 2003, 223-249; zusammenfassend Schmidt, M. G.: Demokratietheorien. Eine Einführung, Wiesbaden, 2010, v.a. 495-505. Grundsätzlich anregend: Greven, M.: Die politische Gesellschaft. Kontingenz und Dezision als Probleme des Regierens und der Demokratie, 2. Aufl., Wiesbaden, 2009; siehe ders.: Zukunft oder Erosion der Demokratie?, in: Kaspar H. u.a. (Hg.), Politik – Wissenschaft – Medien (Fs. J.W. Falter), Wiesbaden, 2009, 411-428.

3

Buchsteiner, J.: Demokraten und Meritokraten, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 13. Oktober 2010.

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Andreas Wirsching

Nation und Demokratie – ist die europäische Erfahrung universalisierbar?

Grundlagen des Themas zu vergewissern. Von hier aus lässt sich dann nachhaltig fragen, in welchem historischen Verhältnis die spezifische europäische Erfahrung von Nation und Demokratie mit den aktuellen Welttendenzen stehen könnten. Trotz mancher alter Probleme und vieler neuer Unsicherheiten in der politischen Gegenwart Europas lässt sich kaum leugnen, dass der Kontinent seit 1990 in seine historisch wohl „glücklichste“ Zeit eingetreten ist: Frieden auf der Basis von Freiheit, Wohlstand kombiniert mit einem erheblichen Maß an sozialer Sicherheit, kultureller Reichtum gespeist aus Liberalität. Ist das nicht im Grunde eine Art Paradies, in dem, oder zumindest an dessen Schwelle, sich nach wie vor die Mehrheit der Europäer befindet – allen unleugbaren und gewaltigen Ungleichheiten zum Trotz? Tatsächlich fragt man sich: Wer wollte nicht so leben wie die Europäer? Und so betrachtet, kann es eigentlich kaum Einwendungen gegen die Idee geben, Europa stelle ein universalisierbares Entwicklungsmodell dar: gerüstet für globale Herausforderungen und attraktiv als Leuchtturm in einer immer näher zusammenrückenden „Weltgesellschaft“. Etwa so, wie es ein britisches Memorandum aus dem Foreign Office bereits 1926 für das eigene Land formulierte: „We have got all what we want – perhaps more. Our sole object is to keep what we have and live in peace.“4 Aber so einfach ist es selbstverständlich nicht, und dies liegt keineswegs nur an Oberflächlichkeiten wie etwa der Tatsache, dass dem europäischen Modell selbst genügend politisch-kulturelle Probleme anhaften oder dass es im Zeitalter der Globalisierung um seine ökonomisch-materielle Basis bangen muss. Aus historischer Sicht ist es ohnehin problematisch, von einem „Entwicklungsmodell“ Europa zu sprechen. Allzu sehr birgt dies zum einen die Gefahr einer essentialistischen Konstruktion, die gleichsam nur von innen heraus erfolgt und den Blick von außen ignoriert. Zum zweiten droht eine teleologische Sichtweise, die den heutigen Zustand Europas als Ziel der Geschichte betrachtet: als ein Ziel, auf das die historischen Entwicklungspotentiale und Entwicklungsprozesse zwingend hingearbeitet haben. Es gilt daher davor zu warnen, die Geschichte Europas in diesem Sinne gleichsam als eine Whig interpretation of history zu lesen. Denn damit erlägen wir der Versuchung, die Vergangenheit unserer heutigen Sicht unterzuordnen und an der Elle der Gegenwart zu messen. Das Ergebnis wäre

4

Memorandum on the Foreign Policy of His Majesty’s Government, with a List of British Commitments in their Relative Order of Importance, in: Documents on British Foreign Policy, Ser. Ia, Bd. 1: The Aftermath of Locarno 1925-1926, London, 1966, 846-881, hier 846.

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eine eher flache europäische Fortschrittsgeschichte, teleologisch reduziert und ihrer Komplexität entkleidet. Eine solche Geschichte wird zum eurozentrischen Mythos, zur bloßen Meistererzählung. Kein Wunder daher, dass die geschichtswissenschaftliche Kritik an entsprechenden Tendenzen inzwischen sehr deutlich vernehmbar ist.5 Die zugrunde liegende Schwierigkeit wird deutlich, wenn man die für Europa gültigen „Erfolgsfaktoren“ diskutiert und im selben Zusammenhang die Frage stellt, welche Bedeutung sie für andere Kulturkreise haben können. Denn was können solche für Europa gültigen Erfolgsfaktoren sein? Jenseits aller anderen denkbaren Möglichkeiten sind sie gewiss zeit- und standortabhängig. Im Jahre 1900 etwa hätte kaum ein europäischer Intellektueller, Unternehmer oder Politiker gezögert, die Segnungen der europäischen Wissenschaft und Technik, Zivilisations- und Lebensformen als unverbrüchlich gültige „Erfolgsfaktoren“ zu deklarieren. Zugleich aber würde er sie wohl imperialistisch gewendet und als naturnotwendige Basis europäischer Weltüberlegenheit gewertet haben. Auch hätte so mancher Intellektueller nicht gezögert, die neuesten Erkenntnisse der Sozialeugenik und Rassenforschung als „gültige Erfolgsfaktoren“ des europäischen Entwicklungsmodells zu betrachten. Tatsächlich ist ja die Rede von Europa oder dem europäischen „Modell“ in weiten Teilen der Welt mit der Erfahrung des europäischen Kolonialismus und Imperialismus konnotiert – oder sogar kontaminiert.6 Seine modernen Ingredienzien – Nation und Demokratie – haben eine dezidiert exklusive Wirkung entfaltet und die Kolonialvölker aus der sich bildenden Gemeinschaft kategorisch ausgeschlossen. Schon die französische Nationalversammlung verbannte 1789 die farbige Sklavenbevölkerung in Santo Domingo aus dem zugleich doch so emphatisch zelebrierten Nationsbegriff. Die natürlichen Menschenrechte, die sich zunächst innerfranzösisch, sodann innereuropäisch zu einer so scharfen emanzipativen Waffe schmieden ließen, galten nicht für die Sklaven – und zunächst auch nicht für Frauen.

5

Zur Kritik vgl. exemplarisch: Osterhammel, J.: Europamodelle und imperiale Kontexte, in: Journal of Modern European History 2 (2004), 157-182; Sachsenmeier, D.: Recent Trends in European History: The World beyond Europe and Alternative Historical Spaces, in: Journal of Modern European History 7 (2009), 5-25. Als großer Versuch, europäische Geschichte als Teil einer neuen Form von Weltgeschichte zu betrachten, Osterhammel, J.: Die Verwandlung der Welt. Eine Geschichte des 19. Jahrhunderts, München, 2009.

6

Exemplarisch und einflussreich: Chakrabarty, D.: Provincializing Europe: Postcolonial Thought and Historical Difference, Princeton (N.J.), 2000.

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Nation und Demokratie – ist die europäische Erfahrung universalisierbar?

Im postkolonialen Zeitalter kann Europa daher nur dann als relevantes Entwicklungsmodell Geltung beanspruchen, wenn es selbst-reflexiv ist, das heißt, wenn sich seine Vertreter und Stichwortgeber seiner historischen Brüche und Schattenseiten, aber auch seiner Ambivalenzen und zwiespältigen Folgen bewusst sind. Im folgenden werden daher einige kritische Überlegungen zur historischen Dimension des Entwicklungsmodells Europa angestellt. Die Konzentration auf die Leitbegriffe Nation – Demokratie – Integration rückt jene drei Motive in den Mittelpunkt, die heute am ehesten als die langfristig wirksamen Elemente eines politischen Entwicklungsmodells gelten können. Tastsächlich gilt es zu betonen, dass dies die heutige Sicht ist. Und niemand kann sicher sein, ob nicht morgen vielleicht andere Elemente Priorität einfordern – in Frage kämen etwa Konzepte wie Föderation und Multiethnizität, Genossenschaft und Volksversammlung. II. Die Nation ist bekanntlich eine „vorgestellte Gemeinschaft“ – so die mittlerweile klassische, kulturwissenschaftlich allgemein akzeptierte Formulierung von Benedict Anderson. Zugleich freilich bedarf diese Vorstellung, wenn sie denn konkret sein will, auch einer konkreten Begrenzung.7 Dem entspricht Niklas Luhmanns Feststellung, wonach jede territoriale Grenzsetzung im Bewusstsein weiterer, dahinterliegender Grenzen erfolgt: „Denn auf der anderen Seite jeder Grenze gibt es wiederum Länder mit Grenzen, die ihrerseits eine andere Seite haben.“8 Das bedeutet: Nationen brauchen territoriale Grenzen und suchen sich damit ihre staatliche Form. Nationen in ihrem staatlichen Gehäuse, Nationalstaaten also, sind ein grundlegendes Prinzip, nach welchem sich die neuere und neueste Geschichte Europas gestaltet. Freilich müssen wir, wenn wir nach den Wurzeln der europäischen politischen Kultur fahnden, noch weiter zurückgehen und nach der Entstehungsgeschichte des modernen Staates selbst fragen. Tatsächlich ist der moderne Staat eine gleichsam europäische Erfindung, die sich über die Welt verbreitet hat. Seine Wurzeln liegen letztlich in der jüdisch-christlichen Vorstellung der Transzendenz. Denn erst die radikale Idee des Jenseitigen erlaubt die säkulare Organisati-

7

Anderson, B.: Die Erfindung der Nation. Zur Karriere eines folgenreichen Konzepts, Frankfurt/M./New York, 1996 (zuerst englisch 1983), 16.

8

Luhmann, N.: Die Gesellschaft der Gesellschaft Bd. 1, Frankfurt/M., 1997, 150.

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ABHANDLUNGEN / ANALYSES

on des Diesseitigen.9 Gottkönige und sakrale Universalreiche haben im europäischen Entwicklungsmodell keine Chance. Stattdessen differenziert sich der Staat als innerweltliches Subsystem aus, das daher auch zwingend einer stetigen rechtlichen Regelung unterliegt. Die Vor- und Frühformen moderner Staatlichkeit bestanden in Europa also bereits, als die Nation als neuer historischer Akteur die Bühne betrat. Aber die Entwicklungsbedingungen der europäischen Nationalstaaten waren, wie schon Theodor Schieder aufgezeigt hat,10 sehr unterschiedlich. Im west- und auch nordeuropäischen Raum entfalteten sich die Nationen schon im 18. Jahrhundert und konstruierten ihre Identität in einem bereits monarchisch weit entwickelten und institutionalisierten Staat. Dem entgegen steht der mittel- und südeuropäische Raum. Hier bildeten sich die Nationen zunächst innerhalb eines historischen Gefüges von Einzelstaaten. Eine Vielzahl von Grenzen durchschnitt jene Räume, welche die Nationen für sich reklamierten. Die Begründung eines Nationalstaats erforderte daher die – gegebenenfalls gewaltsame – Zusammenfügung bereits bestehender staatlicher Räume. Idealtypisch stehen sich also der westeuropäische Raum mit England und Frankreich einerseits und der mittel- und südeuropäische Raum mit Deutschland und Italien andererseits gegenüber, um nur die wichtigsten Fälle zu nennen. Im dritten hier zu nennenden Raum, im östlichen Mitteleuropa sowie in Südosteuropa, liegen die Dinge wiederum anders: Hier korrespondiert die Nationsbildung mit einem Prozess der staatlichen Sezession. Das heißt, auch die mittel-, ost- und südosteuropäischen Nationen mussten sich ihren Staat erst erkämpfen, nicht aber wie in Deutschland und Italien durch Zusammenfügung älterer monarchischer oder städtisch-republikanisch gewachsener Staatsgebilde, sondern durch die Abspaltung von einem der drei großen östlichen Vielvölkerreiche – Habsburgermonarchie, Osmanisches Reich und Russland. Die sezessionistischen Staatsgründungen der sowjetischen Nachfolgestaaten Anfang der 1990er Jahre knüpften noch einmal an diese Tradition an.11

9

Vgl. Reinhard, W.: Was ist europäische politische Kultur? Versuch zur Begründung einer politischen Historischen Anthropologie, in: Geschichte und Gesellschaft 27 (2002), 593-616, hier v.a. 601.

10 Schieder, Th.: Der Nationalstaat in Europa als historisches Phänomen (1964) sowie Typologie und Erscheinungsformen des Nationalstaats in Europa (1966), beides in: ders.: Nationalismus und Nationalstaat. Studien zum nationalen Problem im modernen Europa, hg. v. Otto Dann und Hans-Ulrich Wehler, Göttingen, 1991, 65-86 u. 87-101, hier v.a. 68-72. 11 Zur Dekomposition der Sowjetunion vgl. Huber, M.: Moskau, 11. März 1985. Die Auflösung des sowjetischen Imperiums, München, 2002; Zubok, V. M.: A Failed Empire. The Soviet Union in the Cold

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Nation und Demokratie – ist die europäische Erfahrung universalisierbar?

Zwischen dem west- und nordeuropäischen Raum einerseits und den anderen Räumen der europäischen Geschichte andererseits bestanden also fundamentale Unterschiede. Anders als in England, Frankreich oder Skandinavien vollzog sich die Nationsbildung in Deutschland, Italien und im ostmitteleuropäischen Gebiet nicht im Gehäuse eines gefestigten Staates. Vielmehr waren es die Nationen, die ihren Staat erst suchen, seine Grenzen erst definieren mussten. Diese Nichtidentität von Nation und Staat prägte die europäische Geschichte im 19. und in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts. Sie barg den Keim schwerster Konflikte und trug im Zeitalter der Weltkriege maßgeblich zur Entfesselung der Gewalt bei. Erinnert sei etwa an den türkisch-griechischen Krieg von 1919 bis 1923 und den am Ende im Frieden von Lausanne gewählten Bevölkerungsaustausch: eine „Lösung“, die keine Lösung war, sondern faktisch die Deportation von mehr als anderthalb Millionen Menschen bewirkte. Erinnert sei ferner an die Spannungen, die das Versailler System im östlichen Mitteleuropa hervorrief: Spannungen, die sich daraus ergaben, dass die Pariser Vorortverträge eben keine National-, sondern Nationalitätenstaaten schufen. Diese auf den Ruinen der kaiserlichen Großreiche errichteten Staaten blieben Vielvölkergebilde ebenso wie die früheren „Völkergefängnisse“, das heißt eben jene Kaiserreiche, die sie ersetzten. Tatsächlich gab es im östlichen Mitteleuropa nach 1918 keine Nation, von der nicht Teile außerhalb ihrer Staatsgrenzen, und keinen Staat, in dem nicht mehrere nationale Minderheiten lebten. Und schließlich sei erinnert an die verbrecherischen Umsiedlungs- und Vertreibungspläne, mit denen das nationalsozialistische Deutschland im Zweiten Weltkrieg die Grenzen einer germanischen Nation weit nach Osten verschieben und damit den Lauf der europäischen Geschichte in einer rassistischen Utopie stillegen wollte.12 Alles dies gehört zur Geschichte der Nation und des Nationalen in Europa. Dort wo in Europa ein ethnisch verengtes Verständnis von Nation vorherrschte, entschwand auch das Versprechen der Freiheit. Und allzu häufig erhob hinter dem Begriff der Nation menschenverachtende Gewalt ihr Haupt. Im JugoslawienKonflikt der 1990er Jahre ist Europa von diesem Gespenst der Vergangenheit noch einmal eingeholt worden. Kein Zweifel, europäische Nationsbildung und

War from Stalin to Gorbachev, Chapel Hill (N.C.), 2007, v.a. 303-335; Brown, A.: Aufstieg und Fall des Kommunismus, Berlin, 2009, v.a. 731-763. 12 Pars pro toto: Aly, G.: Endlösung: Völkerverschiebung und der Mord an den europäischen Juden, 3. Aufl., Frankfurt/M., 2005.

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europäischer Nationalstaat sind – historisch betrachtet – höchst problematische Angelegenheiten. Aber die Sache wird noch weitaus komplexer, wenn wir uns dem zweiten Stichwort zuwenden, der Demokratie. III. Zwar wird kaum jemand bezweifeln, dass die Demokratie die wohl wichtigste politische Errungenschaft des europäischen Entwicklungsmodells darstellt. Zugleich aber ist die Geschichte der europäischen Demokratie untrennbar mit der Geschichte von Nation und Nationalstaat verflochten – und das macht es noch schwieriger, das politische Modell Europa mit einfachen Kategorien zu bewerten. So wie die Nation ist auch die Demokratie nur in einem abgrenzbaren Raum vorstellbar. Die Ausübung von Freiheit setzt die abgrenzbare politische Gemeinschaft voraus.13 Ja mehr noch: Die europäische Geschichte lehrt, dass die kulturelle Verankerung der Nation in einem vorgestellten und unumstrittenen, das heißt klar umgrenzten Territorium eine wichtige Voraussetzung der Demokratie darstellt. Dem entspricht es, wenn die Demokratien des Westens im 19. und frühen 20. Jahrhundert dort am stabilsten waren, wo die Identität von Nation und Staat am weitesten gediehen war. Dagegen verfing sich der von den Alliierten im Ersten Weltkrieg auf die Fahnen geschriebene große Anlauf zur Demokratisierung im neugewebten Netz der territorialen und ethnischen Grenzen. Zwar trieben der Erste Weltkrieg und die staatliche Sezession die Nationsbildung im östlichen Mitteleuropa katalytisch, romantisch und gewaltsam voran. Auf den ersten Blick schien hier also ein großer konstruktiver Akt neue Identitäten von Nationen und Staaten hergestellt zu haben, die zugleich reif für die Demokratie waren, etwa im Sinne einer „Republikanisierung“ à la française. Und in den Pariser Vorortverträgen insistierten die Verbündeten auf der Anwendung des westlichen Modells: Ausdehnung des Wahlrechts, Demokratisierung der Parlamente und das Bürgerrecht für Minderheiten.14 Obgleich mit großen Hoffnungen begrüßt, endete der demokratische Aufbruch von 1918 schon bald in nationaler Frustration und gesteigertem Hass. Allzu häufig bildete der Irredentismus den größten gemeinsamen Nenner der führenden

13 Vgl. Di Fabio, U.: Der Verfassungsstaat in der Weltgesellschaft, Tübingen, 2001, 32. 14 Janos, A. C.: East Central Europe in the Modern World. The Politics of the Borderlands from Pre- to Postcommunism, Stanford (Calif.), 2000, 100ff.

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Andreas Wirsching

Nation und Demokratie – ist die europäische Erfahrung universalisierbar?

Schichten.15 Zu keinem Zeitpunkt erreichte das östliche Mitteleuropa während der Zwischenkriegszeit eine hinreichende Stabilität, die doch die notwendige Voraussetzung für das Reifen der Demokratie gewesen wäre. Es gab dort keine Demokratie, die sich nicht zugleich mit territorialen und ethnischen Problemen auseinanderzusetzen hatte. Die Demokratie ist also im europäischen Entwicklungsmodell nicht einfach als lineare Fortschrittsgeschichte enthalten. Der amerikanische Soziologe Michael Mann hat geradezu von der „dunklen Seite der Demokratie“ gesprochen und damit in erster Linie auf die europäische Entwicklung gezielt.16 Diese dunkle Seite drängte sich dann in den Vordergrund, wenn unklar blieb, wer eigentlich das „Volk“ war, das sich zum Souverän aufschwang. War es der Ethnos, der sich sprachlich und kulturell einheitlich begriff? Oder war es der Demos, der unterschiedliche gesellschaftliche Interessen in sich vereinigte und sie organisierte? Wenn beide Konzepte der „Demokratie“ sich vermischten, so Manns These, dann war Gefahr im Verzug: so etwa im Europa der Zwischenkriegszeit, für das Präsident Wilson einerseits die repräsentative Demokratie ausrief, andererseits aber die nationale Selbstbestimmung einforderte – zum damaligen Zeitpunkt ein in sich widersprüchliches Konzept. Die Völker Europas konnten sich nicht entscheiden, was Vorrang haben sollte: die pluralistische Repräsentation des Demos unter Einschluss nationaler Minderheiten oder die ethnische Homogenisierung des Volkes unter Ausschluss anderer Nationalitäten. Während das westlich geprägte Europa des Versailler Systems und des Völkerbundes an der Fiktion des demokratisch-pluralistischen Nationalstaats festhielt, gewann in Mittel- und Osteuropa das Konzept der ethnischen Homogenität im Zeitablauf zunehmend die Oberhand. Und wenn Staatsbürgerschaft zunehmend ethnisch definiert wurde, dann verengten sich auch die Möglichkeiten einer internationalen Friedensordnung. Verheerend waren im Grunde schon die Zahlen der Zwischenkriegszeit: Bis 1926 gab es bereits ein veritables Problem von Flüchtlingen oder zumindest Entwurzelten. Hierzu gehörten die 1,5 Millionen Griechen und Türken, die 1923 aufgrund des Friedens von Lausanne zwischen beiden Nationalstaaten ausgetauscht wurden; 280.000 Personen wechselten zwischen Griechenland und Bulgarien; und die Zahl der Polen, Ukrainer, Russen, Ungarn, Balten und Deutschen, die ihre Heimat verloren, belief sich insgesamt auf weit mehr als fünf 15 Vgl. Molnar, M.: Histoire de la Hongrie, 2. Aufl., Paris, 1996, 345. 16 Mann, M.: The Dark Side of Democracy. Explaining Ethnic Cleansing, Cambridge, 2005.

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Millionen. In den Augen des Generalsekretärs des Völkerbundes, Carlile Macartney, gab es tatsächlich nur wenige Auswege aus dem Dilemma: Entweder die Revision der Grenzen oder den Austausch bzw. die forcierte Emigration der Bevölkerung. „The experience of all attempts to solve the minority problem by getting rid of the minority have thus proved thoroughly discouraging”, schrieb Macartney 1934. “Frontier revision is applicable only in certain cases. Exchange has achieved dubious results at the cost of great sufferings. Assimilation has failed altogether, since the minorities have not been assimilated”.17 Die Demokratie entwickelte sich also in Europa keineswegs einlinig und unproblematisch, sondern in ganz unterschiedliche Richtungen. Im nordwestlichen Teil des Kontinents, wo die Identität von Nation, Staat und Territorium bereits langfristig gesichert war, überwog auch nach 1918 eine pluralistische Auffassung von Staat und Gesellschaft. In Mittel- und Osteuropa, wo die territorialen Grenzen traditionell fließend und eine Identität von Staat und Nation noch nicht erreicht war, dominierte dagegen die Idee des Ethnos. Der Begriff der Demokratie konnte in diesem Zusammenhang mit ganz anderen Inhalten gefüllt werden, als wir sie heute akzeptieren würden. Verwiesen sei nur auf Carl Schmitts in Deutschland populäre Ansichten von einer plebiszitär-charismatisch begründeten Führerdemokratie. Aber auch die autoritären Überformungen der Nachkriegsdemokratien in Ländern wie Polen oder Ungarn wären hier zu nennen. Historisch betrachtet sind also im europäischen Entwicklungsmodell Nation und Demokratie in durchaus prekärer und uneindeutiger Weise miteinander verflochten. Offenkundig braucht die Demokratie eine klare Vorstellung von Grenze und Abgrenzung, von Identität und Gemeinschaft und bleibt damit auf die Nation angewiesen. Wenn daher der demokratische Nationalstaat zwar als Ziel gelten kann, so ist der Weg zu ihm gleichwohl gefährlich, weil er an vielerlei Abgründen vorbeiführt. Entscheidend hierfür ist, dass der Entwicklungsprozess des demokratischen Nationalstaats zwei im Kern unvereinbare Positionen miteinander verbinden muss: Einerseits ist die Nation etwas Individuell-Partikulares. Die Bezugnahme auf die Nation suggeriert zwar die Gleichheit nach innen, aber sie tendiert, wie wir gesehen haben, zum Ausschluss der Nichtdazugehörigen. Andererseits basiert die Demokratie auf allgemeinen Prämissen, die im Kern universalisierbar sind und geradezu zur Universalisierung drängen. Hier nationale und ethnische Zugehö-

17 Macartney, C. A.: National States and National Minorities, Oxford, 1934, 450.

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rigkeit, dort allgemeine Menschenrechte und politische Gleichheit: Dies sind im politischen Entwicklungsmodell Europas gleichsam unterschiedliche Systemebenen, die miteinander vermittelt werden wollen. Und die hieraus resultierende Spannung zwischen partikularen und universalen Elementen ist der neueren europäischen Geschichte in ihrer Tiefe eingeschrieben. Es ist daher kein Zufall, dass in Europa jene Demokratien über das solideste politisch-kulturelle Fundament zu verfügen scheinen, in denen sich die individuelle, national geprägte Identität am nachhaltigsten mit einer universalen „Idee“ verbindet. Eine solche Verschränkung zwischen dem Partikularen und dem Universalen finden wir – einmal mehr – am ehesten in der westeuropäischen Zone. So lässt sich im Falle Großbritanniens von einer langetablierten parlamentarischen Identität sprechen. Sie lag an der Wurzel einer spezifischen Form des Verfassungspatriotismus, der die konstitutionelle Freiheit Englands hervorhob und dessen Anfänge in das 17. Jahrhundert zurückreichen. Liberty, constitution, patriotism bilden hier ein langfristiges Deutungsmuster, das auch nach 1918 seine Orientierungsfunktion nicht einbüßte. In vergleichbarer Weise ruhte die republikanische Identität Frankreichs auf dem Mythos der Revolution und auf ihrem naturrechtlich begründeten, aber national geformten Sendungsbewusstsein. In beiden Fällen, dem britischen und dem französischen – man könnte den amerikanischen noch hinzunehmen – wurde die nationale Geschichte mit verallgemeinerbaren Werten kombiniert und zu einer überaus deutungsmächtigen Synthese geschmiedet. Dadurch haben die modernen westlichen Demokratien eine entscheidende Vermittlungsleistung erbracht: das geschichtlich Gewordene, das Partikulare, zu akzeptieren und zugleich das Normativ-Universale zu institutionalisieren. Demgegenüber ruhten weder die deutsche noch die italienische noch die ostmitteleuropäischen Verfassungskulturen auf einer bereits langerprobten Nationalgeschichte, die wie in England, Frankreich und den USA als Fortschrittsgeschichte hätte ideologisiert werden können. Umso problematischer gestaltete sich eben jene Verbindung des National-Partikularen mit dem Demokratisch-Universalen in diesen Räumen Europas. Zu Recht hat etwa Helmuth Plessner das Deutsche Kaiserreich als eine „Großmacht ohne Staatsidee“ bezeichnet.18 Dies drückte sich zum Beispiel in den sogenannten „Ideen von 1914“ aus, die zwar den Triumph des Nationalistisch-Partikularen über die universal wirksamen Ideen von 18 Plessner, H.: Die verspätete Nation. Über die politische Verführbarkeit bürgerlichen Geistes, Stuttgart, 1959.

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1789 zelebrieren sollten und doch sehr enggeführt und geradezu muffig wirkten. Eine demokratische Identität, welche die Brücke geschlagen hätte zwischen nationaler Partikularität und universaler Geltung, ist in Deutschland vor 1949 jedenfalls kaum zu entdecken. Aber auch für das gegenwärtige Europa bildet die Aufgabe, Nation und Demokratie miteinander zu vermitteln, eine der größten Herausforderungen. Denn insbesondere die ostmitteleuropäischen Staaten müssen ja seit dem Aufbrechen des kommunistischen Panzers ihre in den 1920er und 1930er Jahren abgebrochene Identitätsfindung als demokratische Nationalstaaten erst einmal wiedergewinnen und fortentwickeln. Schon vor 1989 bildete die Nation ein entscheidendes Vehikel für die Bewahrung einer eigenen Identität gegenüber dem Sowjetkommunismus. Beispiele hierfür sind insbesondere Polen, Rumänien oder Ungarn. Nach 1989 verknüpften die ostmitteleuropäischen Völker die Abwicklung ihrer kommunistischen Regime mit einer ungeahnten Renaissance des Nationalen. Ihre Demokratien begründeten sie im Gehäuse des Nationalstaats. Nationale Mythen und Symbole, Hymnen und Feiertage, Geschichtserzählungen und Geschichtsdeutungen blühten im Zuge der Befreiung vom Kommunismus auf. Fast überall im östlichen Mitteleuropa fand daher der Rückgriff auf die Nation im Bewusstsein statt, mit ihr den politischen und kulturellen Fortschritt zu sichern. Zu einem Zeitpunkt, da in Westeuropa die Überwindung nationalstaatlich enggeführter Politik auf der Tagesordnung stand, gewann in Ost- und Südosteuropa die Nation den Status eines Fortschrittskonzepts. Was sich also in den westeuropäischen Staaten im 19. und 20. Jahrhundert in einem langfristigen Prozess vollzog, nämlich die Vermittlungsleistung von Nation und Demokratie, muss in Ostmitteleuropa eminent beschleunigt, in einer Art Zeitraffer, erfolgen. IV. Das europäische Entwicklungsmodell hat auf die Fragen, welche die Spannung zwischen Nation und Demokratie aufwarf, eine historisch einzigartige und bis dato, wie es scheint, erfolgreiche Antwort gefunden – die Integration. Geboren war die Antwort der Integration einerseits aus der bitteren historischen Erfahrung eines sich selbst zerstörenden Kontinents. Zugleich speiste sie sich andererseits aus der Hoffnung und der festen Erwartung, die Substanz der europäischen Geschichte doch retten und ihr eine neue Zukunft geben zu können. Überdies war es die durchaus nüchterne Abwägung nationaler Interessen, die 1950/51 den supranationalen „Quantensprung“ der europäischen Integration ermöglichten – zuerst in Washington und Paris, dann in Bonn sowie schließlich in den anderen Metro-

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polen der sechs Gründungsmitglieder. Tatsächlich vollzog sich die Geschichte der europäischen Integration keineswegs im Gegensatz zum Nationalstaat. Zudem wäre es ahistorisch, allzu schnelle Parallelen etwa zwischen den Strukturen des Heiligen Römischen Reichs und der heutigen Europäischen Union zu ziehen.19 Es führt kein direkter Weg vom vor-nationalen Europa der Frühen Neuzeit zur supranationalen europäischen Integration. Im Gegenteil, erst der voll entwickelte, souveräne Nationalstaat war die historische Voraussetzung für die Geschehnisse nach 1945. Die europäische Integration resultierte aus dem Nationalstaat, aber sie resultierte auch aus seiner Hybris. Tatsächlich scheint die europäische Integration nichts anderes zu sein als eine Methode, um unter den Bedingungen der Nachkriegszeit die Existenz des europäischen Nationalstaats zu sichern.20 Konkret hieß dies: Die Integration bildete ein Instrument, um den Nationen Europas ein gleichberechtigtes und friedliches Zusammenleben zu ermöglichen, das auf universalisierbaren und daher gleichermaßen anerkannten Prinzipien ruhte. Die Gemeinschaft bildete sich und sie bekannte sich „zu den Grundsätzen der Freiheit, der Demokratie und der Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten und der Rechtsstaatlichkeit“; sie stärkte „die Solidarität zwischen ihren Völkern unter Achtung ihrer Geschichte, ihrer Kultur und ihrer Traditionen“ und förderte deren „wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt“. So steht es in der Präambel des Vertrags von Maastricht. Tatsächlich scheint es so, als ob das Prinzip der europäischen Integration jenen Ausgleich von partikular-nationalen und universalen Elementen leisten könnte, der für die staatliche Entwicklung der Moderne so bedeutsam ist. Die EU bietet einen koordinierenden Rahmen für demokratische, ethnisch überwiegend homogen gewordene Nationalstaaten. Allerdings ist die Integration in ihrer traditionellen Form, als spezifisch westeuropäisches Nachkriegsprojekt, beendet. Seine Zeit ist abgelaufen in einer Epoche, in der sich die Prioritäten neu gestalten. Französische Europapolitik etwa kann, wenn sie zeitgemäß sein will, nicht mehr primär Deutschlandpolitik sein; vielmehr muss Frankreich in dem neuen, größeren Europa seine Rolle finden. Gleiches gilt für das wiedervereinigte Deutschland, das nicht mehr am östlichen Rand des integrierten Europa liegt, sondern in dessen 19 Eine historische Etappenfolge Europas vom „Alten Reich“ zur Europäischen Union wird gelegentlich gerade von kulturpolitischer Seite evoziert. Siehe etwa die Rede des Kulturstaatsministers Bernd Neumann am 27. August 2006 anlässlich der Eröffnung der Ausstellung „Heiliges Römisches Reich Deutscher Nation 962 bis 1806“ im Deutschen Historischen Museum Berlin. 20 Milward, A. S.: The European Rescue of the Nation-State, Berkeley (Calif.), 1992.

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Mitte. Zugleich sind die großen Erzählungen von der europäischen Integration – vom europäischen Phönix aus der Asche – alt geworden. Die neuen, ostmitteleuropäischen Mitgliedstaaten bringen eine ganz andere, häufig kontroverse Kriegsund Nachkriegserfahrung nach Europa mit hinein. Die westliche Erzählung der Integration kann nicht die ihrige sein. Die Erfahrung des und das Leiden am Kommunismus, der gewaltige Prosperitätsrückstand, aber auch die Spannungen, die das neu auszutarierende Verhältnis von Nationalstaat, Demokratie und europäischer Einigung auslöst, verändern die Bewegungsrichtung der Narration. Andererseits beginnt das neue Europa zu Beginn des 21. Jahrhunderts seine Integration keineswegs voraussetzungslos, sondern es agiert in einem bereits objektivierten und institutionalisierten Rahmen, wie er durch eine mehr als fünfzigjährige Integrationsgeschichte bereits geschaffen worden ist. Ein gewisses Maß an Krisenfestigkeit darf man der EU daher durchaus zutrauen. Und was bisweilen allzu voreilig als das „Ende Europas”21 perhorresziert wird, dürfte im Kern eine Übergangskrise sein; eine Krise des Übergangs von den vertrauten Interessenstrukturen und Erzählkategorien des beendeten westeuropäischen Nachkriegsprojekts hin in die unbekannte Zukunft eines unübersichtlichen und pluralisierten, globalisierten und größeren Europas.22 Dessen ungeachtet bleibt natürlich offen, wie sich in der Zukunft die Dialektik zwischen den einzelnen europäischen Nationalstaaten und der supranational integrierten Ebene der EU vollziehen wird. Zwischen den einzelstaatlichen Stimmbürgerschaften und dem eher fiktiven Demos der Europäischen Union liegt jedenfalls nach wie vor eine breite Kluft, die auch die „Zukunftsfähigkeit“ der Gemeinschaft mit einem Fragezeichen versieht.23 V. Die letzte Überlegung gilt denn auch der Frage, wieweit dieses Europa als Modell dienen kann für eine sich dynamisch entwickelnde „Weltgesellschaft“. In einem Punkt wird man sich dabei wahrscheinlich schnell einigen können: Als Modell besitzt Europa zweifellos viele Vorzüge – wie eingangs gesagt, wer woll21 Aus amerikanischer Sicht: Cohen-Tanugi, L.: The End of Europe?, in: Foreign Affairs 84,6 (2005), 5567. 22 Vgl. hierzu: Wirsching, A.: Europa als Wille und Vorstellung. Die Geschichte der europäischen Integration zwischen nationalem Interesse und großer Erzählung, in: Zeitschrift für Staats- und Europawissenschaften 4 (2006), 488-506. 23 Optimistisch hierzu Kuhnen, J. D.: Die Zukunft der Nationen in Europa. Ist das Zeitalter der Nationen und Nationalstaaten in Europa vorüber?, Berlin, 2009, v.a. 214-248.

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te heute nicht wie die Europäer leben? Unbestreitbar ist auch, dass das europäische Entwicklungsmodell die Idee des säkularen Staates in alle Welt exportiert hat – und damit seine auf Verrechtlichung, Rationalisierung und Bürokratisierung zielende Leittendenz. Aber als Entwicklungsgeschichte taugt Europa wohl kaum zum Vorbild – oder welchem anderen Weltteil wollte man das Fegefeuer aus Nation, Ideologie und Gewalt andienen, das zum unauslöschlichen Kernbestand europäischer Erfahrung geworden ist? Diese Warnung vor einer gleichsam Europa-ähnlichen Entwicklung gilt umso mehr, als ja die einzelnen Bestandteile, die sie ermöglicht haben, im Grunde weltweit zur Verfügung stehen. Das gilt allemal für den Komplex von Nation, Staat und Grenze. Nationsbildungsprozesse, die einen sezessionistischen Sprengsatz in sich tragen, finden sich genügend außerhalb Europas. Ethnisch grundierte Territorialkonflikte brechen im Kaukasus und in Kaschmir, in Afrika und in Palästina auf. Immer wieder sind es „vorgestellte Gemeinschaften“, die sich der Realität entgegenstemmen und sie zu überwinden trachten. Seit dem Ende der europäischen Kolonialreiche und dem Zusammenbruch des Sowjetkommunismus haben sich die Bewegungsspielräume solcher Nationalismen gewaltig erweitert. Gewaltig erweiterte sich seit 1989 jedoch auch der Radius der demokratischen Idee. Der enorme informationstechnologische und kommunikative Schub der letzten beiden Jahrzehnte hat die weltweite Rezeption des europäischen Modells weiter befördert. Und die globale Kommunikation verbreitet ein grundlegendes westlich-europäisches Prinzip, nämlich die Idee von der Gleichheit des Individuums. Niklas Luhmann hat diesen Gedanken zum Strukturmerkmal einer unaufhaltsamen Tendenz zur Weltgesellschaft erhoben. Denn wenn der aufklärerische Glaube an die Gleichheit der menschlichen Vernunft zutrifft, dann konstituiert Gleichheit auf Dauer auch die Gemeinschaft der Interessen. „Als Gleiche ... haben die Menschen gemeinsame Angelegenheiten.“24 Wenn schließlich eine solche grundsätzliche Gleichheit anzunehmen ist, dann drängt das auf Gleichheit gegründete Modell aus sich selbst heraus auf weitere Ausdehnung. Die Idee der Gleichheit wird somit selbst zur Bedingung ihrer Universalisierung. Tatsächlich will das auf den Ideen der Diesseitigkeit und der Gleichheit beruhende europäisch-westliche Modell selbst in der Weltgesellschaft politisch werden – vom Kongo bis nach Afghanistan. Indem es auf individuelle Menschen24 Luhmann, N.: Die Weltgesellschaft (1971), in: ders.: Soziologische Aufklärung, Bd 2: Aufsätze zur Theorie der Gesellschaft, 5. Aufl., Opladen, 2005, 63-88, hier 63.

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rechte und demokratische Verfassung rekurriert, wird sein rhetorischer Stil normativ und färbt sich moralisch. Seine Prämissen werden auf die Weltgesellschaft auch dann projiziert, wenn ein entsprechendes politisches System nicht hinreichend realisiert werden kann. Allerdings scheinen auch hier die Dinge im Fluss zu sein. Denn die Universalisierung des europäischen Gleichheitsgedankens vollzieht sich auf zwei Ebenen: zum einen individualistisch auf der Ebene der Menschenrechte; zum anderen kollektiv auf der Ebene der Staatenwelt. Die Ausdifferenzierung eines Systems von prinzipiell gleichberechtigten Staaten hat in Europa seinen Anfang genommen und ist schon lange zum Organisationsmodell einer globalen internationalen Gemeinschaft geworden. Das gilt auch, wenn erstens längst nicht alle dieser Staaten demokratisch sind, und wenn man zweitens darüber streiten kann, inwieweit nicht das Subsystem Staat gegenüber anderen Subsystemen an Bedeutung verliert – Subsystemen, die im Übrigen ebenfalls europäischen Ursprungs sind. Häufig wird zum Beispiel die These vertreten, Staat und Politik träten gegenüber dem globalisierten weltwirtschaftlichen System zurück und büßten an Funktionen ein. Zwar lassen sich hierfür viele gute Argumente finden, aber möglicherweise bildet sich hier im globalen Maßstab ein Entwicklungsprozess ab, der aus der europäischen Geschichte durchaus bekannt ist. Auch in Europa stand die Politik längst nicht immer im Mittelpunkt der Gesellschaft, auch wenn dies der Selbstwahrnehmung ihrer Akteure vielleicht entsprechen mochte. Vielmehr differenzierten sich andere Subsysteme wie die Ökonomie dynamisch aus und entfalteten ihre systemische Eigenlogik. Gesellschaft erscheint damit als ein prekärer „Zusammenhang eigenwilliger Funktionssysteme“ (Di Fabio). Und die neuere europäische Geschichte ist gekennzeichnet durch die immer wieder neu auszuhandelnde Balance zwischen politischem Regelungsanspruch und wirtschaftlicher Freiheit. Insofern ist auch das letzte Wort über die Rolle des Staatlich-Politischen in der globalisierten Weltwirtschaft noch nicht gesprochen. Und es wäre nicht das erste Mal in der Geschichte, dass einer voranschreitenden wirtschaftlichen Verflechtung die politische Integration nachfolgt. Die gegenwärtige Debatte über die Folgen der Finanz- und Wirtschaftskrise scheinen entsprechende Vermutungen zu bestätigen. Zwar hat der Nationalstaat traditionell-europäischen Zuschnitts in der globalisierten Weltwirtschaft den Zenit seiner Steuerungsfunktionen wohl überschritten. Aber die spezifische Antwort, die Europa auf das Erfordernis eines postnationalstaatlichen Ordnungsmodells gefunden hat – die Integration –, könnte auch im globalen Maßstab eine Wirkung entfalten. Dafür spricht nicht nur das fortbestehende Ausdehnungspotential der Europäischen Union selbst, das sich aus offen-

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kundig ungebrochener Attraktivität speist und über das alte Kerneuropa bereits weit hinausweist. Hinzu kommt die wachsende Rolle intergouvernementaler Körperschaften, aber auch der NGOs, deren Zahl sich nicht zufällig seit dem Ende des Kommunismus deutlich erhöht hat. Gab es zum Beispiel im Jahre 1987 „nur“ 4.235 NGOs, so zählte man im Jahre 2004 bereits 7.306 und im Jahre 2007 7.628 Nichtregierungsorganisationen.25 Sie agieren weltweit und fehlen in keinem Diskurs über global governance. Auch wenn keineswegs immer ganz klar ist, welche Funktionen internationale, intergouvernementale und supranationale Körperschaften sowie NGOs übernehmen, so können sie doch als Zeichen einer wachsenden globalen Verflechtung gewertet werden. In dem Maße, in dem sie allgemeine und universelle Gesellschaftsinteressen vertreten, werden sie zum Symptom einer sich entfaltenden und sich kommunikativ verdichtenden Weltgesellschaft. Zwar ist eine Weltgesellschaft in diesem Sinne, die das Prinzip der Gleichheit durch globale und immer intensivere Kommunikation verbreitet, durchaus etwas Fiktives. Aber eben der Eindruck, es handle sich um etwas, das erst noch zu erreichen wäre und doch nicht erreicht werden kann, trägt zur stetigen weiteren Universalisierung bei. Werden also Nation, Demokratie und Menschenrechte im Rahmen globaler Integration zusammenkommen und eine gewissermaßen Europa-ähnliche Friedensordnung hervorbringen? Einiges spricht dafür: Alle Staaten der Vereinten Nationen verstehen sich in irgendeiner Form als Nationalstaaten, auch wenn es sich faktisch um Vielvölkerstaaten handelt oder sie in ihren Grenzen starke ethnische Minderheiten haben; und ihre Regierungen berufen sich fast alle irgendwie auf das Volk als die Quelle ihrer Legitimität. In Zeiten der globalen Kommunikation registriert die zusammengerückte Weltöffentlichkeit die Verletzung von Menschenrechten und Menschenwürde mit unmittelbarer und intensiver Aufmerksamkeit. All dies übt eine Art wachsenden Disziplinierungsdruck aus – zumindest auf der semantischen Ebene. Wer gegen die Norm verstößt, muss sich gesondert legitimieren. Spätestens hier stellt sich freilich die Frage, ob es sich überhaupt um einen wünschenswerten Vorgang handeln kann. Ist nicht die europäische Rhetorik von Demokratie und Menschenrechten die neue Form eines alten Bekannten: des rücksichtslosen Eurozentrismus, der die historische Legitimität anderer Kulturen nicht anerkennen und Vielfalt nicht zulassen will? Sollten wir nicht vielmehr auf

25 Zahlen nach Angaben der Bundeszentrale für Politische Bildung.

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die „multiple modernities“ differenter Kulturen blicken als auf die Durchsetzungskräfte eines europäischen Entwicklungsmodells? Beides muss sich freilich nicht ausschließen: Weder kann sich ein Entwicklungsmodell unilateral einfach durchsetzen, noch erweisen sich andere Kulturen als undurchlässig gegenüber anderen. Wer zum Beispiel behaupten würde, China oder die islamische Welt seien aus Gründen ihrer Kulturgrenzen definitiv nicht in der Lage, eine grundrechtbasierte Zivilgesellschaft zu entwickeln, würde ein höchst problematisches, allzu eindimensionales, ja statisches Bild zeichnen; und die schiere Dynamik der Globalisierung lehrt uns eines besseren. Die außereuropäischen Regionen waren und sind aufnahmefähig für europäisch-westliche Einflüsse. Umgekehrt bleibt Europa dauerhaft herausgefordert, im Lichte globaler Erfahrungen die Prämissen und Folgen seiner Entwicklung zu reflektieren und auf den Prüfstand zu stellen. Die Folge ist jene kontinuierliche Interaktion, die sich in der globalisierten Welt unaufhaltsam beschleunigt und auf deren Basis sich neue Konstellationen und neue Institutionen herausbilden. Die Ergebnisse bleiben allerdings unsicher. Auf der einen Seite hat das europäische Modell seit den 1980er Jahren im Kontext globaler Kommunikation an Attraktivität und an Ausdehnungskraft gewonnen. Auf der anderen Seite bestehen die Schattenseiten fort. Die „dunkle Seite der Demokratie“, die dem Ethno-Nationalismus entspringt, bricht weltweit immer wieder hervor und hat Europa in Jugoslawien selbst noch einmal heimgesucht. Auch kann man fragen, ob das europäische Modell nicht nach wie vor dazu tendiert, im Zuge eines zügellosen, auf Rationalisierung und Bürokratie zielenden Effizienzdenkens das „stahlharte Gehäuse“, als das Max Weber die Moderne bezeichnete, immer weiter zu reproduzieren. Und ob eine globale Ausdehnung dieses Gehäuses wünschenswert ist, erscheint mehr als fraglich. Insofern wird sich die Geschichte einer Weltgesellschaft, in der Europa seine Rolle spielt, nicht weniger ambivalent vollziehen können als die Geschichte des europäischen Entwicklungsmodells selbst.

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Europeanisation Beyond the Member States by Frank Schimmelfennig

Europeanisation does not end at the external borders of the European Union. Through conditionality, socialisation, externalisation, and imitation, the EU generates external effects. The comparison of EU relations with “quasi-member states”, candidate countries, the European neighbourhood, other OECD countries, and far-away regions shows that the mechanisms and conditions of Europeanisation vary significantly across contexts. In general, however, market power and supranational regulation are the most important conditions of effectiveness. In their absence, the EU’s institutions can merely serve as an agency for socialisation and a model for imitation – albeit with a limited and superficial impact. Europäisierung endet nicht an den Grenzen der Europäischen Union. Durch Konditionalität, Sozialisation, Externalisierung und Imitation nimmt die EU Einfluss auf das Regieren von Drittstaaten. Ein Vergleich der EU-Beziehungen mit den „Quasi-Mitgliedstaaten“, den Beitrittskandidaten, der Europäischen Nachbarschaft, den übrigen OECDLändern und entfernteren Regionen zeigt, dass der grenzüberschreitende Einfluss je nach Kontext stark variiert. Im Allgemeinen sind Marktmacht und supranationale Regulierung aber die wichtigsten Bedingungen der Europäisierung jenseits der EU. In Abwesenheit dieser Bedingungen kann die EU allenfalls als Sozialisationsagentur und Imitationsvorlage dienen – allerdings mit begrenzten und oberflächlichen Wirkungen.1

I.

Introduction

When speaking of “European governance” (notwithstanding the ambiguity of the term), we usually have in mind that the European Union (EU) provides rules and mechanisms to regulate the behaviour of public and private actors across a great variety of integrated policy areas. “Europeanisation” is then generally understood as the domestic impact of, and adaptation to, European governance in the EU’s member states; or, in Claudio Radaelli’s encompassing definition, the incorporation of “formal and informal rules, procedures, policy paradigms, styles, ‘ways of doing things’, and shared beliefs and norms, which are first defined and con-

I wish to thank Anne Wetzel for her valuable comments on this paper.

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solidated in the making of EU public policy and politics … in the logic of domestic discourse, identities, political structures, and public policies.”1 Since the 1990s, however, EU scholars have begun to look beyond the formal borders of the EU and study the impact of European governance on external actors. This widening of the horizon was a result of three major developments in European integration. First, as a consequence of its Single Market Program and a series of enlargement rounds, the EU deepened and expanded its internal market. The size and attractiveness of this market accorded the EU considerable power to shape the economic and public policy rules of global governance and its trading partners. Second, the EU embarked on Eastern enlargement, which was not only bigger but also considerably more intrusive and transformative than previous enlargement rounds. It pursued the ambitious goal of ensuring that the accession countries would transpose the entire acquis communautaire – the body of EU law – ahead of joining the Union, and accession negotiations were mostly about planning and monitoring this Europeanisation process. Third, the EU has designed novel institutional arrangements for those countries that are either not willing to become members (the European Economic Area and the bilateral treaties with Switzerland) or not eligible for membership (the Barcelona process (since 1995) for the Mediterranean neighbours and the European Neighbourhood Policy (ENP, since 2003) for the Eastern European, Middle Eastern and Northern African neighbours). At their core, these institutional arrangements are directed at managing interdependence by aligning neighbouring countries with EU policies and rules, while avoiding formal membership. In sum, the EU provides “external governance”. It projects its model and rules of governance to the outside and, if successful, contributes to the Europeanisation of national and international governance beyond the borders of formal membership.2 This survey article will first discuss the contents of Europeanisation beyond the EU. Which are the “European” modes and rules of governance that the EU projects beyond its borders (Section II)? In addition, it will present different mechanisms of Europeanisation and the conditions under which these are likely to have an impact on outside actors (Section III). The article subsequently de-

1

Radaelli, C.: The Europeanization of Public Policy, in: Featherstone; K./Radaelli, C. (eds.): The Politics of Europeanization, Oxford, 2003, 27-56, 30.

2

Lavenex, S./Schimmelfennig, F.: EU Rules Beyond EU Borders: Theorizing External Governance in European Politics, in: Journal of European Public Policy 16/6, 2009, 791-812, 795.

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Frank Schimmelfennig

Europeanisation Beyond the Member States

scribes diverse the modes and impacts of Europeanisation in diverse international settings (Section IV). Section V concludes. In a nutshell, the argument seeks to go beyond the common characterisation of the EU as a “civilian” or “normative power” because these labels blur the distinction between goals, means, and impact and do not capture the cross-regional variation in mechanisms, conditions, and outcomes of Europeanisation. It argues that effective Europeanisation is the product of EU conditionality and the externalisation of EU rules under the conditions of EU market power and supranational, i.e. centralised and hierarchical, regulation.

II. Model Europe: the meaning of Europeanisation beyond the EU What are the contents of “external governance”? What kind of “Europeanisation” does the EU pursue or produce beyond its borders? Most basically, we can start from the assumption of “domestic analogy”. According to this assumption, polities prefer to have an international environment that resembles, or is at least compatible with, their domestic principles and procedures. The substantive goals – as well as instruments – of Europeanisation will thus mirror the principles of EU integration and governance.3 In other words, Europeanisation consists in “the external projection of internal solutions.”4 From a rational perspective, an international environment that mirrors the EU is in the best interest of EU political and economic actors. It is an environment that they are familiar with and know to use to their benefit – and one that reflects their own institutional and policy choices. This reduces adaptation and information costs and gives them a potential advantage over other actors.5 Other authors emphasise shared values and norms as well as established routines and templates of the EU as the source of external projection. Federica Bicchi, for instance, suggests that EU external policy can “be seen as unreflexive behaviour mirroring the deeply engrained belief that Europe’s history is a lesson for everybody.”6

3

Peters, D./Wagner, W.: Die Europäische Union in den internationalen Beziehungen, in: Holzinger, K. et al.: Die Europäische Union. Theorien und Analysekonzepte, Paderborn, 2005, 215-272, 215-216.

4

Lavenex, S.: EU External Governance in "Wider Europe", in: Journal of European Public Policy 11/4, 680-700, 695.

5

Peters, D./Wagner, W., op. cit., 216.

6

Bicchi, F.: “Our size fits all”: Normative Power Europe and the Mediterranean, in: Journal of European Public Policy 13/2, 286-303, 287.

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1.

Beyond “civilian” or “normative power Europe”

The debate on the essence of European governance or the European model is as multifaceted as it is inconclusive. The best-known sweeping categorisations of “external governance” describe the EU as a distinctive kind of “power” in the international system. In the early 1970s, François Duchêne introduced the label of “civilian power”7 to characterise the EU as a novel international actor that has overcome the anarchical self-help system of international politics internally. “Civilian power” – as opposed to “military power” – refers to both means and ends, to the use of civil instruments of governance rather than the use of force, and to civilising the international system by transforming it into a system of rulebased governance according to its own model. In another influential attempt to characterise the EU’s special role in world affairs, Ian Manners invented the term “normative power”.8 According to the “normative power” perspective, the EU’s impact on the global system is ideational. It shapes global conceptions of what is “normal” based on its founding principles such as peace, liberty, democracy, human rights, and the rule of law – principles that were shaped in turn by the historical context of the EU’s origin, its hybrid (international and supranational) character, and its political-legal constitution. Despite their prominence in the discussion about the EU’s role in the world, the two concepts of “civilian power” and “normative power” are problematic. First, they mix prescription and description; they relate to both what the EU currently is and what it ought to be. In addition, the two concepts are part of the EU’s official self-image and self-portrayal, which is a noteworthy fact in itself that critical evaluation. Second, their multidimensionality as descriptions of means, ends, and impact makes the two concepts indeterminate. What if the EU promotes normative goals with civilian (economic) means as in political conditionality or inflicts economic sanctions on human rights violators? What if the EU pursues civilian ends with military means? The irresolvable debate on whether the EU ceased to be a civilian power when it acquired military capabilities, even though it used them for military operations with a civilising goal, is indicative of this indeterminacy. Finally, and most importantly, the EU’s ends and means in global politics have changed over time and vary across countries and regions.

7

Duchêne, F.: Europe's Role in World Peace, in: Mayne, R. (ed.): Europe Tomorrow: Sixteen Europeans Look Ahead, London, 1972, 32-47.

8

Manners, I.: Normative Power Europe: a Contradiction in Terms?, in: Journal of Common Market Studies 40/2, 2002, 235-258.

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Europeanisation Beyond the Member States

Such variation cannot be adequately described by uniform labels or attributed to the EU’s “ontological quality”.9 Just as there is not a single mode of governance within the EU, “external governance” also varies across geographical and functional space. It is thus empirically more adequate to differentiate the contents as well as the mechanisms of Europeanisation and to analyse under which conditions they operate and are effective. As Karen Smith has rightly remarked in a recent research agenda article, “debates about whether the EU is or is not a civilian power, a normative power, a superpower, and so on, are not really leading us anywhere right now … We should instead engage in a debate about what the EU does, why it does it, and with what effect, rather than about what it is.”10 In an effort to disentangle the “EU power syndrome”, I therefore distinguish ends, means, and mechanisms, and make impact (Europeanisation) an empirical question. 2.

Principles of European governance

Regarding the ends, we can further distinguish general principles of governance and the governance of specific issues. For the EU as a regionally integrated system of liberal democracies, “European governance” is in essence defined by regionalism, supranational integration, multilateralism, transnational markets, the regulatory state, and democratic constitutionalism. According to the domestic analogy, Europeanisation then consists in the adoption of these principles beyond the EU. First, the EU typifies regional integration. It proposes regional economic integration and the establishment of supranational organisations as the pathway to peace and welfare in other parts of the world.11 From its immediate neighbours in the Balkans to the distant regions of Sub-Saharan Africa, Asia, and Latin America, the EU has established forums and agreements with regional organisations and earmarked aid specifically for fostering regional cooperation and integration. At the global level, the EU seeks to reproduce its own model of “intensive multilat-

9

Manners, I., op. cit., 252.

10 Smith, K.: The European Union in the World: Future Research Agendas, in: Egan, M./Nugent, N./Paterson, William E. (eds.): Research Agendas in EU Studies. Stalking the Elephant, Basingstoke, 2010, 329-353, 343. 11 Bicchi, F., op. cit.; Farrell, M.: From EU Model to External Policy? Promoting Regional Integration in the Rest of the World, in Meunier, S./McNamara, K. (eds.): Making History. European Integration and Institutional Change at Fifty, Oxford, 2007, 299-315.

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eralism”12 by working within and strengthening multilateral international organisations.13 Second, the EU stands for the creation and regulation of transnational markets. In a critical perspective, the EU has been described to propagate a “neoliberal” economic model, which reflects the EU’s internal commitment to marketbuilding and economic liberalisation.14 Others point out, however, that the EU rather seeks to disseminate a multilaterally managed “regulatory framework for liberal markets” according to its own model.15 The EU is further seen to embody the “regulatory model” of policymaking,16 which it projects abroad and uses to spread its own rules beyond its borders. Finally, the EU promotes constitutional norms such as human rights, the rule of law and democracy in its external relations.17 They mirror the constitutional principles of its member states and its accession criteria. Since the late 1980s and early 1990s, the EU has made the promotion of democracy and human rights a standard feature of its external relations across the globe. Since the mid-1990s, the EU has inserted a human rights clause (which envisages the suspension of cooperation in cases of severe human rights violations) in all general agreements with non-industrialised third countries, and it has mainstreamed the promotion of human rights and democracy into its external policies. These general principles have attracted high attention in the literature on the EU’s external action and its role in global governance. But everyday EU “external governance” and its impact on third countries is arguably much more shaped by the issue-specific regimes of the EU in a broad variety of public policies constituting the EU’s acquis communautaire. They are too numerous to be listed here. Yet the basic assumption of the “external projection of internal solutions”

12 Wallace, W.: Europe After the Cold War: Interstate Order or Post-Sovereign Regional System?, in: Review of International Studies 25/2, 1999, 201-223. 13 Laatikainen, K./Smith, K.: Introduction – The European Union at the United Nations: Leader, Partner or Failure?, in: Laatikainen, K./Smith, K. (eds.): The European Union at the United Nations. Intersecting Multilateralisms, Basingstoke, 2006, 1-23. 14 See, e.g., Hurt, S.: Co-operation and coercion? The Cotonou Agreement between the European Union and ACP States and the End of the Lomé Convention, in: Third World Quarterly, 24/1, 2003, 161-176. 15 Grugel, J.: New Regionalism and Modes of Governance – Comparing US and EU Strategies in Latin America, in: European Journal of International Relations 10/4, 2004, 603-626, 616. 16 Majone, G.: Regulating Europe. London, 1996; Orbie, J.: A Civilian Power in the World? Instruments and Objectives in European Union External Policies, in: Orbie, J. (ed.): Europe's Global Role. Aldershot, 2008, 1-33. 17 Manners, I., op. cit., 240-241.

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holds for issue-specific governance as well. Not only does the EU transfer its specific policy rules beyond its borders. There is evidence that the modes of “external governance” also correspond to the modes of internal governance for the same issues. For instance, the EU promotes network governance externally for those policies – such as research policy – that are pursued via network governance in the EU, whereas hierarchical internal policies such as transport are also organised hierarchically in the EU’s relations with neighbouring countries.18 In sum, the EU seeks to project its model of governance beyond its borders. This model consists in a combination of regional integration, a multilaterally regulated international market, and liberal democracy – together with a myriad of policy-specific rules based on its acquis communautaire. As subsequent sections will show, however, this model is projected with very different substantive emphases and in very different ways across the target regions and countries of “external governance”.

III. Mechanisms of Europeanisation How does Europeanisation beyond EU borders occur? What are the mechanisms and processes through which the EU disseminates its institutions and rules of governance in the wider international system? Several largely overlapping classifications of Europeanisation mechanisms have been suggested in the literature.19 I propose a simple two-by-two table20 that distinguishes direct from indirect mechanisms, and those that follow a rationalist logic of consequences from those that build on a logic of appropriateness (see Table 1).

18 Lavenex, S./Lehmkuhl, D./Wichmann, N.: Modes of External Governance: a Cross-National and CrossSectoral Comparison, in: Journal of European Public Policy, 16/6, 2009, 813-833. 19 Bauer, M./Knill, C./Pitschel, D.: Differential Europeanisation in Eastern Europe: The Impact of Diverse EU Regulatory Governance Patterns, in: Journal of European Integration, 29/4, 2007, 405-423; Diez, T./Stetter, S./Albert, M.: The European Union and Border Conflicts: The Transformative Power of Integration, in: International Organization 60/3, 2006, 563-593; Lavenex, S./Uçarer, E.: The External Dimension of Europeanization, in: Cooperation and Conflict, 39/4, 2004, 417-443; see also Schimmelfennig, F.: Europeanization Beyond Europe, in: Living Reviews in European Governance, 4/3, 2009, available at http://www.livingreviews.org/lreg-2009-3. 20 See Schimmelfennig, F./Sedelmeier, U.: Introduction: Conceptualizing the Europeanization of Central and Eastern Europe, in: Schimmelfennig, F./Sedelmeier, U. (eds.): The Europeanization of Central and Eastern Europe, Ithaca, 2005, 1-28.

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Table 1: Mechanisms and Conditions of Europeanisation

Logic of consequences

Direct Conditionality (size and credibility of incentives, costs of compliance) Socialisation

Logic of appropriateness

Indirect Externalisation (market size, legalisation and centralisation of rules) Imitation

(“noviceness” and uncertainty; legitimacy and authority of EU; identification and resonance with EU; frequency and density of contacts)

Direct mechanisms are those in which the EU takes a pro-active stance and intentionally seeks to disseminate its model and rules of governance beyond its borders. By contrast, indirect ones are those in which either non-EU actors have the active part or the mere presence of the EU generates unintended external effects. According to the logic of consequences, Europeanisation proceeds through the manipulation of incentives and the change of cost-benefit calculations in third countries. By contrast, according to the logic of appropriateness, Europeanisation is an effect of the perceived authority and legitimacy of the EU, its model of governance, or its norms and rules. Conditionality is a direct mechanism of Europeanisation, which is based on the EU’s manipulation of other actors’ cost-benefit calculations. The EU seeks to disseminate its governance rules by setting them as conditions that external actors have to meet in order to obtain rewards and to avoid sanctions from the EU. The most relevant rewards are different types of agreements ranging from trade agreements to accession treaties and the provisions of market access and financial aid that come with them. Correspondingly, the EU’s sanctions consist in suspending or terminating such agreements. Typically, however, the EU uses positive conditionality. Rather than sanctioning countries, it keeps them in the waiting room for an agreement until they meet the conditions. The effectiveness of this mechanism depends on the size of the EU’s rewards and the credibility of its conditionality. Credibility results from superior bargaining power and a consistent application of conditionality, i.e. the EU needs to be less dependent on or interested in the agreement than its partner, and the partner needs to be certain

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that it will receive the rewards only when the conditions are met.21 In addition, domestic adaptation costs must not be higher than the international rewards because otherwise a rational target state of conditionality will not comply. Externalisation works through the EU’s indirect impact on the cost-benefit calculations of external actors. In contrast with conditionality, the EU does not proactively promote its model or rules of governance beyond its own borders. Yet its sheer “presence”22 as a market and a regional system of governance produces (sometimes unintended or unanticipated) externalities. External actors adopt and follow EU rules because ignoring or violating them would generate net costs. Firms interested in participating in the EU market must follow the EU’s rules. Countries whose economies are strongly interconnected with the EU make their internal rules compatible with those of the EU. In general, the effects of externalisation increase with the market size of the EU and the strength of its regulatory institutions.23 The larger the EU’s share is in the foreign trade of a country, and the more binding and centralised the EU’s rules are, the more this country will be subject to Europeanisation pressures. Socialisation comprises all EU efforts to disseminate European governance by persuading outside actors of the ideas and norms behind them. This is a direct mechanism of Europeanisation based on the logic of appropriateness. Rather than directly manipulating or indirectly affecting the cost-benefit calculations of external actors, the EU teaches them the principles and rules of European governance. External actors adopt and comply with EU rules if they are convinced of their legitimacy and appropriateness and if they accept the authority of the EU. This is more likely to be the case if the external actors are in a novel and uncertain environment, identify with and aspire to belong to “Europe”. A process characterised by deliberation and frequent as well as dense contacts between the EU and external actors is also thought to help. Finally, high resonance of EU governance with domestic traditions, norms, and practices provides favourable conditions for effective socialisation.24

21 Schimmelfennig, F./Sedelmeier, U., op. cit., 12-16. 22 Allen, D./Smith M.: Western Europe's Presence in the Contemporary International Arena, in: Review of International Studies 16/1, 1990, 19-39. 23 Bach, D./Newman, A.: The European Regulatory State and Global Public Policy: Micro-institutions, Macro-influence, in: Journal of European Public Policy 14/6, 2007, 827-846. 24 Checkel, J.: Why Comply? Social Learning and European Identity Change, in: International Organization 55/3, 2001, 553-588, pp. 562-563; see also Risse, T.: "Let's Argue!" Communicative Action in World Politics, in: International Organization 54/1, 2000, 1-39, 19.

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Imitation works similarly but without a pro-active role of the EU. Rather, the EU serves as a role model of governance, which outside actors emulate. Nonmember actors imitate the EU because they recognise EU rules and policies as appropriate solutions to their own problems. Again, novices in the international system and states in an uncertain environment are more likely to look for and emulate role models. They are more likely to select the EU as their model if they identify with the EU, are in close contact with the EU, and find EU governance to resonate with their prior beliefs and practices.

IV. The Scope of Europeanisation Europeanisation beyond the EU is patchy. The contents and mechanisms of Europeanisation vary across regions, countries, organisations, and policies. Most fundamentally, we can think of EU “external governance” as occurring in five concentric circles: the quasi-member states of Western Europe, the candidate countries for membership, the neighbourhood countries, the OECD world, and other world regions (see Table 2).25 Table 2: Concentric Circles of “External Governance” and Europeanisation Contents

Mechanisms

Conditions

Impact

Quasimembers

Market regulation

Conditionality and Externalisation

Strong dependence

Strong, partial

Candidate countries

All

Conditionality

Strong dependence, strong incentives

Strong, general

All

Conditionality and Socialisation

Medium dependence, weak incentives

Medium, partial

Market regulation

Externalisation

Medium interdependence

Medium, partial

Regionalism

Imitation (and Socialisation)

Weak interdependence

Weak

Neighborhood countries OECD countries Other regions

25 For reasons of space, I do not discuss the EU’s relations with the developing countries of Africa, the Caribbean, and the Pacific region (ACP countries) in the framework of the Cotonou agreement.

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1.

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The Quasi-member Countries

In 1992, the EU concluded the European Economic Area (EEA) agreement with the countries of the European Free Trade Association. According to the agreement, the EEA countries (Iceland, Norway, and Liechtenstein) are formally obliged to adopt all EU legislation regarding the Single Market and several related policy fields as well as the case law of the European Court of Justice. A Surveillance Authority and the EFTA Court enforce EU rules in the EEA countries. The EEA countries also participate in the informal preparation of EU legislation that concerns them (“decision-shaping”), but in contrast to full members, they do not take part in the formal decision-making process. The EEA countries comply extremely well with their legal obligations – at the level of the most compliant member states – and, for all practical purposes, they can be regarded as “quasi-members” that are subject to the core of EU rules and governance in almost the same way as the member states. By contrast, Switzerland has opted for the “bilateral way”, which comprises a series of 16 interlinked policy-specific agreements with the EU. It envisages neither general decision-shaping nor automatic adoption of subsequent EU laws nor supranational monitoring and enforcement. Switzerland’s far-reaching regulatory alignment with the EU rather results from coordination in bilateral committees and the unilateral adoption of EU law and EU-compatible adaptation of Swiss law. Although the bilateral arrangements allow Switzerland to formally preserve its sovereignty de jure and be more selective regarding “Europeanisation”, its de facto alignment with EU rules is similar to that of the EEA countries.26 Quasi-membership results from high economic interdependence with the EU but strong popular opposition to full membership. In Norway and Switzerland, formal EU accession as desired by the political and economic elites was blocked by negative popular referendums, which forced these countries to manage their intense market and policy relationships with the EU below the level of full supranational integration. At the same time, the strong asymmetry in market size and trade shares results in the far-reaching formal or informal adoption of highly legalised EU rules by the quasi-members. The basic mechanism behind the Europeanisation of the quasi-members is a highly institutionalised form of conditionality (granting equal market access in return for rule adoption) tending to26 Lavenex, S./Lehmkuhl, D. (eds.): Switzerland's Flexible Integration in the EU (Special Issue), in: Schweizerische Zeitschrift für Politikwissenschaft 15/4, 2009.

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ward externalisation in the case of Switzerland. Quasi-membership is sustained by the independent economic success of these countries – e.g. Norway’s oil wealth. As the case of Iceland after the financial crisis of 2008 shows, the demand for membership increases when autonomous economic success is threatened or has failed.27 2.

The Candidate Countries

The EU’s relations with the candidates for membership are another case of deep Europeanisation beyond the formal borders of the EU. Ahead of starting membership negotiations with prospective new members, the EU focuses on the general principles of European governance, in particular the political criteria of freedom, democracy, the rule of law, and respect for human rights stipulated by the Treaty on European Union as the main criteria of eligibility for membership (Art. 49 TEU). By contrast, during the accession negotiations the focus is on the issue-specific rules of European governance. The concept of “negotiations”, however, suggests an openness that does not exist in the accession process. The substantive outcome of the negotiations is largely pre-determined: the applicants’ adoption of the entire body of EU legislation and policies codified in the acquis communautaire. Accession negotiations then mainly consist in a process of rule transfer, “screening” and “reporting”, in which the EU explains the acquis to the applicants, assesses their deficits, and monitors their progress in transposing EU law. The only true negotiations concern the possibility and length of “transition periods” during which the application of EU rules is suspended after accession. The mechanism of the Europeanisation of candidate countries is predominantly conditionality. The EU’s main activities consist in setting conditions for membership, monitoring candidates’ progress in compliance, and granting or withholding the reward accordingly. The conditions for effective conditionality are generally favourable in EU-candidate country relations. Membership is the biggest reward the EU can offer to outsider countries. It gives them full and equal access to the internal market, the funds, the decision-making institutions, and the legal remedies of the most important economic and political organisation of the continent. In addition, the credibility of conditionality is generally high as well.

27 For a general argument along these lines, see Mattli, W.: The Logic of Regional Integration. Europe and Beyond, Cambridge, 1999.

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Usually, interdependence is highly asymmetrical in favour of the EU because the candidates’ economies are of lesser importance to the EU than the EU market is to the candidates. The EU can thus afford to set strict conditions and to say “no”. With a few exceptions (regarding, for instance, Cyprus and Turkey), the EU has also been rather consistent in applying its conditions, and candidates could expect to be admitted after fulfilling them. In the case of the Central and Eastern European countries, we can observe that their adoption of EU policy rules was selective and patchy during the early transition period and often followed domestic traditions or the rules of other international organisations. Once they had been offered a credible membership perspective, however, their public policies converged toward the EU model – except for those issues in which the EU has only weak competencies or indeterminate rules.28 The domestic political costs of compliance for the target governments are the main obstacle to effective conditionality in the candidate countries. Regarding liberal-democratic political conditionality, these costs have proven prohibitive for regimes whose preservation of power depends on undemocratic institutions and practices. Even a credible and attractive offer of EU membership cannot turn the benefit calculations of such regimes positive. Moreover, national identity issues (such as minority rights and ethnic conflict in the Baltic countries and the Balkans) have also proven difficult to overcome.29 As concerns acquis conditionality, domestic interest groups adversely affected by European integration are the major problem. In the case of Eastern enlargement, however, they have largely been absent or proven to be relatively weak. 3.

The Neighborhood Countries

The European Neighbourhood Policy (ENP) was introduced by the EU during the time of its “big bang” enlargement of 2004 in order to expand and strengthen its relationship with neighbouring countries that would not be considered as candidates for membership – at least for the foreseeable future. Originally conceived to encompass the enlarged EU’s Eastern European neighbours, it was

28 Schimmelfennig, F./Sedelmeier, U.: Conclusions: The Impact of the EU on the Accession Countries, in: Schimmelfennig, F./Sedelmeier, U. (eds.): The Europeanization of Central and Eastern Europe, Ithaca, 2005, 210-228, 215-220. 29 Schimmelfennig, F./Engert, S./Knobel, H.: International Socialization in Europe. Regional Organizations, Political Conditionality, and Democratic Change, Basingstoke, 2006. See also Freyburg, T./Richter, S.: National Identity Matters: the Limited Impact of EU Political Conditionality in the Western Balkans, in: Journal of European Public Policy 17/2, 263-281.

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later extended to the Middle Eastern and North African (MENA) partner countries of the Euro-Mediterranean Partnership (“Barcelona Process”) and further to the Southern Caucasus. It excludes Russia, however, which insisted on pursuing a separate track of cooperation with the EU. In principle, the ENP is based on the same encompassing notion of Europeanisation as accession policy. “Everything but institutions” was the promise of Commission President Romano Prodi, when the ENP idea was launched, that is, full participation of the neighbouring countries in material European governance if not in formal decision-making. In practice, however, the alignment has been unequal and patchy. Whereas accession obliges prospective members to adopt the entire acquis, and the old members to grant the new ones equal rights and entitlements, the ENP allows for flexibility that both sides can use to avoid costly obligations. Rather than being uniformly based on the EU acquis, the Action Plans at the core of ENP programming are negotiated and monitored bilaterally between the EU and its partners – according to the principle of “joint ownership”. The ENP also appears to copy the EU’s accession conditionality. “Differentiation” is a fundamental principle. The ENP strategy documents tie both participation in the ENP as such and the intensity and level of cooperation to the ENP partners’ adherence to liberal values and norms. Moreover, the EU uses planning, reporting and assistance procedures similar to those for candidate countries. The conditions of effective impact, however, are clearly weaker than in the case of the candidate countries. First, the most attractive “carrot” – EU membership – is not on offer. The major incentives designed to induce Europeanisation in ENP countries are a liberalised access of goods and persons to the EU. Second, conditionality is inconsistent. Comparisons of ENP Action Plans show the absence of a coherent democracy promotion policy and the overriding importance of the EU’s and the partner countries geostrategic and political interests. Finally, the domestic costs of liberalisation and democratisation are prohibitive in the mostly authoritarian regimes of the neighbourhood. As a result, democratic conditionality proves ineffective in the ENP context. In contrast to the candidate countries, the EU has not been able to help induce or consolidate democracy in the neighbourhood.30

30 Maier, S./Schimmelfennig, F.: Shared Values: Democracy and Human Rights, in: Weber, K./Smith, M./Baun, M. (eds.): Governing Europe’s Neighbourhood. Partners or Periphery?, Manchester, 2007, 3957, 45-48.

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The EU’s acquis conditionality in the neighbourhood has also suffered from weaknesses because the credibility of the market access incentive has been undermined by protectionist interest groups in the EU, the exclusion of sectors such as agriculture in which the ENP partners have a competitive edge, and fears of crime and uncontrolled immigration into the EU.31 In addition, the EU does not enjoy the same uncontested bargaining power as in its relationship with candidates for membership. This is particularly true for the energy-exporting countries of the region. Moreover, the EU competes with other powerful providers of “external governance”, namely Russia. As a result, the EU only has a chance to export its own rules to the Neighbourhood if the target countries are dependent on the EU and more dependent on the EU than on other actors.32 Alternatively, “self-conditionality” appears to work. Countries that would like to become members – such as Ukraine, Moldova, or Georgia – behave as if they were subject to accession conditionality, adopt EU rules in order to signal their readiness to join, and seek to persuade the EU to consider them as candidates.33 Given the weak conditions for effective conditionality, many authors suggest that – despite the appearances of conditionality – the ENP is based de facto on a socialisation mechanism of Europeanisation. In this view, EU rules promoted in the context of ENP negotiations and policy networks may serve as a reference point for longer-term domestic political processes.34 It is questionable, however, whether the domestic conditions in the ENP countries are on the whole conducive to socialisation-driven change. That may be the case in the self-socialisation countries but identification with the EU community and resonance of EU rules is weak in most of the neighbourhood region. Recent studies find abundant evidence of transgovernmental networks engaged in extending EU governance to the neighbourhood. However, they also come to the conclusion that the operation and effectiveness of these networks is hampered by incompatible administrative

31 Weber, K./Smith, M./Baun, M. (eds.): Governing Europe's Neighbourhood. Partners or Periphery?, Manchester, 2006. 32 Dimitrova, A./Dragneva, R.: Constraining External Governance: Interdependence with Russia and the CIS as Limits to the EU's Rule Transfer in the Ukraine, in: Journal of European Public Policy 16/6, 2009, 853-872. 33 Verdun, A./Chira, G.: From Neighbourhood to Membership: Moldova's Persuasion Strategy Towards the EU, in: Southeast European and Black Sea Studies, 8/4, 2008, 431-444. 34 Freyburg, T./Lavenex, S./Schimmelfennig, F./Skripka, T./Wetzel, A.: EU Promotion of Democratic Governance in the Neighbourhood, in: Journal of European Public Policy, 16/6, 2009, 916-934; Sasse, G.: The European Neighbourhood Policy: Conditionality Revisited for the EU’s Eastern Neighbours, in: Europe-Asia Studies, 60/2, 2008, 295-316.

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structures, cultures, expertise and lack of trust.35 In addition, EU norms, which have entered the legislation of some neighbouring countries, face severe obstacles to effective application.36 4.

The OECD world

The quasi-member, candidate and neighbourhood countries are the domains of direct Europeanisation. Here, the EU pro-actively promotes its modes and rules of governance as part of an overarching strategy of regulatory alignment and common policies. Direct mechanisms of Europeanisation are much less in evidence beyond the neighbourhood. There, we find two typical contexts of indirect mechanisms of Europeanisation: the externalisation of EU governance through economic interdependence and competition in the highly industrialised OECD world, and the imitation of EU governance in other regions. Governance by externalisation is typical for the export of EU rules in its relations with the democratic, market-oriented, and highly industrialised OECD countries. Here, the EU has neither the goal nor the means to embark on a wholesale export of the EU acquis. The larger OECD region is much less dependent on the Single Market than the neighbouring countries and lies beyond the zone of stability that the EU attempts to create in its surroundings. Enlargement is not even potentially on the agenda. The EU deals with the other OECD countries, above all the US, either bilaterally or in the context of global organisations such as the UN or the WTO. For obvious reasons, the promotion of democracy and human rights is not an issue in EU relations with OECD countries. The human rights clause is therefore absent in agreements with countries in this group. EU rule export mostly concerns issue-specific rules related to its internal market. Case studies converge on the finding that EU impact is a function of both the size of the EU market (and its relevance for outsiders) and the strength of EU regulation.37 Whereas market size can be understood as a necessary condition of EU rule export because it creates an interest of market actors to get access to the EU market and their will-

35 Lavenex, S./Wichmann, N.: The External Governance of EU Internal Security, in: Journal of European Integration 33/1, 2009, 83-102. 36 Freyburg, T. et al., op. cit. 37 See, e.g., Bach, D./Newman, A., op. cit.; Princen, S.: Exporting Regulatory Standards: The Cases of Trapping and Data Protection, in: Knodt, M./Princen, S. (eds.): Understanding the European Union's External Relations, London, 2003.

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ingness to adopt EU rules, it is not sufficient alone if the EU’s rules and their administration are weak, fragmented, and incoherent. Rather, the EU’s impact depends on the EU regulatory state and increases with the supranationalisation of EU governance. The more legally binding and centrally administered EU rules are, the more the EU can transform latent market power into manifest political clout. The highly centralised competition policy with its extraterritorial impact on mergers and acquisitions and its multi-million Euro fines imposed on non-EU firms provides the most visible evidence for this relationship. Although initially set up to liberalise and strengthen the internal market, the regulatory powers of the EU also increasingly provide it with the means to shape international standards. Studies of multilateral negotiations have come to the conclusion that both size and institutions matter. The EU’s sheer size as a market, a provider of development aid, a polluter, etc., as well as the number of participants and votes it can muster in global negotiations give it considerable power resources.38 Whether and how the EU can convert these resources into power over outcomes, however, depends on institutions. One issue is whether or not the EU has exclusive competence in a policy area. As a rule, exclusive competence increases EU impact. Where it does not exist, it can be partially compensated by homogeneous preferences or informal coordination leading to a united stand of its member states. This has, for instance, been the case in global environmental policy.39 As Sophie Meunier shows for transatlantic trade negotiations, however, it also matters how exactly the EU’s exclusive competence is designed. Whereas “unanimity voting strengthens the hand of the EU negotiators to resist demands for policy changes”, it “weakens their ability to advocate changes”.40 5.

Other regions and regionalisms

The indirect mechanism of imitation is best seen in the impact that the EU model has had on regional institution-building and economic integration in other parts of the world. The EU has not directly encouraged or induced the establishment of

38 Bretherton, C./Vogler, J.: The European Union as a Global Actor. London, 2006.; Orbie, J., op. cit. 39 Bretherton, C./Vogler, J., op. cit., 89-99; Damro, C.: EU-UN Environmental Relations: Shared Competence and Effective Multilateralism, in: Laatikainen, K./Smith, K. (eds.): The European Union at the United Nations. Intersecting Multilateralisms, Basingstoke, 2006, 175-192. 40 Meunier, S.: Trading Voices. The European Union in International Commercial Negotiations, Princeton, 2005, 3.

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major regional organisations such as the Andean Community and Mercosur in Latin America, ASEAN in Southeast Asia, or the African Union. Nor have these organisations and their reforms been a response to critical interdependence with the EU. But all of them have emulated EU institutions and policies. In the meantime, the EU has established institutionalised relationships, funds cooperation programs, and maintains a political dialogue with these regional organisations so that an element of socialisation is involved alongside imitation. The uncertainty of the emulators and the legitimacy of the EU appear to be the main conditions for the imitation of EU institutions. Embracing the apparently successful EU model is perceived as a way to overcome crises of multilateral cooperation and integration in the regions. For instance, the Andean Pact was founded in 1969 as a response to the deficiencies of the Latin American Free Trade Association. To correct for its failures, the founders of the Pact leapfrogged towards the Community model of supranational integration including, among other features, majority voting, legal integration with a Court and the direct applicability and supremacy of supranational law, and – later on – a directly elected Andean Parliament.41 Similarly, ASEAN reacted to its shortcomings in dealing with the financial crisis of 1997 and related problems by questioning its decidedly non-European “ASEAN Way” of informal, consensual intergovernmental consultation and cooperation and of eschewing supranational economic integration. In the aftermath of this crisis, ASEAN policy-makers perceived the need for stronger formalisation and institutionalisation as well as more economic integration and started a process that eventually led to the adoption of a charter in 2005. In this process, the EU served as a source of inspiration for the constitutional structure as well as the project of a single market.42 As described by the notion of “decoupling” in the neo-institutionalist sociology of organisations,43 the emulated formal structures as responses to crisis and uncertainty were, however, either never truly implemented or co-existed with practices reflecting “old habits”. The first option is most clearly seen in the Andean

41 Malamud, A./De Sousa, L.: Regional Parliaments in Europe and Latin America: Between Empowerment and Irrelevance, in: Ribeiro Hoffmann, A./Van der Vleuten, A. (eds.): Closing or Widening the Gap? Legitimacy and Democracy in Regional Integration Organizations, Aldershot, 2007, 85-102, 93-94. 42 Hwee, Y.: EU-ASEAN Relations and Policy-Learning, in: Balme, R./Bridges, B. (eds.): Europe-Asia Relations. Building Multilateralisms, Basingstoke, 2008, 83-102, 91-92; Börzel, T./Risse, T., op. cit., 13-15. 43 Meyer, J./Rowan, B.: Institutionalized Organizations: Formal Structures as Myth and Ceremony, in: American Journal of Sociology 83/2, 1977, 340-363.

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Community, whereas the second seems typical for the tendency of the member states of ASEAN to retain the practices of sovereignty, informality, and intergovernmentalism.44 At any rate, mimicry in formal appearance and emulation of actual practice need to be distinguished. In particular, the EU remains unique with regard to supranational integration, i.e. the pooling and delegation of sovereignty. For this reason, many institutions that bear the same name in other regional organisations – Commission, Council, Court, Committee of Permanent Representatives, or Parliament – perform different functions. The most striking example of decoupling is the African Union. Whereas the former Organisation of African Unity (OAU) not only adopted the EU’s name but also its supranational institutions and policy programs (such as the monetary union), its practices could not be more different from the EU’s. Decoupling can actually lead to a conscious decision to discard the EU model: as a response to the failures of the Andean Pact to implement its supranational institutions, the more recently established Mercosur abandoned the institutional model of the EU altogether and opted for an intergovernmental structure.

V. Conclusions The EU has become a major player in global politics. Its “external governance” consists in exporting its internal rules and modes of governing to non-member countries and other international organisations, thereby contributing to the process of Europeanisation beyond the EU’s borders. This article has sought to demonstrate that the “civilian” or “normative power” concept that continues to frame discussions of the EU’s external relations is too unspecific to capture the various ways in which the EU exercises “external governance” – and its varying effectiveness. By contrast, it has tried to show how the mechanisms and conditions of Europeanisation vary across “concentric circles” of EU external relations. At first sight, geography seems to matter strongly. The further we move away from the EU, the more indirect and weaker its impact becomes. Its direct neighbours (the quasi-member states and candidates for membership) experience the most direct and strongest Europeanisation, whereas the more distant OECD world or far away regions are only subject to indirect, patchy or weak Europeanisation. But geography is an imperfect match. It does not explain the irregular Europeanisation we find in the quasi-member states or the OECD world nor the

44 Hwee, Y., op. cit., 97-98.

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fact that rather distant countries like the US may be subject to stronger Europeanisation effects than closer ones like Algeria or Belarus. The most important conditions cutting across the concentric circles of Europeanisation are market share and supranational regulation. Relevant market interactions and the material, economic incentives that come with them generate the need for external actors to adapt to the rules of European governance. But only to the extent that there is a clearly defined European rule – and one that is centrally decided and hierarchically enforced – can the EU speak with the necessary unity and authority to the outside world.45 Therefore, Europeanisation beyond the EU is likely to be strengthened as the EU’s market power vis-à-vis third countries increases and as the relevant markets are supranationally regulated by the EU. The strong impact that the EU has in the quasi-member and candidate countries is predicated upon the high and asymmetric interdependence with these countries, the substantial incentives of membership or full market access, and the hierarchical organisation of the accession process as well as the EEA. The difference between quasi-members and candidates can also generally be explained by the degree of dependence on the EU or the sustainability of economic autonomy. Relationships with the neighbourhood and the rest of the OECD world (e.g. the USA) are characterised by weaker and more symmetrical interdependence, weaker incentives, and a non-hierarchical institutional setting. Whereas the EU cannot impose its entire model in these relationships, it can still have a Europeanising impact with regard to specific governance rules where the conditions of critical market size and supranational regulation are present. Where these are absent, however, the EU’s institutions can merely serve as a model for imitation or a socialisation agency. As a corollary of the relevance of market power and hierarchy, the instrumental mechanisms, conditionality and externalisation, generate the strongest Europeanisation effects. Socialisation (in the case of neighbourhood countries) and imitation (in the case of far-away regions) generate only a weak or superficial independent impact. This does not entail, however, that the conditions linked to these mechanisms are completely unimportant. As the quasi-member states’ resistance to membership and the problems of ethnic identity in the Balkans show, identity is a background condition for conditionality to succeed. Strong national, ethnic, or anti-European identities inhibit full integration even where

45 See also Lavenex, S./Schimmelfennig F., op. cit., 808.

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Frank Schimmelfennig

Europeanisation Beyond the Member States

asymmetric interdependence and market forces would suggest a closer relationship with the EU. Effectiveness follows the same pattern when it comes to the contents of Europeanisation. The EU is most widely effective in disseminating policy rules connected with its internal market. Because imitation processes only create Potemkin villages, the EU’s model of regional integration is really only extended through conditionality-based accession. And it is only in this context that the EU has been successful in assisting the consolidation of democracy. In this article, I have attempted to go beyond the widespread tendency to describe the EU’s external action in terms of civilian power, normative power (or some other adjective plus power) and to propose an analysis based on “external governance”. The results, however, also shed light on the “power debate”: they corroborate the civilian power image and cast doubt on the EU as a normative power. In general, the effective projection of EU governance beyond its borders depends on market power and supranational regulation rather than its normative socialisation capacity. Whenever the EU’s promotion of norms is not backed up by the power of its regulated market, it hardly qualifies as a power at all.

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_________________________________________________________ ABHANDLUNGEN / ANALYSES

Konvergenz oder andauernde Diversität? Die strukturelle Entwicklung der europäischen Parteiensysteme 1990-2010 von Oskar Niedermayer

Mit dem Systemwandel in den mittel- und osteuropäischen Staaten Ende der 1980er/Anfang der 1990er Jahre wurden die etablierten westeuropäischen Parteiensysteme durch parteiliche Konstellationen ergänzt, die sich unter sehr heterogenen Kontextbedingungen herausgebildet hatten. Zwei Jahrzehnte später ist zu fragen, ob die strukturellen Charakteristika der europäischen Parteiensysteme im Zeitablauf konvergieren, wir mithin auf dem Weg zu einem einheitlichen Typus europäischer Parteiensysteme sind, oder ob die Diversität der Parteiensysteme heute noch andauert. Als Grundlage der Analyse dienen die 27 Systeme in den heutigen Mitgliedstaaten der EU, unabhängig vom Datum des Beitritts. Dabei versteht es sich von selbst, dass auf einzelne Parteiensysteme nicht im Detail eingegangen werden kann, das Ziel vielmehr im Aufzeigen von Entwicklungstrends, Ähnlichkeiten und Unterschieden besteht. As a consequence of the political transformation in Central and Eastern Europe in the late 1980s and early 1990s, the established Western European party systems were joined by a number of newcomers that came into existence under very different external conditions. The following article seeks to address the question whether the structural characteristics of the EU Member States’ 27 party systems tend to converge over time or whether the initial diversity still prevails. While this overview cannot take into account every minute detail, it shall identify a number of general trends and describe several defining similarities and differences between individual party systems.

I.

Struktureigenschaften und Typen von Parteiensystemen

Ein Parteiensystem umfasst mehr als die Summe der es konstituierenden Parteien. Darauf verwies schon einer der Klassiker der Parteienforschung, Maurice Duverger, der das Parteiensystem eines Landes durch „die Form und Art der Koexistenz“1 mehrerer Parteien bestimmt sah. Er betonte, dass ein Vergleich unterschiedlicher Elemente eines Parteiensystems die Bestimmung neuer, am einzelnen isolierten Fallbeispiel nicht erkennbarer Merkmale ermöglicht, und

1

Duverger, M.: Die politischen Parteien, Tübingen, 1959, 217 und 221.

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Oskar Niedermayer

Die strukturelle Entwicklung der europäischen Parteiensysteme

dass ein Parteiensystem sich nach dem Verhältnis bestimmt, „in dem alle diese Merkmale zueinander stehen.“2 Duverger benannte – allerdings nicht abschließend und ohne klare theoretische Fundierung – eine Reihe von relationalen, auf die Koexistenz von mehreren Parteien bezogenen Charakteristika, deren spezifisches Muster das Parteiensystem eines Landes zu einer bestimmten Zeit definiert. Diese Sichtweise wurde in der quantitativ-vergleichenden Parteiensystemforschung grundsätzlich akzeptiert. Bis heute besteht in der Literatur jedoch keine Einigkeit darüber, welche dieser Eigenschaften von Parteiensystemen in die Analyse einbezogen werden sollen und wie sie zu operationalisieren sind. Wir gehen hier von der Maxime aus, dass eine möglichst große Systemvariation durch eine minimale Anzahl von Eigenschaften erfasst werden sollte. Diese Varianz kann sich zum einen auf strukturelle und zum anderen auf inhaltliche Charakteristika des Parteiensystems beziehen und sie kann auf der elektoralen und auf der parlamentarischen Ebene analysiert werden. Im Folgenden werden wir die strukturellen Eigenschaften auf der parlamentarischen Ebene näher betrachten, um diese in einem zweiten Schritt zur Bildung einer Strukturtypologie von Parteiensystemen zu verwenden. Die Struktur eines Parteiensystems auf der parlamentarischen Ebene wird zunächst durch die Anzahl der im Parlament vertretenen Parteien bestimmt. Neben dieser als Format bezeichneten Systemeigenschaft3 werden die durch ihre Anteile an den Parlamentssitzen gemessenen Größenverhältnisse zur Analyse herangezogen, d.h. es wird die Fragmentierung – also der Grad an Zersplitterung – des Parteiensystems bestimmt. Zur Operationalisierung dieser Eigenschaft wurde eine ganze Reihe von Indizes vorgeschlagen, wobei die „effective number of parties“ von Laakso und Taagepera aufgrund ihrer Anschaulichkeit die größte Verbreitung gefunden hat.4 Für von zwei großen Parteien dominierte Parteiensysteme ist es sinnvoll, zusätzlich das Ausmaß der Dominanz der beiden Parteien – also ihren gemeinsamen Mandatsanteil – zu betrachten und danach zu fragen, ob das Parteiensystem durch eine strukturelle Asymmetrie, d.h. eine längerfristige

2

Duverger, M., a.a.O., 221.

3

Bei der Bestimmung des Formats kann neben der Gesamtzahl der parlamentarisch repräsentierten Parteien auch auf die Anzahl der relevanten Parteien abgestellt werden, wobei in der Literatur unterschiedliche Relevanzkriterien Verwendung finden.

4

Vgl. Laakso, M./Taagepera, R.: 'Effective' Number of Parties. A Measure with Application to West Europe, in: Comparative Political Studies, 12 (1979), 3-27. Berechnung: 1/Quadratesumme aller Mandatsanteile. Die effektive Anzahl der Parteien entspricht der realen Anzahl, wenn alle Parteien den gleichen Mandatsanteil aufweisen. Je ungleicher das Mandatsverhältnis ist, desto geringer ist die effektive im Vergleich zur realen Anzahl, und bei Dominanz nur einer Partei nähert sich der Index dem Wert 1.

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ABHANDLUNGEN / ANALYSES

Vorteilsposition einer der beiden Großparteien im politischen Wettbewerb gekennzeichnet ist.5 Anhand ihrer Systemeigenschaften lassen sich die Parteiensysteme in Gruppen einteilen. Zu finden sind in der Literatur zum einen sog. Klassifikationen, die Parteiensysteme anhand einer einzigen Systemeigenschaft in sich gegenseitig ausschließende Kategorien einzuordnen suchen, und zum anderen jene erweiterten Typologien, die mehrere Eigenschaften zur Kategorisierung heranziehen. Die im Folgenden verwendete Typologie kombiniert drei Struktureigenschaften auf der parlamentarischen Ebene; die Parteiensysteme werden nach ihrer Wettbewerbsstruktur typologisiert. Unterschieden wird dabei zwischen einer prädominanten Partei, Parteiensystemen mit Zweiparteiendominanz, pluralistischen Parteiensystemen und hoch fragmentierten Parteiensystemen. Zur Abgrenzung der ersten beiden Typen ist es notwendig, die Größenrelationen der zwei bzw. drei größten Parteien zu definieren. Um willkürliche bzw. rein empirisch gewonnene Abgrenzungen weitgehend zu vermeiden, wird hier als zentrales Kriterium die qualitative Veränderung der Machtposition von Parteien in Parlamenten beim Überschreiten zweier Grenzen des Mandatsanteils herangezogen: zum einen der absoluten Mehrheit, die einer Partei die Alleinregierung erlaubt, und zum anderen der 2/3-Mehrheit, die in vielen Staaten die Grenze für Verfassungsänderungen darstellt. Als Hilfskriterium zur Abgrenzung gegenüber kleineren Parteien wird argumentiert, dass eine Partei A dann wesentlich kleiner ist als eine Partei B, wenn sie über weniger als die Hälfte des Mandatsanteils der Partei B verfügt. Unter einem Parteiensystem mit einer prädominanten Partei verstehen wir ein System, bei dem eine Partei im Parlament über die absolute Mehrheit und die nächst kleinere Partei höchstens über ein Viertel der Mandate verfügt, so dass ihr Mandatsanteil weniger als die Hälfte des Mandatsanteils der prädominanten Partei beträgt. Der zweite Strukturtyp wird häufig als „Zweiparteiensystem“ gekennzeichnet. Da sich jedoch ein System mit nur zwei parlamentarisch repräsentierten Parteien mit Ausnahme von Malta in der Europäischen Union nicht findet, ist es sinnvoller, diesen Typ als Parteiensystem mit Zweiparteiendominanz zu bezeichnen. Dazu müssen die beiden größten Parteien ein bestimmtes Mindestmaß an Dominanz aufweisen, es darf im Größenverhältnis untereinander

5

Das Ausmaß der Dominanz der beiden Großparteien lässt sich einfach durch die Summe ihrer Mandatsanteile messen, das Ausmaß an Asymmetrie durch die Differenz der Mandatsanteile, wobei wir von einer längerfristigen, strukturellen Asymmetrie zugunsten einer der beiden Parteien erst ausgehen, wenn diese Partei mindestens fünf Wahlen hintereinander für sich entscheiden kann.

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Die strukturelle Entwicklung der europäischen Parteiensysteme

keine allzu große Asymmetrie bestehen und der Abstand zur drittstärksten Partei muss ausreichend groß sein. Operationalisiert werden diese Erfordernisse dadurch, dass die beiden Großparteien im Parlament je über mehr als ein Viertel und zusammen über mindestens zwei Drittel der Sitze verfügen, die nächst kleinere Partei dabei jedoch weniger als die Hälfte der Sitze der kleineren der beiden Großparteien erreicht. Zur Abgrenzung der anderen beiden – stärker fragmentierten – Typen wird die effektive Anzahl der Parlamentsparteien verwendet. Basierend auf einer aus Erfahrungswerten der westeuropäischen Parteiensystemforschung abgeleiteten Konvention wird hier ein Parteiensystem mit einer effektiven Parteienanzahl von über fünf als hoch fragmentiertes Parteiensystem eingestuft. Liegt der Wert höchstens bei fünf und handelt es sich nicht um einen der beiden erstgenannten Strukturtypen, so sprechen wir von einem pluralistischen Parteiensystem. Dieser Typ kann durchaus eine „Modalpartei“ aufweisen, die die absolute Mehrheit der Mandate auf sich vereinigt, aber keine prädominante Partei darstellt, weil die nächst kleinere Partei mehr als die Hälfte der Mandate der Modalpartei besitzt. Bei der Analyse der zeitlichen Entwicklung der Parteiensysteme werden zwei Formen von Wandel unterschieden: der typverändernde und der typbeibehaltende Wandel. Die erste Form des Wandels liegt vor, wenn sich die Wettbewerbsstruktur so stark verändert, dass es zu einem Typwechsel kommt. Ein und dieselbe Wettbewerbsstruktur kann jedoch auf unterschiedlichen Akteursstrukturen beruhen, sodass ein Parteiensystem zu zwei Zeitpunkten die gleiche Wettbewerbsstruktur aufzuweisen vermag, obwohl sich die Akteursstruktur – d.h. die das System bildenden Parteien und ihre Stellung im Wettbewerb – wesentlich verändert hat. Eine solche Veränderung kann prinzipiell auf drei Arten erfolgen: (1) durch Veränderung der Größenrelationen der bestehenden Parteien,6 (2) durch Neustrukturierungen (Zusammenschlüsse, Abspaltungen) der bestehenden Parteien und (3) durch das Hinzukommen genuin neuer Parteien. Ein typbeibehaltender Wandel bedeutet somit, dass die Akteursstruktur sich deutlich verändert, ohne dass es zu einem Typwechsel in der Wettbewerbsstruktur kommt. Bei Parteiensystemen mit einer prädominanten Partei sehen wir dies dann als gegeben an, wenn die prädominante Partei wechselt, bei einem System mit Zweiparteiendominanz, wenn ein Wechsel einer oder beider Großparteien erfolgt, bei pluralis-

6

Etwa indem sich die Wähler von der bisherigen prädominanten Partei abwenden und eine andere Partei zur prädominanten Partei machen. Damit hat sich an der Wettbewerbsstruktur nichts verändert, d.h. das Parteiensystem bleibt ein System mit einer prädominanten Partei, aber die Akteursstruktur hat sich deutlich verändert, weil jetzt eine andere Partei prädominant ist.

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ABHANDLUNGEN / ANALYSES

tischen Systemen, wenn eine Modalpartei entsteht bzw. die Modalpartei wechselt, und bei hoch fragmentierten Systemen, wenn neue Parteien die Mandatsmehrheit erhalten. Der allgemeine Tenor der Analysen zur Frage der Stabilität bzw. des Wandels europäischer Parteiensysteme bis zur ersten Hälfte der 1990er Jahre wurde von Pennings und Lane wie folgt zusammengefasst: „Until the end of the 1980s most party systems have been evaluated as beeing stable ... This situation has changed drastically within less than ten years. Since the fall of the Berlin Wall we have witnessed many forms of party system change in all parts of Europe.”7 Zur Frage nach einer möglichen Konvergenz bzw. einem Andauern der Diversität, zeigen frühere eigene Analysen der westeuropäischen Parteiensysteme, dass eine konvergente Entwicklung nicht erfolgte.8 Dies gilt umso mehr, wenn die mittel- und osteuropäischen Systeme hinzugenommen werden, wie die folgende Analyse zeigt. II. Stabilität und Wandel der europäischen Parteiensysteme Tabelle 1 gibt die Zuordnung der 27 europäischen Parteiensysteme zu den vier unterschiedenen Strukturtypen in der Untersuchungsphase von 1990 bis 2010 wieder.9 Dabei wird deutlich, dass die Stabilität der westeuropäischen Parteiensysteme deutlich höher ist als die der mittel- und osteuropäischen Systeme. Von den 17 westeuropäischen Parteiensystemen sind fast die Hälfte (8) über die betrachteten zwei Jahrzehnte hinweg demselben Typ zuzuordnen.10 Vier Parteien-

7

Pennings, P./Lane, J.-E.: Preface, in: Pennings, P/Lane, J.-E. (Hg.): Comparing Party System Change, London u. New York, 1998, xiv.

8

Niedermayer, O.: Entwicklungstendenzen der westeuropäischen Parteiensysteme: eine quantitative Analyse, in: Kreile, M. (Hg.): Die Integration Europas. PVS Sonderheft 23, Opladen, 1992, 142-159; ders.: Parteiensystem, in: Jesse, E./Sturm, R. (Hg.): Demokratien des 21. Jahrhunderts im Vergleich, Opladen 2003, 261-288.

9

Die den Typenzuordnungen zugrunde liegenden Wahlergebnisse entstammen den amtlichen Endergebnissen in den einzelnen Staaten. Da das Manuskript im August 2010 abgeschlossen wurde, konnten die Wahlen in Lettland im Oktober und in Schweden im September 2010 nicht mehr berücksichtigt werden. Die mittel- und osteuropäischen Parteiensysteme wurden ab dem Datum der Unabhängigkeitserklärung bzw. der Schaffung der verfassungsmäßigen Voraussetzungen für freie Wahlen einbezogen, d.h. die Tschechische Republik und die Slowakei ab Januar 1993, Estland und Lettland ab August 1991, Litauen ab März 1990, Slowenien ab Juni 1991, Polen und Ungarn ab Ende 1989 und Bulgarien ab der Wahl zur Nationalversammlung im Juni 1990. Rumänien wird ab der Wahl der Verfassungsgebenden Versammlung vom Mai 1990 berücksichtigt, auch wenn am demokratischen Charakter dieser ersten Wahl nach dem gewaltsamen Sturz Ceauşescus Zweifel bestehen.

10 Für Portugal gilt dies allerdings erst ab 1991; Malta und Zypern werden in dieser Analyse den westeuropäischen Parteiensystemen zugeordnet.

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Die strukturelle Entwicklung der europäischen Parteiensysteme

systeme vollzogen einen Wechsel in den angrenzenden Systemtyp: Dänemark und Deutschland bei der letzten Wahl, Österreich und Zypern kehrten nach einem zwischenzeitlichen Wechsel wieder zum alten Typ zurück. Finnland und Irland zeichnen sich durch eine alternierende Typzugehörigkeit aus, und ein Sechstel der Systeme (Frankreich, Italien und die Niederlande) haben im Untersuchungszeitraum mehrere übergreifende Typwechsel vollzogen.

Belgien Bulgarien Dänemark Deutschland Estland Finnland Frankreich Griechenland Irland Italien Lettland Litauen Luxemburg Malta Niederlande Österreich Polen Portugal Rumänien Schweden Slowakei Slowenien Spanien Tschechien Ungarn Ver. Königreich Zypern

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Land

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Tabelle 1: Typzugehörigkeit der europäischen Parteiensysteme (1990-2010)

z z z

p d z

p

Typenbezeichnungen: d = PS mit prädominanter Partei; z = PS mit Zweiparteiendominanz; p = pluralistisches PS; h = hoch fragmentiertes PS. Ein möglicher Typwandel in Lettland und Schweden aufgrund der Wahlen im Oktober bzw. September 2010 konnte wegen des Manuskriptabschlusses im August 2010 nicht berücksichtigt werden. Bei den westeuropäischen Ländern ohne 1990er Wahl ist die auf den Ergebnissen der vorhergehenden Wahl beruhende Typzugehörigkeit 1990 in Fettdruck angegeben. Typwechsel sind grau hinterlegt. Quelle: eigene Berechnungen.

Von den zehn mittel- und osteuropäischen Parteiensystemen hingegen ist nur Lettland stabil einem bestimmten Typ zuzuordnen, da die auch dort von Wahl zu Wahl stattfindenden Veränderungen unter der Schwelle des Typwandels und des typbeibehaltenden Wandels blieben, wenn man die vielfach erfolgten Namensänderungen der Parteien und ihre Einverleibung von Kleinstparteien nicht als

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Änderung der Akteursstruktur ansieht. Die Slowakei und Slowenien vollzogen einen Wechsel in den angrenzenden Systemtyp, Estland und Tschechien zeichnen sich durch eine alternierende Typzugehörigkeit aus, die Hälfte der mittelund osteuropäischen Parteiensysteme vollzog im Untersuchungszeitraum mehrere übergreifende Typwechsel und zeichnete sich damit durch einen gravierenden Wandel der Wettbewerbsstruktur aus. III. Die Extremtypen: Parteiensysteme mit einer prädominanten Partei und hoch fragmentierte Parteiensysteme Es zeigt sich somit in den mittel- und osteuropäischen Parteiensystemen ein deutlich höheres Maß an struktureller Instabilität als in den westeuropäischen. Allerdings haben sich für die Gesamtheit dieser Systeme die oft geäußerten Befürchtungen nicht bewahrheitet, die Veen wie folgt zusammengefasst hat: „Nach dem Ende der kommunistischen Einparteiendiktaturen gab es mit Blick auf das sich nun frei entfaltende Parteileben vor allem zwei Befürchtungen: 1. Dass es zu einer Explosion des Parteiensystems mit zahlreichen Neugründungen und damit zu einer hochgradigen Zersplitterung ... kommen könnte“ und „2. Dass nach einem kurzen Triumph der jungen Parteien und Bürgerbewegungen die Professionalität der alten Parteieliten in neuen, postkommunistischen Kleidern und unter neuem Namen bald wieder dominieren würde, wenn auch ... nicht mehr als hegemoniale, so doch als prädominante Parteien im Parteiensystem.“11 Ungeachtet der Frage, inwieweit die alten Parteieliten der früheren kommunistischen Staatsparteien die postkommunistischen, sich nun meist sozialistisch bzw. sozialdemokratisch nennenden Parteien nach der Systemtransformation personell und inhaltlich noch dominierten bzw. bis heute dominieren, gibt es weder in Mittel- und Ost- noch in Westeuropa ein einziges Parteiensystem, das über einen längeren Zeitraum hinweg auf der parlamentarischen Ebene eine prädominante Partei aufweist. In den vier mittel- und osteuropäischen Systemen, wo dies kurzzeitig der Fall war – Bulgarien, Litauen, Rumänien und Ungarn – folgte nur Ungarn anfangs dem Muster der Prädominanz postkommunistischer Parteien nach einer kurzen Übergangsphase: Die aus der Oppositionsbewegung gegen das kommunistische Regime hervorgegangenen Parteien Ungarisches Demokratisches Forum (MDF) und Bund Freier Demokraten (SZDSZ) erhielten bei der

11 Veen, H.-J.: Die Entwicklung der Parteiensysteme in den postkommunistischen EU-Beitrittsländern, Auslandsinformationen der Konrad-Adenauer-Stiftung, Nr. 7/05, Berlin, 2005, 25.

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Die strukturelle Entwicklung der europäischen Parteiensysteme

ersten freien Wahl 1990 fast 43% bzw. gut 24% der Mandate, während sich die postkommunistische MSZP mit 8,5% zufrieden geben musste und zwei weitere Parteien (FKgP und Fidesz) 11% bzw. 6% erhielten, sodass man von der Herausbildung eines pluralistischen Parteiensystems mit Tendenz zur Zweiparteiendominanz sprechen konnte. Aufgrund der schnell geschwundenen Popularität der Regierung konnte die MSZP jedoch bei der nächsten Wahl 1994 einen „Erdrutschsieg“ erzielen, der ihr 54% der Mandate einbrachte und sie zur prädominanten Partei machte, während das MDF kollabierte und der SZDSZ nur noch 18% erreichte. Bei der nächsten Wahl kehrte das System zur Zweiparteiendominanz zurück, nun gekennzeichnet durch die Rivalität zwischen der MSZP und dem konservativen Fidesz (Bürgerbund), die 1998 zur stärksten Parlamentspartei angewachsen war, sich 2002 und 2006 aber mit dem zweiten Platz begnügen musste. Bei der Wahl von 2010 sahen sich die Sozialisten aufgrund der ausufernden Korruption sowie der mit Personalabbau und Mittelkürzungen verbundenen Reformpolitik jedoch massiv abgestraft und der Fidesz wurde mit 68% der Mandate zur prädominanten Partei. In Bulgarien hingegen erreichte die postkommunistische Bulgarische Sozialistische Partei (BSP) schon bei der ersten Wahl 1990 mit fast 53% die absolute Mehrheit der Sitze, das oppositionelle Bündnis Union der Demokratischen Kräfte (SDS) kam auf 36%, konnte dann bereits bei der zweiten Wahl ein Jahr später das von der BSP angeführte Wahlbündnis knapp überflügeln, musste sich 1994 dem postkommunistischen Bündnis erneut geschlagen geben und wurde 1997 schließlich als breites Bündnis unter dem Namen Vereinigte Demokratische Kräfte (ODS) zur prädominanten Partei. Im Jahre 2001 kehrte der frühere Monarch Simeon Sakskoburggotski nach Bulgarien zurück, gründete die Partei „Nationale Bewegung Simeon II“ (NDSV) und konnte bei der Wahl im gleichen Jahr mit einer personenzentrierten, populistischen Kampagne aus dem Stand 50% der Sitze erobern und die OSD mit 21% auf den zweiten Platz verweisen, sodass die Grenze zum pluralistischen System knapp überwunden wurde. Mit der Wahl von 2005 präsentierte sich das bulgarische Parteiensystem als eindeutig pluralistisches System mit drei größeren Parteien (BSP, NDSV und die Partei der türkischen Minderheit DPS), wobei sich 2009 mit 48% der Mandate für die neu gegründete GERB (Bürger für eine europäische Entwicklung Bulgariens) wieder eine mögliche Modalpartei etablierte. Auch in Litauen konnten sich die Postkommunisten (LDDP) schon bei der ersten Wahl 1992 die absolute Mehrheit im Parlament sichern, das Oppositionsbündnis Sajudis erhielt nur 21% der Sitze. Bei der nächsten Wahl 1996 ging jedoch die

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ABHANDLUNGEN / ANALYSES

Rolle der prädominanten Partei in die Hände der aus Sajudis hervorgegangenen Heimatunion (TS) über, sodass sich ein dramatischer, aber typbeibehaltender Wandel vollzog. Bei der dritten Wahl im Jahr 2000 gab es eine weitere massive Wählerwanderung, die trotz eines vom früheren Staatspräsidenten Algirdas Brazauskas geführten Wahlbündnisses aus vier Parteien zu einem pluralistischen Parteiensystem führte. In der folgenden Wahl (2004) unterlag das System einer starken Fragmentierung – u.a. durch die neu gegründete Arbeitspartei (DP). Litauen zählt seitdem zu den fragmentiertesten Systemen Europas. In Rumänien, wo die (gewaltsame) Transformation des politischen Systems 1989 nicht durch eine Massenbewegung des Volkes, sondern in Form eines innerparteilichen Elitewechsels der kommunistischen Partei erfolge, konnte die postkommunistische, vom ehemaligen ZK-Sekretär Ion Iliescu geleitete Front der Nationalen Rettung (FSN), die die neuen demokratischen Parteien systematisch behinderte, bei der Wahl zur Verfassungsgebenden Versammlung im Mai 1990 sogar eine Zweidrittelmehrheit der Sitze erzielen. Schon beim nächsten Urnengang 1992 ergab sich aufgrund von Parteispaltungen und Neugruppierungen ein pluralistisches Parteiensystem, das sich bis 1996 sogar zum hoch fragmentierten System entwickelte. Nach einem durch das Wiedererstarken der Postkommunisten und ihres rechts-nationalistischen Gegenpols PRM (Partei Großrumäniens) bewirkten Konzentrationsprozess ist Rumänien seit 2000 wieder ein pluralistisches System mit den in mehreren organisatorischen und ideologischen Wandlungsschritten aus der FSN hervorgegangenen und seit 2004 eine Wahlallianz mit der kleinen Konservativen Partei (PC) bildenden Sozialdemokraten (PSD) als stärkster Partei, die sich 2008 jedoch knapp dem Mitte-Rechts-Bündnis PD-L geschlagen geben musste. Eine kurze Phase der Prädominanz einer Partei lässt sich auch in einem westeuropäischen Parteiensystem feststellen, nämlich in Frankreich. Dort schlossen sich die Anhänger des im Mai 2002 vom Volk wiedergewählten Staatspräsidenten Jacques Chirac aus dem RPR (Neogaullisten), einem Teil der UDF (Zentristen) und der DL (Liberale) vor der Wahl zur Nationalversammlung im Juni 2002 in der „Union pour la Majorité Présidentielle“ (UMP) zusammen, die fast 62% der Sitze erhielt, während die Sozialisten (PS) mit 24% der Mandate abgeschlagen auf dem zweiten Platz landeten. Die Prädominanzphase währte jedoch nicht lange. Schon bei der darauf folgenden Wahl im Jahr 2007 konnte die unter Beibehaltung der Abkürzung UMP in „Union pour un mouvement Populaire“ umbenannte Partei des kurz zuvor neu gewählten Präsidenten Nicolas Sarkozy zwar mit 54% wieder die absolute Mandatsmehrheit gewinnen, die PS verbesserte sich

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Die strukturelle Entwicklung der europäischen Parteiensysteme

jedoch auf gut 32% und keine der anderen Parteien erreichte mehr als knapp 4%, so dass das System nun durch eine Zweiparteiendominanz charakterisiert ist. Die nicht zuletzt wahlrechtsbedingten Veränderungen der parlamentarischen Kräfteverhältnisse haben mithin zu mehreren übergreifenden Typwechseln im französischen Parteiensystem beigetragen (1988-93: pluralistisch, 1993-97: Zweiparteiendominanz, 1997-2002: pluralistisch). Dies ist auch für Italien der Fall. Das Parteiensystem der „ersten Republik“ bis Anfang der 1990er Jahre war zwar immer durch eine hohe Anzahl von im Parlament vertretenen Parteien gekennzeichnet, wurde jedoch vor allem durch zwei Parteien geprägt – die Christdemokraten (DC) und die Kommunisten (PCI) – deren Stärke in den 1970er und der ersten Hälfte der 1980er Jahre zu einem System mit Zweiparteiendominanz führte, wobei die DC seit 1946 stets die stärkste Partei war, jedoch nie die absolute Mehrheit erringen konnte. Zentrales Charakteristikum des Parteienwettbewerbs war aber über die gesamte Periode hinweg, dass der Alternanzmechanismus aufgrund der Wahrnehmung des PCI als Antisystempartei und dessen daraus folgender Ausgrenzung außer Kraft gesetzt war: die DC stellte – mit wechselnden Koalitionspartnern – stets die Regierung. Aus einer Reihe von Gründen – dem externen Schock des Zusammenbruchs der kommunistischen Systeme in Osteuropa und seinen Konsequenzen für den PCI, der parteiensystembedingten Ineffizienz der Regierungspolitik, der Erosion der Subkulturen und der Skandale um die unter dem Begriff „Tangentopoli“ diskutierten illegalen Parteifinanzierungspraktiken – erlebte das italienische Parteiensystem im Übergang von den 1980er zu den 1990er Jahren eine beispiellose Transformation der Akteursstruktur in Form von Parteiauflösungen, -abspaltungen, -zusammenschlüssen und -neugründungen, die einen Typwechsel von der Zweiparteiendominanz über die Zwischenstufe des Pluralismus zu einem hoch fragmentierten Parteiensystem herbeiführte. Wenn auch im neuen Parteiensystem nach 1994 ein stetiger Rückgang der parlamentarischen Fragmentierung festzustellen war, hatten sich die in die Wahlrechtsreform vom Anfang der 1990er Jahre gesetzten Hoffnungen auf einen starken Konzentrationseffekt bis zur Wahl von 2006 noch nicht erfüllt. Im Jahre 2007 kam jedoch deutliche Bewegung in die italienische Parteienlandschaft: Die vom Ministerpräsidenten Romano Prodi schon längere Zeit favorisierte Vereinigung von Linksdemokraten (DS) und Liberaldemokraten (Margherita) zur Demokratischen Partei (DP, Partito Democratico) wurde nach anfänglichen Schwierigkeiten in die Wege geleitet. Daraufhin setzte der frühere Ministerpräsident Silvio Berlusconi die Gründung einer neuen Sammlungspartei auf Oppositionsseite aus seiner Forza Italia,

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der rechtspopulistischen Alleanza Nazionale und einigen Splitterparteien unter dem Namen Popolo della Libertà (Volk der Freiheit) durch. Die PdL wurde 2008 mit 44% der Mandate zur stärksten Partei, während die DP gut 34% erhielt und alle anderen Parteien unter 10% blieben, sodass das italienische Parteiensystem nun zu den Systemen mit Zweiparteiendominanz gehört. Neben dem italienischen vollzog auch das niederländische Parteiensystem mehrere übergreifende Typwechsel, allerdings in umgekehrter Richtung. Gab es Anfangs der 1990er Jahre eine Zweiparteiendominanz der Christdemokraten (CDA) und der Sozialdemokraten (PvdA), so transformierte sich das Parteiensystem 1994 durch das Erstarken der Rechtsliberalen (VVD) und der Democraten 66 in ein hoch fragmentiertes System und ist seither bei jeder folgenden Wahl durch einen Wechsel der Typzugehörigkeit zwischen hoch fragmentiertem und pluralistischem System gekennzeichnet, wobei die höhere Fragmentierung jedes Mal durch das Erstarken einer vierten Partei neben CDA, PvdA und VVD bewirkt wird.12 Die Wahl von 2010 brachte zum ersten Mal keinen Typwechsel: Die ohnehin hohe parlamentarische Fragmentierung stieg nochmals deutlich, sodass die Niederlande hinter Belgien nun den zweiten Platz unter den hoch fragmentierten Parteiensystemen einnehmen. Hochfragmentiert ist seit der letzten Wahl von 2007 auch das dänische Parteiensystem, das vorher zu den pluralistischen Systemen gehört hatte. Schon die Wahl von 2001 markierte allerdings mit dem Verlust der relativen Mandatsmehrheit der dänischen Socialdemokratiet an die rechtsliberale Venstre das Ende einer Epoche, die mehr als 80 Jahre andauerte. Auch die nächsten beiden Wahlen – 2001 und die vorgezogene Wahl von 2007 – konnte die Venstre für sich entscheiden, wobei die Fragmentierung des Parteiensystems 2007 so weit anstieg, dass Dänemark nun zu den hoch fragmentierten Parteiensystemen gehört. Über den gesamten Untersuchungszeitraum wies Belgien das am stärksten fragmentierte Parteiensystem auf. Da die Parteienlandschaft seit ihrer Regionalisierung in den 1970er Jahren eine vergleichsweise geringe Volatilität aufweist und das Wahlsystem keinen großen Konzentrationseffekt bewirkt, setzt sich die hohe elektorale Fragmentierung in eine zersplitterte parlamentarische Parteienlandschaft um. Dies blieb für die Regierungsfähigkeit Belgiens nicht ohne Folgen: Obwohl fast alle Parteien prinzipiell miteinander koalitionsfähig sind, erwiesen sich die notwendigen Mehrparteienkoalitionen in den 1970er und 1980er Jahren

12 1994 war dies die liberale D66, 2002 die rechtspopulistische LPF, 2006 die sozialistische SP und 2010 die islamfeindliche PVV.

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des Öfteren als instabil. Seit den 1990er Jahren war dies zwar generell nicht mehr der Fall, doch gab es nach der Wahl von 2007 wieder harte Auseinandersetzungen zwischen den Parteien zunächst um die Regierungsbildung und dann innerhalb der Regierung, die letztlich zu vorgezogenen Neuwahlen 2010 führten, nach denen die Streitigkeiten um eine Koalitionsbildung unvermindert weiter gingen. Die letzten Jahre haben daher bei vielen Beobachtern die Sorge vor einem endgültigen Zerfall des Königreichs aufkommen lassen. Dass eine relativ hohe parlamentarische Fragmentierung jedoch nicht unbedingt zu schwierigen Regierungsbildungen und einer Instabilität von Regierungskoalitionen führen muss, dokumentierten die letzten beiden Jahrzehnte in Finnland, dessen Parteiensystem zwar durch eine ständig alternierende Typzugehörigkeit zwischen einem pluralistischen und einem hoch fragmentierten System gekennzeichnet ist, die aus drei bis fünf Parteien gebildeten Regierungen jedoch in der Regel über die gesamte Legislaturperiode hinweg im Amt bleiben. Bei den mittel- und osteuropäischen Parteiensystemen hat sich auch die zweite anfangs geäußerte Befürchtung, nach der sie zu hochgradig zersplitterten Systemen werden könnten, nicht bewahrheitet. Zwar wurde in Bezug auf die baltischen Staaten nach der Demokratisierung von der „re-emergence of multipartyism“13 gesprochen, die ihre Wurzeln in der demokratischen Tradition der kurzen Unabhängigkeitsperiode zwischen den beiden Weltkriegen habe. Über den gesamten Untersuchungszeitraum hinweg gehört jedoch nur Lettland zu den hoch fragmentierten Parteiensystemen. Estland ist ein Grenzfall: Dort wurden in zwei von fünf Wahlen die zur Abgrenzung des hoch fragmentierten zum pluralistischen System gesetzte Schwelle einer effektiven Anzahl der Parlamentsparteien von fünf überschritten.14 Nach den letzten beiden Wahlen zu urteilen, scheint sich aber längerfristig ein pluralistisches Parteiensystem mit der Konzentration auf die Reformpartei, die Zentrumspartei und die Union aus „Res Publica“ und „Vaterlandsunion“ herauszubilden. Das Parteiensystem Litauens hingegen zeichnete sich in der Anfangsphase – wie bereits ausgeführt – durch die Existenz von prädominanten Parteien aus und wurde erst in der Wahl von 2004 zu einem hoch fragmentierten System.

13 Dellenbrant, J. A.: The Re-Emergence of Multi-Partyism in the Baltic States, in: Berglund, S./Dellenbrant, J. A. (Hg.): The New Democracies in Eastern Europe. Party Systems and Political Cleavages, Aldershot, 1994, 74-116, hier 74. 14 Der Durchschnitt über die untersuchten fünf Wahlen lag jedoch unter fünf.

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Die Parteiensysteme Polens und Sloweniens erwiesen sich hingegen nur in der Anfangsphase, das der Slowakei in der Mitte des Untersuchungszeitraums als hoch fragmentiert. In Polen gelangten bei der ersten Wahl 1991 mit einem Verhältniswahlsystem ohne Sperrklausel 29 Parteien ins Parlament, die stärkste Fraktion bildete eine der aus der Oppositionsbewegung hervorgegangenen Parteien, die Demokratische Union (UD), mit noch nicht einmal 14% der Mandate, sodass das Parteiensystem die höchste parlamentarische Fragmentierung aller 27 Systeme im Untersuchungszeitraum aufwies. Zur Wahl von 1993 wurde dann das Wahlsystem mit dem Ziel geändert, die Fragmentierung zu reduzieren, was auch gelang und dazu beitrug, das Parteiensystem zu einem pluralistischen System umzuformen. Bei der Wahl von 1997 erreichte das Parteiensystem durch den großen Erfolg des neu gebildeten Parteienkonglomerats AWS und das gute Abschneiden des postkommunistischen Bündnisses der Demokratischen Linken (SLD) den Status der Zweiparteiendominanz, den es aber schon bei der Wahl 2001 durch den Zerfall der AWS und das Abschneiden der neu gegründeten Bürgerplattform (PO) wieder verlor. Auch bei der sich anschließenden Wahl von 2005 war es den pluralistischen Systemen zuzurechnen. Die nach einer Regierungskrise anberaumten vorgezogenen Neuwahlen von 2007 führten dann wieder zu einer Zweiparteiendominanz mit der PO als stärkster und der konservativen PiS (Recht und Gerechtigkeit) als zweiter Großpartei. Das slowenische Parteiensystem war in den ersten beiden Wahlperioden hoch fragmentiert, hat sich aber seit 2000 zu einem pluralistischen System mit allerdings immer noch acht bis neun parlamentarisch repräsentierten Parteien entwickelt, wobei die letzte Wahl von 2008 möglicherweise den Beginn einer Zweiparteiendominanz der konservativen Slowenischen Demokratischen Partei (SDS) und der Sozialdemokraten (SD) markiert. Die Slowakei ist ebenfalls den pluralistischen Parteiensystemen zuzurechnen. Seit der ersten Wahl nach der staatlichen Unabhängigkeit sind dort immer sechs bis sieben Parteien parlamentarisch repräsentiert. In der ersten Wahl 1994 konnte die aus den Reihen der slowakischen Opposition hervorgegangene Bewegung für eine Demokratische Slowakei (HZDS) mit deutlichem Vorsprung stärkste Partei werden, ihr Vorsitzender, Vladimir Meciar, wurde Ministerpräsident. Kurz vor der zweiten Wahl 1998 führten eine Wahlrechtsänderung und das Bestreben der zersplitterten Oppositionslandschaft nach Ablösung der autoritären Meciar-Regierung zu einem Konzentrationsprozess und die neu gebildete Slowakische Demokratische Koalition (SDK) wurde knapp hinter der HZDS zur zweitstärksten Partei. Die folgende Legislaturperiode war dann durch einen extremen Desintegrationsprozess fast aller Parteien gekennzeichnet und mündete bei der Wahl 2002 in ein hoch fragmentiertes System, das 2006 aber wieder zur

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pluralistischen Wettbewerbsstruktur zurückkehrte und diese mit der Wahl von 2010 auch beibehielt, wobei die Sozialdemokraten (Smer-SD) ihren seit 2006 bestehenden Vorsprung vor den anderen Parteien deutlich ausbauen konnten. IV. Die moderaten Typen: Parteiensysteme mit Zweiparteiendominanz und pluralistische Parteiensysteme Von den bisher behandelten 15 Parteiensystemen gehörten 13 zumindest phasenweise zu einem der beiden moderaten Systemtypen. Lediglich Belgien und Lettland erwiesen sich durchgehend als hoch fragmentierte Systeme. Die übrigen 27 Länder, darunter zwei Drittel der westeuropäischen Parteiensysteme, sind durch eine moderate Parteienvielfalt mit oder ohne Zweiparteiendominanz gekennzeichnet. Parteiensysteme mit Zweiparteiendominanz werden durch zwei die Struktur des Parteienwettbewerbs prägende Großparteien mit einer Zweidrittelmehrheit im Parlament dominiert, dritte Parteien erreichen nur relativ geringe Mandatsanteile. Wenn eine der beiden Großparteien dabei aufgrund einer spezifischen Konstellation von Einflussfaktoren einen längerfristigen Wettbewerbsvorteil besitzt, sodass sie – in Form einer Alleinregierung oder auch mit einem kleinen Regierungspartner – die Regierungsbildung über längere Zeit hinweg dominiert, wenn also das System durch eine strukturelle Asymmetrie zwischen den Großparteien gekennzeichnet ist,15 kommt ein solches System dem Typ des Parteiensystems mit einer prädominanten Partei nahe, bei dem der demokratische Alternanzmechanismus außer Kraft gesetzt ist. In seiner Reinform wird der Typ der Systeme mit Zweiparteiendominanz von Malta verkörpert, wo seit 1966 nur noch zwei Parteien, die christdemokratische PN und die sozialdemokratische MLP, im Parlament vertreten sind.16 In den anderen fünf zu diesem Typ gehörenden westeuropäischen Systemen lässt sich im Untersuchungszeitraum hinsichtlich der Entwicklung der Dominanz der beiden Großparteien, d.h. ihres gemeinsamen Mandatsanteils, kein einheitlicher Trend feststellen. Während in Griechenland die PASOK und die ND ihren Mandatsanteil von über 90% bei den Wahlen von 2000 und 2004 noch auf 94% leicht steigern konnten, in den letzten beiden Wahlen 2007 und 2009 aber auf 85% zurückfielen, dominieren in Spanien die PP und die PSOE seit der Jahrtausend-

15 Operationalisiert wird eine strukturelle Asymmetrie hier durch die Tatsache, dass eine der beiden Großparteien mindestens fünf Wahlen hintereinander für sich entscheiden kann. 16 In den beiden hier berücksichtigten Jahrzehnten traten nur noch zwei weitere Parteien bei Wahlen an (AD und AN), deren Stimmenanteil 1,5% aber nicht überstieg.

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wende das Parteiensystem noch wesentlich deutlicher als vorher und errangen 2008 über 92% der Mandate, während sich die verbleibenden acht parlamentarisch vertretenen (Regional-)Parteien die übrigen Sitze unter sich aufteilen. In Portugal dagegen ist der gemeinsame Mandatsanteil von PS und PSD in den letzten zwei Jahrzehnten von 90% auf 77% zurückgegangen. Eine rückläufige Tendenz ist auch im Vereinigten Königreich festzustellen, wo die Labour Party und die Conservative Party einen Rückgang ihres gemeinsamen Mandatsanteils von 93% auf 87% verzeichneten. Allerdings sorgt das britische Mehrheitswahlsystem dafür, dass sich das viel stärkere Abschmelzen des Parteienduopols auf der elektoralen Ebene nur sehr abgeschwächt in den Mandatsanteilen niederschlägt.17 Viel schwerer wiegt die Tatsache, dass es bei der Unterhauswahl von 2010 zum ersten Mal seit 1974 keiner der beiden Großparteien gelang, eine absolute Mehrheit der Sitze zu erringen und zum ersten Mal nach dem Zweiten Weltkrieg eine Koalitionsregierung (aus den Conservatives und den Liberal Democrats) gebildet werden musste.18 Deutschland, das von der ersten Bundestagswahl 1949 an dem Typ des Zweiparteiensystems zuzurechnen war, ist das einzige Land, das im Untersuchungszeitraum einen Typwechsel von der Zweiparteiendominanz zum Pluralismus vollzog: Bei der Wahl von 2009 erreichten Union und SPD zusammen nur noch knapp 62% der Sitze, die SPD nur noch 23,5% und die drittstärkste Partei, die FDP, kam auf 15%.19 Das irische Parteiensystem war in den letzten beiden Jahrzehnten hingegen durch eine zwischen Zweiparteiendominanz und Pluralismus alternierende Typenzugehörigkeit gekennzeichnet. Seit den 1950er Jahren dominieren die beiden Parteien Fianna Fáil und Fine Gael, die seit Ende der 1960er Jahre stets über 85% der Mandate auf sich vereinigen konnten. Dabei bestand und besteht bis heute immer eine deutliche strukturelle Asymmetrie zugunsten der sich selbst als die Verkörperung Irlands betrachtenden Fianna Fáil. Seit Mitte der 1980er Jahre zeichnete sich jedoch ein Wandel des Systems ab, der sich in einer größeren Anzahl parlamentarisch repräsentierter Parteien und einer höheren Fragmentierung niederschlug. Insbesondere gelang es der Labour Party, 1992 und 2002 den Abstand zur Fine Gael so weit zu verkürzen, dass eine der drei Bedingungen für eine

17 Beide Parteien erreichten 2010 nur noch einen kumulierten Stimmenanteil von 65%. 18 1974 wurde das Problem durch eine Neuwahl noch im gleichen Jahr gelöst. 19 Zu dieser Entwicklung und ihren Gründen vgl. Niedermayer, O.: Von der Zweiparteiendominanz zum Pluralismus: Die Entwicklung des deutschen Parteiensystems im westeuropäischen Vergleich, in: Politische Vierteljahresschrift, 51 (2010), 1-13 und ders.: Triumph und Desaster: Die SPD im deutschen Parteiensystem nach der Vereinigung, in: Gesellschaft. Wirtschaft. Politik, 59 (2010), 225-236.

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Zweiparteiendominanz, der große Abstand zur drittplatzierten Partei, nicht mehr gegeben war. Bei der Wahl von 2007 wurde die Dominanz der beiden Großparteien jedoch wieder hergestellt. Das einzige mittel- und osteuropäische Parteiensystem mit der gleichen alternierenden Typzugehörigkeit ist das tschechische. Dort war der Parteienwettbewerb von Anfang an durch zwei rivalisierende größere Parteien – die Sozialdemokraten (CSSD) und die Demokratische Bürgerpartei (ODS) – bestimmt. Diese erwiesen sich 1998 wie 2006 als ausreichend stark und im Abstand zur drittgrößten Partei ausreichend groß, um das Parteiensystem vom Pluralismus zur Zweiparteiendominanz wechseln zu lassen. Pluralistische Parteiensysteme mit einem kurzzeitigen „Ausflug“ zur Zweiparteiendominanz sind in Österreich und Zypern zu finden. Dabei gehörte Österreich bis in die 1980er Jahre zu den Systemen mit Zweiparteiendominanz. Der Parteienwettbewerb war vom Duopol der beiden Großparteien ÖVP und SPÖ mit der FPÖ als kleiner Flügelpartei gekennzeichnet. Im Jahr 1986 übernahm jedoch Jörg Haider den FPÖ-Vorsitz und transformierte die Partei in kurzer Zeit zu einer rechtspopulistischen Protestpartei. Damit begann eine Phase des pluralistischen Systemtyps mit einem beispiellosen Aufstieg der FPÖ bis zur Nationalratswahl 1999, bei der die FPÖ mit der ÖVP im Mandatsanteil gleichzog. Bei der vorgezogenen Wahl von 2002 musste die FPÖ vor allem als Folge der Eskalation inhaltlicher und personeller Konflikte jedoch massive Verluste hinnehmen und kehrte Österreich zur Zweiparteiendominanz zurück. Die FPÖ-internen Querelen führten 2005 zur Abspaltung der Gruppe um Jörg Haider unter dem Namen BZÖ, das schon 2006 an der Nationalratswahl teilnahm. Erst bei der Wahl von 2008 konnten die FPÖ und die BZÖ ihren Mandatsanteil so stark steigern, dass Österreich wieder ein pluralistisches Parteiensystem besitzt. Das Parteiensystem Zyperns ist bis heute dagegen unverändert durch den historisch bedingten, auf die britische Kolonialzeit zurückgehenden Gegensatz zwischen drei größeren Parteien, den kirchentreuen, mit dem Anschluss an Griechenland sympathisierenden Konservativen (DISY) und Rechten (DIKO) sowie der kommunistischen Arbeiterbewegung (AKEL) geprägt, wobei eine leichte Schwäche der DIKO 2001 zur Zweiparteiendominanz führte, die bei der nächsten Wahl jedoch schon wieder in den üblichen Pluralismus überging. Parteiensysteme, die im gesamten Untersuchungszeitraum immer zu den pluralistischen Systemen zählten, finden sich in Luxemburg und Schweden. In Luxemburg ist das seit Ende der 1960er Jahre der Fall. Bis heute konnten die Christdemokraten (CSV) immer die relative Mandatsmehrheit erringen, gefolgt

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von den Sozialdemokraten (LSAP), den Liberalen (DP) und seit den 1990er Jahren den Grünen. In Schweden erhielt in der Nachkriegsära die Socialdemokraterna immer die relative Mandatsmehrheit (bei der Wahl von 1968 sogar die absolute Mehrheit). Daran hat sich auch in den letzten beiden Jahrzehnten nichts geändert. Zweitstärkste Partei ist die bürgerlich-konservative Moderata Samlingspartiet, zudem waren immer fünf weitere Parteien im Parlament vertreten. V. Fazit Die Analyse der Entwicklung der europäischen Parteiensysteme seit 1990 hat deutlich gemacht, dass nicht Einheitlichkeit, sondern Diversität das Bild prägt. Weder kann im Zeitablauf von einem einheitlichen Typus noch von einer Konvergenz die Rede sein. Dennoch haben wir es nicht mit einer atomisierten Parteiensystemlandschaft zu tun, die jeweils nur mit Blick auf die Spezifika eines einzelnen Systems sinnvoll zu analysieren wäre. Anhand ihrer Struktureigenschaften lassen sich die Parteiensysteme zumindest in vier Typen differenzieren, wobei die weit überwiegende Mehrheit zu etwa gleichen Teilen den beiden moderaten Typen angehört: den Parteiensystemen mit Zweiparteiendominanz oder den pluralistischen Systemen. Parteiensysteme mit einer prädominanten Partei, in denen der demokratische Alternanzmechanismus faktisch außer Kraft gesetzt ist, fanden sich im vergangenen Jahrzehnt nur in einem der 27 Parteiensysteme, hoch fragmentierte Systeme mit ihren oft negativen Auswirkungen auf die Regierungsbildung und -stabilität machten über den Untersuchungszeitraum hinweg etwa ein Fünftel der Grundgesamtheit aus. Die mittel- und osteuropäischen Parteiensysteme erwiesen sich zudem als im Vergleich zu den westeuropäischen strukturell wesentlich instabiler. Dies ist nicht zuletzt dadurch bedingt, dass der Untersuchungszeitraum die Phase der Genese dieser Systeme einbezog und wir es in Westeuropa mit bereits seit längerem etablierten Systemen zu tun haben. Auch im zweiten Jahrzehnt ihres Bestehens dokumentierte die Entwicklung der mittel- und osteuropäischen Systeme, dass die erkennbaren Konsolidierungsprozesse mehrheitlich noch nicht abgeschlossen sind. Dass andauernde Diversität und nicht Konvergenz die Entwicklung der europäischen Parteiensysteme prägt, ist wenig verwunderlich, wenn man sich die Vielfalt der möglichen Ursachen für Stabilität bzw. den Wandel von Parteiensystemen vergegenwärtigt. Für die Parteiensysteme in demokratischen Gesellschaften ist der Parteienwettbewerb konstitutiv und ist die Systementwicklung mithin durch die Wettbewerbsbedingungen und deren Veränderungen geprägt. Deshalb

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lassen sich bei den möglichen Ursachen für unterschiedliche Entwicklungen von Parteiensystemen drei Gruppen unterscheiden: Angebotsfaktoren, Nachfragefaktoren und Rahmenbedingungen. Die Angebotsseite des Wettbewerbs wird durch den Ressourceneinsatz, die inhaltlich-politische Positionierung und die Wettbewerbsstrategien der Parteien bestimmt, während für die Nachfrageseite die Orientierungen und Verhaltensweisen der Wähler – insbesondere aufgrund der zentralen gesellschaftlichen Konfliktlinien – bedeutsam sind. Die Rahmenbedingungen des Parteienwettbewerbs schließlich werden zum einen durch die Regelungen zum Wahlrecht, zur Finanzierung und zum Verbot von Parteien und zum anderen von einer ganzen Reihe von ökonomischen, sozialen, innen- und außenpolitischen, ökologischen und technologischen Entwicklungen bzw. Ereignissen gesetzt.20

20 Zu den beiden wichtigsten Determinanten der Struktur von Parteiensystemen, den Wahlsystemen und der Konfliktstruktur, vgl. im Detail Niedermayer, O.: Parteiensysteme, in: Gabriel, O.W./Kropp, S. (Hg.): Die EU-Staaten im Vergleich, Wiesbaden, 2008, 351-388.

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Wie handlungsfähig sind die deutschen Metropolregionen? von Dietrich Fürst

Die elf von der Ministerkonferenz für Raumordnung identifizierten deutschen Metropolregionen gestatten aufgrund ihrer internen Akteurs- und Interessenheterogenität keine für alle gleichartigen Organisationsmuster. Meist wurden aufgrund widerstrebender Belange institutionelle Arrangements gewählt, die relativ schwach bleiben. Ihr Merkmal ist, dass sie kaum nach innen, sondern primär nach außen wirken. Da zudem alle Verdichtungsräume bereits durch Regionalverbände organisiert sind, erweisen sich die Chancen für eine verstärkte Institutionalisierung von Metropolregionen als eher gering. Die beiden zur Zeit am kraftvollsten agierenden Regionen (Rhein-Neckar und Stuttgart) sind dadurch gekennzeichnet, dass sie eine ressourcenstarke Kernorganisation geschaffen haben, die wirtschaftlichen und kommunalen Eliten der Region sich für die Metropolregion engagieren und die Region auf eine längere Tradition der Kooperation zurückblickt, die kollektive Lernprozesse für ein gemeinsames Handeln induzierte. The eleven Metropolitan Regions identified by the German Conference of Ministers for Spatial Planning are not sufficiently homogenous in terms of their composition and dominant interests to allow for the proposition of a “one size fits all” organisational framework. In most cases, comparatively weak institutional arrangements were created, largely defined by an external focus on regional marketing rather than a push for internal cohesion. Since all agglomerations already co-operate in Regional Planning Associations – although much smaller in (territorial) scale than Metropolitan Regions – chances are rather slim that stronger metropolitan institutional structures will arise. At present, the most successful Metropolitan Regions are Stuttgart and Rhine-Neckar. They can rely on a sufficiently well-endowed core organisation, count on ample support from economic and local elites that are strongly committed to the region, and look back on a longer tradition of regional co-operation that induced important processes of collective learning.

I.

Einleitung

Der Begriff „Metropolregionen“ bezeichnet elf von der Ministerkonferenz für Raumordnung (MKRO) 1995, 1997 und 2005 identifizierte Verdichtungsräume.1

1

1995 wurden sechs Räume von europäischer Bedeutung identifiziert (Berlin, Frankfurt, Hamburg, München, Rhein-Ruhr und Stuttgart), 1997 kam das sog. Halle/Leipzig-Sachsendreieck hinzu (Chemnitz, Dresden, Halle/Leipzig) und 2005 wurden auf Druck einzelner Regionen mit Unterstützung ihrer

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Wie handlungsfähig sind die deutschen Metropolregionen?

Sie sollen „räumliche und funktionale Standorte (sein), deren herausragende Funktion im internationalen Maßstab über nationale Grenzen hinweg ausstrahlen. Als Motoren der gesellschaftlichen, wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Entwicklung sollen sie die Leistungs- und Konkurrenzfähigkeit Deutschlands und Europas erhalten und dazu beitragen, den europäischen Integrationsprozess zu beschleunigen.“2 Die räumliche Abgrenzung, d.h. wer in diese Region integriert werden soll, sowie die Inhalte und Organisation werden lokal bestimmt. Die gewählten Organisationsformen sind überwiegend „weiche“ institutionelle Arrangements. In den Regionalwissenschaften wird dafür gern der (allerdings schillernde) Begriff der regional governance verwendet.3 Gemeint sind regionale Zusammenschlüsse von Akteuren auf freiwilliger Basis mit dem Ziel, Akteure unterschiedlicher Handlungslogiken (Wirtschaft, Wissenschaft, Politik/Verwaltung, Zivilgesellschaft) zu gemeinsamem Handeln zu integrieren. Die Koordination beruht überwiegend auf Argumentation und Verhandlung, wird über Verträge abgesichert und lässt jedem Mitglied die exit-Option offen. Wesentliche Merkmale solcher Formen der Selbststeuerung sind: netzwerkförmige Kooperation, selbstgesetzte Regelungen, ein Steuerungszentrum in Gestalt einer Führungsgruppe, kollektives Lernen sowie projektbezogene Prozessgestaltung. In der Regel ist eine Geschäftsstelle zugeordnet, also ein organisatorischer Kern. Die Kooperation soll Gemeinschaftsgüter erzeugen, ist dabei aber auf intrinsische Steuerung sowie Vertrauen und Kooperationsbereitschaft ihrer Mitglieder angewiesen sind. Problematisch sind solche großräumigen institutionellen Arrangements aus verschiedenen Gründen, vor allem aber, weil •

der Handlungsbedarf wirtschaftlich begründet ist (größerräumige wirtschaftliche Verflechtung, wirksamerer Regionenwettbewerb im europäischen Maßstab), die primär Handelnden aber lokal orientierte Kommunen sind,



die sich seit Ende der 1990er Jahre herausbildenden Metropolregionen eine sehr große Zahl sehr heterogener Interessen umfassen,

jeweiligen Länder vier weitere Regionen in diesen Kreis aufgenommen (Bremen, Hannover, Nürnberg, Rhein-Neckar). 2

MKRO (Ministerkonferenz für Raumordnung): Raumordnungspolitischer Handlungsrahmen, Berlin, 1995, 27.

3

Fürst, D.: Regional Governance, in: Benz, A./Dose, N. (Hg.): Governance – Regieren in komplexen Regelsystemen. Eine Einführung, 2. akt. u. ver. Aufl., Wiesbaden, 2010, 49–68.

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in Deutschland alle Verdichtungsräume durch die staatlich induzierte Regionalplanung schon seit den 1960er Jahren regionale Planungsorganisationen erhalten haben, meist in der Form von Regionalverbänden.4 Sie haben die Stadt-Umland-Kooperation wesentlich mit-geprägt, aber ihr räumlicher Radius ist deutlich kleiner als derjenige der Metropolregionen, die Mitte der 1990er Jahre aufkamen,



sich in den wichtigsten Verdichtungsräumen folglich ein zweistufiges System findet: mit engerem Radius und primär auf die Stadt-UmlandInterdependenz ausgerichtet die Regionalplanungsorganisationen; im weiteren Radius und primär auf Außenwirkung zielend (über Regionalmarketing und Lobby-Arbeit gegenüber Staat und EU) die Metropolregionen, wobei lediglich die Mitglieder der Regionalplanungsorganisationen auf beiden Ebenen vertreten sind.

Die Metropolregionen-Diskussion wurde inzwischen eng mit der sog. LissabonStrategie der EU verknüpft. Deshalb interessiert im Folgenden, wie es zu solchen relativ großräumigen institutionellen Arrangements kam, welche Muster sich entwickelt haben und was sie bezüglich der Regionalentwicklung als Wissensregion leisten. Zu diesem Zweck wird zunächst auf die Entwicklung der institutionellen Arrangements in Verdichtungsräumen in Deutschland eingegangen. Damit verbinden sich einige Probleme der regionalen Selbststeuerung, die kurz skizziert werden. In der Schlussfolgerung liegt dann der Tenor darauf, dass erfolgreich eher eine Kombination von Regionaler Entwicklungsagentur mit einer Vielzahl angeschlossener problem-/projektbezogener Akteursnetzwerke sein dürfte und dass die Steuerungskraft der institutionellen Arrangements in Metropolregionen aufgrund ihrer schwachen Institutionalisierung zu einem großen Teil von Führungspersönlichkeiten abhängt5. II. Stadt-Umland-Organisationen vs. Metropolregionen Die deutsche Stadt-Umland-Diskussion hat eine lange Tradition, die bereits vor dem Ersten Weltkrieg beginnt. Die traditionelle Perspektive war binnenorientiert: auf überlokale Raumnutzungsstrukturen, auf die regionale Infrastrukturver-

4

Hesse, J.J./Götz, A.: Kooperation statt Fusion? Interkommunale Zusammenarbeit in den Flächenländern, Baden-Baden, 2006; Fürst, D. u.a.: Regionalverbände im Vergleich: Entwicklungssteuerung in Verdichtungsräumen, Baden-Baden, 1990.

5

Stonghi, R.R.: Leadership and Creativity in Regional Economic Development, in: European Planning Studies, 18 (2010), 613–627.

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sorgung, aber auch auf den Lastenausgleich zwischen Kernstadt und Umland ausgerichtet. Erst in den 1980er und noch stärker in den 1990er Jahren wandelte sich der Blick zur Außenperspektive – neue Denkmuster waren „Wettbewerb der Regionen“, Wandel zur Wissensgesellschaft und Stärkung der politischen Präsenz von Verdichtungsräumen gegenüber Staat und EU. Waren die klassischen Lösungen der Stadt-Umland-Problematik vor dem Krieg die Eingemeindung, nach dem Krieg der Regionalverband, so konzentrierte man sich in den 1990er Jahren auf Netzwerke in Verbindung mit kraftvollen organisatorischen Kernen, welche die Funktion von Entwicklungsagenturen wahrnehmen sollten – prominentestes Beispiel ist die Region Stuttgart, aber auch Bremen, Hamburg und die Region Rhein-Neckar gingen mehr oder weniger in diese Richtung. Dass die Region Hannover sich als Gebietskörperschaft nach dem Muster eines Großkreises etablierte, widerspricht dieser Einschätzung nicht – in dieser Region gab es eine institutionelle Sondersituation (nur eine kreisfreie Stadt, nur ein Landkreis, nur ein Kommunalverband, die zu fusionieren waren) und eine einzigartige Konstellation eines windows of opportunity, die sich kaum in anderen Regionen wiederholen lässt. Dass mehr oder weniger zur selben Zeit die Chefs der drei zu fusionierenden Einheiten aus ihren Ämtern ausschieden, gleichzeitig aber die Verpflichtung spürten, die Region für das 21. Jahrhundert handlungsfähiger zu hinterlassen.6 Neu ist hingegen die Diskussion zu den Metropolregionen.7 Deshalb muss man in der deutschen Debatte sorgfältig unterscheiden, worauf sie sich bezieht.8 Häufig werden beide Ebenen – die traditionelle Stadt-Umland-Organisation und die Metropolregionen-Organisation – miteinander vermischt. Aber die Ebenen sind in ihren Aufgaben und Problemen sehr unterschiedlich. Die traditionelle StadtUmland-Diskussion bezieht sich darauf, dass Städte enger mit ihrem Umland verflochten sind und mit diesem gemeinsame Strategien der Raumentwicklung erarbeiten. Im Wesentlichen geht es in der traditionellen Stadt-UmlandKooperation um drei Themen: •

die Förderung des wirtschaftsstrukturellen Wandels, meist unterstützt durch staatliche Förderprogramme,

6

Fürst, D./Rudolph, A.: The Hanover Metropolitan Region, in: Salet, W./Thornley, A./Kreukels, A. (Hg.): Metropolitan Governance and Spatial Planning. Comparative Case-studies of European City-Regions, London/New York, 2003, 145–162. Blotevogel, H.H./Schmitt, P.: „European Metropolitan Regions“ as a New Discursive Frame in Strategic Spatial Planning and Policies in Germany, in: Die Erde, 137 (2006), 55–74. Vgl. Krautzberger, M./Selke, W.: „Metropolen“ und „Metropolregionen“: Was bedeutet das für die Raumordnung?, in: Umwelt- und Planungsrecht, 30 (2010), 50–54.

7 8

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eine koordinierte Raumnutzungs-Entwicklung, meist verbunden mit einer gemeinsamen Freiraum- und Kulturlandschaftsgestaltung, und



die Koordination der regionalen Infrastrukturversorgung, insbesondere in den Bereichen Verkehr, Ver- und Entsorgung sowie bei Bildungseinrichtungen.

Dagegen bezieht sich die Debatte über die sog. „Metropolregionen“ seit Ende der 1990er Jahre darauf, dass sich Regionen innovatorisch und als „Wissensregion“ aufstellen sollen. In Deutschland hängt diese Neuorientierung mit drei größeren Diskussionslinien zusammen, da hier •

die europäische Integration und die Globalisierungsdebatte die deutschen Länder dafür sensibilisiert haben, dass der Wettbewerb der Regionen härter wird und sich darin nur jene Regionen behaupten können, die über gute Entwicklungspotenziale verfügen. Deutschland stand Ende der 1980er/Anfang der 1990er Jahre unter dem Eindruck, gegenüber den anderen Mitgliedsstaaten der EU an Wettbewerbsfähigkeit zu verlieren („Standort DeutschlandDebatte“9),



die Debatte über die Wissensgesellschaft, die Hinwendung zu „regionalen Innovationssystemen“ und die Diskussion zur „Lissabon-Strategie“ verstärkt zu dem Bewusstsein beitrugen, dass die Verdichtungsräume besondere Potentiale besitzen, die es zu nutzen gilt,



und es erkennbar wurde, dass die wohlfahrtsstaatliche Ausgleichspolitik zwischen wohlhabenden und strukturschwachen Regionen langfristig nicht mehr zu bezahlen ist – man brauchte eine legitimierte story line, um das Ausgleichsziel abmindern zu können:10 Schon 1994 wurde im Grundgesetz Art. 72 Abs. 2 die Aufgabe des Bundes zur Sorge für die „Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse“ auf „Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse“ reduziert.

III. Zu den Diskursen über die deutschen Metropolregionen Die Verdichtungsräume haben die Bedeutung dieser Diskurswende in Deutschland schnell begriffen. Sie erkannten ihre Chance in der raumordnungspolitischen Abkehr vom Umverteilungsmodus zugunsten des Entwicklungsmodus. Auf EU-Ebene wurde dafür das sog. „Kohäsionsziel“ deklariert, das faktisch das Ausgleichsziel mit dem Entwicklungsziel verbindet, aber implizit dem Entwick-

9

Vgl. Brenner, N.: Standortpolitik. State Rescaling and the New Metropolitan Governance in Western Europe, in: disP, 152 (2003), 15–25. 10 Vgl. Rüschemeyer, D.: Why and How Ideas Matter, in: Goodin, C./Tilly, C. (Hg.): The Oxford Handbook of Contextual Political Analysis, Oxford, 2006, 227–251.

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Wie handlungsfähig sind die deutschen Metropolregionen?

lungsziel dabei den Vorrang gibt.11 Für Deutschland war damit verbunden, dass Verdichtungsräume nicht mehr als „saturierte“ Räume galten, die keiner staatlichen Unterstützung bedürfen. Vielmehr rückten sie ins Rampenlicht der Raumordnungspolitik, sie gelten als die motorischen Kerne der modernen Gesellschaft im Wirtschaftsstrukturwandel. Das kommt bereits darin zum Ausdruck, dass heute kaum noch von „Raumordnungspolitik“, sondern primär von „Raumentwicklungspolitik“ gesprochen wird. Verdichtungsräume wurden zu den „Wachstumspolen“ der Republik erklärt, eine Umorientierung, die durch die Lobby der Verdichtungsräume kräftig unterstützt wurde.12 Die deutschen Verdichtungsräume traten auf europäischer Ebene dem METREX-Netzwerk13 bei und gründeten auf nationaler Ebene eine eigene Lobbygruppierung (IKM14), die sich seit 2001 massiv in die deutsche Raumordnungs- und Regionaldiskussion einmischt. Dass dieser Paradigmenwechsel in einem Land mit ausgeprägter Wohlfahrtsstaat-Tradition gelang, war mehreren „Umdenkensprozessen“ geschuldet, die immer stärker die handelnden Eliten ergriffen:15 Bezogen auf die Institutionalisierung der Metropolregionen wurde das Paradigma der Steuerung über Netzwerke einflussreich, das bei uns in den 1990er Jahren aufkam, unterstützt durch organisationswissenschaftliche Erkenntnisse, dass die Individualisierung und Pluralisierung der Gesellschaft auch Anpassungen in den Organisationen erforderlich machte: Traditionelle Hierarchien wurden zugunsten von lean administration und lean management abgebaut, den dezentralen Ebenen wurde mehr Entscheidungsspielraum gewährt, der unternehmerische Führungsstil wurde partnerschaftlicher und kommunikativer und die Motivation der Akteure durch mehr institutionelle Eigenständigkeit sowie die Vorgabe von Zielvereinbarungen als wesentlich empfunden. Entsprechend wuchs auch das

11 Vgl. Deppisch, S./Matern, A./Othengrafen, F.: Räumlicher Zusammenhalt – Integrationsstrategien auf europäischer und nationaler Ebene, in: Matern, A./Löwis, S. von/Bruns, A. (Hg.): Integration – Aktuelle Anforderungen und Strategien in der Stadt-, Raum- und Umweltplanung, ARL-Arbeitsmaterialien Nr. 353, Hannover, 2010, 58–66, 60f. 12 Krautzberger, M./Selke, W., a.a.O. 13 METREX ist ein Netzwerk von europäischen Metropolregionen mit dem Ziel des Informations- und Wissensaustauschs und gemeinsamer Lobby-Arbeit gegenüber internationalen Organisationen, insbesondere die EU. METREX wurde 1996 auf Initiative der Glasgow Region gegründet und ist eng verbunden mit der Gründung des Ausschusses der Regionen auf EU-Ebene. 14 Initiativkreis Europäische Metropolregionen in Deutschland, gegründet 2001. 15 Vgl. Schmitt, P.: Raumpolitische Diskurse um Metropolregionen in Deutschland – Positionen, Kontroversen, Perspektiven, in: Knieling, J. (Hg.): Metropolregionen. Innovation, Wettbewerb, Handlungsfähigkeit, Hannover, 2009, 60–100.

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Vertrauen, dass regionale Steuerung über Netzwerke möglich sei.16 Es formierten sich immer mehr regionale Kooperationsforen, die sich mit regionalen Entwicklungsfragen befassten, häufig allerdings unter spezifischen Problemstellungen und meist projektbezogen, aber immerhin regional und kooperativ ausgerichtet –am intensivsten erkennbar in NRW.17 Das war insofern keine Selbstverständlichkeit, als die Kommunen noch immer im interkommunalen Wettbewerb und teilweise auch „Kirchturmdenken“ verhaftet waren und sich nur mühsam einer regionalen Gemeinschaftsverantwortung öffneten. Denn diese hieß immer auch: Verzicht auf Autonomie und Rücksichtnahme auf interkommunalen Lastenausgleich. Für die Kommunen kommt ein Weiteres hinzu: Üblicherweise betrachten sie jede Art überlokaler government-Struktur mit Misstrauen, weil damit Autonomieverluste, Finanzierungsanforderungen und Verteilungskonflikte mit Nachbarkommunen verbunden sind. Politisch-administrative Akteure entwickeln – im Gegensatz zu wirtschaftlichen Akteuren – gemeinsames Handeln eher auf Druck als in der Verfolgung gemeinsamer Ziele.18 Es ist für sie stets einfacher, sich auf das zu einigen, was man abwehren will, als auf das, was man positiv zu erreichen sucht. Deshalb braucht die Metropolregionen-Diskussion Hinweise auf „Gefahrenpotenziale“. Dazu gab es entsprechende Szenarien: •

Neben der aus der Raumentwicklungssteuerung aufkommenden Diskussion um Metropolregionen war es vor allem die Idee des Wettbewerbs der Regionen und der Globalisierung des Wettbewerbs (global city-Diskussion), die einflussreich wurde.



Eine konstruktive Verunsicherung der Kommunen entstand durch Bewegungen auf der EU-Ebene. Hier wurden die Regionen über den Ausschuss der Regionen und die Diskussion zur großräumigen Raumentwicklung gestärkt; über internationale Netzwerke von Städten/Stadtregionen wurde zudem die Vorstellung bei größeren Städten verstärkt, etwas zu verpassen, wenn sie sich nicht bewegten.

16 Turrini, A./Cristofoli, D./Frosini, F./Nasi, G.: Networking Literature About Determinants Of Network Effectiveness, in: Public Administration 88 (2010), 528–550. 17 Mielke, B./Münter, A.: Bestandsaufnahme neuer Regionalisierungsansätze in Nordrhein-Westfalen, in: dies. (Hg.): Neue Regionalisierungsansätze in Nordrhein-Westfalen, ARL-Arbeitsmaterialien H.352, Hannover, 2010, 32–59, 35ff. 18 Das hängt u.a. auch damit zusammen, dass politisch-administrative Akteure territorial gebunden sind – an ihr Wahlvolk, an ihre territorial begrenzten Kompetenzen und an ihre territorialen Verwaltungsstrukturen. Die Wirtschaft operiert dagegen funktional – vernetzt mit denen, die ihr Nutzen bringen. Und da die Wirtschaft auf Chancen der Nutzenmaximierung programmiert ist, greift sie leichter Gelegenheiten auf, die solchen Nutzen versprechen.

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Wesentliche Verunsicherungen verbanden sich später mit der Diskussion zur Lissabon-Strategie. Sie machte nochmals deutlich, dass sich die EUStrukturfonds zu regionalen Kooperations-Anreizen verwandelten und nicht nur strukturschwachen Regionen offen standen, sondern auch Innovationsregionen.



Aus der Großindustrie kamen zunehmend Befürchtungen, dass ihre Regionen im internationalen Wettbewerb an Attraktivität für qualifiziertes Personal und Kapital verlieren könnten.



Aus der Wirtschaftspolitik, unterstützt durch wirtschaftswissenschaftliche Beratung kam schließlich der Druck, regionale Clusterstrategien zu organisieren, also die Vernetzung von Unternehmen einer Region zu fördern.

IV. Institutionelle Arrangements der Metropolregionen Metropolregionen mussten sich in einem Umfeld etablieren, das bereits durch zahlreiche regionale Vernetzungen gekennzeichnet war. Hinzu kommt, dass die deutschen Metropolregionen weit über das Gebiet hinausgehen, das traditionell durch Stadt-Umland-Organisationen abgedeckt wird. Das heißt: Man musste mit anderen Teilregionen, die meist bereits organisiert waren und eigene Interessen verfolgten, Allianzen schließen. Obwohl Metropolregionen primär wirtschaftlich indiziert sind, gehen solche Initiativen in Deutschland selten von der Wirtschaft aus (Ausnahmen: Frankfurt, Nürnberg, Rhein-Neckar). Meist fühlten sich die politisch-administrativen Akteure gedrängt, tätig zu werden. Aber sie stießen bei der Wirtschaft und in der Zivilgesellschaft auf Resonanz und konnten dort leicht Allianzpartner gewinnen, die sich dann im Hintergrund wiederum zu denjenigen wandeln, die die politisch-administrativen Akteure zum Handeln drängten. Dabei sind es i.d.R. Gruppen von Akteuren und nicht Einzelakteure, die die Initiative zur Bildung einer Metropolregion ins Leben rufen. So haben zwar häufig Kernstädte ein Interesse an solchen „metropolitanen Verstärkungen“, aber sie treten selten als Initiatoren allein auf – sie würden dann zu leicht in den Verdacht geraten, imperialistisch gegenüber ihrem Umland vorgehen zu wollen. Sie operieren deshalb mit Allianzpartnern. Leichter und mit weniger Gegendruck lassen sich solche Initiativen von der Wirtschaft (Unternehmensvorstände: Rhein-Neckar; die IHKs: Frankfurt, Nürnberg) oder durch den bestehenden Regionalverband organisieren (Hannover, Rhein-Neckar19, Stuttgart). 19 Rhein-Neckar ist ein Sonderfall, weil hier dynamische Prozesse zur Weiterentwicklung der Regionalorganisation sowohl vom Chef des früheren Raumordnungsverbands Rhein-Neckar als auch von einem Vorstandsmitglied der BASF ausgingen.

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Regionale institutionelle Arrangements werden häufig funktional organisiert, d.h. problem- und nicht regionsbezogen: man kooperiert mit Akteuren, die der Sache dienlich sind. Denn über funktionale Ansätze lassen sich ProblemlösungsFormen finden, die Verteilungsfragen weitgehend ausklammern können. Schwerer tun sich regions-bezogene Kooperationen, d.h. Kooperationen, die auf eine bestimmte, abgegrenzte Region gerichtet sind. Für sie ist die abgegrenzte Region wesentlich, worauf ihr gemeinsames Handeln ausgerichtet ist. Das gilt vor allem für politisch-administrative Akteure: Sie sind an ihre jeweiligen Territorien gebunden („Politik ist lokal“20) und denken eher in territorialen Verteilungskonflikten. Dieser Unterschied zwischen funktional agierenden (Wirtschaft) und territorial gebundenen Akteuren (Kommunen) wirkt sich in Metropolregionen gravierend aus:21 •

funktional agierende Akteure können ihre Mitglieder kooptieren (niedrigere Transaktionskosten der Konsensbildung), territorial gebundene Akteure verlangen repräsentative Vertretungen (höhere Transaktionskosten),



funktional agierende Akteure können ihre Vernetzung räumlich weit ausdehnen, territorial gebundene Akteure verlieren mit wachsender Distanz die Basis gemeinsamer Interessen,



Metropolregionen mit Dominanz territorial gebundener Akteure neigen stärker als Kooperationen von funktional agierenden Akteuren dazu, eher nach außen zu wirken. Das heißt, sie verstehen sich hauptsächlich als Allianz gegen Dritte, was zur Folge hat, dass sich dem Netzwerk immer mehr Akteure anschließen und damit die Handlungsfähigkeit des Netzwerkes überdehnen.

Wenn regionale Kooperationsformen geringe Autonomieverluste für die Beteiligten erzeugen sollen (politisch-administrative Akteure), so bieten sich in Deutschland Vereinsstrukturen an – sie geben den Mitgliedern die größte Mitwirkung, verlangen den geringsten Autonomieverzicht, erlauben jedem Mitglied jederzeit Austritt und verfügen über eine Sicherheit bietende Struktur. „Vereinsmodelle“ sind zudem die in Deutschland mental besonders vertrauten Organisationsmodelle. Deshalb bildeten sich solche institutionellen Arrangements zunächst als Netzwerke mit institutioneller Struktur, die dem Vereinsmodell

20 Sie ist lokal, weil das Wahlvolk, die Verwaltungsstrukturen und die räumliche Reichweite von politischen Beschlüssen auf ein definiertes Territorium beschränkt sind. 21 Fürst, D.: Metropolregionen, Wissensregionen und Governance, in: Raumforschung und Raumordnung, 66 (2008), 219–229, 224f.

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nachgebildet wurden und i.d.R. aus drei Ebenen bestehen: einer Regionalversammlung, einem Regionalvorstand und einer kleinen Verwaltungseinheit. Dass in der Praxis häufig komplexere Organisationsstrukturen geschaffen werden, hängt mit regionsspezifischen Ausdifferenzierungen zusammen. Sie ergeben sich in Abhängigkeit von der Größe des Raums (Einbau hierarchischer Zwischenebenen), von der gewählten Rechtsform des organisatorischen Kerns (z.B. verlangt eine GmbH einen zweistufigen Vorstand: Exekutivorgan und Kontrollorgan), von den zu bearbeitenden Aufgaben (Einsetzung von Arbeitsgruppen) und von Besonderheiten der Integration regionaler Akteure (Einbezug eines Beiratkonzepts). Die institutionellen Arrangements wirken zunächst nach außen – gemeinsames Regionalmarketing, Förderung von kulturellen Veranstaltungen, Lobbyarbeit, Einwerbung von Fördermitteln etc. stehen anfangs im Mittelpunkt. Faktisch werden Metropolregionen nur langsam nach innen handlungsfähig, und zwar dann besonders langsam, wenn der organisatorische Kern nur sehr schwach ausgeprägt wurde (etwa durch nebenamtliches Personal einer Mitgliedkommune). Solange die Kooperation nur schwach organisiert ist, d.h. es sich mehr oder weniger um Akteursnetzwerke handelt, die von den Beteiligten neben ihrer sonstigen Tätigkeit betrieben werden müssen, sind die Aktivitäten zwangsläufig exogen ausgerichtet – koordiniertes Handeln nach außen, wofür zum einen der Konsens schnell zu erzielen ist, zum anderen nur wenig Ressourcen aufzuwenden sind. Metropolregionen sind inzwischen in Deutschland formal etabliert. Die betreffenden von der Ministerkonferenz für Raumordnung anerkannten Regionen bemühen sich, den Gedanken der Metropolregion regionswirksam werden zu lassen. Sie haben sich untereinander zu einem Informationsaustausch über das bereits benannte Netzwerk „Initiativkreis europäische Metropolregionen in Deutschland“ (IKM) zusammengeschlossen, sind fast alle Mitglied der internationalen Verbandes METREX und bemühen sich, über Bundesforschungsprojekte (MORO)22 oder sonstige Fördermittel Ressourcen für regionale Projekte/Forschungen zu gewinnen.

22 MORO bezeichnet das „Modellvorhaben der Raumordnung“, durchgeführt vom Bundesinstitut für Bau-, Stadt und Raumforschung (Bonn).

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V. Tendenz zu festeren Organisationsstrukturen Eine nach außen gerichtete Allianz kann sich zwar als dauerhaft erweisen, gleichwohl bleibt die Zeit die kritische Variable, da solche Netzwerke zerfallen, wenn sie nicht ständig (re-)aktiviert werden. Gesprächskreise, Regionalforen, Gutachten u.ä. sind nur temporär erfolgreich. Je heterogener die Akteursinteressen sind und je intensiver die Akteure ihre Autonomie verteidigen, um so mehr bieten sich zwar Netzwerke als einfachste Form der Kooperation an. Aber ihre Schwächen liegen in ihrer Unverbindlichkeit und in ihrem schwachen Sanktionspotenzial bei der Umsetzung von Beschlüssen. Jeder kann jederzeit wieder austreten, jeder kann sein Engagement auf ein Minimum reduzieren und lediglich „Beobachterstatus“ einnehmen, ohne sich finanziell zu engagieren. Metropolitane Netzwerke haben zudem den Effekt, immer mehr Mitglieder an sich zu ziehen, weil jeder dabei sein will – man könnte Vorteile verpassen. Je größer der Mitgliederkreis, umso höher sind die Transaktionskosten der Konsensbildung und umso unverbindlicher bleiben die Beschlüsse. Mittelfristig haben regionale institutionelle Arrangements deshalb eine Tendenz zur stärkeren Formalisierung. Formalere Strukturen bieten mehr Sicherheit für die beteiligten Akteure und sind handlungsstärker nach innen und außen. Aber sie folgen auch der Eigenlogik fast aller Institutionen, sich durch Akkumulation von Aufgaben und Ressourcen immer widerstandsfähiger gegenüber Angriffen zu ihrer Abschaffung zu machen. Prägen solche Erfahrungen das Kooperationsverhalten der Kommunen, so ist mit deren Zurückhaltung zu rechnen. Das gilt umso mehr, wenn die Kommunen in einem Umfeld operieren, in dem immer häufiger Verwaltungsreformen der kommunalen Gebietskörperschaften diskutiert werden und Finanznot den Finanztransfer auf die regionale Organisation hemmt. Institutionelle Arrangements, die handlungsfähig nach außen wirken und nach innen steuernd tätig werden sollen, brauchen einen kraftvollen organisatorischen Kern, d.h. ein Büro oder eine Agentur. Dieser organisatorische Kern muss mit qualifiziertem Personal und Ressourcen ausgestattet sein. Damit verbindet sich, dass die Mitglieder zu Zahlungen herangezogen werden. Da aber die Mitglieder meist politisch-administrative Akteure sind, die einem strengen Budgetrecht unterworfen sind, muss auf der Ebene der Metropolregion eine Organisationsstruktur geschaffen werden, die einen solchen Finanztransfer von den Mitgliedern auf die regionale Organisation budgetrechtlich verarbeiten kann. Das bedeutet: Das Arrangement muss sich wenigstens als förmlicher Verein oder als GmbH organisieren. Damit aber werden Mitgliedschaften nicht mehr beliebig,

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sondern verbindlich, der Ein- und Austritt kann auch an Bedingungen geknüpft werden. Zudem entfalten sich institutionelle Eigeninteressen; man sucht seine Existenz durch Initiativen zu rechtfertigen und darauf zu achten, dass die eigene Arbeit für das Netzwerk unentbehrlich wird. Je mehr Aufgaben auf den organisatorischen Kern übertragen werden, umso fester müssen diese Strukturen werden, um die Finanzierung zu sichern. Die mit Institutionalisierung häufig verbundene Eigendynamik führt dann aber auch dazu, dass der organisatorische Kern Initiativen entfaltet und das übergeordnete Netzwerk in Reaktion darauf sicherzustellen sucht, das diese in ein strategisches Konzept passen, das die Mitglieder einheitlich oder mehrheitlich mittragen können. Ob es allerdings zu dieser Eigendynamik kommt, hängt entscheidend davon ab, welcher Erwartungshaltung die Mitarbeiter im organisatorischen Kern gegenüberstehen: Sollen sie lediglich „verwalten“ oder Initiativen entfalten? Sollen sie Quasi-Steuerungsfunktion übernehmen oder lediglich Prozesse „am Laufen“ halten? Aber auch eine andere Dynamik spielt hinein: der Wettbewerb der Regionen untereinander. Zwar haben sich die Metropolregionen zu den benannten überregionalen Netzwerken (METREX, IKM) zusammengeschlossen, um Erfahrungen auszutauschen, gegenüber dem Staat schlagkräftiger zu sein, eine wirksamere Öffentlichkeitsarbeit zu betreiben und sich auf supranationaler Ebene besser behaupten zu können. Aber dieser Verbund ist kein Kartell und verhindert nicht den Wettbewerb der Metropolregionen untereinander. Er führt vielmehr zu einer Intensivierung des Wettbewerbs, weil die Transparenz über das, was die Konkurrenten planen und durchführen, wächst. Auch das kann den Druck zur festeren Institutionalisierung begünstigen. Der Übergang in festere institutionelle Strukturen verbindet sich mit höheren Transaktionskosten, mit Verlusten der Mitglieder an Autonomie und Ressourcen, aber auch mit Konflikten zwischen heterogenen Interessenlagen. Selbst die Art der Institutionalisierung kann zum Konflikt werden, weil vor allem die politischadministrativen Akteure festere Strukturen wünschen, während Vertreter der Wirtschaft oder der Zivilgesellschaft mit weicheren Formen auskommen. Es verwundert dann nicht, dass zur Zeit die meisten Metropolregionen in schwachen Formen der Selbststeuerung verharren, allerdings mit der Folge, dass diese nicht in der Lage sind, den Mehrwert der metropolitanen Kooperation auszuschöpfen und damit zu riskieren, dass die regionalen Führungseliten das Interesse an der Metropolregion verlieren.

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VI. Stand der institutionellen Arrangements in den deutschen Metropolregionen Das von der MKRO vergebene Etikett „Metropolregion“ hat zwar keinerlei rechtliche Bedeutung – es soll lediglich verhindern, dass alle Regionen sich als „metropolitan“ definieren. Gleichwohl wird diesem Etikett große Bedeutung zugesprochen, so dass sich auch die Landesregierungen dafür einsetzen, ihre Regionen in dessen Genuss zu bringen. Mit Ausnahme von MecklenburgVorpommern und dem Saarland haben alle Bundesländer „ihre“ Metropolregion. Zudem integrieren viele Metropolregionen Repräsentanten der zugehörigen Bundesländer in ihre institutionellen Arrangements (Bremen, Hamburg, Hannover, Nürnberg, Halle/Leipzig-Sachsendreieck). Unter den elf Metropolregionen findet sich eine beträchtliche Heterogenität. So sind •

sechs länderübergreifend strukturiert (Berlin, Bremen, Hamburg, Mitteldeutschland, Frankfurt, Rhein-Neckar), darunter vier, deren Gründung auf einem Staatsvertrag beruht (Berlin, Bremen, Hamburg, Rhein-Neckar),



zwei monozentrisch aufgebaut, wobei hier sogar Stadtstaaten als Zentrum wirken (Berlin, Hamburg),



neun polyzentrisch zusammengesetzt, darunter fünf mit einem starken Zentrum (Bremen, Frankfurt, München, Nürnberg, Stuttgart) und vier, die aus vielen gleichstarken Partnern bestehen (Rhein-Ruhr, Rhein-Neckar, Hannover-Braunschweig-Göttingen-Wolfsburg, Halle/Leipzig-Sachsendreieck),



fünf mit langer Tradition regionaler Kooperation (Bremen, Hamburg, RheinNeckar, Rhein-Ruhr, Stuttgart), drei zwar neue Vereinigungen, aber mit einer gewissen Kooperationstradition (Frankfurt, München, Nürnberg) und drei vollständig neue Vereinigungen (Berlin, Hannover-BraunschweigGöttingen-Wolfsburg, Halle/Leipzig-Sachsendreieck), sowie



fünf mit starker Unterstützung der Wirtschaft gebildete (Frankfurt, Hamburg, München, Nürnberg, Rhein-Neckar, Stuttgart) und sechs primär politisch-administrative Kooperationen (Berlin, Bremen, HannoverBraunschweig-Göttingen-Wolfsburg, Nürnberg23, Halle/LeipzigSachsendreieck, Rhein-Ruhr).

23 Nürnberg wird zwar in der Außendarstellung von politisch-administrativen Akteuren gesteuert: Der „Rat der Metropolregion“ setzt sich aus elf Oberbürgermeistern und 19 Landräten zusammen. Für die Entwicklung der Metropolregion waren jedoch die IHK Nürnberg und die Siemens AG wichtige treibende Kräfte (Schmitt, P., a.a.O., 83).

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Alle Metropolregionen decken ein sehr großes Gebiet mit einer Vielzahl von Kommunen ab. Um Beispiele zu nennen: Die Metropolregion Bremen umfasst zwei Länder, drei kreisfreie Städte, 14 Landkreise und fünf IHKs. Hamburg hat die Interessen von drei Ländern, 14 Landkreisen und vier IHKs zusammenzubinden.24 Nürnberg umfasst elf kreisfreie Städte und 19 Landkreise.25 Rhein-Neckar (Mannheim) schmiedete einen Verband trotz der heterogenen Interessen von drei Ländern, sieben Landkreisen, acht kreisfreien Städten und drei IHKs.26 Für das damit verbundene Organisationsdilemma, in der Außenwirkung über Netzwerke arbeiten zu können, für die Innenwirkung aber eine härtere Organisationsstruktur zu benötigen, wurden unterschiedliche Lösungen gefunden. Sie lassen sich grob nach der Intensität der Integration drei Modellen zuordnen:27 •

Das einfachste Modell besteht aus unverbindlicher Absprache, ohne dass die Beteiligten sich nennenswert verpflichtet haben – weder finanziell noch personell (Berlin, Frankfurt, Halle/Leipzig-Sachsendreieck, Rhein-Ruhr).



Ein etwas kraftvolleres Modell verfügt über einen stabilen organisatorischen Kern, meist in der Funktion einer Entwicklungsgesellschaft, häufig als GmbH geführt. Er wird kontrolliert von einer vereinsartigen Institutionenstruktur, in der die Mitglieder der Metropolregion vereinigt sind. Mitglieder sind Vertreter der Wirtschaft, der Kommunen, der Hochschulen, der Kultureinrichtungen, mitunter auch von Umweltorganisationen. In der Regel werden die Kommunen zu einer gesonderten Bank zusammengefasst, die sich als Verein oder Kommunalverband organisiert. Auch die Wirtschaft schließt sich zu einer „Bank“ zusammen, häufig ebenfalls in Gestalt eines Vereins. Die Geschäftstelle wird meist klein gehalten und verfügt nur über bescheidene Ressourcen.



Beispiel Region Hannover-Braunschweig-Göttingen-Wolfsburg: Kommunen, Wirtschaft und Wissenschaft bilden je eigene Vereine. Zusammen mit Vertretern des Landes Niedersachsen (!) halten sie Anteile an der gemeinsam gegründeten Metropolregion-GmbH (Kommunen: 25,6%, Wirtschaft und Wissenschaft: je 23,1%, Land Niedersachsen: 7,7%). Die Gesell-

24 Feil, H.-J./Pamme, S.: Metropolregion Hamburg: Funktionierende Kooperation trotz Akteursvielfalt?, in: Kleger, H./Lomsky, A./Weigt, F. (Hg.): Von der Agglomeration zur Stadtregion. Neue politische Denk- und Kooperationsräume, Münster, 2006, 197–225. 25 Schmitt, P., a.a.O., 80. 26 Zimmermann, K.: Institutionalisierung regionaler Kooperation als kollektiver Lernprozess? Das Beispiel Metropolregion Rhein-Neckar, Darmstadt (Habilitationsschrift), 2010. 27 Die Literatur differenziert die Modelle eher nach anderen Kriterien, wie: formale/informale Regelsysteme, Transaktionskosten des Austritts, dialogförmige oder symbolische Form der Kommunikation, Sanktionspotenzial in der Umsetzungsphase, worauf hier aber nicht einzugehen ist.

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schafterversammlung der GmbH setzt sich entsprechend aus Vertretern von Kommunen, Wirtschaft, Wissenschaft und Land zusammen. Auch im Aufsichtsrat sind entsprechende Vertreter präsent. Zusätzlich werden Landesund Europa-Parlamentarier über einen „Parlamentarischen Beirat“ eingebunden. •

Noch schlagkräftiger sind Metropolregionen, die ihrer Organisation eigene Mittel zur Verfügung stellen. Sie haben eine eigenständige Entscheidungsstruktur mit Außenvertretung (Organcharakter). Dazu gehören Bremen, Hamburg, Rhein-Neckar und Stuttgart. Beispiel Bremen und Hamburg: Da die Kooperation länderübergreifend organisiert werden muss und über eigene Mittel (Fonds) verfügt, wurde ein Staatsvertrag notwendig (Bremen: 2005, Hamburg: 2005). Im Falle Hamburgs ist Kern der Metropolregion eine achtköpfige Geschäftsstelle. Sie wird vom Lenkungsausschuss kontrolliert, der wiederum vom Regionsrat eingesetzt wird. Die drei Länder (Hamburg, Niedersachsen und Schleswig-Holstein) sind in allen Gremien vertreten. Im Falle Bremens ist ebenfalls das politische Gremium ein Regionalrat (Versammlung: 66 Mitglieder, davon je drei Ländervertreter, je 30 kommunale und wirtschaftliche Vertreter), der einen Geschäftsführenden Vorstand (je Land ein Mitglied, Wirtschaft und Kommunen je sechs Mitglieder) wählt, der eine gemeinsame Geschäftsstelle (vier Mitarbeiter) kontrolliert. Die Landesparlamente von Bremen und Niedersachsen sind zusätzlich über einen Parlamentarischen Beirat eingebunden. Beispiel Rhein-Neckar: Auch hier wurde wegen der länderübergreifenden Kooperation mit fester Institutionalisierung ein Staatsvertrag erforderlich (2005). Die seit 2006 gültige Organisationsstruktur bindet die Kommunen in einem Kommunalverband zusammen und ordnet die Wirtschaftsakteure über einen Verein sowie die IHKs über ein „Wirtschaftsforum“ als Partner zu. Die drei „Bänke“ beteiligen sich an der gemeinsam gegründeten Metropolregion-GmbH (Kommunen: 50%, Wirtschaft: 36%, IHKs: 14%). Sie sind anteilig in der Gesellschafterversammlung und im Aufsichtsrat vertreten. Da der Kommunalverband für die Regionalplanung zuständig ist und dafür eine eigene Geschäftsstelle benötigt, wurden die Geschäftsstelle des Kommunalverbands und der Metropolregion-GmbH integriert. Die Metropolregion-GmbH fungiert als Entwicklungs-Agentur.28

28 Vgl. Zimmermann, K., a.a.O., Kap. 5.

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Beispiel Stuttgart: Die Region Stuttgart, die ein starker Kommunalverband mit eigenen Einnahmen und direkt gewähltem Regionalparlament ist, fungiert für die weit größere Metropolregion als „Regionale Entwicklungsgesellschaft“, der weitere Kommunen außerhalb dieser engeren Region netzwerkartig angeschlossen sind.29 VII. Institutionelle Unentschiedenheit der Metropolregionen Von außen betrachtet wirken die institutionellen Strukturen vieler Metropolregionen „unentschieden“: Unterschiedliche Ziele und Ansprüche werden damit verbunden. Vor allem gibt es zwei widerstreitende Ambitionen – zum einen die Metropolregion handlungsfähig zu machen, zum anderen das entstehende Institutionengebilde unter die Kontrolle der Beteiligten zu bringen. Für das erste wäre eine Organisation im Sinne einer „Entwicklungsagentur“ sinnvoll. Sie würde die Initiative für zu erledigende Aufgaben übernehmen, Ideen und Konzepte entwickeln und die Außendarstellung betreiben können. Für das zweite benötigt man allerdings ein regionales Gremium, das alle relevanten Interessen der Region repräsentiert und die Aktivitäten der „Agentur“ überwacht. Die meisten Metropolregionen haben der regionalen Repräsentanz wesentlich mehr Aufmerksamkeit geschenkt als der Ausstattung der „Agentur“ – was die Entscheidungsprozesse komplizierter macht und die Handlungsfähigkeit der „Agentur“ einschränkt, zumal ihr meist die erforderlichen Ressourcen vorenthalten werden. Es verwundert dann auch nicht, dass lediglich die Organisationsstrukturen von Rhein-Neckar und Stuttgart als derzeit hinreichend handlungsfähig gelten. Bei Bremen und Hamburg wirkt der Länderstatus der Kernstädte als Belastung: Länderspezifische Unterschiede in der Bildungspolitik, in den Gesetzen und Verordnungen behindern die übergreifende Vernetzung. So bereitet bereits der Schulwechsel zwischen der Kernstadt und dem Umland große Probleme. Die Arbeit von Metropolregionen wird durch verschiedene strukturelle Probleme nicht eben erleichtert. Erstens treten Schwierigkeiten in polyzentrischen Strukturen auf, so dass sich regionale Führerschaft kaum etablieren kann: Es fehlt an regionalen Promotoren, die von allen Beteiligten anerkannt werden. Monozentrische Regionen können sich leichter auf eine festere Struktur einigen, weil die

29 Vgl. Megerle, H.E.: Metropolitan Regions As a New Spatial Planning Concept. Aspects of Implementation, Using the Example of South-Western Germany, ARL-Studies in Spatial Development No. 8, Hannover, 2009, 42ff.

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Kernstadt wesentliche Zugeständnisse macht und auch einen wesentlichen Teil der Kosten trägt (Beispiele Berlin oder Hamburg). Dabei wirkt sich auch die Konkurrenz zwischen den Teilräumen/Städten aus, sofern es nicht eine eindeutige Ausrichtung auf ein Regionszentrum gibt (wie etwa bei Hamburg, München, Stuttgart) oder die Führungseliten der Region von gemeinsamen Anstrengungen im Standort-Wettbewerb überzeugt sind (z.B. Nürnberg, Rhein-Neckar). Sonst formieren sich Eigeninteressen der Teilregionen, die metropolitane Interessengemeinsamkeiten sehr viel schwerer identifizieren lassen. Zweitens haben alle Metropolregionen mit Mehrebenen-Entscheidungen zu kämpfen – auf regionaler Ebene können keine Entscheidungen getroffen werden, die nicht von den Mitgliedsorganisationen „abgesegnet“ werden. Damit werden erhebliche Veto-Positionen geschaffen. Ein drittes Problem bildet die Finanzierung der Kooperationsstruktur bei gleichzeitigem Anspruch aller auf gleiche Partnerschaft. Typisch ist ein gewisses Misstrauen, nach dem die Vorteile der Kooperation überwiegend einer Teilregion zugute kommen, während die anderen Mitglieder dafür support-Funktionen liefern müssen, ohne eine adäquate Gegenleistung zu erhalten. Viertens werden Differenzen zwischen den Partnern dann verstärkt, wenn die Kooperation primär auf politisch-administrativen Akteuren ruht, die aufgrund unterschiedlicher parteipolitischer Dominanzen auf Kommunikationsbarrieren treffen – es ist leichter, eine Kooperation zwischen Gebietskörperschaften mit gleicher parteipolitischer Führung herzustellen. Fünftens hat sich in vielen Metropolregionen die Integration der Wirtschaft als schwierig erwiesen. Typischerweise stand dort, wo eine einigermaßen handlungsfähige Struktur glückte, i.d.R. die Wirtschaft als treibende Kraft dahinter, die sich auch finanziell am organisatorischen Kern beteiligte (Nürnberg, RheinNeckar, Stuttgart). Gleichwohl wird die Kooperation von den Kommunen getragen. Dabei macht sich bemerkbar, dass die Wirtschaft einer anderen Handlungslogik folgt als politisch-administrative Akteure. Für sie ist wichtig, dass die Kooperation eine strategische Ausrichtung hat, zeitlich begrenzt ist und sich auszahlt – also konkrete Projekte hervorbringt, die den Unternehmen direkt oder indirekt zugute kommen. Dafür sind metropolitane Netzwerke häufig zu schwerfällig (hoher Konsensbedarf). Wenn die Wirtschaft sich unabhängig von Projekten engagiert, dann primär aus Befürchtungen, ihre Standortregion könne an Wettbewerbskraft verlieren, was die Attrahierung von qualifiziertem Personal und Kapital erheblich erschweren kann. Dann aber soll der organisatorische Kern

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auch mehr sein als lediglich eine Verwaltungseinheit – er soll eher eine Art Entwicklungsagentur werden, die handlungsfähig ist, um Projekte anzustoßen und umzusetzen. Es ist deshalb nicht ungewöhnlich, dass sich in den Metropolregionen zwei „Handlungssysteme“ entwickeln – die formale Struktur der Metropolregion und daneben eine Vielzahl von Initiativen, die von der Wirtschaft angestoßen werden. Sie sind untereinander meist nur unzureichend koordiniert. Ein gutes Beispiel ist die Region Rhein-Main (Frankfurt), wo die Wirtschaft in Sorge um die Wettbewerbsfähigkeit der Region seit den 1990er Jahren sich um regionale Kooperationsformen bemüht und wo seit 2000 mehr als zehn regionale Initiativen zur Verbesserung des Standortes, zur wirksameren Außendarstellung oder zur Verbesserung der Infrastruktureinrichtungen (Airport) gegründet wurden.30 In einigen Regionen hat zudem die Wirtschaft offenbar die Relevanz der Region als Handlungsebene noch nicht genügend wahrgenommen – im Unterschied etwa zu den USA.31 Das hängt möglicherweise damit zusammen, dass Ansprechpartner der Wirtschaft in Deutschland in der Regel die einzelnen Kommunen oder Ministerien sind, nicht aber eine wenig organisierte Region. Die nur schlecht organisierte Region wird dann eher als Spielwiese der Kommunalpolitik und der zivilgesellschaftlichen Organisationen wahrgenommen. VIII. Zur Wirksamkeit der institutionellen Arrangements Über die Wirksamkeit der Metropolregionen kann man zur Zeit nur spekulieren. Empirisches Material ist kaum vorhanden, anekdotisches Wissen und induktiv gewonnene Einschätzungen dominieren. Auch das Folgende hat deshalb eher hypothetischen Charakter:32 Deutsche Metropolregionen sind zu einem großen Teil Kunstgebilde, d.h. sie wurden aus strategischen Gründen geschaffen und nicht aus Gründen des inneren Zusammenhalts und der inneren Identifikation. Lediglich bei Bremen, Hamburg, Nürnberg, Rhein-Neckar, Stuttgart kann hiervon zumindest in Ansätzen die Rede

30 Heinelt, H./Zimmermann, K.: Metropolitan Governance Arrangements of the Selected Cases and Their Development, Manuskript Darmstadt, 2010. 31 Schöning, B.: Regionalplanung als Eliteprojekt. Ambivalenzen der Regionalplanung durch zivilgesellschaftliche Akteure in den Stadtregionen New York und Chicago, in: Altrock, U./Hoffmann, H./Schöning, B. (Hg.): Hoffnungsträger Zivilgesellschaft? Berlin, 2007, 137–154. 32 Die Aussagen basieren auf Literaturauswertung, Internet-Recherchen und (unsystematisch) geführten Expertengesprächen.

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sein, da hier eine längere Tradition des „Aufeinander-Bezogen-Seins“ vorherrscht. Kunstregionen haben den Nachteil, vergleichsweise „blutleer“ zu sein und nur mühsam zu strategischem Handeln zu finden. Gleichwohl ordnet die deutsche Literatur den Metropolregionen vier wichtige – für die Wirtschaft und Gesellschaft strategische – Funktionen der Raum- und Wirtschaftsentwicklung zu:33 •

Sie haben eine Innovations- und Wettbewerbsfunktion: Sie sind eine Art Wachstumspol für die gesamte Wirtschaft und Gesellschaft und aufgrund ihrer Konzentration von Forschungseinrichtungen, kreativem Personal und innovatorischen Betrieben besonders begabte Zentren der Innovationsentwicklung. Sie haben in einer Wissensgesellschaft zudem den Vorteil des Wissensaustauschs bei niedrigen Transaktionskosten, lassen Verbund- und Skalenvorteile leichter als ländliche Räume nutzen und beschleunigen die Innovationsentwicklung durch Wissens-Spillovers, ganz abgesehen davon, dass sie durch die enge Vernetzung von Akteuren hervorragende Orte einer innovationsbasierten Lerndynamik sind;34



sie haben wirtschaftliche, politische und gesellschaftliche Steuerungsfunktion: in ihnen konzentrieren sich i.d.R. Landesregierungen, die headquarters der Wirtschaft und die kulturelle sowie bildungspolitische Elite;



sie haben gateway-Funktion, weil sie Zentren von Verkehrsnetzen der Luft, der Schiene und der Straße sind;



sie haben Symbolfunktion in dem Sinne, dass sie Trendsetter, Meinungsmacher, Modemacher über Medien, die Werbebranche, soziale Kommunikationsnetze etc. sind.

Die Themen, mit denen sich die Metropolregionen befassen, sind weitgehend auf diese Funktionen bezogen und folglich auch vergleichsweise ähnlich – immer geht es um Fragen der regionalen Wirtschaftsentwicklung, um Verkehrsfragen, um die Vernetzung der Wissenschaft mit der Region resp. die Entwicklung der Region zu einer Wissensregion und um Umwelt-/Lebensqualität-/Tourismusfragen. Insbesondere Strategien zur Vernetzung von Wissenschaft und Wirt-

33 Blotevogel, H.H./Danielzyk, R.: Leistungen und Funktionen von Metropolregionen, in: Knieling, J. (Hg.): Metropolregionen. Innovation, Wettbewerb, Handlungsfähigkeit, Hannover, 2009, 10–21, 25ff. 34 Kujath, H.J.: Leistungsfähigkeit von Metropolregionen in der Wissensökonomie – Die institutionentheoretische Sicht, in: Knieling, J. (Hg.): Metropolregionen. Innovation, Wettbewerb, Handlungsfähigkeit, Hannover, 2009, 200-222, 209ff.

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schaft bzw. zur Gewinnung qualifizierten Fachpersonals stehen im Mittelpunkt der Aktivitäten.35 Die deutschen Metropolregionen sind bisher kaum mit größeren Aktivitäten hervorgetreten. Theoretisch bewegen sich die Ergebnisse solcher Kooperationen auf drei Ebenen: (1) Vorteile gemeinsamer Ressourcennutzung, (2) Vorteile der Wissens- und Erkenntnismehrung sowie (3) Vorteile der strategischen Außenwirkung.36 In den deutschen Metropolregionen werden die Vorteile der gemeinsamen Ressourcennutzung aber kaum ausgeschöpft. Vielmehr reduziert sich die Kooperation auf Wissensmehrung und strategische Außenwirkung. Entsprechend werden •

einige Veranstaltungen durchgeführt, die der Markierung des gemeinsamen Handelns nach außen dienen sollen. Dazu gehört, dass sich die Akteursvereinigung schnell einen Namen gibt, sich eine website und ein Logo schafft und eine Ansprechstelle organisiert. Auch Tarifverbunde im ÖPNV oder Veranstaltungen mit Medienaufmerksamkeit bieten sich an,



Arbeitskreise gebildet oder Regionalforen organisiert, in denen sich regionale Akteure treffen und problemspezifische Diskussionen der Raumentwicklung führen, und



kleinere Gutachten oder Forschungsarbeiten vergeben, meist über lokale Hochschulen, um Wissensgrundlagen für Gemeinsamkeiten oder Handlungsfelder zu erarbeiten und möglichst auch Ideen zu liefern, in welche Richtung die weitere Arbeit gehen könnte.37

Nur wenige Metropolregionen (Rhein-Neckar, Stuttgart) haben eine take-offPhase erreicht, sodass sie sich mit größeren Projekten befassen können. In diesen Regionen beobachtet man drei Vorgehensweisen: •

Es werden Großprojekte anvisiert („Leuchtturmprojekte“), die eine ganze Region engagieren oder die in Varianten über die ganze Region gestreut werden können. Großprojekte haben den Vorzug, nach innen und außen gleichermaßen zu wirken. Sie ziehen Aufmerksamkeit auf die Region und zwingen die Akteure in der Region zum koordinierten Handeln. Dieses Konzept wird zwar auch von anderen Metropolregionen genutzt. Dort geht

35 Growe, A.: Wissensträger und Wissensvernetzung in Metropolregionen. Raumansprüche von Wissensträgern und die Verknüpfung von Politiken, in: Raumforschung und Raumordnung, 67 (2009), 383–394, 386ff. 36 Hardy, C./Phillips, N./Lawrence, T.B.: Resources, Knowledge and Influence: The Organizational Effects of Interorganizational Collaboration, in: Journal of Management Studies, 40 (2003), 321–347. 37 Vgl. Brandt, A./Krätke, St./Hahn, C./Borst, R.: Metropolregionen und Wissensvernetzung. Eine Netzwerkanalyse innovationsbezogener Kooperationen in der Metropolregion Hannover-BraunschweigGöttingen, 2. Aufl., Baden-Baden, 2009.

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es jedoch zunächst um eine vergleichsweise risikoarme Bewerbung, solche Projekte in die Region zu ziehen, z.B. Olympia-Bewerbungen (Hamburg, München), „Metropolitana“ (Frankfurt),38 Wissenschafts-Vernetzungen (Hannover-Braunschweig-Göttingen-Wolfsburg). •

Es werden Handlungskonzepte erstellt, die zur Koordination von regionalen Akteuren in eine neue, die Region fördernde Handlungsrichtung genutzt werden können. Auch hier agieren zwar viele Metropolregionen ähnlich, entwickeln aber Handlungskonzepte, die eher symbolische Funktion haben, weil sie meist vieldeutige Visionen implizieren, in die jeder Beteiligte seine Interessen hineinlesen kann.



Es werden Strategien entwickelt, um die Region europaweit sichtbar zu machen, sie in die richtigen Lobbygruppen zu vernetzen, in Brüssel zu verankern und in internationale Projekt-Netzwerke zu integrieren.39

Dass Großprojekte vor allem dort zu erwarten sind, wo sich die Wirtschaft stärker beteiligt, ist nicht zufällig: Die Vertreter der Wirtschaft haben eine besondere Affinität zu Großprojekten, weil diese das Charisma des Besonderen haben, viel Unterstützung und Öffentlichkeitsaufmerksamkeit generieren, den Einfluss von politischen Veto-Spielern mindern (weil sie nicht Spielverderber sein dürfen) und sogar Ressourcen mobilisieren lassen: Für solche Projekte, wenn sie überzeugend genug formuliert werden, finden sich Geldgeber wie Unternehmen, Stiftungen und Ministerien.40 Dort, wo sich die Metropolregionen nur sehr langsam entwickeln, erlahmt das Interesse der regionalen Führungseliten. Und nur auf der Ebene der Fachpromotoren für Regionalentwicklung bleibt die Metropolregionen-Idee – trotz aller Widerstände – noch sehr lebendig. Eine wichtige support-Struktur ist dabei der IKM. Er fördert indirekt den Wettbewerb der Regionen untereinander, um zu verhindern, dass einzelne Regionen „randständig“ werden, und um aufzuzeigen, mit welchen vergleichsweise kleinen Finanzbeträgen man relativ viel Aufmerksamkeit erwirken kann. Allerdings kommt es dabei auf strategisches Geschick an: zu erkennen, welche Projekte eine große Strahlkraft haben und Medienaufmerksamkeit wecken.

38 Metropolitana war ein im Wesentlichen von den IHKs angestoßenes Konzept einer Internationalen Bauausstellung nach dem Vorbild der IBA Emscher Park, das aber nicht umgesetzt wurde (Entwurf: Jochem Jourdan/Bernhard Müller). 39 Vgl. für Stuttgart Megerle, H.E., a.a.O., 68f. 40 Siebel, W.: Stadtpolitik mittels großer Ereignisse, in: RegioPol 1 (2010), 99–107.

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Wie handlungsfähig sind die deutschen Metropolregionen?

Abgesehen davon werden die meisten Metropolregionen offenbar kaum von der Öffentlichkeit wahrgenommen. Schon gar nicht haben sie eine Identifizierung der Bevölkerung ausgelöst. Zwar werden Aktivitäten unternommen, die öffentliche Sichtbarkeit zu erhöhen. Aber solche Impulse verblassen schnell wieder im Gedächtnis der Menschen. Allerdings scheint auch bei den Führungseliten das Konzept der Metropolregionen wieder etwas an Aufmerksamkeit verloren zu haben, weil zu wenig erkennbar ist, welchen Mehrwert Metropolregionen gegenüber den bisherigen Aktivitäten in den (meist kleineren) Teilregionen herstellen können. So wird gegen das Konzept der Metropolregion angeführt, dass die Wirtschaft sich auch ohne formale Metropolregion projekt- und problemorientiert verflechte oder dass zwischen den Forschungseinrichtungen sich überregionale Kooperationen dann entwickeln, wenn Bedarf dafür existiere. Aber die Praxis zeigt, dass sich solche Kooperationen keineswegs spontan bilden. Denn die Akteure kommunizieren häufig viel zu wenig untereinander, um Gemeinsamkeiten als Basis einer möglichen Kooperation feststellen zu können. So werden cluster zwischen wirtschaftlichen Betrieben erst über externe Impulse und Moderatoren eingeleitet; Forschungskooperationen entstehen erst, wenn externe Beobachter auf Gemeinsamkeiten aufmerksam machen. Deshalb kommt den Metropolregionen mit ihren organisatorischen Kernen durchaus ein größeres Gewicht zu: Sie können diese Vermittlerfunktion wahrnehmen, können häufig sogar als Regionalmanager tätig sein, zumindest aber Untersuchungen über Vernetzungspotenziale anstoßen. Aber dafür müssen diese organisatorischen Kerne mit ausreichenden Ressourcen und Personal ausgestattet werden, was aber unterbleibt, wenn die Kommunen die organisatorischen Prozesse dominieren und regionale Führungseliten das Interesse verlieren. IX. Schlussfolgerung Die deutsche Metropolregionen-Diskussion hat sich bisher nur wenig mit den Mechanismen von institutionellen Arrangements befasst. Deshalb wurde bei uns auch noch wenig diskutiert, welchen Beitrag Institutionen zur Entwicklung der Metropolregionen leisten können und welche institutionellen Strukturen dabei besonders vorteilhaft sind.41

41 Vgl. Storper, M.: Why Does a City Grow? Specialisation, Human Capital or Institutions? In: Urban Studies 47 (2010), 2027–2050, 2036ff.

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ABHANDLUNGEN / ANALYSES

Stattdessen steht bei uns der – politisch gewollte – Paradigmenwechsel von der regionale Ausgleichspolitik zur Förderung der Zentren als Motoren der wirtschaftlichen Entwicklung im Vordergrund, was im Leitbild „Wachstum und Innovation“ der Handlungsstrategien zur Raumentwicklung in Deutschland deutlich zum Ausdruck kommt.42 Es geht um die Hinwendung zu Metropolregionen, noch relativ wenig um die Optimierung ihrer Steuerungs-Muster. Die Optimierung der institutionellen Arrangements wird so zu einem Lernkonzept, das in Deutschland auch deshalb noch wenig Dynamik gewonnen hat, weil die Kooperation auf der großregionalen Ebene, die für Metropolregionen typisch ist, zwar für die Wirtschaft gut zu meistern ist, nicht aber für die Kommunen. Die Gemeinsamkeit unter den Kommunen nimmt i.d.R. mit der Entfernung voneinander ab, weil dann sowohl die Konkurrenzbeziehung als auch die wechselseitige Abhängigkeit bei Fragen der Stadtentwicklung/Raumentwicklung abnehmen. Kommunen denken primär in territorialen Bezügen. Für sie sind der Raum und die räumliche Distanz wichtige Parameter des Handelns. Anders verhält sich die Wirtschaft. Für sie spielen Raum und Distanz eine immer geringere Rolle. Sie vernetzt sich funktional mit den Akteuren, mit denen sie Gemeinsamkeiten identifiziert. Aber dafür braucht sie keinen abgegrenzten institutionalisierten Raum. Gleichwohl scheint sich eine Arbeitsteilung zwischen den Ebenen auszubilden: Während sich die lokale Ebene immer stärker auf Lebensqualität, Integration und Sicherheitsfragen konzentriert, werden wirtschaftspolitische Aufgaben immer stärker auf supra-lokale Ebenen gelegt. Gleichwohl hat sich diese Arbeitsteilung primär meso-regional (Ebene Stadt-Umland-Verbände) und noch nicht metropolregional institutionalisiert. Nur wenigen Metropolregionen gelingt es, sich eine kraftvolle Organisation zuzulegen. Das sind vor allem solche Regionen, die sich zur selbstgesteuerten Innenentwicklung zusammenschließen. Diesen kollektiven Mehrwert zu entdecken, ist schwierig. Denn jede Akteursgruppierung meint, für sich nur einen geringen Bedarf an Metropolregion zu haben. Erst durch das Zusammenspiel vieler Akteure kommen Synergieeffekte zustande, die für eine Wissensregion oder eine innovatorische Region lebenswichtig sind. Der Nachfrager, der diese Synergieeffekte einfordern könnte, fehlt in der Regionsentwicklung. Das hat zur

42 Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS): Leitbilder und Handlungsstrategien für die Raumentwicklung in Deutschland, Berlin, 2006, 8ff.

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Wie handlungsfähig sind die deutschen Metropolregionen?

Folge, dass Metropolregionen erst dann stärkere Strukturen aufbauen können, wenn es ihnen gelingt, eine größere Zahl regionaler Akteure zur gleichen Überzeugung zu bringen, dass Kooperation sich lohnt und gemeinsame Regionalentwicklung einen Mehrwert bringen kann. Solche Lernprozesse sind aber schlecht zu organisieren – sie erfolgen meist spontan und selbst dann kann noch eine Eigendynamik der Entwicklung ausbleiben. Gleichwohl werden Metropolregionen nicht wieder verschwinden. Sie sind aber auch institutionen-theoretisch interessant, weil sie einige Besonderheiten aufweisen: •

Wichtige Akteure sind zwar die Kommunen, doch ist die Wirtschaft da, sich Metropolregionen wirkungsvoller organisieren, meist einflussreicher. Sie integriert sich in die Steuerungs-Muster über IHKs und Großunternehmen.



Wo sich Metropolregionen stärker institutionalisierten, sind mindestens drei Einflüsse wichtig: (1) gibt es eine längere Kooperationstradition auf regionaler Ebene; (2) hat die Wirtschaft ein starkes Interesse an der metropolitanen Handlungsfähigkeit43; (3) auf regionaler Ebene wurde eine Kernorganisation geschaffen, die wie eine Regionale Entwicklungsagentur agiert.



Generell sind die institutionellen Arrangements noch stärker als in sonstigen regionalen Steuerungs-Arrangements korporatistische Konstrukte mit der dominanten Ausrichtung auf wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit der Region.



NGOs und zivilgesellschaftliche Organisationen sind weitgehend ausgeschlossen oder spielen eine nur nachgeordnete Rolle.



Die Bürger kommen darin nur über ihre politischen Repräsentanten vor.



Die institutionellen Arrangements tendieren (zumindest in Deutschland) zu Elitezirkeln, die primär wirtschaftliche Ziele verfolgen, die Kommunalpolitik eher „ent-politisieren“ und technokratischen Akteuren große Definitionsmacht einräumen.

Wirtschaftliche Akteure sind für die Handlungsfähigkeit von Metropolregionen insofern wichtig, als sie kraftvollere Initiativen entfalten, die notwendigen Ressourcen zur Verfügung stellen, Druck auf die politisch-administrativen Akteure ausüben und ihre weitgespannten Netzwerke nutzen können. Wie das Beispiel Rhein-Main (Frankfurt) zeigt, kann dabei von einer geschlossenen institutionellen Struktur meist nicht die Rede sein, vielmehr operieren eine Vielzahl regionaler Akteursnetze mehr oder weniger koordiniert und bemühen sich um eine wett43 Beispielsweise sitzen in der Metropolregion Rhein-Neckar im 16-köpfigen Vorstand des Vereins „Metropolregion Rhein-Neckar e.V.“ sieben Vorstandsmitglieder international agierender Unternehmen.

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bewerbsfähigere Standortqualität der Region44. Zudem spielt eine klare räumliche Abgrenzung zunächst eine nur untergeordnete Rolle – funktionale Partnerschaften und projektbezogene Netzwerke dominieren45. Möglicherweise kommen solche Regionen erst dann in die „take-off“-Phase einer Eigendynamik, wenn sie eine starke regionale Entwicklungsagentur geschaffen haben und regionale Führungseliten dahinter stehen. Eine regionale Entwicklungsagentur kann Organisator von regionalen Lernprozessen sein und Quasi-Nachfragefunktion für Synergieeffekte übernehmen, wenn sie weitsichtig genug die Perspektiven der Region identifiziert und in Kooperation mit Fachleuten Strategien entwickelt, wie die Region vorangetrieben werden könnte. So funktionieren zur Zeit Hamburg, Stuttgart und die Region Rhein-Neckar, etwas schwächer die Regionen Bremen und Nürnberg. Ob metropolitane Steuerungs-Arrangements immer vorteilhaft sind, bleibt umstritten. Erstens können solche institutionellen Lösungen zur Flucht aus den formalen (legitimierten) Strukturen beitragen. Der damit verbundene Prozess der Entpolitisierung wird hingenommen, solange der output „stimmt“ (outputLegitimation). Die entsprechenden Legitimationsfragen werden jedoch mit der wachsenden Aufgabenverlagerung auf diese Arrangements und der sich damit verbindenden Verschiebung von Einfluss-Strukturen zugunsten (nichtlegitimierter) Macht- und Interessenstrukturen zunehmend drängender.46 Zweitens ist nicht absehbar, ob die neuen Metropolregionen die Vernetzung zwischen Wissenschaft und Wirtschaft, die Förderung regionaler Milieus und cluster, die Attrahierung von externem Kapital und qualifizierten Arbeitskräften nennenswert fördern – noch ist es eine top-down-Idee, basierend auf dem Konzept der Netzwerkgesellschaft und der Vorstellung, Metropolregionen würden Foren der Vernetzung mit niedrigeren Transaktionskosten schaffen. Drittens ist das Konzept noch nicht bestimmt genug: Einige Regionen folgen offenbar lediglich einem „hype“, ohne einen klaren Bedarf für eine Kooperation benennen zu können; bei anderen ist unklar, ob man ein regionales Gremium braucht (welchen Bedarf würde dieses befriedigen?) oder mit einer Regionalen Entwicklungsgesellschaft besser fahren würde. Offenbar verbinden die meisten Akteure mit Metropolregionen die Idee, damit ein Vehikel zu haben, um als

44 Vgl. Heinelt, H./Zimmermann, K., a.a.O. 45 Megerle, H.E., a.a.O., 55f. 46 Bossong, H.: Der Sozialstaat am Runden Tisch: Entrechtlichung durch Verfahren, in: Die Verwaltung 34 (2001), 145–160.

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Wie handlungsfähig sind die deutschen Metropolregionen?

Region kraftvoller nach außen wirken zu können – sei es, um Fördermittel zu akquirieren, sei es, um Kapital und Arbeitskräfte zu attrahieren. Aber für eine nach innen wirksame Metropolregion reicht eine solche Interessengemeinschaft nicht aus. Denn auch die von der EU verfolgten und vom „Barca-Report“ jüngst wieder eingeforderten place-based policies der Raumentwicklung47 können sich nicht auf überdehnte, heterogene Regionen beziehen, sondern auf Regionen, die intern durch ein hohes Maß an Gemeinsamkeiten ausgezeichnet sind. Dafür bieten sich anstelle der Schaffung neuer Organisationsformen häufig eher die bereits bestehenden Stadt-Umland-Verflechtungen an.

47 „Place-based policies“ folgen den Kriterien des räumlichen Fokus, der strategischen und integrierten regionalen Ansätze und der vertikalen und horizontalen Koordination der zu integrierenden Politikfelder (vgl. Barca, F.: An Agenda For a Reformed Cohesion Policy. A Place-based Approach to Meeting European Union Challenges and Expectations, Brüssel, 2009.

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Bundeswehr-Reform: kleine Schritte und ein großer Sprung von Wilfried von Bredow

Anders als in der Außenpolitik nahmen die deutsche Öffentlichkeit und die politische Führung des Landes die neuen sicherheitspolitischen Herausforderungen über einen längeren Zeitraum hinweg als fremd oder gar unheimlich wahr. Die Auslandseinsätze der Bundeswehr wurden meist als kampflose Friedens- und Stabilisierungsmissionen dargestellt, die notwendige Reform der Streitkräfte wurde entsprechend nur als eine Art „Marathon der kleinen Schritte“ in Angriff genommen – mit bislang mageren Ergebnissen. Der nachfolgende Artikel beschreibt die konzeptionelle Entwicklung im verteidigungspolitischen Bereich und analysiert die derzeit vorliegenden Vorschläge zur Wehrreform. Dabei ist festzustellen, dass die angeregten Veränderungen weder zu den ersehnten Einspareffekten führen dürften noch die Frage nach der Rekrutierung des Personals für eine zukünftige Freiwilligenarmee zufriedenstellend beantworten. In contrast to their acceptance of new foreign policy challenges, the German public and its political representatives have never felt at ease with the parallel developments in security policy. The overseas missions of the German military were mostly framed as combat-free endeavours of peacekeeping and stabilisation, necessary reforms of the Armed Forces have accordingly only been addressed as a “marathon of small steps” – with sobering results. The following article describes the conceptual development in the area of defence policy and seeks to analyse the current proposals for military reform, leading to the conclusion that these reforms will hardly lead to the desired fiscal savings while the question of recruitment for any future personnel structure based on professional volunteers (in place of a conscription-based force) remains largely unaddressed.

Zwanzig Jahre nach dem Ende des Ost-West-Konflikts und den dadurch in Gang gesetzten dramatischen Veränderungen der sicherheitspolitischen Landschaft in Europa und auf anderen Kontinenten hat in Deutschland gegenwärtig erstmalig eine grundlegende und umfassende Debatte über die Prioritäten der eigenen Sicherheitspolitik und über die entsprechend diesen Prioritäten umzugestaltende Bundeswehr begonnen. Grundlegend und umfassend – damit ist gemeint, dass außen-, sicherheits- und gesellschaftspolitische Aspekte mit militärstrategischen und organisations-administrativen Perspektiven der Bundeswehr-Entwicklung zusammengeführt und nicht länger isoliert voneinander, vielmehr in ihren wechselseitigen Bezügen debattiert werden.

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Wilfried von Bredow

Bundeswehr-Reform: kleine Schritte und ein großer Sprung

Von manchen auswärtigen Beobachtern wird den Deutschen in Politik und Wirtschaft häufig unterstellt, sie würden vor wichtigen Entscheidungen erst einmal ein längerfristig orientierendes Gesamtkonzept anstreben.1 Wenn es nur immer so wäre! Die Auseinandersetzungen um die Anpassung der Bundeswehr an die veränderten sicherheitspolitischen Herausforderungen und die im Laufe der letzten Jahre dazu getroffenen Entscheidungen haben eher StückwerksCharakter. Dabei muss allerdings berücksichtigt werden, dass auf diesem Politikfeld ein ausgeprägtes Beharrungsvermögen in Politik, Militärführung und ziviler Gesellschaft existiert. Das hat seine besonderen und auch nicht einfach vom Tisch zu wischenden Gründe. Um die gegenwärtige, weit ausgreifende und große Reformschritte annoncierende Politik der Bundesregierung und das öffentliche Echo darauf klarer beurteilen zu können, bietet sich ein scheinbar etwas umständliches Verfahren an. Zunächst sollen in diesem Beitrag die wichtigsten, seit dem Ende des OstWest-Konflikts sich vollziehenden Veränderungen in der internationalen Sicherheitslandschaft2 skizziert werden. Aus diesen Veränderungen, die oftmals erst mit Verzögerungen wahrgenommen wurden, ergaben und ergeben sich neue Anforderungs-Profile für die Bundeswehr und für die Soldaten, sozusagen das Ziel und der Sinn aller organisatorischen und professionellen Anpassungsmaßnahmen. Sie werden im zweiten Kapitel in gedrängter Form angesprochen. Danach werden die einzelnen Stufen oder Schritte bei der Reform der Bundeswehr im Überblick vorgestellt. Bei der Bewertung dieses Prozesses darf nicht übersehen werden, dass er für die Angehörigen der Streitkräfte große Umstellungen mit sich brachte, die gewiss nicht immer einfach zu bewältigen waren. Das Tempo der Reformen erscheint denen, die sie durchführen müssen, gewiss rascher als dem Beobachter von außen. Der Horizont und die Dynamik der jüngsten Reform-Debatte um die Zukunft der Bundeswehr werden vor allem von zwei Entwicklungen bestimmt, der Finanzkrise und dem, was man den Afghanistan-Schock nennen könnte. Während die Finanzkrise und die auf sie folgenden Sparbeschlüsse der Bundesregierung einen generellen Einsparungs-Druck auf den Bundeshaushalt erzeugt haben, ist durch

1

Vgl. etwa Smyser, W. R.: How Germans Negotiate. Logical Goals, Practical Solutions, Washington D.C., 2003.

2

Die Metapher von der Sicherheitslandschaft meint das Insgesamt von Risiken, Gefahren und Bedrohungen der Sicherheit aus der Perspektive der staatlichen Akteure und internationaler Organisationen wie den Vereinten Nationen plus das Insgesamt von sicherheitspolitischen Bündnissen (wie der NATO), internationalen Regimen (wie der Internationalen Atomenergie-Behörde) und Abkommen.

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die kriegerischen Verwicklungen der Bundeswehr in Afghanistan einer Reihe von euphemistischen Vorstellungen über die programmatische Kriegs-Ferne der Bundeswehr bei internationalen Einsätzen der Boden entzogen worden. So wird das Jahr 2009 in die Geschichte der Bundeswehr als tiefer Einschnitt und als Beginn folgenreicher Richtungsänderungen in ihren Reform-Planungen eingehen. Nur vor diesem Hintergrund lassen sich die jüngsten Reform-Vorschläge von Verteidigungsminister zu Guttenberg (CSU) angemessen verstehen. Über diese Vorschläge ist bei Abfassung dieses Beitrags das letzte Wort noch nicht gesprochen. Mit Änderungen in Einzelfragen ist zu rechnen, kaum hingegen mit dem Abblasen der Reformen. Diese haben im Übrigen nicht nur Auswirkungen auf die Organisation der Streitkräfte, sondern für die Gesellschaf insgesamt. Der Tenor meiner Ausführungen ist überwiegend reform-freundlich, manchmal indes auch kritisch-ungeduldig. Denn der Lern- und Anpassungsprozess, welche der Bundeswehr verordnet wurde und wird, hätte mutiger kalkuliert werden können. I.

Die Veränderung der internationalen Sicherheitslandschaft nach 1990

Im Ost-West-Konflikt nach 1945 beherrschte die (asymmetrische) nukleare Konfrontation der beiden Führungsmächte der feindlichen Lager das militärstrategische Denken und Handeln. Allerdings nicht ausschließlich, denn in den Entkolonialisierungs-Kriegen dieser Ära kamen sehr erfolgreich auch Methoden der Partisanen- und Guerilla-Kriegsführung zur Anwendung. Diese Art der Kriegsführung hat vieles mit den heutigen Konstellationen sogenannter neuer Kriege gemeinsam.3 Die Sicherheitspolitik der Bundesrepublik Deutschland war in dieser Zeit fest in das westliche Konzept der nuklearen Abschreckung eingebunden. Die Bundeswehr bereitete sich auf Kriegsszenarien vor, in denen es um die Verteidigung des eigenen Territoriums gegen einen Angriff aus dem Osten ging. Glaubwürdig demonstrierte Verteidigungsbereitschaft galt als notwendiges Element der Abschreckung. Die Soldaten übten das Kämpfen, um das Geübte nicht anwenden zu müssen. Zum Glück kam es wegen oder unabhängig von der Abschreckung nicht zu einem Angriff auf das Territorium der Bundesrepublik.

3

Vgl. Münkler, H.: Die neuen Kriege, Reinbek, 2002; ders.: Der Wandel des Krieges. Von der Symmetrie zur Asymmetrie, Weilerswist, 2006.

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Bundeswehr-Reform: kleine Schritte und ein großer Sprung

An die bipolare Grundstruktur der internationalen Sicherheitslandschaft mit ihren eindeutigen Grenzverläufen (Eiserner Vorhang, Bambusvorhang) waren Unsicherheitszonen angedockt. In diesen Zonen fanden Kriege aus lokalen und regionalen Ursachen statt, aber nicht selten wurden sie von den Weltmächten kontrolliert und instrumentalisiert. Als solche Eindämmungs- und Kontrollmechanismen wegfielen, weiteten sich diese Unsicherheitszonen aus. Zugleich verloren lokale und regionale Kriegsursachen und -anlässe mehr und mehr ihre geographische Begrenztheit. Handlungs- und Kommunikationsakteure können praktisch jederzeit potentiell globale spill over-Effekte bewirken. Militärische Konfrontationen entwickeln sich aus inner-ethnischen und religiös aufgeheizten Konflikten. Hunger und Elend ganzer Gesellschaften als Folge von Naturkatastrophen, beschleunigtem Bevölkerungswachstum oder (besonders häufig) der verantwortungslosen Politik von schwachen oder korrupten Staatsführungen können zu regionalen Unruhen führen, die sich rasch ausbreiten. Die dadurch ausgelösten Migrationsströme bringen auch die Nachbarstaaten in wirtschaftliche Schwierigkeiten. Es findet gleichsam ein Export von Instabilität statt. Für nicht-staatliche Akteure wie Terrornetzwerke und kriminelle Organisationen (Drogenschmuggler, Menschenhändler, Piraten) eröffnen sich so zahlreiche Handlungsmöglichkeiten. Bei konventionellen Waffen gibt es einen regen, teils legalen, teils illegalen internationalen Handel. Er trägt dazu bei, dass überall dort, wo Konflikte gewaltsam ausgetragen zu werden drohen, die Mittel zur Eskalation rasch und relativ problemlos in die Hände der Konfliktparteien gelangen. Wer bezahlen kann, bekommt Waffen geliefert. Wer nicht bezahlen kann, bekommt sie oft genug von Sympathisanten gespendet. Internationale Bandenkriminalität und politisch oder anderweitig motivierter internationaler Terrorismus können die innere Sicherheit von Staaten erheblich gefährden. Da die Drahtzieher außer Landes residieren und Staatsgrenzen ihre eigenen Aktivitäten kaum, wohl aber die der Regierungen beeinträchtigen, ist hier die Unterscheidung zwischen innerer und äußerer Sicherheit hinfällig geworden. Das technische Wissen und die Bestandteile, die benötigt werden, um Massenvernichtungswaffen zu bauen, sind auf einem globalen schwarzen Markt ohne große Schwierigkeiten zu erwerben. Solche Waffen in der Verfügungsgewalt von verantwortungslosen Staatsführern oder im Besitz von Terroristen oder Kriminellen stellen ein großes Bedrohungspotenzial dar. Denn sie sind schwer zu entdecken und einfach an beliebige Orte zu transportieren. Fortschreitende Verknappung lebenswichtiger Ressourcen wie Rohöl oder Wasser belebt demgegenüber das nur scheinbar obsolet gewordene Muster zwischenstaatlicher Kriege.

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Sicherheitspolitik muss künftig nicht nur auf diese Bedrohungen reagieren, sondern außerdem berücksichtigen, dass sich auch die Art und Weise der Kriegsführung verändert hat. Die Rüstungstechnologie entwickelt sich auf allen Ebenen weiter, bei den hochtechnischen Großsystemen ebenso wie bei den Kleinwaffen. Viele kriegerische Konflikte werden nicht nur durch staatliche Streitkräfte mit völkerrechtlich eindeutig als Kombattanten ausgewiesenen Soldaten, sondern auch durch Banden, Söldner und Techno-Partisanen, kleinen Gruppen mit verdeckten politischen Zielen und dem Zugang zu modernsten Waffensystemen, ausgetragen werden. Es findet eine Verschmelzung von konventioneller und Guerilla-Kriegsführung statt. Die von manchen Experten als revolutionär bezeichnete Entwicklung der elektronischen Informations- und Führungssysteme und die damit verbundene Technisierung des Krieges (revolution in military affairs) hat keineswegs einen „klinisch sauberen“ Krieg zur Folge. Information warfare ist in den Kriegen der letzten Jahre zu einem wichtigen Bestandteil der Kriegsführung geworden, wobei die Medien der eigenen Seite und die des Gegners jeweils als Instrumente zur Unterstützung der eigenen Ziele eingesetzt werden. Seine Bedeutung wird weiter zunehmen. Mit dem Begriff cyber war werden außerdem neue Gefahren für postmoderne Gesellschaften bezeichnet, deren Infrastruktur in wachsendem Maße von der Informations- und Kommunikationstechnologie abhängig ist. Kann man sie lahm legen, werden wichtige Funktionszusammenhänge in diesen Gesellschaften unterbrochen – mit unabsehbaren Folgen. Die aufgeführten Bedrohungen machen vor allem eines deutlich: Die Verletzlichkeit ziviler Gesellschaften einschließlich und trotz ihrer Streitkräfte hat sich drastisch erhöht. Herkömmliche Konzepte und Instrumente der Sicherheitspolitik allein bieten keinen wirksamen Schutz. II. Ein Marathon der kleinen Schritte Im Fall des vereinten Deutschlands kommt hinzu, dass viele Regierungen und nicht zuletzt die Generalsekretäre der Vereinten Nationen von ihm vermehrte Aktivitäten zur Aufrechterhaltung und Gestaltung der Weltordnung erwarteten – nicht nur einen zivilen Beitrag in Form von Entwicklungshilfe und Beiträgen für das Funktionieren internationaler Organisationen, sondern auch einen militärischen Beitrag in Form von Bundeswehr-Kontingenten für Friedens- und Stabilisierungsmissionen, humanitäre Interventionen, die Überwachung von Demokratisierungsprozessen und die Schulung einheimischen Militärpersonals in der

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Wiederaufbauphase nach einem gewaltsamen Konflikt. Auf solche Aufgaben waren weder die deutschen Sicherheitspolitiker noch die Bundeswehr vorbereitet. Wie hätte das auch sein können? Vor 1990 hat sich die Bundeswehr an derlei niemals beteiligt (mit Ausnahme reiner Katastrophenhilfe). Sie durfte das nicht, und die Bundesregierungen wollten auch, dass sie das nicht durfte. Das gängige und ein großes Stück weit internalisierte Argument lautete: Das Grundgesetz verbietet die Teilnahme an solchen Einsätzen.4 Die politische Absicht zeugte durchaus von Urteilskraft; die verfassungsrechtliche Begründung hingegen stand auf schwachen Füßen. Nach dem dramatischen Wandel des internationalen Systems zu Beginn der 1990er Jahre stand aber auch eine Korrektur des sicherheitspolitischen Horizonts der Bundesrepublik Deutschland an – und damit eine Neufassung der Aufgaben ihres militärischen Instruments, der Bundeswehr.5 1.

Das Weißbuch 1994

Die im „Weißbuch zur Sicherheit der Bundesrepublik Deutschland und zur Lage und Zukunft der Bundeswehr“ vom April 1994 vorgenommene Lageanalyse steht noch weitgehend unter dem Eindruck jener Veränderungen von Sicherheitspolitik und Bundeswehr, die durch den Vereinigungsprozess angestoßen wurden. Aber zugleich werden auch einige Zielvorstellungen für die nächsten Jahre angesprochen. Verteidigungsminister Volker Rühe (CDU) unterstreicht in seinem Vorwort die Absicht, gemeinsam mit Frankreich die europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik voranzubringen. Die Gefahr eines großangelegten und existenzbedrohenden Angriffs auf das Territorium Deutschlands wird in der Lagebeurteilung des Weißbuchs als überwunden bezeichnet. Dieser Topos taucht seither in allen grundlegenden sicherheitspolitischen Dokumenten der Bundesregierungen auf, allerdings ohne dass lange Zeit ernsthaft Konsequenzen daraus gezogen werden. Jedoch, heißt es weiter, seien andere Regionen in Europa und in anderen Teilen der Welt durch Krieg, Unmenschlichkeit und Unterdrückung bedroht. Solche Entwicklungen würden nicht nur den Frieden in der Völkergemeinschaft, sondern auch die Lebensgrundlagen der gesamten Menschheit gefährden. Deshalb müssten Konflikt4

Außerhalb ihres Abschreckungs- und territorialen Verteidigungsauftrags gab es für die Bundeswehr allerdings zahlreiche (nichtmilitärische) humanitäre Hilfseinsätze. Eine Aufstellung findet sich bei Chiari, B./Pahl, M. (Hg.): Auslandseinsätze der Bundeswehr, Paderborn, 2010, 297-301.

5

Das war den sicherheitspolitischen Experten und der Bundeswehr-Führung selbstverständlich klar. Vgl. etwa das Buch des damaligen Generalinspekteurs der Bundeswehr: Naumann, K.: Die Bundeswehr in einer Welt im Umbruch, Berlin, 1994, 123-169.

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verhütung und Krisenbewältigung im erweiterten geographischen Umfeld Deutschlands in Zukunft im Vordergrund der Sicherheitsvorsorge stehen. Aus dieser Lageanalyse ergibt sich für das Weißbuch 1994, dass die angemessene und wirkungsvolle Teilnahme an internationalen KrisenbewältigungsMissionen zur zweiten Hauptfunktion der Bundeswehr werden muss. Die erste Hauptaufgabe bleibt Landes- und Bündnisverteidigung. Aber wegen der rund um das eigene Territorium entscheidend verbesserten Sicherheitslage erscheint dies schon hier und mehr noch in den Reform-Dokumenten der folgenden Jahre als eine rituelle Beschwörung der sicherheitspolitischen Vergangenheit, allerdings eine mit hohem Beliebtheitsgrad. 2.

Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 12. Juli 1994

Die Frage war zu diesem Zeitpunkt noch, wie eine Umstellung der Bundeswehr, um sie für neue Aufgaben funktionsfähig zu machen, einzuleiten und verfassungsrechtlich abzustützen sei. Denn von verschiedener Seite lagen beim Bundesverfassungsgericht in Karlsruhe Klagen gegen Einsätze von BundeswehrKontingenten auf dem Balkan (ab Juni 1992) und in Somalia (ab August 1993) vor. Mitte Januar 1993 konstituierte sich die Gemeinsame Verfassungskommission des Deutschen Bundestages und des Bundesrates (GKV). Sie sollte herausfinden, wo und wie das Grundgesetz als Folge der Vereinigung Deutschlands zu überarbeiten sei. In den Parteien gab es auch eine Reihe von Überlegungen zur Neufassung oder Präzisierung derjenigen Artikel, die den Einsatz der Bundeswehr außerhalb des NATO-Territoriums betrafen. Ende Oktober 1993 legte die Kommission ihren insgesamt ziemlich mageren Abschlussbericht vor. Eine Empfehlung der Kommission an die Parlamente zu diesem Beratungsgegenstand sucht man darin vergeblich. Stattdessen wurde die Öffentlichkeit darauf verwiesen, die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zu den insgesamt vier Klagen abzuwarten.6 Das Bundesverfassungsgericht stützte sich in seiner Entscheidung vom 12. Juli 1994 vor allem auf den Art. 24, Abs. 2 GG: „Der Bund kann sich zur Wahrung des Friedens einem System gegenseitiger kollektiver Sicherheit einordnen; er wird hierbei in die Beschränkungen seiner Hoheitsrechte einwilligen, die eine friedliche und dauerhafte Ordnung in Europa und zwischen den Völkern der Welt herbeiführen und sichern.“ Damit seien, so das Gericht,

6

von Bredow, W.: Militär und Demokratie in Deutschland, Wiesbaden, 2008, 121-124.

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auch Einsätze der Bundeswehr erlaubt, die im Rahmen und nach den Regeln eines solchen Systems gegenseitiger kollektiver Sicherheit stattfinden. Das Gericht verneinte ausdrücklich einen Widerspruch zwischen dieser Auslegung des Art. 24 (2) und dem Artikel 87 a GG, dessen erster Satz lapidar lautet: „Der Bund stellt Streitkräfte zur Verteidigung auf.“ Außerdem legte das Gericht der Bundesregierung die Pflicht auf, vor jedem Einsatz der Bundeswehr die konstitutive Zustimmung des Deutschen Bundestages einzuholen. Diese Karlsruher Entscheidung wurde in der Öffentlich sogleich als eine weitreichende Strukturentscheidung wahrgenommen. Sie beendete mit einem Schlag die in den frühen 1990er Jahren immer einmal wieder aufflackernde Debatte über Legalität und Legitimität von Auslandseinsätzen der Bundeswehr im Kontext von multinationalen Friedens- und Stabilisierungsmissionen. Sie öffnete das Tor für grundlegende Reformen des Auftragsprofils der Bundeswehr, ihrer Umgestaltung, Ausstattung und der Ausbildung ihrer Soldaten. 3.

Der Bericht der Weizsäcker-Kommission und das „Eckpfeiler“-Papier 2000

Weißbuch 1994 und BVerfG-Entscheidung 1994 illustrieren das eigentümliche Reform-Dilemma der deutschen Sicherheitspolitik und die sich daraus ergebenden Schwierigkeiten für die Organisation der Streitkräfte. Denn weil aus der Formulierung des Art. 87 a GG mit schwer zu verschleiernder Klarheit hervorgeht, dass der Zweck der Bundeswehr in der Verteidigung besteht, müssen alle Missionen und Einsätze von deutschen Soldaten irgendwie als Verteidigungsmaßnahmen wahrgenommen werden können. Nur ganz allgemein und abstrakt lässt sich das auch für Einsätze behaupten, die zur Wahrung des Friedens und zur Herstellung einer friedlichen und dauerhaften Ordnung in Europa und zwischen den Völkern der Welt beitragen. Im konkreten Einzelfall kann das jedoch sehr schwierig werden, wie sich bald erwies. In der Endphase des NATO-Einsatzes zur Verhinderung ethnischer Säuberungen durch serbische Truppen an den Kosovo-Albanern legte der Amtsnachfolger Volker Rühes, Rudolf Scharping (SPD), eine „Bestandsaufnahme“ der Sicherheitspolitik und Bundeswehr vor. Darin findet sich der Satz „Landesverteidigung ist zum unwahrscheinlichsten Einsatzfall geworden.“ Wenig später heißt es dann: „Landes- und Bündnisverteidigung bleibt gleichwohl wesentliche Aufgabe der

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Streitkräfte.“ 7 Diesem eklatanten Widerspruch sollte mit Vorschlägen einer von Minister Scharping eingesetzten unabhängigen Kommission „Gemeinsame Sicherheit und Zukunft der Bundeswehr“ abgeholfen werden. Nach ihrem Vorsitzenden wurde sie auch „Weizsäcker-Kommission“ genannt. Im Frühjahr 1999 trat sie zusammen, Ende Mai 2000 präsentierte sie ihren Abschlussbericht. Die Kommission sollte Reform-Vorschläge für den Umfang, die Struktur, die Bewaffnung und Ausrüstung der Bundeswehr machen, damit sie erstens auf ihre „wahrscheinlichste Aufgabe“ vorbereitet sein würde, nämlich die Teilnahme an Einsätzen der Krisenvorsorge8 und Krisenbewältigung, damit sie zweitens besser zur wirksamen Zusammenarbeit mit Partnern in der NATO, der Europäischen Union, den Vereinten Nationen und der OSZE befähigt wird und drittens sich soweit wie möglich europäisieren kann.9 Dieser sehr weitgehende Reformauftrag speiste sich aus der anfänglichen politischen Dynamik der neuen rot-grünen Bundesregierung unter Kanzler Gerhard Schröder. Auch gab es zu diesem Zeitpunkt bereits eine Reihe von internationalen sicherheitspolitischen Dokumenten, die gewissermaßen als Richtschnüre für die deutschen Reformbemühungen gelten konnten: das weiterentwickelte Strategie-Konzept der NATO vom April 1999, die WEU-Erklärung von Bremen im Mai 1999, die Kölner Erklärung des Europäischen Rates über die Verstärkung der Gemeinsamen Europäischen Sicherheits- und Verteidigungspolitik (ESVP) vom Juni 1999 und schließlich die Beschlüsse desselben Gremiums vom Dezember 1999 in Helsinki über die bis spätestens 2003 zu erfolgende Aufstellung einer Schnellen Eingreiftruppe der Europäischen Union.10 Die Weizsäcker-Kommission empfahl der Bundesregierung einen Katalog von Maßnahmen, darunter unter anderem die Umgliederung der Streitkräfte, um sie einsatzfähiger zu machen, die Reduzierung der Friedensstärke auf 240.000 Soldaten, die Förderung der Multinationalisierung der Einsatzkräfte, die Moderni-

7

Bundesministerium der Verteidigung: Bestandsaufnahme. Die Bundeswehr an der Schwelle zum 21. Jahrhundert, Bonn, 1999, 25.

8

Krisenvorsorge mit militärischen Mitteln, das ist auch so ein abstrakter und auf solcher Ebene nur nützlich erscheinender Begriff mit einer common sense-Aura („Vorsorgen ist besser als Heilen“). Fast alles, was in der Politik mit Prävention zusammenhängt (im letzten Jahrzehnt ein recht populäres Konzept), überfordert sie aber.

9

Gemeinsame Sicherheit und Zukunft der Bundeswehr: Bericht der Kommission an die Bundesregierung, Bonn, 2000, 14.

10 Dass nicht alles, was in diesen Dokumenten aufgeführt worden ist, längeren Bestand hatte oder umgesetzt werden konnte, steht auf einem anderen Blatt. Wie viele andere sicherheitspolitische Entwicklungen wurden auch diese durch die Ereignisse vom 11. September 2001 aus ihren Bahnen gelenkt.

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sierung der Ausrüstung, die Privatisierung von Dienstleistungen und die gleichberechtigte Zulassung von Frauen in den Streitkräften. Alles zusammen ergab ein behutsames Konzept für die „Erneuerung der Bundeswehr von Grund auf“. Das hätte so kommen können, hätte nicht der Minister kurz nach Kenntnisnahme der Kommissions-Empfehlungen ein sogenanntes „Eckpfeiler“-Papier vorgelegt, das in seinem Ministerium erarbeitet worden war und in dem diese Empfehlungen an wichtigen Stellen abgeschwächt wurden. 4.

Die Verteidigungspolitischen Richtlinien 2003 und die Neu-Konzeption der Bundeswehr 2004

Als einer der sperrigsten Stolpersteine für eine zügige Reform der Bundeswehr lässt sich ein unrealistisches Optimierungskonzept ausmachen. Ihm zufolge sollte der neue Interventionsauftrag der Bundeswehr zum Zwecke der Deeskalierung lokaler Konflikte im Rahmen multinationaler Friedens- und Stabilisierungsmissionen bruchlos in den alten territorialen Verteidigungs-Auftrag der Bundeswehr integriert werden. Gewiss ist es sinnvoll, wegen der veränderten Weltlage mit ihrer wenig übersichtlichen Sicherheits-Landschaft nicht sogleich und ohne eine Art Rückversicherung alle „klassischen“ militärischen Fähigkeiten zur Verteidigung des eigenen und des Territoriums der Verbündeten zur Disposition zu stellen. Jedoch geht es um mehr als nur rhetorische Anpassung und setzt mehr als nur postulierte Reformen voraus, wenn man sich verpflichtet, eine Reihe von (jedenfalls für die Bundeswehr) neuen militärischen Fähigkeiten aufzubauen. Anders gesagt: es geht um Prioritätensetzung, und das ist das Gegenteil jener Sowohl-als auch-Haltung, von der sich die politische und militärische Führung der Streitkräfte über fast zwei Jahrzehnte hinweg nicht verabschieden wollte. Nirgends kommt diese Haltung unverblümter zum Ausdruck als in dem Satz von Scharpings Amtsnachfolger Peter Struck (SPD) auf einer Pressekonferenz Ende 2002, wonach Deutschlands Sicherheit auch am Hindukusch verteidigt würde. Dieser Satz, von Journalisten schon einmal als „legendär“ oder gar als „StruckDoktrin“ bezeichnet, hätte eigentlich als Ausgangspunkt einer umfassenden Bundeswehrreform-Debatte dienen können, gerade weil er so eigentümlich verschwurbelt ist. Aber damals, in der Frühphase des Afghanistan-Einsatzes der Bundeswehr, kam es dazu nicht. Minister Struck unternahm im Mai 2003 einen erneuten Anlauf, um die Bundeswehr-Reform voranzubringen. Die „Verteidigungspolitischen Richtlinien“ hätten eigentlich sicherheitspolitische Richtlinien heißen müssen. Aber dann hätte das

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Auswärtige Amt sie mitzeichnen müssen, wogegen es sich sträubte. In den neuen Richtlinien wird festgestellt: „Eine Gefährdung deutschen Territoriums durch konventionelle Streitkräfte gibt es derzeit und auf absehbare Zeit nicht. Das Einsatzspektrum der Bundeswehr hat sich grundlegend gewandelt.“11 Diese Einsicht hatte sich ja nun weitgehend durchgesetzt. Folgerungen daraus kündigten die „Grundzüge der Konzeption der Bundeswehr“ vom August 2004 an: „Die Bundeswehr benötigt nach Einsatzbereitschaft und Fähigkeiten konsequent differenzierte Streitkräfte. Sie müssen schnell, wirksam, durchsetzungsfähig und durchhaltefähig gemeinsam mit den Streitkräften anderer Nationen eingesetzt werden können. Dazu ist ein Fähigkeitsprofil erforderlich, das sechs miteinander verzahnte Fähigkeitskategorien umfasst: Führungsfähigkeit, Nachrichtengewinnung und Aufklärung, Mobilität, Wirksamkeit im Einsatz, Unterstützung und Durchhaltefähigkeit, Überlebensfähigkeit und Schutz.“12 Diese Formulierungen gehen großenteils auf den damaligen Generalinspekteur der Bundeswehr Wolfgang Schneiderhan zurück. Sie sind zwar immer noch relativ allgemein gehalten, werden aber in weiteren Teilen des Dokuments operationalisiert. Schneiderhan war es auch, der für den Reformprozess der Bundeswehr einen griffigen Oberbegriff einführte, der in angelsächsischen Staaten seit längerem zur Kennzeichnung von deren Streitkräfte-Reformen benutzt wurde: Transformation. Mit diesem Begriff sowie dem der „vernetzten Sicherheit“ ließ sich zumindest das Skelett eines Gesamtkonzeptes für die Bundeswehr-Reform andeuten. 5.

Das Weißbuch 2006

Transformation ist im Weißbuch 2006 bereits zu einem geläufigen Begriff geworden. Ihr ist ein besonders Kapitel gewidmet. „Transformation erfordert die Bereitschaft und den Willen zur Umgestaltung. Ohne die nachhaltige Bereitschaft zur Veränderung kann die Transformation der Bundeswehr nicht gelingen.“13 Obwohl in diesem Jahr nicht mehr Peter Struck (SPD), sondern Franz Josef Jung (CDU) Verteidigungsminister ist, gibt es gegenüber der NeuKonzeption von 2004 kaum Veränderungen in den Inhalten und dem Tempo des Reformprozesses der Bundeswehr. Allerdings hat sich der ErfahrungsHintergrund der Bundeswehr im Stabilisierungs-Einsatz in Afghanistan seit 2005

11 Bundesministerium der Verteidigung: Verteidigungspolitische Richtlinien, Berlin, 2003, 4. 12 Bundesministerium der Verteidigung: Grundzüge der Konzeption der Bundeswehr, Berlin, 2004, 17. 13 Bundesministerium der Verteidigung: Weißbuch 2006 zur Sicherheitspolitik Deutschlands und zur Zukunft der Bundeswehr, Berlin, 2006, 102.

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schon ein Stück weit verdüstert. Damit wird die Notwendigkeit zur Prioritätensetzung bei Ausbildung und Ausrüstung der Truppe wird immer unabweisbarer. Im Weißbuch 2006 wird deshalb betont: „Der Aufbau neuer, zukunftsträchtiger Elemente und der Abbau nicht mehr benötigter Strukturen dienen der konsequenten Einsatzorientierung der Bundeswehr … Die große Anzahl der noch bestehenden nichtaktiven Truppenteile wird bis 2010 deutlich verringert.“14 Seit 1990 befindet sich, kann man als Zwischenbilanz resümieren, die Bundeswehr in einem quasi-permanenten Umwandlungsprozess, was ihren Umfang betrifft, ihre Aufgaben und die Ausbildung ihrer Soldaten. Dennoch aber, so erkennt man im Rückblick ziemlich deutlich, ist bei diesem Vorgang weniger erreicht worden, als es aus heutiger Sicht wünschbar gewesen ist. Weil man sich nur ganz kleine Schritte zutraute, ist man auf der Marathonstrecke trotz heftiger Anstrengungen nicht sehr weit gekommen. Das liegt vor allem an drei Gründen. Erstens hat sich die Sicherheitspolitik Deutschlands zu langsam und gewissermaßen über-vorsichtig auf die Erfordernisse der neuen Sicherheits-Landschaft in und jenseits von Europa eingelassen. Zweitens hat die militärische Führung der Bundeswehr kein erfolgreiches Rezept entwickelt, um inner-organisatorisches Beharrungsvermögen und Schwierigkeiten mit der eigenen Bürokratie zu überwinden. Der dritte Grund wiegt möglicherweise am schwersten: Es ist nicht gelungen, eine aufgeklärte und informierte öffentliche Debatte über die Zukunft der Bundeswehr sowie über ihre neuen militärischen Aufgaben, aber auch über die damit verbundenen Erschwernisse des Soldatenberufs in Gesellschaft und Öffentlichkeit in Gang zu bekommen. Dazu brauchte es erst eines Anstoßes von außen. III. Der Afghanistan-Schock Ohne die Erfahrungen, welche der Bundeswehr seit 2005/06 bei ihrem ISAFEinsatz15 in Afghanistan aufgenötigt wurden, würde sich die BundeswehrReform vermutlich nach wie vor mit relativ kleinen Schritten vortasten. Zur

14 Ebd., 93. 15 ISAF ist das Akronym für International Security Assistance Force. Diese Hilfsmission zum Schutz des Wiederaufbaus staatlicher und gesellschaftlicher Strukturen Afghanistans wurde Ende 2001 beschlossen und ist durch eine Resolution der Vereinten Nationen legitimiert. Organisatorisch steht sie unter der Führung der NATO. Bei einer zweiten Mission, der Operation Enduring Freedom (OEF), geht es um die direkte Verfolgung und Ausschaltung von Terroristen. An dieser weiträumigen Mission waren in Afghanistan zwischen 2001 und 2008 auch Bundeswehr-Soldaten vom Kommando Spezialkräfte (KSK) in geringer Zahl beteiligt.

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Erinnerung: Das deutsche Engagement in Afghanistan war anfangs von mehreren Motiven geleitet. Der Einsatz sollte die Solidarität Deutschlands mit den Vereinigten Staaten nach dem Terrorangriff vom 9. September 2001 dokumentieren; später dann fungierte er als eine Art Kompensation für die Nichtbeteiligung an der amerikanischen Intervention im Irak. Außerdem sollte demonstriert werden, dass man den Kampf gegen den Terrorismus erfolgreicher anlegen kann, als es die Vereinigten Staaten im Irak taten, nämlich nicht durch einen „brachialen Militäreinsatz, sondern durch ein kluges Zusammenspiel von zivilen und militärischen Elementen“16. Das war recht hochmütig und ein Ausdruck einer Art von politischem Narzismus. Aus deutscher Perspektive, aber auch aus der anderer europäischer Länder (und selbstverständlich ebenso des Pentagon) war klar, dass die entscheidende Aufgabe in Afghanistan die Stabilisierung von Staat und Gesellschaft war: Aufbau funktionierender Verwaltungsstrukturen, Sicherung von Demokratie und Menschenrechten, aber ohne die unvermittelte Übertragung westlicher Vorstellungen dazu auf das Land, Abbau der Korruption, Stärkung der Wirtschaft. Aus einem failed state sollte mittels state building wieder ein verlässlicher Akteur der internationalen Politik werden.17 Für all das brauchte es in erster Linie zivile Mittel. Streitkräfte erschienen nach dem Fall der Taliban nur nötig, um diese eigentlichen Aufgaben quasi polizeilich abzusichern. Viele Vertreter der zahllosen Nichtregierungs-Organisationen, die nun im Lande mit Hilfs- und Wiederaufbauprogrammen agierten, lehnten sogar solchen Schutz grundsätzlich ab. Der Aufbau des Landes kam nur schleppend voran, und vor allem in den südlichen und südwestlichen Provinzen verstärkte sich ab 2005 der Widerstand zurückkehrender Taliban-Kämpfer, welche die kaum kontrollierbare Grenze zwischen Pakistan und Afghanistan geschickt für ihre „asymmetrische Kriegsführung“ nutzbar machten. Dass zu dieser Zeit die Bundesregierung auf den Sonderkonditionen für ihren Einsatz im Norden Afghanistans beharrte und annahm, hier käme es wegen der eigenen Popularität unter den Afghanen nicht zu bewaffneten Konflikten, beruht auf Wahrnehmungsfehlern in den zuständigen Ministerien und im Bundeskanzleramt.

16 Neue Zürcher Zeitung, 5./6. September 2009. 17 Dass diese Aufgabe erheblich schwieriger zu bewältigen ist, als damals angenommen wurde, ist im Rückblick ganz deutlich zu erkennen. Trotzdem ist es vielleicht nicht ganz fair gegenüber den damaligen Protagonisten solcher Pläne, sie als gänzlich unrealistische und verblendete Polit-Träumer abzutun.

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Mangelhafte Vorbereitung

Die Vertreibung der Taliban und damit ein „Regimewechsel“ gingen vergleichsweise rasch über die Bühne, und den ISAF-Truppen wurde zumeist sehr freundlich und in der Erwartung begegnet, dass der Bürgerkrieg nun zu Ende und die Zeit für einen Neuanfang gekommen seien. Diese positive Grundstimmung gegenüber den Fremden und der von ihnen, aber auch über einheimische Legitimations-Mechanismen gestützten Regierung in Kabul unter Präsident Karzai verflachte allerdings in den folgenden Jahren. Der Neuanfang kam über vielfache Versprechungen kaum hinaus.18 Warum das so kam, ist eine komplizierte und langwierige Geschichte, die an anderer Stelle zu erzählen ist. Hier mag der Hinweis genügen, dass sich trotz vielfältiger Bemühungen von Staaten und nichtstaatlichen Organisationen die Lebensbedingungen für einen sehr großen Teil der afghanischen Bevölkerung nicht verbesserten. Das ist zwar nicht der einzige, aber der Hauptgrund dafür, dass sich seit 2005 der Widerstand gegen die ausländischen Truppen und die Regierung in Kabul allenthalben verstärkte – zuerst im Süden und Südosten, dann aber auch in den Nordprovinzen. Nach der schrittweisen Ausdehnung des ISAF-Mandats von der Hauptstadt Kabul auf das ganze Land beschloss die Bundesregierung, das deutsche ISAF-Kontingent solle im vergleichsweise ruhigen Norden stationiert werden. Jedoch erwies sich diese Lagebeurteilung als voreilig, denn auch im Norden nahmen Überfälle auf Bundeswehr-Soldaten, zivile Hilfsorganisationen und Regierungseinrichtungen ab 2006 stetig zu. Darauf war die Bundeswehr nicht oder ungenügend vorbereitet, weder von der Einstellung ihres Führungspersonals noch von der materiellen Ausstattung und Bewaffnung her gesehen. Mit der wachsenden Zahl von verwundeten und getöteten deutschen Soldaten19 wurden die Fragen nach den Zielen, dem Sinn, der Organisation des deutschen ISAF-Einsatzes drängender. Die Berichterstattung in den Medien wurde aufmerksamer und kritischer. Erfahrungsberichte von Soldaten erschienen, in denen oft heftige Kritik an den Politikern in Berlin, an der Bundeswehr-Führung und an der öffentlichen Debatte oder eigentlich: Nicht-Debatte geübt wurde.20 Selbst die 18 Barfield, T.: Afghanistan. A Cultural and Political History, Princeton, N. J., 2010, 277. 19 43 deutsche Soldaten und 3 deutsche Polizisten sind bisher (Stichtag: 15. 4. 2010) während der ISAFMission getötet worden, davon 29 unter gewaltsamen Umständen. 20 Vgl. etwa: Wohlgethan, A./Schulze, D.: Endstation Kabul. Als deutscher Soldat in Afghanistan – ein Insiderbericht, Berlin, 2008; Lindemann, M.: Unter Beschuss. Warum Deutschland in Afghanistan scheitert, Berlin, 2010.

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öffentliche Sprache für die Vorgänge in Afghanistan hinkte hinter der Wirklichkeit her. Erst 2008 sprach der damalige Verteidigungsminister Jung von den Getöteten als Gefallene21. Und bis ins Jahr 2010 blieb es umstritten, ob es sich bei den Kämpfen, in welche die Bundeswehr im Norden Afghanistan verwickelt wurde, um eine reine Stabilisierungsmission, um kriegsähnliche Zustände oder schlicht um Krieg handelt. Bis dahin hatte sich die Bundeswehr nur einmal an einem Krieg beteiligt, den Kosovo-Einsatz der NATO vom 24. März bis 10. Juni 1999. Aber dabei war es ausschließlich um Lufteinsätze gegangen. Jetzt hingegen gab es Selbstmordattentate, Hinterhalte und Überfälle „in der Fläche“. Die Bundeswehr war darauf vorbereitet, zivile Aufbauprojekte zu schützen, zuweilen sich selbst daran zu beteiligen, afghanisches Personal auszubilden. Auf einen Krieg war sie nicht vorbereitet. 2.

Ein Scherbenhaufen

Bundeswehrführung und deutsche Öffentlichkeit haben bis 2009 einige Anstrengungen darauf verwendet, die drohenden Anzeichen der Gewalteskalation zu verdrängen. In diesem Jahr kam es dann, teils geplant, teils überraschend, zu einer Zäsur – sowohl was den Afghanistan-Einsatz, als auch was die Bundeswehr-Reform angeht. Die Bundestagswahlen vom 27. September 2009 beendeten die Große Koalition aus CDU/CSU und SPD und brachten eine „schwarz-gelbe“ Regierungskoalition. Bei der Koalitionsverhandlungen über die Besetzung der Kabinettsposten ergab es sich, dass Karl-Theodor zu Guttenberg (CSU) anstelle von Franz Josef Jung (CDU) Verteidigungsminister wurde. Mit dieser Personalentscheidung kamen eine Reihe von Entwicklungen im Militärressort erst zur Sprache und dann ins Rollen, die bis zu diesem Zeitpunkt weder angesprochen noch bewegt werden sollten. Allerdings gab es drei Wochen vor den Wahlen bereits einen dramatischen Vorfall in Afghanistan, der für die nächsten Wochen und Monate zu heftigen öffentlichen Kontroversen in Deutschland führen und der Bundeswehr-Reform einen kräftigen Anstoß geben sollte. Am 4. September 2009 wurden in der Nähe von Kunduz auf Befehl eines Bundeswehr-Offiziers zwei von den Taliban gekaperte Tanklaster bombardiert. Die Tanklaster hatten sich in einem Flussbett festgefahren, und es war unklar, ob die Menschen, die sich im Dunkeln um sie herum zu schaffen machten, Aufständische waren oder Zivilisten, die sich privat etwas

21 Frankfurter Allgemeine Zeitung, 25. Oktober 2008.

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Treibstoff abzapfen wollten. Als Folge der Bombardierung starben knapp 100 Afghanen, von denen Verteidigungsminister Jung zunächst behauptete, sie seien durchwegs Taliban-Kämpfer gewesen. Das stimmte aber nicht. Es folgte eine Reihe peinlicher Untersuchungen. In deren Verlauf ereigneten sich der Rücktritt von Minister Jung (zwischenzeitlich Minister für Arbeit und Soziales), die Entlassung von Generalinspekteur Schneiderhan und von Staatssekretär Wichert durch Minister zu Guttenberg und die Einsetzung eines Parlamentarischen Untersuchungsausschusses. Der Ton der Kritik an der Bundeswehr-Führung, an der mangelhaften Ausrüstung der Bundeswehr in Afghanistan22 und am den von der Bundesregierung verkündeten Zielen des Einsatzes23 wurde rasch schärfer und bitterer.24 Während aus der „Bevölkerungsumfrage 2008“ des Sozialwissenschaftlichen Instituts der Bundeswehr noch hervorgeht, dass drei von vier Befragten dem Afghanistan-Einsatz der Bundeswehr eher zustimmen25, drücken in einer Allensbach-Umfrage vom Mai 2010 zwei Drittel aller Befragten ihr Unbehagen an der deutschen Beteilung an ISAF aus26. In einem Interview über die aktuellen Zustände in Afghanistan beantwortete Ahmed Rashid, einer der besten Kenner der Region die Frage „Wie beurteilen Sie die Rolle der Deutschen in Afghanistan?“ zunächst mit der Gegenfrage: „Wollen Sie die Antwort wirklich hören? Als die Interviewerin tapfer nickte, meinte er lapidar: „Deutschland ist nicht in der Lage, die Aufgaben zu erfüllen, die es übernommen hat…sehen Sie Kunduz an: Da wimmelt es heute von Taliban. Also was zum Teufel haben die Deutschen dort in den vergangenen fünf Jahren gemacht?“27 Bitterkeit ist auch ein Schlüsselwort für einen anderen Teil dieses zivilmilitärischen Scherbenhaufens. Die Einsätze auf dem Balkan, aber besonders der in Afghanistan waren bei immer noch relativ wenigen Soldaten die Ursache äußerer Verletzungen. Viel größer ist hingegen die Zahl der Soldaten mit psychischen Traumata. Die Medizin nennt solche seelischen Verletzungen Post-

22 Vgl. „Nicht immer sachgerecht und angemessen“, Frankfurter Allgemeine Zeitung, 17. April 2010. 23 Vgl. Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung, 31. Januar 2010. 24 Reichelt, J./Meyer, J.: Ruhet in Frieden, Soldaten! Wie Politik und Bundeswehr die Wahrheit über Afghanistan vertuschten, Köln 2010, besonders 121-152. 25 Frankfurter Allgemeine Zeitung, 13. November 2008. 26 Frankfurter Allgemeine Zeitung, 26. Mai 2010 – bei aller Vorsicht gegenüber solchen Zahlen kommt man nicht darum herum, einen deutlichen Meinungsumschwung in der Öffentlichkeit im Jahr 2009 zu konstatieren. 27 Frankfurter Allgemeine Sonntagszeitung, 19. September 2010.

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traumatische Belastungsstörungen (PTBS). Die Bundeswehr ist diesem Leiden vieler ihrer Angehörigen allzu lange nur mit bürokratischer Gründlichkeit begegnet, mehr bürokratisch als gründlich allerdings und ohne die wünschenswerte Empathie für die Opfer.28 All dies zusammen und ein Einflussfaktor auf einer ganz anderen Ebene, nämlich die infolge der internationalen Finanzkrise prekäre Kassenlage des Staates29, haben bewirkt, dass der Reformprozess der Bundeswehr seit Ende 2009 nicht mehr im gemächlichen Tempo der vergangenen Jahre, sondern jetzt geradezu im Akkord vorangetrieben wird. IV. Der erzwungene Reformsprung Allgemein kann man sagen, dass Zeiten mit finanziellen Engpässen sich gar nicht so schlecht dazu eignen, politische Reformen auf den Weg zu bringen. Denn sie zwingen die Verantwortlichen, sich über eine bessere Kosten-NutzenRelation Gedanken zu machen. Dieser Zwang muss nicht in jedem Fall, aber er kann gestalterische Kreativität befördern. Kommt noch wie in diesem Fall eine steigende Unzufriedenheit mit der Leistung einer teuren Organisation wie der Bundeswehr hinzu, liegt es auf der Hand, dass die üblichen und sonst meist präferierten Methoden wie das Durchwursteln (muddling through), das Einfach-soweitermachen (business as usual) und das Schönreden (public relations) nicht mehr ausreichen. Die deutsche Sicherheitspolitik, so Klaus Naumann30, sei ein Paradefall für Selbstsuggestion. „Die deutsche Politik lebt von der Illusion, mit den ‚bewährten’ Institutionen und Prozeduren ließe sich auch unter völlig veränderten Bedingungen genauso gut fahren wie in den Jahren der guten alten Bonner Republik.“31 Nicht zuletzt spielt bei dem neuen Tempo der Bundeswehr-Reform auch der Personal-Faktor eine Rolle. Franz Josef Jung machte oft den Eindruck, in seinem Amt überfordert zu sein. Sein Nachfolger Karl-Theodor zu Guttenberg hingegen

28 Vgl. Timmermann-Levanas, A./Richter, A.: Die reden Wir sterben. Wie unsere Soldaten zu Opfern der deutschen Politik werden, Frankfurt/M. 2010. 29 Vgl. Brune, S.-Ch./Dickow, M./Linnenkamp, H./Mölling, Ch.: Die Bundeswehr in Zeiten der Finanzkrise, Berlin 2010 (SWP-Aktuell 5/2010). 30 Namensgleich, jedoch weder identisch noch verwandt mit dem früheren Generalinspekteur der Bundeswehr. 31 Naumann, K.: Soldaten sollen denken, in: Die ZEIT, 4. Februar 2010.

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gilt als energisch und ehrgeizig und strebt deshalb auch auffällig danach, der schwerfälligen Militär-Organisation seine Prägung aufzudrücken.32 1.

Professionellere Streitkräfte

Nachdem die deutsche Sicherheitspolitik in der zweiten Hälfte des Jahres 2009 und auch noch den ersten Monaten von danach vor allem im Schatten der „Tanklaster-Affäre“ mit anschließenden Schuldzuweisungen und personellen Konsequenzen gestanden hatten, kam im Frühjahr 2010 der neue Reform-Anlauf in die Spur. Der Minister setzte am 12. April eine „Strukturkommission“ ein, mit nur sechs Mitgliedern knapp und weniger diskurs- als ergebnisorientiert besetzt. Von dieser Kommission werden bis Ende 2010 weitgehende, aber zugleich auch handhabbare Vorschläge für eine Straffung der Führungs- und Verwaltungsstrukturen der Bundeswehr erwartet. Am 26. Mai kündigte zu Guttenberg in einer Rede an der Führungsakademie in Hamburg an, dass die Bundeswehr mit tiefen finanziellen Einschnitten fertig werden müsse und sich deshalb auf umfangreiche und schonungslose Veränderungen einzustellen habe. Am 7. Juni beschloss das Bundeskabinett einen „Prüfauftrag“ für das Verteidigungsministerium. Geprüft werden soll die Optimierung der Struktur der Bundeswehr in Hinsicht auf das von ihr erwartete EinsatzFähigkeits-Profil. Ende Juni wurden dann die „Leitlinien zur Ausplanung der neuen Bundeswehr“ veröffentlicht, gewissermaßen die ausformulierten Rahmendaten für das bis spätestens Ende September fällige Ergebnis des Prüfauftrags. Anfang September lag der 62seitige „Bericht des Generalinspekteurs der Bundeswehr zum Prüfauftrag aus der Kabinettsklausur vom 7. Juni 2010“ vor und bildet nunmehr die Grundlage für die Überlegungen und Maßnahme im Ministerium und im Parlament zur Reform der Bundeswehr. Diese Reform betrifft nicht nur die Bundeswehr, sondern auch die Sicherheitspolitik insgesamt, und es wird ausländische Beobachter mit einer hohen Meinung von der deutschen Neigung zu Gesamtkonzeptionen freuen, dass der Generalinspekteur Volker Wieker (im Amt seit dem 21. Januar 2010) den Reformprozess 32 Das ist allerdings ein ambitioniertes Ziel. In vergleichender organisations-soziologischer Betrachtung hat das Verteidigungsministerium den Ruf, besonders schwer regierbar zu sein. Konnten sich in der Frühzeit der Bundeswehr Franz Josef Strauß und später dann Helmut Schmidt (beide im übrigen auch militärstrategisch bewandert) im Umgang mit der Ministerialbürokratie und der Generalität hervorragend behaupten, lässt sich das von den meisten anderen Verteidigungsministern (Blank, von Hassel, Schröder, Leber, Apel, Wörner, Scholz, Stoltenberg, Rühe, Scharping, Struck, Jung) nur mit – unterschiedlich großen – Abstrichen feststellen.

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in einen „ganzheitlichen Ansatz“ einordnet (S. 7). Nach ein paar den Status quo resümierenden Einleitungen kommt der Bericht allerdings in deutlicher Sprache zur Sache. Die quasi-permanente Reform der Bundeswehr in den letzten zwei Jahrzehnten wird sprachlich zu einem „Anpassungsprozess“ (S. 12) herabgestuft. Jetzt bedürfe es weiterer substanzieller Schritte, um die Bundeswehr zukunftsfähig zu gestalten. Bei dieser Um- oder Neugestaltung „ist eine Schwerpunktverlagerung zu professionelleren Streitkräften sicherheitspolitisch unabdingbar“ (S. 12). Die Einsatzfähigkeit unter Bedingungen, wie sie etwa in Afghanistan bestehen, soll vergrößert werden. Als „wahrscheinliche Einsatzformen“, auf welche die Bundeswehr sich vorbereitet zeigen muss, werden aufgeführt: friedensstabilisierende Operationen in Anlehnung an laufende Einsätze; schnellere Reaktionen zur Unterstützung von Bündnispartnern; friedensschaffende Operationen; Verstärkung von Bündniskräften in Fällen einer länger dauernden, sich zuspitzenden Krise; Rettung und Evakuierung deutscher Staatsbürger aus Gefahrensituationen im Ausland; Maßnahmen zur Landesverteidigung für die Sicherheitsvorsorge in Deutschland; subsidiäre Hilfeleistungen in Deutschland (S. 22). Um dies gewährleisten zu können, müssen die Zielvorgaben für die Bundeswehr angehoben werden. Sie muss fähig sein zu Dauereinsätzen mit mindestens 10.000 (statt bislang nur rund 7.000) Soldatinnen und Soldaten in mehreren Einsatzgebieten, zur Vollunterstützung der Anteile Land- und Luftstreitkräfte in zwei Einsatzgebieten sowie zu entsprechender Unterstützung der Seestreitkräfte (S. 24). 2.

Alternativmodelle

Gegenwärtig verfügt die Bundeswehr über 250.000 Soldatinnen und Soldaten. Davon sind 195.000 Berufssoldaten und länger dienende Soldaten auf Zeit (mit unterschiedlich langen Verpflichtungszeiten), 30.000 Grundwehrdienst Leistende33 sowie 25.000 freiwillig zusätzlichen Wehrdienst Leistende34. Gegliedert sind sie in drei Kräftekategorien: Eingreifkräfte (35.000), Stabilisierungskräfte (70.000) und Unterstützungskräfte (145.000). Diese Struktur wird im Bericht des Generalinspekteurs „ineffektiv“ genannt. Eine kleinere Bundeswehr, die aber

33 Die Dauer des Grundwehrdienstes schwankte in den vergangenen Jahrzehnten nicht unerheblich. Ab dem 1. Juli 2010 beträgt sie nur noch sechs Monate. 34 Als freiwillig zusätzlichen Wehrdienst Leistende (FWDL) werden Wehrpflichtige bezeichnet, die sich nach Ablauf ihrer Grundwehrdienstzeit noch weiter verpflichten, was bis zu insgesamt 23 Monate Wehrdienst möglich ist. Sie erhalten einen höheren Wehrsold und müssen sich auch verpflichten, unter Umständen an einem Auslandseinsatz der Bundeswehr teilzunehmen. Nimmt man es genau, handelt es sich bei ihnen nicht um wehrpflichtiggemäß, sondern um freiwillig dienende Soldaten.

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quantitativ und qualitativ einsatzfähiger ist, das ist die Reform-Aufgabe. In den Planungen des Ministeriums werden fünf Modelle aufgestellt und miteinander verglichen. Entscheidende planerische Vorgabe ist dabei, die Zahl der Berufssoldaten und Soldaten auf Zeit um 40.000 zu kürzen, zugleich aber die Einsatzfähigkeit der Bundeswehr zu erhöhen. Das Modell 1 rechnet mit dieser Reduzierung in zwei Jahresschritten. Zusätzlich soll die Anzahl der Grundwehrdienstleistenden um 5.000 Soldaten gekürzt werden. Die Zahl von freiwillig zusätzlichen Wehrdienst Leistenden bleibt gleich. Das Modell 2 rechnet mit dem Wegfall von Grundwehrdienst und freiwillig zusätzlichen Wehrdienst Leistenden und mit einer Reduzierung des Umfangs der dann also ausschließlich aus Berufssoldaten und Soldaten auf Zeit bestehenden Bundeswehr auf 150.000 Soldatinnen und Soldaten. Das Modell 3 streckt den Abbau von Berufssoldaten und Soldaten auf Zeit über sechs Jahre und kürzt deren Zahl nur um 39.000. Grundwehrdienstleistende und freiwillig zusätzlichen Wehrdienst Leistende fallen in diesem Modell ebenfalls ganz weg, so dass der Streitkräfteumfang im Jahr 2016 insgesamt 156.000 Soldatinnen und Soldaten beträgt. Das Modell 4 nimmt dieselben Kürzungen wie das Modell 3 vor. Es führt allerdings eine neue Kategorie von Soldaten ein: solche die einen Freiwilligen Wehrdienst leisten. Der Gedanke dahinter ist der: Wenn die Wehrpflicht entfällt, könnten dennoch eine Reihe junger Männer und gegebenenfalls neu hinzukommend auch jüngere Frauen Interesse am Soldatenberuf bekunden, ohne sich sogleich auf mehrere Jahre verpflichten zu wollen. Für diese Kategorie von Dienstleistenden sind ab 2013 insgesamt 7.500 Stellen vorgesehen. Der Streitkräfteumfang im Jahr 2016 beträgt in diesem Modell 163.500 Soldaten und Soldatinnen. Das Modell 5 schließlich senkt die Zahl der Berufssoldaten und Soldaten auf Zeit nur um 15.000, lässt dafür aber die Kategorie der freiwillig zusätzlichen Wehrdienst Leistenden gänzlich fallen. Die Zahl der Grundwehrdienst Leistenden bleibt mit 30.000 konstant, so dass sich insgesamt ein Streitkräfteumfang von 210.000 Soldatinnen und Soldaten ergibt. 3.

Implikationen

In der berichts-internen Abwägung der Vor- und Nachteile, die mit den fünf Modellen verbunden sind, kommt der Generalinspekteur zu folgendem Ergebnis:

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Das Modell 1 benötigt eine beachtlich große Zahl von Soldaten für die Ausbildung der Wehrpflichtigen, so dass hier bis zu 125.000 Soldatinnen und Soldaten für Auslandseinsätze einplanbar sind. Das Potential der Grundwehrdienst und freiwillig zusätzlichen Wehrdienst Leistenden macht die Nachwuchswerbung vergleichsweise einfach. Das Modell 2 impliziert den Fortfall einer Reihe wichtiger militärischer Fähigkeiten der Streitkräfte und könnte dadurch nicht zuletzt auch die multilaterale Kooperation mit verbündeten Streitkräften gefährden. Bis zu 120.000 Soldatinnen und Soldaten wären für Auslandseinsätze einplanbar. Aber in mittlerer und längerer Perspektive würde der Fortfall der Wehrdienst Leistenden die Fähigkeit zur Rekonstitution35 arg einschränken. Die Einsparungsvorgaben des Kabinetts würden mit diesem Modell am leichtesten erreichbar sein. Das Modell 3 ist eine Art sanftere Version des Modells 2, weil der Abbau der Zahl der Berufssoldaten und Soldaten auf Zeit über längere Zeit gestreckt und nicht 45.000, sondern nur 39.000 Stellen umfasst. Damit wären bis zu 126.000 Soldatinnen und Soldaten für Auslandseinsätze einplanbar. Das Modell 4 ist der Favorit des Generalinspekteurs. Es kommt auf eine Zahl von 133.500 für Auslandseinsätze einplanbare Soldatinnen und Soldaten, weil es einen „Freiwilligen Wehrdienst“ einführt, ein Instrument zur Erleichterung der Nachwuchswerbung, von dem allerdings noch niemand so recht sagen kann, ob es auch wirklich attraktiv genug ist. Der Gesamtumfang der Bundeswehr beträgt in diesem Modell 163.500 Soldaten, wobei allerdings „gesamtstaatliche Verpflichtungen wie Parlamentarischer Flugbetrieb und Sportförderung sowie ministerielle Aufgaben“ (S. 40) in diesem Umfang nicht mit abgedeckt sind. Das Modell 5 würde ähnliche Auswirkungen haben wie das Modell 4; aber es würde mehr Kosten verursachen. 4.

Sachzwang und Lagebeurteilung

Modelle sind ein Planungsinstrument, weil damit Erkenntnisse arrangiert und in ein übersichtliches Design gebracht werden können. Nützlich ist das, aber auch ein bisschen problematisch, weil das Denken in Modellen Übersichtlichkeit 35 Mit diesem Fachbegriff wird die Wiederherstellung früher vorhandener, jedoch zwischenzeitlich aufgegebener militärischer Potentiale bezeichnet. Die Forderung nach Aufrechterhaltung der Fähigkeit zu (möglichst rascher) Rekonstitution wird insbesondere von denjenigen betont, die eine direkte territoriale Bedrohung Deutschlands in der Zukunft als ein vielleicht nicht besonders vordringliches, aber durchaus realistisches Szenario ansehen.

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verspricht, die sich aber weitgehend verflüchtigt, je näher man hinsieht. Die Reformvorschläge Guttenbergs und seines Generalinspekteurs gründen sich auf ein Fundament aus Sachzwängen und Lagebeurteilungen, wobei der zwingende Charakter ersterer auch als Mittel der politischen Durchsetzung benutzt und ansonsten teilweise überspielt werden kann und die Schlüssigkeit letzterer sicherheitspolitisch nicht unstreitig ist. Als Sachzwang stellt sich die finanzielle Situation des Bundes mit den enormen Belastungen des Haushalts aus der Finanzkrise 2008/2009 und wegen der 2009 ins Grundgesetz eingebauten „Schuldenbremse“36 dar. Gewiss wirkt sich dieser Sachzwang als Zwang zum Sparen aus. Aber bei welchen Ausgaben wie drastisch gespart wird, bleibt zunächst einmal offen. Außerdem sind alle Prognosen über die Einnahmen der öffentlichen Hand in den nächsten Jahren von Unsicherheit überschattet – sie könnten günstiger oder ungünstiger ausfallen als erwartet. Dennoch lässt sich gut nachvollziehen, dass der Minister den Spardruck als reform-antreibendes Instrument benutzt. Das gehört im Übrigen genauso zu den parlamentarischen Spielregeln wie das Verhalten der Opposition, die in ihren Beiträgen zur Bundeswehr-Reform solchen Spardruck dezidiert ignoriert. Das auch bei Abgeordneten aus der Regierungskoalition vernehmbare Argument, es dürfe aber keine „Bundeswehr nach Kassenlage“ geben,37 wurde auch vom Minister selbst aufgegriffen. Dieses Argument lässt sich im Streit innerhalb der Regierung um die Größe und Verteilung der Sparauflagen wegen seiner Popularität in der Öffentlichkeit gut einsetzen. Es stimmt auch, wenn man diese Ebene der konkreten Entscheidungsfindung über Haushaltszahlen, mittelfristige Finanzplanung und Sparziele betrachtet. Grundsätzlich aber stimmt es freilich nicht – die Höhe sämtlicher Ausgaben privater und öffentlicher Haushalte hängt selbstverständlich von der Kassenlage an, und es wäre nur der Ausdruck einer abenteuerlichen Politik, wenn es zu Ausgabenbeschlüssen käme, ohne dass die Kassenlage berücksichtigt wird. Diese Aussage gilt für alle Ressorts der Bundesregierung und nicht allein für die Sicherheitspolitik. Die ist aber, in eigentümlicher Parallelität zur Kulturpolitik, vergleichsweise mehr als andere Politikfelder dem Sachzwang der Kas-

36 Siehe Art. 109 (3) und Art. 115 Grundgesetz – die „Schuldenbremse“ bedeutet, dass die Haushalte des Bundes und der Länder ab 2016 ohne Kredite auszugleichen sind und die strukturelle Nettokreditaufnahme auf höchstens 0,35% des Bruttoinlandprodukts beschränkt bleiben muss. Vermutlich war diese Grundgesetzänderung, um die Worte Bundeskanzlerin (aus einem anderen Zusammenhang) zu zitieren, „nicht sehr hilfreich“. 37 So etwa Jörg van Essen (FDP) in einem Interview am 24. August 2010 im Deutschlandradio Kultur.

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senlage ausgesetzt, weil die Festlegung dessen, was optimal oder minimal für „unsere Sicherheit“ aufgebracht werden soll, von Bedrohungswahrnehmungen abhängt, die sich nicht eindeutig in quantitative Größen übersetzen lassen. Viele Beobachter der Sicherheitspolitik Deutschlands, die man nicht alle als Lobbyisten der Bundeswehr oder der Rüstungsindustrie kennzeichnen kann, halten etwa die Bundeswehr seit Jahren für unterfinanziert. Das heißt nichts anderes, als dass zwischen dem Auftrag der Bundeswehr und den ihr zur Verfügung gestellten Mitteln zur bestmöglichen Auftragserfüllung eine Lücke klafft. Diese Lücke kann man schließen, indem man entweder den Auftrag reduziert oder die Mittel erhöht. Die Lagebeurteilung und die Einschätzung der Sicherheits-Landschaft mit ihren künftigen Veränderungen sind erheblich volatiler als die finanziellen Sparzwänge. Der Afghanistan-Schock hat jedenfalls bewirkt, dass sich das Anforderungsprofil für die Bundeswehr-Soldaten verschoben hat, und zwar in Richtung auf den „Kämpfer“-Typ38 in Situationen asymmetrischer Kriegsführung. Das ist unstrittig in und zwischen den Parteien im Bundestag und in der informierten Öffentlichkeit. Durchaus umstritten ist demgegenüber die Frage nach dem Gewicht herkömmlicher Bedrohungen, also solcher, die einen direkten Angriff auf das eigene oder das Territorium der Verbündeten implizieren. Die in dem Übersichtskapitel über die Bundeswehr-Reformen der letzten beiden Jahrzehnte konstatierte Sowohl-als auch-Politik der verschiedenen Bundesregierungen lässt sich heute aber kaum noch fortführen. Anders gesagt: die Bundesregierung muss entscheiden, ob es den deutschen Interessen auch längerfristig eher entspricht, wenn die Bundeswehr weiterhin als Instrument deutscher Beteiligung an Weltordnungspolitik und Krisenstabilisierungen im Kontext von Vereinten Nationen, NATO, OSZE und Europäischer Union eingesetzt wird oder ob sie sich vor allem auf einen Verteidigungsauftrag in Mitteleuropa vorbereiten soll. Je nachdem braucht es unterschiedliche militärische Strukturen und Ausbildungsgrundsätze sowie andere Schwerpunkte bei der Bewaffnung und Ausrüstung. Beides nebeneinander geht aber immer schlechter.

38 Vgl. von Bredow, W.: Kämpfer und Sozialarbeiter. Soldatische Selbstbilder im Spannungsfeld herkömmlicher und neuer Einsatzmissionen, in: Gareis, S. B./Klein, P.: Handbuch Militär und Sozialwissenschaft, Wiesbaden 2006², 314-321; Herberg-Rothe, A.: Demokratische Krieger, in: Frankfurter Rundschau, 23. 7. 2009.

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5.

Bundeswehr-Reform: kleine Schritte und ein großer Sprung

Dreh- und Angelpunkt Wehrpflicht

Dreh- und Angelpunkt des gegenwärtigen Reformschubs bei der Bundeswehr ist die Frage nach der Beibehaltung oder Abschaffung/Aussetzung der Wehrpflicht. Hier überschneiden sich finanzielle, sicherheitspolitische und gesellschaftspolitische Aspekte. Hier treffen auch Pro- und Contra-Argumentationslinien aufeinander, die in den letzten Jahren immer erneut gegeneinander ins Feld geführt wurden. Dabei behielten die Befürworter der Wehrpflicht bislang immer die Oberhand, was aber weniger an der Durchschlagskraft ihrer Argumente, vielmehr an einem ausgeprägten institutionellen und organisatorischen Beharrungsvermögen lag. Die beiden großen Parteien im Bundestag CDU/CSU und SPD, die Bundeswehr-Führung, der Bundeswehrverband, die meisten Sozialverbände39, indirekt auch das Bundesverfassungsgericht (erstaunlicherweise!) haben mit unterschiedlichen Akzentuierungen die Beibehaltung der Wehrpflicht für finanziell günstig, sicherheitspolitisch notwendig, staatspolitisch wertvoll, verfassungsrechtlich unbedenklich sowie gesellschaftspolitisch fair beurteilt und die Abschaffung/Aussetzung der Wehrpflicht für demokratie-gefährdend, zu teuer sowie rekrutierungs-feindlich in Bezug auf die personelle Entwicklung der Bundeswehr. Ja, es ist sogar argumentiert worden, Berufsarmeen ließen sich leichter in den Krieg schicken als Wehrpflichtarmeen, wofür es in der deutschen Geschichte des 20. Jahrhunderts nun wirklich keinerlei Beleg gibt, weder 1914 noch 1939. Außerdem drückt sich in diesem Argument ein unausgesprochenes Misstrauen gegen die demokratischen Sicherungen aus, die nach dem Grundgesetz und weiteren gesetzlichen Bestimmungen einen leichtfertigen Einsatz der Bundeswehr verhindern. Noch bis Anfang 2010 hat es eine große Zahl publizistischer Versuche gegeben, die Wehrpflicht zu „retten“.40 Ein grundlegendes empirisches Problem dabei drängt sich seit vielen Jahren ins Auge, nämlich dass die Bundeswehr schon lange alles andere als eine „Wehrpflichtarmee“ ist, denn Wehrpflichtige machen nur einen geringen Prozentsatz der Soldatinnen und Soldaten aus, ein Fünftel ungefähr. Außerdem macht der Anteil der einberufenen Wehrpflichtigen nur einen kleinen Teil der Jahrgangsstärke junger Männer aus – seit 2007 weniger als

39 Diese sind nicht an der Wehrpflicht, aber am Zivildienst interessiert. Der muss bei einer Aussetzung der Wehrpflicht automatisch entfallen. 40 Vgl. etwa: Kirsch, U. (Hg.): Darum Wehrpflicht! Zur aktuellen Debatte um die Zukunft der deutschen Wehrpflicht, Baden-Baden 2010; Ahammer, A./Nachtigall, S. (Hg.): Wehrpflicht – Legitimes Kind der Demokratie, Berlin 2010.

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ein Fünftel.41 Gesundheitliche Gründe bei der Musterung, Inanspruchnahme des Rechts auf Kriegsdienstverweigerung und Ausnahmeregelungen spielen dabei eine Rolle. Selbstverständlich könnten durch Änderungen bei den MusterungsKriterien mehr wehrpflichtige junge Männer auch eingezogen werden. Aber erstens ist fraglich, ob die Bundeswehr einen entsprechenden Bedarf hat, und zweitens würde das politisch-rechtlich-ideologische Problem der mangelnden Wehrgerechtigkeit dadurch nicht wesentlich gemildert. Alle sozio-politischen Gründe für die Beibehaltung der Wehrpflicht halten einer Prüfung nicht stand. Die Integration der Bundeswehr in die Gesellschaft kann mittels 70.000 oder 80.000 Wehrpflichtige pro Jahr, die bis vor kurzem neun, jetzt nur noch sechs Monate „beim Bund“ ihren Dienst leisten, nicht besser garantiert werden als durch eine Freiwilligen-Streitkraft, bei deren Ausbildung darauf geachtet wird, dass die Innere Führung und das Leitbild des Staatsbürgers in Uniform im individuellen und kollektiven Selbstverständnis der Soldaten einen zentralen Platz einnehmen. Ein Satz wie der folgende ist heute unverständlich: „Mit jedem Wehrpflichtigen übt die Bevölkerung Kontrolle darüber aus, ob den Grundsätzen unserer Verfassung entsprochen wird.“42 Für die Anfangsjahre der Bundeswehr und unter den politischen Auspizien des Ost-West-Konflikts hatte er seine Berechtigung. Insofern hat sich die Wehrpflicht als Wehrform unter anderen Verhältnissen sehr wohl bewährt. Dies festzustellen, ist kein Widerspruch zu der These, dass sie nach dem „Übergang von der Landesverteidigung zur Sicherheitsvorsorge“43 funktional überholt ist. Hier nun hat Minister zu Guttenberg in klarer Abgrenzung zu seinen Amtsvorgängern einen anderen Weg eingeschlagen. „Der Mehrwert der allgemeinen Wehrpflicht besteht heute vorrangig in ihrem Beitrag zur Nachwuchsgewinnung“, heißt es lakonisch im Bericht des Generalinspekteurs, General Wieker, vom September 2010 (S. 18). Spätestens die gerade erst beschlossene Verkürzung des Grundwehrdienstes auf sechs Monate hat diesen sowieso zu einer Art von verlängertem Praktikum herabgestuft. Dass er als solches für die Nachwuchsgewinnung der Bundeswehr nützlich ist, braucht nicht in Frage gestellt zu werden. Jedoch weisen weder die sicherheitspolitischen noch die gesellschaftspolitischen Argumente genügend Überzeugungskraft auf, um eine inzwischen

41 Frankfurter Allgemeine Zeitung, 15. September 2010. 42 50 Jahre Wehrpflicht in der Bundeswehr. Namensartikel des Generalinspekteurs der Bundeswehr, General Wolfgang Schneiderhan, in: Bundeswehr aktuell, 30. März 2007. 43 Naumann, K.: Einsatz ohne Ziel? Die Politikbedürftigkeit des Militärischen, Hamburg, 2008, 21.

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auf geradezu kapriziöse Weise selektiv gewordene Institution wie die allgemeine Wehrpflicht für Männer zu rechtfertigen. Zumal mit einem kreativen Rekrutierungs-Management und neuartigen Institutionen wie dem Freiwilligen Wehrdienst ein funktionales Äquivalent für diesen Mehrwert der Wehrpflicht bereitgestellt werden kann.44 Ein nun allerdings auch schwer ins Gewicht fallendes Argument, das sich heute für die Beibehaltung der Wehrpflicht vorbringen lässt, lautet: Nur so lassen sich genügend Reservisten produzieren, auf die im Fall der Notwendigkeit zur Rekonstitution zurückgegriffen werden kann. Das Modell 4 des Ministers, für das er seit Anfang September 2010 in CDU und CSU erfolgreich geworben hat,45 wird, falls umgesetzt, die Fähigkeit zur Rekonstitution erheblich einschränken. Im Grunde lautet also die grundsätzliche sicherheitspolitische Frage, deren Beantwortung über Beibehaltung oder Abschaffen/Aussetzen46 der Wehrpflicht entscheiden sollte: Wie sieht die Priorität bei den militärischen Aufgaben der Bundeswehr aus und wie hoch ist die Wahrscheinlichkeit, dass sich Deutschland in den nächsten beiden Jahrzehnten gegen einen massiven militärischen Angriff auf sein Territorium verteidigen muss? Nur wenn man, wie offenbar Minister zu Guttenberg und seine obersten militärischen Berater im Einvernehmen mit den entsprechenden Lagebeurteilungen der NATO diese Wahrscheinlichkeit als sehr gering ansieht und das auch überzeugend zu begründen versteht, ist die Abschaffung/Aussetzung der Wehrpflicht eine angemessene Reform-Maßnahme. Für Lothar Rühl, einen der ausgewiesensten Kenner der deutschen Militär- und Sicherheitspolitik, ist genau das aber realistisch: „Es kann keinen Rückzug auf die territoriale Landes- und Bündnisverteidigung in Europa geben.“47

44 Sehr ausgewogen und mit konstruktiven Vorschlägen zur „Trias von Freiwilligenarmee, Bürgerreserve und freiwilligem Gemeinschaftsdienst“: Werkner, I.-J.: Noch die Schule der Nation?, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 23. Juli 2010. 45 Vgl. u. a.: Süddeutsche Zeitung, 11. September 2010: „Seehofer will Wehrpflicht abschaffen“; ZEITOnline, 11. September 2010: „Auch die Hessen-CDU will ihren Widerstand aufgeben“. 46 Der Unterschied zwischen diesen beiden Maßnahmen ist graduell. Das Aussetzen der Wehrpflicht bedeutet, dass alle gesetzlichen Regelungen bestehen bleiben, welche es ermöglichen, Wehrpflichtige einzuberufen. Nur in der Praxis wird davon kein Gebrauch gemacht. Auch einen Teil der organisatorischen Instrumente zur Einberufung könnte man aufrechterhalten, wenn auch in reduzierter Form (z. B. Kreiswehrersatzämter). Das ist auch eine Kostenfrage. Auf jeden Fall ist es politisch klüger, die Wehrpflicht erst einmal auszusetzen und nicht gleich radikal abzuschaffen. Beispiele dafür gibt es im Übrigen auch bei anderen NATO-Mitgliedsstaaten. 47 Rühl, L.: Was die Bundeswehr braucht. Anmerkungen zum Bericht des Generalinspekteurs, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung, 24. September 2010.

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V. Fazit Anders als in der Außenpolitik sind den Bundesregierungen und der Öffentlichkeit in Deutschland die neuen Herausforderungen in der Sicherheitspolitik über einen längeren Zeitraum hinweg fremd und gewissermaßen unheimlich geblieben. Die Auslandseinsätze der Bundeswehr, in keinem Fall Ausdruck von irgendwelchen abenteuerlichen Motiven, wurden mit Vorliebe als kampflose Friedens- und Stabilisierungsmissionen wahrgenommen. Das war immer schon eine unangemessene Wahrnehmung, zugleich eine Illustration der These von der Persistenz lange und gerne gehegter Perzeptionen. Die Reform der Bundeswehr wurde versuchsweise als eine Art Marathon der kleinen Schritte in Angriff genommen – mit mageren Ergebnissen. Das führte nicht zuletzt auch zu Irritationen bei den Verbündeten. Erst mit dem ISAF-Einsatz im Norden Afghanistans und den sich seit 2005 mehrenden und verschärfenden Kampfsituationen begann eine öffentliche Debatte über Aufgaben und Profil der Bundeswehr, die allerdings immer noch um die Härten und die Gefährlichkeit der neuen Stabilisierungs- und Krisenreaktions-Missionen rhetorische Bögen machte. Der Schock, den im September 2009 die von einem Offizier der Bundeswehr befohlene TanklasterBombardierung in der Nähe von Kundus in der deutschen Öffentlichkeit auslöste, die steigende Zahl getöteter und physisch und psychisch verletzter Bundeswehr-Soldaten in Afghanistan und die von der Bundesregierung gezogenen Folgerungen aus der Finanzkrise 2008/2009 für ihre Haushaltspolitik der kommenden Jahre wirkten zusammen, um den seit Ende Oktober 2009 amtierenden Verteidigungsminister zu Guttenberg von der Methode der kleinen Reformschritte abgehen zu lassen und einen kräftigen Reformsprung ins Auge zu fassen. Zum Teil gegen anfängliche Widerstände in der CDU/CSU begonnen und derzeit noch nicht abgeschlossen, wird dieser Reformsprung eine Verkleinerung des Umfangs der Bundeswehr bewirken, eine Erhöhung der Zahl der für Auslandseinsätze geeigneten Soldatinnen und Soldaten, eine Professionalisierung des Berufsbildes der Soldaten, eine einschneidende Reform der zivilen Teile der Bundeswehr (Bundeswehrverwaltung), eine Verbesserung der innerministeriellen Kommunikations- und Befehlswege, vielleicht auch eine gründliche Organisationsreform der Teilstreitkräfte und ihrer wechselseitigen Bindungen. Am Ende dieser Reformsequenz wird es keine Wehrpflicht mehr geben, wenn auch die rechtlichen Grundlagen zu ihrer Wiedereinführung bestehen bleiben werden. Reformen wecken Erwartungen. Nach ihrer Umsetzung soll alles besser werden. Häufig sind solche Erwartungen zu hoch, weil sie, um sie besser in der Öffent-

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Bundeswehr-Reform: kleine Schritte und ein großer Sprung

lichkeit „verkaufen“ zu können, von ihren Protagonisten gerne zu einseitig dargestellt werden. Außerdem schaffen Reformen, indem sie alte Probleme überwinden, zuweilen neue Probleme. Das wird auch mit den jetzt in Angriff genommenen Bundeswehr-Reformen nicht anders sein. Zwei skeptische Ausblicke sollen deshalb diese insgesamt zu einem positiven Fazit gelangende Analyse beschließen. Erstens wird es nicht wirklich gelingen, mit den vorgeschlagenen Veränderungen der Bundeswehr deutlich zu Buche schlagende Einspar-Effekte zu erreichen. Die Bundeswehr wird zwar durchaus effektiver, billiger aber wird sie nicht. Zweitens wird es noch erheblicher Anstrengungen bedürfen, um nach dem faktischen Ende der Wehrpflicht den Nachwuchs für die Bundeswehr rekrutieren zu können, auf den die Streitkräfte angewiesen sind. Das ist auch, aber nicht in erster Linie eine Frage des Geldes. Ob es gelingt, hängt hauptsächlich vom Wirkungsgrad der Integration von Bundeswehr und Gesellschaft ab, von der Außen- und Sicherheitspolitik, vom politischen Diskurs an der Spitze des Gemeinwesens, in den Medien und in der demokratischen Öffentlichkeit.

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_________________________________________________ DOKUMENTATION / DOCUMENTATION

Zur Verfassungsmäßigkeit einer Volksabstimmung über „Stuttgart 21“ von Paul Kirchhof

I.

Fragestellung

Am 08.09.2010 beantragte im Landtag von Baden-Württemberg die Fraktion der SPD, der Landtag wolle beschließen, die Landesregierung zu ersuchen, „durch Vorlage eines entsprechenden Gesetzentwurfes die Voraussetzungen für eine landesweite Volksabstimmung über die Beteiligung des Landes an der Umgestaltung des Bahnknotens Stuttgart (Stuttgart 21) und an der Neubaustrecke Wendlingen/Ulm gemäß Artikel 60 der Landesverfassung zu schaffen, um damit die für eine konfliktfreie Umsetzung des Projekts dringend notwendige breite Akzeptanz der Bürgerin1 nen und Bürger zurück zu gewinnen.“

Die Fraktion hebt in der Begründung ihres Antrags hervor, dass sie die beiden Bahnprojekte für richtig hält: „Die verkehrstechnischen, städtebaulichen und ökologischen Argumente für Stuttgart 21 und die Neubaustrecke Wendlingen/Ulm sind voll überzeugend.“2 Doch die Zustimmung zu den beiden Vorhaben bröckele. Wer sich aber hinter gute Argumente stelle, könne „sich zutrauen, diese im Dialog mit den Wählerinnen und Wählern zu vertreten und im Land eine Mehrheit dafür zu gewinnen.“ Zudem wären „Kosten von derzeit geschätzten 1,4 Mrd Euro und eine auf lange Zeit unzureichende Schieneninfrastruktur“ Gekürzte Fassung der im Oktober 2010 vom Autor vorgelegten „Gutachterlichen Stellungnahme zum Antrag der Fraktion der SPD im Landtag von Baden-Württemberg für eine Volksabstimmung über Stuttgart 21 und die Neubaustrecke Wendlingen-Ulm, erstattet im Auftrag der Regierung des Landes BadenWürttemberg.“ Anmerkung der Redaktion: Das in der öffentlichen Debatte mehrfach zitierte „Gegengutachten“ des Wissenschaftlichen Dienstes des Deutschen Bundestages (erstellt im Auftrag des Abgeordneten Peter Friedrich, SPD) wurde weder zur Einsicht noch zur Veröffentlichung freigegeben; eine entsprechende Kontrastierung des vorliegenden Beitrags ist daher zum Bedauern der Redaktion nicht möglich. Ein von Georg Hermes und Joachim Wieland erstelltes Gutachten, das nach Presseberichten eine Volksabstimmung über „Stuttgart 21“ für verfassungsrechtlich unbedenklich hält, lag der Redaktion zum Zeitpunkt der Drucklegung noch nicht vor. 1

LT-Drs. 14/6896, 1.

2

LT-Drs. 14/6896, 3.

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Zur Verfassungsmäßigkeit einer Volksabstimmung über „Stuttgart 21“

der Preis für den Ausstieg. „Auch darüber müssen die Menschen bei der Volksabstimmung informiert sein.“3 Die Fraktion der SPD will dem Projekt mit ihrem Antrag eine Legitimationsgrundlage verschaffen, die auch von den Projektgegnern akzeptiert werde. Das Projekt Stuttgart 21 ist Teil eines großen Aus- und Neubauvorhabens, das die Eisenbahnverbindung zwischen Stuttgart und Ulm für den Hochgeschwindigkeitsbetrieb erschließen soll. Das Bahnprojekt ist Teilstück der europäischen Magistrale Paris-Bratislava. Es entspricht den Leitlinien für ein transeuropäisches Verkehrsnetz, die durch Entscheidung Nr. 1692/36/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 23. Juli 19964 bestätigt worden ist. Ein wesentlicher Gegenstand des Projekts ist die Neugestaltung des Hauptbahnhofs Stuttgart. Der gegenwärtige 16-gleisige Kopfbahnhof soll durch einen achtgleisigen, tiefer gelegenen Durchgangsbahnhof ersetzt werden. Dieser Durchgangsbahnhof wird durch unterirdische Zulaufstrecken aus Zuffenhausen, Bad Canstatt und Untertürkheim sowie durch den 9,5 km langen „Fildertunnel“ angebunden. Durch die Neukonzeption werden im Talkessel von Stuttgart ca. 100 ha Bahnflächen frei für neue städtebauliche Nutzungen sowie die Erweiterung des Schlossgartens und des Rosensteinparks. Die Neubaustrecke Wendlingen-Ulm beschleunigt den Zugverkehr in diesem Streckenabschnitt wesentlich, erschließt zudem den Flughafen und die Messe durch einen neuen Bahnhof für die Züge sowohl des Fern- wie des Regionalverkehrs. Das Eisenbahn-Bundesamt (EBA) hat für den Umbau des Stuttgarter Hauptbahnhofs am 28.01.2005 den Planfeststellungsbeschluss erlassen. Das EBA hat für vier weitere Abschnitte des Projekts Stuttgart 21 ebenfalls Planfeststellungsbeschlüsse erlassen.5 Die Planfeststellungen für den Bereich Flughafen/Messe und Rohrer Kurve sowie für den Abstellbahnhof Untertürkheim sind im Werden. Der Landtag von Baden-Württemberg hat sich wiederholt mit dem Bahnprojekt Stuttgart-Ulm befasst. In seiner Sitzung vom 12.10.2006 stimmte er auf Antrag der Fraktionen der CDU, der SPD und der FDP/DVP einer Entschließung zu

3

LT-Drs. 14/6896, 3.

4

ABL Nr. L228 vom 09.09.1996, 1 f.

5

Für den Fildertunnel Planfeststellungsbeschluss vom 19.08.2005, für den Filderbereich Planfeststellungsbeschluss vom 30.04.2008, für den Abschnitt Zuführung Feuerbach und Bad Canstatt Planfeststellungsbeschluss vom 30.10.2006, für die Zuführung Ober- und Untertürkheim Planfeststellungsbeschluss vom 30.10.2006.

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Stuttgart 21 zu. Das Gesamtprojekt der Neubaustrecke sei verkehrs- und umweltpolitisch sinnvoll, für die Stellung des Landes im zusammenwachsenden Europa besonders bedeutsam und auch aus struktur- und landespolitischen Gründen erwünscht.6 In seiner Sitzung am 25.07.2007 stimmte der Landtag von Baden-Württemberg auf Antrag der Fraktionen der CDU, der SPD und der FDP/DVP den Eckpunkten zur Realisierung dieses Projekts zu, die der Bund, das Land, die Deutsche Bahn AG, die Landeshauptstadt Stuttgart und der Verband der Region Stuttgart in einem „memorandum of understanding“ am 19.07.2007 vereinbart hatten. Das Land hat am 22.04.2009 Finanzierungsverträge zum Bahnprojekt Stuttgart-Ulm geschlossen.7 II. Grundgesetzliche Maßstäbe für einen Volksentscheid 1.

Entscheidung für eine repräsentative Demokratie

a) Wahlen und Abstimmungen Das Grundgesetz hat sich für die Staatsform der repräsentativen Demokratie entschieden. Die Demokratie soll als Staats- und Regierungsform die Handlungsfähigkeit der staatlichen Gemeinschaft vermitteln und individuelle Freiheit sichern. In der Demokratie bestimmt der Volkswille. Dieser kann sich nur bilden und äußern, wenn er durch Repräsentanten vermittelt, artikuliert und verwirklicht wird.8 Der Volkswille wird in einem Verfahren von Diskurs und Dialog gebildet, in seinem Antwortcharakter gegenüber den Bedürfnissen der Gegenwart definiert, durch Repräsentanten zum Sprechen gebracht. Das Grundgesetz trifft eine Grundsatzentscheidung für die repräsentative Demokratie und sieht keine Volksabstimmung durch das Bundesstaatsvolk vor. Die Staatsgrundlagenbestimmung des Art. 20 GG bestimmt in ihrem Abs. 2: „Alle

6

LT-Drs. 14/381.

7

Vgl. LT-Drs. 14/4382.

8

Böckenförde, E.-W.: Demokratische Willensbildung und Repräsentation, in: Isensee, J./Kirchhof, P. (Hg.): Handbuch des Staatsrechts (HStR), Bd. III, 3. Aufl., 2005, § 43, Rn. 4 f.; ders.: Demokratie als Verfassungsprinzip, HStR, Bd. II, 3. Aufl., 2004, § 24, Rn. 1 f.; Badura, P.: Die parlamentarische Demokratie, daselbst, § 25, Rn. 2 f.; ders.: Staatsrecht, 4. Aufl. 2010, B, Rn. 11; Gröschner, R..: Die Republik, HStR, Bd. II, a.a.O., § 23, Rn. 55 f.; Krause, P.: Verfassungsrechtliche Möglichkeiten unmittelbarer Demokratie, HStR, Bd. III, a.a.O., § 35, Rn. 17 f.; Starck, Ch.: Grundrechtliche und demokratische Freiheitsidee, daselbst, § 33, Rn. 9.

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Zur Verfassungsmäßigkeit einer Volksabstimmung über „Stuttgart 21“

Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt“. Der Grundsatz, dass alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht, meint in der Tradition der deutschen Aufklärung,9 dass niemand über ein Volk beschließen könne, was das Volk nicht über sich selbst beschließen könnte. Diese materielle Regel lässt die Handlungsform und das Verfahren der Staatsgewalt aber noch offen. Die nachfolgend geregelte Ausübung der Staatsgewalt des Volkes „durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung“ allerdings weist dann auf Leitungs- und Handlungsorgane des Staates, die einer unmittelbaren demokratischen Legitimation bedürfen. Die demokratischen Organe müssen sich in ihrem Status wie in ihrem Handeln durch eine ununterbrochene Legitimationskette auf das Volk zurückführen lassen. Erforderlich ist, dass sie unmittelbar oder mittelbar vom Volke berufen werden, grundsätzlich auch abberufbar sind.10 Die Ausübung der Staatsgewalt „in Wahlen und Abstimmungen“ (Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG) meint im Tatbestand der „Wahlen“ die Wahl der Abgeordneten zum Deutschen Bundestag als parlamentarische Volksvertretung (Art. 38 GG). Eine Abstimmung – die plebiszitäre Entscheidung über bestimmte, der Aktivbürgerschaft vorgelegte Sachfragen – sieht das Grundgesetz, anders als die Landesverfassung Baden-Württemberg und die anderen Landesverfassungen, nicht vor. Es kennt als einzigen Anwendungsfall für Abstimmungen nur die Neugliederung des Bundesgebietes nach Art. 29 GG.11 Die Neugliederungsmaßnahmen ergehen durch Bundesgesetz, das der Bestätigung durch Volksentscheid bedarf (Art. 29 Abs. 2 Satz 1 GG). Der Volksentscheid allerdings findet in den betroffenen Ländern, nicht im gesamten Bundesgebiet statt. Ein Volksbegehren – eine Gesetzesinitiative – im Bund kommt nicht in Betracht, weil Art. 76 Abs. 1 GG dieses Recht nur Mitgliedern des Bundestages, der Bundesregierung und des Bundesrates zuweist. Der Katalog ist abschließend.12 Ein Gesetzesbeschluss durch Volksentscheid ist ebenfalls ausgeschlossen, weil die Art. 77 i. V. m. Art. 78, 79, 113 GG die Voraussetzungen für das Zustandekommen eines Bundesgesetzes vollständig regeln, dabei aber nur ein parlamentarisches Zustandekommen von Gesetzen vorsehen. Eine staatlich organisierte, 9

Dazu Krause, P., a.a.O., § 35, Rn. 17.

10 BVerfGE 93, 37 (65 f.) – Mitbestimmungsgesetz Schleswig-Holstein; Böckenförde, E.-W., a.a.O., § 24, Rn. 16. 11 Vgl. ergänzend Art. 118, 118 a GG. 12 Krause, P., a.a.O., § 35, Rn. 22.

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bloße Volksbefragung widerspräche den Prinzipien von Demokratie und Republik, weil sie den artikulierten, verfahrensrechtlich geformten Volkswillen durch Repräsentativorgane zu verdrängen droht, dem Volk nur rechtliches Gehör, nicht aber die Wahl- und Sachentscheidung zubilligt.13 b) Die historische Erfahrung Die Erwartung, eine unmittelbare Sachentscheidung durch das Volk fördere den politischen Frieden, hat sich in der Erfahrung der Weimarer Zeit nicht bestätigt. Vielmehr hat die Volksabstimmung eher Gräben aufgerissen, die später durch Repräsentativentscheidung des Parlaments oder auch durch die Gerichtsbarkeit überbrückt worden sind.14 Die Weimarer Reichsverfassung beteiligte das Volk ausdrücklich in einer Vielzahl von Regelungen an der politischen Willensbildung. Allerdings wurden im Deutschen Reich von 1919-1933 insgesamt nur acht Volksbegehren beantragt, drei davon durchgeführt.15 Zwei Volksbegehren führten zum Volksentscheid. Beide Male wurde das erforderliche Quorum nicht erreicht.16 Beide Abstimmungsverfahren haben aber die politische Atmosphäre eher aufgewühlt und radikalisiert.17 In der Zeit des Nationalsozialismus dienten die Volksabstimmungen nicht der Entscheidung des Staatsvolkes, sondern sollten nur noch die Zustimmung des Volkes zu der Führung bezeugen. Sie bestätigten bereits vollzogene Maßnahmen, suchten nicht auf offene Fragen eine verbindliche Antwort.18 Bei Entstehung des Grundgesetzes galten die Plebiszite deswegen eher als „Instrumente der Demagogie“,19 schienen der damals benötigten „Garantie der Stetigkeit“ im Recht zuwider zu laufen,20 „eine komplizierte Sache in vereinfachter Darstellung an das Volk“ heranzutragen.21

13 Krause, P., a.a.O., § 35, Rn. 23; Böckenförde, E.-W., a.a.O., § 24, Rn. 77 f. 14 Vgl. Krause, P., a.a.O., § 35, Rn. 4. 15 Ebd., Rn. 10. 16 Vgl. Anschütz, G.: Die Verfassung des Deutschen Reiches, Kommentar, 143. Aufl., 1933, Art. 73, Anm. 11. 17 Krause, P., a.a.O., § 35, Rn. 11. 18 Ebd., Rn. 13 m.N. 19 Eschenburg, Th.: Zur politischen Praxis in der Bundesrepublik, Bd. I, 2. Aufl., 1967, 55. 20 Heuss, Th.: Hauptausschuss, Protokolle, JöR, Neue Folge 1 (1951), 620 ff. 21 Ebd..

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Die formbedürftige Volksabstimmung

ca) Die Macht des Fragens Alle Volksabstimmungen laufen auf Fragestellungen hinaus, die mit Ja oder Nein zu beantworten sind. Thema der Volksabstimmung ist deshalb die elementare, einmalig zu entscheidende Grundsatzfrage oder das überschaubare, bürgernahe Einzelproblem. Der Fragesteller gewinnt mit der Rückführung komplexer Fragen auf eine lapidare Alternative entscheidenden Einfluss auf Thema und Ergebnis der Befragung. Wenn etwa eine Volksabstimmung gegen die Luftverschmutzung einmal nach dem verminderten Grad der Verschmutzung fragt, im anderen Fall die Verpflichtung aller Bürger zur vorübergehenden Stilllegung ihrer Fahrzeuge begehrt, wird die zur Abstimmung gestellte Alternative wesentlich das Abstimmungsergebnis entscheiden. Steht die Reinhaltung des Wassers zur Entscheidung, so kann es wesentlich darauf ankommen, ob die Reinigungsund Wiederaufbereitungspflicht der Wasserwerke hervorgehoben oder die dadurch bedingte Verteuerung des Wasserpreises betont wird. Die Formulierung der Fragen fordert bestimmte Antworten suggestiv heraus. Sie kann auch politische Verantwortlichkeiten auflösen. Eine Partei, die mit ihrer legitimen Überzeugungsarbeit eine Mehrheit hinter sich gebracht hat, könnte sich am Ende nicht mit dem Hinweis auf die Mehrheit einer Volksabstimmung von ihrer Verantwortlichkeit für das Gemeinwohl (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG) freistellen. Das Plebiszit würde Verantwortlichkeiten abwälzen, die eine parlamentarische Demokratie dem Parlament zuweist.22 cb) Die Sprecher des Volkes Das Bedürfnis nach Volksabstimmungen wird meist auch nicht spontan aus der Mitte des Volkes, sondern durch Meinungsführer, etablierte Gruppen der Medien, Parteien und Verbände, gegenwärtig zunehmend auch durch Nichtregierungsorganisationen geweckt, die später jeweils auch die Fragestellungen entwickeln, das Anliegen des Plebiszits verständlich machen, sich als „Sprecher“ des Staatsvolkes darstellen. Auch der interessierte, politisch geschulte Bürger ist nicht immer in der Lage, sich über die ihm unterbreiteten Fragen – z.B. eines „besseren Müllkonzeptes“ – ein verlässliches Bild zu verschaffen. Deshalb muss die Verfassung Vorkehrungen treffen, dass ein Plebiszit die Entscheidung verlässlich dem Staatsvolk überlässt, sie nicht an andere – nicht verfassungsrechtlich strikt in Schranken gewiesene – Mächtigkeiten der Medien, Verbände, Par-

22 Vgl. Rommelfanger, U.: Das konsultative Referendum, 1987, 97 f.

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teien und Nichtregierungsorganisationen weitergibt. Das Recht hat der Gefahr zu begegnen, dass die Meinungsführer des Plebiszits das Volk entmachten und dem Wahlentscheid des Volkes Bedeutung nehmen.23 Der Volkswille bedarf eines rechtlich verantwortlichen Sprechers, der in einem geordneten Verfahren bestimmt wird.24 Das Recht hat Vorsorge zu treffen, dass nicht nur bestimmte Gruppen und Interessenträger die gegebenen Beteiligungsmöglichkeiten ausschöpfen und dabei ihre Anliegen zur Wirkung bringen.25 Der Ausgleich der Gemeinschaftsinteressen kann strukturell besser im Parlament, im Volksentscheid eher punktuell definiert und gefunden werden.26 Die Demokratie braucht leitende und selbst handelnde – repräsentative – Organe,27 weist der staatlichen Leitungsgewalt rechtlich begrenzte Befugnisse zu,28 macht die repräsentative Leitungs- und Entscheidungsgewalt demokratisch korrigierbar.29 cc) Schwächung der Grundrechte Ein Plebiszit kann auch die Geltungs- und Gestaltungskraftkraft der Grundrechte schwächen. Die Freiheitsrechte bauen auf die prinzipielle Unterscheidung zwischen freiheitsberechtigtem Bürger und freiheitsverpflichtetem Staat. Auch die Abstimmungsgewalt des Staatsvolkes ist Ausübung der – grundrechtsverpflichteten – Staatsgewalt, führt aber in dem das Plebiszit beanspruchenden Staatsvolk dazu, dass Grundrechtsberechtigte und Grundrechtsverpflichtete identisch sind, die Grundrechte damit an Gestaltungskraft verlieren. Plebiszitäre Entscheidungen mögen durch eine Staatsregierung vorbereitet und begleitet, verfassungsrechtlich auch der Staatsgewalt zugerechnet werden. Doch die Entscheidung wird letztlich den Staatsorganen als Garanten einer verfassungsgemäßen Rechtsordnung entwunden.

23 Zu den grundsätzlichen Schranken der Plebiszite vgl. Böckenförde, E.-W., a.a.O., § 34, Rn. 4 f.; Schmitt Glaeser, W.: Die grundrechtliche Freiheit des Bürgers zur Mitwirkung an der Willensbildung, daselbst, § 38, Rn. 28 f.; Brenner, M.: Das Prinzip Parlamentarismus, daselbst, § 44, Rn. 62 f.; Scharpf, F. W.: Demokratietheorie zwischen Utopie und Anpassung, 2. Aufl., 1975, 29 f.; Badura, P., a.a.O., § 25, Rn. 32 f. 24 Böckenförde, E.-W., a.a.O., § 34, Rn. 4. 25 Scharpf, F. W., a.a.O., 49 f.; Badura, P., a.a.O., § 25, Rn. 32 f.; Brenner, M., a.a.O., § 44, Rn. 2. 26 Heller, H.: Staatslehre, 3. Aufl., 1971; Böckenförde, E.-W., a.a.O. 27 Böckenförde, E.-W., a.a.O., § 34, Rn. 12; Badura, P., a.a.O., § 25, Rn. 34; Brenner, M., a.a.O., § 44, Rn. 2. 28 Böckenförde, E.-W., a.a.O., § 34, Rn. 16; Gröschner, R., a.a.O., § 23, Rn. 55 f. 29 Böckenförde, E.-W., a.a.O.

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cd) Das abstimmende Volk als Staatsorgan Das Bundesverfassungsgericht30 hat deshalb schon früh hervorgehoben, dass das Volk, wenn es in Wahrnehmung seiner Grundrechte die öffentliche Meinung bildet und den politischen Willen des Volkes vorformt, ohne staatsrechtliche Bindung politischen Einfluss und tatsächliches Gewicht gewinnt, das Staatsvolk beim Plebiszit aber „als Staatsorgan“ handelt, deswegen verfassungsgebunden ist. Das Staatsvolk wird beim Volksentscheid als „außerordentliche Gesetzgebungskörperschaft“ tätig.31 In dieser Funktion als Staatsorgan ist das Staatsvolk verfassungsrechtlich gebunden. d) Wahl, Abstimmung, Ausübung der Grundrechte Die Demokratie des Grundgesetzes setzt somit grundsätzlich auf die repräsentative Demokratie als notwendige Grundform der Demokratie als Volksherrschaft; plebiszitäre Formen der Demokratie, die insbesondere das politische Übergewicht der Parteien ständig in Frage stellen können,32 ergänzen diese Äußerungsformen der Demokratie – eher in thematisch begrenzten Einzelfragen, nicht in der stetigen Gesetzgebungsarbeit.33 Der Verfassungsstaat wandelt das obrigkeitsstaatliche Gewaltverhältnis zu einem Verfassungsrechtsverhältnis, das eine Legitimation staatlicher Herrschaft aus höherem Recht verbietet,34 ebenso aber das staatlich zu realisierende Gemeinwohl nicht einzelnen Personen oder Gruppen überlassen darf.35 Der demokratische Verfassungsstaat schafft eine Rechtsgemeinschaft, die durch Grundrechte, Kompetenzen und Verfahren gebunden ist, die in diesem Rahmen den Volkswillen in rechtlich geformten Wahlen, daneben auch in ähnlich geformten Abstimmungen zur Wirkung bringt. Das Grundgesetz entscheidet sich bei der Regelung von Aufgaben, Kompetenzen und Befugnissen des Bundes gegen ein Plebiszit. Die Länder gestalten ihre Verfassungen im Rahmen des Art. 28 Abs. 1 Satz 1 GG grundsätzlich eigenverant-

30 BVerfGE 8, 104 (115 f.) sowie Leitsatz 6, 104 – Hamburgisches und Bremisches Gesetz zur Volksbefragung über Atomwaffen. 31 Isensee, J. in: Wendt/Rixecker, Verfassung des Saarlandes, Kommentar, 2009, Art. 99/100, Rn. 17. 32 So schon Weber, W.: Spannungen und Kräfte im Westdeutschen Verfassungsleben, 1951, 20 f. 33 Zum Grundkonzept vgl. Böckenförde, E.-W., a.a.O., § 34, Rn. 3; Heller, H., a.a.O., 247; Huber, H., Die schweizerische Demokratie (1963), in: ders.: Rechtstheorie, Verfassungsrecht, Völkerrecht. Ausgewählte Aufsätze 1950-1970, 1971, 470 („Die Repräsentation ist zwingend Grundstock auch der Referendumsdemokratie“); Isensee, J., a.a.O., Rn. 8. 34 Gröschner, R., a.a.O., § 23, Rn. 55. 35 Badura, P., a.a.O., Staatsrecht D, 11.

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wortlich. Das Grundgesetz trifft keine Entscheidung für eine rein repräsentative Demokratie, schließt für die Länder plebiszitäre Initiativen und Entscheidungen nicht aus.36 In diesem Konzept eines demokratischen Staates gewinnt der Bürger drei Rechtspositionen, um auf das Handeln des Staates einzuwirken: In der Wahl entscheidet er über die von den Parteien angebotenen personellen und programmatischen Alternativen, bestimmt die Zusammensetzung von Parlament und Regierung und überträgt diesen Staatsorganen auf vier oder fünf Jahre die Verantwortung, für das Staatsvolk zu entscheiden. Zwischen den Wahlen nehmen die Bürger in Freiheit und weitgehender Ungebundenheit ihre Grundrechte wahr und gewinnen insbesondere dank der Meinungs- und Medienfreiheit, des Rechts zur friedlichen Versammlung und des Petitionsrechts in öffentlichem Diskurs und Dialog Einfluss auf die staatliche Willensbildung. In den Ländern und Gemeinden kann das Staatsvolk bei der Volksabstimmung auch als außerordentliche Gesetzgebungskörperschaft tätig werden, ist bei diesen Entscheidungen als Staatsorgan aber verfassungsrechtlich gebunden. 2.

Vorgaben für eine Landesvolksabstimmung

Die in Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG vorgesehenen „Abstimmungen“ entfalten sich somit nach Maßgabe der Landesverfassungen im Zuständigkeitsbereich der Länder und Gemeinden. Auch für diese Abstimmungen setzt das Grundgesetz klare Maßstäbe. a) Staatsgewalt des Landes aa) Bindung der Volksabstimmung in der Zuständigkeitsordnung Das Grundgesetz unterscheidet zwischen den Staatsorganen, die im Rahmen der verfassungsrechtlichen Aufgaben, Kompetenzen und Befugnisse zu entscheiden und zu handeln haben, dem zur Abstimmung berechtigten Staatsvolk, das durch die Abstimmung an der Staatsgewalt teilhat, diese im status activus ausübt, sowie den Grundrechtsberechtigten, die von ihren grundsätzlich gegen den Staat gerichteten Grundrechten – etwa der freien Meinungsäußerung, der friedlichen

36 Zu Einschränkungen für förmliche konsultative Befragungen der Stimmbürgerschaft vgl. Krause, P., a.a.O., § 35, Rn. 27.

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Versammlung oder des Petitionsrechts - Gebrauch machen.37 Die Grundrechtsberechtigten bilden im gesellschaftlich-politischen Raum eine öffentliche Meinung, formen die politische Willensbildung des Volkes, vollziehen diese Meinungsbildung und Willensvorformung „ungeregelt und durch alle verfassungsrechtlich begrenzten Kompetenzräume hindurch unter Mitbeteiligung aller lebendigen Kräfte nach dem Maße ihres tatsächlichen Gewichts und ihres Einflusses“.38 Demgegenüber ist das Tätigwerden der Staatsorgane – gleichgültig in welcher Form und mit welcher Wirkung es geschieht – „im freiheitlich-demokratischen Rechtsstaat durch Kompetenznormen verfassungsrechtlich begrenzt“.39 Im Bundesstaat ist die Staatsgewalt der Länder durch die Verfassung des Gesamtstaates begrenzt. Damit ist zugleich der Kompetenzbereich, in dem das Staatsorgan Landesvolk tätig werden darf, grundgesetzlich definiert. Das Bundesverfassungsgericht hat in der damals politisch leidenschaftlich umkämpften Frage des Verteidigungswesens und insbesondere der Ausrüstung der Bundeswehr mit Atomwaffen den Ländern die Zuständigkeit abgesprochen, durch Volksbefragungsaktion der Länder die zuständigen Verfassungsorgane des Bundes zu veranlassen, eine von ihnen für richtig gehaltene und getroffene Entscheidung im Bereich des Verteidigungswesens zu ändern. Angelegenheiten der Verteidigung gehören zur ausschließlichen Kompetenz des Bundes. Die Länder dürfen nicht versuchen, in den ausschließlich von Bundesorganen eigenverantwortlich zu bewältigenden Sachbereich des Bundes einzugreifen.40 Die Zuständigkeit der Bundesorgane zur ausschließlichen Bewältigung einer Sachaufgabe in Eigenkompetenz wird nicht erst dann von den Ländern beeinträchtigt, wenn sie ein Stück dieser Aufgabe dem Bund dadurch entziehen, dass sie diese selbst sachlich regeln, sondern schon dann, wenn sie die Bundesorgane durch den in einer von ihnen angeordneten amtlichen Volksbefragung liegenden politischen Druck zur Änderung einer kompetenzgerecht getroffenen Sachentscheidung zwingen wollen.41 Deswegen wäre selbst eine nur konsultative Volksbefragung

37 BVerfGE 8, 104 (115 f.) – Hamburgisches und Bremisches Gesetz zur Volksbefragung über Atomwaffen. 38 Ebd. 39 Ebd. 40 Ebd. (116 f.); BVerfGE 8, 122 (128 f.) – Nichtbeanstandung von Gemeindebeschlüssen über die Durchführung amtlicher Befragungen über Atomwaffen in Hessen; vgl. auch BVerfGE 48, 2 f – einstweilige Anordnung zur Durchführung amtlicher Volksbefragungen über Atomwaffen in hessischen Gemeinden. 41 BVerfGE 8, 104 (118 f.) – Hamburgisches und Bremisches Gesetz zur Volksbefragung über Atomwaffen; vgl. auch BVerfGE 84, 25 (31ff.) – Schacht Konrad

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außerhalb des Landeskompetenzbereichs unzulässig.42 Auch eine Volksbefragung, die der „Instruktion“ der Mitglieder der Landesregierung für ihr Verhalten im Bundesrat dient, wäre nach der Struktur des Bundesrats als Bundesorgan ausgeschlossen, mag sie auch rechtlich unverbindlich gemeint sein und wirken.43 Im Ergebnis unterscheidet das Bundesverfassungsgericht somit die in grundrechtlicher Freiheit vom Staat sich bildende öffentliche Meinung und deren Bekundung in Medien und Versammlungen, die an verfassungsrechtliche Kompetenzräume und Verfahren nicht gebunden sind, von der Teilhabe der abstimmenden Bürger an der Staatsgewalt, um diese Ausübung von Staatsgewalt im status activus an die Verfassungsordnung, insbesondere die Kompetenzregeln zu binden. Das Landesstaatsvolk wird bei einer Volksabstimmung als Landesgesetzgeber tätig, darf deshalb nur im Rahmen der Landesgesetzgebungskompetenz handeln. Soweit nach der föderalen Verfassungsordnung ein Land für einen Sachgegenstand unzuständig ist, darf es Volksabstimmungen zu diesem Gegenstand nicht zulassen und schon gar nicht veranlassen. Das Grundgesetz untersagt den Ländern und Gemeinden, Volksabstimmungen zu Fragen der Bundesgesetzgebung durchzuführen. ab) Die Fraktion als Parlamentsorgan Die Fraktion eines Parlaments ist nicht nur Teil ihrer Partei, sondern als Gliederung des Parlaments der organisierten Staatlichkeit eingefügt.44 Die Fraktionen sind als Teile des Parlaments durch die Geschäftsordnung anerkannt und mit eigenen Rechten ausgestattet, sind notwendige Einrichtung des parlamentarischen „Verfassungslebens“, sind insoweit nicht grundrechtsberechtigt, sondern eher grundrechtsverpflichtet,45 sind im Organstreit antragsberechtigt.46 Das Parlament regelt im Rahmen seiner Selbstorganisation einen Arbeitsablauf, in dem die Fraktionen politisches Gliederungsprinzip des jeweiligen Parlaments sind.47 Im Fraktionsstatus werden auch die Rechte des einzelnen Abgeordneten beschränkt, weil sie sich – als Mitgliedschaftsrechte – in deren notwendig ge-

42 BVerfGE 8, 104 (118) – Hamburgisches und Bremisches Gesetz zur Volksbefragung über Atomwaffen. 43 Ebd. (105). 44 BVerfGE 20, 56 (104) – Haushaltszuschüsse an politische Parteien. 45 Vgl. BVerfG NJW 2003, 1856 – Presseerklärung einer Landtagsfraktion. 46 Vgl. BVerfGE 20, 56 (104) – Haushaltszuschüsse an politische Parteien. 47 BVerfGE 10, 4 (12 f.) – Rederecht und Fraktionsbildung; 70, 324 (355) – Informationsrecht des Abgeordneten; 80, 188 (220) – Wüppesahl.

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meinschaftliche Ausübung einfügen müssen.48 Die Fraktion ist eine Organisations- und Handlungsform der Abgeordneten, also der Repräsentanten des Staatsvolkes, nicht Organ des Staatsvolkes. Deswegen ist die Fraktion – ebenso wie bei einer Gesetzesinitiative49 – gehindert, außerhalb der Landeszuständigkeit Volksabstimmungen anzuregen, zu organisieren oder parlamentarisch auf den Weg zu bringen. Darüber hinaus stellt sich die Frage, ob die Fraktion als Teil der parlamentarischen Staatsgewalt, des durch Wahlen unmittelbar legitimierten Parlaments, parlamentarische Instrumente nutzen darf, um im Zusammenwirken mit Landesregierung und Landesparlament eine Volksabstimmung vorzubereiten, also als Teil des gesetzgebenden Organs eine Initiative zur Volksabstimmung zu ergreifen. Grundsätzlich mag das Volk durch Volksbegehren eine Gesetzesvorlage beim Parlament einbringen.50 Die Initiative zur Volksabstimmung liegt in der Regel beim Volk, teilweise auch bei der Regierung.51 Die demokratische Leitungsgewalt des Parlaments – damit auch der Fraktionen – ist auf Korrektur durch das Staatsvolk angelegt, sollte aber nicht selbst sein eigener Korrektor werden, indem es die Parlamentsgewalt für ein Plebiszit einsetzt. Außerdem erscheint zweifelhaft, ob eine parlamentarische Minderheit entgegen den politischen Mehrheitszielen und ihren eigenen, damit übereinstimmenden Zielen einen Weg zu einem Plebiszit eröffnen darf, das von den Abgeordneten vorab die förmliche, in einem Gesetzesbeschluss zum Ausdruck kommende Leugnung ihrer tatsächlichen Ziele fordert. Eine Fraktionsinitiative für ein Plebiszit ist der verfassungsrechtliche Problemfall. b) Der Haushaltsvorbehalt Gemeinwohlanliegen überwinden Einzelinteressen, bedürfen eines Ausgleichs unter gegenläufigen Anliegen, brauchen einen Repräsentanten, der Nachhaltigkeit sichert, auch eine gewisse Distanz zu Betroffenen und Einzelfall wahrt (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG). Dieser Ort der Gemeinwohlfindung und des Gemeinwohlausgleichs ist das Parlament.

48 Vgl. im einzelnen BVerfGE 44, 308 (316) – Beschlussfähigkeit, Bundeswaffengesetz; 80, 188 (219) Wüppesahl. 49 Zur Parallele vgl. BVerfGE 8, 104 (116 f.) – Hamburgisches und Bremisches Gesetz zur Volksbefragung über Atomwaffen. 50 Vgl. Art. 59 Abs. 1 LV. 51 Vgl. Art. 60 LV.

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Die Landesverfassungen sehen plebiszitäre Entscheidungsmöglichkeiten (Volksinitiative, Volksbegehren, Volksabstimmung) in unterschiedlichen Formen vor.52 Thematisch sind diese Plebiszite durch landesverfassungsrechtliche Vorgaben beschränkt. Sie gewinnen insbesondere bei Fragen nach der Reichweite staatlicher Eingriffsbefugnisse auf dem Gebiet der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, der Ausgestaltung der Kommunalverfassung und des Schulwesens praktische Bedeutung. Schon die Weimarer Reichsverfassung – WRV – hat die Zulässigkeit der Volksgesetzgebung in Deutschland unter einen verfassungsrechtlichen Haushaltsvorbehalt gestellt. Nach Art. 73 Abs. 4 WRV konnte „über den Haushaltsplan, über Abgabengesetze und Besoldungsordnungen“ nur der Reichspräsident einen Volksentscheid veranlassen. Mit diesem Vorbehalt sollte das Gesamtgleichgewicht des Haushalts in staatlicher Verantwortung gewahrt, Einnahmen und Ausgaben miteinander zum Ausgleich gebracht, eine mittelfristige Finanzplanung sichergestellt werden.53 Viele Landesverfassungen haben diese Regelungen übernommen. Nach Art. 60 Abs. 6 LV Baden-Württemberg findet „über Abgabengesetze, Besoldungsgesetze und das Staatshaushaltsgesetz“ keine Volksabstimmungen statt. Das Bundesverfassungsgericht54 hat in seiner damaligen Funktion als Landesverfassungsgericht Schleswig-Holstein (Art. 99) den dortigen landesverfassungsrechtlichen Haushaltsvorbehalt für „Initiativen über den Haushalt des Landes“55 im Sinne eines umfassenden Vorbehalts haushaltswirksamer Entscheidungen gedeutet56. Das ausschließliche Recht der Landesregierung auf Budgetinitiative beruhe darauf, dass sie das Verfassungsorgan ist, das nach seiner politischen Leitungsaufgabe - Bestimmung der Ziele der Politik, Aufstellung des Regierungsprogramms und Verwirklichung dieses Programms – auch im Bereich des Haushaltswesens als bestimmendes Organ der Exekutive dem Landtag gegenüber steht.57 Das Zusammenspiel zwischen Budgetinitiativrecht und Sonderhandlungsbefugnissen bei über- und außerplanmäßigen Ausgaben mit dem Budget-

52 Für eine Übersicht Krause, a.a.O., § 35, Rn. 29 f. 53 Anschütz, G., a.a.O., Art. 73, Anm. 10. 54 BVerfGE 102, 176 (185 f.) – Verbot von Volksinitiativen über den Haushalt, Schleswig-Holstein. 55 Art. 41 Abs. 2 der Verfassung des Landes Schleswig-Holstein vom 13. Juni 1990, GVOBl Schl-H, 391. 56 BVerfGE 102, 176 (185) – Verbot von Volksinitiativen über den Haushalt, Schleswig-Holstein. 57 BVerfGE 102, 176 (187) – Verbot von Volksinitiativen über den Haushalt, Schleswig-Holstein unter Hinweis auf BVerfGE; 45, 1 (46 f.) – Notkompetenz des Bundesfinanzministers.

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bewilligungsrecht des Landtags ist verfassungsrechtlich sorgfältig austariert, die Abfolge von Aufstellung, Feststellung, Vollzug und Verantwortung des Haushalts bedacht aufeinander abgestimmt. In dieses behutsam abgestimmte Kompetenzgeflecht darf nicht durch irgendeine Art „wesentlich haushaltswirksamer Volksgesetzgebung“ eingegriffen werden.58 Der verfassungsrechtliche Haushaltsvorbehalt sichert die Etathoheit des Landtags, die stetige Planungsverantwortlichkeit von Regierung und Parlament und die Leistungsfähigkeit des Staates vor punktuellen Eingriffen durch den Volksgesetzgeber. Haushaltswirksame Entscheidungen sind komplexer Natur, schließen ein plebiszitäres „Ja“ oder „Nein“ weitgehend aus.59 Haushaltsentscheidungen sind durch zahlreiche, kaum veränderbare Eckwerte wie Personalkosten, Leistungsgesetze und vertragliche Bindungen vorbestimmt. Der Gestaltungsraum des Haushaltsgesetzgebers ist so durch frühere Parlamentsentscheidungen beschränkt. Einnahmen und Ausgaben sind sachgerecht aufeinander zu beziehen, wechselnde Bedürfnisse und wechselnde Steuererträge aufeinander abzustimmen.60 Nach dieser Funktion der Haushaltsplanung und Haushaltsgesetzgebung kommt dem Haushaltsvorbehalt „ein über die förmliche Haushaltsgesetzgebung hinausgehender materieller Gehalt zu.“61 Er erstreckt sich auf jede finanzwirksame Gesetzgebung, die geeignet ist, den Gesamtbestand des Haushalts auch mit Blick auf den Anteil bestehender Ausgabenverpflichtungen wesentlich zu beeinflussen. Deswegen dürfen Volksinitiative und Volksabstimmung nicht in den durch Gesetz festgestellten Haushaltsplan eingreifen, ebenso aber auch nicht den von der Regierung aufgestellten und in die Beratung des Haushaltsgesetzgebers gegebenen Haushaltsplanentwurf für die zukünftigen Jahre beeinträchtigen.62 Diese Auslegung des Haushaltsvorbehalts durch das Bundesverfassungsgericht wird von den Landesverfassungsgerichten geteilt.63

58 BVerfGE 102, 176 (187) – Verbot von Volksinitiativen über den Haushalt, Schleswig-Holstein. 59 Ebd. 60 Ebd. (188). 61 Ebd. 62 Ebd. 63 Vgl. die Nachweise BVerfGE 102, 176 (189) – Verbot von Volksinitiativen über den Haushalt, Schleswig-Holstein; aber: Sächs. VerfGH, LKV 2003, 327; .Berl. VerfGH, NVwZ-RR 2010, 169 ff.

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III. Folgerungen für den Antrag der SPD-Landtagsfraktion 1.

Der Antrag der SPD-Fraktion

Wenn der Antrag der Landtagsfraktion der SPD vom 08.09.201064 darauf zielt, „mit einer Volksabstimmung die dringend notwendige breite Akzeptanz der Bürgerinnen und Bürger zur Umgestaltung des Bahnknotens Stuttgart (Stuttgart 21) und zur Neubaustrecke Wendlingen/Ulm zurück zu gewinnen“, so ist dieser Antrag auslegungsbedürftig. Einerseits betont die SPD-Fraktion,65 dass die verkehrstechnischen, städtebaulichen und ökologischen Argumente für Stuttgart 21 und die Neubaustrecke Wendlingen/Ulm „voll überzeugend“ sind, das Projekt weit fortgeschritten, die Beschlüsse und Verträge sowie die begonnenen Arbeiten nach bestem Wissen und Gewissen mit den notwendigen Mehrheiten gefasst und somit ausreichend demokratisch legitimiert sind.66 Doch die Akzeptanz des Projekts durch die Bürgerinnen und Bürger Baden-Württembergs müsse „aus guten sachlichen Gründen“ zurück gewonnen werden, um eine konfliktfreie Umsetzung des Projekts sicherzustellen.67 Dieser Antrag macht einerseits bewusst, dass die SPD-Fraktion an dem Neubauprojekt festhält und sich für dessen Fortsetzung einsetzt, sie aber andererseits das Projekt zur Entscheidung des Staatsvolkes stellen will. Wenn sie dabei auf die Zustimmung des Staatsvolkes rechnet, ändert diese Erwartung nichts an der Funktion einer Volksabstimmung, über das Projekt mit „Ja“ oder „Nein“ zu entscheiden. Die SPD-Fraktion begehrt deshalb eine Volksabstimmung über die Umgestaltung des Bahnknotens Stuttgart und die Neubaustrecke Wendlingen/Ulm. Der Antrag68 nennt als Gegenstand der beabsichtigten Volksabstimmung „das Gesetz, das den Ausstieg des Landes aus sämtlichen Verträgen zu Stuttgart 21 und zur Neubaustrecke Wendlingen/Ulm vorsieht“. Dieser Gegenstand wird ersichtlich im Bewusstsein der Gesetzgebungskompetenzen des Bundes für die Eisenbahn des Bundes sowie den Bau, die Unterhaltung und das Betreiben von Schienenwegen der Eisenbahnen des Bundes (Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 a GG) gewählt. Inhaltlich zielt die Volksabstimmung über diesen Gegenstand aber auf

64 LT-Drs. 14/6896, 1. 65 Ebd., 3. 66 Ebd., 2. 67 Ebd. 68 Ebd., 3.

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eine Entscheidung über die Fortführung des gesamten Bahnprojekts. Dies ergibt die Benennung des Antrags der SPD-Fraktion, ihr Anlass – die lebhafte und nachhaltige öffentliche Kritik an dem Bahnvorhaben – und die Funktion einer Aufhebung der Finanzierungsverträge, die der Fortführung des Bahnprojektes die finanzielle Grundlage nehmen sollen. Der auf die Finanzverträge gerichtete Antrag zielt also in der Sache auf die Entscheidung über das Gesamtprojekt, will damit in Wahrnehmung einer Landesfinanzierungskompetenz auf die Bundesplanungskompetenz übergreifen. Verfahrensrechtlich sucht der Antrag den Weg zu einer Volksabstimmung über Art. 60 Abs. 3 LV, der bei einem Konflikt über eine von der Landesregierung eingebrachte, aber vom Landtag abgelehnte Gesetzesvorlage eine Verwirklichung des von der Regierung initiierten Gesetzesvorhabens durch Volksabstimmung erlaubt. Dem Antrag der SPD-Fraktion liegt jedoch eine Übereinstimmung zwischen Landesregierung, Parlamentsfraktion und SPD-Fraktion zugrunde, die übereinstimmend das Bahnprojekt für richtig, hinreichend legitimiert und fortsetzungsbedürftig halten. Diesem politisch gewollten und rechtsverbindlichen Vorhaben soll durch Volksabstimmung lediglich – die Zustimmung des Staatsvolkes zu dem Projekt wird unterstellt – eine zusätzliche Legitimationsgrundlage gegeben werden. Damit stellt sich die Frage, ob Art. 60 Abs. 3 LV diesen Weg für eine plebiszitäre Bestätigungsgeste eröffnet. 2.

Keine Landeskompetenz

Eine Volksabstimmung durch das Landesvolk als Staatsorgan ist – gleichgültig in welcher Form und mit welcher Wirkung es geschieht – im freiheitlichdemokratischen Rechtsstaat durch Kompetenznormen verfassungsrechtlich begrenzt.69 Eine Volksabstimmung entscheidet über ein Landesgesetz (Art. 59, Abs. 1, 60 LV); das abstimmende Landesstaatsvolk wird als Landesgesetzgeber tätig. Eine Volksabstimmung ist deshalb nur zulässig, soweit der Landesgesetzgeber zuständig ist. Folgerichtig begrenzt das Gesetz über Volksabstimmung und Volksbegehren70 den Kreis der Stimmberechtigten auf diejenigen, die am Abstimmungstag zum Landtag wahlberechtigt sind (§ 2 Abs. 1), das

69 BVerfGE 8, 104 (110 f.) sowie Leitsatz 6, 104 – Hamburgisches und Bremisches Gesetz zur Volksbefragung über Atomwaffen; vgl., auch oben zu II.1. 70 Volksabstimmungsgesetz in der Fassung der Bekanntmachung vom 27. Februar 1984, GBl 1984, 177.

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Abstimmungsgebiet auf das Land (§ 3 Abs. 1), die Abstimmungsfrage auf Landesgesetze (vgl. Art. 60 LV und dessen punktuelle Verdeutlichung in § 20 Volksabstimmungsgesetz). a) Gesetzgebungskompetenz Nach Art. 73 Nr. 6 a GG ist der Bundesgesetzgeber ausschließlich zuständig für die Eisenbahnen des Bundes sowie „den Bau, die Unterhaltung und das Betreiben von Schienenwegen der Eisenbahnen des Bundes sowie die Erhebung von Entgelten für die Benutzung dieser Schienenwege“. Damit steht dem Bund für die Planung und den Bau des Schienennetzes die Gesetzgebungskompetenz zu;71 der verfassungsändernde Gesetzgeber bezweckte mit der Neuregelung des Eisenbahnwesens in Art. 73 Nr. 6 a GG im Vergleich zur alten Regelung des Art. 73 Nr. 6 GG keine materielle Änderung.72 Die Gesetzgebungskompetenz des Art. 73 Nr. 6 a GG umfasst den Verkehr, den Bau, die Unterhaltung und das Betreiben von Schienenwegen. Die Kompetenz ist weit auszulegen und erstreckt sich auf das gesamte Eisenbahnwesen, die Personen- und Güterbeförderung, das Vermögen, den Betrieb und die Verwaltung.73 Zu den Schienenwegen rechnen alle Einrichtungen, die deren Funktion dienen, insbesondere auch die Bahnhöfe.74 Die Gesetzgebungskompetenz für den umfassenden Aufgabenbereich der Schienenwege liegt somit beim Bund. Das Land darf als Gesetzgeber weder durch das Parlament noch durch eine Volksabstimmung tätig werden. Die Zuständigkeit der Bundesorgane zur ausschließlichen eigenverantwortlichen Bewältigung einer Sachaufgabe würde auch dann beeinträchtigt, wenn die Landesorgane die Bundesorgane durch ein Plebiszit zwingen wollten, die von ihnen betroffenen Sachentscheidungen zu ändern. Dies würde selbst dann gelten, wenn die Landesorga-

71 BVerfGE 95, 1 (18) – Südumfahrung Stendal; 97, 198 (221 f.) – Übertragung von Aufgaben der Bahnpolizei an den Bundesgrenzschutz; vgl. auch BVerfG 26, 281 (298 f.) – Landesrechtliche Gebührenpflicht der Deutschen Bundesbahn. 72 Vgl. BT-Drs. 12/5015, 6 f.; BVerfGE 97, 188 (222) – Bahnpolizei; Rengeling, H.-W.: Gesetzgebungszuständigkeit, HStR, Bd. VI, 3. Aufl., 2008, § 135, Rn. 115. 73 BVerfGE 26, 281 (299 f.) – Landesrechtliche Gebührenpflicht der Deutschen Bundesbahn; Uhle, A. in: Maunz/Dürig, Grundgesetz, Kommentar, (Stand: April 2010), Art. 73, Rn. 145; Rengeling, H.-W., a.a.O., § 135, Rn. 116; Heintzen, M. in: von Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz, Kommentar, 5. Aufl., 2005, Art. 73, Nr. 6 a, Rn. 59. 74 Heintzen, M., a.a.O., Art. 73, Nr. 6 a, Rn. 59; Uhle, A., a.a.O., Art. 73, Rn. 145.

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ne nur eine Volksbefragung zu einem Thema der Bundesgesetzgebung amtlich anordnen würden.75 Der Antrag der Landtagsfraktion der SPD vom 08.09.201076 zielt auf ein „Ausstiegsgesetz,“77 will also durch Volksabstimmung die Frage entschieden wissen, ob der vom Bund im Rahmen seiner Kompetenz entschiedene Neubau einer zweigleisigen elektrifizierten Eisenbahnstrecke von Wendlingen nach Ulm sowie die Umgestaltung des Bahnknotens in Stuttgart (Bahnprojekt Stuttgart 21) fortgesetzt oder aber abgebrochen werden soll. Die Aus- und Neubaustrecke Stuttgart – Augsburg ist in den Bedarfsplan für die Bundesschienenwege – Anlage zu § 1 Abs. 1 Bundesschienenwegeausbaugesetz vom 15. 11. 1993 – BSchWAG –78 als Maßnahme des vordringlichen Bedarfs aufgenommen. Nach § 1 Abs. 2 BSchWAG ist die Feststellung des Bedarfs im Bedarfsplan für die Planfeststellung nach § 18 des Allgemeinen Eisenbahngesetzes – AEG –79 verbindlich. Durch diese Bestimmung bringt der Gesetzgeber zum Ausdruck, dass die Bedarfsplanung einerseits planrechtfertigende Wirkungen erreichen soll, andererseits ein Instrument der Finanzplanung ist und als solche haushaltsrechtliche Wirkungen und vertragsrechtliche Folgevereinbarungen erzeugt. Auch im Bundesverkehrswegeplan 2003,80 der Grundlage für den neuen Bedarfsplan als Anlage des zu novellierenden BSchWAG ist, ist die Neu- und Ausbaustrecke Stuttgart – Ulm – Augsburg einschließlich Einbindung in den Knoten Stuttgart unter „laufende und fest disponierte Vorhaben“ als Projekt Nr. 20 enthalten, wird damit auch weiterhin als vordringlicher Bedarf im Sinne des BSchWAG bewertet. Das Vorhaben der Modernisierung und des Ausbaus des Eisenbahnknoten Stuttgart ist von einer gem. § 18 Abs. 1 Satz 2 AEG geforderten Planrechtfertigung getragen. Das entspricht den Zielen, die der Ermächtigung zur Planfeststellung für Betriebsanlagen einer Eisenbahn in § 18 Abs. 1 AEG zugrunde liegen.81

75 BVerfGE 8, 104 (118 f.) – Hamburgisches und Bremisches Gesetz zur Volksbefragung über Atomwaffen sowie Leitsatz 7, 104 f. 76 LT-Drs. 14/6896. 77 Ebd., 3 78 Gesetz über den Ausbau der Schienenwege des Bundes vom 15. November 1993, BGBl I, 1874, zuletzt geändert durch Art. 309 der Verordnung vom 31. Oktober 2006, BGBl I, 2407. 79 Allgemeines Eisenbahngesetz vom 27. Dezember 1993, BGBl I, 2378, 2396, zuletzt geändert durch Art. 8 des Gesetzes vom 26. Februar 2008, BGBl I, 215. 80 Bundesverkehrswegeplan 2003, 53 f. 81 VGH Mannheim, Urteil vom 06.04.2006 – 5 S 848/05, Textziffer 36.

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Auch diese Planrechtfertigung erstreckt sich auf die haushaltsrechtlichen Wirkungen und die finanzwirtschaftlichen Vollzugsverträge. Eine Einwirkung des Landesstaatsvolkes durch Landesgesetzgebung auf diese Planungen ist deshalb unzulässig. b) Exekutivkompetenz Gleiches gilt für die Exekutivplanung der in bundeseigener Verwaltung geführten „Eisenbahnverkehrsverwaltung“ (Art. 87 e GG). Die auf den historisch gewachsenen Kompetenzbestand gestützte Ausgestaltung der Gesetzgebungs- und Verwaltungskompetenz für das Eisenbahnwesen berechtigt die bundeseigene Eisenbahnverkehrsverwaltung und die ausschließliche Bundesgesetzgebungskompetenz in gleichem Umfang.82 Der in Art. 87 e Abs. 1 Satz 1 GG gebrauchte Begriff der „Eisenbahnverkehrsverwaltung“ umfasst alle hoheitlichen Ordnungsund Steuerungsaufgaben, die das Eisenbahnwesen einschließlich des Baus und des Betriebs der Eisenbahn betreffen.83 Auch für die Exekutivplanung gilt demnach, dass das Land schon wegen der Bundeskompetenz weder durch Parlament noch durch Volksabstimmung auf diese Planungen und deren haushaltsrechtliche und vertragsrechtliche Folgen einwirken darf. Eine Landesvolksabstimmung über die Fortsetzung und weitere Finanzierung des Projektes Neubau der Strecke Wendlingen – Ulm und Stuttgart 21 ist mangels Landeskompetenz unzulässig. 3.

Keine Volksabstimmung über das Staatshaushaltsgesetz

Versucht man, den Antrag der Landtagsfraktion der SPD auf den Zuständigkeitsbereich des Landesgesetzgebers zurück zu nehmen, so wäre das „Ausstiegsgesetz“, das die Landesregierung in den Landtag einbringen soll,84 nicht – wie tatsächlich als Reaktion auf eine öffentliche Gegenwehr gegen das Bahnprojekt gemeint – ein Ausstieg aus dem umstrittenen Bahnprojekt, sondern nur auf die Aufhebung des Finanzierungsvertrages durch Gesetz gerichtet. Der Antrag85 sagt ausdrücklich, dass Gegenstand der Volksabstimmung das Gesetz sein soll, „das den Ausstieg des Landes aus sämtlichen Verträgen zu Stuttgart 21 und zur Neubaustrecke Wendlingen/Ulm vorsieht“. Nach Auffassung der antragstellenden 82 BVerfGE 97, 198 (218 f., 221 f.) – Bahnpolizei; vgl. auch BVerfGE 26, 281 (298 f.) – Landesrechtliche Gebührenpflicht der Deutschen Bundesbahn. 83 BVerfGE, 97, 198 (218 f, 221 f.) – Bahnpolizei. 84 Antrag der Fraktion der SPD vom 08.09.2010, LT-Drs. 14/6896, 3. 85 LT-Drs. 14/6896, a.a.O.

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Fraktion „kann der Finanzierungsvertrag nach allgemeinen Rechtsgrundsätzen durch Gesetz aufgehoben werden. Dadurch entstehen Entschädigungspflichten.“ a) Der Haushaltsvorbehalt Nach Art. 60 Abs. 6 LV findet über Abgabengesetze, Besoldungsgesetze und das Staatshaushaltsgesetz keine Volksabstimmung statt. Damit ist die Sachmaterie „Staatshaushaltsgesetz“ von der Volksabstimmung von vornherein ausgeschlossen.86 Dieser Haushaltsvorbehalt ist in den meisten deutschen Landesverfassungen enthalten. Allerdings variiert der Wortlaut: Wie die Verfassung von BadenWürttemberg schließen auch Art. 62 Abs. 2 Berliner Verfassung, Art. 60 Abs. 2 Satz 1 der Verfassung von Mecklenburg Vorpommern, Art. 73 Abs. 1 der Sächsischen Verfassung und Art. 81 Abs. 1 Satz 3 der Verfassung von SachsenAnhalt einen Volksentscheid zum „Haushaltsgesetz“ aus. Art. 73 der Bayerischen Verfassung nehmen den „Staatshaushalt“ und Art. 76 Abs. 2 der Brandenburgischen Verfassung den „Landeshaushalt“ aus den Gegenständen eines Volksentscheids aus. Art. 70 Abs. 2 der Bremer Verfassung, Art. 50 Abs. 1 Satz 2 der Hamburgischen Verfassung, Art. 124 Abs. 1 Satz 3 der Hessischen Verfassung und Art. 48 Abs. 1 Satz 3 der Niedersächsischen Verfassung beziehen den Ausschlussvorbehalt auf den „Haushaltsplan“. Art. 68 Abs. 1 Satz 4 NordrheinWestfälische Verfassung und Art. 109 Abs. 3 Satz 3 Rheinland-Pfälzische Verfassung sprechen im Ausnahmetatbestand von „Finanzfragen“, Art. 99 Abs. 1 Satz 3 Saarländische Verfassung spricht von „finanzwirksamen Gesetzen“ und erläutert diesen Tatbestand durch den Zusatz, „insbesondere Gesetze über Abgaben, Besoldung, Staatsleistungen und den Staatshaushalt“. Art. 41 Abs. 2 schließt Volksinitiativen „über den Haushalt des Landes“ aus. Das Bundesverfassungsgericht87 hat – in dem Verfahren nach Art. 99 GG – den Tatbestand „über den Haushalt des Landes“, der auch im Wortlaut dem Art. 60 Abs. 6 LV („über das Staatshaushaltsgesetz“) nahe kommt, näher gedeutet. Das Verbot von Volksinitiativen über den Haushalt des Landes schließt danach alle Initiativen für Gesetze aus, „die gewichtige staatliche Einnahmen oder Ausgaben auslösen und damit den Haushalt des Landes wesentlich beeinflussen.“88 Auf86 Braun, K.: Kommentar zur Verfassung des Landes Baden-Württemberg, 1984, Art. 59, Rn. 40; Feuchte, P. in: ders. (Hg.), Verfassung des Landes Baden-Württemberg, 1987, Art. 60, Rn. 10. 87 BVerfGE 102, 176 (184 f.) – Volksinitiative „Schule in Freiheit“, dazu oben II.2.a). 88 BVerfGE 102, 176 (185 f.) – Volksinitiative „Schule in Freiheit“ sowie Leitsatz (S. 176).

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grund einer historischen Auslegung, die von Art. 73 Abs. 4 WRV ausgeht, die Verantwortung der Landesregierung in dem ihr allein zustehenden Recht der Budgetinitiative würdigt, den Normzweck des Haushaltsvorbehalts im Gegensatz zwischen der komplexen Natur haushaltswirksamer Entscheidungen und der plebiszitären Alternative eines „Ja“ oder „Nein“ sieht, kommt das Gericht zu dem Ergebnis, dass der Haushaltsvorbehalt „über die förmliche Haushaltsgesetzgebung“ hinausgreife und sich „auf jede finanzwirksame Gesetzgebung“ erstrecke, „die geeignet ist, den Gesamtbestand des Haushalts auch mit Blick auf den Anteil bestehender Ausgabenverpflichtungen wesentlich zu beeinflussen“. Eine solche finanzwirksame Gesetzgebung liegt regelmäßig bei einer Störung eines ausgeglichenen Gesamthaushalts vor. Dies ist der Fall, wenn die Volksinitiative in den durch das Gesetz festgestellten Haushaltsplan eingreift, aber auch dann, wenn sie den von der Regierung aufgestellten und in die Beratungen des Haushaltsgesetzgebers gegebenen Haushaltsplanentwurf für das jeweils nächste Jahr oder die zeitlich weiter ausgreifende Haushaltsplanung beeinträchtigt, durch die die rechtlich verpflichtend bestimmten Haushaltseckwerte zukünftiger Haushalte festgelegt werden.“89 Der Antrag der SPD-Fraktion betrifft sowohl die „förmliche Haushaltsgesetzgebung“ als auch die eine Ausgewogenheit des gesamten Haushalts störende finanzwirksame Gesetzgebung. aa) Zurücknahme der Ermächtigung Das Staatshaushaltsgesetz mit dem Haushaltsplan enthält eine Ermächtigung an die Landesregierung, die für die Bahnprojekte bereitgestellten und geplanten Mittel zur Verwirklichung des Bahnprojektes zu nutzen. Diese Ermächtigung soll durch den geplanten Volksentscheid zurückgenommen werden. Die Ausgabeermächtigung soll durch ein Ausgabeverbot ersetzt werden. Wenn Art. 60 Abs. 6 LV „das Staatshaushaltsgesetz“ von den Gegenständen einer Volksabstimmung ausnimmt, bezeichnet der Staatshaushalt den von der Regierung aufgestellten, vom Parlament durch förmliches Gesetz beschlossenen Plan, der die Exekutive zu Ausgaben und Verpflichtungen ermächtigt. Im Haushaltsgesetz übt das Parlament seine Budgethoheit aus.90 Das Haushaltsgesetz stellt den Haushaltsplan fest, der auf der Einnahmeseite ökonomische Prognosen, 89 BVerfGE 102, 176 (188) – Volksinitiative „Schule in Freiheit“. 90 Heun, W.: Staatshaushalt und Staatsleitung, 1989, 18 f., 151 f.; Gröpl, Ch.: Haushaltsrecht und Reform, 2001, 71 f.; Isensee, J.: Budgetrecht des Parlaments zwischen Schein und Sein, JZ 2005, 971 f.; Heintzen, M.: Staatshaushalt, HStR, Bd. V, 3. Aufl., 2007, § 12, Rn. 1, 53 f.

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insbesondere die Steuerschätzung enthält, auf der Ausgabenseite die Regierung – unter Beachtung der Zweckbindung der Haushaltstitel und der vorgesehenen Betragsgrenzen – ermächtigt.91 In diese Einnahmenschätzung und Ausgabenermächtigung wird eingegriffen, wenn eine Volksabstimmung bestimmte Ausgaben zu verbieten, also die Ermächtigung zu widerrufen sucht. Die Haushaltsermächtigungen berechtigen die Landesregierung, die vom Land vertraglich zum Vollzug des bundesgesetzlichen Bauvorhabens benötigten Mittel heute und in den zukünftigen Haushaltsplanungsperioden für den Planungsvollzug einzusetzen. Das von der SPD-Fraktion angeregte „Ausstiegsgesetz“ würde – käme es durch Volksabstimmung zustande – diese Ermächtigung unwirksam machen. Die Volksabstimmung hat also unmittelbar das Staatshaushaltsgesetz zum Gegenstand. Sie wäre nach Artikel 60 Abs. 6 LV verfassungswidrig. ab) Entschädigungspflichten Darüber hinaus würde der Antrag der SPD-Fraktion – das sagt er ausdrücklich92 – „Entschädigungspflichten“ zur Folge haben. Der Haushaltsgesetzgeber und der Haushaltsplaner haben jedoch bei der Bewilligung der Bahnprojekte Wendlingen – Ulm und Stuttgart 21 entsprechend den Haushaltsgrundsätzen die mit diesem Projekt verbundenen Ausgaben vollständig ausgewiesen. Nun entstünden im Rahmen eines bundesgesetzlich geregelten, in der Landeshaushaltsplanung für die Landesmitfinanzierung abschließend geplanten Bahnprojekts nicht vorgesehene Haushaltsbelastungen in erheblichem Umfang. Die Volksabstimmung würde also eine durch das Haushaltsgesetz definierte Ausgabenermächtigung durch Widerruf des parlamentarisch geplanten Finanzierungskonzepts deutlich verändern, sich also auch in diesem Teilinhalt unmittelbar gegen das Haushaltsgesetz wenden. Auch eine solche Entscheidung kann nach Artikel 60 Abs. 6 LV nicht Gegenstand einer Volksabstimmung sein. Zugleich beschlösse die Volksabstimmung ein Gesetz, das gewichtige staatliche Zuwendungen, insbesondere des Bundes, an Projekte im Land gefährdet, das Land außerdem mit Folgeausgaben für ein gescheitertes Bahnprojekt belastet, damit in der Landesplanung Drittmittel zurückweist, vor allem aber auch die strukturpolitischen und ökologischen Auswirkungen des geplanten Bauprojekts zerstört.

91 Isensee, J., JZ 2005, 971 (974); Heintzen, M., a.a.O., § 120, Rn. 56. 92 LT-Drs. 14/6896, 3.

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Das Erneuerungs- und Innovationsprojekt der Bahn wird weitaus überwiegend nicht vom Land, sondern von anderen Partnern, insbesondere dem Bund finanziert. Das Land Baden-Württemberg kann in seiner Haushaltsplanung ein Projekt finanzieren, das den Landeshaushalt nur anteilig belastet. Aus einem weitgehend fremdfinanzierten Bahnprojekt würde ein Ersatzpflichten auslösendes Abwicklungsprojekt. Dieses stört das Haushaltsgebaren und die Haushaltsplanung des Landes grundlegend. Eine solche Entscheidung wäre geeignet, „den Gesamtbestand des Haushalts auch mit Blick auf den Anteil bestehender Ausgabenverpflichtungen wesentlich zu beeinflussen,“93 den von der Regierung aufgestellten und in die Beratung des Haushaltsgesetzgebers gegebenen Haushaltsplanentwurf für die nächsten Planungsjahre zu beeinträchtigen.94 Auch diese Entscheidung könnte nach Artikel 60 Abs. 6 nicht Gegenstand einer Volksabstimmung sein. b) Widerspruch zum Bundesrecht Der auf die Aufhebung des Finanzierungsvertrages gerichtete Antrag der Landtagsfraktion der SPD zielt im Ergebnis darauf, „über die Beteiligung des Landes an der Umgestaltung des Bahnknotens Stuttgart (Stuttgart 21) und an der Neubaustrecke Wendlingen – Ulm“ zu entscheiden. Mit dem „Ausstieg“ aus den Finanzierungsverträgen würde sich das begehrte Gesetz ausdrücklich gegen die bundesgesetzlich geregelte Aus- und Neubaustrecke Stuttgart - Augsburg95 und die Umgestaltung des Bahnknotens Stuttgart96 wenden. Der beabsichtigte Entzug der Finanzmittel soll weniger eine Finanz- und Haushaltsplanung korrigieren, sondern ein ökologisches, verkehrs- und strukturpolitisches Projekt stoppen. Aus einem vom Bundesgesetzgeber und der Bundesexekutive verantworteten Zukunftsprojekt soll eine Planruine mit Schadensersatzfolgen werden. Ein solches Ausstiegsgesetz würde mit der Macht des Geldes die Sachentscheidung von Bundesgesetzgeber und EBA planmäßig in Frage stellen, damit in die ausschließliche Bundeskompetenz eingreifen. In der bundesstaatlichen Kompetenzordnung ist anerkannt, dass ein Gesetzgeber selbst im Rahmen einer ihm zustehenden Kompetenz nicht in den Kompetenzbereich des anderen Kompetenzträgers einwirken darf. Dies gilt insbesondere für Lenkungsregelungen. Greift der Steuergesetzgeber im Rahmen seiner Zuständig93 Vgl. BVerfGE 102, 176 (188) – Volksinitiative „Schule in Freiheit“. 94 Ebd. 95 Bedarfsplan für die Bundesschienen-Anlage zu § 1 Abs. 1 BSchWAG i. V. m. § 18 AEG. 96 § 18 Abs. 1 Satz 1 und 2 AEG, dazu BVerwGE 48, 56 [B42].

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keit durch Lenkungssteuern in den Sachbereich des Verwaltungsgesetzgebers – insbesondere des Umweltrechts – über, so muss er die beabsichtigte Lenkung der Konzeption und Ausgestaltung der Sachregelung anpassen, die der Sachgesetzgeber – der Umweltgesetzgeber – getroffen hat. Ohne eine solche Abstimmung verstößt das lenkende Abgabengesetz gegen die Kompetenzordnung.97 Sonderabgaben sind auf die Steuergesetzgebung so abzustimmen, dass sie in ihrer Kompetenzgrundlage der Sachkompetenzen (Art. 70 f.) nicht mit der Kompetenzordnung der Finanzverfassung (Art. 105 GG) kollidieren.98 Dieses Übergriffsverbot entspricht der Entscheidung zum Hamburgischen und Bremischen Gesetz zur Abstimmung über Atomwaffen.99 Es ist verallgemeinerungsfähig100 und gilt auch für einen landesgesetzlichen „Ausstieg“ aus der Finanzierung eines bundesgesetzlich vorgeschriebenen Bahnprojekts, das der Entscheidung des Bundesgesetzgebers die wirtschaftliche Basis entziehen, den Vollzug des Bundesgesetzes unmöglich machen will. Ein durch Volksabstimmung zustande gekommenes Landesausstiegsgesetz würde - bewusst und geplant – in den Kompetenzbereich des Bundesgesetzgebers für den Eisenbahnbau einwirken, wäre insoweit verfassungswidrig. c)

Das Handlungsmittel des Gesetzes

Nach Art. 59 Abs. 3 und Art. 60 LV beschließt eine Volksabstimmung über ein Gesetz. Das Ergebnis einer erfolgreichen Volksabstimmung ist ein Gesetz, das üblicherweise vom Parlament nach seiner Qualifikation, seinem Verfahren und seiner Zuständigkeit beschlossen wird. Diese Gesetzgebung durch Volksabstimmung wird fragwürdig, wenn sie in ihrem Kerninhalt darauf gerichtet ist, einen verbindlichen Finanzierungsvertrag durch Gesetz aufzuheben.101 ca) Der entwicklungsformende Vertrag Das Geflecht der Finanzierungsverträge zur Neu- und Ausbaustrecke Wendlingen – Ulm und zu dem Projekt Stuttgart 21 schafft – bestätigend und konkretisierend – einen Rechtsgrund für die Durchführung und Finanzierung beider Projek-

97 BVerfGE 98, 83 (97) – Landesabfallabgaben; 98, 106 (118) – Kommunale Verpackungssteuer. 98 BVerfGE 82, 159 (181) – Absatzfonds; 91, 186 (203) – Kohlepfennig; 98, 83 (100) - Landesrechtliche Abfallabgabe; 101, 141 (147) – Ausgleichsfonds; 108, 186 (217) - Altenpflegeausbildungsumlage; 110, 370 (384 f.) – Klärschlamm-Entschädigungsfonds. 99 BVerfGE 8, 104 (115 f.). 100 Kirchhof, P.: Allgemeiner Gleichheitssatz, HStR, Bd. VIII, 3. Aufl., 2010, § 181, Rn. 41 f. 101 Antrag der SPD-Landtagsfraktion, LT-Drs. 14/6896, 3.

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te, regelt die Kosten- und Risikoverteilung, beschleunigt das Vorhaben so, dass beide Reformprojekte 2019 in Betrieb genommen werden können. Das Risiko für Finanzsteigerungen bei der Neubaustrecke Wendlingen – Ulm trägt der Bund. Der Finanzierungsvertrag Stuttgart 21 sieht eine Risikovorsorge in Höhe von 1,45 Mrd. Euro vor. Sollten sich weitere Kostensteigerungen ankündigen, nehmen die Vertragspartner Verhandlungen auf. Eine ordentliche Kündigung des Finanzierungsvertrages Stuttgart 21 ist vertraglich ausgeschlossen. Diese Verträge konkretisieren die Mitwirkung und Finanzverantwortlichkeit des Landes für beide Projekte für den Planungszeitraum bis 2019, sehen dabei insbesondere für die Kostenentwicklung Gespräche über Anpassungsmaßstäbe und Anpassungsverfahren vor. Dieser entwicklungsbegleitende und entwicklungsformende Vertrag nimmt die vom Bund gesetzlich und administrativ vorgesehenen Rechtsverbindlichkeiten der Vertragspartner auf und bestimmt die einzelnen Fortschritte des Baus und der Finanzierung bis zur Vollendung des Projekts. Die Abwicklung oder Änderung dieser Vereinbarung ist in die Entscheidungsverantwortung der gesetzesvollziehenden Gewalt gegeben. cb) Maßnahmengesetz im Eigenbereich der Exekutive Zudem wäre das geplante Vertragsaufhebungsgesetz ein unzulässiges Maßnahmengesetz. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht in der – in der Grundsatzfrage vergleichbaren – Entscheidung zur Südumfahrung Stendal102 entschieden, dass die gesetzliche Entscheidung über das dortige – wegen der Strukturerneuerung nach der Wiedervereinigung besonders eilbedürftige – Eisenbahnprojekt ein zulässiges Maßnahmegesetz sei. Ein die Finanzierungsverträge für die Projekte Wendlingen – Ulm und Stuttgart 21 aufhebendes Gesetz dient jedoch nicht der Erschließung einer neuen Verkehrsinfrastruktur, sondern dem Wegfall einer gesetzlich vorgesehenen, vertraglich vereinbarten Finanzierungsgrundlage für ein bereits ins Werk gesetztes, in vertraglich vorgesehenen Anpassungen zu realisierendes Projekt. Nach Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG muss ein grundrechtseinschränkendes Gesetz „allgemein und nicht nur für den Einzelfall gelten“. Diese Vorschrift gilt von Anfang an als besonderer Garant der Freiheit, als „eine der wichtigsten Normen der Verfassung.“103 Das Allgemeinheitspostulat soll verhindern, dass der Gesetz-

102 BVerfGE 95, 1 (17 f.) – Südumfahrung Stendal. 103 Krüger, H.: Die Verfassungswidrigkeit der lex Schörner, DVBl 1955, 758 (760).

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geber „mit leichter Hand“ über Grundrechte hinweggeht.104 Das Verbot des „Spezialgesetzes“ ist deshalb rechtsstaatlich „besonders bedeutsam,“105 sichert unmittelbar die Qualität des Gesetzes.106 In der Allgemeinheit des allgemeinen Gesetzes wahrt der Rechtsstaat „Distanz“ zu den grundrechtlich geschützten Lebensbereichen, die im Rahmen der gesetzlich definierten Gemeinverträglichkeit der Freiheit des Einzelnen überlassen sind.107 In der Verfassungswirklichkeit und der Verfassungsrechtsprechung hat Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG den Gesetzgeber bisher allerdings kaum zu einer gleichheitsentfaltenden Verallgemeinerung drängen können.108 Sein Sinngehalt ist „fast zur Bedeutungslosigkeit reduziert.“109 In der Entscheidung zur Südumfahrung Stendal hatte das Bundesverfassungsgericht110 bekräftigt, das Grundgesetz gestatte dem Gesetzgeber nicht nur generelle Regelungen. Dies bestätigten sowohl Art. 19 Abs. 1 Satz 1 GG, der Einzelfallgesetze nicht generell, sondern nur in seinem Gewährleistungsbereich ausschließe, aber auch Art. 14 Abs. 3 Satz 2 GG, der dem Gesetzgeber ausdrücklich die Möglichkeit der Enteignung durch Gesetz eröffne. Mit der Planung eines einzelnen Vorhabens greife der Gesetzgeber mithin nicht notwendig in eine Funktion ein, die das Grundgesetz der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung vorbehalten habe. Der Gesetzgeber ist verpflichtet, alle wesentlichen Entscheidungen selbst zu treffen, darf sie insbesondere nicht anderen Normgebern überlassen. Die verfassungsrechtlichen Wertungskriterien für das „Wesentliche“ sind den tragenden Prinzipien des Grundgesetzes, insbesondere den darin verbürgten Grundrechten, zu entnehmen.111 Demgegenüber steht der Exekutive ein – auch für die Gesetzgebung nicht zugänglicher – Eigenbereich zu, soweit die Exekutive für staatliche Entscheidungen nach ihrer Organisation, Zusammensetzung, Funktion und Ver104 Vgl. BVerfGE 64, 72 (79 f.) – Prüfingenieur; 85, 386 (403 f.) – Fangschaltung; Kirchhof, G., a.a.O., 272 ff. 105 Dehler, Th.: 32. Sitzung des Ausschusses für Grundsatzfragen vom 11.01.1949, JR Neue Folge, Bd. 1, 179. 106 von Mangoldt, H. in: von Mangoldt/Klein, Grundgesetz, Kommentar, Bd. I, 2. Aufl. 1957, Art. 19, Anm. III (S. 532 f.); vgl. im Einzelnen Kirchhof, G., a.a.O., 97 f. 107 Starck, Ch.: Grundrechtliche und demokratische Freiheit, HStR, Bd. III, 3. Aufl., § 33, Rn. 6 f. 108 BVerfGE 7, 129 – lex Schörner; 13, 225 – Bahnhofsapotheke Frankfurt; 24, 367 - Hamburger Deichordnungsgesetz; 25, 371 – lex Rheinstahl; 95, 1 – Südumfahrung Stendal; 99, 367 - Mannesmann. 109 So kritisch Stern, K.: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. III/2, 1994, 742; Huber, P. M. in: von Mangoldt/Klein/Starck, a.a.O., Art. 19, Abs. 1 Rn. 50. 110 BVerfGE 95, 1 (17). 111 BVerfGE 49, 89 (126 f.) – Schneller Brüter; 95, 267 (307 f.) – Altschulden der Landwirtschaftlichen Produktionsgenossenschaften der DDR; 98, 218 (251) – Rechtschreibreform.

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fahrensweise über die besten Voraussetzungen für diese Entscheidung verfügt.112 Die Tatsache, dass eine Frage politisch umstritten ist, führt für sich genommen nicht dazu, dass sie als wesentlich verstanden und deswegen dem Gesetzgeber vorbehalten werden müsste.113 Ein vertragsaufhebendes Gesetz würde nicht einen Verkehrsstrukturplan verändern, sondern das der Exekutive zugewiesene Recht entziehen, den Plan dem jeweiligen Finanzbedarf anzupassen. Die Verträge haben den Inhalt, das Bauvorhaben in seiner technischen Realisierung wie seiner Finanzierung in zeitlichem Ablauf vorzuzeichnen, nach den jeweiligen Erfahrungen des Baufortschritts etwaige Anpassungen in einem vertraglich vorgesehenen Rahmen und Verfahren zu entwickeln, den vertraglichen Konsens auf eine veränderte Lage auszudehnen. Diese allein von den Vertragsbeteiligten zu regelnden Entwicklungsschritte betreffen den der Exekutive vorbehaltenen Bereich114 der Exekutiverfahrung und Exekutivqualifikation für die langfristige Durchführung von Eisenbahnvorhaben. Allein die Exekutive verfügt über das Personal, das auf Bauplanung und Baudurchführung spezialisiert ist, erlebt die tägliche Erfahrung mit dem Planvollzug und dem sich daraus ergebenden Anpassungsbedarf, verfügt über die praktisch erprobte Erfahrung mit unvorhergesehenen Erfordernissen der Technik, des Baugegenstandes, der finanzwirtschaftlichen Bedrängnisse im Einzelfall. Ein – durch Parlament oder Volksentscheid beschlossenes – Gesetz würde insoweit in den der Exekutive vorbehaltenen Eigenbereich eingreifen, wäre jedenfalls insoweit ein unzulässiges Maßnahmegesetz. cc) Widersprüchliche Gesetzgebung Dieser Bruch mit bisherigem politischen Wollen und verbindlichem Entscheiden verletzt auch das Gebot der Folgerichtigkeit.115 Hat der Gesetzgeber eine Regelung getroffen, muss er an dieser für die Dauer ihrer Geltung folgerichtig festhalten.116 Dieses Folgerichtigkeitsgebot hat seinen Ursprung im Rechtsstaatsprinzip

112 BVerfGE 68, 1 (86 f.) – Pershing-2; 98, 218 (252) – Rechtschreibreform. 113 BVerfGE 49, 89 (126) – Schneller Brüter; 98, 218 (251) – Rechtschreibreform. 114 BVerfGE 68, 1 (86 f.) – Pershing-2; 98, 218 (252) – Rechtschreibreform. 115 Vgl. Dazu Kirchhof, P.: Allgemeiner Gleichheitssatz, HStR, Bd. VIII, 2010, § 181, Rn. 211 f. 116 BVerfGE 17, 122 (132) – Wiedergutmachung im Öffentlichen Dienst; 93, 121 (136) - Einheitsbewertung; 98, 83 (100) – Landesrechtliche Abfallabgabe; 98, 106 (125 f.) – Kommunale Verpackungsteuer; 99, 280 (290) – Aufwandsentschädigung-Ost; 101, 123 (128) – Heileurythmist; 101, 151 (155) – Umsatzsteuerbefreiung (GmbH & Co KG); 107, 27 (47) – Doppelte Haushaltsführung; 121, 108 (119 f.) – Wählervereinigung; 113, 167 (233) – Risikostrukturausgleich; 121, 317 (362 f.) – Rauchverbot in Gaststätten; 122, 210 (221) – Pendlerpauschale.

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und im Bundesstaatsprinzip. Das Rechtsstaatsprinzip verpflichtet alle Organe des Bundes und der Länder, ihre Regelungen jeweils so aufeinander abzustimmen, dass sie nicht gegenläufige Anweisungen treffen, sie die Rechtsordnung nicht widersprüchlich machen.117 Das Bundesstaatsprinzip verpflichtet den Gesetzgeber, die bundesstaatlichen Kompetenzgrenzen zu beachten und bei Ausübung dieser Kompetenz wechselseitig auf die Regelungen der jeweils anderen Kompetenzträger Rücksicht zu nehmen.118 Daneben fordert der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG, dass gesetzliche Unterscheidungen nicht zu widersprüchlichen Anweisungen an den Betroffenen führen; diesen Unterscheidungen fehlt der rechtfertigende Grund.119 Die Planungen der Neubaustrecke Wendlingen – Ulm und des Vorhabens Stuttgart 21 sind durch Bundesgesetz und bundesexekutiven Planfeststellungsbeschluss verbindlich vorgezeichnet, müssen insoweit durch alle Landesorgane – auch das Landesparlament und eine Landesvolksabstimmung – folgerichtig und widerspruchsfrei in ihre Regelungen einbezogen werden. Würde der Landesgesetzgeber in Kenntnis dieser Rechtsverbindlichkeiten einen gegenläufigen „Ausstieg“ beschließen, diesen zudem im Bewusstsein eines Vertragsbruchs und der daraus folgenden Schadensersatzpflicht verbindlich zu machen suchen, so würde das Bundesrecht die Fortführung des Bahnprojektes vorsehen, das Landesrecht den Ausstieg fordern. Die Adressaten dieser gesetzlichen Regelungen wären durch gegenläufige Programme in Pflicht genommen, hätten keine Möglichkeit, sich folgerichtig zu verhalten. Dieser Wertungswiderspruch wird durch die Kompetenzordnung – die fehlende Regelungskompetenz des Landesgesetzgebers – verhindert. Ein entgegen dieser Kompetenzordnung erlassenes Landesausstiegsgesetz würde allerdings einen Rechtsschein schaffen, der mit dem Verbot der Widersprüchlichkeit und dem Gebot der Folgerichtigkeit staatlichen Verhaltens unvereinbar wäre. 4.

Die Volksabstimmung nach Art. 60 LV

a) Kein Konflikt zwischen Regierung und Landtag Nach Art. 60 Abs. 3 LV kann die Regierung „eine von ihr eingebrachte, aber vom Landtag abgelehnte Gesetzesvorlage“ zur Volksabstimmung bringen, wenn 117 BVerfGE 98, 106 (119) – Kommunale Verpackungsteuer. 118 BVerfGE 81, 310 (339) – Kalkar II; 98, 106 (108) – Kommunale Verpackungsteuer. 119 BVerfG, a.a.O.

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ein Drittel der Mitglieder des Landtags es beantragt. Art. 60 Abs. 3 LV will also – ähnlich wie dessen Abs. 2 – einen Konflikt zwischen Landesregierung und Landtag durch Volksabstimmung lösen. Die Regierung bringt eine von ihr politisch gewollte Gesetzesvorlage ein, der Landtag lehnt diese Gesetzesvorlage ab, ein Drittel der Mitglieder des Landtags stellt sich auf die Seite der Regierung und eröffnet den Weg zur Volksabstimmung. Diese Form einer fakultativen – im Ermessen der Landesregierung stehenden - Volksabstimmung ist kaum realistisch, wird kaum aktuell werden.120 Diese Konfliktlage ist nicht gegeben. Die Landesregierung steht hinter dem Reformkonzept zur Umgestaltung des Bahnknotens Stuttgart (Stuttgart 21) und der Neubaustrecke Wendlingen – Ulm, wird deswegen keinen Gesetzesentwurf für ein „Ausstiegsgesetz“ in den Landtag einbringen. Der Landtag stimmt mit dieser das Eisenbahnprojekt befürwortenden politischen Auffassung überein. Auch die Landtagsfraktion der SPD hebt in ihrem Antrag vom 08.09.2010121 hervor: „Die verkehrstechnischen, städtebaulichen und ökologischen Argumente für Stuttgart 21 und die Neubaustrecke Wendlingen/Ulm sind voll überzeugend“. Ihr Antrag will nicht das Projekt zu Fall bringen, sondern „im Dialog mit den Wählerinnen und Wählern“ eine Mehrheit für diese guten Argumente gewinnen. Landesregierung und Landesparlament handeln also in einem bemerkenswerten Konsens. Der in Art. 60 Abs. 3 vorausgesetzte Konflikt – die von der Regierung eingebrachte, „aber“ vom Landtag abgelehnte Gesetzesvorlage – besteht nicht. Würden sich Regierung und Landtag auf den Antrag der SPD-Fraktion einlassen, so würde sich die Regierung ersichtlich in Widerspruch zu ihren eigenen Entscheidungen und politischen Auffassungen setzen, der Landtag mit seinem Ablehnungsbeschluss einen nicht existierenden Konflikt mit der Regierung behaupten, der Antrag eines Drittels der Mitglieder des Landtags – wenn es die SPDFraktion wäre – ihren in ihrem Antrag benannten Zielen zuwider handeln. b) Kein Recht auf Gesetzesinitiative, die scheitern soll Nach Art. 59 Abs. 1 LV steht das Recht der Gesetzesinitiative der Regierung, Abgeordneten und dem Volk (Volksbegehren) zu. Eine Regierungsvorlage zur Eröffnung eines Volksbegehrens ist in der Landesverfassung nicht vorgesehen. Vielmehr regelt Art. 60 die Volksabstimmung aufgrund eines Volksbegehrens

120 Braun, K., a.a.O., Art. 60, Rn. 16 i. V. m. Rn. 15; vgl. auch Feuchte, a.a.O., Art. 60, Rn. 5 f. 121 LT-Drs. 14/6896, 3.

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(Abs. 1), die Volksabstimmung über ein vom Landtag beschlossenes Gesetz nach Ermessensentscheidung der Landesregierung (Abs. 2) und die Volksabstimmung über eine Gesetzesvorlage der Landesregierung, der die Mehrheit des Landtags nicht gefolgt ist (Abs. 3). Würde die Landesregierung eine Gesetzesvorlage in den Landtag einbringen, um diese scheitern zu lassen, würde sie ihr Gesetzesinitiativrecht nicht wirksam ausüben. Mit dem Gesetzesinitiativrecht gewinnt die Regierung Einwirkungsmöglichkeiten auf das Parlament,122 nutzt in einem formalisierten Verfahren123 die politische Möglichkeit, dem Parlament Gesetzesentwürfe zur Beratung und Beschlussfassung zu unterbreiten, die sich die Regierung als Kollegium „zu eigen macht.“124 Mit der Gesetzesinitiative übernimmt der Initiativberechtigte in verfassungsrechtlich legitimierter Weise Verantwortung für das Gemeinwesen.125 Würde ein Initiativberechtigter eine Vorlage nur der Form nach einbringen, gleichzeitig aber inhaltlich von ihr abrücken und deutlich machen, dass er sich mit der Vorlage nicht identifizieren kann, so widerspricht ein solches Verhalten dem verfassungsrechtlich vorgesehenen Initiativrecht.126 Zudem könnte eine Landtagsfraktion oder auch ein förmliches Gesetz die Regierung nicht zu einer Gesetzesinitiative verpflichten.127 Die in der Praxis geläufige Aufforderung des Parlaments oder – auf Bundesebene – auch des Bundesrats an die Regierung, einen Gesetzesentwurf zu erarbeiten und vorzulegen,128 verpflichtet die Bundesregierung nicht zu einer förmlichen Initiative, sondern regt lediglich eine eigenverantwortliche Entscheidung zu einer Initiative an.129 Schließlich würde sich das den Antrag nach Art. 60 Abs. 3 LV stellende Drittel der Mitglieder des Landtags, sofern sie einer die Regierung tragenden Partei oder der den Antrag stellenden SPD angehören, mit dem Antrag im Widerspruch zu eigenen politischen Zielen setzen. Auch die Landesregierung würde bei Aus122 Huber, P. M.: Regierung und Opposition, HStR, Bd. III, 3. Aufl., 2005, § 47, Rn. 16 f. (für die Bundesregierung). 123 Vgl. im einzelnen Ossenbühl, F.: Verfahren der Gesetzgebung, HStR, Bd. V, 3. Aufl. 2007, § 102, Rn. 18 f. (für die Bundesregierung). 124 Mann, Th.: in: Sachs, Grundgesetz, Kommentar, 5. Aufl., 2009, Art. 76, Rn. 8 (für die Bundesregierung). 125 Masing, J. in: von Mangoldt/Klein/Starck, Grundgesetz, Kommentar, Bd. 2, 2000, Art. 76, Rn. 10. 126 Zu Art. 76 GG: Schmidt-Jortzig, E./ Schürmann, M. in: Bonner Kommentar, Grundgesetz, (Stand: November 1996), Art. 76, Rn. 179. 127 Masing, J., a.a.O., Art. 76, Abs. 1, Rn. 71. 128 Ebd.; Schmidt-Jortzig, E./Schürmann, M., a.a.O., Art. 76, Rn. 164 f. 129 Ebd. (beide).

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übung des ihr in Art. 60 Abs. 3 LV eingeräumten Ermessens nicht den Weg zu einem Ausstiegsgesetz eröffnen wollen, sondern allenfalls eine plebiszitäre Bestätigung ihrer Politik erwarten. Für diese integrierenden Werbeinitiativen allerdings steht die in Art. 60 Abs. 3 LV vorgesehene Volksabstimmung nicht zur Verfügung. Sie meint die rechtsverbindliche Entscheidung über eine rechtspolitische Alternative, nicht eine bloße plebiszitäre Geste der Zustimmung. Im Ergebnis fehlt es an der in Artikel 60 Abs. 3 LV tatbestandlich vorausgesetzten Konfliktlage zwischen Landesregierung und Landesparlament, außerdem an den Tatbestandvoraussetzungen einer Gesetzesvorlage durch die Landesregierung, auch an einer Antragsberechtigung der das Eisenbahnprojekt stützenden Abgeordneten und an einer Ermessenbefugnis der Landesregierung zu einer nur als integrierende Zustimmungsgeste gemeinten Volksabstimmung, wenn die Landesregierung eine Gesetzesvorlage zu einem Ausstiegsgesetz im Landtag einbringen würde, deren Erfolg sie politisch nicht will, nach dem Antrag der SPD-Fraktion auch nicht erreichen soll, der im übrigen den politischen Vorstellungen der Landesregierung, der sie stützenden Parlamentsmehrheit und der SPD-Fraktion widerspricht. c)

Der Rechtsmissbrauch

Dieses Ergebnis wird teilweise auch durch die These gestützt, das Recht zur Gesetzesvorlage dürfe nicht „missbräuchlich“ ausgeübt werden.130 Dieser Auffassung ist im Ergebnis, nicht aber in der Begründung zuzustimmen. Die Landesregierung darf den vom Antrag der SPD-Fraktion angeregten Weg zu einem Volksentscheid nicht eröffnen, weil er verfassungsrechtlich tatbestandsbestimmt ausgeschlossen ist, nicht weil ein prinzipiell eröffneter Weg rechtsmissbräuchlich beschritten werden würde. ca) Vertrauensfrage des Bundeskanzlers Die Frage eines „missbräuchlichen“ Antrags einer Regierung an das Parlament durch Ausübung eines verfassungsrechtlichen Gestaltungsmittels ohne dessen sinnstiftende Tatbestandsvoraussetzungen hat das Bundesverfassungsgericht insbesondere in zwei Fällen der Vertrauensfrage nach Art. 68 GG erörtert. Der

130 Stettner, R. in: Horst Dreier (Hg.), Grundgesetz, Kommentar, Bd. II, 1998, Art. 76, Rn. 13 (dort zur Vorlage eines Entwurfs der Bundesregierung „aus der Mitte des Bundestages“, um die Mitspracherechte des Bundesrats zu verkürzen).

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erste Fall131 betrifft den Regierungswechsel von Bundeskanzler Helmut Schmidt zu Bundeskanzler Dr. Helmut Kohl. Helmut Schmidt war im Rahmen eines konstruktiven Misstrauensvotums nach Art. 67 Abs. 1 Satz 1 GG durch die Wahl seines Nachfolgers Dr. Helmut Kohl ersetzt worden. Der neue Bundeskanzler erklärte im Bundestag, er wolle sich nach diesem Weg des Regierungswechsels, der ihm nicht ein ausreichend stetiges Vertrauen der Mehrheit des Bundestages sichere und deshalb seine langfristige Politik nicht ausreichend unterstütze, dem Urteil der Wähler stellen. Daraufhin brachte der Bundeskanzler im Bundestag einen Antrag gemäß Art. 68 GG ein, der dank der Gegenstimmen und vor allem der Enthaltungen der Mehrzahl der die Regierung stützenden Parlamentsmitglieder scheiterte und so den Weg zu Neuwahlen eröffnete. Das Bundesverfassungsgericht hat für diesen Sonderfall entschieden, dass der Bundeskanzler auch angesichts der vor ihm liegenden unaufschiebbaren schweren Entscheidungen davon ausgehen durfte, dass eine vom stetigen Vertrauen der Mehrheit des Bundestages getragene und unterstützte Politik nicht mehr sinnvoll möglich sein werde, er deshalb die Vertrauensfrage stellen durfte und diese im übereinstimmenden Willen von obersten Verfassungsorganen - Bundeskanzler, Bundestag und Bundespräsident – den Weg zu Neuwahlen freimachen konnte.132 Dieser Fall ist mit dem einer Gesetzesvorlage der Regierung zur Eröffnung eines Volksbegehrens nicht vergleichbar. Er betrifft Wahlentscheidungen, also Entscheidungen über Personen, nicht – wie die Volksabstimmung – Entscheidungen über Sachfragen. Er fordert im Verfassungstatbestand des „Vertrauens“ eine für politische Einschätzungen zugängliche Tatbestandsvoraussetzung, die einer verfassungsrechtlichen und verfassungsgerichtlichen Vergewisserung nur eingeschränkt zugänglich ist. Art. 60 Abs. 3 LV hingegen fordert einen ersichtlichen Konflikt einer von der Regierung eingebrachten, aber vom Landtag abgelehnten Gesetzesvorlage. Vor allem aber führt die Vertrauensfrage im Ergebnis zu Parlamentswahlen, bei denen Wähler über personelle und programmatische Alternativen entscheiden. Ein Verfahren nach Art. 60 Abs. 3 LV hingegen würde eine komplexe, zukunftsplanende und interessenausgleichende Entscheidung von Regierung und Parlament auf das Staatsvolk verschieben. Der zweite Fall betraf den Antrag des Bundeskanzlers Gerhard Schröder vom 1. Juli 2005, dessen „einziges, ganz unmissverständliches Ziel es gewesen ist, dem Herrn Bundespräsidenten die Auflösung des 15. Deutschen Bundestages 131 BVErfGE 68, 1 f. – Helmut Kohl. 132 BVerfGE 62, 1 (36 f., 60 f.).

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und die Anordnung von Neuwahlen“ vorzuschlagen. Das Bundesverfassungsgericht133 hat entschieden, dass eine auf Auflösung des Bundestages gerichtete Vertrauensfrage nur dann verfassungsgemäß sei, wenn die Handlungsfähigkeit einer parlamentarisch verankerten Bundesregierung verloren gegangen, der Bundeskanzler also nicht mehr mit politischem Gestaltungswillen die Richtung der Politik bestimmen und hierfür eine Mehrheit der Abgeordneten gewinnen kann. Das Bundesverfassungsgericht stellt fest, die Einschätzung des Bundeskanzlers, er könne bei den bestehenden Kräfteverhältnissen im Deutschen Bundestag künftig keine vom Vertrauen der Parlamentsmehrheit getragene Politik mehr verfolgen, sei keiner anderen Einschätzung vorzuziehen. Die drei Verfassungsorgane – der Bundeskanzler, der Deutsche Bundestag und der Bundespräsident – hätten es jeweils in der Hand, die Auflösung nach ihrer politischen Einschätzung zu verhindern, sich dabei des Verlustes und der parlamentarischen Handlungsfähigkeit einer Regierung verantwortlich zu vergewissern. Auch diese Entscheidung bietet keine wesentlichen Parallelen zur Gesetzesvorlage einer Landesregierung, die entgegen dem Sinn des Art. 60 Abs. 3 LV eine Volksabstimmung eröffnen soll. Auch hier zielt die Vertrauensfrage auf Wahlen, nicht auf plebiszitäre Sachentscheidungen, stützt sich aber vor allem auf einen tatsächlichen, tiefgreifenden Konflikt zwischen dem Bundeskanzler mit seinen politisch-programmatischen Zielvorstellungen und der Parlamentsmehrheit einschließlich eines großen Teils der ihn tragenden Fraktionen. Beim Gesetzgebungsverfahren nach Art. 60 Abs. 3 LV sind die Tatbestandsvoraussetzungen eines Konflikts zwischen Regierung und Parlament verfassungserheblich. Im Willen zur Durchführung des Bahnprojekts sind sich diese Beteiligten einig. Dieser Sachverhalt gibt keinen Anlass für eine allgemeine Prüfung missbräuchlicher Ausübung von Verfassungsrecht. cb) Missbrauch durch Vertragsgestaltung Die Frage missbräuchlicher Rechtsausübung ist im Übrigen vor allem vom Gestaltungsmissbrauch im Steuerrecht geläufig.134 Seit Erlass der Missbrauchsvorschrift des § 5 RAO 1919 – dem gesetzlichen Vorgänger des heutigen § 42 AO – war streitig, ob es einer solchen Missbrauchskorrektur überhaupt bedürfe oder ob

133 BVerfGE 114, 121 (162 f.). 134 Vgl. dazu Kirchhof, P.: Legalität, Gestaltungsfreiheit und Belastungsgleichheit als Grundlagen der Besteuerung, DStJG 33 (2010), 9 f.; Schön, W.: Legalität, Gestaltungsfreiheit und Belastungsgleichheit als Grundlagen des Steuerrechts, daselbst, 29 f.; Wendt, M.: § 42 AO vor dem Hintergrund der Rechtsprechung, daselbst, 117 f.

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eine sachgerechte Auslegung der jeweils „umgangenen“ Norm dieselben Ergebnisse erziele.135 Auch im Steuerrecht wird das Vermeiden vom Verschleiern eines Steuertatbestandes letztlich nach dem gesetzlichen Steuertatbestand entschieden, dessen Belastungsgrund in einer steuerjuristischen Betrachtungsweise auch dann zur Wirkung kommt, wenn der Steuerpflichtige diesen - insbesondere durch zivilvertragliche Gestaltung – verbergen will. Die „Steuerumgehung“ ist mit der Anerkennung der richterlichen Rechtsfortbildung, der teleologischen Auslegung und der verfassungskonformen Auslegung als eigenständige Korrektur überflüssig geworden.136 cc) Keine Weiterverfolgung einer abgelehnten Gesetzesvorlage Deswegen empfiehlt sich auch bei der Beurteilung einer Gesetzesvorlage der Landesregierung, die eine Volksabstimmung eröffnen soll, eine schlichte juristische Prüfung der verfassungstatbestandlich geregelten Voraussetzungen. Für den Antrag der SPD-Landtagsfraktion fehlt es an der in Art. 60 Abs. 3 LV geregelten Konfliktlage zwischen Landesregierung und Landtag, auch an dem Bedürfnis, eine von der Regierung eingebrachte, aber vom Landtag abgelehnte Gesetzesvorlage durch Volksabstimmung dennoch zu einem Gesetz werden zu lassen. Die angeregte Gesetzesvorlage ist nicht vom Willen der Landesregierung getragen, empfiehlt deshalb dem Landtag nicht einen der Vorlage entsprechenden Gesetzesbeschluss. Das parlamentarische Beschlussverfahren aufgrund dieser Initiative würde nicht in parlamentarischer Debatte den Mehrheitswillen des Landtags förmlich in einem Abstimmungsverfahren erfassen, vielmehr die Landtagsmehrheit veranlassen wollen, entgegen ihrem vermutlichen politischen Willen abzustimmen. Schließlich zielt die in Art. 59 Abs. 1 LV vorgesehene Gesetzesvorlage der Regierung auf ein Gesetz, nicht auf die Eröffnung eines Volksentscheids. Die Landesregierung kann den Weg zu einem Volksentscheid im Rahmen ihres pflichtgemäßen Ermessens nur eröffnen, wenn sie mit einer Gesetzesvorlage im Landtag gescheitert ist. Der Antrag der SPD-Landtagsfraktion ist deswegen verfassungsrechtlich unzulässig. Die Landesregierung darf ihm nicht entsprechen.

135 Vgl. bereits Hensel, A.: Zur Dogmatik des Begriffs „Steuerumgehung“, Festgabe für E. Zitelmann, 1923, 217 f., abgedruckt in Reimer/Waldhoff; Hensel, A.: System des Familiensteuerrechts und andere Schriften 2002, 303 (307); Becker, A.: Reichsabgabenordnung, 9. Aufl., § 5, Anm. 4 b.: Die Umgehungsbekämpfung sei „eigentlich“ eine Auslegungsfrage; zur weiteren Entwicklung Drüm, K. D.: Unternehmerfreiheit und Steuerumgehung, StuW 2008, 154 (161 f.); Fischer, P., a.a.O., § 42 AO, Rn. 41 f. 136 Sieker, S.: Umgehungsgeschäfte, 2001; Fischer, P., a.a.O., § 42 AO, Rn. 41 f.

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IV. Ergebnisse In einer Demokratie gewinnt der Bürger wesentlichen Einfluss auf den Staat. Er wählt die Abgeordneten des Parlaments, entscheidet damit über die von den Parteien angebotenen personellen und programmatischen Alternativen und bestimmt über die Regierung. Zwischen den Wahlen nimmt der Bürger frei und ungebunden seine Grundrechte wahr, gewinnt insbesondere durch die Meinungsfreiheit, die Medienfreiheit und das Recht zur friedlichen Versammlung Einfluss auf die staatliche Willensbildung. In den Ländern und Gemeinden wird das Staatsvolk bei einer Volksabstimmung auch als Gesetzgeber tätig, ist bei diesen Entscheidungen als Staatsorgan aber verfassungsrechtlich gebunden. Der Antrag der Landtagsfraktion der SPD vom 08.09.2010 zielt auf ein „Ausstiegsgesetz“, das den Neubau einer Eisenbahnstrecke von Wendlingen nach Ulm sowie die Umgestaltung des Bahnknotens in Stuttgart stoppt. Für diese Entscheidung ist nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 a GG ausschließlich der Bundesgesetzgeber zuständig. Der Landesgesetzgeber – das Parlament oder eine Volksabstimmung – darf im Zuständigkeitsbereich des Bundesgesetzgebers nicht tätig werden und den Bund in keiner Weise zu einer Änderung seiner kompetenzgerecht getroffenen Sachentscheidung veranlassen. Art. 60 Abs. 6 LV bestimmt, dass über „das Staatshaushaltsgesetz“ keine Volksabstimmung stattfindet. Dieser Haushaltsvorbehalt verbietet in der Tradition des deutschen Verfassungsrechts und im weitgehend übereinstimmenden Verständnis der Landesverfassungen Volksentscheide, die gewichtige staatliche Einnahmen oder Ausgaben zur Folge haben und damit den Haushalt des Landes wesentlich beeinflussen. Die von der SPD-Fraktion geplante Volksabstimmung soll die landesgesetzliche Ermächtigung zur Ausgabe der für das Bahnprojekt benötigten Landesmittel widerrufen, trifft also eine – unzulässige - Abstimmung über das Staatshaushaltsgesetz. Außerdem widersprechen die mit dem Ausstiegsgesetz in Kauf genommenen Entschädigungspflichten dem bewilligten Ausgabenansatz und stören die durch das Haushaltsgesetz begründeten Planungen des Eisenbahnprojekts Stuttgart 21 und Wendlingen – Ulm. Schließlich würde eine Volksabstimmung, die ein überwiegend fremdfinanziertes Bauprojekt durch ein vom Land zu finanzierendes Abwicklungsprojekt ersetzt, den Zufluss wesentlicher Bundesmittel in landeswirksame Bauprojekte beenden und das Land zu einem Mitteleinsatz ohne jeden ökologischen, strukturellen und wirtschaftlichen Nutzen veranlassen, damit den Haushalt des Landes und seine Ausgewogenheit wesentlich beeinflussen. Eine Volksabstimmung mit diesem Inhalt widerspräche dem Haushaltsvorbehalt des Art. 60 Abs. 6 LV.

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Selbst wenn eine Volksabstimmung über ein Gesetz zum Ausstieg aus den Finanzierungsverträgen grundsätzlich zulässig wäre, dürfte ein Ausstiegsgesetz die Sachentscheidung des Bundesgesetzgebers und des Eisenbahnbundesamtes nicht in Frage stellen. Das Land darf in den Kompetenzbereich des Bundes inhaltlich nicht übergreifen. Diese landesrechtliche Einwirkung in den Bundeszuständigkeitsbereich verstieße gegen das verfassungsrechtliche Übergriffsverbot und wäre verfassungswidrig. Die in Art. 60 Abs. 3 LV vorgesehene Volksabstimmung entscheidet über ein Gesetz. Das Handlungsmittel des Gesetzes steht aber nicht für die Aufhebung eines Vertrages zur Verfügung, in dem die Exekutive sich verpflichtet, aufgrund ihres Sachverstandes und ihrer Erfahrung mit Schienenbau und Bahnhofsgestaltung unvorhergesehene technische, geologische und finanzielle Entwicklungen gegenwartsgerecht mit den Vertragspartnern aufzufangen und einvernehmlich auszugleichen. Dieser entwicklungsformende Vertrag gehört in den Eigenbereich der Exekutive, ist für eine gesetzliche Regelung nicht zugänglich. Außerdem würde ein solches Ausstiegsgesetz einem verbindlichen Vertrag rückwirkend eine Basis entziehen, damit die rechtsstaatlich und bundesstaatlich garantierte Verlässlichkeit der Rechtsordnung und des daraus folgenden Verbots echter Rückwirkungen verletzen. Schließlich verstieße die Landesregierung, die Landtagsmehrheit und die antragstellende SPD-Fraktion gegen das verfassungsrechtliche Verbot der Widerspruchsfreiheit (Folgerichtigkeitsgebot), wenn sie eine bundesgesetzlich vorgegebene und vertraglich verfestigte Bauplanung mit zu vollziehen hat, diesen Vollzug aber durch den „Ausstieg“ aus der Landesmitfinanzierung dieses Projekts unterlaufen würde. Art. 60 Abs. 3 LV eröffnet einen Weg zu einer Volksabstimmung, wenn die Landesregierung mit einer Gesetzesinitiative im Parlament gescheitert ist und nun Regierung und ein Drittel der Mitglieder des Landtages durch eine Volksabstimmung der Gesetzesvorlage dennoch zum Erfolg verhelfen wollen. Diese Konfliktlage ist für das geplante Ausstiegsgesetz nicht gegeben, weil die Landesregierung, die Landtagsmehrheit und die SPD-Fraktion übereinstimmen, dass das Projekt Stuttgart 21 und die Neubaustrecke Wendlingen – Ulm verwirklicht werden soll. Zudem eröffnet Art. 59 Abs. 1 LV keine Gesetzesinitiative, die nach Vorstellung des Initiativberechtigten scheitern und nur einer integrierenden Werbeinitiative dienen soll. Auch dürfte weder die Landesregierung bei Ausübung ihres Ermessens noch die SPD-Fraktion bei Mitwirkung an dem Antrag von einem Drittel der Mitglieder des Landtages die Volksabstimmung lediglich zu einer plebiszitären Bestätigungsgeste für ihre politischen Ziele einsetzen. Art. 60

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Abs. 3 LV eröffnet keinen Weg zu einer Volksabstimmung über ein „Ausstiegsgesetz“. Mit der Unzulässigkeit des SPD-Antrags ist das Staatsvolk in BadenWürttemberg jedoch keineswegs in die Passivität gedrängt. Es kann insbesondere durch Wahrnehmung seiner Grundrechte im öffentlichen Diskurs und Dialog seinen politischen Willen politisch bekunden und zur Wirkung bringen. Außerhalb der bundesrechtlichen Planungskompetenz stehen in den jeweiligen Zuständigkeitsbereichen bürgerschaftliche Beteiligungsformen offen.

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Autoren / Authors Prof. Dr. Dr. h.c. Wilfried von Bredow Institut für Politikwissenschaft Philipps-Universität Marburg Altes Schulhaus Göttingen 35094 Lahntal [email protected] Professor Dr. Dietrich Fürst Institut für Umweltplanung Leibniz-Universität Hannover Herrenhäuser Str. 2 30419 Hannover [email protected] Professor Dr. Paul Kirchhof Institut für Finanz- und Steuerrecht Ruprecht-Karls-Universität Heidelberg Friedrich-Ebert-Anlage 6-10 69117 Heidelberg [email protected] Professor Dr. Oskar Niedermayer Otto-Suhr-Institut für Politikwissenschaft Freie Universität Berlin Ihnestraße 21 14195 Berlin [email protected] Professor Dr. Frank Schimmelfennig Center for Comparative and International Studies Eidgenössische Technische Hochschule Zürich Haldeneggsteig 4 (IFW D 45.1) 8092 Zürich Schweiz [email protected] Professor Dr. Andreas Wirsching Philologisch-Historische Fakultät Universität Augsburg 86135 Augsburg [email protected]

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